一、地方政府间税收竞争的理论基础政府间税收竞争的理论框架是以三个基本理论为支柱构建而成的,即财政联邦主义的财政分权理论、公共选择学派的非市场决策理论和演进主义的制度竞争理论。这三个理论从各自的角度解释了税收竞争存在的原因。
1、财政联邦主义的财政分权理论在联邦体制国家中,多级政府形成多级财政体制,同级政府拥有同等权利且具有各自独立的经济利益。如前所述,基于自身利益的驱使,地方政府会凭借自己的权利争夺经济资源和税收资源,从而在联邦体制国家中产生了地方政府间的税收竞争。财政分权理论从经济学角度来解释这一现象,即税收竞争是地方政府作为“经济人”的自利行为。
2、公共选择学派的市场决策理论20世纪70年代中期,西方出现了公共选择学派,它把主流经济学对市场竞争中人类行为的分析范式引入到政治制度中对政府行为进行分析,说明在生产要素可以自由流动的条件下,地方政府间竞争类似于市场竞争。在这个“准市场”的作用机制下,人们可以通过“以足投票”来选择能够满足自己偏好的地方居住,因此,地方政府必须具有竞争意识,谋求本地区经济发展,满足本地区居民的需求,从而得到选民的支持。税收竞争作为地方政府间竞争的主要手段,在提高地方政府竞争力上具有一定的优势,人们都会选择交最少的税,而享受最好的公共产品的地方居住。
3、演进主义的制度竞争理论演进主义认为,竞争可以实现变化、进步和创新,社会活动主体间不断的相互竞争产生了各种活动规则。哈耶克曾提出“竞争有利于制度创新”的观点。而政府间竞争主要表现为制度竞争。所以,政府间的税收竞争是高效率税收制度的发现者和维护者,它构成了诱致性制度变迁或中间扩散性制度变迁的重要动因,可以更容易的实现转型期的制度选择,从而构成财政分权制度完善的外在条件。
二、地方政府间税收竞争理论研究的发展地方政府间税收竞争理论在半个世纪的发展过程中,人们对其经济效应作了深入地研究。但是,理论界对他的态度仍不一致,有人认为适度的税收竞争可以带来正效应;但也有人认为税收竞争的存在就会影响经济的正常发展,损失社会福利。20世纪80年代中期以来,国外理论界广泛运用实证方法,对地方政府间税收竞争的效应进行了分析。国内学者在国外学者研究的基础上也对地方政府竞争理论进行了一定的论述,并针对中国实际进行了一些实证分析。地方政府间税收竞争理论的研究主要在以下四个方面:1、地方政府间税收竞争与公共品的提供国际上,一般认为对国内税收竞争问题的研究始于蒂布特的政府间税收竞争模型。他在1956年发表的《地方公共支出的纯理论》一文中,明确提出“财政分权下的地方辖区政府间竞争有利于地方公共产品提供效率”这一观点。他在新古典框架下证明了:如果存在足够多的地方政府,均衡时公共产品的提供能够达到帕累托最优。这是一种“类市场的理论”,他运用市场竞争理论分析联邦制下地方辖区政府间税收竞争具有效率。但是由于蒂布特的国内税收竞争有效理论存在很多太过理想化的假设条件,所以遭到了很多学者的质疑,但是它开辟了国内税收竞争问题研究的先河。目前,西方学者在“税收竞争会导致公共支出水平下降,尤其是主要服务于劳动力的公共产品提供不足”这一问题上的看法基本一致。Oates(1972)指出由于各地政府为了吸引资本,竞相降低相应的税收,使得地方支出处于边际收益等于边际成本的最优水平之下,从而政府无法为最优的公共服务产出筹集足够的资金。
特别是对于那些对当地经济无法提供直接收益的投资项目上。所以,他担心税收竞争会使地方公共服务的产出达不到最优水平。另外,他还提出了国内横向税收竞争的“外部性”,即一地方政府采取的公共政策会影响另一或另几个地方政府管辖的居民的福利水平以及其税收收入。在前人理论模型的基础上,Keen和Marchand(1997)提出了另外一种公共产品提供的无效理论:地方政府吸引资本流入的竞争,将驱使地方政府更为关注公共投入,从而导致公共投入提供过度,而过度的公共投入必然会挤占为本地居民提供服务的公共产品数量,从而使供公共产品数量过低,过度的公共投入和不足的公共产品都是缺乏效率的。后来Matsumoto又假设劳动力可以自由流动,并且资本和劳动力在生产中是互补的,得到的结论是,增加公共产品的投入将吸引更多的劳动力尤其是有技能劳动力的流入,劳动力的增加可以鼓励投资。这种效应会在很大程度上减弱地方政府提供过度公共投入而偏向使资本获利的动机,但税收竞争下公共支出的总体水平依然是处于缺乏效率的低水平状态。Huber(1999)的分析则表明,如果税收竞争扣动政府间机动税“竞争到底”的扳机,会降低税收收入,当税收下降,政府被迫或者减少支出,或者提高其他税收。如果政府支出对居民产生效用或产品收益,或替代税收不好寻找,那么财政偿付能力的下降会导致地区福利的降低。
2、地方政府间税收竞争与经济增长德国学者何梦笔(1999)把西方政府竞争理论运用到中国,他在《政府竞争:大国体制转型理论的分析范式》一文中,着重分析了俄罗斯和中国两个国家的经济政治转型过程,强调政府竞争在很大程度上是制度竞争或体制竞争。他认为:中国地方政府之间的竞争,在中国市场经济秩序的建立过程中起了很大的作用。周业安(2003)通过博弈的方法研究了地方政府竞争与经济增长之间的关系。他认为,经济分权导致地方政府围绕经济资源展开竞争,但这种竞争受到政治体制的限制,导致地方政府在选择竞争策略上的扭曲,(进取,进取)的均衡策略组合实际上无法实现,而得到其他策略组合,导致经济资源的浪费。
3、地方政府间税收竞争与要素流动税收竞争就是要争夺经济资源或扩大税收资源,所以很多学者致力于研究税收如何影响FDI。Dunning(1981)提出的国际生产折衷理论被广泛接受。他认为,作为寻求最大化收益的跨国公司,如果其拥有所有权特定优势、区位特定优势和内部化优势,那么该跨国公司就会愿意并有能力发展对外直接投资。
其中,区位优势又包括自然禀赋优势和投资环境优势,税收制度属于投资环境优势的一个组成部分。ZodrowandMiesz-kowski(1986)通过四个假设分析认为,资本的流动性导致对资本的低税率;资本流动性与资本课税税率负相关;如果资本是可以自由流动的,对资本税率做微小的下调能导致帕累托改进。Wei(1997)发现税率和和外资流入呈显著的负相关关系。Hines(1997,1999)研究认为:调高l个百分点的税率会引致0.5至0.6个百分点的FDI内流的下降,税率已经对跨国公司的决策行为产生越来越重要的影响。JanK.Brueckner在《政府是否加入了不动产税的战略竞争?》一文中以财产税为研究对象,运用空间滞后经济模型(spatiallageconomicmodel),收集了美国波士顿主要地区的截面数据,建立当地
财产税率与竞争地区不动产税率的函数关系,证明财产的流动与税率之间存在非零的斜率关系,即投资选择对税率具有应变能力。而且这一斜率的正负还取决于其他参数。阳举谋、曾令鹤(2005)运用MacDougall———Kemp模型,采用Janeba(1995)的分析框架,结合我国税制特点,分析地区间税收竞争对资本流动的影响。
通过他们分析表明,我国地区间的税收竞争是基于有效税率的竞争,竞争会导致有效税率降低和资本的非效率配置;如果地区间能够进行合作,资本可以实现合理流动和有效配置。4、地方政府间税收竞争与政府策略选择Wildasin(1988)认为,当参与税收竞争的政府个数比较少时,以公共产品的水平作为决策变量得到的均衡解不同于以税率作为决策变量时的均衡解。它证明了当各地方具有相同的偏好和技术水平时,用前者作为决策变量时得到的均衡税和均衡公共产品投入水平要低于后者作为决策变量时的均衡水平。ucovetsky和wilson(1991)分析了“大地区”和“小地区”之间“不对称资本税税收竞争”情况。结果是:大地区的税率相对较高,小地区的税率则较低。所以,在地区大不对称的情况下发生的不完全资本税竞争中,小地区占据一定的优势。DepaterandMyers(1994)发现,地区间在规模、生产技术以及消费者偏好上的差异有可能会得一地区把资本输出到其他地区,资本输入地区就会具有这些输入的动机,从而得规定的资本税后利润率下降。这些地区具有提高税率以获得有利的“贸易条件效应”的额外激励。他们称这些贸易条件效应为金融外部性,正是这种金融外部性存在导致了资本输入地区的公共产品过度提供,同时又使得资本输出地区公共产提供严重不足。
沈坤荣和付文林(2006)通过运用空间滞后模型对我国省际间截面数据进行回归,发现中国的财政分权改革激发了地方政府推进本地区经济发展的积极性,但不恰当的分权路径也加剧了地区间的税收竞争。省际间税收竞争反应函数斜率为负,说明省际间在税收竞争中采取的是差异化竞争策略;同时也意味着地方政府目前对公共产品的偏好较低。而对省际间税收竞争增长绩效的格兰杰因果检验则显示,公共服务水平对地区经济增长率具有显著的促进作用,并且地方政府的征税努力与其财政充裕状况直接相关。殷华方和鲁明泓(2004)将中国外商直接投资政策分为中央政府政策和地方政府政策,运用1979—2000年的资料,研究和分析了中国外商直接投资政策的有效性。得出了中央政府政策对外商直接投资具有显著的影响力,而地方政府政策则较少或没有影响。超级秘书网
因此,地方政府之间为了吸引外商直接投资,竞相提出过于优惠的条件是无效的。因而,地方政府没必要在政策优惠上相互恶性竞争,真正要做的是大力发展当地经济,加强基础设施建设,改善企业经营环境。综上所述,不同学派从各自的角度对税收竞争进行了深入的研究,理论学者则在前人研究的基础上融入了自身的理解,从而推动了税收竞争理论的不断前行。关于税收竞争的利弊,学者的讨论主要集中在这一形式与效率间的关系。我国国内横向税收竞争研究中观点认为:税收竞争可以形成强有力的约束机制,借助这一形式,可以实现公共产品和服务提供的帕累托最优,而无需政府对经济的强制性干预。对企业而言,政府间良性的税收竞争带来最直接的收益就是税收负担的减轻作为该地区的成员之一,企业同时可以享受那些提高了的公共产品和公共服务;最后,还可以借助经济力量维护自身的权利,如用资本、人员的自由流动迫使当地政府做出有利于企业生产的一些决策。
另一种观点则认为:制定过低的税率,可能会吸引更多的投资,但政府收入水平与支出水平之间的差距会进一步加大,使得政府“吝啬”于公共支出项目,从而降低了公共产品的总体支出,降低了公共产品的水平。一方面,损害了国家利益,人民生活水平得不到应有的提高;另一方面,投资企业可能获得了暂时的经济利益,但从长期看,投资“硬”环境的制约必将最终影响到整个企业的进一步发展,是一种效率的损失。无论谁是谁非,税收竞争的范围从最初的一国内部延伸到了全球,本身就说明其强大的生命力。从最初的税率减低,到避税港的出现,税收竞争的手段可谓层出不穷。人们之所以不遗余力地致力于税收竞争的沿用,事实上正是从另一个侧面证明了这一政府工具的实用性。那么对于税收竞争的运用,我们只能更多地本着趋利避害的原则,创建一个公平的竞争秩序,在这样一种秩序下寻求获得制度收益。
参考文献
[1]陈晓,肖星,王永胜.税收竞争及其在我国资本市场中的表现.税务研究,2003(6),18一23
[2]周业安.地方政府竞争与经济增长.中国人民大学学报,2003(l),97一102
[3]阳举谋,曾令鹤.地区写作论文间税收竞争对资本流动的影响分析.涉外税务,2005(l),14一18
1、当前我国财政税收管理体制中存在的问题
1.1税权分配过于集中。由于财务税收关系着国家的命脉，是决定国家发展水平的关键因素。因此，我国对于财政税收实施中央集权的管理方式，即所有的财政税收都要上缴国库，并有国家中央统一调配管理。这样虽然能够在很大程度上提高财政税收的利用效率，但是也会对地方经济发展造成一定的影响。尤其是当前我国各地的经济发展极不平衡，各地的经济各具特色，过于集中的税权分配管理体制使得社会资源配置率难以提高，不利于调动各地经济发展的积极性。
1.2税收管理体制的法制性较弱。我国虽然是一个法制性国家，但是在财政税收管理体制上，与其相关的法律法规建设水平还相对较低。很多税收管理条例并无法律依据，或者一些有法律依据的税收管理条例的法制性较弱，很难在税收管理工作中真正落实相关法律法规。这就使得税收人员在缺乏法律依据的情况难以顺利开展税收工作，而也同样因为法律法规不健全，使得税收人员的工作行为无法受到有效约束。不利于财政税收管理工作的有效性提升。
1.3财政税收管理的监督体制不健全。尽管我国已经进行了税制改革，也放宽了部分税制的收取范围，并且减免了部分特殊的税种。但是在实际的财政税收工作开展中，还是存在较为严重的偷税漏税行为，给国家造成极大的经济损失。这也反映出了我国当前财政税收监管力度较弱，监督体制不健全的问题。同样能够反映这一问题的是财政税收人员缺乏责任感，在工作中以公共谋私，贪污受贿现象屡禁不止，工作积极性不高等多种问题和不良现象。
1.4财政税收转移支付体制不规范。实施财政税收转移是我国通过税收调节经济的重要手段，其主要是将财政税收所得补贴给经济发展水平相对较低的地区，以促进我国经济的平衡发展。但是由于财政税收转移支付的数额较大，涉及因素较多，再加上监管不力，转移支付方式不规范等多种问题，更的使得财政税收转移支付中存在多种漏洞，不但不利于财政调节政策的实施，还会造成较大的不良社会风气，不利于社会的和谐稳定发展。
2、如何完善财政税收管理体制
2.1合理下放一定的税权。虽然中央集权具有便于统一管理的优点，但是过于集权也不利于各地经济的良好发展。为此，在财政税收管理权限中适当的下放一定权力也是完全可行的。但需要注意的是，如果要下放一定税权，必须要在严格的法律法规体制下进行，并由国家统一指导税收调整政策，以免放权后地方不懂如何使用而造成滥用权力的不良局面。
2.2加强税收管理体制立法。建立我国税收的中央和地方管理权限的划分的法律依据，做到有法可依，如中央和地方税收管理权限（包括权限的体制和范围）需要进行相应的调整和变更，也一定要遵照法律规定的执行，不能藐视法律，采取其他手段来代替。税收管理体制的权限实施法律依据，提高实施过程中的权威性和高效性，消除执法人员人为因素造成实施税收混乱及不公平等现象。
2.3贯彻税收的政策、制度及法规。完善我国财政税收管理体制，在中央财政税收管理体制的基础上，根据各地区区域特色建立相应的地区财政税收管理实施细则，合理规划税收管理和税收收入的分配，明确我国各级政府的权责、职能等，平衡税收执法力度，使各地区纳税企业和个人依法纳税，公平竞争，平衡各地区经济发展。
2.4加强税收监管力度。建立科学、完整的税收考核机制，加强对税收征管质量的考核，补充查补入库、准确率等税收征管质量的指标。提升税收监管人员的素质，通过培训、深造等措施，大力培养一批责任感强、使命感强、专业能力过硬的专业人员，提高税收监管人员的综合协调能力，税收监管严格按照法律规定执行，避免违法违纪现象的发生。
2.5建立合理的财政税收转移支付体系。中央财政部应当将转移支付的款项分为专项支付和一般支付，支付方式上，两种支付合理搭配，一方面可合理分配资金；另一方面可稳定资金来源。首先，中央财政部应合理调整转移支付款项的比例，适当调整专项转移支付的比例，并适当提高一般性支付的比例；其次，转移支付所需资金的来源，可通过分享增值税和返还财政税收；最后，要建立科学合理的资金分配体系，分配财政税收要公平、公开、合理。
2.6提升财政税收管理人员综合素质，实施绩效评估措施。在我国财政税收管理工作之中，管理人员的素质直接影响着财政税收管理工作的效率以及发展，它是财政税收管理工作在主要执行者，是财政税收管理效率的力量之本。财政税收管理运作的好优劣直接依靠管理人来决定。因此，管理人员的综合素质直接影响着财政税收管理的最终效果。所以，提升我国财政税收管理人员综合素质具有十分重要的意义。首先要建立规范的财政税收内部秩序，并采取一系列行之有效的措施对管理人员进行学习、教育、培训等；然后要强化财政税收管理的培训指导，优化其知识结构，使得管理人员均具有管理与服务相统一的意识，提升其综合协调和组织能力，为百姓提供最优质的服务，推进我国财政税收管理事业的发展。另外，在我国十七届三中全会中指出，要建立新型的公共管理体制，深化和推进农村公共财政的实施。因此，财政税收部门的工作职能设置就可以根据市场情况进行调整，实行“精兵简政”，尽可能的减少机构设置，降低财政支出负担，营造宽松的财政发展环境；并且也要建立相关的“评估管理”政策，实施绩效评估，提升财政税收管理工作的工作效率。
3、结语
二、强化政策管理。
1、加强现有的税收政策的贯彻执行力度，深化流转税管理。
2、完善减免税管理，严格执行相关减免规定，堵塞管理漏洞。
三、加强调研工作。做好增值税转型的调研和准备工作，积极应对流转税制改革。一要科学测算增值税转型改革税收收入的影响，按要求进行测算上报，为上级机关决策服务；二要加强对环境保护税收政策以及中部崛起税收鼓励政策的研究；三要清理、规范流转税优惠政策。
四、按照精细化的要求抓好日常管理。1、加强税源管理，重点是税源监控和对本地区重点税源的管理；2、加强增值税一般纳税人管理。首先，要加强对一般纳税人的认定管理，严格按照总局规定的标准认定一般纳税人，坚持“三约谈一核实”的要求,把好实地核查、领导审核关，同时做好一般纳税人核查、审批等环节的工作，将年审纳入到日常管理中来；3、巩固和提高金税工程增值税征管信息系统运行质量。强化考核，以考核促管理。责任落实到具体岗位具体责任人，如有重大事件发生要向分局金税工程领导小组及时书面报告情况，确保金税工程增值税征管信息系统运行质量在全市名列前矛。4、加强发票管理，在一般纳税人中大力推广防伪税控系统版普通发票使用，提高个体工商户发票使用率；五是完善增值税一般纳税人纳税申报“一窗式”管理。严格依照总局《增值税一般纳税人纳税申报“一窗式”管理操作规程》规范操作行为，积极探索，及时发现问题，解决问题，逐步完善“一窗式”管理模式。重点是做好其他抵扣凭证审核检查工作。
五、推进流转税信息化建设。
1、做好建立流转税工作平台的准备，根据分局实际向上级
提出流转税工作平台的各项需求的建议，确保明年九月份前完成；
2、进一步提高金税工程数据采集和传输质量；
3、积极推行“一机多票”系统，认真核实一般纳税人增值
税普通发票（不含商业零售）的用量，做好企业DOS版开票金税卡的更换工作；
4、协助技服单位搞好企业端开票系统升级培训工作；
5、做好前期准备，有计划的在增值税专用发票月认证量在100份以上的一般纳税人中推行“网上认证”工作。
（二）所得税管理
一、进一步加强企业所得税政策管理，做好税收政策的宣传、辅导和培训工作。
二、进一步加强企业所得税税源管理,进一步做好各项基础性工作。主要包括政策、税源、征收、减免税和资料管理五方面的内容。
（1）在政策管理上，做好所得税政策宣传、政策执行落实、政策执行情况检查三个环节的工作。
（2）在税源管理上搞好所得税税源册籍管理，抓好税源普查工作，掌握税源动态变化情况。
（3）在征收管理上，健全纳税申报、征收方式的确定到税款入库等一整套管理程序。
（4）在减免税管理上，做到“三个严格”，即严格执行政策、严格申报程序、严格按权限办理。
（5）完善资料管理。使资料管理贯穿于所得税规范管理的全过程，建立所得税纳税资料的收集、整理、传递、归档保管、反馈等制度。
三、根据税收管理精细化的要求，进一步搞好所得税规范管理。建立税源登记制度，加强部门配合，主动取得工商、国税部门支持，定期核对纳税人的登记资料，发现漏征漏管户应及时补办税务登记并纳入正常管理。并及时对企业的各项有效数据进行收集、整理、归类，并将这些资料进行适当数据处理。
四、严格加强对纳税人的收入管理，监督企业如实反映收入，严格按权责发生制原则确定收入的实现；
五、加强预征管理，根据纳税人的具体情况确定预缴的期限和金额，并严格按确定的金额预征企业所得税。
六、大力清理欠税，建立台账，逐户逐月落实收入进度和压欠情况
七、根据汇缴清缴改革要求，落实好20__年度企业所得税汇缴清缴工作，组织召开了一次由企业所得税纳税单位的财务负/:请记住我站域名/责人、办税人员参加的专门会议。安排布置二0__年度的汇算清缴工作。
八、进一步加强对纳税人的减免税、财产损失及税前扣除项目的审核报批，对按税收法规及有关规定需经税务机关审批后方执行的税前扣除项目，必须严格按照审批权限对照有关规定认真审查，未经税务机关批准的，一律进行纳税调整，不得税前扣除。做到及时调查核实，严把政策关口，严格报批程序。
（三）征收管理
一、以提高征管“六率”为主要目标，围绕“征管六率”分析、查补征管漏洞，加强税源的有效控管，不断提高分局征管质量，认真做好催报催缴工作，如实编报征管质量考核表。
二、加强与其他部门的信息交换与沟通，继续加大对辖区内漏征漏管户的清理，及时做好新办户的税务登记工作，及时、妥善地解决税收议，提高管辖争工作效率。
三、核实在册的税务登记户和注册登记户，及时发现和处理准备逃跑或已失踪纳税人，清理非正常户，追缴相关证件，并配合稽查部门追缴流失的税款。
四、认真做好个体税收的管理，积极探索科学的个体经营信息采集方式和公平、公正、先进的定税方法，完善电子定税管理办法， 及时调整行业参数水平。
五、结合实际推行经济、灵活、便利的多元化申报方式，做好同城办税各环节的协调工作，认真落实好下岗再就业个体经营者的税收优惠政策，公正执法，优质服务。
六、加强税收征管基础工作，继续完善税收管理员职能，提高征管工作的信息化水平，提高工作效率。
七、加强纳税服务。进一步改进服务手段，提高服务水平，把公开、公平、公正执法作为管理与服务的结合点，以优质的税收服务引导纳税人提高依法纳税的意识。
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这次*市财政税务学会换届大会暨财税理论研究表彰会，通过了新的学会章程，表彰了一批财税优秀学术研究成果，选举了新的学会领导机构，了学会今后一段时期的目标和任务，对新世纪本市财税事业的发展必将产生重要影响。
中国财政学会、中国税务学会、中国国际税收研究会十分重视这次会议，中国财政学会发来贺电；中国国际税收研究会卢仁发会长、中国税务学会李长海副秘书长等领导专程从北京赶来，亲临指导；*市社团局和*市社联十分重视本市财税学术团体的建设，市民政局副局长、市社团局局长谢玲丽同志、市社联党组副书记、副主席潘世伟同志等领导也参加今天的会议，以示支持。在此，请允许我代表*市财政局、*市国家税务局、*市地方税务局，对他们光临会议以及长期以来对*财税学会工作的关心和帮助，表示衷心的感谢！
在这次大会上，我荣幸地被推选为新一届学会的会长，这是大家对我的信任和厚爱，深感责任重大。我将与学会领导班子和全体会员一起，在党的*大精神指引下，在市委、市政府和财政部、国家税务总局的正确领导下，在中国财政学会、中国税务学会、中国国际税收研究会和社会各界的关心指导和大力支持下，继承和发扬历任会长和前任周有道同志等历届老领导的优秀传统，坚持开创性、坚韧性和操作性的有机统一，紧紧依靠广大会员的共同努力，全面实践“三个代表”重要思想，团结拼搏，负重奋进，把*财政税务学会的工作做得更加扎实、更加出色。
下面，我结合当前*财税改革与发展的实际，就新一届学会的有关工作讲几点意见：
一、明确财税学会的功能定位
同志担任*市委书记时在市社科联第四次大会上，曾就社科联的性质、地位和作用等作了非常完整、系统、准确的阐述和概括。同志，社团工作要在加强党和政府同广大社会科学工作者的联系方面积极发挥桥梁和纽带作用，要在组织广大社会科学工作者进行学术研究和参与决策方面充分发挥组织协调作用，要在促进社会科学研究成果的社会化方面积极探索咨询服务作用，要在帮助广大干部群众增强理论素养提高理论水平方面努力发挥宣传普及作用。这一重要指示，对于我们更好地开展学会工作，仍然具有十分重要的现实指导意义。
*财政税务学会是一个群众性的学术团体，学会的宗旨是联系理论界、教育界和财税系统及社会各界关心财税科学理论和实践的人士，推动财税科学研究，促进财税事业可持续发展。二十多年来，*市财政税务学会集中了一大批财税系统内具有丰富实践经验、较高政策水平的领导干部和业务骨干，联系了大批社会各界关心、热心财税研究，具有深厚理论功底和学术造诣的专家学者，紧紧围绕经济建设这个中心，发挥学会的综合优势和组织协调作用，为我国和*的财税改革与发展做出了重要贡献。在迈入新世纪后*经济发展的新阶段、新时期，我们一定要认真学习领会党的*大精神，明确功能定位，进一步把广大干部的思想认识真正统一到党的*大精神和“三个代表”重要思想上来，把广大会员的力量真正凝聚到抓住机遇、实现*“四个中心”的宏伟目标上来，努力营造积极向上、开拓创新、团结奋进的理论研究氛围。当前，要按照同志的“发展要有新思路、改革要有新突破、开放要有新局面、各项工作要有新举措”的“四新”要求，“思考得更深一些、眼光更宽一些、要求更高一些”，在解放思想中统一和提高思想认识，在转变观念中开拓创新、与时俱进，进一步密切财税部门同专家、学者及社会各界关心财税事业人士的联系，加强财税科学的理论探讨、实践调研和专业培训，按照“普及基础上提高、提高指导下普及”的总体要求，努力发挥学会的桥梁纽带、组织协调、咨询服务和宣传普及等各方面的重要作用，开创学会工作新局面。
二、把握财税学会的工作重点
党的*大对今后五年我国改革开放和社会主义现代化建设作出了全面部署，对财税改革了新的目标和任务；也为财税科研了新的课题和要求。党的*大报告：要“完善政府的经济调节、市场监管、社会管理和公共服务的职能，减少和规范行政审批。要把促进经济增长、增加就业、稳定物价、保持国际收支平衡作为宏观调控的主要目标。坚持扩大内需的方针。根据形势需要实施相应的宏观经济政策。完善国家计划和财政政策、货币政策等相互配合的宏观调控体系，发挥经济杠杆的调节作用，深化财政、税收、金融和投融资体制改革。完善预算决策和管理制度，加强对财政收支的监督，强化税收征管。”等等。党的*大报告，是我们党团结和带领全国各族人民在新世纪新阶段继续奋勇前进的政治宣言和行动纲领。今后几年，我们要根据上述要求，着眼于马克思主义理论的运用，着眼于实际问题的理论思考，结合借鉴国内外财税理论与实践的新发展，立足社会经济运行全局，把握财税科研的重点，不断拓展*财税科研工作的广度和深度，更好地为财税工作服务，为财税改革服务，为*新一轮的发展服务。
1．组织重点财税专题调研。理论源于实践，实践检验理论。我们要着眼提高财税实践效益和效率的新起点，开展多层次多角度的群众性专题调研，既要深入研究事关*长远发展，具有全局性、宏观性、战略性、开创性和前瞻性的重大财税改革问题；又要切实探讨事关财税实务高效运作，体现公开、公平、公正和低成本优化管理的具体财税服务事项。近期涵盖面较广的重点专题有以下几个方面：一是如何适应市场化改革和生产力发展的进程，正确处理中央与*市、市与区县、市财政与市政府其他部门、市财政与预算执行单位和委办局部门、区县之间的财税工作关系，加快构建社会主义公共财政框架。二是如何适应经济全球化、全球信息化和我国加入世贸组织的新形势，进一步深化财税改革，转变财税职能，加快建立体现世界级国际大都市特点的财税管理体制和运行机制。三是如何结合实施扩大内需、科教兴国和可持续发展三项基本国策，根据国内外形势变化，适时调整财政政策的内容、范围、力度和方向，发挥财政政策调动社会资源“四两拨千斤”的作用。四是如何结合实施新《征管法》和税费改革，建立新型的财税征管体系，统筹预算内外收入，均衡各级政府财力，建立各级财政收入稳定增长的长效机制。五是如何加快以部门预算、国库集中支付和
政府采购制度为重点的支出管理改革；有序推进建立管理规范、约束有力、讲求效益的综合预算管理体系，强化政府财政预算的统一性、完整性、科学性和权威性。六是如何以财税信用体系建设为基础，加强财税监督管理，完善财税政务公开，整治财税违规行为，防范财税运作风险，营造依法理财治税的良好社会环境。七是如何以财税网站和财税运作信息化为抓手，严格各项财税业务规程约束，严格各项财税工作事项责任考核，促进财税干部业务素质提高，全面提升财税专业运作能力和效率。总之；我们要通过专题调研和预案研究，牢牢把握*财税改革发展的主动权，更有效地发挥财税在改革、社会经济发展、稳定中的应有职能。
2．组织财税学术交流活动。理论的价值在交流共享中体现，在交流争论中提高。组织学术交流，就是把自己的成果推向社会，把社会的成果引进来，拓展成果的共享面和争论深度。近期学术交流要从基础性、制度化着手：一是建设“财税科研数据库”，逐步完善财税运行基础数据、财税法规政策、财税科研成果等信息采集，努力实现财税部门与各政府机关、科研院所、图书馆等信息资源的开发使用，减少对财税工作热点、难点和敏感点进行调研的前期工作量，提高调研分析效率。二是建立财经形势分析会制度，定期或不定期地学会借助“外脑”，组织内外有关部门和专家“跳出财税看财税”，分析国民经济及财税运行的优势和瓶颈，预测走势，探讨对策建议，及时上报上级领导部门，为财税部门改进工作和上级领导决策提供咨询服务。三是举办形式多样的财税学术报告和研讨活动，邀请社会各界专家、学者作财税专题讲座和相关各类学术报告，并争取市委、市府有关部门和中国财政学会、中国税务学会、中国国际税收研究会等方面的支持，有计划地承办一些大型的国内国际财经学术研讨会，为广大会员开展财税科研开阔眼界、启发思路。四是办好《*财税》等刊物。《*财税》可以说既是市局局刊，又是学会会刊，一方面要宣传党的*大精神，宣传党和国家财政税收方针政策，另一方面要汇聚国内外财税科研和实务的成果，反映*财税理论与实践的进步。同时，要改善学会内部交流刊物的办刊质量，围绕当前经济发展的热点问题和财税中心工作，促进全市基层财税分会的群众性学术活动。五是要编好财税志和财税年鉴，加强与各兄弟学会、协会的联络，开展跨地区、跨领域的学术交流。
3．组织财税业务培训和咨询。根据改革开放和经济发展的需要，充分发挥学会的人才、智力和信息等组织优势，面向基层、面向纳税人和预算单位、面向社会，配合主管部门开展形式多样的财税业务培训和咨询，也是当前*财税学会的一项重要任务。我们要按照中国财政学会、中国税务学会、中国国际税收研究会的统一部署，贯彻市局意图，执行社团管理部门的要求，认真学习和借鉴工商、计划、统计、劳动等兄弟学会的好的经验和好的做法，结合*的实际建立上下联动、各有侧重、职责明确、廉洁高效的培训和咨询网络，有计划、有步骤地开展一些市场需要、社会欢迎的专业性社会服务，承接财政、税务等有关部门和预算单位、纳税单位的委托；进行财税咨询、人才培训、专题调查等项业务，在发挥学会社会效用的实务中提高学会会员的财税理论与实践相结合的能力。学会秘书处作为*财税学会的日常办事机构，要切实履行起职责，认真做好学会各方面工作的组织协调、管理服务和监督指导。
三、增强财税学会的运作合力
学会工作是整个财税工作中不可或缺的重要组成部分。要真正发挥学会的作用，仅仅依靠学会领导机构和秘书处同志单枪匹马、孤军奋战是远远不够的，必须依靠方方面面的关心、理解、支持和帮助。只有多管齐下、形成合力，才能开创学会工作的新局面。各级财税部门作为学会的主管部门，更应重视和加强对所主管的学会的领导，切实推动学会运作融入财税改革与发展。一是在组织上，各单位、各部门的领导对学会工作要高度重视，列入重要的议事日程。主要领导不仅要亲自关心、过问和支持学会工作，而且要明确一位领导具体分管，指导学会选准调研课题，帮助学会落实科研条件，并配备精于的办事人员，安排适量的活动经费，支持学会有效运作。二是在业务上，各单位、各部门要把学会工作与整个财税行政业务工作有机地结合起来，同步考虑同步计划、同步部署、同步检查，积极发挥学会在组织调研和培训方面的潜能，努力实现学会工作与财税行政业务工作的良性互动，促进本单位、本部门提高业务水平。三是在制度上，各单位、各部门要结合各自的实际，建立健全学会调研成果的交流制度、考核制度、评比制度和档案制度，逐步形成全市财税系统内行政与学会、专业性与群众性调研相互交融的学术调研氛围，推动财税干部更多地关注自身财税理论与实践能力的提高。
各位代表，各位来宾，同志们，*财政税务学会换届大会举行后，还要召开全市财税工作会议，市委副书记、市长韩正同志将对五年来的财税工作进行回顾，并今后五年财税改革与发展的目标和要求。我将具体布置今年财税工作，今年是财税文化建设年。在今天的会上，我想就学会如何围绕财税文化建设这一中心任务，再谈些想法。
近年来，财税系统致力于财税队伍的思想建设、廉政建设、作风建设、组织建设和业务建设，取得了比较明显的成效。今年我们突出文化建设，是基于财税改革与发展面临更新更高的要求。我们知道，文化决不仅仅是琴棋书画、文艺体育，应当包容人类正确认识自然、认识社会和认识自身的所有知识，涵盖认识方法、思想观念及理想追求等。联合国把2003年定为知识经济年；党的*大物质文明与政治文明、精神文明一起抓；市委、市政府提倡城市精神。我们讲财税文化建设，确立*财税系统的先进文化和良好精神风貌，就是贯彻落实党的*大和市委、市政府要求的重要举措。
在我国改革开放进程中逐步形成一种企业经营的“坎理论”。就是说所有企业在发展过程中要经历几道坎，包括技术坎、营销坎、管理坎、理念坎、战略坎、文化坎等六道“坎”，最后一道是文化坎，文化经营是企业经营的最高境界。这是因为企业文化最能反映企业成长发展的成熟程度，最能体现企业的管理、精神、形象。作为国家政府部门，要提高行政能力，要体现政府管理水平，树立政府形象，最终的坎也应该是文化坎。一
位日本资深专家认为*有望超越东京成为世界级经济中心的优势有三条；第一条就是文化，*文化贯通中西，海纳百川。第二条是政治稳定，不论处在哪个历史时期，当局都需要*在政治上保持稳定。第三条才是区位优势，具有超级海空大港、气候适宜、经济实力和广阔腹地等条件。从*加快建设世界级国际大都市的意义上讲，突出城市精神、文化建设，适逢其时。
财税文化建设，最根本的是要按照“三个代表”的要求，体现文化的先进性，确立文化建设的基本观念：即终身学习的观念，择善自律的观念，知识管理的观念，全面发展的观念；确定财税文化建设所要达到的主要目标：即发扬财税人的敬业精神，提升财税人的整体素质，树立财税人的公仆形象。
上述有关文化建设的思考还比较粗浅，我讲这些，无非是为了抛砖引玉，请学会围绕这一主题，展开讨论、进行调研、加以完善财税文化建设的内涵和举措，促进财税文化建设与时俱进、不断创新。
关键词：税务系统;内控机制;反腐倡廉
国家税务总局局长肖捷同志在2010年全国税系统党风廉政建设工作会议上提出,2010年的党风廉政建设工作:“要突出重点,完善内控机制”。要“把完善内控机制作为惩防体系建设和反腐倡廉制度建设的重要载体,全面推进。”如何建立和完善税务系统内控机制是摆在我们各级税务机关面前的一项全新的重要工作。为了做好这项工作,我们应当对其理论渊源、制度结构内容和构建方式等问题在理论上进行深入分析,并在此基础上,结合税务系统的工作实际,提出具有操作性的政策建议。
一、税务系统内控机制理论渊源
税务系统内控机制是国家税务总局在建立健全税务系统惩治和预防****体系的过程中,认真总结多年来税务系统党风廉政建设工作成功经验的基础上,结合税务系统的工作特点,“将内部控制理论引入税务系统反腐倡廉建设”而创造的一个全新的专有名词,是税务系统各级工作人员对税务行政执法权和行政管理权运行中的执法风险和廉政风险自我发现、自我防范、自我控制的一系列制度、方法、措施的总称,是税务系统反腐倡廉工作理论创新的一个标志:也是税务系统在新形势下开展反腐倡廉工作的具体方向和思路。
1 税务系统内控机制理论是对党中央关于预防行政****理论的继承、创新和具体应用。改革开放以来,我们党的几代领导人都对如何在新形势下开展反腐倡廉工作进行了深入的研究和探讨,提出了一系列理论观点,以指导我们的工作实践。我们党对反腐倡廉战略方针的调整和一系列重大决策的部署和实施,表明党中央对预防****的理论认识越来越深刻,对反****的实际工作越来越重视,对反腐倡廉建设的工作思路越来越清晰,对惩治和预防****体系建设规律的认识和把握越来越明确。当前,国家税务总局在认真总结系统内多年来反腐倡廉工作经验的基础上,结合部门的工作特点,将在企业界行之有效的内部控制理论,作为一种理论方法和技术手段,引入到税务系统的反****倡廉工作之中,形成系统的具有部门特色的反腐倡廉工作思路和方法。应当说,这是我们党关于反腐倡廉理论与税务部门的实际工作相结合的产物,是对反腐倡廉理论的继承应用和发展创新。
2 税务系统内控机制理论,是对税务系统多年来反腐倡廉工作实践经验的总结和升华。多年来,全国各级税务机关在反腐倡廉工作中注意与税收业务相结合,积极探索,创造了一系列与税收工作相匹配的工作思路和方法,并取得了比较好的效果。为了加强对税务干部行使行政权力时的监督制约,有效预防****行为的发生,从上世纪80年代末期开始,全国各级税务机关就改“一人进厂,各税统管”,为“征、管”两分离或“征、管、查”三分离的税收征管新模式,随着形势的发展又经历了以“纳税申报、税务、税务稽查”三位一体的征管模式和“以纳税申报和优化服务为基础,以计算机网络为依托,集中征收,重点稽查”为标志的税收征管模式。在注重对税务行政执法权监督制约的同时,国家税务总局在90年代中期又提出要加强对于部人事管理、大宗物品采购等税务行政管理权进行监督制约,形成了有税务部门特色的“两权监督”理论,在实践中发挥了重要的作用。与此同时,全国各级税务机关按照国务院“建立法制国家、推进依法行政”的总体战略,结合税务工作的特点,建立并实施了以细化税收执法岗责体系,统一规范税收执法行为,明确执法责任为特点的税务行政执法责任制和税务行政执法过错追究制度体系,强化了对税务干部在行使权力过程中的责任意识和对违法、违纪、执法过错行为责任追究的力度。在此过程中,一些税务机关还积极学习、借鉴现代行政管理理论,将流程再造理论、ISO9000质量管理体系等理论和方法引入到税收管理之中,通过对税收征管流程的再造,强化各环节的监督制约,使目标管理落实到每一个具体岗位和环节,进而达到规范化、精细化管理的目的。税务机关的这些探索和实践,为建立行为规范、权责明确、运转流畅的内部控制积累了实践经验,奠定了坚实的基础。
3 税务系统内控机制理论是企业内部控制理论在税收管理中的具体应用和进一步拓展。内部控制理论近年来发展迅速,在实践中的应用越来越广泛,对强化企业内部管理、及时发现和防范风险、制止营私舞弊和违法乱纪行为的发生、保证管理权力的顺
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畅运行等方面都发挥了重要的作用。内部控制理论的目标、理论方法、技术措施等方面与税务机关加强内部管理的工作机理是一致的,与税务机关依法治税和反廉倡廉的目标要求是一致的。因此,税务系统内控机制的建立和完善,应当认真研究、学习和借鉴内控理论的观点和方法,将内控理论中的风险防范和控制的一系列具体方法应用到税务行政管理工作中,并结合税务部门的工作特点,不断加以丰富和完善。
二、构建税务系统内控机制框架结构的具体思路
国家税务总局肖捷局长指出:“要把内控机制建设作为税收体制机制建设的重要内容,结合税制、征管、内部行政管理等改革,积极完善内部岗责体系,优化流程,健全制度,强化监督,形成权力层层分解、工作环环相扣、相互联系制约的科学严密的管理链条,从源头和机制上防范****风险。”这无疑为各级税务机关建立和完善税务系统内控机制指明了方向。
结合当前税务系统的工作实际和对内控理论的研究、学习和借鉴,当前税务系统内控机制建立和完善的基本思路应当是:坚持依法治税和反腐倡廉的基本原则,以建立健全税务系统惩治和预防****体系为目标;在各级税务机关党组的统一领导下,充分发挥纪检监察、督察内审、巡视、法制等监督部门的组织作用,各有关业务部门积极参与,充分发挥整体合力;根据现有的机构设置和税收征管模式,以建立健全税务机关岗责体系为基础,明确各个工作岗位权力和责任;以优化税务工作流程、科学配置权力为主线,以完善税收工作程序和规范税务工作行为为重点,以风险识别、风险评估和风险控制为主要内容,以信息技术为依托,强化信息传递、沟通;加强税务文化建设,培育、塑造以法治文化、廉政文化为核心的内控环境;建立和完善规章制度,公开办事程序,对税务系统行政权力的行使和运用过程进行全程监督制约。进而构建起工作岗位标准化、权力责任明晰化、办事程序化、监督实时化、追究及时化的体制机制,体现出分权制衡、流程制约、事前预警、事中提醒、事后追究的风险管理功能,实现对税务系统“两权”运行全过程进行监督和制约的内控机制,保证各级税务机关“两权”运行的规范、透明、高效。
明确内控目标,把握内控机制的建设方向。依法治税,用法律的手段指导和规范我们的各项工作,是多年来税收工作取得成功的经验总结,是党和国家对税收工作提出的要求,也是各级税务机关的奋斗目标和工作中必须坚持的基本原则。反腐倡廉,加强党风廉政建设,是提高干部队伍素质,保证干部正确履行职责,执法为民的政治保障。因此,将依法治税和反腐倡廉设定为税务系统内控机制的总体目标,将建立健全税务系统惩治预防****体系为内控机制的具体目标,为内控机制的建设指明了方向,为内控机制框架的构建和功能设定提供了理论依据。
完善内控机制的领导体制和工作方式。税务系统内控机制的建立和运行,是税务机关的一项全局性的工作,涉及到各个部门和方方面面的工作,必须在党组的统一领导下,由党组书记负总责,纪检组长(或者责成一名分管执法监督工作的副局长)具体抓,纪检监察部门(或者是责成督察内审、巡视、法制等负责执法监督的部门中的一个部门)作为具体牵头部门负责组织协调,各相关部门积极参与配合,共同实施内控。才能有效动员各方面的力量,共同发挥内控机制的作用。牵头部门负责制定内控实施方案,协助党组具体分解和落实内控任务,并对内控机制运行过程进行监督、考核和评价。各相关部门按职责分工,负责制定相关工作制度,梳理工作规范,落实具体内控工作任务。
全面梳理权力事项,明确岗责体系。对照有关法律、法规和相关文件精神,结合机构改革,对本级机关各部门的权力事项,特别是税收业务管理权、人财物管理权、税收执法权等进行全面梳理,列出“权力清单”。按照机构设置和征管模式,严格划分不同岗位的权力的使用范围,针对不同类别权力的特征和作用,建立职权清楚、责任明确的岗责体系,同时,将党风廉政建设的要求融入到每一个岗位,实现权力、岗位、责任、义务的有机结合,做到各司其职、各负其责。
优化工作流程,科学配置权力。在坚持依法治税和为纳税人提供优质高效服务原则的基础上,针对不同部门的权力事项和用权方式,简化权力运行程序,下放行政权力,提高工作效率,优化权力运行流程,明确具体权力事项的业务操作程序,做到下一道程序对上一道程序进行控制,每道程序之间互相制衡。在“简、放、提、优”的基础上,科学配置权力,编制权力运行流程图,对权力事项的运行程序、行使依据、承办岗位、职责要求、监督制约环节、相对人的权利、投诉举报途径和方式等内容,以图示的方式表达出来,通过流程图将权力行使过程进行固化,使每项权力的行使过程都做到可视可控。
三、构建税务系统内控机制的路径选择
论文摘要:行政法平衡论对我国正在大力推行的“依法治税”有非常重要的意义。“依法治税”既不能依“治民之法”，也不能依“治吏之法”，只能依“平衡之法”;合理配置征纳双方的权力(利)，就可能使纳税人享有的宪法性权力(利)和程序性权力(利)在总体上能与税务机关享有的充分而强有力的征税权相抗衡，只要双方积极行使在总体上能与对方相抗衡的权力(利)，税法便会在这两种张力下形成平衡;另外，税法的平衡还应该注意授权立法和地方立法的平衡。
一、税法平衡问题的提出
税法属于经济行政法，是行政法的一个部门法，税法平衡问题的提出直接源于行政法平衡论。行政法平衡论是一种与行政法管理论和控权论相对立的理论。行政法管理论将行政法定位为“治民之法”，认为行政法的目的在于维护行政权，管理相对方，因而强调行政权力的优越性，忽视相对人的权利保障，重行政实体法，不注重行政程序法，几乎没有司法审查，其结果是行政法机制只是片面地制约相对方，缺乏对行政权的有效制约，行政法机制欠缺激励相对方积极参与行政的功能，行政法制度结构不协调，重实体授权，轻程序制约，重行政效率，轻公平保护，重行政管理，轻监督行政。这一理论在二战前的德国和日本以及前苏联曾非常盛行，因为这一理论能满足为战争筹集必需的人、财、物的需要，也是计划经济的必然要求。但随着二战的结束以及前苏联的解体，这一理论已被抛弃。在我国，本来就有几千年的封建专制统治作土壤，加之对前苏联各项制度和理论的照搬和模仿，管理论便成为我国行政法构建的理论基础，尽管从20世纪80年代后期开始，情况有所改变，但管理论对我国行政法制度和行政思想的影响是非常广泛和深远的，今天行政管理中存在的主要问题，基本都与此有关。[1]
与管理论不同，控权论将行政法定位为“治吏之法”，强调行政机关不应当有超越公民的特权，行政法的目的在于控制行政权力，保护公民权利的自由，而司法审查是防止权力滥用和对行政权力进行控制的最有效手段，行政法只是有关行政程序的法，不涉及行政实体问题。由此产生的问题是:行政管理范围与方式不仅受实体法与行政程序法的双重管制，而且受制于严格的司法审查，在法律保留原则与法律优先原则的共同支配下，行政主体“法未规定不可为”;行政主体普遍缺乏纠正市场失灵和社会无序的必要手段，难以满足公共管理与服务的需要;由于政府软弱无力，缺乏活力，从而产生管理危机和信任危机;在赋于相对方过多权利的同时，却没有相应的行政监督制裁权。尽管控权论一直是英美等国行政法的理论基础，但因其固有的缺陷和现代行政法的多样化发展，该理论也被逐渐放弃。在我国，为纠正管理论的错误，从20世纪80年代后期，也正是英美等国开始放弃该理论的时候，一部分学者逐步引进了该理论，并大有未加深入研究，即试图照搬的趋势。
事实上，无论是管理论，还是控权论，不论是“治民之法”，还是“治吏之法”，都割裂了行政法法律关系与监督行政法律关系的整体性，都各执一端，只强调了行政关系的一个方面，未看到二者的辩证统一性，扩大了行政主体与相对方的对立性，根本无法协调行使行政权与保护相对方权利、行政激励与行政制约、实体授权与程序制约、行政效率与公平保护、市场调节与国家干预的关系，无法使公益和私益最大化，难以满足现代行政管理的需要。正因如此，世界各国都在抛弃这两种理论，各国的行政法理论都从不同的方向朝着平衡论迈进。
行政法平衡论是指优良的行政法应能达到这样一种状态:行政机关和相对方能以各自拥有的权利与对方相抗衡，行政法既能制约行政主体滥用行政权，又能制约相对方滥用权力，既能激励行政主体积极行政，又能激励相对方积极参与行政，既能重塑精干有活力的政府，又能摆脱高权行政的阴影，真正建立起一个民主、“苗条”、低成本高效率、少管制多服务的政府，从而使激励与制约、效率与公平、政府与市场、公益与私益的关系达到最优化状态，即实现平衡。当然，行政法制度供给与社会需求总处在不断变化中，行政法经常处于失衡状态中，平衡倒是偶然的。因此，追求平衡便成为现代行政法的永恒主题，正是从失衡到平衡，从旧的平衡到新的平衡的不断追求，推动着行政法不断的变迁和创新。在这一理论中，平衡既是行政法的最优化状态，也是实现行政法最优化状态的机制和方法。因为行政法的不对等性呈现为各主体权利义务的阶段性差别，并且是倒置的，即在某一阶段一方优先实现或实现较多的权利，而同时另一方的权利受到限制或只能实现较少的权利，如在行政实体法中，法律承认行政主体的公定力，由行政机关优先实现一部分权力，以保证行政管理的效率，而在行政程序法中，相对方的一部分权力优先得到实现，行政机关的一部分权利同时受到限制。运用这些阶段性的差别，平衡配置这些倒置的不对等关系，行政法的平衡便成为可能。由此也可以看出，行政法的平衡是一种结构平衡。[2]
行政法平衡论对我国正在大力推行的“依法治税”有非常重要的意义。“依法治税”无法回避的一个问题是“依”什么样的“法”。如果依以管理论为基础的“管理之法”、“治民之法”，以“命令——服从”模式组织税收，税务机关会因缺乏制约而滥用权力，随意执法，滋生腐败，纳税人会因只有义务没有权利而消极抵制纳税，普遍地偷税，甚至抗税，其结果是征纳双方都有法不依;如果依以控权论为基础的“控权之法”、“治吏之法”组织税收，税务机关会因征税权的软弱无力，征之不保，深受无税论长期影响的纳税人，则会滥用控制权，逃避纳税，其结果同样是双方都有法不依;只有依“既能制约税务机关滥用征税权，又能制约纳税人滥用控制权，既能激励税务机关积极征税，又能激励纳税人积极参与税收管理”的平衡之法，依法治税才能真正成为征纳双方的外在压力和内在动力，从而成为自觉行动。
二、税法的平衡配置
(一)税法的结构平衡配置
1.国家与全体纳税人的关系配置
国家与全体纳税人的关系是由宪法配置的，二者关系的实质是:国家为全体纳税人提供必需的公共产品，全体纳税人以税收的方式支付其价格。为此，二者形成这样一种契约关系:作为卖方，国家有义务为全体纳税人提供价廉物美的公共产品，同时，有权向全体纳税人收取公共产品的价格，以补偿其成本;作为买方，全体纳税人有义务向国家支付公共产品价格，同时有权根据自己的意愿选择购买公共产品的内容、数量和质量，并决定愿意为之支付的价格数量。这种契约关系本身就是一种自然而美妙的平衡。只是上述权利义务关系是由宪法这样进行配置的:全体纳税人委托自己选举的代表机构——议会或人民代表大会制定税法，严格规定国家收取公共产品价格的权力，即征税权，同时以审议监督政府财政预算的方式，决定财政支出的方向和规模，即国家提供公共产品的内容、范围和数量，决定税收收入总额，即愿意为公共产品支付的总价格。没有这样的法律依据，国家就不得征税(此即税收法律主义原则)。显然，在这一最高阶位上，全体纳税人的权力优于国家，这种宪法层次的不对等正是平衡税法众多下阶位不对等的根本。
2.税务机关与纳税人的权利义务关系配置
在这一阶位上，税务机关代表国家行使收取公共产品价格的权利，即征税权，纳税人则要履行为享受的公共产品支付价格的义务，即缴税义务。因而，从总体上看，在这一层次上，税务机关是权力主体，纳税人则是义务主体。又因公共产品具有受益的不可阻止性，无法排除“免费搭车者”，纳税人便有强烈的逃税、避税、偷税、抗税的动机和愿望，税务机关也只有运用充分的、强有力的权力强制征收，才能确保税款正常及时足额地获得，才能保证公共产品的成本补偿和正常供给，才真正符合全体纳税人的根本利益。
税务机关征税权的核心是税款的征收权，包括收取滞纳税款的孳息，即滞纳金的权力。充分的、强有力的征税权除税款的征收权外，还至少必须包括以下五种权力:(1)深入了解纳税人生产经营状况和纳税情况，以确认纳税人有无违反税法事实的权力，即纳税检查权，完整的纳税检查权还必须包括搜查权;(2)对拒不履行缴税义务的纳税人采取必要的强制措施，敦促、迫使其缴税的权力，即强制执行权;(3)对有逃避纳税义务嫌疑的纳税人采取限制其商品、货物、存款等财物使用权，以保证税款安全的权力，即税收保全权;(4)对纳税人违反税务管理、偷税、逃税、骗税、抗税及妨碍、阻挠税务机关执行公务的行为进行严厉惩处的权力，即行政处罚权;(5)对不提供、不能提供真实可信的计税依据的纳税人核定应纳税款的权力，即核税权。同时，上述五种权利行使都不可缺少要求有关各方协助及如遇拒绝能自行对其严厉处罚的权力，即要求行政协助权。也只有上述各种权力的适用范围和强度都足够大时，征税权力才是充分的、强有力的。
在为税务机关配置充分的、强有力的征税权时，首先应考虑税务机关和纳税人总体的权利义务对比情况，应使双方权力(利)在总体上能相互抗衡;其次应在强调税务机关征税效率的同时，应能使纳税人积极参与;在以实体法赋于税务机关征税权的同时，应以程序法对其权利的行使进行严格的规范;在保证征税权正常行使的同时，应为纳税人权利可能受到的侵犯规定获得救济的途径;在赋于税务机关充分的、强有力的征税权时，应尽可能地扩大税务司法审查的范围。这是税法平衡的根本要求，也是配置纳税人权力(利)的基本思路。
根据上述思路，纳税人在这一阶位上应主要享有以下两类程序性权力(利)。一类是在税务行政程序中的权利，包括:(1)信息权，即纳税人有权知道现行税制的运行状况，包括根据什么法律规定，被征哪些税种;(2)提出申请的权利，即纳税人请求获得某种税务管理资格，颁发某种税务许可证照，或请求开始或进入某种程序的权利;(3)隐私权和保密权，隐私权指税务机关不得无由搜查纳税人住宅和询问与确定应纳税额无关的信息，保密权指税务机关因征税获得的纳税人的信息不得用于非征税目的;(4)被告知权与要求听证权，即特定的纳税人在税务机关作出某种处理决定前，有权得到税务机关告知有关内容、理由、依据等情况，进行申辩、质证的权利;(5)要求回避的权利，即特定的纳税人在与自己有关的税务案件中，认为处理该案的税务人员与该案有利害关系时，有要求其回避的权利等等。[3]另一类是在事后救济程序中的权利，主要包括:(1)由税务机关告知救济途径和方法的权利;(2)提出申诉、复议和诉讼的权利;(3)要求赔偿的权利;(4)委托的权利;(5)申请回避的权利;(6)陈述和辩论的权利;(7)上诉的权利;(8)申请执行的权利等等。
纳税人享有的上述程序性权力(利)和宪法性权力(利)，总体上能与税务机关享有的充分而强有力的征税权相抗衡，因为一方的权力(利)同时又是另一方的义务，因此，只要双方积极行使在总体上能与对方相抗衡的权力(利)，税法便会在这两种张力下形成平衡，由此形成既激励又限制的机制，既能保证较高的征税效率，又能使纳税人在主张自己权利的过程中积极参与税务行政，促进公平征收，既能保证税务机关行使充分而强有力的征税权，又能制约税务机关滥用权力，切实保障纳税人的权益，从而使公益和私益同时得以最大化。
(二)税收立法权的平衡配置
配置平衡税法要解决的另一方面的问题是税收立法权的平衡。税收立法权的平衡是税法结构平衡的前提和必要条件。在现代社会，税收立法权的平衡应重点解决税法授权立法的平衡和地方立法的平衡两大问题。
1.税法授权立法的平衡
税收立法权本应由全体纳税人选举的立法机关行使，然而，随着税收作用范围的日益扩大，作为一个特殊行业，税收立法的专业性、技术性要求越来越高，立法机关越来越难以胜任;而这些立法权完全由税务行政机关来行使又将破坏税收立法的独立性、权威性，很容易只强调税务机关的权力，忽视对纳税人权利的保障。解决上述问题的较好办法便是税法的授权立法，由此也产生了税收授权立法的平衡问题。
税法授权立法的平衡就是立法机关在授于税务行政机关某一税收立法权的同时，建立起有效监督机制，以制约其对立法权的滥用，以授权和制约的平衡保证所立之法的平衡，其主要内容应包括:
(1)建立申请立法制度。当税务行政机关必须对某一领域进行立法却没有权限时，应由其提出立法申请，由立法机关对其必要性和可行性进行审查而决定是否授权。
(2)建立批准权保留制度。即税收授权所立之法必须经过授权机关的批准方能产生法律效力，以此对授权立法进行直接监督。
(3)建立违法撤销及授权收回制度。授权机关在审查授权立法合法性的过程中，如果发现该税收立法超越授权范围，违背授权目的，或者在立法程序方面存在重大瑕疵时，可直接宣布授权立法无效，并将其撤销。此外，如发现授权不当或授权对象没有能力完成相应立法任务时，授权机关可以直接收回授权。
(4)确定法院的审查权。授权立法中的法律问题更多的是在个案中表现出来的，仅有立法机关的监督不足以维护授权立法的平衡，法院应当有权通过具体案件的审理，对涉及的授权立法的实体和程序问题进行审查，也应当有权接受相对方因授权立法的实施将对其权利造成侵害而提起的诉讼，并进行审查。法院甚至应当既可以对授权立法进行实体审查，也可以进行程序审查。确定法院的审查权对于维护授权立法的平衡有非常重要的意义，这己为很多国家的司法实践所证实。
2.地方税收立法的平衡
中国各地政治、经济、文化存在很大的差别，以相同的法律规范调整全国范围千差万别的行政权力和公民权利的关系，其结果必然导致具体的行政机关和相对方权利义务不平衡。这正是地方税收立法得以存在和必须平衡的根本原因。地方税收立法的平衡主要应注意以下几方面问题。
(1)体现地方特色，满足地方需要，结构配置平衡。体现地方特色是地方税收立法的价值所在，满足地方需要是地方税收立法必要性的体现，结构配置平衡是行政法的一般要求。因此，地方税收立法应紧密结合本地的自然条件、经济状况、居民对区域性公共产品的偏好，针对税源情况、已有的地方性法规和规章关于权利救济和保护内容等状况，赋于本地区税务机关与当地政府提供的区域性公共产品相适应的征税权，同时根据平衡法原理赋于纳税人必要的权力(利)，以制约税务机关滥用职权，保护其正当利益。
(2)自主立法，合宪合法。地方税收立法不仅限于执行中央的法律和行政规则，更重要的是它为税务行政管理创立了法律、行政法规未涉及的规范，这些规范可以有效补充平衡征税权和纳税人权利关系必须的规范。因此，应强调地方税收立法的自主性，但同时，地方税收立法的自主性应与合宪性、合法性相符合，地方税收立法不但不能和宪法、法律以及行政法规相抵触，而且不能违背宪法、法律和行政法规的立法精神和立法原则，地方税收立法和中央部委规章的冲突和协调，应基于权力和权利的平衡原则，一概强调地方税收立法的自主性和一概强调地方立法的从属性都是不符合宪法精神的。
(3)与中央立法协调统一。地方税收立法的价值不仅反映在地方特色、地方需要和中央难以统一解决的问题上，还反映在与中央税收立法的协调统一上，只保护地方利益，保护本位利益的地方税收立法是对全国性立法平衡的破坏，也不可能维护本地区税收权利义务关系的平衡。
三、我国税法失衡状况简析
我国税法失衡问题非常严重。首先，现行税法赖以构造的传统税收理论未能正确认识到“公共产品价格”这一税收的本质，也就不可能认识到征纳双方权利义务关系在总体上平衡的可能，更不可能将税法的制定权、对政府财政预算收支的审议监督视为纳税人的当然权力，因而也就不可能认识到税法结构的宪法层次平衡配置，目光只能盯在纳税人和税务机关的关系上，坚持税收本质的“义务说”，片面强调纳税人的义务和税务机关的征税权，忽视纳税人的权力(利)，更何况这一认识被行政法管理论一再强化。因而，税法的平衡必然失去根本，其结果，一边是纳税人消极纳税义务观念下冷漠的面孔，一边是税务机关片面权力强化下疲惫的身影， 一边是税务人员为征收几十元税款献出生命，一边是大量的政府官员大肆挥霍、贪污、浪费税款。
其次，就税务机关的征税权与纳税人的权力(利)而言，一方面是税务机关的征税权严重不足，或者是在环境保护、社会保障、遗产分配等大量领域形成征收空白，与纳税人应负义务严重不符，或者是在已征收的领域因无搜查权或必要的行政协助或处罚规定不够严厉而有税征不上;另一方面是纳税人的合法权益难以保障，税务人员滥用职权随意征收的问题普遍存在，纳税人或无相应程序性权力予以抵制，或虽有权但因先决条件高而难以使用(如税务行政复议要求先缴清税款和滞纳金，才可进行行政复议等等)，或虽有权，也无先决条件，但常可能在主管税务机关的压力下被迫放弃使用。总之，税务机关征税权力不足和征税权力过大的问题同时存在。
第三，在授权立法方面存在的问题，一是税收授权立法不仅数量庞大，而且授权范围过于宽泛。现行税法除《个人所得税法》、《外商投资企业和外国企业所得税法》和《税收征管法》3部法律由立法机关制定外，其余均为国务院授权立法。其授权依据为1984年六届全国人大常委会七次会议通过的《关于授权国务院改革工商税制有关税收条例草案试行的决定》和1985年六届全国人大三次会议通过的《关于授权国务院在经济体制改革和对外开放方面可制定暂行规定或者条例的决定》，由于“经济体制改革和对外开放”，“有关税收”的领域过于宽泛，对授权的具体内容、范围和目的基本上未加限制，全国人大的这种授权决定实质上使国务院毋需相关的法律依据，想制定什么样的税收法规，就可以制定什么样的税收法规，事实上剥夺了全体纳税人的税收立法权，根本否定了税收法律主义原则。二是越权、违法立法问题严重。上述1984年的授权倒是明确规定由国务院的税收条例草案不适用于中外合资企业和外国企业，但1984年国务院的《关于经济特区和沿海四个港口城市减征、免征企业所得税和工商统一税的暂行规定》的主要内容均适用于三资企业，造成越权立法事实。再往前推，国务院1982年的《牲畜交易税暂行条例》，1983年的《建筑税征收暂行条例》既无人大相关法规，也未授权。国务院1986年的《个人收入调节税暂行条例》与全国人大制定的《个人所得税法》根本冲突，实质上用国务院暂行条例把人大的法律改造成了只适用于外国人的法律。三是我国税收授权立法既无申请立法制度，又无批准权保留制度、违法撤销及授权收回制度，法院对授权立法行为这一抽象行政行为基本无权审查。这一切都影响了授权立法的平衡，因而难以保证授权所立之法的平衡。
第四，地方税收立法方面的问题是地方政府几乎没有税收立法权，谈不到体现地方特色和自身的平衡问题，也不可能满足地方政府提供区域性公共产品所需财力，地方政府便滥用收费权，以收费权侵犯中央的征税权，以费挤税，名费实税，五花八门的收费办法使纳税人的权益根本无法保证，地方领导更是以权代法，以言代法，违法违宪制定地方性涉税文件，扰乱正常的征税秩序，严重破坏了全国性税收立法的平衡。
参考文献:
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关键词：税务系统;内控机制;反腐倡廉
国家税务总局局长肖捷同志在2010年全国税系统党风廉政建设工作会议上提出,2010年的党风廉政建设工作:“要突出重点,完善内控机制”。要“把完善内控机制作为惩防体系建设和反腐倡廉制度建设的重要载体,全面推进。”如何建立和完善税务系统内控机制是摆在我们各级税务机关面前的一项全新的重要工作。为了做好这项工作,我们应当对其理论渊源、制度结构内容和构建方式等问题在理论上进行深入分析,并在此基础上,结合税务系统的工作实际,提出具有操作性的政策建议。
一、税务系统内控机制理论渊源
税务系统内控机制是国家税务总局在建立健全税务系统惩治和预防****体系的过程中,认真总结多年来税务系统党风廉政建设工作成功经验的基础上,结合税务系统的工作特点,“将内部控制理论引入税务系统反腐倡廉建设”而创造的一个全新的专有名词,是税务系统各级工作人员对税务行政执法权和行政管理权运行中的执法风险和廉政风险自我发现、自我防范、自我控制的一系列制度、方法、措施的总称,是税务系统反腐倡廉工作理论创新的一个标志:也是税务系统在新形势下开展反腐倡廉工作的具体方向和思路。
1 税务系统内控机制理论是对党中央关于预防行政****理论的继承、创新和具体应用。改革开放以来,我们党的几代领导人都对如何在新形势下开展反腐倡廉工作进行了深入的研究和探讨,提出了一系列理论观点,以指导我们的工作实践。我们党对反腐倡廉战略方针的调整和一系列重大决策的部署和实施,表明党中央对预防****的理论认识越来越深刻,对反****的实际工作越来越重视,对反腐倡廉建设的工作思路越来越清晰,对惩治和预防****体系建设规律的认识和把握越来越明确。当前,国家税务总局在认真总结系统内多年来反腐倡廉工作经验的基础上,结合部门的工作特点,将在企业界行之有效的内部控制理论,作为一种理论方法和技术手段,引入到税务系统的反****倡廉工作之中,形成系统的具有部门特色的反腐倡廉工作思路和方法。应当说,这是我们党关于反腐倡廉理论与税务部门的实际工作相结合的产物,是对反腐倡廉理论的继承应用和发展创新。
首先，我代表台儿庄地税分局党组对区委常委张法远部长及各位领导前来调研指导工作表示热烈的欢迎！下面，我把台儿庄地税分局党组理论学习和宣传文化的有关情况向各位领导作简要汇报，不当之处请批评指正。
一、今年以来局党组理论学习和宣传文化工作开展情况
今年以来，在区委、区政府的正确领导和区委宣传部的大力指导下，局党组高举邓小平理论和“三个代表”伟大旗帜，坚持以科学发展观为指导，认真学习党的十七大精神，全面贯彻落实区委的一系列重大决策和部署，围绕中心，服务大局，扎实开展理论学习和宣传文化工作，为全区经济发展和构建文明秀美和谐的江北水乡、运河古城提供了强有力的思想保证、舆论支持和精神动力。主要表现在以下几个方面：
（一）理论教育稳步推进。坚持把学习、宣传科学发展观和党的十七大精神作为首要政治任务，精心组织部署，注重督促检查，理论武装工作扎实深入。一是示范带动，充分发挥引领作用。局党组始终坚持把开展理论中心组学习，既当作一种政治责任和精神追求，又作为推进地税工作快速、健康、持续发展的动力之源。局党组坚持每月一次中心组理论学习制度，做到工作再忙也不能挤掉学习，任务再重也不能忘记学习，时间再紧也不能放松学习。今年以来，党组中心组围绕加强党的执政能力建设、落实科学发展观、构建社会主义和谐社会等党的重大理论创新成果，采取电视辅导、专家授课、集中研讨、座谈讨论、参观考察等灵活多样的形式，组织集中学习，撰写理论文章及心得体会。通过学习，增强了工作的原则性、系统性、预见性和创造性，提高了解决实际问题的本领。同时，进一步完善了《集中研讨制度》、《中心组发言制度》、《理论辅导制度》、《学习汇报制度》、《理论考核制度》等一系列学习制度，使理论学习中心组走上规范化、正规化管理的轨道。二是创新形式，营造浓厚的学习氛围。为了深入推动科学发展观、党的十七大精神、和谐社会建设等重大理论课题的学习，先后邀请区党校的老师进行讲课，并在各支部中开展了“提升质效，跨越发展”活动，在全局党员干部中开展了学理论、学政策、学法规活动，使大家对党的思想理论有一个新的认识，提高了自身政治理论水平。三是开展调研，注重解决实际问题。针对全区地税工作的新形势，先后对港航业、房地产开发企业、建筑业、综合治税、重大项目建设等情况进行专题调研，分析形势，总结经验，积极撰写理论文章、调研报告，为区委、区政府提供了决策依据和参考。如：我们通过对房地产开发企业的调研，积极向区政府建言献策，由区政府下发了《关于进一步加强地方税收管理相关问题的通知》，对房地产开发企业、建筑业税收征管范围、征管权限进一步明确，实现了对房地产开发企业和建筑业管理“项目环节无盲区、税收管理无盲点”，全面提升税收征管质效。
（二）精神文明建设求实创新。在精神文明建设上坚持“两手抓，两手都要硬”的方针，切实做到把文明创建工作与税收业务工作同部署、同检查、同考核、同奖惩。同时，按照“一岗双责”的要求，把文明创建纳入效能考评管理，把各项任务、目标细化到科室、基层局、所，量化到个人，横向到边，纵向到底，并实行质量、效果、业绩、工资四项指标挂钩，使责权利相统一，质能效相结合，形成一级抓一级，全员抓落实，党、政、工、妇、团齐抓共管的文明创建格局。今年年初，局党组制定精神文明创建工作的专门方案，确定一个创建主题，把创建工作贯穿到地税工作的各个方面，使广大干部自觉地投入到各项创建工作中去。为凝聚力量，我们响亮地提出了“局兴我荣、局衰我耻”的口号，激励全局上下树立文明争创意识，营造人心思进，人心思齐，人心思干，人人参与文明创建的合力，有力地推动了文明创建工作的扎实开展。
（三）宣传文化形成特色。把宣传文化贯穿地税工作的各个层面，做到互相促进。通过举办法制教育讲座和预防职务犯罪教育报告、案例警示等多种形式，开展理想信念、廉洁从政和正反典型教育；开展了“廉洁从税，规范执法”活动，较好地规范了干部的执法行为；继续大力开展廉政文化进
机关、进办税场所、进家庭活动，努力营造“清廉、公正、高效、文明”的地税廉政文化环境和氛围；开展了“检税共建”活动，与区检察院举办了“庆七一、迎奥运、促和谐”篮球邀请赛，加深了友谊，扩大了联系；通过召开兼职监察员座谈会、发放征求意见信、参加区电台“政风行风热线”等形式，广泛听取各级党委、政府、广大纳税人和社会各界的意见建议，杜绝了“吃、拿、卡、要、报”等不正之风，树立了地税部门良好形象。（四）思想政治工作特色鲜明。在思想政治工作上，开展了“建议献策活动”，每名同志都结合自身思想、工作实际，写出对地税工作的建议，局里进行统一梳理后进行整理，并下发文件进行公示，达到及时了解干部职工的所思、所虑、所盼，达到对干部职工在政治上多引导，在业务上多指导，在生活上多关心，真正起到了得人心、暖人心、聚人心的作用。今年局里还投入资金，治理了局容局貌，对办税服务厅进行了改造，达到了内外部设施协调统一，软硬件建设焕然一新，不仅给纳税人前来交税提供便捷、周到、人性化的纳税服务，而且通过六面宣传栏和新颖的动漫税法宣传，向社会各届展示了“征纳共盈”的服务品牌；对局院内进行了改造，新建了停车场、塑胶篮球场、安装了室外健身器械，给干部职工工作生活不仅提供了方便，又满足了他们的业余体育需求；对局干部职工宿舍建筑设施进行了集中改建，达到了安全、美化、和谐，最大限度地调动广大干部职工的积极性、主动性和创造性。我们还组织党员干部职工向汶川大地震受灾群众进行了捐款，共捐款 4.7万元，献出了一片爱心。
总之，在局党组理论学习和宣传文化工作上我们虽然做了大量工作，取得了一定成效，但离广大干部职工的要求和社会各界的期望还有一定距离，离区委宣传部领导的要求还有一定的差距，在今后的工作中，我们将进一步加大工作力度，找准税收工作和宣传工作结合点，扩大宣传力度，加强理论阵地建设，突出政治思想工作和精神文明建设，把各项工作扎实推向前进。
二、几点建议
一是建议不断加大对报刊发行的管理。党报党刊是党和人民的喉舌，是宣传党的理论、路线、方针、政策的重要阵地，也是弘扬先进文化的重要载体。作为一个部门，完成党报党刊任务既是一项政治任务，也是一种政治责任。但对于党报党刊以外的报刊，除了作为部门自身业务性的以外，建议区委宣传部能统一进行管理，尽量减少一些部门向下摊派党报党刊以外报刊的现象。
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