一、德国对非洲援助战略的起步阶段
冷战期间，作为战败国，德国只能依托以美国为首的资本主义阵营，与非洲国家发展关系，以无偿经济援助手段获取非洲国家对其政治支持，维护在非利益。
(一)战略初步形成的背景
二战后，欧洲丧失了世界中心地位，美苏对峙愈演愈烈，而战败的德国失去了统一的国家，被分裂为德意志联邦共和国和德意志民主共和国，并且由美、英、法、苏四国共管。美国推行马歇尔计划，向西欧提供大量援助，主导了西欧的经济恢复、发展和联合进程，也巩固了其军事、经济霸主的地位。在马歇尔计划推动下，德国凭借高素质的人力资本，克服了两德分裂带来的产业和地区性结构断裂，在很短的时间内恢复了国民经济的运行和发展，达到并超过战前水平。
与此同时，非洲国家民族运动高涨，大多数国家相继取得独立，积极开展维护国家、发展民族经济、反对强权政治、变革国际旧秩序的联合运动，迅速成为全球一支重要的新生力量，在国际舞台上日益发挥重要作用。在社会主义和资本主义两大阵营对立日趋尖锐的环境下，非洲的国际地位迅速提高，成为美苏争霸的重要砝码。为防止新独立国家因贫困和不满落人社会主义阵营，美国要求德国对非洲国家提供帮助，以争夺新独立国家对西方阵营的政治支持。其间，德国外交策略主要由西方世界的共同利益左右，其对外发展援助策略同样受到以美国为首的资本主义西方世界的影响和支配。
(二)援助的实施：以实现政治利益为目标
冷战期间，美苏争霸推动了第一份欧共体对外发展援助纲领的诞生，即1957年签订的《罗马条约》。根据《罗马条约》，德国依托欧共体与包括非洲在内的不发达国家建立了联系制度，专门成立了海外国家和领地开发基金，管理对其联系国的发展援助。
在美国的支配下，德国配合西方世界对包括非洲在内的不发达国家提供无偿经济援助。1952年，德国首次给联合国“扩大援助项目”拨款；1955年，德国出资72万美元援助不发达国家的经济建设；1956年，德国拨款3590万美元支持经济不发达国家的技术发展。这几笔拨款的性质都是德国对不发达国家的赠予性援助，目的在于帮助不发达国家发展经济，争取不发达国家对西方资本主义阵营的政治支持。但受对非战略并不清晰且动力不足所限，此时对非援助仅在德国对外援助中占有极小比重。截至1960年底，德国对外援助总额为2.4亿美元，占国内生产总值的0.31％，对非洲的援助金额仅为283万美元，占总额的1.2％。
20世纪70年代以来，非洲国家贫困现象日益严重。为获得非洲国家的政治支持，增强在非洲的影响力，德国加大了对非洲的无偿援助，对非洲的援助数额从1.2亿美元上升至13.4亿美元，占比从2％上升到2.7％。
二、德国对非洲援助战略的调整阶段
20世纪90年代，冷战结束，东西德国实现统一，德国外交策略摆脱了单纯以美国为首的资本主义西方世界的支配。维护国土统一和重建经济成为德国的主要任务，其对非洲的援助逐渐由寻找政治利益转变为追求经济利益。
(一)战略调整的背景
统一后，德国经济实力进一步增强，政治地位明显提高，在欧洲和国际事务中发挥着更大的作用，其外交政策和社会发展重心发生变化。实现欧洲统一、发展北大西洋联盟、稳定中东欧意识形态转变过程成为德国外交政策的重要目标，而发展经济、重建东德更是成为德国国内工作的重心。
时任总理科尔在1995年德国联邦议会上强调：“德国的外交及欧洲政策的核心应该是始终如一地推进欧洲的统一大业，欧洲统一对德国和欧洲都是一个生死攸关的问题，实际上它是关系到21世纪是否和平的问题……自1989年柏林墙倒塌后，德国政府把《马斯特里赫特条约》奉为神圣的政治经济统一目标，欧洲统一缺少了中东欧国家是不完整的，东扩势在必行。”实现欧洲一体化、进一步强化德国在欧洲的中心位置成为90年代德国政府的最大愿望。除此而外，原地区国家对德国有着重要的地缘政治和经济利害关系，吸引了德国的大量援助。集团从德国的援助国转为接受德国援助的国家，减弱了德国对非洲国家的发展援助的资金实力。
(二)援助的实施：以谋求经济利益为驱动力
冷战后，随着非洲国家在西方世界的政治地位的下降，德国对非洲无偿援助的热情逐渐降温，援助的目的也从冷战期间的争取政治支持转为追求经济回报效应。德国利用对非洲提供发展援助为德国开拓海外市场，发展国内经济。20世纪90年代，德国在对非洲国家减少无偿经济援助的同时，增加了捆绑援助，注重能保证原材料生产和出口的基础设施建设类援助项目，意在通过支持非洲国家原材料的生产，确保德国源源不断地获得原材料。
从援助规模看，20世纪90年代，德国官方发展援助资金平均每年达64.6亿美元，占国内生产总值的0.27％，其中对非洲国家的官方发展援助为平均每年20.8亿美元，占比大幅上升，达到援助总额的30％左右。
在减免债务方面，德国总理施罗德在1999年科隆西方七国首脑会议上，同西方发达国家一起免除以非洲国家为主的重债穷国的约700亿美元债务。其中，德国的债权约64亿美元，涉及30个国家。虽然非洲国家普遍要求无条件全面减免债务，但德国认为要根据援助的效果区别对待，不同意一律免除，这也体现了德国对非洲减少赠予性援助的同时，在对非洲援助上寄予了经济回报的期待，说明自身经济利益成为90年代德国对非洲援助的主导驱动力。
三、德国对非洲援助战略的继承和发展阶段
进入21世纪，国际竞争日趋激烈，世界各主要力量和新兴大国纷纷将目光转向非洲，寻求有利于加快本国经济发展的机会。德国对非洲的援助目的也愈加重视经济回报，同时，面对激烈的竞争，德国强调提升和优化在非洲的软实力。为维护在非洲的利益，创造和平、安全、稳定的发展合作环境，德国对非洲采取以平等伙伴关系为导向的援助战略。
(一)21世纪推动战略发展的主要因素
21世纪初，随着新兴国家的崛起，世界经济格局发生改变，需求上升和投资者炒作使得全球能源和大宗原材料价格持续上涨，
各国争夺更为激烈。非洲大陆的市场潜力日益受到全球的关注。德国资源和原材料对外依存度极高，其出口型经济模式和较高的生活水平使德国每年消费大量原材料。资源对外投资事关德国兴衰，既是经济问题也是政治问题。时任德国经济部部长的吕德勒称，德国企业要勇于走出去，寻求自己开采或参股资源型企业。而加大对非洲的发展援助无疑成为德国打开非洲大门的金钥匙。
非洲国家政治经济环境发生变化。首先，非洲经济表现出良好的发展势头，2003年到2008年，非洲经济增长率连续六年超过5％。2009年，受国际金融危机的影响，虽然非洲经济增长率仅为1.6％，但也逐步呈现经济反弹的现象。在经济的带动下，处在全球化边缘的非洲在政治、文化、社会方面也发生了变化。譬如，2007年非洲联盟首脑会议通过了《阿克拉宣言》，强调在非盟框架内制定崭新的民主和政治融合进程的目标，这对非洲开创良好政治局面起到了促进作用。德国希望增强在非洲的软实力、提升影响力。其次，非洲国家依然存在贫困、人口增长速度快、政治动荡不安、腐败、艾滋病和疟病流行等阻碍非洲实现经济可持续发展的问题。据联合国报告称，要实现2015年千年发展目标，非洲的年均GDP增长率至少要达到7％，且每年要得到1170亿美元的外国发展援助。
(二)援助的实施：以建立平等伙伴关系为导向
21世纪以来，德国通过援助加强在非洲的软实力，强调在平等伙伴关系的基础上，通过促进非洲国家自身能力建设，实现非洲的经济发展和民主进步。21世纪初德国外交部出台的《对撒哈拉以南非洲外交政策》强调，对非洲的援助要兼顾21世纪以来国际环境的变化，要以“平等的伙伴关系”推行对非洲的援助，确立“真正的伙伴关系”。2005年，德国通过《欧盟和非洲：面向战略伙伴关系》，提出建立平等和共同责任的伙伴关系来帮助非洲实现千年发展目标，促进非洲发展。2007年德国在担任八国集团轮值主席期间，鲜明地提出八国集团与非洲关系定位为伙伴关系，帮助非洲进行良好的政府管理，促进更多民主和公正，减少腐败，提倡保护自然资源，促进可持续发展。
德国对非洲的双边援助从2001年的22.1亿美元增长到2009年的44.5亿美元，九年间对非洲援助总额为298.1亿美元，占其对外援助总额的30％。2009年，在国际金融危机的大环境下，德国对非洲的援助依然呈现出稳定中缓慢增长的趋势，体现了德国作为援助大国的地位，以及加强与非洲国家合作往来的愿望。
为建立平等伙伴关系，德国确定了对非援助的重点：
首先，倡导并援助非洲政府提高政府管理水平，实现政府善政廉政。德国认为，良好的政府管理制度是非洲国家发展的动力，是保证非洲国家和平安全、经济可持续发展和解放人权的先决条件。德国认为，非洲国家政府要重视法治、民主和人权，支持地方分权改革，加强区域对话，促进区域和平安全。德国承诺每年提供3亿美元支持撒哈拉以南非洲国家提高政府管理能力，并表示将继续在欧盟、八国集团和其他国际援助框架内实行对非洲政府管理的援助。
其次，援助非洲国家完善基本卫生体系，保障人民用水安全。德国政府承诺在2015年前每年提供1.4亿美元帮助非洲人民促进安全用水、建立卫生医疗系统，预计至2015年，受援人数可达3000万。德国专家指出，非洲用水问题的产生主要不是因为水资源缺乏，而是与资源的不合理分配、供水系统薄弱、管理不善以及腐败等问题息息相关。因此，德国政府与非洲部长级理事会进行了长达九年的水利技术项目援助，旨在促进跨国境边界的水利合作，帮助非洲建立完善的水利组织机构，实现非洲国家安全用水，帮助非洲人民解决因水污染导致生命安全以及婴儿高死亡率等问题。
第三，积极参与在非洲的维和行动，为巩固非洲和平做出贡献。在联合国领导和授权的和平使命中，德国是最重要的部队派遣国之一。德国的军事观察员、参谋和警察参加了联合国在苏丹、利比里亚、埃塞俄比亚和厄立特里亚边界地区的维和使命。德国还为非洲危机防范和巩固和平行动的措施提供了数目可观的资金，帮助非洲国家在冲突结束后获得稳定。
第四，与国际社会一道，努力帮助非洲国家实现每年7％的经济增长率，推动非洲国家实现经济可持续发展。具体来看，德国政府承诺每年提供4亿美元的援助资金支持非洲国家调整经济结构，并对非洲推行社会生态市场经济模式。
四、德国对非洲援助战略的未来趋势
当前，各国综合国力竞争日趋激烈，而国际金融危机对全球经济的影响远未结束，德国面临着亟需提高经济实力和政治形象的双重任务。虽然在以伙伴关系为导向的援助战略的推动下，德国对非洲的援助规模总体仍然呈平稳中缓慢上升的趋势，但离德国承诺的“2015年对非援助占国内生产总值7％”的目标还相去甚远。为应对严峻挑战，德国会调动国内外一切有利因素，努力克服经济危机对援助非洲造成的负面影响。
(一)更加关注在多边机制下开展对非援助
德国意识到援助非洲国家不但面临非洲国家自身战乱、人口、贫困、疾病等问题，还面临诸如气候变化、生态多样化危机、贸易投资结构不平衡等全球性问题。仅仅依靠单个国家提供发展援助是远远不够的。全球金融危机影响仍未结束，国际组织在对外援助上应更为团结。因此，德国呼吁更多援助国联合起来，在国际组织的框架内开展对非洲国家的援助。而德国也将更积极地参与包括联合国基金会、国际金融机构等在内的多边机构。
(二)鼓励国内私人经济参与对非洲援助
受金融危机影响，德国经济受到一定影响，仅仅依靠政府对外援助的力量在未来一段时间里显得势单力薄。为调动国内一切有利因素，德国政府将更积极地推进“公私合作”政策(public-pri-vate-partnership)，即主张官方发展援助必须与民间企业、私人经济的密切合作。未来对非洲的援助战略中，德国政府将越来越重视国内大小企业同非洲国家的发展合作，鼓励并激活国内经济因素参与对非洲的援助，弥补金融危机造成的德国援非资金不足的困难。
孙劲松先生――海容掌舵人，1981高考入伍就读于中国人民总后勤部医学专科学校，1984年分配在301医院实验室工作，1989年转业至北京医疗器械公司，1992年下海从事医疗器械销售，1994转行从事美容化妆品美容仪器销售，同年来到河南做美容培训教育，先后在河南知名企业、学校担任教育总监，营销总监。从事美容行业20余年，有丰富的行业经验和过硬的专业技术，是美容行业内不可多得的资深专业老师。因此，在河南业内，称他“孙总”的少，叫他“孙老师”的人多。1998年他离开经理人的岗位，创建了郑州海容美容化妆品有限公司。
孙总介绍，目前海容公司员工70人，是个发展中的企业。现今岳阳本草的秀媛堂、美妍堂、蝶恋花的活能品牌，以及台湾爱人品牌、法国原装进口的城市科技、雅姿达的芝蔓和香港远洋的肌肤重建、金景的阿曼尼等多个品牌与项目。自创业以来，一直坚持诚信经营教育为本，尤其在品牌选择上严选安全有效，长线发展的品牌和项目，对炒作和涉嫌非法添加的品牌与项目直避而远之。海容通过对行业的敏锐洞察，经过对品牌的理智选择与整合，坚持让每一品牌成为经典，坚持对每一个客户用心服务，为创造更为优质先进的品牌服务而不懈努力。
志同道合方能合作久久
结缘秀媛堂品牌和结识岳阳本草生物董事长孙运文先生，是海容公司发展史上的重要事件。做经理人时期，孙总就结识了孙运文先生。那时孙运文先生还没有创立秀媛堂品牌，但孙劲松被他的专业折服，更被他产业报国的理想所感染。在孙运文身上，孙总看到了中国知识分子那种“穷则独善其身，达则兼济天下”的情怀。志同道合的合作伙伴并不好找，共同的理想，让他们先成挚友再成伙伴。孙总说：“我成了他第一个商，秀媛堂也成就了我事业的梦想，秀媛堂、美妍堂奠定了海容公司立足美业的发展基石。从创业至今我们一起走过了16年，共同经历风雨共同迎接彩虹，我也坚信我们会一起把秀媛堂美妍堂做成中国美业的传世品牌。”
谈起与岳阳本草公司能合作16年并且一直坚持合作的缘由，孙总有自己的理解，他认为商和厂家要想建立长久稳固的合作，首先要有共同的价值观，而目前很多厂家商之间的合作只考虑利益，甚至个别厂家与商、商与加盟店只考虑一点点的眼前利益，缺乏基于未来发展的战略思考。未来的竞争一定是A品牌商、商、加盟店的价值链与B品牌商、商、加盟店的价值链之间的竞争。未来可能通过同一价值链企业之间的股份改造才能从根本上解决品牌与渠道的利益一体化问题，才能更好的促进中国美业的健康发展。
专业品牌推广与厂家共赢
孙总向记者介绍起河南美业的现状，他说河南是个人口大省，美业发展还有很大空间，但河南的渠道、品牌意识还不够，特别是近年，很多会所受市场大环境影响，忙于赚快钱、做大项目，忽略了顾客的基本需求，忽略了服务行业的本质――为客户创造价值，从而影响了行业美誉度，也使经营状态不健康。针对这样的市场状况，海容公司一方面加大教育培训的投入，一方面加大人员投入，引导店家建立企业化思维，协助店家建立经营系统。因此，一直保持秀媛堂和美妍堂的终端美誉度稳定增长很重要。
随着市场的行业成熟度愈来愈高，市场的透明度越来也高，加上人口红利的不在，造成美容行业的发展增速放缓，毛利减少。孙总认为这是正常的现象，也是其他行业从零散走向集中的必由之路。只要不断的规范经营、规范管理，简化聚焦，一定可以持续发展，他坚信中国美业的大前景是美好的，“在专业品牌推广上，我一直坚信一个品牌要想做好，第一是产品力，然后就是要与厂家一起线上营造品牌势能，线下活动拉动。”自海容创业以来，对于秀媛堂与美妍堂的直投媒体广告，不管厂家给不给支持，海容都一直坚持在固定的版面投放。每年都会主推一两个线下活动模式，帮助店家出货。针对目前终端店家普遍缺乏品牌意识、缺乏规模经营能力和定位思想，海容去年还与咨询公司合作建立店务管理服务部，聘请了企业教练，尝试帮助店家提升系统管理的能力，帮助老板建立长线发展的理念，并且初见成效。从去年开始海容就定期举办店务培训班，指导店家简化产品聚焦品项。因为孙总坚信只有简单才能复制，而目前很多东西被人为复杂化了，复杂到美容师一听培训就头疼。
打造一流的海容服务团队
中国美业是纯粹的草根行业，缺乏标杆，企业都是摸着石头过河。如何从模糊的正确到正确的模糊，孙总认为：“只有不断学习，不断借鉴其他行业的发展规律，才能让企业活下去。”海容从2000年开始建立教育部，每年会投入营业额的1%做员工教育资金，采取与专业教育机构合作和内部育成的方式首先对员工进行职业辅导与培训，提升员工素质和对终端的服务能力。主管团队90%以上受过高等教育，员工团队60%以上受过中等职业教育，并将工作聚焦到两点：一个是“粉饰太平”的工作，像其他企业一样招商促销；还有个，他称之为“长治久安”的工作，坚持培训教育辅导我们的员工和合作店家，通过产品品牌的推广，建立店家的服务品牌，通过店家的服务品牌使产品品牌得到更大的认知，达到多赢的结果。
海容服务团队形成了用流程打造标准系统、用系统成就高效管理、用高效管理保证链条价值增长的高效管理团队。经过多年发展，海容还被权威部门授于“中国美容美发行业优秀品牌商”、“中国美业优秀渠道商”、“河南美容美发行业十大优秀企业”、“中国百大最具竞争力商”等荣誉，并和全省1000余家美容院建立了深度的合作关系。
孙总透露，2014年海容策略是“一个中心”，即牺牲利润也要确保增长；“两个基本点”，一是聚焦资源到核心品牌核心店家，通过活动拉动市场确保现金流，另一个是继续活动式店务的推广，帮助店家首先解决，卖什么、卖给谁、怎么卖、什么时间卖的问题，首先帮助店家建立销售系统。
打造知名的优秀服务品牌
关键词：慈善组织 慈善救助 社会救助
我国已经进入了全面建设和谐社会，打造和谐公正社会的新阶段，在这样的大背景下做好对弱势群体的社会救助，对全面建设小康社会实现现代化具有划时代性的意义。在社会救助领域中，社会互助不仅有其存在的客观必然性，而且在我国社会保障制度的建设和完善中发挥着越来越重要的作用。
我国慈善救助的现状
在各级政府的支持、慈善组织的完善和媒体的正面宣传及公众的积极参与下，我国慈善救助取得了一定成绩，产生了较好的社会效应。政府政策法律支持慈善事业发展来看，近几年支持力度越来越大。2003年9月22日，国家财政部、国家税务总局联合下发了财税[2003]204号文件，对纳税人向中华慈善总会等五家单位的捐赠所得税税前扣除问题做出了明确规定，规定准予在缴纳企业所得税和个人所得税前全额扣除。该文件进一步从法律上规范了捐赠抵所得税的优惠政策，对慈善事业的发展起到了良好的推动作用。
近年来，我国已颁布实施了一些与慈善事业相关的法律和政策，包括宪法、民法、刑法、合同法、老年、妇女、未成年人、残疾人的权益保护法、劳动法、社会保险、救济、优抚福利、财政、税收、海关等法律法规。更有一大批法律、法规和政策直接为慈善事业的发展提供了保障和支持，如《社会团体登记管理条例》、《基金会管理办法》、《审计机关对社会捐赠资金审计实施办法》、《残疾人专用品免征进口税收暂行规定》及《实施办法》、《国务院关于加强对华侨、港澳台同胞捐赠物资监管办法》等。特别是在1999年颁布实施的《中华人民共和国公益事业捐赠法》，2001年财政部、国家税务总局和海关总署了关于《扶贫、慈善性捐赠物资免进口税收暂行办法》的通知，财政部、国家税务总局关于《完善城镇社会保障体系试点中有关所得税政策问题的通知》等，都直接从法律上对发展慈善事业给予了支持和保护，规范、促进了慈善事业的良性发展。
就慈善机构本身组织的活动形式和内容而言，可谓形式多样内容丰富。例如，中华慈善总会在各地逐步推出“一日捐”、“百万行”和“慈善一元捐”活动。“慈善一元捐”是中华慈善总会面向全社会开展的大规模长期性小额慈善募捐行动，旨在弘扬“勿以善小而不为”的理念，大力呼吁全社会每一个人在不影响捐赠人生活水准的前提下，“自愿捐献，多捐不限”，将每一个人的爱心以小额捐献为载体，在全社会形成一种互助互爱的慈善潮和群起扶助弱势群体的良好社会氛围。“慈善一元捐”所募资金的用途主要是助医、助学、助贫困、助弱势群体等。同时，中华慈善总会与中国扶贫基金会等10家组织，于2002年10月30日共同倡导“中国非政府组织反贫困宣言”，这是国内民间扶贫组织发表的第一个宣言。宣言指出，作为一种不同于市场和政府的第三种力量，民间组织在反贫困斗争中起着不可替代的作用，因此国内外各组织应该联合起来加强合作，组建反贫困的国际同盟。
在缺乏外部有效监督的情况下，民间扶贫组织应逐步完善法权治理结构，而政府则应该制定具体的扶贫项目招标、竞标制度，使民间组织能公平参加竞争，并逐步赋予民间组织在法制范围内的独立性和自治性。2004年11月15日至19日，中华慈善总会、中国青少年发展基金会、中国扶贫基金会、中国国际民间组织合作促进会等15家公益性机构及国际联合劝募协会等共同发起在北京举行跨国公司与公益事业高级论坛暨公益项目展示会，寻求国际合作达到使中国慈善行为最大化的目的。中华慈善总会先后启动了多项慈善项目，如98抗洪紧急求援行动募捐、烛光工程、微笑列车、雨水积蓄工程、慈爱孤儿工程等，中华慈善总会已经从单纯的资助困难个人和群体，转换为提升素质的方式。
我国慈善救助存在的问题
目前，我国的百万富翁已经超过300万人，全国城乡居民储蓄余额已经近11万亿元人民币，而按全市总人口计，一些城市慈善协会募集的善款总额，却人均不足1元钱。多年来，中华慈善总会总共只得到近100亿的捐赠，这个数字只相当于美国戴尔电脑创始人迈克尔•戴尔一个人捐赠的数目。
据统计，美国公民的捐助额每人每年为人均522美元，基本每年美国都有70%的家庭做了捐赠，56%的18周岁以上的美国人参加了志愿者工作，共从事199亿小时工作，他们的贡献相当于900万名全职雇员。法国有2000万人做经常性捐助，瑞士则有一半人口常年认捐，而我国2000年的人均慈善捐助不足1元。美国人愿意捐赠的一个重要原因就是，他们相信接受捐款的慈善机构会把他们的钱真正用于他们所关注的事业上。在美国，慈善组织的管理制度虽然受政府部门和非政府组织的保护，但政府的监督却不得干扰这些组织的管理方式、人员编制和财务运作。在我国，捐款的使用透明度低和政府在慈善事业上的大包大揽都是不争的事实，我国慈善组织存在的问题已经日渐凸显。
首先，慈善机构数量少。我国的慈善公益组织大约100个，而美国1998年豁免税收减免的慈善公益机构有120万个。其次，我国慈善机构动员慈善资源的能力弱。美国1998年豁免税收减免的慈善公益机构掌握的资金总额为6214亿美元，相当于美国国民生产总值的9%，而我国的同一指标不到0.1%。再次，人们观念落后，慈善活动的国际化程度不高均阻碍了我国慈善公益事业的顺利发展。最后，法律法规的不完善导致慈善公益组织制度、财务制度以及机构的活动领域，如募捐善款、救助项目开发等方面都缺乏相应的法规依据。
最早对慈善事业立法的国家是英国。1601年，英国颁布了《济贫法》和《慈善事业法》，其立法目的是强制有钱人出钱帮助穷人。美国有一个对慈善部门发展有利的法律环境，政府实行减免税收政策，鼓励社会办慈善，鼓励个人、企业和各种机构向慈善组织捐款。政府颁布实施了《美国慈善法指南》等法律法规。同时，慈善不仅仅是富豪的事，民众更是慈善活动的主体和基础力量。慈善已经成为美国一种日常生活和民间传统，一种高度普及的大众文化。
我国于1999年颁布了《公益事业捐赠法》，但这部法律仅是规范接受捐赠行为的法律，其中的规定并不具体。本文认为，当前亟待出台《募捐法》以规范募捐行为。
除此之外，我国慈善机构多为“官办”，绝大部分慈善组织与民政部门还是“一个部门、两块牌子”。慈善组织的负责人和工作人员直接来自于政府部门，它们以一种与政府相类似的逻辑在运作，从而出现了较为明显的组织形式与实际运作逻辑的背离。这与通常所理解的慈善组织的民间特性是不一样的，与国际上通行的非营利组织应从组织结构上分离于政府、具有自我控制性的特征也存在较大差异。由于慈善组织不健全，工作滞后，导致我国的募捐工作农村滞后于城市、个人滞后于单位、日常滞后于危机时期。募捐量少，各自为战和管理混乱，难以动员起大多数民众散财行善，遇到突发灾害性事件只得通过发文件或在媒体上发倡议，自动募捐。还有一些部门虽然可以接受捐赠，但往往不具备储存、管理、运输、分配体系，没有承担捐赠任务需要的专业人员。募捐和捐赠处于无序状态。
我国慈善救助应采取的对策
加入WTO后，我国的经济社会发展发生了深刻的变化。这些变化的后果之一是出现一些新的社会问题和困难群体。因此，中华慈善总会面对不断变化的形势和困难群体的需求，需要不断开拓新的工作领域。慈善事业不是个人对个人的行善，而是社会化、组织化的行为；也不是少数富有者对尚处于贫困状态人的施舍，而是动员社会力量帮助政府解决社会问题的一个很好形式，是让社会各界携起手来，增强城市凝集力的有效手段。其目的是通过帮助社会上最困难的人，从而促进社会公平、正义和进步。因此，现阶段应该加强如下方面的工作。
建立经常性的捐赠网络和专职人员，积极主动与捐赠人联系，方便捐赠和求助。可采取上门收赠的方式，捐助站要遍布街道和社区，开通捐赠或求助电话等。同时，捐赠物资就地消化，减少成本。如开设“慈善超市”、“爱心超市”，使捐赠物资首先满足本地的贫困家庭需要，以减少成本。
完善社会捐赠优惠政策，扩大社会捐助面。严格执行“企业和个人向慈善机构、基金会等非营利机构的公益、救济性捐赠，可全额在税前扣除”的社会捐赠政策，充分调动个人、企事业单位、机关、社会团体、华人华侨和国外慈善组织的积极性，做好社会捐赠工作，扩大对弱势群体救助的资金来源，并使之经常化、制度化，为实施社会救助提供必要的款物补充。
发挥民间慈善组织的作用。政府部门可以每年召开一次或多次慈善组织联席会，根据需要讨论并制定慈善方面的联合行动计划，比如开展募捐活动以及怎样帮助贫困人群等。建立政府部门和慈善组织对求助对象的转介通道。
高度重视慈善工作队伍建设，慈善事业应该由富有爱心的社会精英来做，提升慈善组织的公信度。不断培训和吸引、保留并发挥专业人才从事慈善工作，加强慈善工作人员的道德修养和专业技能，逐步形成具有专业知识的专职人员与志愿者相结合的慈善工作者队伍。同时加强志愿者队伍的规范管理，建立吸引志愿者参与慈善事业的管理机制。
重视对宣传工作的培育和投入。应该充分发挥现代媒体在传播信息、动员社会方面的功能，与媒体共同找准宣传报道的结合点，使公众真正了解有关政策，从而有效地激发各方力量参与慈善事业，形成浓厚的氛围。
努力推动慈善法规政策的完善。制定慈善事业或慈善团体组织法规，用以规范和约束慈善组织行为，使慈善机构在运行中有法可依。劝募工作、项目建设、资产管理是慈善工作的重要方面，这三项工作在运作上都必须不断完善。慈善事业具有广泛的社会性，在开拓、发展慈善事业的过程中，必然要同国内、国际上的机构、组织和个人进行联系，通过交往、谈判等形式达成捐赠或合作进行慈善项目等共识。但最终都将涉及各方当事人的权力和义务。要运用合同来规范。
我国慈善事业在与国际慈善理念接轨、向高层次的社会化阶段发展的过程中，应立足社区，大力发育发展社区慈善组织，实施社区慈善项目，实行慈善事业社区化。在这一过程中，社区慈善事业必须取得政府的支持与理解，社区慈善组织必须严格按照非营利组织的理念和规则进行运营，慈善资金的管理应公开、透明，使用须公正、公平。同时加强项目管理，树立品牌项目，吸引社会慈善资源。在选择项目、确定善款用途上一定要优先选择那些对维护社会安定大局有影响、与社会弱势群体需求有直接关系，并可持续发展的项目，将创立名牌项目作为自己追求的目标。
慈善事业已经成为推进经济发展、社会进步和人的全面发展的不可缺少的重要力量，对全面建设和谐社会、推动社会主义物质文明、政治文明、精神文明协调发展产生了积极的作用和深远的影响。
参考文献：
1.徐道稳.论中国社会救助制度的价值转变和价值建设[J].社会科学辑刊，2001（4）
1沟通对象策略
国家核心价值观是国家意识形态的本质体现，是国家的共同思想基础，其决定整个社会价值体系的基本特征和基本方向，它代表着国家的努力方向，社会的理想追求和个人的价值实现等社会要求。美国在其历史发展中，在政治、经济、思想、文化和道德等多方面的影响下形成了其独特的国家核心价值观，它体现了其民族的独特性，历史传统和经验，它既反映美国社会现实，也反映美国人的精神风貌。美国一直把“自由、民主、平等”作为美国的核心价值观念。独立宣言中开篇明确指出，美国人对政府的理想是基于:“我们认为下面这些真理是不言而喻的:人人生而平等，造物者赋予他们若干不可剥夺的权利，其中包括生命权、自由权和追求幸福的权利……”。崇尚平等，热爱自由，追求幸福，珍视民主，推崇个性已成为美国的核心价值。这种价值观为美国社会的发展提供了精神支持，也造就了美国人的信念。总统就职演讲既是一次对国民进行教育的机会，也是当选总统向国家公民传递国家核心价值观和向世人预告新政府的施政重点和方向，为争取民众对总统和他领导的新政府信任、支持的努力。一个为民众所喜欢的就职演说，可以起到增强民众对总统和政府认可度的作用。肯尼迪在演讲开始宣称，他的竞选胜利“不是政党的胜利，而是自由的胜利”。他试图告诉美国民众，他的政府代表的不是部分党派、团体的利益而是国家、全体国民的利益。而且他的政治追求是建立在“自由”价值观基础之上的。
作为新一代的美国总统，肯尼迪铭记他是美国革命的后代并在演讲中宣誓:要做美国价值观的传承者，要把“革命的火炬”传承下去，不让人权受到破坏。同时，他又说:“Leteverynationknow，whetheritwi-shesuswellorill，thatweshallpayanyprice，bearanyburden，meetanyhardship，supportanyfriend，opposeanyfoetoassurethesurvivalandthesuccessofliberty．”这充分表明了肯尼迪捍卫自由的决心以及坚守理想信念的意志。通过对美国核心价值观的宣誓，肯尼迪表达了作为新一届总统和他所领导的政府的理想追求，反映了新一代美国人对先人们不懈追求的光荣传统的继承。无疑，肯尼迪对美国核心价值的宣誓凝聚了美国社会的共识，为其执政奠定了坚实的思想、政治、社会、文化和民意基础。在阐述美国的对外政策时，肯尼迪极力把美国塑造成自由的追求者，和平的爱好者、推动者，正义的维护者，扶弱济贫的正面形象，争取世界的认可和支持。肯尼迪以美国与其盟国拥有共同的文化和精神渊源，说服其盟国他们有共同的思想基础。为了共同的利益他们应加强合作，并使盟友相信美国是可以依靠的忠诚的朋友。肯尼迪表示，欢迎新兴的独立国家加入“theranksofthefree”，并强调美国对他们的支持并不是出于私利而完全是“supportingtheirownfree-dom”。对于美国的邻国，肯尼迪表示，因为他们是“freemenandfreegovernments”，所以美国会予以帮助使其摆脱贫困。对美国的对手，肯尼迪发出和平的呼吁“thatbothsidesbeginanewthequestforpeace”，因为和平与否已关乎世界地存亡。肯尼迪重申，美国将致力于建设一个新世界“wherethestrongarejustandtheweaksecureandthepeacepreserved”，并和世界人民共同努力与世界共同的敌人“tyranny，poverty，disease，andwar”而战斗。因此，由于肯尼迪在演讲中采取了适当的沟通对象策略，所以其演讲可以超于国内外巨大演讲对象差异，为大家所接受。
2沟通信息策略
沟通学认为，沟通信息结构的组织是实现成功沟通的另一重要因素。“组织演讲内容有助于听众记住你的重要观点并使演讲内容明确、条理清晰”。信息策略包括沟通内容的强调，信息的组织等。沟通信息研究表明，肯尼迪就职演讲信息组织重点突出、脉络清晰、浑然一体，增强了演讲的沟通效果。肯尼迪就职演讲除开篇致意和结尾外，主要包括三部分:第一部分阐明执政理念，奉行的核心价值;第二部分论述美国的主要对外政策;第三部分呼吁美国人民与世界人民行动起来，勇于面对挑战，敢于承担，携手努力致力于世界和平与发展的建设。在信息组织方面，肯尼迪演讲首先在主要部分之间恰当设置清晰的转承过渡，使演讲具有连贯和逻辑性。在阐述执政的核心价值观后，演讲巧妙地运用单句式段落:“Thismuchwepledge—andmore．”实现上下文的承启，转向具体阐述肯尼迪政府将实施的外交政策。成功的过渡让听众感到演讲信息结构合理清晰，易于听众抓住演讲主旨。肯尼迪的对外政策包括对盟国的;对新独立国家的;对贫穷地区与国家的;对美国南部邻国的;对联合国的;最后是对所谓与美国敌对的国家。在陈述以上政策时，肯尼迪采用信息组织“直接法”安排信息。所谓“直接法”是指，开门见山表述观点。此策略有助于沟通对象关注、理解沟通信息。在对以上政策进行说明时，演讲通过相同句式结构“Tothoseoldallies．．．wepledge．．．;Tothosenewstates．．．，wepledge．．．;Tooursisterrepublics．．．wepledge．．．;Tothatworldassemblyofsovereignstates，theUnitedna-tions．．．werenewourpledgeofreport;Finally，tothosenationswhowouldmakethemselvesouradversary，weoffernotpledgebutrequest．．．”明确阐明美国对不同外交对象所采取的具体政策，实现陈述外交政策的各部分衔接和语意连贯。通过如此的信息结构安排，肯尼迪执政的外交政策内容和政策优先次序得到清晰展现。显然，对盟国的政策无疑是放在最优先的位置，因为它被放在首要的位置加以陈述。肯尼迪宣誓美国要忠于与盟友的关系，这是进一步发展与盟国关系的基础。同时，他也强调美国与其盟国要加强团结，避免分裂。其次是对新兴独立国家的政策。在这部分中肯尼迪对这些国家宣扬美国的自由价值观，反对独裁。演讲中说道:“Tothosenewstateswhomwewelcometotherankofthefree．Wepledgeourwordthatoneformofcolonialcontrolshallnothavepassedawaymerelytobereplacedbyafarmoreirontyranny．．．．Butweshallalwayshopetofindthemstronglysupportingtheirownfreedom．．．．”再次是演讲阐述美国对生活在贫困地区的人们的政策。肯尼迪表示，美国将致力于帮助生活在贫困之中的人们，但要求这些人们首先要自立，并且声明美国这样做并非出于意识形态的考虑，而是出于对正义的追求和自然逻辑所在。在阐释对美国南部邻国的政策时，肯尼迪表达了对其南部邻国的特别亲近之意，称它们为“sisterre-publics”。肯尼迪表态，美国要把对这些国家实施帮助的诺言变为现实，帮助它们摆脱贫困，但是又要求这些国家走自由之路。从这一点看，美国的帮助是有前提条件的并且带着意识形态的色彩。在阐述对联合国的政策时，肯尼迪表示美国将支持联合国，致力于提高联合国的效率，维护联合国的权威。需要指出的是，在阐述以上各部分外交政策中，演讲采取了近乎相同篇幅结构的策略进行处理。但是，在阐述对美国所谓敌对国家的政策中，演讲用了九个自然段，远远超过对上述政策论述所占的篇幅。这自然表明，肯尼迪政府向外界传递明确的信号，他执政的政府将更多关注处理与敌对国家的关系，致力于与其发展和平。这对于当时处于冷战状态的世界具有特别重要的意义。这部分详述了与敌对国家求和平的重要意义，原则立场和具体务实的合作。为了清楚表达以上信息，演讲采用“Soletus．．．”和“Letbothsides．．．”的句式结构组织信息。这样既表明创建和平双方应承担共同的责任和义务，也把双方开创和平应面对的问题简洁、明确的加以表述。以上分析表明，肯尼迪就职演讲由于采用恰当的信息组织策略而使整篇演讲布局合理，组织有序，条理清楚，易于沟通对象理解和记忆演讲内容，为演讲成功奠定了坚实的基础。
3结语
关键词联邦政府；铁路公司；援助模式
中图分类号F062.9 文献标识码A 文章编号1673-0461（2013）10-0068-04
铁路运输是国民经济的先导产业，在国民经济中居于基础地位，其运输能力、运输效率直接影响其它相关产业的发展，并最终制约一个国家或地区经济社会发展水平。同时，铁路投资建设成本巨大，投资回收期长，资产专用性强，具有较高的投资沉淀成本，因而导致铁路投资建设具有较大的风险，使得投资铁路的预期收益值偏低，影响私人投资铁路建设的积极性。鉴于铁路运输的重要性，以及私人对铁路投资建设的担忧，通过政府援助的方式间接扶持铁路产业，成为世界各国普遍的做法。美国亦不例外。
一、联邦政府对铁路公司早期援助回顾
在美国铁路产业发展早期，土地赠与是联邦政府资助铁路发展的主要方式。为了鼓励铁路建设、减轻铁路建设财务负担，美国国会通过了1850年土地赠予法案（the Land Grant Act）。该法案的目的在于促进铁路公司开发北美洲五大湖至墨西哥湾之间的铁路，伊利诺斯州、阿拉巴马州以及密西西比州首先获得联邦政府赠予的土地，由此拉开了联邦政府对铁路建设的土地赠予援助计划。从1850年到1871年，大约18 700英里的铁路线是依靠联邦政府赠予土地而建成的，铁路公司获得的联邦政府土地赠与达1.31亿英亩（阿塔克、帕塞尔，2000）。自1871年横贯大陆的铁路线建成通车以来，联邦政府在一片争议声中停止了对铁路行业的土地赠予。除了土地赠予援助，在美国铁路产业发展初期，政府还给予了关税减免、贷款援助、统一技术标准等形式不同的扶持政策。在关税减免方面，美国国会于1830年至1834年降低了用于修建铁路的进口钢材的关税税率；在贷款援助方面，1862年国会给予“联邦太平洋铁路” 和“中央太平洋铁路”两条铁路的联邦津贴为：平原地区每英里1.6万美元，在山区每英里4.8万美元，在群山间谷地每英里3.2万美元（姜德琪，2004）；在统一技术方面，1863年国会统一了铁轨间距，将太平洋铁路的规矩设定为4英尺8.5英寸，并以此标准建设密苏里以西的铁路（丁平，2000）。
19世纪70年代以来的大约100年的时间里，联邦政府对铁路公司的援助较少，取而代之的是严格的经济管制，其标志性事件是1887年成立的州际商务委员会。到了20世纪70年代，州际商务委员会对铁路行业的过度管制，以及公路、水运及航空对铁路运输的替代性竞争，铁路公司全面亏损，财务状况恶化，美国铁路公司濒临绝境。在此背景下，美国国会及联邦政府采取了一系列放松管制政策以挽救并复兴美国铁路产业，措施之一就是组建国有企业直接参与铁路运营，典型的事例就是国会立法批准成立国家客运铁路公司（National Railroad Passenger Corporation，简称Amtrak）和联合铁路公司（Consolidated Rail Corporation，简称Conrail），分别经营从货运公司剥离出来的城际客运服务和重组倒闭的7家铁路公司货运业务。Amtrak与Conrail采取公司化的企业运作模式，与私有企业主要不同之处在于其运营亏损由联邦财政拨款支付。Amtrak自成立之日起，从未实现盈利，一直依靠联邦政府拨款维持其运营亏损，2013财政年度，国会批准的拨款资金达13.65亿美元， 2014财政年度预算请求拨款25.85亿美元（Amtrak，2013）。Conrail自成立之日起前7年一直处在亏损状态，累计净经营亏损超过20亿美元，均由联邦财政埋单。在Conrail扭亏为盈、经营绩效改善的情况下，里根总统于1986年签署Conrail私有化法案，并于次年将联邦政府持有的Conrail股票以16.5亿美元的价格出售给私人投资者，彻底完成了Conrail私有化。因此，自20世纪70年代以来，联邦政府采取了国有化的方式，组建国有企业直接经营铁路运输业务，成为这一时期联邦政府援助铁路产业的基本特征。
二、前联邦政府对铁路公司的财务援助
进入新世纪以来，联邦政府对铁路产业的援助方式也在发生变化，主要体现为进行直接或间接的财务援助计划，建设覆盖全美的高效、现代化铁路网以服务于美国经济的长期发展。
1. 竞争性赠款
（1）高速城际客运铁路计划。该计划的目的是通过对有较高需求的客运铁路走廊项目进行战略性投资，以解决美国目前面临的运输挑战，缓解交通堵塞。2008年国会通过了客运铁路投资与改进法（Passenger Rail Investment and Improvement Act of 2008，简称PRIIA），建立了高路铁路走廊的初步框架。根据PRIIA高速铁路发展战略规划，2009年国会通过了美国复苏和再投资法（American Recovery and Reinvestment Act），批准80亿美元用于城际铁路项目，优先用于发展高速铁路项目。高速城际客运铁路财务援助计划由联邦铁路局（Federal Railroad Administration，简称FRA）负责实施，该项目获得批准后，FRA共收到来至于24个州、45份总计500亿美元的申请。2010年1月28日FRA公布了首批联邦赠与资金分配，获益最大的将是加利福利亚洲（22.5亿美元）、福罗里达州（12.5亿美元）、伊利诺斯州（11亿美元）和威斯康辛州（8.1亿美元）（CRS，2012）。2010财政年度25亿美元拨款资金通过国会批准后，FRA收到了132份申请，申请总额达88亿美元。在2010财政年度预算资金分配使用中，加利福利亚洲和福罗里达州是最大赢家，分别获得9.01亿美元和8亿美元（CRS，2012）。
（2）铁路线搬迁及改善资本资助计划。为了帮助州与地方政府缓和铁路基础设施给当地产生的不良影响，国会于2005年凭借安全、可靠、灵活、高效的交通平衡法案（the Safe， Accountable， Flexible， Efficient Transportation Act： A Legacy for Users，简称SAFETEA-LU法案）批准了铁路线搬迁及改善资本资助计划，计划自2008至2011财政年度以国会直接拨款和竞争性拨款的方式对该项目进行资助，国会直接拨款约4 675万美元，竞争性拨款4 335万美元，总金额9 010万美元。①资助项目主要涉及到：①改善铁路轨道及建筑物的建设项目，②缓和那些对铁路安全运行、机动车运输流量、社区生活质量以及经济发展有不利影响的建设项目，③涉及到横向或纵向的任何部分铁路线搬迁。
（3）铁路修复与维护。这一援助计划用于二、三级铁路公司②的基础设施遭到自然灾害破坏时（如洪水、飓风及其他自然灾害）维修费用支出， 2009综合安全、灾难援助及持续拨款法（The Consolidated Security， Disaster Assistance， and Continuing Appropriations Act， 2009）授权运输部长有权拨款2 000万美元用于此类事件。当然，拨款受到严格限制，能否得到拨款有两个基本条件，一是看自然灾害破坏程度是否达到一定标准， 1974年罗伯特T.斯塔福德救灾和紧急援助法（the Robert T. Stafford Disaster Relief and Emergency Assistance Act，简称罗伯特法案）第四章对此问题进行了界定；二是总统认定该区域遭受大灾难并宣布这一结果，只有具备这两个条件拨款才能进行。此外，拨款金额也有一定的限制，即联邦拨款用于因自然灾害导致的维修成本不能超过总维修成本的80%，非联邦政府资金至少占20%以上。2013年飓风桑迪毁坏了美国东北走廊，运输部长拉胡德根据2013年救灾拨款法案向Amtrak提供3 000万救灾资金修复受损线路。
（4）交通投资带动经济复苏计划。该资助计划根据2009年恢复法案（Recovery Act of 2009）创立，援助对象是美国公路、铁路、运输及港口工程项目，主要由运输部长办公室负责管理，FRA负责部分与铁路有关的具体拨款事宜。2009年至2012年运输部拨款总额约31.27亿美元，其中FRA拨款金额约3.28亿美元，约占运输部拨款总额的10.05%（表1）。
（5）铁路公路路口危险消除计划。该计划由FRA和联邦公路管理局（Federal Highway Administration）共同管理，旨在为联邦政府指定的高速铁路走廊沿线的公私铁路公路道口提供资助以增强其安全性，SAFETEA-LU法案第1 103条第f款批准2009年计划拨款总额1 500万美元，国会将该项目资助计划延长至2010和2011财政年度，每年各为1 500万美元，并在2012财政年度的前6个月拨款710万美元。
2. 专用拨款
（1）对AMTRAK的专用性拨款。AMTRAK自成立之日起一直处于亏损状态下运营，这一财务缺口是依靠财政拨款的方式来弥补的。2003财政年度之前，AMTRAK自由分配联邦拨款资金，只有在特殊情况下国会才要求AMTRAK分配制定数量的资金用于具体的资本开支和运营开支。AMTRAK在2001至2002连续两个财政年度经历了一系列财务危机，这直接导致了国会和联邦政府对拨款资金监督方式的变化。在2003财政年度，国会制定新的监督措施，要求AMTRAK在分配联邦拨款使用用途时须征得运输部同意。在2004财政年度，联邦政府给予AMTRAK的拨款被指定分为运营支出账户和资本支出账户，并改过去由年度一次性拨付改为按季度拨付，并且拨款资金使用由FRA按月监控。此外，AMTRAK必须向运输部长提交详细的商业计划并征得其同意。2010至2013财政年度，联邦财政向Amtrak净拨款分别为15.55亿美元、14.75亿美元、14.08亿美元和13.65亿美元，2014财政年度Amtrak请求拨款25.85亿美元（Amtrak，2013）。
（2）对阿拉斯加铁路公司的专用性拨款。阿拉斯加铁路公司由阿拉斯加州拥有并经营，其铁路线位于北美洲的最北端，同时提供客运、货运服务。阿拉斯加铁路公司并未得到联邦政府的运营补贴，但有权获得来自联邦政府给予具体铁路改进项目资本拨款援助。对于联邦政府拨款，由FRA和联邦运输管理局（Federal Transit Administration）共同负责行使管理职能。具体拨款援助项目主要包括调整经由埃尔门多夫空军基地与理查德森堡空军基地铁路线、修建80英里长的北极与德尔塔章克申之间的北部铁路支线，以及调整温赖特堡铁路线以服务于陆军装卸码头，等等。
（3）对OLI（Operation Lifesaver，Inc）的专用性拨款。OLI为一家非盈利铁路安全组织，接受拨款进行公共安全教育以减少在铁路与公路交叉道口火车与机动车碰撞的风险，同时劝阻穿越铁道的非法行为。
3. 贷款计划
（1）铁路复兴与改进资助计划。由FRA负责实施，其法律根据来源于TEA-21法及其修正案。根据这一计划FRA被授权提供总计高达350亿美元的直接贷款和贷款担保用于资助铁路基础设施建设，以及惠及二、三级货运铁路公司70亿美元的资金援助。直接贷款金额可达整个铁路项目的100%，贷款偿还期限35年，贷款利率等于同政府借款成本。借款对象包括铁路公司、州和地方政府、政府资助的机构和企业、合资企业（至少有一家铁路公司）以及铁路货物托运人等。贷款资金的使用范围受到一定限制，主要应用于以下3个领域：一是收购、改善联运及铁路设施，包括轨道、轨道部件、桥梁、货场、建筑物及商店；二是偿还因上述活动产生的债务；三是建设新的联运或铁路设施。FRA收到借款人申请书后的30天内对其进行初步审查，如对申请书有异议，借款人需按审查意见进行修改，最终在申请书送递之日起90天内作出是否同意贷款的决定。FRA根据1976年铁路复兴与管制改革法（Railroad Revitalization and Regulatory Reform Act）第502条规定确定评价标准，在此标准上单独评估并全盘考虑候选借款人情况，最终确定借款人。2003至2012财政年度，联邦财政安排的贷款计划援助资金超过16亿美元（FRA，2013）。
（2）运输基础设施资助与创新法案计划。该法案以直接贷款、贷款担保和备用信贷3种方式为国家和地方地面运输项目提供信贷援助，由DOT负责实施。该计划通过发挥联邦资金的杠杆作用，吸引大量私人资本及非政府资本弥补项目资金缺口以达到改进国家地面运输系统的目的。许多大型地面运输项目如公路、铁路、联合货运及接入港口等都有资格获得此项援助。州和地方政府、运输机构、铁路公司、以及私营实体等均有资格作为申请人获得此项援助。评价标准包括项目对环境的影响、对国家运输系统的意义、经济效益程度、利用私人资本多少、对技术创新的作用以及其他共计8条法定标准，由运输部长依据上述标准进行评估并确定入选的援助项目。联邦信贷援助总额不超过项目合理预测工程造价的33%，每笔贷款的具体期限需要由DOT与借款人根据项目的成本、收益及其他相关因素协商确定，利息率等于国债利率，通常低于私人商业贷款利率，贷款利率为固定利率。在拨款及合作协议存续期间，接受FRA资助的受让人必须按要求向其提交季度进展报告、季度联邦财务报告以及最终报告，对于那些通过2009美国恢复与再投资法案获得援助的受让人必须满足额外要求。
三、结束语
通过上述研究，可以得出以下3点结论。
一是联邦政府以不同方式对美国铁路产业进行了积极的援助。美国是世界上市场经济最发达的国家之一，私人企业是铁路投资、建设、运营的主体，但在不同阶段，联邦政府以不同方式对铁路产业施以援手。从早期的土地赠与、20世纪70年代的直接经营、新世纪以来的财务援助计划，联邦政府的资助贯穿于铁路产业发展的全过程。
关键词：美国商业银行 财务管理 经营管理
通过对美国银行财务管理经营模式的详尽研究，深入解析财务管理工作参与者角色的定位，创新银行产品设计等多方面问题分析，探讨出我国商业银行发展的特点，使之成为我国银行产业发展的路标，促使我国银行体系更好、更快速的完善其产业经营模式。
一、美国商业银行财务管理特点
（一）美国商业银行整体财务管理框架
美国是全球市场经济建设最好，金融产业发展最为迅速的国家。经过长期性的残酷筛选，美国商业银行通过自身独特的经营管理理念，构建了当今社会最具时代意义的银行财务管理的整体框架。对于我国而言，更好的借鉴美国优质的银行管理模式，集结其在银行管理中的特点和优势，可以有效预测中国银行产业的国际性发展趋势，是促使我国经济迅猛发展的重要途径。
就银行管理结构而言，美国财务管理体制是非常具有特色的，其具体实施内容是通过对分支部门的财务管理者有效使用“垂直管理”和“双线负责制”相结合的管理体制。通过对大小不同的银行规模的分析，总部或者地区性高层财务管理人员分别对各级别财务管理人员实施垂直管理模式，实现其在银行业务上的专项领导。同样对于机构内部的财务管理者，在平常的银行业务中，可对其实行双向负债制的管理模式。其具体实施方案是：第一，财务管理者要全面监督自身所在机构的所有财务管理方面的事情，积极协调好机构内部工作的顺利开展，实现管理人员更好的参与到银行业务决策管理中来。第二，贯彻落实好上级领导指示，建立健全的监管机制，保证所在机构银行业务开展维持在可控制范围内，同时定期向上级领导报告本机构重大经营活动。对于银行分支机构管理人员的聘用，一般是由上级领导直接考核和任命而且企业员工升职模式则是由当地银行负责人进行总体考量的。其具体实行方案是任期制度，由总部统一安排工作调配，总体上的薪资待遇是由最高层总部决策机构决定，对于额外的待遇部分则是由总部与当地负责人共同协商决定的。
就美国商业银行工作职能分工上而言，其财务管理工作的分工一般可以分为三个部分：管理会计、财务会计、预算管理。其管理会计工作一般包括成本管理，具体工作是制定银行财务管理报告，其中涵盖银行盈利情况以及银行管理工作的开展方案，实现银行成本有效分析，帮助银行实施内控模式，更好的组建其财务分析模式；财务会计一般是对于银行总体账目的管理以及银行相关税收、政府财政政策的总体把握；而预案管理内容则包括对于银行预算编制、管理工作的有效开展，是对影响银行现状和前景发展的具体分析，实现预测银行盈利的管理机制。
在美国商业商业银行管理中，常会通过分析银行分支机构大小不同的规模，研究其业务上的不同点，根据不同的情况，可将财务主管与司库有效结合或者相互成独立发展模式。然而为了更好的实现财务风险控制模式，分离财务主管与司库的工作任务是比较常用的方法。在两者管理机制相互分离的情况下，财务主管所开展的重点工作内容是实现资金的内部控制，其具体是建立完善的自我负债表格，实现银行业务的价格转移以及流动，帮助银行控制风险，开启资金盈利模式。
（二）美国商业银行财务管理角色定位
美国商业银行经营理念是财务管理者工作具体落实银行各项业务的良性发展，财务管理人员应积极做好银行业务的管理与新产品，为银行产业的建设提供更多、更有效的财政支持，而不仅仅是人们印象中简简单单的几张表格的制作。财务人员日常工作中，必须通过银行数据表格的分析，学会发现问题、解决问题，为银行的经营工作提供最具专业性质的建议。
就美国当前情况看来，“业务伙伴”已然成为美国财务管理运作中的专有名词，这种管理模式与其银行经营模式二者相互交汇、互相影响，使得财务管理方面的职能得到更好的发挥。就美国商业银行现有情况看来，其完善的财务管理制度对于银行业务的发展具体有以下四个方面的优势：
1、有效掌握国内经济环境以及政治格局的变化，做好充分应变准备，在保证完善各项银行测评的基础上，维系银行业务在稳定的环境中保持良好的盈利状态。
2、尽量培训财务管理部门的基本银行财务知识，熟悉把握国家各项经济法规，着实把握银行业务的办理都能符合国家各项政策得到国家支持，因而取得国家相应的税收资金以及利润资金。
3、详实解析财务资金流动以及财管管理的监控问题，使其在维护银行各项业务的同时，促进银行实现资产增值，保持银行利润的稳健增长。
4、对于银行新开发的产品业务，要及时进行更新，在实际运作中，有效提出新型业务的更改建议。
（三）美国商业银行财务管理职能的实现
在美国商业银行具体财务运作中，怎样能够更好的实现财务管理方面的管理工作呢？其具体实践应该是“坚持成本效益的保全，以财务信息管理平台为基础，通过实现完善的预算管理机制，有效控制银行内部管理系统，将银行业务作为银行内部职员业绩评估标准，从而更好的促进银行内外监督体制的共同发展，以期更好的帮助财务管理工作的开展”。对于成本效益的把握是一个银行盈利与否最好的实施准则，将这点作为财务管理内容的基本点是非常正确的。而对于信息管理系统建设，就全球银行管理体系的建树是极具借鉴意义的。同时，更好的银行风险管理机制，可以帮助我国银行产业发展开拓出一个全新的领域，但就美国实践管理而言，其主要是在遵循“股东财富最大化”的原则下，结合“业务伙伴”管理机制，更好的实现银行财务管理工作的有序开展，其具体财务管理特色主要表现在：第一，有效供给各类财务信息，实现高效业务风险评估系统。第二，完善各部门管理职能，实现职权高度统一，由专门资产管理部门负责企业内部资产流通体系，对其它业务的办理则由相关业务管理部门，后台则负责相应监督机制。第三，相关资产管理高层应切实落实银行内部经济运行机制，采取更具实践意义，更专业的银行决策。第四，熟悉掌握相关银行产业法律法规，有效维护银行信誉的同时，实现银行产业地位的稳健提高。
二、对于美国商业银行管理体制的启发
研究美国商业银行财务管理机制的优势是为了更好的建设我国财务管理体制，在借鉴国外先进管理模式的基础上，实行我国银行管理职能更好的优化工作，在有效提高相关业务管理水平的同时，帮助我国银行产业竞争在白热化的市场上立于不败之地，本文就美国商业银行管理特点进行详细研究，具体得出以下几点启发：
（一）对实现“股东财富最大化”以及“财务业务伙伴”管理模式进行有效执行。前者是对美国商业银行所有财务管理工作的价值体现，后者则是银行产业高效处理好企业财务与业务良好关系的基础。着重遵循这两个概念的把握，不仅可以帮助财务管理整个工作模式更好的定位，而且是保证财务管理工作全方位开展的关键内容。
（二）有效实现“垂直管理”、“双线负责”以及“信息系统平台”的完美结合。“垂直管理”与“双线负责”二者的统一可以帮助维系财务管理各职能部门相对独立的职权，而且可以更好促进相关人员财务掌控的实现。同时对于“信息系统平台”的创建，是其落实收集银行财务准确信息的关键所在，从而促进银行管理水平的全面提高。前者从管理者的立场出发，后者从银行技术质量的角度出发，从而更好的实现对银行财务管理信息的把关。
（三）在美国商业银行管理运作中，其最主要的环节包括：“银行内部机制的控制”、“银行业绩评估”、“银行风险管理机制”、“银行预算管理”，对于银行预算的管理工作、银行业绩评估工作以及银行内部控制工作的有效实施，三者是相互联系、互相发展是实现高效财务管理机制的关键内容。然而对于“银行风险管理机制”在银行运作则有着特别的效用，它可以帮助银行在竞争日益白热化的市场经济中更好的实施风险预警机制，从而促进银行业务更加稳健的开展。
三、结束语
总的来说，本文通过对美国商业财务管理特点的具体分析，使之成为我国银行产业发展的明镜，通过对其优势的借鉴，从而更好的帮助我国国内银行体系的迅猛发展。
参考文献：
[1]林娅琪.中美商业银行财务管理差异分析[J].合作经济与科技 ，2010（12）
[2]寇银珠.美国商业银行财务管理相关问题论述[J].中国科技博览，2012（10）
关键词：美术欣赏 创造性使用 教学策略
一、美术欣赏课教师要吃透教材、深入理解、创造性使用教材
1.深层次理解教材
记得《美术教学改革的思考与实践》中提到：“美术教材的编写都有一定的编辑意图，我在理解这些教材时就要考虑这些意图与我所教的学生有哪些联系。学生怎么学习这些知识，怎么形成技能，所教的每一课在知识整体中的地位和作用。”这一点对我的启示颇深。
（1）努力提升教师自身的美术素养为理解教材作好准备
美术欣赏课的艺术含量较高，教材内容往往选取艺术史中最经典的艺术作品、杰出艺术家、突出的艺术门类，让学生欣赏了解、认识体会。教师面对这样的艺术内容时必须做足功课才能上好课程。即：要给学生一杯水教师必须把自己修炼成湖泊。只有自身的美术素养到达一定的境界，才会对教材中的艺术作品有深度的理解，充分理解感受到艺术作品的精彩及美感。这就是所说的吃透教材，整体把握。
（2）深入研读教材，多角度的解读作品的艺术美
美术欣赏课教材博大而精深。书上看似简单的三五篇作品的出示，其实关系紧密、知识涵盖量极大、精彩纷呈。看似简单的文字介绍，其实为学生的学习提供了精炼的资源。教师吃透理解教材内容，进行深入的教材分析非常重要。了解哪些艺术的美与学生关系最密切，是他们易于理解的；哪些艺术美对学生的技能形成有所帮助；哪些艺术美需要借助适合的教学策略帮助理解认识……多角度的解读艺术作品的美是教师备课授课的前提。
例如，在《二十世纪的艺术大师马蒂斯》一课教学实践中，建立在多角度解读作品的基础上创设了精彩的导入环节。授课伊始，教师首先出示达芬奇的“蒙娜丽莎”让学生欣赏体会感受作品的细腻的美，而后再出示马蒂斯的“戴帽的女人”追问有何感受？鲜明的对比之下，学生马上发现了马蒂斯绘画作品的色彩艳丽、笔触粗狂的美。短短的两分钟引领学生直入欣赏主题，自主参与，发现、体会欣赏到了作品的艺术特色。这就是基于对教材的充分理解才能如此准确地把握从哪一角度入手安排美术教材，并以最有效的方式呈现，帮助学生充分的感受、发现、体会。
2.美术欣赏课要适时的补充、重组、创造性使用教材
《精彩的课堂教学的预设与生成》一书中曾指出：“在理解和创造性的使用教材时要以学生为主体，教师在运用教材时一定要根据学生的实际，在使用教材的同时进行自己创造性的教学设计。”基于此原则我在进行美术欣赏课《雕塑之美》的教学实践过程中，着重分析了教材所提供的内容，发现雕塑之美存在在雕塑的形式、主题、环境、年代、色彩里，根据学生的认知规律及雕塑的艺术之美，把教材提供的内容按照：形式、主题、环境、年代、色彩重新组合出示，让学生从不同角度展开自主欣赏，在欣赏的过程中自主体会艺术作品的美。课上学生在教师的引领下自主发现感兴趣的雕塑作品，从其特点出发展开有效的研究学习。此环节体现了教材重组服务于学生的学，创造性地使用帮助学生的理解。每个学生都从自己感兴趣的角度展开了自主欣赏，每个学生都收获到了雕塑之美。
二、美术欣赏课教学语言要精致准确，传达美并呈现精彩
《美术教学改革的思考与实践》一书中提到：“教学语言是教学设计最外化的一部分。教师教学语言的精致、准确是课堂教学成败的重点。美术教学的语言要避免随意性，体现启发性、引领性、趣味性、艺术性。”
1.教学追问语言是艺术的
在美术欣赏课的教学语言中追问语言是最多的，常常用追问引领学生深入的思考赏析作品，体会作品独特的美感。因此教学追问是引领学生深入学习的重要途径。在教学实践研究中我发现追问要适时、要准确、要有方向性、要有启发性、语言语态更要优美。
例如，在《走进周思聪的艺术世界》一课的教学实践中，教学追问是这样体现的：他描述的是哪幅画？如果让你描述你想怎样说？总理没有画在画面的中间，但他却成为了整幅画的中心为什么？近景表现了倒塌的房屋，如果你不往后看这倒塌的房屋让你想到了什么？画面的一点点红，出现在谁身上？又寓意着什么？
这样的教学追问，源于学生的回答，语言简练优美，目标明确，把学生的观察引向细节，把学生由观察引向思考，引向欣赏重点，把学生的体会引向深入，又一次深层次的解读了作品。
2.教学评价语言是艺术的
学生在美术欣赏课里要赏评艺术作品，而教师要以艺术、科学、美好的语言赏评自己的艺术作品：学生形成的认识、表述的观点。教师的评价语言要凸显美术学科美的韵味，要有利于学生的发展，为学生的发展指明方向，要激励学生前行。充分体现课堂教学以评价促进学生的发展的价值。在《走进马格里特的艺术世界》一课的教学中，艺术而美好的评价是这样呈现的：“真想为你鼓掌，你把画家没有想到的都想到了”、“你用你的理解在感受这幅画”、“你已经成为了沉思者”、“你真棒，你说得很到位”、“你有你的理解”。
这样的评价语言紧紧围绕着学习主题。没有否定，只有引领；发自内心，美好热忱。激励了学生自信，可定了学生认识，更有利于学生的发展。
记得高景丽老师曾经说过：“教师要用真情真心去教育学生。”我认为教师的真情与真心要通过美好的教学语言贴近学生、引领学生。
美术课堂教学中，要树立以学生为主体的教学观念就要求教师重点考虑学生的“学法”问题。教师不仅仅要教学生“学会”知识技能，而且要使学生“会学”知识技能。教师要借助审美媒介，创设美好的学习情境，为学生架起学习知识和积极思维的桥梁。以促进学生多方面心理功能的协调活动，达到塑造审美心灵，培养审美情操的目的。由此可见课堂教学凸显学生学习过程的重要性。在学习与实践中我体会到：
1.美术欣赏课教学策略的运用要灵活丰富
在美术课堂教学中教学策略的运用不是单一的，要根据教材重难点、学生的实际情况灵活的选择教学策略，体现学生“学”的有效过程。
在《走进马格里特的艺术世界》一课，首先出示了三幅画家的肖像作品，对比观察之下学生在认识画家形象的同时发现画家的独特构思。而后教师及时组织学生积极地交流发现，展开探究，总结认识。学生的自主参与、发现自然而生动。体现了：直观对比、探究发现的教学策略。学生被这样的教学策略所吸引，积极地参与，自主地发现，课堂教学围绕着品味马格里特的艺术美而生动活泼的进行。
在《石窟艺术的宝库――敦煌莫高窟》一课，以组织学生参观游览敦煌的形式出示相关内容。分结构呈现莫高窟的艺术门类，学生自主提出自己觉得最美的、最想了解的内容，教师适时地给与资料帮助其了解。在组织学生小组观察讨论时，给出讨论要填的表格题目，让小组探究主题、内容更明确，体现了小组合作探究的实效性。
除此之外，对比观察探究、分层引领探究……教学策略的选择多种多样，但同样适合环节目标、同样精彩的双边活动、同样的达到了实效。
2.借助信息技术出示教学资源有利于学生的学习
信息技术以它独有的直观性、便捷性，在美术学科课堂教学的运用已经非常广泛。美术欣赏课重点在欣赏评述，在授课的过程中信息技术成为了很好的授课依托。教学资源可以多种形式的出示：出示作品、放大局部、分层次出示、让艺术作品变形、替换色彩、比较出示――这样有丰富变化的教学资源使学生的欣赏细致、多层次、多角度、可探究、易合作。让学生的学习过程生动、丰富、活泼。
在《竹乡竹韵》一课，展示了如何运用多媒体技术丰富、补充教学资源。信息技术将美好的富阳竹乡的画面与悠扬的旋律结合，带领学生走进美好的富阳竹乡，为学生了解竹文化打下了基础，创设了美好的教学情境。
在《走进周思聪的艺术世界》一课，看到了运用信息技术软件将教学资源切分、重组。将要欣赏的绘画作品切分，让学生分局部欣赏、近景远景欣赏、多层面有效的认识解读赏评作品。
（1）多媒体补充教学资源
出示1966年邢台大地震的资料图片，带领学生回到地震发生的情景，感受地震的悲痛。接着出示总理在地震灾区慰问视察的图片及总理去世时邢台乡亲的哭诉，感受总理在乡亲们心中的位置，为体会作品做好情感铺垫。从创作的事件背景解读作品。
（2）信息技术重组教学资源
分解出示作品观察体会：近景画了什么；中景画了什么；远景画了什么；给你什么感受？从构图解读作品。
（3）信息技术放大教学资源
出示作品多幅精彩的局部特写，请同学用语言形容你所看到的内容，大家观察寻找作品局部。从神态动作解读作品。接着引领学生观察作品的笔墨表现技法，分析重点技法及表现目的。从笔墨技法解读作品。然后定格在总理与大娘的局部，观察总理的动作，体会受到地震的巨大伤害后总理的支持与关心。从主要人物的动作解读作品。
（4）信息技术改变教学资源
运用电脑技术给作品去色进行对比，体会色彩的寓意。从色彩运用解读作品。
多媒体技术的支持之下层层递进的解读理解，学生一点一点地走进作品，理解作品；走进画家，理解创意及艺术特色，师生完成了多层面的解读作品，深刻的体会让学生的收获极大。这才是真正读懂艺术作品，真正挖掘出艺术作品的价值，让课堂教学体现艺术的深度及魅力。
实践呈现的点点滴滴让我认识到信息技术的使用要适时、适度、灵活、丰富。借助信息技术出示教学资源的目的是突破教学重难点；借助信息技术出示教学资源的方式要结合教学环节意图；借助信息技术出示教学资源的作用要有利于学生的欣赏。在美术课上运用信息技术使美术的直观性凸现到极致，而直观的方法又可以以丰富的形式呈现，丰富的直观结果是为凸显学生在课堂教学的主体作用搭设了很好的阶梯。
在围绕美术“欣赏评述”领域的教学实践研究过程中，我领会到以科学的理念指导教学，用智慧的教学策略实践教学的目的是：由此，我更加深刻的感受到美术欣赏课的重要意义，美术欣赏课堂教学的有效性的至关重要。在以后的日常教学中，我会沿着昨天的研究成功之路，开辟今天研究的新课题，未来的明天我要成就美术欣赏课的辉煌。
参考文献：
[1]美术教学改革的思考与实践.
1919年，罗吉纳尔德史密斯在其《正义与穷人》一书中倡导为穷人提供免费法律帮助的观念。他挑战法律界，认为他们应该把实现法律对所有人进行保护而不论当事人能否支付得起费用作为自己的责任。他在该书中写到：“如果不能平等地提供法律保护，那么这个制度不仅剥夺了穷人的唯一保护，并且它还把迄今为止最为有力并且残酷无情的武器交给穷人的压迫者。”
美国全国性、州及地方的律师协会对史密斯的挑战做出了回应。美国律师协会设立了法律援助与穷困被告常设委员会；各州与地方律师协会开始赞助法律援助项目。但是这些项目的效果却不甚明显。提供法律援助的人员缺乏应有的热情，只把援助工作当作例行公事。出庭极为罕见，根本没有上诉案件。当事人向行政机关进行申诉，向立法机关提出建议，以及社区法律教育更是闻所未闻。人们今天称作福利法、住房法、消费者权益法，或者健康法等法律制度当时绝大多数都不存在。
2.“经济机会办公室”和“法律服务集团”时期。直到1965年，当“经济机会办公室”着手开展联邦法律服务项目之时，美国才就实现法律平等保护做出新的努力。在已经存在的民事法律援助模式以及福特基金会20世纪60年代资助示范项目的基础上，“经济机会办公室”创造了一种独特的结构。这种结构的理念是，法律服务应该成为整体的反贫困计划的一部分，这一理念在多项社会服务机构的活动中得到了反映。这些新计划的设计师们认识到，第一，仅有资金充足的法律援助不够，还需要一些新的东西；第二，法律可以被用作进行有序的建设性社会变革的工具。
与其他法律援助体制不同，新型体制下美国的法律援助工作主要由非营利机构的专职从事法律援助工作的律师承担，而不是由私人商务律师事务所参与法律援助项目。“经济机会办公室”向提供全面法律援助的机构提供资助，而每个援助机构负责一定地理区域，它们的任务是保证所有的客户和客户群体都有机会得到法律救济。“经济机会办公室”还打造出一种独特的基础设施，也就是通过全国性以及各州的支持，以培训项目和全国协商平台的形式，就实体贫困法焦点问题提供方向性支持并且在向州及联邦立法与行政机构提起的诉讼和申诉中承担工作。
新理念指导下的新型法律援助为穷人的法律环境带来了实质性的改善。由法律援助律师的案件促使美国最高法院和上诉法院做出了一系列重要判决，这些判决确认了穷人的宪法权利并对有关法规做出解释以保护他们的权利。法律援助律师向行政机关所进行的申诉保证了有关法律的有效实施，并且推动了一系列有关穷人问题的政策、法规的出台。向立法机关进行的申诉为穷人争得了通过司法渠道无法得到的利益。法律援助律师向低级法院和行政机关提起的诉讼或申诉协助具体当事人实现了法律权利，并且这些援助改善了他们的就业、收入、教育、住房以及工作和生活条件。
这种新型的法律援助体制以及它对穷人法律环境的改善不可避免地要触动美国社会中一些既得利益阶层的利益。这些既得利益阶层想尽各种办法在美国国会和“经济机会办公室”限制法律服务项目的活动。这样，美国的法律援助工作不可避免地政治化了。为消除政治干预的影响，美国国会、联邦政府以及法律界达成一种共识，即应该组建一个独立的“法律服务集团”。这一共识最初出现于尼克松总统当政时的1971年，中经各种社会政治力量的讨价还价，直至1974年7月才通过一项《法律服务集团法》。根据该法律，组建了一个由独立的、非党派理事会控制的公司，公司理事会成员由总统任命、经参议院批准。福特总统任命了“法律服务集团”的第一届理事会。“法律服务集团”延续了“经济机会办公室”承办法律援助业务的思路与原则，仍以保证穷人得到有效的法律为主旨。
“法律服务集团”的工作取得了显著成绩，它将联邦法律服务项目从一开始的主要局限于都市中的项目发展成为实际上遍及美国城乡的提供法律帮助的项目。到1981年，“法律服务集团”已资助了325个项目，拥有遍及美国50个州及各领地的1450个办公机构。而且，“法律服务集团”还鼓励私人商务律师参与法律援助事业，并且规定集团资金的12.5%用于私人商务律师的法律援助工作。到本世纪初，已有15万名私人律师注册参与“法律服务集团”资助的公益援助工作。
虽然“法律服务集团”的工作将美国的法律援助事业带入了一片新天地，然而这种事业的发展也遇到了各种各样的怀疑和阻力。不少政治人物和社区领导人担心提供法律援助的新型律师的行为会扰乱社会秩序。
尽管受制于各种社会政治阻力的纠葛，美国的法律援助事业经常出现反复，但经过几代参与各种援助项目的律师及法律工作者的不懈努力，美国穷人的所处的法律环境得到了逐步改善。不能说这些项目的实施根绝了贫穷，但这些法律服务在某种程度上改善了穷人的生活、阻止了低收入阶层陷入贫穷。二
美国的法律援助事业经过100多年的发展到今天已形成其独具特色的格局。由联邦资金资助并由一个全国性机构统一协调美国各地的法律援助工作的结构虽被打破，但由“法律服务集团”统一协调的法律援助项目仍是援助工作的主力军；同时，由各州以及私人商务律师协会出资、协调管理的法律援助工作也得到长足发展。综观美国法律援助事业的发展历史，可以从中得到一些启示。
第一，虽然美国早在1868年就在其第十四条宪法修正案中规定了全体公民受法律平等保护的原则，但实现这样一个原则在任何一个国家都是一个没有终点的过程。而且法律规定本身并不能保证权利的实现，法律权利的实现依赖于权利主体对自己的权利与利益的清醒认识和积极维护；同时，掌握相关知识与技能的法律界人士对其他社会群体、尤其是社会弱势群体权利的保障拥有强烈的社会责任心也是最大限度实现法律平等保护原则的至关重要的因素。
第二，美国的法律援助工作在很大程度上受一个独特的观念支配，认为援助工作应该是整体的反贫困运动的一部分。从这样的宏观角度来定位法律援助工作，可以促使人们从更加广阔的视角来看待社会弱势群体的权利保障与实现问题，在某种程度上可以避免个案援助工作的局限。
第三，与反贫困这样一种整体观念相对应，美国的法律援助工作没有局限于对贫困当事人的具体法律需求提供个案帮助，法律援助项目同时也注重改善穷人的整体法律环境，倡导法律改革，有意识地把法律当作社会改革的重要工具。
关键词：美国外交 朝核危机 布什政府 克林顿政府 防扩散
准确地说迄今为止只有一次朝核危机，即朝鲜试图发展核武器能力引发的防扩散危机。1993年3月朝鲜宣布退出《不扩散核武器条约》触发危机，经过一年多的外交博弈，美朝于1994年10月签署《美朝框架协议》暂时解决危机，朝核问题的“休止”状态一直延续到克林顿总统任期结束。2001年布什就任总统后，美朝再因浓缩铀问题诱发危机，处于“休止”状态的朝核危机被激活，并延宕迄今没有解决，这是朝核第一次危机的延续。考虑到不同总统执政时期美国对朝政策差别较为显著，危机涉及的内容也有所变化，并且不同政策所导致的危机结果区别也较大，因此将1993年初到2009年初持续存在的朝核问题划分为两次危机。第一次朝核危机的发生、发展、解决和对协议的执行均发生在总统克林顿执政的8年。第二次危机表面上看始于2002年10月美国助理国务卿凯利访问朝鲜，但实际上从布什就任总统起危机就在酝酿，到2009年1月布什总统8年任期结束，朝核危机仍处于“待解决”状态。
我国学界对第一次朝核危机中的美国对朝政策研究的主要关注点是广义美国外交政策中的涉朝内容，对克林顿总统执政期间的几次次生危机有所关注，如1998年8月朝鲜试验大埔洞1号和1998年10月的金仓里事件，但对克林顿政府在朝核问题上的防扩散政策、美朝处理朝核危机的过程、美朝框架协议本身及协议执行过程等的研究仍有待深入。由于第二次朝核危机持续时间较长，中间滋生的谈判挫折较多，参与谈判的国家增多，国内对第二次朝核危机的研究比较深入，特别是有关美国总体外交政策趋于强硬和单边的特点在朝核问题上的体现、数次六方会谈的外交折冲、中国在六方会谈中的重要作用、韩国和日本在朝核问题上的作用、朝鲜半岛乃至东北亚地区和平机制的构建等。但是，相关研究对美国对朝政策的国内背景关注较少、对其政策形成过程的关注有限、对两次朝核危机中美国政策的显著变化及调整的关注亦比较有限。美国学者对朝核危机的研究多以对策性研究为主，体现经世致用的特色，意在对美国对朝政策产生影响；有关美国对朝政策形成过程的分析也颇多，并且质量较高，特别是参与对朝决策的前政府官员所撰写的回忆录和评论文章。
从朝核的发展过程和阶段性结果来看，克林顿总统8年内对朝核危机的处理是比较成功的，而布什总统8年内对朝核危机的处理则比较失败。本文将借助现有的国内外研究成果，从两次朝核危机发生的基本背景、内政与外交的互动、双边与多边的路径分歧、“胡萝卜”与“大棒”的运用等方面比较克林顿政府和布什政府对朝政策的区别，探讨美国对朝政策的得失成败。
一 两次危机的背景比较
两次朝核危机发生在不同的时空背景中，这影响、塑造甚至决定了美国的对朝政策，因此，比较一下两次危机发生的背景非常必要。
第一次朝核危机发生在冷战结束之初，与朝核问题相关的国家间关系正经历显著变化。冷战结束前后，苏联、中国分别与韩国建立了外交关系，并引起朝鲜的不满。1991年9月，美国总统布什单方面宣布撤出部署在海外的所有海基和陆基战术核武器，包括部署在韩国的大约100枚核武器。与此同时，1991年11月，卢泰愚政府《朝鲜半岛无核化声明》，单方面承担不生产、不拥有、不储存、不部署或者使用核武器的义务。朝鲜虽然早已加入了国际原子能机构和《不扩散核武器条约》，但以美国在朝鲜半岛部署核武器为由尚未同国际原子能机构签署保障监督协定。美国和韩国分别做出单边声明后，朝鲜的条件获得满足，朝鲜与国际原子能机构签署保障监督协定，国际原子能机构随后对朝鲜的核申报进行核查。在核问题上，朝鲜主要与国际原子能机构对话；美朝关系持续敌对，其主要形式为美国对朝鲜的制裁。第一次朝核危机发生前夕，美国已经在中东打了一场海湾战争。这次战争对美国和防扩散的意义表现为两重：一是美国在战争中拥有巨大的战场优势，迅速取得战争胜利而很少战争伤亡，这成为美军走出越战阴影的一次战争；二是伊拉克战争结束后的武器核查表明伊拉克大规模杀伤性武器项目的进展超出了想象，地区核扩散的危险在冷战结束后将进一步加剧。
第二次朝核危机发生在两个重要的时间背景下：一是九一一恐怖袭击的发生，二是美国筹划入侵伊拉克。九一一恐怖袭击对美国政府和社会的冲击不亚于第二次世界大战后的任何事件，它在很大程度上影响了布什政府对世界安全环境的看法，恐怖主义与大规模杀伤性武器相结合成为美国所认定的重大安全威胁。九一一事件后，美国随后发起了对阿富汗的军事行动，阿富汗战事尚未结束，美国已经考虑对伊拉克动武。此时美国与朝鲜、韩国与朝鲜的关系已经发生了比较显著的变化。美朝因为执行第一次朝核危机后签署的《美朝框架协议》而接触频繁，双边关系出现了一定程度的改善，在克林顿总统执政末期，美朝甚至讨论克林顿总统访问朝鲜的可能。同样，因为1998年当选的韩国总统金大中对朝鲜奉行“阳光政策”，南北朝鲜之间在2000年实现了首脑会晤。
两次朝核危机的人物背景也有所不同。第一次朝核危机之初到危机接近解决，金日成是朝鲜的最高首脑，美国是总统克林顿；第二次朝核危机期间，是朝鲜的最高首脑，美国是共和党总统布什。朝鲜最高首脑对冷战的记忆不同；共和党总统和总统在涉及军控和防扩散问题上的基本信条明显不同，共和党强调“实力求和平”，重视军控制度建设降低安全威胁。
两次朝核危机所涉及的虽然都是“核”问题，但基本内容有所不同。第一次朝核危机涉及朝鲜在宁边的5MW反应堆，诱发事件是国际原子能机构要求对朝鲜核设施进行“特别核查”而朝鲜拒绝，其核心内容是该反应堆卸出的乏燃料棒经过处理后可以生产出制造核武器的钚材料。第二次朝核危机则是美国认为朝鲜存在秘密的浓缩铀项目，这是宁边核反应堆之外的核项目。
两次朝核危机前后，美国政策目标是一致的，即消除朝鲜的核项目，防止核材料、核技术、核武器扩散，不同之处在于第一次朝核危机是为了消除朝鲜的钚项目，第二次朝核危机不仅包含了钚项目还新增了铀项目。虽然同样面临朝核危机，但因为两次危机发生的时空背景不同、美国总统的政策偏好不同、美国可资利用的资源不同，克林顿总统和布什总统在处理朝核危机时所采用的政策手段均存在明显区别。这些区别大致可以概括内政对外交政策选择的影响不同、所采用的谈判平台不同、所强调的政策手段不同。
二 美国内政与外交的互动
在两次朝核危机的处理上，美国内政对外交政策的影响程度是克林顿政府和布什政府对朝政策的重要区别之一。内政因素包括对朝鲜核扩散威胁严重程度的判断、对朝政策目标是否清楚、有无专人负责对朝政策的设计或者协调、总统在对朝决策中扮演什么特色、参与决策的机构之间或内部是否存在政策分歧、国会对行政部门的政策影响等。
1993年3月12日，朝鲜与国际原子能机构有关核查的纷争陷入僵局，朝鲜宣布退出刚加入不久的《不扩散核武器条约》，朝核危机逐渐展开，此时距离克林顿就任总统尚不足两个月。朝鲜是签署了《不扩散核武器条约》之后宣布退约的第一个国家，而这个条约将在1995年进行关键的审议，以决定是否延长。朝鲜退约是对该条约的直接挑战，不仅如此，海湾战争后国际原子能机构对伊拉克的核查也表明地区核扩散威胁逐步上升。克林顿政府对朝核威胁严重程度的判断并无重大分歧；对朝政策选择上包括军事行动、谈判、遏制或者推动朝鲜政权崩溃，而克林顿政府偏向于首先与朝鲜接触，试探谈判可能；其基本思路是首先解决核问题，阻止朝鲜通过对宁边反应堆卸出的乏燃料棒进行后处理从而获得钚材料，其他相关问题从属于核问题。虽然面临如此严重的安全威胁，克林顿政府当时尚无专人负责对朝政策，涉及对朝政策的决策部门包括国务院、国家安全委员会、国防部的个别部门和情报机构。朝核危机初发时美国政府欠缺协调的状况在国务卿克里斯托弗任命负责政治和军事事务的助理国务卿罗伯特・加卢奇(Robert Gallucci)之后获致解决。加卢奇在国际安全事务领域具有丰富的经验，是协调对朝政策的恰当人选。虽然加卢奇官阶不是很高，但他受权可以与副部长级的官员进行协调沟通；国家安全委员会反扩散办公室主任丹尼尔・珀纳曼(Daniel Poneman)担任他的副手，这更有利于他扮演协调角色。克林顿总统并没有因为加卢奇曾经在布什政府任职而弃用他，反而让他担任了朝核危机期间与朝鲜主谈的官员，并赋予其一定的政策灵活性：加卢奇可以跨机构进行协商，可以定期与白宫沟通。克林顿总统将朝核危机作为首要安全威胁，其政策设计基本上得到了各政府部门的支持。虽然情报机构持有不同意见，但这种意见并没有占上风。国防部长佩里也支持在对朝政策上需要首先处理核威胁，然后才是其他议题。至少在朝核危机爆发及至获致(暂时)解决的这个阶段，国会并没有发挥太大影响，更何况当时控制了国会参众两院。
克林顿政府在对朝政策上协调一致，促进了第一次朝核危机的解决。但在1994年10月《美朝框架协议》签署后，有关协议的履行不再是克林顿政府外交议程的优先事务，与此同时，1994年国会中期选举后共和党控制了参众两院，这种状况一直持续到克林顿总统卸任，国会对美国的对朝政策的影响逐渐加大，导致美朝在框架协议的执行问题上抵牾不断。
比较而言，布什总统8年任期中内政对其对朝政策产生了严重的负面影响，使其在朝核危机爆发后的大部分时间内政策混乱、无所作为，危机不断升级而欠缺有效的化解之策。根据克林顿政府时期的《美朝框架协议》，朝鲜在宁边的钚项目被冻结，朝鲜基本上履行了协议义务。朝鲜涉嫌发展浓缩铀项目并不是新话题，早在克林顿执政末期，美国已经试图与朝鲜讨论这个议题。布什就任总统后，对于朝鲜威胁的判断，以及如何应对此种威胁，美国释放出了比较模糊的政策信号。布什政府的首要任务是对其朝鲜政策进行评估，但政策评估的初衷不是继续推进而是颠覆克林顿政府的对朝政策。在评估完成之前，韩国总统金大中访美，意在敦促布什政府延续克林顿政府的对朝政策，支持韩国的“阳光政策”，但布什总统在联合记者招待会上却表示：“我的确对朝鲜的领导人持有某种疑虑”，“我们无法确定他们是否正在遵守所有协议的所有条款。”这显然是不准备沿着克林顿政府的对朝政策继续前进，布什总统还在招待会上多次提到“查证”。而在此前一天，国务卿鲍威尔已经表示美国计划与朝鲜接触，以继续克林顿总统的对朝政策。布什与金大中会晤后，国务卿鲍威尔不得不对他有关对朝政策的表述进行修正。布什内阁之间对朝核问题的不同认识及不同的政策偏好导致美国对朝政策在布什第一任期内陷入混乱的状态，而布什总统并没有采取有效措施遏止这种政策混乱。事实上，布什总统本人对朝鲜问题没有兴趣。在2000年6月，还是州长及总统候选人的布什曾问沙特王子班达尔：“人人都给我谈论朝鲜”，“我为什么必需在乎朝鲜?”因为布什总统对朝鲜事务不熟悉、没兴趣，副总统切尼在很大程度上主导了此后的美国对朝政策。布什内阁成员在对朝政策上分为两种主张，一种是国务卿鲍威尔为首的主谈派，他们认为朝鲜虽然不可信任，但可以通过谈判说服朝鲜放弃研发大规模杀伤性武器；一种是副总统切尼为首的强硬派，主张“我们不与邪恶力量谈判，我们要打败他。”强硬派包括副总统切尼及其助手、罗伯特・约瑟夫(Robert Joseph)及其麾下的国家安全委员会助手；五角大楼的国防部长拉姆斯菲尔德和副部长费思(Douglas J.Feith)；国务院负责军控和国际安全事务的副国务卿博尔顿(他在2005年离任后，罗伯特・约瑟夫接替他的职位，两人在政策偏好上极为相像)；后来担任国家安全副顾问的克劳奇(J.D.Crouch)等。强硬派中的多数是新保守主义者，他们更喜欢胁迫政策，而不是谈判。主谈派则包括国务卿鲍威尔、副国务卿阿米蒂奇和助理国务卿凯利；国务卿鲍威尔在2001年3月初被迫修正他有关对朝政策的讲话表明，主谈派是布什内阁中的少数派。
布什政府的确考虑过任命一个负责朝核事务的资深协调官员，但没有任何官员愿意接这个“烫手山芋”。虽然布什政府已经有一个负责谈判的特使普理查德(Charles L.Pritchard)，但最后负责朝核问题的任务落在了助理国务卿凯利身上。即使朝核问题通过多边平台――六方会谈开始谈判，副总统切尼掌控对朝政策的局面并没有改变。在2004年2月第二轮六方会谈期间，切尼曾经直接越过国务院的电报系统由国家安全委员会的迈克尔・格林(Michael Green)给美方谈判代表发出不得从“彻底、可查证、不可逆转地裁军”的原始立场上退让的指令，而国务卿鲍威尔直到次日才获悉此事。在布什总统的第一任期内，负责谈判的助理国务卿凯利只是参与谈判，而并无做出妥协的考虑，谈判仅仅是布什政府单边主义政策的伪装而已。“他(布什总统)让凯利(在六方会谈中)讲话，但不让他讲任何有价值的内容；他(凯利)来到谈判桌，但没带什么(可供谈判的)东西。”
即使在布什总统的第二任期内部分强硬派和新保守主义成员相继离开政府，包括国防部长拉姆斯菲尔德、副部长费思、副国务卿博尔顿、副国务卿约瑟夫及克劳奇等，并且赖斯由国家安全事务顾问转任国务卿使得对朝政策的主导权略微向国务院转移，但切尼副总统仍然对美国的对朝政策施加了无法忽略的影响。即使布什政府最终在六方会谈的多边框架下与朝鲜进行了双边对话，主谈的助理国务卿希尔也获得了较大的自，但部门之间的协调工作仍然很糟糕。在2005年9月的第4次六
方会谈实现突破前夕，财政部对朝鲜的金融制裁使得六方达成的共同声明难以执行，六方会谈在貌似进展的状况下继续僵局。直到布什总统离任，朝核问题仍然处于潜在升级的过程中。无论是布什总统的第一任期还是第二任期，国会在影响美国对朝政策上的作为均比较有限。
三 双边与多边的纠葛
朝核问题即是一个双边问题也是一个多边问题。朝核问题中的“核”内容主要是美朝之间的双边议题，美国反对朝鲜的核扩散行为，朝鲜以美国的敌对政策为其核扩散行为辩护。但朝核问题不仅仅是一个核扩散问题，它同样涉及朝鲜半岛冷战状况的存续、东北亚地区的和平与稳定、周边各国对朝核问题未来发展前景的反应等，就此而言，朝核问题更像一个内容繁杂的朝鲜问题或朝鲜半岛问题，因而具有多边内涵。是通过多边谈判还是通过双边谈判解决朝核问题?或者双边和多边并行解决危机?这不仅是一个形式问题，也是一个内容问题。
两位总统分别8年的任期内，面对同样的朝核问题，他们采取了明显不同的谈判方式。克林顿政府主要是通过双边谈判解决核心争议问题，但同时争取多边力量推动谈判并协助协议的执行；布什政府主要依托多边谈判解决朝核问题，基本排斥双边对话或者谈判，多边框架下的美朝双边接触比较有限，这种状况只在其执政后期有所改观。
第一次朝核危机最初表现为朝鲜与国际原子能机构之间的核查纷争及南北朝鲜之间有关朝鲜半岛无核化的问题，但这都与美国密切相关。克林顿政府将防扩散列为其主要安全威胁，并考虑到1995年《不扩散核武器条约》条约的审议和延期问题，朝鲜的核扩散行为被认定为危害美国至关重要的安全利益。1993年3月朝鲜宣布退出《不扩散核武器条约》，朝核问题逐步升级。美国随即与朝鲜展开谈判，经过两轮会谈后，美国要求朝鲜同国际原子能机构就核查问题的协商、南北朝鲜之间的对话取得进展之后，美朝才能进行第三轮谈判。通过其他双边渠道解决朝核问题的道路很快被证明走不通，美国不得不仍然回到美朝双边的轨道上来。在美朝进入实质性的谈判阶段后，美国确定了问题的优先顺序，将核列为首要解决的问题；协调克林顿政府各部门之间的政策分歧；确定美朝谈判中可以对朝鲜做出的妥协内容。不仅如此，美国也与韩国和日本就美朝谈判问题保持了频密的磋商，避免议题增多而分散了对核问题的关注，也确保了协议达成后能够得到各方的支持。美朝谈判也得到了中国的支持和协助，中国运用自己特殊的影响力，尽自己的努力，敦促有关各方谨慎行事，相互照顾彼此关切，避免采取可能导致局势失控的过激言行。美朝双边会谈的台前有幕后多边的协调，这是第一次朝核危机美国对朝政策的成功之处。
美朝通过以“核”为核心的双边谈判所达成的《美朝框架协议》包含了超越核问题的广泛内容，它不仅仅是一个有关防扩散的协定，而是与美朝关系中的其他议题密切相关的一个基础协议，其中包含了诸如提供能源援助、减少投资和贸易壁垒、双方互设联络处、未来将双边关系提升到大使级的内容等。美朝在执行该协定的同时，还将双边的谈判拓展到了其他领域，这不仅仅包括处理后来出现的次生危机，如1998年8月31日朝鲜发射“大埔洞”，1998年底的金仓里“核设施”，还包括其他20多个议题，其中多数会谈达成了协定或者取得了实质性的进展。克林顿政府没有采取一揽子解决的思路，而是在既有进展的基础上，逐渐增加美朝讨论的议题，并取得了较好的进展。其中比较显著进展有两个：一是1998年朝鲜发射“大埔洞”后美朝开始讨论导弹试验问题，朝鲜做出了暂停导弹试验的承诺；二是1998年底美国卫星发现朝鲜在金仓里建设大型地下设施之后，双方谈判现场核查问题并实现了现场核查。这种务实的姿态有助于在美朝朝着建立互信的方向发展双边关系，更好地处理防止核扩散这个核心议题。
除了美朝双边会谈，克林顿政府也协同韩国推动过多边会谈，讨论用新的和平机制取代冷战时期的停战协议。触及朝核问题之外的“朝鲜问题”，此即1997年12月到1999年8月的中、美、韩、朝四方会谈。然而，多边会谈的进展甚微，四方会谈经过了六次会谈后没有取得进展而陷入停滞。
与克林顿政府相比，布什政府无论是在对朝政策的内容还是形式上都大有区别。在对朝政策评估完成之前，布什总统已经不打算在既有进展的基础上继续前进了，而计划另起炉灶。2001年6月，政策评估完成后，布什政府准备与朝鲜就“广泛的议程”(Broad Agenda)展开“严肃的讨论”，未来的议题将包括改善《美朝框架协议》的执行、可查证地限制朝鲜的导弹项目及禁止导弹出口、降低常规军事力量的威胁等。如果朝鲜能够展示“诚意”，美国也打算向朝鲜提供援助及放松制裁等。在朝鲜尚未与新政府建立信任的时候，布什总统考虑重新规划对朝政策，全面或者一揽子谈判美朝之间的各类议题，这显然远离现实。
美国同与朝核有关的其他国家之间的磋商也非常不足，表现最为明显的是美韩之间的协调。如前所述，韩国总统金大中在布什就任之初访美，意在敦促布什政府延续克林顿政府的对朝政策，但布什总统明确表达对朝鲜的疑虑及对朝鲜能否信守协议的怀疑，并称即使未来签署协议也必需包含彻底核查的条款。布什政府是否会支持韩国的“阳光政策”?美韩首脑会晤至少传递了布什政府暂时不与朝鲜谈判的信息，美韩之间有关对朝政策的歧见也表现的非常明显。
九一一恐怖袭击后，布什政府将主要的精力投入到在阿富汗的反恐战争并准备在伊拉克打另一场反恐战争，朝核问题并非美国需要优先处理的问题。与此同时，布什总统的言论也让美朝双边谈判的难度进一步加大。布什总统在2002年的国情咨文中将朝鲜定义为“邪恶轴心”的成员之一；2002年6月朝韩的海上冲突进一步延宕了本拟启动的美朝对话。到2002年10月美国助理国务卿凯利访朝的时候，美朝关系已经开始朝着另一场核危机的方向发展。凯利访朝之后，朝鲜的浓缩铀问题浮出水面，朝鲜半岛能源开发组织(KEDO)停止向朝鲜提供重油；朝鲜宣布重新宁边核设施，并赶走国际原子能机构的工作人员。2003年1月10日，朝鲜宣布退出《不扩散核武器条约》，一度中止的朝核危机再度被激活。
朝核危机再度爆发后，美朝在会谈的形式上纠缠不休。美国坚持多边会谈，朝鲜坚持双边会谈。中国通过外交斡旋于2003年4月实现了三方会谈，但美国并没有准备和朝鲜进行谈判。在助理国务卿凯利出发参与三方会谈前夕，国家安全委员会给凯利的指令是：如果没有中国代表在场，凯利不得与朝方代表独处会谈。这个指令成了接下来三轮六方会谈中凯利的紧箍咒，美朝不可能在“多边套双边”的会谈形式中进行真正的交流。
美方在前三轮六方会谈中没有表现出真正的妥协姿态，但确曾提出过解决朝核危机的动议，其主要内容包括在3个月内将朝鲜的反应堆去功能化、对核问题做出申报、允许核查人员返回朝鲜并彻底拆除朝鲜核项目。这个动议形同命令朝鲜完全按照美方意愿解决朝核问题，但根本不具有任何可行性。当朝鲜提出仅仅冻结宁边核设施的时候，美国表示没有兴趣。因为其他几个国家都向美国施压，希望它与朝鲜在
多边框架中实现双边的实质性会谈，但布什政府并没有这样的打算。美国在六方会谈中仅仅做出了“谈判的姿态”。
2005年2月，希尔被任命为六方会谈代表后，情况出现了一些有限的改善。希尔能够与朝方代表进行双边会谈，但并没能实质上改变美国的对朝政策立场。2005年9月19日第四轮六方会谈所达成的共同声明似乎意味着重大突破，但正是美国的强硬政策让这个共同声明被美朝重新解读，从而延宕了后续的谈判进程。共同声明中没有触及导致第二次朝核危机的浓缩铀内容并且包含了同意在适当时候讨论向朝鲜提供轻水反应堆的内容，这样的共同声明不是华盛顿的鹰派所希望看到的。据前朝核问题特使普理查德称，强硬派起草了一份文件要求希尔照本宣科，这份文件将联合声明中有关提供轻水反应堆时间的蓄意模糊内容清晰化：所谓“适当时候”解释为完全无核化之后，即朝鲜完全、可查证、不可逆转地消除了其核项目。朝方针锋相对，在共同声明发表的次日即表示只有得到了轻水反应堆之后才会消除其核设施。美国强硬派的举动成功地扼杀了历经多方外交努力达成的共同声明，从声明发表之初，美国的政策已经使得这个声明的执行成为疑问。与此同时，美国财政部以朝鲜伪造美元为由对澳门汇业银行进行制裁，冻结朝鲜在汇业银行2500万美元的账户。随后，朝鲜将美国解除金融制裁与是否返回六方会谈挂钩，朝方希望双边会谈，美国坚持多边会谈，多边套双边的这种模式逐渐进入美朝口水仗的阶段。
2006年7月朝鲜导弹试验、10月朝鲜核试验、11月共和党中期选举失利、伊拉克局势不稳、伊朗危机僵局、新保守政治力量相继离开政府让布什政府开始调整对朝政策，国务卿赖斯成为对朝政策的主导力量，助理国务卿希尔获得了同朝鲜进行实质性双边会谈的许可。美朝实质性的双边会谈逐渐展开，美朝双边达成的共识通过六方会谈获得确认，朝核危机开始呈现转机。朝鲜核试后，10月31日，希尔与朝鲜副外长金桂冠在北京会晤，希尔承诺解决对汇业银行进行金融制裁的问题，朝鲜答应重返六方会谈。2007年1月16～18日，美朝完全脱离六方会谈这个多边平台，在柏林进行谈判，达成了《落实共同声明起步行动》的核心内容。美朝达成的协议最后以六方会谈《2.13共同文件》的形式被确认。这份文件是美国显著调整政策的转折点。达成该协议的默契是美国承诺解除对汇业银行的制裁，解冻朝鲜的2500万美元资金。
2007年6月，朝鲜关闭宁边核设施后，美朝再次于9月2日到4日在日内瓦进行谈判。通过谈判，美国同意在2007年底之前将朝鲜从支恐国家的名单上移除，并解除根据《敌国贸易法》对朝的制裁，朝鲜则同意在年底前完成第二阶段的去功能化和核计划申报。在此协议基础上，六方会谈第二阶段会议于9月27日召开，并达成10.3文件。然而，核计划申报如何处理朝鲜涉嫌的浓缩铀问题以及核扩散问题是一个关键。朝鲜的核计划申报并没有如期完成，美国也没有完成将朝鲜从支恐国家名单上移除的工作。
美朝继续通过双边会谈协调解决申报问题。2008年4月8日，助理国务卿希尔和朝鲜外相金桂冠在新加坡会晤，随后两国就宁边5MW反应堆和后处理厂的申报问题达成共识。根据希尔的解释，朝鲜的核申报主要包括钚项目和与钚项目关联的其他核设施，有关核扩散和铀项目另案处理。但有关朝鲜核申报的麻烦这才算开始，因为与申报密切关联的是查证申报的真实性。美国公布的对朝互惠措施是有前提的，据国务卿赖斯6月18日在传统基金会的解释，美国要评估朝鲜的合作程度，如果朝鲜不积极合作，美国的这些互惠措施可以收回。美国这种“前移标杆”的做法实际上将诸如查证、准入反应堆这些去核第三阶段的事情放在了第二阶段向朝鲜施压。7月初，美国起草了一份“侵入性”很强的查证议定书，并将查证与将朝鲜从支恐国家名单上移除相挂钩，朝鲜则针锋相对宣布恢复宁边的核设施。8月22日，美国特使金成(Sung Kim)赴朝磋商修改美国查证草案事宜，但没有进展，朝鲜宣布将中止去功能化。在9月底朝核危机再度反复之后，希尔于10月初访问朝鲜讨论查证问题。10月11日，美朝就查证问题达成初步共识，包括一份书面协议和一份口头谅解，美国将朝鲜从支恐国家名单上移除。危机稍事缓解，但在布什任期结束前已经不可能再有重大突破。实际上，在美国总统大选结果出来后，美朝因为查证采样问题再出纷争，第二次朝核危机延续到第七年和新一届美国政府。
六方会谈是解决朝核这个地区安全问题的多边平台，对稳定朝核局势的发展起到了至关重要的作用，防止朝核危机失控从而损及地区安全与稳定。这个多边平台并非为谈而谈，它为双边实质性磋商提供了舞台。布什政府在第一任期内拒绝双边会谈，导致这个多边平台的作用有限；布什政府第二任期内美国政策有所调整，愿意在双边层次上进行实质性的磋商并做出实质性的妥协，因而六方会谈在2006年到2008年出现了较为明显的进展。
四 胡萝卜与大棒的运用
美国对朝政策目标与美国所拥有的实现这些政策目标的手段是否匹配将影响美国对朝政策的成败。无论是在克林顿政府时期还是布什政府时期，彻底消除朝鲜的核扩散能力和意图是美国不变的最终目标，在这一点上两位总统并无根本区别。然而，从朝鲜致力于发展核能力到最终消除朝鲜此种能力，两位总统所坚持的短期目标却大相径庭。克林顿政府时期采用了演进的思路，冻结宁边的核设施是走向最终完全彻底消除朝鲜核能力的中间步骤，在达到最终目标之前，克林顿政府先追求冻结朝鲜核能力。布什政府则采取了革命的路径，从危机初始阶段就提出要以“完全、可查证、不可逆转的方式解除”(Complete，Verifiable，Irreversible Dismantlement，CVID)朝鲜核能力。
相比而言，克林顿总统有效使用了美国外交“工具箱”中的常用“工具”――胡萝卜和大棒，在一个相对合理的政策目标的指导下处理朝核问题，获得了成功。布什总统则提出了过高的政策目标，却没有很好地使用手中的大棒或者胡萝卜，因而遭致挫败。在朝核问题上，克林顿政府和布什政府外交“工具箱”中可资利用的“工具”是不同的，各自运用手段的侧重点也有所区别，因而造就的政策结果也是不同的。
在朝核危机出现后，克林顿政府首先推动朝鲜和国际原子能机构之间进行谈判，危机在一定的可控范围内。在国际原子能机构与朝鲜的谈判无果之后，朝核问题逐渐升级。美国开始使用划定红线、外交施压、军事威胁、预留退路的政策手段，接手朝鲜与国际原子能机构之间的冲突。1994年5月，朝鲜通知美国将为宁边的反应堆换燃料。美国随即将朝鲜此举视为跨越红线的举动，并加大了推动通过联合国对朝鲜实施制裁的力度。与此同时，1994年初美国在朝鲜半岛的一些军事行动也有意无意地释放出考虑使用武力的信号。这包括几件主要的事态：首先是美国准备为驻韩美军装备爱国者导弹；媒体同时报道美国准备向韩国派出新的直升机；独立号航空母舰从印度洋返回日本基地的正常举动也被理解为向朝鲜施压。1994年2月，《纽约时
报》刊文介绍美国的战争计划，突出强调朝鲜半岛一旦出现战争，美军将占领平壤；《华盛顿邮报》则刊文称，如果日内瓦的会谈无果，美国将向韩国增派1000名美军参与“团队精神”(Team Spirit)联合军事演习。
在5月份朝鲜决定卸出反应堆的材料后，美国加速与中国的磋商，希望获得中国的支持。同时，美国草拟一份总统声明提交安理会讨论，这被认为是推动制裁决议的关键一步。5月30日，联合国安理会通过主席声明，要求朝鲜立即就核问题恢复与国际原子能机构的磋商。随后，美国马上协调美日韩在制裁问题上的立场，获得两国的明确支持；同时争取中国和俄罗斯不阻止美国在安理会提出制裁动议。
不仅是通过外交渠道向朝鲜表明美国不接受朝鲜发展核武器的强硬姿态，美国也在军事上未雨绸缪。佩里国防部长曾访问日韩两国，探讨一旦外交失败，如果通过军事手段应对朝鲜。5月危机升级后，佩里命令参谋长联席会议主席沙利卡什维利将军和美国驻韩美军司令路克将军更新应对朝鲜的5027作战计划，提出了对朝鲜的核设施进行外科手术打击的方案。佩里国防部长提出的作战计划主要是增加驻韩美军的兵力，其中一个方案设想的增兵幅度很大。事实上，在卡特访问朝鲜的时候，韩国已经出现了零星撤出人员的迹象，这是战争行将爆发的信号。
克林顿政府在认真考虑外交制裁、军事打击的同时，也为朝鲜提供了后路，即使在美朝关系比较紧张的1月份，克林顿政府也没有关闭外交渠道。1月底，福音派牧师比利・格雷厄姆(Billy Graham)经过与国务院、白宫沟通后前往朝鲜拜访朝鲜领导人金日成，并捎去了克林顿总统的口信，比利则从朝鲜带回了朝鲜愿意与美国谈判解决朝核问题的信息，美朝的紧张气氛逐渐降温。在朝核危机激化后，前总统卡特的访问为朝鲜提供了从强硬立场后退的机会。在处理朝核危机的过程中，克林顿政府比较认真地思考如果谈判行不通，将运用军事手段解决朝鲜的核扩散威胁，两手准备都是可信的。美国刚刚在海湾战争打败了萨达姆政权，其军事实践让朝鲜相信美国有意志和能力给朝鲜制造安全威胁。另外，美国虽然也有索马里问题，但总的来看，克林顿政府在运用军事力量进行施压的问题上并没有太大的负担。当美朝最终回归谈判轨道的时候，美国不是穷究历史，让朝鲜澄清是否分离出了多少核材料，而是首先冻结宁边的核设施，让朝鲜的核项目不再继续进展，以期通过执行协议最终消除朝鲜的核扩散威胁。
相比而言，克林顿政府处理第一次朝核危机的经验最终都成了布什政府的教训。布什政府最初的对朝政策评估设定了一揽子解决的思路，试图一劳永逸地解除朝鲜的核威胁。但这种政策目标缺乏美朝信任的支撑，缺少可信的政治回报，也没有发出如果朝鲜不退让美国将进行军事威胁的可信信号。至少一直到助理国务卿凯利访问朝鲜第二次朝核危机爆发，布什政府只有清楚的政策目标，但没有比较清楚的、能够辅助实现这些政策目标的“胡萝卜”或“大棒”。
2002年1月到2003年4月，这是布什政府在朝核问题上不断展示“大棒”的阶段。布什总统在2002年1月的国情咨文中将伊朗、伊拉克和朝鲜列为“邪恶轴心”，并称“美国将不会允许世界上最危险的政权用世界上最具破坏力的武器威胁我们”。同年6月1日，布什总统在西点军校的讲话中更明确指出，“对自由的最大威胁在于极其危险的激进主义与技术的结合”，对这些威胁，美国“必须向敌人主动出击，挫败他们的计划，在最严重的威胁出现前就给予迎头痛击……准备采取先发制人的行动”。针对恐怖主义与大规模杀伤性武器扩散，美国准备采取先发制人的战略，这在9月的国家安全战略报告中进一步得到确认。如果将这些言论与朝鲜发展核武器项目建立联系，布什政府的对朝政策几乎相当于直接对朝鲜发出军事威胁的信号。由布什总统的言论可以推断，美国在完成阿富汗战争后，下一个打击对象可能是朝鲜，因为朝鲜符合“邪恶轴心”、发展大规模杀伤性武器等条件。但事实上，布什政府当时主要关注如何发动对伊拉克的战争，朝鲜并不在布什政府的外交议程上。如果没有这些言论，朝鲜核问题可以停滞不前，但至少不会迅速恶化。布什政府展示了“大棒”，但挥错了方向。朝鲜相继采取一系列行动，将危机推向高峰。
2003年4月到2005年2月，在朝核危机延宕不决的过程中，布什政府既没有展示“胡萝卜”，也没有展示“大棒”，只是派出代表参加六方会谈，但拒绝与朝鲜进行双边的对话。处理朝核危机的六方会谈进入了一个多次会谈但没有进展的阶段。期间，朝鲜的核项目不受任何国际监督，并将从反应堆卸出的8000根燃料棒进行后处理，分离出可以制造核武器的材料。布什政府在2005年初决定让希尔取代凯利主谈朝核问题可以被看做是布什政府缓慢调整对朝政策的一步，但美国似乎还没有做好提供“胡萝卜”的准备。即使美国在同年9月的六方会谈中展示了一定的灵活姿态，但这种灵活姿态很快因为美国国内的政策分歧而消解，因而才有美国做出安全保证、改善美朝关系承诺的9月19日共同声明，也有美国对朝鲜的金融制裁。应对朝核问题，到底是更多使用“胡萝卜”还是更多使用“大棒”?布什政府体现了一定程度的政策混乱。
2006年10月到2009年初，共和党中期选举失败，美军深陷阿富汗和伊拉克，此间布什政府更多释放协调姿态，表现出愿意通过提供一定的援助、提供一定的安全保证、有限地改善美朝双边关系的方式解决朝核问题。布什就任总统之初，朝核问题尚处于可控并可以期待更多进展的时候，布什政府没有展示推进双边会谈的意愿，也没有提出替代谈判的强硬方案。2006年10月的核试验让布什政府真正认识到朝鲜真实存在的威胁，但这也没有迫使布什政府发出军事威胁的信号。即使在朝鲜进行核试验后，布什总统发表的声明也仅仅是强调严防朝鲜从事扩散行为，这是很软弱的政策表态。实际上，就算布什总统发出对朝鲜的军事威胁，其可信性也非常让人质疑，美国既舍不得足够“甜的胡萝卜”，又挥不起足够“硬的大棒”。在布什总统执政后期，朝核问题有一定的进展，但诸如去功能化、炸毁冷却塔这些问题上的进展并不足以将朝核危机置入一个朝向最终解决的渠道，有限的进展存在反复的可能。在朝核问题上，布什政府“软”、“硬”两手使用的时机不当、力度欠佳，第二次朝核危机以布什总统任期第二年开始，但却历经六年多没有结束，这足以成为未来应对朝核危机的教训。
五 得失分明的对朝政策后果
从以上比较可以看出，同样的核扩散问题，两位总统在处理此问题时存在优先排序、人事任命和政策偏好上的区别，这种区别体现为双边还是多边解决的路径分歧，而对“胡萝卜”和“大棒”的不同运用又直接导致不同的政策后果。
1993～1994年朝核危机从发生到解决花费了19个月的时间，美朝双边达成的协议基本上在1994年到2001年初得到了顺利的执行，至少朝鲜并没有违背《美朝框架协议》的字面内容，期间两国通过多年谈判逐步建立了一定的互信，次生危机基本得到了妥善的解决，美朝接近在克林顿执政末期就导弹问题达成重大妥协。朝鲜的
大规模杀伤性武器能力在克林顿政府的8年期间基本陷入停滞状态：宁边的反应堆被冻结，燃料棒被封存，朝鲜还就导弹试验做出了承诺。不仅如此，美朝谈判代表通过长期的接触和对话逐步建立了一定程度的信任，并在执行《美朝框架协议》的过程中举行数次谈判且取得了不少进展，美朝根本上解决朝核问题的前景相对乐观。
2001年布什就任总统朝核危机就在酝酿，2002年危机正式爆发，到2009年布什总统任期结束，谈判进行了将近6年半的时间，六方会谈达成了若干协议，但这些协议的执行不断反复。第二次朝核危机在谈判解决的过程中又陆续出现两次核试验和多次导弹试验，危机呈现螺旋升级的态势，但均没有得到较好的解决。除了在核问题上有一些有限的、不确定的进展外，美国并未触及到朝鲜的其他问题。在布什执政的8年中，朝鲜大规模杀伤性武器的研发和生产能力有了长足的进步：朝鲜从最初只是涉嫌发展核武器到两次核试验获得实际的制造核武器的能力；朝鲜拥有的核材料从可能制造一两枚核武器到可能制造6到8枚核武器；从仅仅拥有生产钚材料的能力到可能新增铀浓缩能力；从信守暂停导弹试验的承诺到试射各种射程的导弹。美国在朝核问题上的立场也呈现步步退让的窘迫姿态，从坚决拒绝双边谈判、拒绝给予朝鲜“胡萝卜”到相继通过双边谈判解决实质分歧、不断修正原有立场。6年多的谈判不仅没有增进美朝之间的信任，反而让两国间的疑忌不断增加，但直至布什总统卸任，朝核危机的解决前景仍然不容乐观。
比较两位总统对朝政策的结果，成败得失不言自明。冷战结束之初有利的国际环境、美国大胜伊拉克的余威、对威胁的清醒判断显然为克林顿政府对朝政策的成功提供了铺垫。与此同时，克林顿总统直接掌控对朝决策、选定专人负责设计对朝政策并协调各部门对朝政策偏好、减少各决策机构之间的内争、设定合理的对朝政策目标、选用恰当外交手段。这种现实主义的对朝政策避免了内政对外交的消极影响；美国通过双边谈判解决核心问题，通过多边平台的辅助探讨地区安全问题；综合运用“大棒”与“胡萝卜”，使其相互促进而不是彼此抵消。这是克林顿政府对朝政策成功的根本原因。
布什政府对朝政策的失败固然有时代背景的原因，特别是九一一之后布什政府将安全战略的重心转移到反恐战争中，而且在阿富汗和伊拉克的反恐战争并未如预想的一样进展顺利，这使得美国没有余力对朝鲜发出可信的军事威胁信号。但更重要的是布什总统的政策偏好，他没有将朝核危机置于外交议程的重要地位，也没有为此投入恰当的人力、物力；在对朝政策上没有确立比较现实可行的政策目标，所设定的政策目标与实现政策目标所需外交手段与政治意愿之间的差别太大；各决策机构之间的内斗摆布了布什政府的对朝政策；美朝有关多边和双边的纷争不过是布什政府对朝政策混乱的外在表现而已。
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