关键词： 研究生培养 全过程管理 质量保障体系
研究生作为我国高等教育的最高层次及创新型人才的主要资源，其培养质量是国家高等教育发达程度、科研能力水平及文化发展水平的重要标志。随着研究生教育规模不断扩大、培养类型日益丰富，提高研究生培养质量是各高校研究生培养工作的重中之重。截至2016年3月，河海大学全日制在校研究生10268人，其中全日制硕士研究生7811人，博士研究生2457人；非全日制在校硕士研究生4042人。本文针对河海大学研究生全过程培养管理实践，通过搭建研究生培养全过程质量管理体系，从运行、监督、反馈等方面确保研究生培养质量。
一、研究生培养全过程质量管理的总体框架
按照系统论和协同论的观点，结合相关文献，本文认为研究生培养全过程质量管理机制是指为保障并提高研究生培养质量，在不同主体（包括学校、相关学院、相关管理部门、导师、任课老师等）作用于核心对象（研究生）的过程中，多元主体之间、主体与对象之间相互联系、相互制约、相互作用及相互协调运转而形成的管理方式。根据系统内部主体的相互关系，将研究生培养全过程质量管理机制构架分为运行机制、监督机制、反馈机制三个子机制和运行机制，从培养方案、课程体系及相关教育创新计划等方面对研究生培养全过程进行有效管理，监督机制是指依据研究生培养的相关制度，研究生培养指导委员会、督导专家等相关主体对研究生培养全过程进行监督与指导，反馈机制是针对研究生在校培养及职业发展等具体情况，对不同主体进行信息跟踪并收集反馈意见。根据河海大学研究生培养的实际情况，建立研究生培养全过程质量管理机制，组成结构见下图。
图 河海大学研究生培养全过程质量管理机制组成结构
二、研究生培养全过程质量管理运行实践
1.执行研究生培养方案，加强全过程管理。
为全面贯彻落实党的十精神和《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》，进一步提高研究生教育质量，教育部、国家发展改革委、财政部联合发文《关于深化研究生教育改革的意见》（教研〔2013〕1号），河海大学紧跟国家研究生教育趋势和要求夯实学生知识体系，围绕“水利特色，世界一流”的目标，完善研究生人才培养体系；坚持以研究生成长成才为中心和内涵式发展为引领，体现不同类型、不同层次研究生培养的区别，强化全过程培养链管理，实现精细化和规范化管理：制订并实施了新一轮研究生培养方案（包括博士、学术型硕士、全日制硕士专业学位、非全日制硕士专业学位），建设以提高职业能力为导向的专业学位研究生培养模式、以提高创新能力为目标的学术学位研究生培养模式，规范研究生培养的各个环节，明确提出课程学习、文献阅读、开题、预答辩、答辩、毕业等每个环节的时间节点和具体要求，具体执行环节和内容如下表：
表 研究生培养全过程管理的执行环节
其中，全日制专业学位培养方案的非学位课程细化为公共课程及人文素养、工程素养、职业素养课程几个模块；实践环节从原培养方案的6学分增加到10学分，并且明确顶岗实践的具体要求包括工程认知、实践专题研究、工程案例比较、职业素质和发展潜力、实践交流能力。
2.深化课程建设内涵，提高课程教学质量。
优化课程设置，学术型研究生培养注重学术学位课程的前沿性，强化科学方法训练和学术素养培养，改革研究生课程教学内容和教学模式，推进与国际高水平学者共建的研究生课程，打造研究生精品课程和教材，按照大讲堂的思路开设博导讲座，将综合素质课作为硕士研究生的非学位必修课程列入培养方案，融合本校研究生和留学研究生课堂教学等教学改革。专业学位研究生的培养注重提升实践和创新能力，改革专业学位教学内容和方式，加强案例教学，将职业资格考试相关科目融入新的培养方案选修课程。
3.实施研究生教育创新计划，提高科研创新能力。
建设国家研究生创新中心。河海大学在“研究生教育创新计划”的大力支持下，以创新人才培养理念和培养机制为先导，紧密结合国家重大水问题及西部水电开发中重大工程建设，先后建设“长江黄河研究生培养基地”（2003年）、“西部水电开发研究生培养基地”（2004年）和“际水利土木环境研究生培养基地”（2006年），大力培养具有国际视野的水利水电建设高层次创新人才。
举办研究生暑期学校。河海大学聘请海内外学术水平高、教学经验丰富的知名专家、学者担任主讲教师，开设了不同学科的前沿课程，成功举办了“2004年全国水利、环境学科博士生学术论坛”、“2009年‘环境变化与水文过程’全国研究生暑期学校”、“2012年‘港口、航道、海岸与海洋工程科学前沿和技术创新’全国研究生暑期学校”、“2013年‘岩土工程与结构安全’全国研究生暑期学校”、“2014年‘水利水电工程科学前沿与技术创新’全国研究生暑期学校”、“2015年‘水文学及水资源科学前沿’全国研究生暑期学校”及“2015年长三角‘港口海岸及近海工程’研究生论坛”，充分发挥了研究生自主学习的积极性，优化了研究生知识结构，促进了教学质量的提高。
三、研究生培养全过程质量监督机制
1.成立研究生培养指导委员会。
切实提高研究生培养质量，动态监控培养过程，实现高层次人才培养目标，河海大学按照42个一级学科和12个专业学位类别，分别成立研究生培养指导委员会，成立研究生培养指导委员会。研究生培养指导委员会负责制定培养标准和方案、建设课程体系、开展质量评价等，改革评价监督机制，加强培养过程的质量管理。
2.实行研究生培养督导制度。
加强对培养质量的监督与指导，完善研究生教育教学督导机制，聘请20位治学严谨、经验丰富、有较强现代教育思想和观念的专家为学校研究生培养督导专家，成立研究生教育教学督导专家工作小组。印制督导工作手册，明确督导主要工作内容：抽查研究生个人学习计划、学位论文计划与选题、文献阅读报告，巡视与监督学位论文开题、中期考核、预答辩、评阅和答辩等各个环节，检查与评价教学质量及相关软硬件配套。定期召开督导专家会议，反馈研究生培养的整体情况与建议，举办研究生座谈会，调查了解研究生的知识体系与培养目标的适应情况。
3.加大学位论文质量监控力度。
强化学位论文抽检和盲评，实行国家、江苏省和学校三级学位论文抽检制度，制定《河海大学关于博士、硕士学位论文抽检评议结果处理办法》、《河海大学研究生学位论文抽检管理办法》。目前，河海大学博士研究生在申请答辩之前，由教育部学位与研究生教育评估工作平台组织专家对其学位论文进行网上评审，实行全覆盖双盲评抽检评议；硕士研究生在申请答辩之前，学位论文交由研究生院质量与监控办公室实施抽检，并送至教育部学位与研究生教育评估工作平台评议，同时学院采用抽检和全盲评方式对其进行评议，评审专家按照不同学位类型的要求对论文提出评议意见，严把出口标准，加强研究生学位论文的质量监控。
4.健全论文答辩和学位授予机制。
完善学位论文预答辩、答辩和答辩后修改等制度，严格答辩委员会和各级学位评定委员会等在各个环节的职责。开展研究生学位论文示范答辩工作，组织博士、硕士进行公开答辩，形成良好的示范带头效应，在学生中凸显榜样的力量，强化学位授予单位、导师、研究生的质量意识，加强学位授予管理，保证学位授予质量。
四、研究生培养全过程质量反馈机制
随着大数据时代的来临，“互联网+”与研究生培养结合得越来越紧密，河海大学积极利用信息技术，例如研究生慕课课程、学位论文要求、学位论文盲审系统的开发使用等。通过分析研究生线上学习、论文评审和情况、研究生选课情况的数据等，建立研究生培养管理过程在线反馈机制。同时，发现并搜集反映研究生培养各个环节运行状态和存在问题的状态数据，加强基于数据进行教学改革和培养方案调整的目的性，从过程上建立质量反馈机制。
同时，做好毕业生跟踪调查，从结果上完善外部评价体系。河海大学主要通过深化全过程培养和质量监控，做好在校生和毕业生跟踪调查和培养质量反馈，改革评价监督机制。建立毕业生发展质量跟踪调查和反馈制度，按学科、专业邀请用人单位和社会机构参与毕业生跟踪调查，分别就课程体系、毕业生竞争力、岗位适应能力、专业能力等方面提出相关建议和意见，开展人才培养质量和发展质量分析，充分发挥联合培养校企和基地作用，形成培养质量反馈渠道，及时调整人才培养结构，切实提高研究生培养质量。这项工作是学校研究生教育今后需要进一步加强的工作。
河海大学全方位管理取得实效，2013年至2015年，河海大学获得“中国学位与研究生教育学会研究生教育成果奖一等奖”1项、江苏省2015年度研究生培养模式改革成果”3项、“2014年高等学校水利类专业教学成果一等奖”1项。
五、结语
河海大学研究生培养全过程质量管理机制涉及研究生培养的各个环节，主要由运行、监督、反馈三个子机制构成，其实质是在研究生培养全过程管理中建立质量保障系统和有效的管理制度。通过修订研究生培养方案、深化课程建设、实施教育创新计划以确立质量运行机制，依照研究生培养指导委员会相关规定、教育教学督导制度，加强学位论文与论文答辩的监控，根据在校生、毕业生跟踪调查情况及用人单位、社会机构的反馈意见以完善运行质量反馈机制。通过持续深化和推动研究生教育改革，构建具有河海大学培养特色的研究生培养全过程质量管理机制，从而保证研究生培养质量的稳步提升。
⒖嘉南祝
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自2008年启动至今的上轮“大部制”改革，重点不在整合归并、加减计算，难点始终在于打破政府部门自身利益倾向，转变政府职能。改革开放30多年来，已经到了必须面对和解决实质性、深层次问题的时刻，因此，各界高度寄望新一轮“大部制”改革中重新设立类似国家体改委的实体性改革协调机构，超越部门利益，系统性、整体性地推动经济体制改革。令人遗憾的是，“新体改委”未列入此轮改革的方案。
相较于上一轮“大部制”改革大刀阔斧地跨部门整合，本轮改革重在局部“手术”，这体现了十报告中“稳步推进大部门制改革”的总体原则，也显示改革仍掣肘于垄断利益、部门利益纠葛，未来任务依然艰巨。
——编者
闻楼梯响，终见人下来。
经历了五年的探索、总结、反思与争论，中国的“大部制”改革终于再度提上日程。2月下旬，《财经》记者从多个渠道获悉，新一轮“大部制”方案起草已基本完成，并会在即将召开的中共十八届二中全会上提交讨论。
“大部制”又称大部门体制，是指对职能相同或相近的政府机构进行整合归并，实行综合设置，以减少机构重叠、职责交叉，从而提高政府效能。
2008年的“大部制”改革改变了中国以往数十年来机构改革中简单的“加减法逻辑”，尝试组建“大部制”为基本框架的政府机构。一位参与本轮“大部制”改革方案讨论的专家表示，新的“大部制”方案将在总结上一轮改革经验的基础上，按照明确的政府机构改革的方向和目标“再进一步”，“改革方向不会逆转”。
据《财经》记者了解，新一轮的“大部制”改革草案的重点在于：强化市场监管，改善民生，整合完善交通运输、市场监管等重要领域的管理体制。
其中，民政部将扩大社会管理等方面的权责；国务院食品安全委员会办公室与国家食品药品监督管理局等部门的食品安全监管职能进行整合，成立专门的市场秩序监管部门；国家海洋局亦将扩权，强化海洋综合管理权限；各界呼吁最多的铁道部与交通运输部将有望整合。而此前广为流传的“大能源”“大文化”“大金融”“大体改委”等部门的改革，暂未列入此轮“大部制”改革的重点。
相较于上一轮“大部制”改革大刀阔斧地实施多个部门的整合，本轮改革进行“手术”的仅有少数部委，更多的则是着眼于部委职能“微调”，这也体现了十报告中“稳步推进大部门制改革”的总体原则。
“虽然草案已经基本完成，但在提交讨论之前，仍存在变化的可能。”上述接近方案讨论的专家透露，在二中全会之后，“大部制”改革方案才有望“定盘”。
2013年1月，国家行政学院党委书记、常务副院长李建华在《求是》杂志撰文谈及“大部制”改革时提出，“要稳步推进大部门制改革，对职能相近、管理分散的机构进行合并；对职责交叉重复、相互扯皮、长期难以协调解决的机构进行调整；对职能范围过宽、权力过分集中的机构进行适当分设，逐步建成科学合理、顺畅高效的大部门制行政机构体系。”
然而，形成方案仅仅是新一轮“大部制”改革的开始，未来改革能否成功，并最终实现政府职能转变，仍面临诸多挑战。
“无论是现有大部门的完善，还是新大部门的增设，都应从外延式转轨到内涵式，否则就会成为五年一次的新瓶装旧酒。”中国行政管理协会副秘书长沈荣华表示：“如果行政管理体制内部存在的深层次问题依然没有解决，那（‘大部制’改革）就毫无意义了。”
民政扩权
据《财经》记者了解，此轮“大部制”改革中，一向冷门的民政部将会扩充职权，其社会组织管理、社会建设职能将被强化，并成为新亮点。
在之前的历次国务院机构改革中，民政部始终没有进行大的调整，其基本职能亦变动不大。
1988年和1993年国务院两次机构改革都确定，“民政部是国务院主管社会行政事务的职能部门”。1998年的“大部制”改革中，民政部的职能定位得以延续，但在政府部门序列上将其列入“国家政务部门”，以进一步加强它的行政管理职能。同时，民政部的部分权限也得到调整。比如，农村社会养老保险职能被划出，并入当时的劳动和社会保障部；承接民办非企业单位登记管理、抗灾救灾、退伍军人和离退休干部安置、勘界等职能。此后，民政部职能再无大规模调整。
目前，除社会组织管理外，民政部承担的优抚、救灾、社会救助、社会福利、婚姻、殡葬管理等职能，多为国家对社会底层的救助帮扶，职能较为局限。
近十年来，社会建设被提到重要地位。十报告中更明确指出，加强社会建设要在改善民生和创新社会管理的进程中实现。而在社会管理创新中，对社会组织管理的改革是重要内容。2006年10月召开的中共十六届六中全会中，“民间组织”的表述首次变更为“社会组织”，具体包括社会团体、基金会、民办非企业单位三类，其登记管理职能归属民政部门。
长期以来，中国对社会组织实行登记管理与业务主管单位的“双重管理”，即在民政部门登记注册之前，社会组织须找到一个政府部门或其下属机构充当“业务主管单位”。这造成大量草根组织无法注册，游离在灰色地带。而登记在册的社会组织，多和政府部门有千丝万缕联系，部分异化为“二政府”，代为行使行政职能，甚至成为腐败重灾区。
民政部民间组织管理局副局长杨岳曾对《财经》记者表示，目前一些行业协会已沦为政府部门的“小金库”，政府部门不便收的钱由协会收，又回流到政府部门，从全国性行业协会到地方性行业协会概莫能外，以致中纪委把行业协会列为治理腐败的重点领域。
由于“双重管理”，不少全国性社会组织的实际管辖权分散于各部委，民政部门缺乏有效监管手段，只能在登记注册时进行资格审查，日常监管主要依靠年检，且往往流于形式。
民政部民间组织管理局内部人士对《财经》记者表示，此次“大部制”改革中，强化民政对社会组织的管理权，废除被诟病已久的“双重管理”，是最有可能的方向。
实际上，在此前的修法进程中，这一方向已露端倪。2011年3月，《基金会管理条例（修订草案送审稿）》中，即已明确基金会不再需要业务主管单位，民政部门成为唯一的登记管理机关，原有的分散管理模式向集中管理过渡。后来这一草案送审稿虽未公开征求意见，但了解修法进程的人士称，民政部门扩大监管权已成必然。
《基金会管理条例（修订草案送审稿）》中增加了大量对民政部门的授权条款。比如，登记管理机关履行监督检查职责时，可以采取现场检查、调查取证，以及查阅复印有关文件、证照、账簿、电子数据等方式，并可根据需要对印章和有关资料临时封存。
一些地方民政部门已经开始尝试行使行政执法权。2009年，吉林省组建民间组织执法监察局，并下发《社会组织登记管理机关行政执法程序规定》。江苏省为增加执法监察工作的权威性，不仅将主管机构名称改为“社会组织管理局”，还增挂了“社会组织执法监察局”牌子。
除去对社会组织管理的强化，在“社会建设”的大框架下，社区建设、社工建设等内容未来也可能被一并整合进民政部门，并得以强化。
但在清华大学公共管理学院教授王名看来，这一方案仍不够理想。民政部门要成为社会建设主体，应当整合国家发改委社会司以及人力资源和社会保障部的一部分职能，成立“大社会部”，从提供基本公共服务的角度展开社会管理改革。
不过王名也承认，这一方案难度很大，最主要是涉及各部门之间的利益博弈，“大部制改革，首先在部门层面就得取得共识”。
清华大学公共管理学院副教授贾西津则认为，民政部门要强化社会建设，应当理顺与各地社会工作委员会（下称社工委）的关系。按照目前各地的通行设置，社工委隶属党务系统，但在北京等地已出现职能化趋势，承担了政府购买公共服务、社区建设等具体工作，由于其部分职能与民政部门重合，两者在行使职权时经常“打架”。而社工委在中央层面并无相应设置，社会管理职能划归中央政法委、综治委，带有比较强烈的维稳色彩，“反而拖了民政改革的后腿”。贾西津认为，社会建设管理改革，必须让社会组织、社区、社工都成为建设主体，而非维稳对象。
食品监管“无缝化”尝试
在本轮“大部制”改革中，对食品安全监管职能的整合将成为重点之一。其目标是要建立“统一监管”的体制，这也符合大部门体制所确定的“一件事情由一个部门负责”的设想。
近年来频发的食品安全事件，让公众感到焦虑和担忧，也让分管食品安全监管相关机构焦头烂额，疲于应对。多头监管、分段管理的体制，已成为制约中国食品安全监管的最大障碍。
目前，中国的食品安全监管权分散在农业、质检、商务、工商、药监等系统中。以农牧业产品生产消费链为例，农业部门管理农产品种养环节，质检部门管理加工环节，流通环节则由工商部门监管，最后的餐饮环节由药监部门把关。由于涉及的监管部门和环节太多，且力量分散，分段监管体系难以避免缝隙和盲区，进而造成部门之间责任不明确、互相推诿，并使得食品安全事件一再发生。
2008年以来，“三聚氰胺奶粉”事件，沈阳“毒豆芽”事件和河南“瘦肉精”事件等，皆使现有体制之弊暴露无遗。
此外，中国现行体制也与国际食品安全监管的发展趋势相逆。以美国的食品安全监管制度为例，其按照产品种类进行职责分工，不同种类的食品由不同部门管理，农产品归农业部管理，农产品以外的其他食品由美国食品和药品管理局（FDA）负责，以此实现对产品流程的无缝监管，出现问题无法推诿。
实际上，中国一些地方尝试，已为进一步改革提供经验。比如，深圳和顺德进行的“大部制”改革试点，便在食品安全集中监管方面做出探索，学界大多持肯定态度。两地的改革模式大体相同，都将分散于原工商、质检、药监等部门的食品安全监管职能进行整合，划归给新设立的机构——深圳称为市场监督管理局，顺德则叫做市场安全监管局。
然而，深圳和顺德的做法，也受到了现有管理体制的挑战，最大的问题便是“一个媳妇要应付多个婆婆”。国家行政学院副教授王静举例说明这个问题，广东省工商局召集重要会议，希望下级单位认真对待，深圳市场监督管理局就要有一位副局长去参加会议，同样在质检、卫生方面，也要设置副职对应。王静认为，如果只在基层做部门合并，就会导致与上级机构对接时出现障碍，“中央层面应该首先理顺这个问题，地方才好做事”。
据《财经》记者了解，全国性的食品安全监管改革，最大可能是参照深圳和顺德的模式。一位接近国务院食品安全委员会的专家透露，一个名为市场秩序监管总局的机构可能会被设立。
从各系统的内部改革来看，新一轮的食品安全监管改革可见脉络。2011年，全国省级以下的工商和质检部门开始从垂直管理调整为地方政府分级管理。在此之前，省级以下药监部门也开始了分级管理调整。根据2009年实施的《食品安全法》规定，食品安全由地方政府负总责，减少中央政府的干预，可以方便地方政府行使权力。
但是，对于这种分级管理的调整，地方工商和质检系统的抵触情绪较大，最主要的担心是，在改成属地管理以后，未来在人员编制、经费支持上会处于弱势地位，部门的力量会被削弱。但在王静看来，这种担心并不必要，随着地方政府真正认识到食品安全的重要性，应会给予相关的保障。
然而，一旦涉及到部门整合，首先需要克服的障碍就是编制、人员和设备等矛盾。在2009年的调整中，地方药监局从卫生局接手餐饮服务监管职能，但相应的人员和检测设备并没有及时划转，用了两三年的时间才消化掉问题。湖南会同县药监局原副局长朱宝利也表示，一开始，基层药监系统对餐饮服务的管理审批并不适应，当时从卫生部门转来的人员大部分不是餐饮专业的，以预防医学的居多，专业不对口。“我们局去年才刚刚理顺餐饮服务的审批职能，人员扩编，也培训了（如果成立新的机构），现在又要交出去。”朱宝利抱怨。
而对于本轮食品安全监管体制的调整，北京大学法学院教授姜明安持谨慎态度。他认为，实现食品安全无缝监管的改革趋势是正确的。不过，食品安全监管权力下放后，地方政府对于本地急性、重大食品安全事件势必更加关注，但出于保护本地税收和就业的考虑，可能会对产生长期、慢性危害的食品安全管理不够严格。
“大海洋”格局期待
在过去的一年之中，从渤海溢油事件，到南海、东海之争，海洋管理的地位从中央决策层面到民众层面都得到了前所未有的重视。业内多位专家表示，这很有可能成为海洋管理体制改革的契机。
1964年，中国已设立国家海洋局。但直到1989年的国务院机构改革中，国家海洋局才被明确为管理全国海洋事务的职能部门，同时原有分散的海洋行业管理得以保留。至此，“海洋综合管理与分部门分级管理相结合”的体制确立，并延续至今。但海洋局一直被认为是“弱势部门”，海洋的实际管理职能分散于海洋、渔政、海事、公安边防、海关、国土、文物、旅游以及石化、石油企业等各部门和行业。
随着时间的推移，这一体制已经日渐成为中国海洋经济发展和海洋权益维护的掣肘。
2003年国务院印发的《全国海洋经济发展规划纲要》是中国首个指导全国海洋经济发展的纲领性文件。该纲要涵盖了海运、船舶工业、港口开发等多个领域，涉及多个职能部门。在中国海洋大学海洋经济学院教授刘曙光看来，该纲要在实施过程中首先暴露出来的问题便是实施主体不明确。
此外，目前中国的海洋执法权同样分散在海监、渔政、海关、海事、公安边防等多个部门手中。一位基层渔业监督管理站站长表示，海洋执法的现状是，各个执法队伍皆遵照各个主管部门颁布的法规进行执法。“比如渔政主要遵守的是《渔业法》，渔政的船出去只能管捕鱼的，其他的不能管，因为没有执法权。”
现实中高度分散的行业管理，使得国家海洋局无论是在海洋经济的发展或是海上突发事件的处置中，处境都颇为尴尬。
实际上，海洋管理体制改革多年呼声不断。早在上世纪90年代末，时任国家海洋局管理司司长鹿守本就开始呼吁对海洋的综合管理。《全国海洋经济发展规划纲要》，更明确表达了逐步理顺海洋管理体制的方向。
在2012年3月召开的十一届全国人大第五次会议上，全国人大代表、国家海洋局党组成员、纪委书记吕滨总结海洋管理体质存在的弊端主要包括，缺乏高层次的统筹决策机制，海洋行政主管部门的权威性不够，海上执法力量分散，效能发挥不足。
吕滨还向全国人大提交了《关于改革完善我国海洋管理体制的建议》（下称《建议》）。这份《建议》可视为国家海洋局对未来海洋管理体质改革的预期。
《建议》分别从以下三个层面展开阐述。一是在决策层面，成立中央海洋工作领导小组，成员由中央、军队和国务院有关部门相关负责人组成。领导小组主要负责向中央提出事关国家海洋事业发展的大政方针和政策建议，处置海上突发事件。二是在管理层面，成立国务院直属海洋主管部门，涉海有关职能由该部门实施综合管理。三是在执法层面，组建中国海洋执法监察总队。整合海洋执法力量，建立一支统一的海上执法队伍。
目前，在中央决策层面加强对海洋领域直接管理已无悬念，已经成立的中央海权办成员即包括海洋局、外交部、公安部、军方相关部门等。
然而，在管理层面和执法层面的整合，则不得不囿于多部门利益的协调，以及权责的划分，一直难有动作。
比如，上世纪80年代以前海洋局仅设于国家层面，并未向省市县一级延伸。为了能够调动国家和地方双向管理，中国开始向地方赋予海洋管理权责。但是，到底选择单成立一个系统，还是在原有的基础上扩增，却是一个问题。
反复权衡后的结果是，在省市县一级渔业局增设了海洋管理职责，合并成海洋与渔业局（厅）。一位退休的省级海洋与渔业厅副厅长就表示，同样一件事情，在国家海洋局开完会汇报后，还要去渔业局汇报。
海洋管理体制改革迟迟没有启动的另一个原因在于，究竟是将国家海洋局交由国务院直接管理，还是成立一个类似于能源管理委员会的协调机构，决策层意见尚未统一。
而在新一轮“大部制”改革中，有望从中央层面理顺海洋管理体制。一位接近国家海洋局的人士透露，中编办和中组部都已经到海洋部门和省市做过调研，可以说这方面的基础工作已经做了多年，“这次应该能上两会”。
“大金融委”难产
新一轮改革的调研之中，金融界人士一直在呼吁“大金融委”现身。
在1993年以前，中国由央行统一实施金融监管。1993年的机构改革中，证监会、保监会、银监会陆续成立，“一行三会”的监管架构成形，并由此确立了分业监管的体制。
但随着金融业的发展，特别是混业经营的深入，监管真空和监管重复的问题在金融领域日益突出，“一行三会”之间缺乏协调的问题为业界关注。
2008年8月，国务院曾下发通知，要求央行会同银行业、证券业、保险业的监管机构共同建立金融监管协调机制。但是，由于缺乏正式的制度保障，协调机制并没有发挥实际效果。目前，“一行三会”之间协调的主要渠道是每十天一次的、由主管副总理主持的工作会。而在高层交流之外，司局级中层的沟通较少。“尤其在涉及到利益、地盘等问题时，部际协调异常困难。”中国银行国际金融研究所高级分析师周景彤表示。
在2012年的《金融业发展和改革“十二五”规划》中，再次提及要积极完善金融监管协调机制，加强金融监管协调合作，减少监管套利，避免监管缺位和错位。
出于政策要求和现实情况，是否采取将“一行三会”合并，或者建立高于“三会”的金融监管协调机构等屡被业界论及。
然而，各方消息显示，“大金融委”并未被列入新一轮“大部制”改革方案。
“我们没有听说任何这方面的消息。”一位银监会权威人士表示。他认为，目前“一行三会”合并可能性不大。
一位前任银监会高层人士也指出，改革如果使政府瘦身、功能高效的话，那没有问题，但如果只追求形式的话，并不解决根本问题，现实的路径依然是在目前的监管格局下加强协调。
社科院金融研究所研究员胡滨曾撰文表示，中国应建立实体化、法治化的监管协调机构。他认为，在中国目前的分业监管格局中，监管部门之间的协调机制缺乏正式的制度保障。
加强金融监管协调之外，对于国有金融资产的管理也是改革的重点。
早在2010年，财政部会同中组部、中编办、人民银行、法制办、国研室、银监会、证监会、保监会、中司等单位成立了加强国有金融资产管理课题小组，并起草了《加强国有金融资产管理课题调研报告》（下称《调研报告》）。
《财经》记者获知，《调研报告》初拟了两种方案。
方案一是依托现有管理部门和机构，明确财政部的国有金融资产管理和出资人代表的权利和义务，实现权责对等。在资产管理层面，可在财政部现有职能基础上，增加制定并组织实施国有金融资产战略布局等职能。在人事管理层面，对国有金融机构领导班子的管理体制维持不变，即由中组部和监管机构任命。
方案二是成立专门的国有金融资产管理机构，行使国有金融资产管理和出资人代表职责，承担制定和组织实施国有金融资产战略布局等职权，并将财政部和汇金公司管理的国有金融资产及相关职能划转至特设机构。同时，在特设机构下成立国有金融股权管理公司，重点国有金融机构股权管理由特设机构负责，非重点国有金融机构股权管理由国有金融股权管理公司负责。在人事管理方面，国有金融股权管理公司领导班子由中组部管理，将中司和金融监管部门的“管人”职责划转至特设机构。
当时，课题的成员单位提出了各自的倾向性意见：中组部、法制办、证监会、中司倾向于方案二；国研室、银监会倾向于方案一；保监会倾向于目前选择方案一，待时机成熟后适时启动方案二；中编办、财政部、人民银行倾向于将两种方案一并上报国务院。
其实，两种方案的利弊十分明显。方案一对现有格局触动不大，改革成本较低，但没有从根本上改变出资人职能相对分散的局面，且不利于财政部实现公共财政目标。方案二的好处在于，国有金融资产出资人代表单一，能够设定并实现更为明晰、具体的可操作目标。但其不足之处在于对现有格局有较大调整，改革震动过大。
业界一度猜测，“金融国资委”议题会在2012年的第四次全国金融监管工作会议上提交讨论，但是并未实现。据《财经》记者了解，部委缺乏统一的认识以及改革难度过大是主要原因。
据《财经》记者了解，新一轮“大部制”改革，“金融国资委”的组建仍未列入方案重点中，但对于其的可行性研究，仍在紧锣密鼓地推进。
“大能源部”再折戟
在上一轮国务院机构改革中，发改委能源局升格为国家能源局。两年后国家能源委成立，能源管理的格局开始趋向集中。去年以来，组建“大能源部”的讨论渐多。
2012年9月下旬，中国能源研究会公布了一份“能源大部制”的改革建议报告。
中国能源研究会是中国科学技术协会的组成单位，这里聚集了来自能源监管机构、能源企业的核心研究型官员和权威企业人士。中国能源研究会所的题为《健全与市场经济和低碳经济相适应的能源管理体制》的报告中称，中国成立能源部，统一制定能源政策，加强能源管理，更有利于能源发展目标的实现。
这份报告与此前流传的版本不同。报告中的能源部将不触及包括能源价格管理和项目审批权，而会将职能定位在能源战略规划和市场监管上，这或许会比其他方案降低改革的阻力。
尽管支持报告的专家一再声明，上述研究结论仅代表研究者的意见，而并不代表主管机构的看法，但这份报告还是引起了巨大的轰动。
“大能源部的成立是大势所趋。”中国能源研究会一位专家表示：“能源问题越来越重要，大能源部的管理体制，在国际上是一个趋势。”
不过，对于“大能源部”的反对意见，也从未停止。
原国家能源部部长黄毅诚在接受媒体采访时称，要借鉴之前的监管教训：“如果成立了能源部，却不给予其相应的权力，那么我就不赞成成立。”
然而一旦能源部强势，则必然陷入与国家发改委分权的斗争之中。“就像孙悟空怎么逃也逃不出如来佛祖的手掌心。”国家发改委系统的一位专家告诉记者，“打来打去，就变成国家发改委批大项目，能源部批小项目。两个强势部委一起来管能源行业，将是能源领域的一场灾难。”
“大文化部”缩水
在新一轮“大部制”改革中，各界一度认为“大文化部”将成为改革排头兵，此前中央调研组亦奔赴各地广电系统调查研究。然而，据《财经》记者获悉，目前，“大文化部”改革速度低于预期，或将在政府换届平稳之后渐次展开。
自2008年“大部制”改革以来，信息技术、文化事业、产业迅猛发展，这对文化部门的行政体制形成了挑战。中国人民大学新闻学院副院长喻国明对《财经》记者表示，文化、体育事业具有特殊性，近年来，文化事业、产业的管理体制与现实情况的发展已经出现了较大矛盾，现有的行政体制和管理方式也应该相应进行变革。
目前，在县市一级，多数广电系统、新闻出版单位、企业已经与文化部门合并，成立文化广电新闻出版局（下称文广新局）。在海南省，文化部门的“大部制”改革甚至已经包括了体育部门。正是因为此，业界认为，“大文化部”改革水到渠成。
关于此次“大文化部”的调整方案，此前流传较多的版本为：国家广播电影电视总局、新闻出版总署将与文化部合并为“大文化部”。而在另一版本中，除去上述三个部门，国家体育总局也将被并入大文化部。但中国行政体制改革研究会副会长、国家行政学院教授汪玉凯表示，具体合并方案目前并不明朗。
汪玉凯曾参与2008年的大部制改革方案设计，在他看来，从去年十召开到今年“两会”召开，时间间隔较短，短时间内，局部调整的可能性较大，大调整或许将在一两年后逐步展开。
汪玉凯认为，基于社会环境、现实的变化，此次大部制调整的初衷即在于对近年来突出的共识性问题，实现理顺职责、避免交叉的目标。以网络游戏监管为例，在过去几年，就曾出现文化部与新闻出版总署的交叉管理现象。
喻国明表示，随着互联网发展，决策层仍需进一步认识社会环境的变化，改变意识。在对文化事业的管理上，应该侧重边界而非执着于细节。关于“大部制”改革思路，他认为，可按照技术、内容、产业等方面划分，加强专业化。对于此轮改革的预期，汪玉凯表示，改革需要各部门做好思想准备及工作准备，“比起需要做什么，能做什么更为重要”。
“顶层设计”缺憾
长期以来，中国的改革掣肘于垄断利益、部门利益纠葛，全局性的经济体制改革十年逡巡不前。因此，经济学家们普遍寄望于“大部制”改革打破政府自身利益倾向，重新成立类似于国家体改委的实体性改革协调机构，牵头推进经济体制改革。
“这是最令人遗憾之处。”一位接近方案研讨的专家告诉记者，即将提交的“大部制”改革方案中，“新体改委”未列入其中，同时对国家发改委的审批权削弱亦有限。这意味着在“十二五”期间，仍由国家发改委同时主导“改革”与“发展”。
2003年的机构改革，国家经贸委部分职能与国家体改委并入国家计划委员会，并改组更名为国家发改委，在实际上是把短期调控、中长期调控、体制改革、总量控制等目标一致和彼此关联的宏观调控职能归为一体。国家发改委也因此有了“小国务院”之称。
发改委掌握宏观调控权、微观项目审批权，同时还在领衔体制改革。而每成立一个新的部委，都需要面临与国家发改委的职能交叉，不免陷入与发改委的分权纠葛。
国家发改委成立十年来，权力过于集中，既管“发展”又管“改革”等问题颇受争议。接近国家发改委的人士坦言，强化国家发改委并非真正“大部制”，“因为‘大部制’是基于市场经济，而国家发改委的超级部委模式是基于计划经济。”
“改革开放已经30多年，该解决的问题差不多都解决或者碰过了。今后的改革必然涉及到实质性的、深层的问题。改革必须是要自上而下的，有系统地整体进行。”中央党校教授王贵秀告诉《财经》记者：“中央对改革应该有专门研究的机构，然而现在没有。上一轮机构改革后，体改委并入发改委，但发改委首要职能是指挥经济运转的。”
在上一轮“大部制”改革之后，中央曾派出调查组，分析改革的成效和存在的问题。一位参与调研的专家透露，他们认为各个部门关系并没有理顺。“发改委管宏观，实际上也管到了各个行业部门，替代了行业部门的决策权和监督权。”这位专家透露：“其他部委负责行业政策、标准、规划，但是很大部分权力却在发改委、财政部，行业部门仍然权责脱节。”
纵然留有遗憾，但即将提交中央决策层的改革方案仍将“大部制”向前再推进了一步。十报告中提出，要“深化行政审批制度改革，继续简政放权，推动政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义转变”。
新一轮“大部制”改革，在努力打破上一轮以“政府职能转移”为主的“外延式”改革模式，力争走“内涵式”发展道路。
关键词：港口 安全 行政综合执法
一、综合性港口水上交通安全行政执法模式现状以及存在的执法体制弊端
综合性港口系指同一港口中既有以商船和客货运输为服务对象，提供船舶靠泊、上下客货、供应燃（物）料和修理船舶等服务，又有以渔船和渔业辅助船为服务对象，提供渔船靠泊、鱼货装卸、冷藏加工、修补渔网和渔船补给等服务的港口。综合性港口中，既有商业码头，又有渔业码头，商船与渔船往往共用同一进出港航道和港内锚地。如浙江的石浦港、沈家门港，两者均为全国著名渔港，港内渔业码头星罗棋布，渔船穿梭往来，同时港内分布着众多的客运码头、危险品码头、散杂件码头，属典型的综合性港口。
根据《海上交通安全法》、《内河交通安全管理条例》、《关于水上交通安全管理分工问题的通知》（农（渔政）字[1989]19号）等规定，对综合性港口水上交通安全的监督管理，若以商业为主的，由海事部门负责管理，但渔业专用的码头、水域、锚地由渔监部门负责管理；反之，若以渔业为主的，由渔监部门负责管理，但交通专用的码头、水域、锚地由海事部门负责管理。鉴此，在综合性港口中，目前除商业码头和进出港商船较少，或渔业码头和进出港渔船较少的港口未专门设置外，一般均设有基层海事和渔监部门，港口水上交通安全执法模式是海事、渔监两部门共同行使水上交通安全管理职能。两部门看似“和平共处、双管齐下”地履行各自管理职能，实则暴露出诸多管理弊端，在体制方面主要体现如下：
1．管理主体不明。对某项行政事务所归属的行政主体必须明确，主体不明确，行政机关相互间容易产生扯皮或相互推诿责任。如对综合性港口以及专用水域、航道、锚地的管理主体定位问题，由于国家有关部门目前对“以商为主”还是“以渔为主”没有一个明确的认定标准，事实上国内众多港口确实也存在“商、渔”地位彼此不分主次的现象，再者在众多综合性港口中，商业和渔业码头交叉布于其中，商船和渔船共用水域、航道、锚地，客观上也很难划定商船或者渔船专用的水域、航道、锚地，因此，实践中有关部门对众多综合性港口未作明确定性，导致相应的安全管理主体无法落实，这一问题的存在同样影响到船舶防污染管理主体的落实。
2．管理职能交叉。管理职能交叉指某项行政事务涉及两个或两个以上行政主体的管理。在综合性港口中，依然存在行政主体管理职能交叉的现象，如对港内渔供船的管理，以石浦港为例，港内有渔供船约150艘，其功能主要是为港内锚泊渔船补给、渔民上下渔船、鱼货卸运提供服务，按照国家有关法规应视为渔业辅助船，由渔监部门负责管理，但是这类船舶又参与岛际间货运、岛上村（渔）民进出客运，以及上附近岛屿进行观光旅游等活动，这又涉及到海事部门的管理职能，当地有关部门采用“日查夜堵”的方法打击过该类船舶参与客货运输，由于目前岛际间客货运输交通工具没完全解决，现阶段要彻底取缔难度很大，再者其本身处于监管的“中间地带”很难鉴别其某一航次经营行为的性质，这客观上造成了水上交通安全管理中的管理职能交叉，管理中容易导致滥用权力、责任不清等现象的产生。
3．管理要求不统一。海事、渔监两部门设置在同一综合性港口中并对外行使行政执法职能，由于存在阶段性管理侧重点不同步、行政管理和执法工作内容和要求不一致、执法中所适用的依据和标准不相同，对某项行政事务的管理容易造成“一严一松”现象，影响了执法的权威性、连贯性。如对石浦港内油供船的管理，由于当地海事部门对油供船的管理根据法规要求从船舶状况、船员配备、航行作业等各个环节都作了规范要求，导致原由海事部门实施安全监管的一定数量的港内油供船继而转向由渔监部门实施管理，挂上了渔业油供船的“头衔”，但又从事为商船的供油作业，而日常监管中海事部门对渔业油供船从事为商船的供油作业行为无法做到根本性的控制，这对该类船舶的规范管理造成了一定的难度，影响到管理的权威。
4．管理协调机制难以有效形成。海事、渔监虽归口不同的管理部门，但行政管理和执法的性质、内容以及相关要求等有诸多共同之处，特别是在综合性港口的水上交通安全管理秩序的维护等众多管理领域需要两部门的通力合作、密切配合，才能将安全管理工作做实做好。实践中，在船舶登记、船员持证、动态监管、搜寻救助等诸多方面由于种种原因未能做到资源共享、信息互通，特别是在搜救中往往存在搜救指令不畅通、派艇时找理由推诿、现场通信联系困难等现象。在国内众多综合性港口中，海事、渔监两部门也未形成定期或不定期的联席会议等协调制度，直接影响到监管的效率。
二、综合性港口构建水上交通安全行政综合执法模式的理论基础和法律依据
针对上述存在的问题，理想状态是与美国、日本、韩国等国际上大多数国家的做法一样，由一个部门实施海上安全综合管理，这就涉及到国务院所涉相关部委及其职能的重新调整与配置，在目前暂时实行不了的情况下，探索水上交通安全行政综合执法模式不失为一种好的做法。
1．行政综合执法的概念及构成要件
根据理论界的权威提法，行政综合执法是指在行政执法过程中，当行政事务所归属的行政主体不明或需要调整的管理关系具有职能交叉的状况时，由相关机关转让一定职权，并形成一个新的执法主体，对事态进行处理或对社会关系进行调整的执法活动①。它由以下几个法律要素构成：
（1）行政综合执法的成立必须基于行政主体的执法行为没有明确的法律规范规定，行政事态的管理和管辖没有清楚的职能承担者，即某项行政事务所归属的行政主体不明确、行政主体之间存在职能交叉这一前提。
（2）行政综合执法是一种权力转让型的执法，这种权力的转让涉及到原有法定职能的重新调整和配置，根据职权法定原则，必须在严格的法律依据和程序下取得，且取得行政综合执法资格的行政主体必须也是行政机关。
（3）取得综合执法权的行政机关是一种多位权力组合的执法形态，其多位权力组合后便形成了一个相对集中的权力板块，而该权力板块的变更、废止等必须经过权力转让机关的共同意志表示，因此，其在法律上的效力高于其他普通执法。
2．构建行政综合执法模式的法律依据
《行政处罚法》第十六条规定：“国务院或经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。”这是我国首次在行政管理领域确立相对集中行政处罚权制度的法律规定，旨在解决行政管理领域中比较混乱的行政处罚行为，根源于行政机构精简和行政处罚执法法治化的要求。而相对集中行政处罚权的行使，势必涉及到行政机关机构调整和执法模式的改革，由此行政综合执法就应运而生，它是根据相对集中行政处罚权制度的基本原则，为解决行政管理领域长期存在的执法主体不明、职能交叉割据及有利争着管、无利都不管等问题的情况下而产生的，是实现相对集中行政处罚权的重要步骤。
为规范相对集中行政处罚和行政综合执法工作，国家有关部门相继下发了《关于进一步推进相对集中处罚权工作的决定》（国发[2002]17号）和《关于清理整顿行政执法队伍实行综合行政执法试点工作意见的通知》（国办发[2002]56号）、《关于推进相对集中行政处罚权和综合行政执法试点工作有关问题的通知》（中央编办发[2003]4号）等有关文件，明确了各地可以在在城市管理、文化市场管理、资源环境管理、农业管理、交通运输管理以及其他适合行政综合执法的领域，组建行政综合执法机构，实行行政综合执法。要求行政综合执法不仅将日常管理、监督检查和实施处罚等职能进一步综合起来，而且据此对政府有关部门的职责权限、机构设置、人员编制进行相应调整，从体制上、源头上改革和创新行政执法体制，解决执法工作中存在的许多弊病，进一步深化行政管理体制改革。同时还规定了按有关规定经批准成立的行政综合执法机构，具有行政执法主体资格。
由此可见，综合性港口构建行政综合执法模式符合其构成要件，也有充分的法律依据，此模式的构建是可行的。
三、结合水上交通安全管理特点和监管体制现状，科学构建水上交通安全行政综合执法模式
海洋资源立体分布，各种海上活动相互影响和制约，由行业分散型向综合协调型转变是今后海洋管理的发展方向②，综合性港口水上交通安全实施行政综合执法符合这一发展趋势，如何科学构建行政综合执法模式，笔者认为应充分考虑水上交通安全管理特点和监管体制现状，着重把握好以下几个环节：
1．加强行政立法。在国家目前尚无综合性港口行政综合执法法规的情况下，首先应本着切合实际与大胆突破相结合的原则，在充分调研、论证的基础上通过立法途径制定综合性执法法规，做到有法可依。在制定法规时应注意以下几点：一是可先选择综合性港口进行试点，并在积累成功经验的基础上制定法规。二是根据宪法、组织法的有关规定，对行政机构的设置有权作出调整的只有省（自治区、直辖市）级以上人民政府，这就意味着法规只能由省（自治区、直辖市）级以上人民政府、人大颁布或批准。三是从制定法规的内容来看，应包括机构的设置、编制及职责范围、行政执法处理（含处罚、强制等）程序、经费保障、执法监督等主要内容。
2．合理设置机构。机构设置主要包括机构运作模式的选择和机构管理体制的定位这两部分内容。从管理实践来看，综合行政执法机构运作模式主要有授权新建专门机关行使、授权现有职能部门集中行使、授权现有职能部门的下设机构或代管机构集中行使等三种，管理体制的定位也主要有垂直领导、垂直与横向双重领导、横向领导等三种。这三种运作模式的选择和管理体制的定位各有利弊，基于海事部门实行的垂直管理和渔监部门实行的由地方政府横向管理的体制现状、权力和利益的平衡与折衷等因素考虑，综合性港口综合行政执法模式采用授权新建专门机关行使和实行垂直与横向双重领导为宜，即产生一个新的综合行政执法部门由上级海事部门与所在地方政府实施双重领导，名称可以是“××港口水上交通安全综合行政执法局（处、大队）”。另外，为充分调配港口资源、加强监管力度、理顺各方面关系、提高工作效率，亦可考虑进一步拓展监管领域，将交通、港口、边防等部门的相关职能也纳入其中，实行港口“大安全”行政综合执法。
3．科学配置职能。科学配置职能就是要充分利用现有资源和条件，科学划定管理范围、执法权限。水上交通安全行政执法包括动态执法和静态执法，综合行政执法主要是动态执法。综合性港口在配置动态管理职能时，应着重解决好以下两方面问题：一是解决上述提到的综合性港口水上交通安全执法中存在的体制弊端问题，如对航道、锚地和其他通航水域水上交通秩序的日常管理，对处于“中间地带”船舶的日常监管等等。二是本着充分利用资源、提高监管效率的原则，科学地剥离并转让一些分属海事、渔监两部门的既不属管理主体不明又不属管理职能交叉的监管职能，可剥离并转让的职能主要有以下三类：一是两部门的日常监管项目，如船舶的一般性检查；二是许可、核准后的现场监管项目，如水工作业、港内安全作业、防污染作业的现场监管；三是某些具体行政行为的前期性调查取证工作，如海事调处的初步证据收集等，但需要说明两点：一是综合执法主要是对违法行为、人员进行及时制止、纠正，不可无限扩大处理的权力。二是根据理论界的观点，综合性港口行政综合执法权应包括行政处罚权、行政强制权以及附属在这两项权力之中的行政检查权，而行政许可权、收费权等权力并不能转让。
4．健全保障体系。行政综合执法工作，涉及面广、震荡大、矛盾多，健全和完善各方面的保障机制尤其重要。一是要切实加强对该项工作的组织保障，对有关问题进行深入调查和潜心研究，从而作出科学的决策，同时应密切关注实施过程中的各种情况和问题，加强信息反馈，及时协调、解决有关问题。二是要重视制度建设和程序规范，通过完备的配套制度，统一规范行政综合执法各环节事项，加强对行使具体职能的单位的法律监督，保障行政综合执法的各项工作纳入依法运作、依法监督的轨道。三是执法机构所需经费必须由财政予以保障，可以通过协议的方式根据执法人员构成由海事与地方财政按比例承担，在严格收支两条线管理的前提下，禁止从罚没收入中返还作为经费来源或补充，真正做到权力与利益完全脱钩。四是加强后勤保障，整合现有部分海事、渔监执法船艇、车辆，减少重复投资。
5．规范队伍建设。执法机构的新设立势必要建立一支新的执法队伍。在执法队伍的建设上，为保持水上交通安全行政执法的连贯性，运行之初首先要抽调现有部分海事、渔监执法人员并进行有机整合，加强业务培训，使被抽调的海事、渔监执法人员互通双方业务，然后在此基础上按照招聘公务员的方式招收所需人才。同时，考虑到综合行政执法机构与海事、渔监有着密不可分的工作关系，也可探索建立长效的用人机构，加强与海事、渔监两部门的执法人员轮岗制度。至于在队伍规范化建设上，与其他行政执法机构一样，应建立健全执法人员职业培训、执法监督、错案责任追究、执法责任评议考核和末位淘汰等制度，通过制度保障和机制约束，不断提高执法人员的综合素质。
综合性港口水上交通安全行政综合执法模式的构建是一项较为复杂的跨部门系统工程，而这方面的理论研究国内尚少，更无可借鉴的实践加以论证，且由于笔者水平有限，本文所述有不妥之处在所难免，恳请专家、同行批评指正。
注：
①关保英著：《行政综合执法研究》，《政府法制研究》2002年第1期(总第113期)
②吴兆麟著：《构建和谐的大海事系统之初探》，《航海技术》2006年第4期第70页
参考文献
[1] 关保英著．《行政综合执法研究》．《政府法制研究》2002年第1期(总第113期)．
[2] 朱晓明，余国强著．《论相对集中行政处罚权》．《中共杭州市委党校学报》2003年第1期．
关键词：国际金融中心建设；资本市场；会计监管
中图分类号： F830.42
文献标志码：A
文章编号：1673-291X（2012）17-0131-04
引言
2009年3月25日，国务院通过《关于推进上海加快发展现代服务业和先进制造业、建设国际金融中心和国际航运中心的意见》将国际金融中心建设的重任交给了上海，上海市副市长屠光绍在2009年的陆家嘴金融论坛的发言中强调，上海国际金融中心的建设是一个系统工程，它涉及到多方面的通力合作。作为现代资本市场监管的重要组成部分，会计监管在国际金融中心建设中扮演了不可或缺的重要作用，这一点也通过国际金融中心漂移路径和会计理论和准则制定中心漂移路径的高度一致得到了一定程度的证实（吴大器、邵丽丽，2010）。
也正是由于会计监管与资本市场的紧密联系性，在资本市场上出现不同程度的危机时，人们有时会从会计监管的角度进行反思，①将会计政策视为解决途径，②甚至将其视为危机的帮凶乃至罪魁祸首。③本文力图通过当前的差异比较，立足于上海国际金融中心建设的现实条件和未来发展目标，设计与之相匹配的会计监管模式。
一、国内外资本市场会计监管体系的差异比较
（一）会计准则基本理念的差异
1.“相关性”与“可靠性”之争
2010年9月FASB与IASB联合《财务报告概念框架》的第一章《通用目的财务报告的目标》和第三章《有用财务信息的质量特征》以取代原有的概念框架，IASB以其取代了IASC于1989年的《财务报表编报框架》的相应部分，取消了“可靠性”质量特征，代之以“如实表述”，同时放弃了审慎性和实质重于形式这两个可靠性质量特征的指导性标准，意图增加财务报告的透明度和相关性。
与之相比，我国现行基本会计准则中将相关性和可靠性作为会计信息的两大基本质量，且后者优于前者，强调可靠性但又不忽视相关性。在会计理论界，也有很多专家学者赞同上述制度安排：葛家澍（1999）认为，在财务会计信息质量标准上，相关性是一个充分条件，而可靠性是一个必要条件，可靠性是财务会计信息质量的基础，是财务会计信息的灵魂。葛家澍（2003）和董盈厚、侯铁健（2011）认为，相关性与可靠性对财务会计信息使用者的决策产生影响的性质不同，相关性的影响是中性的，不相关的信息价值为零，仅仅影响财务会计信息的效率；另一方面，可靠性的影响则是非中性的，即不可靠的信息价值是负值，换而言之，会计信息一旦不可靠则将是致命的，会直接影响财务会计信息的效能。董盈厚（2009、2011）等认为，IASB上述变革中对于透明度和相关性的不懈追求带有一定的“明知不可为而为之”的功利主义，明知财务会计信息的局限与劣势，仍要超越边界勉强增加披露，以获取社会对会计职能重要性的认同，很可能将财务会计导入歧途。
2.公允价值之争
2010年FASB与IASB联合《财务报告概念框架》在目标上强调提供“通用”财务信息，在使用者定位上强调针对主要使用者，在计价上坚持现行市价基础（任世驰、罗绍德，2011）。
我国2007年开始实施新的会计准则之后，“公允价值”在会计信息中的适用范围大大增加了，但就其作用的理论研究却有多种不同声音。
刘永泽、马妍（2010）对中国投资性房地产公允价值计量模式的应用困境及其不利影响进行了分析，他们认为，引入公允价值后，企业的财务状况和经营成果与宏观经济市场更为紧密地联系到一起，加剧了收益的变动，税收成本、利润波动、主要财务指标、利润分配等因素成为上市公司会计政策选择的重要因素。刘浩等（2010）考察了基于薪酬契约效率影响的公允价值经济后果，他们的研究发现，财政部《企业会计准则》引入公允价值计量，改变了会计业绩的含义，采用公允价值计量会计业绩后，中国上市公司的高管薪酬契约出现了动态调整，公允价值计量在增量意义上提高了会计业绩与高管薪酬之间的正向契约相关性。
（二）会计监管模式的差异
1.我国资本市场的会计监管模式
我国资本市场中的会计监管主要由政府监管主导，主要会计监管部门包括中国证监会、证券交易所和注册会计师协会，三者的职责划分如下：
证监会一方面指导、督促和检查交易所对上市公司信息披露的监管，另一方面配合会计部起草、修订上市公司信息披露的规则，组织收集、分析和处理市场和媒体对上市公司信息披露的监管工作以及对上市公司信息披露、财务会计报告进行巡回检查和专项核查等。证交所对上市公司的年度报告、中期报告和临时公告等信息披露进行监管，并对上市公司进行日常监管。注协拟定业务报备管理制度和业务检查制度，对有关执业机构和执业人员的职业道德、执业质量方面的投诉举报专案查处工作、拟定对违法违规的执业人员的处罚制度、方法、组织实施有关处罚管理工作等（关爱浩，2007）。
2.美国资本市场的会计监管模式
美国的审计准则和会计准则分别由美国公共会计师协会（AICPA）和财务会计准则委员会（FASB）制定，但其可否实施则需要通过证券交易委员会（SEC）的认可和支持，资本市场中的会计监管主体大体包括：SEC、公共监督委员会（POB）、上市公司会计监管委员会（PCAOB）等，三者之间的职责划分如下：
从20世纪70年代到21世纪初，美国的会计监管主要以行业自律为主，由AICPA成立了POB，由后者对外部审计的独立性和审计质量进行监管和检查，在此阶段，政府几乎不干涉POB这一民间行业组织的会计监管活动。
安然事件之后，SEC下设立了独立于AICPA的会计监管机构PCAOB，后者虽然属于非营利法人组织，但实际上是由政府授权去做许多政府机构应该做的事，并且受到政府的严格监控。其主要职责包括审计准则的制定、会计师事务所的注册、对CPA行业的监督、对审计失败事件的调查和处罚。实际上就是将与会计监管相关的大部分权力从AICPA的行业自律权力中剥离出去，使AICPA只留下行业的职业道德建设以及维护CPA的正当权益的职责了。由此美国资本市场的会计监管体制从原先的行业自律为主、政府监管为辅向政府集中授权的监管模式转变。
3.英国资本市场的会计监管模式
20世纪90年代之前的英国会计监管长期以职业自律为主，辅之以有限的政府监管；90年代之后英国开始对其会计监管体系进行第一阶段的改革，分别成立财务报告委员会（FRC）和会计基金会（AF），此两者独立于会计职业和政府监管之外。FRC的成立实质上剥夺了会计职业制定会计准则的权利，而AF则实质上剥夺了会计职业制定审计准则的权利。1999年之后，由英国贸工部牵头开始实施第二阶段的改革，AF的职能被FRC所取代，并在新的FRC下设置了财务报告审核委员（FRRP）与会计准则理事会（ASB）并列，FRRP会根据个人和团体提供的素材或者媒体的评论等，挖掘企业经审计的财务报表没有遵循公司法和适用的会计准则的证据，采取与公司董事谈话或讨论等方式展开前期调查，一旦认定公司财务报表存在问题则采取相应的补救措施，具体包括：（1）如果公司董事承认报表存在问题的，则要求公司自愿作出相应更正，并将更正后的所有报表再重新公布一次，也可以针对有问题的方面发表一个更正声明。（2）如果公司董事不承认报表的问题，则可能正式移交法院，以决定存在问题的报表违反了法律，并强制要求公司修改报表。（3）立即向媒体说明有关信息，并公司在下一个年度财务报表和（或）中期报告中进行更正。
二、上海国际金融中心建设的现状及规划目标
（一）上海国际金融中心建设的现状
1.上海在国际金融中心的现实基础与发展速度
伴随着上海国际金融中心建设进程的不断推进，上海的金融市场正在以前所未有的速度迅猛发展，2012年1月国家发改委的《“十二五”时期上海国际金融中心建设规划》（以下简称《规划》）给出了详细描述：
（1）上海金融市场体系不断健全：中国金融期货交易所、上海清算所开业，上海银行间同业拆借利率成功推出。
（2）金融市场产品和工具不断丰富：成功推出了中期票据、黄金期货、锌期货、股指期货等一批有重要影响的金融产品和工具，提升了上海金融市场交易、定价功能。至2010 年底上海期货交易所成交合约数量居全球商品期货和期权交易所第二位，成为全球三大有色金属的定价中心之一；上海黄金交易所黄金现货交易量位居全球第一。
（3）金融市场规模快速增长：2010 年，上海金融市场（不含外汇市场）交易总额386.2 万亿元，比2005 年增长10 倍；直接融资总额2.38 万亿元（不含3.1 万亿元银行间债券市场国债和政策性银行债券发行额），比2005 年增长2.4 倍；上海证券交易所股票交易额位居全球第三，年末股票市值位居全球第六；全国银行间同业拆借中心年末债券托管余额位居全球第五。
（二）上海国际金融中心建设的未来规划
《规划》还对上海国际金融中心建设在“十二五”时期的发展提出了一些量化的指标，具体包括：到2015 年，上海金融市场（不含外汇市场）交易额达到1 000 万亿元左右；主要金融市场规模保持或进入世界同类市场前列，其中，债券托管余额进入全球前3 位，黄金市场现货交易量保持全球第1 位，金融衍生产品交易量进入全球前5 位；保险市场原保费规模达1 400 亿元左右；银行卡跨行交易额达25 万亿元左右；银行卡消费金额占社会消费品零售总额（剔除批发性大宗交易和房地产交易）的比例达50%左右；票据市场和信贷转让市场得到进一步发展等。
三、与国际金融中心建设相匹配的会计监管体系的设计
（一）对会计准则基本理念的有条件实施
世界上已经有包括欧盟各成员国、澳大利亚、南非等在内的117个国家和地区要求或允许采用国际财务报告准则（IFRS），包括中国在内的很多其他国家和地区近年来也纷纷推出了与IFRS的趋同路线图。IFRS在制定过程中考虑了纽约和伦敦等国际金融中心在内的诸多发达资本市场的现实条件，也充分研究了复杂金融产品和经济业务中可能出现的情况，IASB和FASB一贯坚持“相关性”的会计信息特征及“公允价值”的计量属性，对于较为成熟的资本市场更有实施的前提和意义。
对于中国这样的新兴资本市场而言，资本规模偏小、金融产品和经济业务的复杂性较低、资本市场的投资者较分散、市场投机气氛较强、现行市场价格有时有失“公允”等等客观因素的存在一定程度上限制了前述会计准则基本理念的推广和实施。然而上海要建成国际金融中心，就有必要改善资本市场的上述问题，也就意味着上海可能比国内其他资本市场更具有接纳IFRS不同理念和先进做法的先决条件。
事实上，鼓励企业披露包括管理层分析及讨论在内的多项非财务信息、要求企业提供社会责任报告、推出上证社会责任ETF产品等做法在一定程度上表明上海在借鉴他国会计监管方法的同时，也在不断研究和摸索适合本地资本市场的会计监管体系。
（二）会计监管主体的多样性与层次性的设计
从理论上看，资本市场中利益相关者都有可能成为会计监管的主体：政府或会计职业团体等基于政治强制力而成为外部监管主体（夏冬林、刘峰，1995；徐径长，2002；阎达五、支晓强，2002），企业投资者、债权人、经营管理者、证券分析师等利益相关者基于经济利益也可成为外部监管主体（张俊民，2000；黄平、简建辉，2009）；此外，季小琴（2006）将会计监管视为监管权利在全社会范围内的资源分配，将新闻媒体和社会公众也纳入了会计监管主体中来。
从美国和英国的经验来看，资本市场的政府监管、行业自律和市场纪律这三大支柱从未退出过会计监管领域，只是在不同的经济政治条件下，三者的力量对比不同。此外，英国还利用了舆论媒体监管效率较高，监管立场较超然的特点，并将其充分运用到会计监管中。
目前，我国资本市场的会计监管主体偏重于政府监管，其他利益相关者的监管能动性未得到充分挖掘和发挥，而国际金融中心建设恰好能成为构建多样性、多层次性会计监管主体的契机，在上海培育资信评级机构，进一步发挥机构投资者、证券分析师和新闻媒体①等的会计监管作用。
（三）扩展已有的会计监管重点领域
从近年的媒体曝光来看，目前资本市场会计监管的重点关注对象偏重于传统的会计监管领域，②随着上海国际金融中心的建设，金融市场的体系不断完善、规模不断扩大，资本市场风险对会计监管的影响也将越来越大，事实上，近年来政府监管的视角也更多地向此转移（中国证监会，2009、2010、2011）。
从20世纪90年代开始，几乎没有一次金融危机和衍生品交易无关（曹凤岐，2008），尤其在2008年金融危机之后，实务界和理论界越发关注衍生金融工具的风险控制和监管。然而我国目前针对金融衍生品的金融监管以“堵”为主（国务院国资委，2009），会计监管在一定程度上依赖企业自身的内部控制（李若山，2009、马颖，2011、中国会计学会，2010），在信息披露监管方面存在一定的制度缺失，相关会计监管体系亟待完善。
（四）增强会计监管的协调与沟通功能
1.会计监管与金融监管的沟通
我国的会计准则制定者和资本市场会计监管者之间则是平行的政府机构，在上海国际金融中心建设的过程中，需要两者更多的合作与沟通，有必要加强审计、国资委、税务、专员办、特派办、证监局等相关业务部门的合作，实现信息共享。在此过程中可以充分运用已有XBRL的信息平台，③并进一步拓展其功能，将经济系统中所有经济主体和监管者的信息实时联动起来。例如，企业的会计信息传递给外部审计师，由后者上传审计意见，经审计后的会计信息可被信用评级机构和咨询公司所用，并由后者将信用等级或相关建议通过XBRL平台直接反馈给企业，而诸如证监会、证监局、证券交易所、工商、税务等政府部门也可以直接利用XBRL平台上的信息对包括企业和金融服务中介在内的多个经济主体进行监管，并提交审核意见。
2.会计监管与市场经济体的沟通
从英美资本市场的金融监管模式的变迁来看，严厉而复杂的规则导向型监管并不能预防一切金融危机，而原则导向型的金融监管却为伦敦创造了更柔性和高效的监管氛围，上海建设国际金融中心可以借鉴这种柔性监管模式，加强会计监管机构与公司高管层之间的事前沟通和磋商，以解决问题和补救差错为先导，以惩罚和处罚为辅助手段，在调查和处理阶段则有必要保障利益相关者的知情权。
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[13] 中国证监会.把握会计准则规定实质，提升财务信息披露质量——2010年上市公司执行企业会计准则监管报告，2011，7.
①例如，从20世纪70年代末到90年代初期间发生的美国的信贷社危机，当时的主流观点认为，历史成本法计量金融工具，尤其是衍生金融工具是此次信贷社危机的根源之一。这一共识坚定了美国财务会计准则委员会（FASB）将公允价值运用于金融工具的决心。
②例如，美国信贷社危机之后，美国政府试图通过改变会计规则和放松金融监管两种手段救市。又如，2009年4月的G20峰会上达成的金融监管联合公报提出，“公允价值”的计量属性在次贷危机中起到了推波助澜的作用，并呼吁会计准则制定机构迅速与监管机构合作，以改进资产估值和准备金标准。
③例如，1997年亚洲金融风暴之后联合国贸易和发展会议的成员Rahman认为，会计信息披露不充分、不符合国际会计准则等因素对危机爆发的广度和深度产生了相当程度的负面影响。
收稿日期：2012-05-02
［关键词］保税区；保税物流园区；区港联动；海关监管
［中图分类号］F252 ［文献标识码］A ［文章编号］1005-6432（2011）36-0033-03
1 引 言
保税是指货物进出口后保持一种暂不交纳相应关税的状态。保税物流则可定义为：在海关的监管下对进出口过程中处于保税状态的货物进行的运输、存储、加工等物流活动。当前保税物流作为现代物流发展的新增长点,越来越受到业界的重视,并成为推动区域经济发展中的动力之一,在实施国家区域发展总体战略中扮演着重要角色。
2 保税物流园区的功能分析
2.1 我国海关保税体系分析
保税物流园区是指经国务院批准,在保税区规划面积或者毗邻保税区的特定港区内设立的、专门发展现代国际物流的海关特殊监管区域。目前海关保税物流体系为“以保税区区港联动为龙头，以保税物流中心（A型、B型）为枢纽，以优化后星罗棋布的公共型保税仓库、自用型保税仓库和出口监管仓库为网点”的多元化、立体的保税物流体系，概括而言就是三个层次、六种模式。具体如图1所示。
2.2 保税物流园区的功能分析
保税物流园区作为多家物流企业在空间上集中布局的场所,通过实行“区港联动”将保税区和港区的优势集中在一起,最终促进保税区港口之间的“无缝对接”以实现货物在境内外的快速集拼和快速流动。其功能主要包括以下几点。
（1）国际中转功能
即接收通过各种运输方式到达的集装箱和货物,直接换箱或进行分拣、集拼、储存和综合处理,并换装其他国际航线船舶后,继续运往第三国(地区)指运口岸。
（2）国际分拨配送功能
根据用户的订货要求,在保税物流园区内进行货物的分拣、配备,进行简单加工和增值服务、批量转换,拼箱重组后以最合理的方式送交国内或国外用户。
（3）国际采购中心功能
吸引跨国采购中心进入保税物流中心投资,对国内采购商品进行分拣、重组或对进口商品简单加工和增值服务后,再向国外分销、集运。
（4）国际转口贸易功能
商品从生产国运往保税物流园区进行中转、储存或进行简单加工和增值服务后再销往消费国。
3 保税物流园区功能定位的理论基础与现实意义
3.1 保税物流园区功能定位的理论基础
前文提到,保税物流园区具有国际中转、国际分拨配送等功能,其设立可以促进所在国(地区)国际贸易的发展,特别是对出口贸易的推动作用明显。因此保税物流园区功能定位的理论基础主要是基于经济学对外贸易与经济增长理论,如“对外贸易是经济增长的发动机学说”和“对外贸易乘数理论”。同时基于港口与腹地关系理论,保税物流园区将保税区和港区的优势集中在一起,在海关的统一监管下进行“区港联动”。
（1）对外贸易是经济增长的发动机学说
20世纪30年代,经济学家罗伯特逊提出了对外贸易是“经济增长的发动机”的命题。紧接着,诺克斯根据对19世纪英国与新移民地区的经济发展原因的分析,进一步补充和发展了这一命题。他认为，19世纪国际贸易的发展是许多国家经济增长的主要原因。一方面,各国通过进行专业化分工,使资源得到更有效的配置。另一方面,对外贸易产生间接的动态利益,即随着对外贸易的发展,通过一系列的动态转化过程,把经济增长传递到国内外各个经济部门,从而带动整个国民经济的增长。
（2）对外贸易乘数理论
20世纪30年代英国经济学家凯恩斯在其代表作《就业、利息和货币通论》中,论述了对外贸易与经济增长的关系,并提出了对外贸易乘数理论。凯恩斯主义认为出口增加会导致国民收入的增加。这是因为商品和服务的出口会使出口部门的收入增加,消费也增加,从而引起其他产业部门的生产增加、就业增加、收入增加。最终推动整个国民经济的发展。
（3）港口和腹地关系理论
港口和腹地关系理论认为港口和腹地是相辅相成的。其口是其腹地的门扉,腹地是其港口的内庭。腹地的情况如腹地的大小,腹地与港口间的交通条件,腹地的生产专门化程度对港口的兴起与发展起着决定性作用。同时港口形成与发展后,反过来又会促进腹地范围的扩大、交通线网的完善和腹地内专门化的进一步发展。
3.2 广州市保税物流园区功能定位的现实意义
广州市保税物流园区国际中转功能、国际分拨配送功能、国际采购中心等功能带来的现实意义主要包括三个方面,一是作为保税区本身带来的税收优惠；二是降低物流成本；三是促进进出口贸易的发展。以东莞旭丽电子有限公司为例,以前企业每货柜物流综合支出费用约4000元,保税物流园区成立后,由“港澳一日游”变为“园区一日游”,每货柜物流综合费用可节省约2000元,物流时间也可节约一半左右。据广州海关统计,广州保税物流园区自2008年年底试运作以来,各项业务发展迅速。2009年,广州保税物流园区实现进出园区货值30.01亿美元,各项经济指标均保持50%~100%的月环比增长速度。2010年前8个月进出区货值达55.5亿美元,同比增长3.7倍；货运量达87.5万吨,同比增长4.5倍。
4 影响广州市保税物流园区功能实现的因素分析
虽然近年来广州市保税物流园区的发展无论从速度还是从规模上来说都十分看好,但在发展中仍存在诸多问题影响园区功能的实现,应当引起重视。
4.1 多头管理和政策不协调
保税物流园区是海关监管的特殊区域,但园区的正常运行还同时涉及外汇、税收、检验检疫以及地方政府等多个部门。目前保税物流园区建设还缺少一个独立的管理机构,另一方面，各个管理部门对实际操作的业务流程及方法有各自不同的规定。在审批权限上,需四个部委联合审批等,多头领导和政策不协调容易造成广州保税物流园区行政效率低下。
4.2 保税区内外的物流网络缺乏有效衔接,信息化水平有待提升
现代物流业要求具有完善的物流信息化平台,这是确保保税区物流与国际接轨的先决条件。而广州保税物流园区在吸收物流企业进入保税区的过程中,保税区内的物流网络与区外的物流网络以及腹地的物流网络并未完全做到有效衔接,区内和区外的物流不能一体化运作使得保税区内物流企业的竞争力大打折扣。同时广州保税物流园区内的物流企业信息化水平普遍比较低，信息“孤岛 ” 现象比较严重，还不具备有国际标准的信息化平台，这在很大程度上制约了园区向国际水平的方向发展。
4.3 区港联动效应不明显
“区港联动”是将保税区和港区的优势集中在一起,海关实行统一监管。实行“区港联动”改革是为了充分利用临近港口货物集散便利的交通优势,简化海关手续,加快物流专业化方向发展。通过保税区政策与港口功能的联动,最终实现港口和自由贸易区之间的“无缝对接”。就目前来看，广州保税物流园区在“ 区港联动 ” 方面暂时取得了明显成效,但从整体来看,“ 区港联动 ”的物流网络还没有普遍形成。保税区和港口仍存在各自为政,出现货物无法从港口直接进入保税区的现象。保税区的货物进出口流通都要经过港口和保税区两道海关的检验手续，影响了保税物流运作的效率，直接削弱了保税物流的竞争力，并没有真正做到通过保税区政策与港口功能的联动实现港口和自由贸易区之间“无缝对接”。
5 广州市保税物流园区功能提升的对策分析
5.1 加大政策整合,各部门协调一致,提高行政效率
政府作为监管部门,必须统一特殊监管区域的税收政策、 外汇政策,真正做到境外货物入区保税、区外货物入区退税、区内货物出区征税、区内货物免征增值税和消费税等。通过加大政策整合,使外汇、税收、检验检疫以及地方政府等多个部门协调一致,提高行政效率,真正发挥保税物流园区的便利作用。
5.2 创新海关通关模式,处理好监管与效率的关系
海关作为保税物流园区的监管机构,必须要不断创新海关通关模式,努力实现管理方式的转变,处理好监管与效率的关系。如由对单单相符的管理办法转变到单货相符的实际监管上来;由对每票货物的监管转变到以企业为单元的监管上来;由海关一家管理转变到相关部门综合管理的模式上来。同时海关部门还要创新管理方式如建立健全信用机制的评价作用以做好风险管理。其次是建立海关与企业的合作伙伴关系,共同发展。要始终坚持以企业为导向,通过深化改革,使海关监管有效,企业货物进出方便,真正做到海关与企业双赢。
5.3 充分发挥黄埔港的作用,真正做到“区港联动”
进行“区港联动”可以整合保税区的政策优势和港口的区位优势，在保税区和港区之间开辟一个通道。广州保税物流园区应做好“区港联动”中“区”和“港”两个板块的有效的衔接与功能叠加,在“区”的基础上大力开展口岸业务,同时也赋予园区“港”的功能,使园区的舱单管理和保税仓储管理以及境内外的保税运输形成有机结合,真正意义上实现“区港联动”。
5.4 创新业务模式,促进保税物流园区的协调可持续发展
虽然保税物流园区的封关运作结束了广州市长期缺少具有退税功能的保税物流平台的历史,初步改变“香港一日游”现象。但目前保税物流园所从事的业务99%都是“一日游”业务,即入园后完成出口退税。由于其业务单一、模式简单,因此附加值也较低。客户进入园区多为尽快办理退税，缺少开展增值服务的需求,对于更高层面的业务如VMI(供应商管理库存)、国际采购集拼、转口贸易操作等,还几乎没有企业涉足。单纯依靠“一日游”业务,显然是很难支持物流企业以及园区的持续发展的。因此广州市保税物流园区必须努力创新业务模式,如VMI(供应商管理库存)、国际采购集拼、转口贸易操作等以促进保税物流园区的协调可持续发展。
6 结 论
经过十余年的发展,保税物流园区在推动我国改革开放、促进区域经济增长、扩大当地就业和税收等方面发挥了重大作用。广州保税物流园区应该充分发挥其优越的地理优势,借鉴国外先进的管理模式。以确保严密监管和高效运作为前提,不断加强政策整合和部门协调,创新管理模式和业务模式,结合信息技术和科技手段的运用大力促进“区港联动”。只有这样,广州市保税物流园区才能完全发挥出自己的优势,为自身为客户提供更优质、更高效的服务,促进区域经济的发展。
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【内容提要】本文结合实际、运用现代行政管理学的理论，提出了现代海关制度第二步发展目标的重心和落脚点应是对人才资源的开发和管理的观点，进而在“释放人才、使用人才、管理人才和培养人才”等四个方面展开详细阐述。【论文关键词】现代海关 释放 使用 管理 培养【作者简介】李志刚 物流科人力资源是指某个特定人口总体所具有的劳动能力的总和，是劳动力人口数量与劳动力人口质量两者的综合，它具有其他资源和生产要素所没有的能动性、创造性、自主性和潜能开发的无限性。去年，牟新生署长在全国海关先进集体和先进工作者表彰会上指出全面建设现代化海关，实现现代海关制度第二步发展目标的关键在人，只有牢固树立“人才资源是第一资源”、“人人都可以成才”和“以人为本”的理念，才能真正意义上的解放人才、开发人才和使用人才，进而推进海关现代化的进程。因此，笔者认为，现代海关制度第二步发展规划的重心和落脚点是对海关人力资源的开发和管理。所谓海关人力资源开发和管理就是对海关人力资源进行研究、规划、投资、成本收益核算、培训、使用保障等过程的支配活动。本文拟就如何建立一套与现代海关制度相配套的人力资源管理机制，谈一些粗浅的看法：思考一：改革海关现行建制，大幅度整合人力资源——释放人才。近十多年来，内陆省份先后设立了不少新海关，其业务主要以监管加工贸易和转关运输为主，相对于业务繁忙、人力紧张的口岸海关，其又常会因加工贸易少、转关不畅等原因而出现“有人无事做”、人力资源相对过剩的局面。而面对内陆海关“人少、业务少，拿钱多、升迁机会多”的事实，口岸海关的同志难免就会有“上错花轿嫁错郎”的牢骚，直接挫伤着他们工作积极性的发挥。因此，现行的海关机构的设置不能有效实现海关系统人力资源的解放和开发，更不适应现代海关制度第二步发展要求的，也无法形成监管合力。为此：1、创建区域性海关管理新模式，合理优化人力资源。依据“资源总量的预期投入始终要与目标任务的实际需要保持相对平衡”的关系，运用经济学的边际效益理论，在打破行政隶属关系基础上，对各地海关的设关成本和效益进行分析，合理撤并隶属海关机构，如对苏北五市设置海关机构的的可行性，就可依此进行评估，适当合并现有机构、减少行政成本的投入和开支；然后再按照经济区域和海关业务分布的特点，对直属海关进行跨关区域合并，如：可把长江沿线的7个直属海关合并为一个中心区域性海关，统筹分工、协调运作。这样不仅可以使“二线”职能部门的人才解放了出，充实到监管“一线”，还可整合沿江7关“一线”的监管人才，简化工作流程、避免重复工作，为海关“百千万”人才工程的实施营造一个良好的内部环境。2、科学设置海关内部机构，体现人性化管理。根据现代行政学理论，工作效能与人员数量之间的比率高低，是行政组织结构效率的最直接的反映，也是行政组织结构配置最直观的评价。对于海关目前出现人力资源紧张的局面，除了经济发展不平衡外，很大程度上是组织结构设置不合理诱发的。据统计，在海关系统5万余人中“官兵”比例搭配不科学，处（科）级干部和一般干部之比高达1：10，且从上到下的人员分布呈“直立腰鼓型”，直属海关的机构设置和人员配置过多，不符合发达国家海关人力资源“哑铃式”的配备模式，也不能适应现代海关发展形势的需要。因此，要借助“H2000业务操作系统和海关风险管理系统”的推广和运用之机，以业务操作网和风险管理网“两条支线”为基点，借鉴发达国家海关机构人才开发、使用和管理的先进经验，本着“精简、统一、效能相结合和决策、执行、监督相协调”的要求，科学梳理业务操作流程，最大限度地引进“以人为本”的管理理念，对海关内部组织机构的设置进行大调整、大撤并，加大现场海关、尤其是口岸海关监管一
局党组：
根据《云南省环境监察总队关于赴上海市考察学习的通知》精神，按照局领导的安排，我很荣幸地代表昭通市环境监察支队随队到上海市考察学习了上海市的环境监察工作，现将考察学习期间的有关情况报告如下。
一、考察学习的基本情况
为学习借鉴上海市环境执法先进经验，提高我省环境监察人员业务素质，根据《上海——云南20xx年环保合作工作备忘录》及省环保厅《关于印发20xx年全省环境监察业务培训计划的通知》要求，20xx年6月7日—11日，省环境监察总队组织各州（市）环境监察支队负责人前往上海考察学习不同行业现场执法特点、技能与技巧以及学习突发环境事件应急处理的措施及方法。在为期一周的考察学习活动中，主要参观考察了白云港污水处理厂、御桥垃圾焚烧发电厂、上海化工区（赛科）、太古升危废处置单位和上海市环保局在线监控中心，与上海市环境监察总队进行了执法交流座谈，在座谈会上，上海市环境监察总队负责人就上海市的环境监察工作情况及环境执法理念向我们作了详细介绍，云南方就有关排污收费、应对突发环境事件、现场环境执法、污染纠纷调解、减排项目环境监察、现场环境稽查、环境监察能力建设以及如何增强服务意识等方面的问题与上海市环境监察总队进行了广泛交流。通过这次考察学习，使我更进一步了解到上海市的经济社会发展状况，感受到昭通与上海市之间的差距，认识到我市环境监察工作所面临的形势和存在的问题，同时，通过学习和借鉴他们的宝贵经验，也进一步增强了我认真履职的决心和信心，有效提升了我的思想意识、宗旨观念、工作思路以及业务素质，开阔了眼界，增长了见识。
二、考察学习所取得的收获
通过与上海市环境监察总队相关人员的广泛学习和交流，他们的工作经验和执法理念有几点值得我在今后工作中去认真学习和借鉴。
（一）建立健全了一个领导班子和组织机构。上海市环境监察总队现有编制61人，有总队长1人，副总队长2人，内设机构有办公室、监察一科、监察二科、综合执法科、热线科、稽查科和法制科共一室六科，各科室根据自己的职能职责，设置了相应的工作岗位。总队长负责全总队的工作，两位副总队长协助开展工作并负责督促落实各自分管的工作，各科室按照各自的职能职责把各项工作进行了细化并责任到人，责任科室领导负责科室工作的具体督办，科室人员按照自己的职能职责抓好各项工作落实，较好地促进了各项工作的正常运转。
（二）确立了一个科学合理的工作思路。上海市环境监察总队结合年度环境监察工作的实际，坚持贯彻落实科学发展观，紧扣“提高环境质量，促进科学发展，争创全国一流”的主题，围绕市局中心工作，从年初开始，就制定了相关的管理制度和确立了科学合理的工作思路，召开了以“规范执法行为，实施精细化监察”为主题的专题研讨会，重点突出了部门职能调整组合，组织开展了干部竞聘上岗活动，加大了环保法律法规的宣传教育和加强了全体监察人员的业务培训，在全市辖区内推行了精细化监察和实行了执法建议书制度，进一步规范了现场取证、制作笔录等公文文书，就如何解决环境监察和工作中的难点等问题进行了有效探讨，在全市尝试公众参与环境执法等一系列活动，通过典型环境违法案件的曝光，成功地打造出了上海市环境监察的声势，较好地保障了城市环境安全。
（三）注重打造一个环境执法品牌。一是以加大执法力度为立足点，通过媒体曝光和加强后督察等执法手段，实行执法建议书制度，逐步解决了监管不到位以及以罚代管的问题；二是以创新监管机制为着力点，试行精细化监察和开展在线监控数据的管理，针对企业违法排污问题，采取不定时的检查手段，加大对违法排污企业的监管力度，督促企业增强环保意识，完善污染治理设施，保障城市环境安全；三是以关注民生改善为突破口，进一步完善应急响应机制，保障饮用水源地环境安全，注重环境执法规范化和解决单为环境而的问题；四是以增强服务意识为结合点，注重执法与服务并重，尝试公众参与执法，提高全民的环保意识；五是以注重素质培养为支撑点，开展执法交流和撰写调研报告，全面提高环境监察人员的整体素质；六是以狠抓队伍建设为切入点，开展干部竞聘上岗和加强业务技能培训，注重落实环境稽查制度和体现政风行风，逐步解决了个别人员不认真履职的问题。
三、通过考察学习，对下步工作的思考
通过这次考察学习，对照我市的环境监察工作，使我清醒地认识到我市环境监察工作中还存在许多问题，自身在履职过程中也还存在创新精神不强，管理不到位，制度不健全，凝聚力、战斗力不强等问题，我将以此次考察学习为契机，重点从以下几个方面去加以改进。
（一）要注重加强支队班子建设。在工作中要进一步理顺工作关系，搞好班子内部团结，增强班子的民主决策意识和内部管理能力，在两位副支队长的协助下 ，充分调动全队人员的工作积极性，彻底解决凝聚力、战斗力不强等问题。
（二）要进一步加强队伍建设。结合全市环境监察工作的实际，逐步探索开展环境稽查工作的思路，通过开展现场环境监察和环境执法等实战演练，逐步提高支队全体人员的环境监管能力和执法水平；通过送出去和请进来等相关培训手段，全面提高全队人员的业务技能，逐步扭转个别人员履职不主动的问题。
（三）要创新管理机制。一是建议局党组为支队增设监察一大队、监察二大队、综合室三个内设队室，以便将各项工作层层分解，责任到人（20xx年9月6日，经局党组会议研究，同意支队增设监察一大队、监察二大队、综合室三个内设队室，并以昭环通[20xx]32号《关于昭通市环境监察支队设立内设机构及职能分工的通知》行文各县区环保局）。二是借鉴上海市环境监察总队实行的执法建议书制度和推行的精细化环境监察模式，转变工作作风和改进工作方法，逐步解决环境监管不到位以及以罚代管等问题，确保全市的环境安全。
经济学理论试论海南省发展离岸金融业务的相关政策建议
一、引言
离岸金融（Offshore Finance）是指设在某国境内但与该国金融制度无甚联系，且不受该国金融法规管制的金融机构所进行的资金融通活动。传统的离岸金融业务包括货币信贷、投资、结算、外汇买卖、黄金买卖、保险服务和证券交易等金融业务。伴随着新一轮全球性经济衰退，各国对游资监管力度加大，离岸金融业务的发展前景逐渐黯淡，离岸金融业务也积极寻求着转型发展之路，在此背景之下，海南省发展离岸金融业务的相关研究更显必要、紧迫。
二、海南省离岸金融业务发展的宏观环境
（一）天然优势的地理区位
海南省位于华南和西南陆地国土和海洋国土的结合部，内靠我国经济发达的珠江三角洲，外邻亚太经济圈中最活跃的东南亚。海南省独特的地理区位优势对海南省离岸金融业务的发展具有重要意义。首先，中国东盟自贸区的建立亟需大量的资金及金融服务的支持，海南省离岸金融业务能有效满足此类需求；其次，毗邻香港有利于海南省离岸金融业务的加快发展，海南省离岸金融业务的兴起能有效辅助、巩固香港确立全球离岸金融中心的地位；最后，海南省与祖国大陆间的天然屏障可以作为防范省内与大陆境内金融系统协同干扰的“防火墙”。
（二）增长迅速的国民经济
（三）发展迅猛的金融行业
（四）持续加快国际化进程
随着海南省国际旅游岛建设进程的不断深入，海南省抓住与国际市场、机构、法人等接触的契机，推动海南省产业升级转型。一方面，海南省不断强化自身在中国-东盟自贸区内的核心地位，加强与东盟国家在旅游、交通、商贸等方面的互惠合作，另一方面，海南省寻求与欧美等发达国家在旅游、金融、环保等领域的交流。
三、海南省离岸金融的模式选择
通过对现有国际离岸金融市场模式特征及要素需求的考量，不难发现海南省省域内要素不满足内外一体型关于区域建设环境的需求。而避税港型模式本身即为了让离岸公司机构规避母国关于税收等非运营支出而诞生的一种形式，且随着近年来全球性受游资冲击而导致的全球、区域性金融危机频发，黑市洗钱现象不绝，现阶段相关国际组织、合作国联盟加强对此类模式地区的监管，从而使得一些区域离岸市场“形同虚设”，不仅如此，海南省较其他避税港型地区并不具有明显横向竞争优势，因此本文认为海南省不适宜避税港型模式。
剔除了以上两模式后，本文侧重与海南省选择以内外分离型为基础的适用性模式。首先就内外分离型模式而言，海南省现阶段国际旅游岛建设亟需相应配套资金的支持，据中国发展改革委员会相关专家的测定，海南省国际旅游岛至少需要15万亿元资金的注入建设，而相对于海南省入不敷出的财政资金而言，数目之庞大犹若星河，因此本文认为海南省应采用单向渗透型的离岸金融市场模式（OUT IN），即允许离岸市场内资金有限渗透到在岸市场的模式。但受限于现阶段海南省金融软硬件实力，初期阶段仍以内外分离型模式，待业务发展到一定规模档次，再权衡利弊适当冲破“屏障”，施行有限渗透的策略。 四、海南省离岸金融市场发展目定位
（一）助力海南省经济增长产业升级为核心
必须遵循关于“十二五”时期的规划路线，从而进一步助推海南省经济增长、产业升级等改革目标的实现升华规划中关于相关产业发展的理念，拓展海南省经济、产业发展的可行域，创造海南省与国际优秀产业、高新技术接触的契机，争取将海南省提升为“离岸金融-旅游服务”复合型海岛特区。
（二）开展以境外人民币离岸业务为内容
人民币国际化是指人民币能够跨越国界，在境外流通，成为国际上普遍认可的计价、结算及储备货币的过程。尽管目前人民币境外的流通并不等于人民币已经国际化了，但人民币境外流通的扩大最终必然导致人民币的国际化，使其成为世界货币。
（三）形成“港琼”离岸金融犄角为目标
香港作为全球范围内重要的国际化金融中心，离岸金融业务规模大、服务水平高、市场监管有效性强。海南省离岸金融业务就其本身规划而言，具有浓烈的地域性特色，因此可以有效完善犄角内“业务池”构建，且海南省离岸金融的发展可以有效减缓香港受指向性游资的冲击，发挥犄角规模优势，有效规避相应风险。
五、海南省离岸金融业务的内容框架
（一）海南省离岸金融业务品种遴选
1.银行类离岸金融业务
一是离岸存款业务。可接受开立“非居民”的美元、港币等可自由兑换货币的存款账户，亦可接受开立人民币非自由兑换货币存款账户。
二是离岸结算业务。海南省可以依托离岸金融机构为平台，开展一系列如客户办理汇兑、接受和开立信用证、提供保函、光票托收、跟单托收等业务。
2.证券类离岸金融业务
海南省证券类离岸金融业务也应选取金融机构债券、利率掉期（SWAP）等为主的相对低风险性业务为主，从而做到降低风险，有限提升市场流动性。
3.保险类离岸金融业务
开展有利于海南省海洋产业发展的船舶险种，根据海南省特殊海洋、渔业状况，推陈出新具有离岸属性的创新型保险品种。
（二）海南省离岸金融业务监管体系
1.离岸金融机构准入及退出机制
海南省离岸金融机构的准入应遵循“机构规模优先、良性内控优先、业务面广优先、效率服务优先”等原则，准入机构在进驻省内以前应具备外汇汇兑、业务办理、业务结算等基础性资质，并在此基础上报备国务院、国家外汇管理局、海南省政府等相关机构审批、备案等基本程序。
2.离岸金融业务范围约束性
主要监管海南省离岸金融业务的五项原则主要：一是审慎性原则，以风险相对较易控制的业务为主；二是可操作性原则，即以简单可行出发，以传统业务为主；三是灵活性原则，在监管下适度放宽业务选择的区域；四是锁定交易性原则，通过账户的分设和严格管理，确保离岸业务的有效监控；五是差别监管原则，对外资银行及中资银行进行区别性管理。
（三）海南省离岸金融业务优惠政策
1.税收优惠政策
借鉴国内外离岸金融市场的税收优惠政策，结合海南省实际，对在离岸区内开展离岸服务外资金融机构，可考虑在2020年以前按10%税率减征所得税，免征印花税，对风险较大的离岸贷款实行专项贷款风险准备金，由金融机构申请，报外汇管理部门备案，同级主管国税机关审批后准予在所得税前扣除；对金融机构高管个人所得税按三免两减半征收。
2.费率优惠政策
关键词：联检改革；船舶营运；监督管理
联检改革中海关通常情况下不需要登轮进行船舶进出境海关申报已经海关放行的相关手续办理，而主要是由船舶的主要负责人或者船舶的人主动携带海关报关入关单据和相关证明到海关或者临近港口的政府联检大楼，部门海关办公室来进行船舶营运进出境通关手续。船员私人物品相关验放证明手续等都可以在办理相关船舶离境和船舶结关手续的前一天进行办理。通过研究和分析联检改革与船舶营运及监督管理，可以有效发挥理论对实践的指导和监督作用。
1 联检改革的必要性分析
近些年来，我国社会发展态势越发迅猛，海上经济的全速发展也强力助推了我国海运事业的显著进步。联检改革政策的提出，实为解决我国船舶运输存在的一系列问题的重要举措，其对于我国海上运输事业的发展所起到的作用毋庸置疑，现实意义也就有了鲜明的体现。
我国在近几年采取的联检改革与船舶营运及监督管理措施主要集中在以下几点：首先海关已经要求不再参加到船舶营运联合检查小组当中。联检改革政策的提出，对于我国港口使用效率的提升以及我国港口船舶周转效率的提升均具有着至关重要的推动作用。在传统体制下，联检工作明确要求参与海运的四个单位需要一同登轮，对于船舶的进出口来说，也需要同时办理，否则不予批准。这样一来，对于四个单位来说无疑都是一个比较大的麻烦，需要四个单位同步协调，一旦四方有某一方因故无法及时办理联检相关手续，则将无法按时登轮。这样一来，即便船舶在港口或码头已经完成了稳定靠岸，也不能进行装卸货作业。由此导致的后果，轻者耽误船期与码头工人作业效率，重者将直接影响到各主体的经济利益。港口使用率和船舶周转率也就由此受限。而联检改革政策的提出，则打破了传统的格局，赋予了以一定的权利，即主要到联检各单位进行手续的办理，在船舶例行检查的过程中可同时进行船舶作业。因此，当前的船舶也就实现了到岗直接作业，优势明显可见[1]。
2 联检改革的原则和优势
对于港口码头的监管，始终都是我国沿海工作中的一项至关重要的内容，传统的联检政策相对繁琐，要求诸多，相关规定过于死板、僵化，因此不利于适应我国海上经济的发展。由此，联检改革政策的提出，也就对传统的船舶监管工作提出了全新的要求，最直接的体现即在于有效简化了船舶监管手续，促进了船舶的作业效率，对不必要环节的过滤使得港口企业的经济效益有了明显的提升。同时也提升了港口监督的职能效率[2]。
当前，在我国经济发展的促进作用下，海运已经占据了我国对外贸易的近90%，可想而知，这样的比重也就等于我国对外运输的成效。联检改革政策的实施，使港口监管部门失去了登轮即办理联检手续的必要性，通过船舶等待船舶进入口岸之后，由船长填写好船舶概况报告单之后便可，报告单的内容主要包括进口报告与船员概况等；出口时则跳板出口报告单和船舶出口相关手续。相关研究成果显示，在联检改革政策执行之后，无论是船舶的进口还是出口，时间均大大缩减，更方便了船舶与港口的作业，作业效率的提升也就由此获得了更大空间[3]。
船舶的联合检查改革创新内容首先是海关不再参与到联合检查项目内容中，所以海关通常情况下不需要登轮进行船舶进出境海关申报已经海关放行的相关手续办理，。船员私人物品相关验放证明手续等都可以在办理相关船舶离境和船舶结关手续的前一天进行办理，进而通知海关，进行卫检以及边防，在如此这繁锁的各个联系关联部门的通知过程中，实际上很容易引发各种类型的衔接不当问题，所以在无形中也进一步滞期了船舶，进而影响了整体港口船舶的周转效率以及港口的正常使用效率全面提高。为进一步提高工作整体效率，继而适应现阶段的国内船舶营运生产发展要求，进行联检制度改革至关重要。
3 联检改革对船舶营运监督管理的影响
通过联检改革进一步实现了船舶营运的整体管理效率和管理质量的提升，船舶营运过程中的遵章守法自觉性也在不断提高，整体传播运营效率不断提高。在该过程中，港监发挥了重要作用，所在如果发现了船舶存在违反港章以及影响在港运营船舶以及传播安全设施，就需要及时进行指正，同时还需要按章进行相关处罚办理，所以，需要船方领导负责运营过程中的自身安全，需要港监来负责相关部分的监督，所以，通过船舶的联合检查可以实现对船舶的运营监督管理。联合检查行为还属于初期尝试阶段，还需要明确经济建设发展的共同发展目标以及发展宗旨，坚持真诚的合作建设服务，为进一步搞好我国现代化背景下的社会主义市场建设发展发挥更加积极的支持和引导作用。
4 结语
综上所述，我国的船舶营运船舶大多数都是个体经营者所有，所以遗留部分早期的船舶，早期船舶船体较为破旧，同时船舶机器和船舶的主要运营航行设备都开始出现老化，还存在部分船检不合格的船舶仍在进行非法营运。虽然现代我国的船舶营运及监督管理工作初见成效，但是整体的联检改革还需要不断深入。通过研究和分析联检改革与船舶营运及监督管理，可以有效发挥理论对实践的指导和监督作用。
参考文献
[1]郑三强.略论联检改革与船舶营运及监督管理[J].航海技术，2011，06：75.
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