按照县委学习实践科学发展观领导小组办公室《__县参加全市第二批深入学习实践科学发展观活动分析检查阶段工作安排》（××组学办〔20__〕31号）和《关于强调学习实践活动分析检查阶段有关问题的通知》（××组学办〔20__〕33号）的要求，20__年12月24日，县纪委监察局领导班子召开了学习实践科学发展观专题民主生活会，县纪委监察局领导班子成员×××××××××××××××应邀列席会议。民主生活会由纪委书记××主持。由于会前准备充分，会上积极开展批评与自我批评，会后广泛征求群众意见和建议，及时制定整改措施，这次专题民主生活会达到了预期目的，现将有关情况报告如下：
一、 精心做好会前准备
按照县委学习实践科学发展观活动办公室要求，结合自身实际，县纪检监察机关认真组织了召开专题民主生活会的各项准备工作。一是制定实施方案。制定了《中共__县纪委__县监察局学习实践科学发展观专题民主生活会实施方案》，明确了指导思想、会议主题、对照检查的重点、参会人员、日程安排和具体要求。二是组织专题学习。组织学习了、、李源潮等中央领导的主要讲话精神；党的十七届三中全会、市委三届四次全委会和县委十二届五次全委会精神和科学发展观学习读本等内容。三是广泛征求意见。制作征求意见表，设置征求意见箱，向广大党员群众、党代表、人大代表、政协委员、有关专家、基层单位和服务对象征求意见。四是深入开展谈心交心活动。领导班子成员进行谈心交心，沟通思想，交流意见。五是领导班子成员自我剖析。领导班子成员对照检查的重点内容，进行自我分析检查，查找问题，制定措施。七是对20__年度民主生活会和“解放思想、扩大开放”大讨论活动的中的问题进行了整改，并形成了整改情况报告。
二、 严密组织召开民主生活会
在广泛征求意见的基础上，县纪委监察局领导班子于12月24日召开了专题民主生活会。通报了20__年度民主生活会和“解放思想、扩大开放”大讨论活动整改落实情况报告和县纪委监察局领导班子贯彻落实科学发展观分析检查报告，进行了对照检查，开展了批评与自我批评，并提出了改进意见。
（一）在贯彻落实科学发展观方面存在的突出问题
通过征求群众意见、对照检查，委局领导班子在贯彻落实科学发展观方面存在的突出问题是：
1.对科学发展观理解不深，内涵把握不全。极少数班子成员对学习实践科学发展观的重大意义认识还不够到位，认为科学发展观是大政方针，是决策层的事情，是领导层的问题，适合指导经济工作，与自己履行职责无直接关系；有的认为学习实践科学发展观活动太频繁，又不能指导帮助业务工作，因而对科学发展观的学习不够主动、深入，对科学发展观的理论体系学习不够全面、理解不够透彻。运用科学发展观理论指导调查研究、制定措施、解决问题还有差距，通过学习推动党风廉政建设和反腐败工作的成效不够显著。
2.围绕中心服务大局，为贯彻落实科学发展观提供保障还有差距。思想观念还不够解放，有时“就事论事”，习惯用传统的思维方式来思考新形势下的纪检监察工作，在立足于全县经济社会发展大局思考、部署和推进反腐倡廉工作，寻求纪检监察工作和经济社会发展的结合点等方面有差距。对纪检监察工作如何围绕推进__“融入重庆主城区、建设重要功能区”建设、加快农村改革发展、推动__经济又好又快发展等全局性重要工作更好地发挥职能作用，思考不够深，措施不够多。
3.改进工作作风，维护群众合法权益存在差距。工作作风还不够扎实，有的思想保守，按部就班，求稳怕变，争创一流的信心不足。有的同志工作热情不高，劲头不足，有畏难情绪。有的同志深入基层调查研究不够，存在走不出去、沉不下去的现象，领导干部接访、主动下访力度还不大，深入基层体察民情，了解民意不够，联系群众不够广泛，对损害群众利益的新情况、新问题研究不够，治理力度还需进一步加大。
4.改进工作方式方法，加强统筹兼顾方面存在差距。一是工作统筹不够。一方面，自身业务工作协调不够。在工作头绪多、任务重、时间紧时，缺少统筹协调，该重点抓、深入抓的没有落实，工作成效不明显。另一方面，党风廉政建设如何服务经济社会，如何为经济社会发展保驾护航，研究不足，方法不多。二是工作创新不够。存在惯性思维，能够按照市纪委、监察局和县委、县政府的规定程序进行，按部就班，安排什么做什么，对新形势下反腐倡廉的特点和规律思考不多、研究不深，抓出特色、抓出亮点的工作较少。三是督促落实不够。注重工作安排，任务布置，抓指导、抓检查、抓督办、促落实还不够。在学习实践科学发展观活动的学习调研阶段，安排了学习内容，布置了调研课题，但学习效果如何，得到什么启发，获得什么收获，调研的课题进行得怎样、质量如何，调研成果能否解决实际问题，这些都缺少跟踪了解。
5.加强纪检监察干部队伍建设方面存在差距。对干部队伍的思想状况了解掌握不
够深入，抓干部的思想政治工作、对干部的教育管理力度不够大。系统的专业知识培训还需加强，有的干部知识面窄、理论水平不高、解决问题的措施不多，执纪能力和水平不能满足新形势下履行纪检监察职责的需要。个别干部还存在工作方法简单、责任心不强等问题。
（二）学习实践科学发展观活动中形成的认识
通过开展深入学习实践科学发展观活动，委局班子就如何贯彻落实科学发展观形成了如下认识：
1.在思想观念上，对贯彻落实科学发展观的重要性和必要性有了新的认识。在全党开展深入学习实践科学发展观活动，是用中国特色社会主义理论体系武装全党的重大举措，是深入推进改革开放、推动经济社会又好又快发展、促进社会和谐稳定的迫切需要，是提高党的执政能力、保持和发展党的先进性的必然要求。在世情、国情、党情发生深刻变化的条件下，深入学习实践科学发展观，是落实实现全面建设小康社会奋斗目标新要求的迫切需要，是以改革创新精神全面推进党的建设新的伟大工程的迫切需要。通过开展深入学习实践科学发展观活动，委局领导班子更加深刻认识到开展学习实践活动的重大意义和紧迫性，更加主动把思想认识统一到中央的部署和要求上来，进一步增强了贯彻落实科学发展观的自觉性和积极性。
2.在指导思想上，对坚持以科学发展观统领纪检监察工作的重要性有了新的认识。近年来,面对反腐败工作不断出现的新情况新问题,全县党风廉政建设和反腐败斗争始终保持健康平稳发展的良好态势,很重要的一条就是坚持以科学发展观统领纪检监察工作。通过开展深入学习实践科学发展观活动，委局领导班子更加深刻认识到坚持以科学发展观统领纪检监察工作的重要性，纪检监察工作必须更加自觉、更加坚定地围绕中心、服务发展，只有这样，才能更好地为建设和谐小康新__提供服务和保证。
3.在工作理念上，对坚持以人为本的科学发展观核心有了新的认识。近年来，县纪委监察局始终坚持以人为本，较好地维护了人民群众的根本利益，但是，我们清醒看到损害群众利益的不正之风依然存在，人民群众的根本利益未得到有效保障。通过开展深入学习实践科学发展观活动，认识到纪检监察工作必须坚持以人为本，把实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益作为一切工作的出发点和落脚点，深入基层，认真倾听群众的意见和呼声；切实纠正损害群众切身利益的突出问题，注意了解和查处重大和重大安全事故背后存在的腐败行为和干部作风问题；加强举报工作，拓宽人民群众参与反腐倡廉的渠道，发挥人民群众在反腐倡廉建设中的积极作用；坚决查处各类违纪违法案件，严惩腐败分子，维护党纪政纪，维护社会公平正义，以反腐倡廉实际成效取信于民；必须注意保障党员干部的合法权益，把加强对干部的监督同信任干部、激励干部结合起来，保护广大党员干部干事创业、改革创新的积极性；把处理人与教育人、挽救人有机结合起来，坚持惩前毖后、治病救人，宽严相济、区别对待，努力取得良好的执纪效果、政治效果、社会效果。
4.在工作方式方法上，对坚持全面协调可持续和统筹兼顾的科学发展观基本要求和根本方法有了新的认识。全面协调可持续是科学发展观的基本要求，统筹兼顾是科学发展观的根本方法，这也是做好纪检监察工作的根本要求和方法。当前，反腐倡廉面临新的形势和任务，如何整体推进反腐倡廉建设，又推动惩治和预防腐败体系逐步完善；如何把改革、教育、制度、监督、惩治、纠风等工作有机结合起来，把阶段性任务与战略性目标结合起来，整合各方面资源和力量，增强反腐倡廉建设的整体性、协调性、系统性、实效性；如何抓住容易滋生腐败的重点领域、关键环节和社会普遍关心的热点问题，确定加强工作的思路和规划，探索解决问题的途径和方法；如何把履行纪检监察机关的组织协调与争取党委、政府领导及发挥有关部门的职能作用和广大人民群众和全社会的支持参与结合起来，严格执行党风廉政建设责任制，巩固和发展全党全社会齐抓共管的良好局面，都是纪检监察机关在改革发展关键时期面临的新的课题。通过开展深入学习实践科学发展观，委局领导班子认识到，必须始终坚持全面协调可持续的基本要求和统筹兼顾的根本方法，充分发挥纪检监察机关职能作用，形成抓好反腐倡廉建设的整体合力，努力开创党风廉政建设和反腐败斗争的新局面。
（三）今后贯彻落实科学发展观的努力方向
今后，我们将继续扎实开展学习实践科学发展观活动，在市纪委监察局、县委县政府的领导下，把科学发展观的要求落实到反腐倡廉建设的各项工作中去。
1.深入学习科学发展观，不断解放思想，切实增强服务发展的自觉性。理论是行动的先导，只有理论上的清醒，才有行动上的自觉。要继续深入学习党的十七大、十七届三中全会和县委十二届五次全委会精神，深入学习等中央领导同志一系列重要讲话精神，进一步深化对科学发展观科学内涵、精神实质、根本要求的理解和把握。按照科学发展观的要求，牢固树立服务理念，切实转变各种不适应、不符合科学发展观的思想观念，以思想的大解放推动反腐倡廉工作的大发展。一是要在解放思想中增强服务发展的思想意识。在坚持以科学发展观统领反腐倡廉全局上进一步解放思想，努力增强服务中心、服务大局的意识；在维护人民群众利益上进一步解放思想，努力增强以人为本，执政为民的意识；在坚决惩治腐败上进一步解放思想，努力增强攻坚克难敢于碰硬的意识；在深化改革和创新制度上进一步解放思想，努力增强勇于探索敢为人先的意识；在加强自身建设上进一步解放思想，努力增强自觉接受教育、自觉接受监督的意识。二是要在解放思想中破解制约发展的难题。把解放思想、改革创新的精神落实到惩治和预防腐败体系建设各项工作中。着力解决教育、制度、监督、改革、纠风、惩处中存在的突出矛盾和问题，为发展排阻清障。三是要在解放思想中优化发展环境。自觉服从、服务于县委县政府的中心工作，关注人民群众反应的热点难点问题，切实解决党风政风方面存在的突出问题，使反腐倡廉工作与经济社会发展同步推进、良性互动。
2.认真履行纪检监察职责，为科学发展的贯彻落实提供有力保证。要全面《》和《行政监察法》赋予的职责，为贯彻落实科学发展观提供坚强的政治保证和纪律保证。一是加大监督检查力度，确保各项工作的贯彻落实。加强对县委十二届五次全会、县第十二届党代会第二次会议精神贯彻落实情况的监督检查。加强对节能减排、环境保护、市场价格监管、土地管理等政策措施执行情况的检查。加强对权力运行的监督。加强对党风廉政建
设责任制落实情况的监督检查。严明纪律特别是政治纪律，坚决纠正有令不行、有禁不止的行为，确保政令畅通。二是扎实开展纠风工作。加大专项治理力度，着力解决食品药品质量、安全生产、生态环境保护、征地拆迁等方面存在的问题，继续治理教育乱收费、医药购销和医疗服务、涉农负担中的突出问题。三是加强干部作风建设。着力解决不思进取、心浮气躁、因循守旧等问题，发扬艰苦奋斗、勤俭节约的作风。严格执行领导干部廉洁从政各项规定，促使领导干部带头廉洁自律，保持公仆本色。
3.以科学发展观为指导，扎实推进反腐倡廉建设。科学发展观是反腐倡廉建设必须坚持和贯彻的重大战略思想。要抓好中央《建立健全惩治和预防腐败体系 20__ —20__年工作规划》、市委《实施办法》和县委《工作方案》的贯彻落实,完善惩治和预防腐败体系，扎实推进反腐倡廉建设。一是加强反腐倡廉教育。利用短信、报刊、电视、互联网等平台，对领导干部开展理想信念、党风党纪、廉洁从政和艰苦奋斗教育，筑牢廉洁从政的道德防线。二是严肃查处违纪违法案件。继续以查办发生在领导机关和领导干部中的案件为重点，严厉查办、权钱交易、商业贿赂和侵害群众利益的案件，严肃查办工程建设、规划房产、土地管理、产权交易等领域的案件。三是加大执法和效能监察力度。要加大对重大项目建设、救灾款物、移民资金管理使用、安全生产、环境保护、节约集约用地等工作的监督力度。要加强对政府决策部署及民心工程、重点工程建设项目效能监察，提高决策执行力和行政效能。简化审批程序，建设行政审批电子监察系统。四是积极推进改革和制度创新。把改革和制度创新作为推进惩治和预防腐败体系建设的重点，不断研究新情况、探索新办法、提出新举措。继续配合有关部门深入推进干部人事和司法体制、行政管理和社会体制、财政管理体制、金融体制和投资体制改革。
三、形成领导班子分析检查报告
（一）通报领导班子分析检查报告。民主生活会后，认真梳理群众所反应的意见、建议，进一步修改领导班子分析检查报告，并向委局机关和参加民主生活会的代表通报、公布他们所反应的意见、所提建议的采纳情况。
（二）认真组织群众评议。1月9日，召开了群众评议座谈会，邀请38名群众对领导班子分析检查报告进行评议，并梳理群众的意见、建议。
（三）完善领导班子分析检查报告。通过深入基层、深入群众、召开座谈会等方式，广泛听取群众意见，凝聚群众智慧，积极采纳群众好的意见、建议，进一步完善分析检查报告，为下一步制定措施、解决问题打好基础。
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小清新众筹最受欢迎
众筹（大众筹资）模式是在2011年进入中国的，运营模式可以解释为通过互联网方式，筹款项目并募集资金，向公众展示他们的创意或者产品，进而获得所需要的资金援助，同时给投资者产品、股权等形式的回报。
在众筹网站上，你可以设定5 块、10块、10 0块或者其他不同的资助额度，前提是你必须给不同资助额度设定回报方式，可以是产品纪念徽章或T恤，也可以是开发阶段的试验品或最终的成品。在一定期限达到目标筹资额后，你顺利完成项目，并在说好的期限内，给予投资者设定的回馈。
这一切看似如此美好，但如何获得投资者的认可，成为摆在众筹发起人面前首先要解决的问题。对于某些项目，例如规模较大、要求较高的项目，项目发展可能会出现失误，并出现长期拖延，这些问题如何向投资者说明等等，都是众筹发起人需要提前思考的问题。
目前大额的项目，众筹一般都有一定的知名度，如单向街书店项目是点名时间网站上筹资规模排名前列的项目之一。它筹到了23. 5万元，这个众筹案的成功是基于“单向街”这么一个早已完成、成形可见的书店及品牌。《十万个冷笑话》众筹同名电影、《快乐男声》众筹同名电影等项目，之所以能在众筹网站上筹资上百万元，都是前期已经有很高的知名度，这样在众筹网上比较容易众筹成功。而对于其他绝大多数项目来说，则没这个基础。
即使这样，一些简单清晰又有情趣的项目，目前在众筹网站上获得的支持度比较大。例如，把自己准备自酿葡萄酒的想法放到网上，投资者都可以获得自酿的葡萄酒。准备写一本旅游记录的书，投资者可以获得分享旅游见闻的机会和获得这本书。这些小清新、实现起来比较容易的项目，目前在众筹网站比较受欢迎。
“主要是这些项目贴近大众的生活，普通人都能看懂，容易获得共鸣，同时这类众筹的资金比较少，所以众筹成功的机会比较大。”众筹网市场部总监马伟强这样对记者表示。
现在一些筹资者也发现了众筹网站的宣传机会。“在中国，众筹是非主流的互联网融资渠道，筹资成功的项目，背后的筹资人很少有缺乏资金的。众筹网站日渐成为广告投放的平台和推广渠道。”艾瑞咨询分析师李超表示。
中国众筹刚刚起步
不久之前，世界银行了《发展中国家众筹发展潜力报告》。该报告预测，到2 0 2 5 年，中国众筹规模将达4 6 0 亿到500亿美元，而全球将达9 60亿美元。众筹在欧美发展得早，2 0 0 9年在美国成立的Kickstarter是最有名气的众筹网站，该平台到2012年年底总计已募集到3.45亿美元的资金。国外众筹网站的主要营收模式是收取佣金，一般为融资金额的5%～10%。在Kickst a r t er上比较成功的案例有智能手表P eb ble，这款手表并不复杂，但是在众筹平台上融资超过30 0 0万美元，现在已经销售了3 0多万个，是硬件方面非常成功的众筹案例。
为了吸引更多的项目参与、用户支持，国内大多众筹网站已经取消了收取10%佣金的规则，在网站上，众筹资金是完全免费的。
目前，中国第一个把众筹引进的平台点名时间，已经收到70 0 0多个项目，接近一半项目筹资成功，并顺利发放回报。后起之秀众筹网目前累计投资人超过5万个，在演出、音乐、出版等多个领域的项目共筹得资金150 0多万元；股权众筹平台天使汇已经为70多家企业完成了超过7. 5亿元的投资。
投资者参与时应谨慎
在目前这个新兴的行业里，也存在一些问题。有从业人员提醒投资者：“2013年下半年冒出来好多众筹网站，大多数都坑爹坑得要死，有的甚至连UI都一模一样。众筹网站做出来容易，运营起来难。看到好多野鸡网站，我真是无力吐槽...但投资在选择时，还是要选择那些知名度高的网站。”
北京国舜律师事务所主任律师林小建则对媒体表示，众筹在中国刚刚起步，关于众筹网站的管理问题，目前几乎没有具体的法律法规能判定如果项目出现诈骗平台方，是否需要承担责任，所以导致诈骗等违法成本很低。这只能考验平台的能力和良心。”
有市场观察人士分析：“众筹模式的发展将会在很大程度上改变国内现有创业资金的筹集方式，很多行业都会因此而获利。目前国内众筹模式还没有开始大范围的普及，所遗留的信任、推广、监管等一系列的问题，还需要大家一起去解决。但我们相信，到众筹模式真正发展壮大的时候，它所焕发出的能量一定会超出你的想象。”
四个领域 将成众筹模式的宠儿
1 媒体行
业如果自媒体们开始利用众筹模式，或许会带来意想不到的收获。举个例子，如果媒体人利用众筹模式，开办一本电子报纸或者杂志，专门开放给众筹投资者们，那么媒体人既可以解决创建初期的资金问题，还能给自己拉来首批忠诚用户，为之后进一步扩大规模甚至电子广告收入打下基础。之前众筹网推出的众筹新闻也是基于这种理念的新型尝试。
2 影视、音乐行业
不妨设想一下，一场只为梦想的小型演唱会，利用众筹模式，一定可以获得众多的支持；一场小制作的电影，通过众筹给潜在支持者们提供故事的概括，同样可以获得支持，甚至有可能因为众筹的资金而走进大型院线。为了成就一个梦想，在艺术与现实资金之间，众筹搭建了一个完美的桥梁，或许在这个行业，众筹模式内在的梦想DNA会得到最大的发酵。
3 小型科技发明者
资金、人脉、运营、营销、财务等等，每一个问题都会成为发明者向前发展的制约。
结合众筹模式，可以在很大程度上解决这些发明者们遇到的问题。首先，这些发明者一般都有发明东西的样品，可以给潜在投资者最直接的体验；其次，投资者们除了资金支持之外，可以给予这些发明者们更多资源和经验上的支撑；最后，众人拾柴，发明创造者很可能通过它，进一步吸引到VC等投资的眼光。或许，众筹网可以尝试在此方面进行拓展。
4 农业电商
二、强力推进工作落实。局班子成员要围绕市委、市政府中心工作和年度民政工作重点任务，结合分工到各县（市、区）了解情况、督办工作，各科室要把强化工作执行力作为工作的重要准则，努力把督办检查成果转化为解决困难和问题的有效措施，确保各项民政政策落到实处。
三、切实开展群众工作。继续开展“挂包帮”直接联系服务群众工作。全体干部职工要按照结对帮扶的要求，继续采取“一帮一”、“多帮一”等形式，认真做好联系帮扶群众工作，深入帮扶对象家中走访了解情况，切实为群众解难事、办实事。按“一岗双责”的要求做好分管领域的工作，继续开展下访、约访、接访群众，及时解决群众诉求，维护群众利益。
四、增强调查研究实效。要紧紧围绕全市民政中心工作和重点任务，以及群众关心、关注的热点、难点问题确定调研主题，有针对性地安排调研活动。调研力戒走形式、走过场，多开展不打招呼、不做事前安排的随机性调研活动。局领导每年调研时间不少于60天，每年每个科室的调研课题不少于1个，局班子成员和科室负责同志要带头负责重点调研课题的实地调研和报告起草工作。局领导到各县（市、区）调研要轻车简从，科室参加人员不超过2人，县（市、区）民政局同志不超过3人，除交换工作意见外，不邀约县（市、区）党政负责同志参与。提倡蹲点调研和进社区、进村入户调研，调研结束后，形成工作建议或调研报告。
五、精简会议活动。严格会议活动的审批，不开不解决实际问题的会议。能以文电形式传达部署的不再召开会议。加强统筹，能合并的尽量合并召开。坚持开短会、讲短话、讲实话，不讲空话、套话。简化会场设置，减少会议时间。减少领导讲话篇幅，一般性会议一律不写讲话稿。全市大型民政会议原则上每年不超过1次，时间不超过1天。各科室（单位）召开的会议原则上不安排县（市、区）民政局主要领导参加，时间不超过半天，市局只安排分管领导出席，其他领导不陪会。提倡多个科室合并召开业务会议，减少会议次数。
六、规范出席各类活动。严格控制民政系统举行的各类活动，确需举行的，一律从简安排。未经局班子集体研究决定，局领导同志一律不出席县（市、区）民政部门和直属事业单位组织的会议及活动。局领导和科室负责人一般不出席社会组织的活动，确需参加的，报局主要领导或分管领导批准。
七、精简文件简报。严格控制文件总量，没有实质内容、可发可不发的文件，一律不发。局机关只保留《民政工作简报》1种，由局办公室统筹，各科室不办简报和内刊。一般性工作情况发局门户网站。压缩文件简报篇幅。除工作报告、发展规划等综合性文件外，市局文件原则上不超过3000字；报送市委、市政府的请示和报告不超过1500字，特殊情况不超过2000字；简报不超过1000字。
八、推进信息化建设。加强民政信息网络建设，推进电子公文系统建设，对于不的文件，原则上通过党政网传输，不单独印制纸质材料。加快机关信息化建设，进一步减少纸质文件和简报资料，降低运行成本，提高工作效率。
九、加强外出管理。严格遵守中央、省、市有关学习考察的规定，严禁以参加学习、考察、培训等为名组织干部外出公款旅游。严格出国（境）管理，外出严格按照规定乘坐交通工具，经费不得超过核定标准。
十、厉行勤俭节约。从严控制“三公”经费，凡市局机关能够承办的会议活动，不安排到机关以外消费场所举办，不在会场外营造氛围，不制作背景板，不摆放花草，不安排宴请以及娱乐活动。会议材料一律简装，不发放纪念品。加强公务车辆使用管理，严禁公车私用和领导干部驾驶公车。树立低碳环保理念，加强局机关文印耗材管理，公文用纸一律实行双面打印；严格执行空调使用规定，合理控制空调温度；加强用水用电管理，做到人走灯灭、水关、电脑断电，杜绝长明灯、长流水和电脑长期开启现象。
为了强化街道党工委统揽社区党建工作的权威和职能，切实加强社区党建工作，我区在两个街道分别建立社区联合党委，协调社区内不同隶属关系的党组织，形成区域性横向联动组织网络，有效整合社区资源，发挥辖区单位共驻共建的积极作用，推动社区党建和社区建设健康发展。
优化组合，构建社区联合党委的工作基础。社区联合党委设书记1人，由街道党工委书记兼任，党委成员主要由部分社区居委会党组织书记、辖区内主要的区级部门派出机构党组织负责人、重点企业事业单位党组织负责人等担任，一般由9—13人组成。社区联合党委下设党建办公室，作为常设工作机构，与街道党政办公室合署办公，根据联合党委的意见和计划做好社区党建日常工作。由街道党工委组织员和党政办主任分别兼任党建办公室主任和副主任。辖区内各主要社会单位轮流抽派人员到党建办公室参与办公。
科学定位，明确社区联合党委的工作职能。社区联合党委是区委领导下的非建制性的社区党建工作协调机构，与辖区各社会单位党组织是组织、指导、协调关系。社区联合党委主要有四项职能：一是宣传、贯彻党的路线、方针、政策和国家法律、法规，组织、指导、协调辖区各社会单位党组织，保证党和政府各项任务在社区顺利完成。二是统筹本街道党的建设、城市管理、社会服务、社会治安综合治理等方面的重大事项，对地区性、社会性、群众性、公益性的工作进行组织、协调、沟通。三是调查了解辖区内党的建设情况，认真研究存在的问题，指导各社会单位党组织做好党的工作，组织、协调各社会单位党组织和党员参与社区建设。四是积极探索社区党建工作新方法，探索社区不同类型党员发挥作用的新途径，及时总结、推广社区党建工作的典型经验。
健全制度，增强社区联合党委的统筹效能。一是辖区单位工作双重报告制度。辖区单位每年的工作计划、总结同时报送主管部门和联合党委，重大工作事项除报告主管部门外，还应向联合党委报告。二是作（行）风共同评议制度。辖区单位的作（行）风评议，其主管部门和联合党委均要介入，由主管部门主持、组织，联合党委参与、配合，评议结果共同使用。三是联合考察干部制度。考察辖区单位的干部时，应由主管部门、联合党委共同派出考察人员组成考察组进行考察，双方应分别签署意见并联合形成考察材料。四是干部任免征求意见和会签制度。辖区单位负责人的任免，主管部门要事先征求联合党委的意见，联合党委研究后及时反馈书面意见。五是工作实绩会考制度。辖区单位领导班子和领导干部进行年度考核时，主管部门应充分听取联合党委对该单位班子和干部日常工作情况和表现的意见、建议。
一、围绕中心，服务大局，大力宣传“三项重点工作”和“三项建设”成果，为推动公安中心工作提供舆论支持
1.大力宣传社会矛盾化解、社会管理创新的经验做法和实际成效；宣传执法规范化建设成果，着重宣传一批公正廉洁执法的先进典型，发挥其示范引领作用；宣传公安信息化建设的新进展，特别是做好“信息化建设攻坚年”的成果宣传；继续办好《警务周刊》“三项建设巡礼”栏目，重点报道启用执法办案系统、推行“三警合一”改革、维稳服务队和大田交通事故调处服务中心等典型经验。
2.大力宣传我省公安机关在“建设，公安先行”中维护市场经济秩序，改进执法方式方法，优化便民法律服务；宣传我省公安机关通过实行口岸直航办证、居民落地签注等方便两岸民众交流互动的情况；宣传我省与开展警务交流、共同打击犯罪的情况。
3.大力宣传开展和谐警民关系建设的重要意义和工作任务，宣传和谐警民关系建设的做法和成效，宣传亲民、爱民、拥警、助警的先进典型，采取多种形式促进警民互动，促进相互理解和信任。适时举办“警民和谐八闽行”采访活动。会同队管处开展我省第二届“我最喜爱的十大人民警察”先进事迹巡回报告等宣传活动。
二、以构建和谐警民关系为目标，加快警察公共关系建设步伐
4.通过现场会、培训班、讲座、知识竞赛等形式，广泛宣传普及警察公共关系理念和知识，提高“全警公关构建和谐”的能力。促使各级公安机关把警察公共关系知识纳入民警“三必训”内容，并指导各设市加强对警民关系联络员的培训，适时组织开展警察公共关系知识竞赛。上半年，省厅将召开全省和谐警民关系建设现场会，全面推等地警察公共关系建设的经验成果，并与闽江学院联合举办警察公共关系建设专题研讨班，适时组织人员赴外地学习考察警察公共关系建设。
5.巩固发展舆论宣传阵地，加强与媒体联系合作，扩大公安宣传的影响力。继续办好《警务周刊》电视栏目，继续鼓励县以上公安机关与当地电视台合办栏目；办好公安机关政府网站，加强与本地主流网站联系合作；借鉴等地经验与当地广播电合创办“连线110”节目；用好《人民公安报》、《日报》、《法制今报》等主流媒体，提高上稿率，力争在公安报头版头条报道上有新的突破；办好警务宣传栏，把宣传工作的重心向基层倾斜，多报道平凡人，平凡事，身边人，身边事，向群众展示更为鲜活的警察形象。年内举办一期公安电视宣传业务培训班。
6.面向群众，加强公共安全防范宣传。充分利用互联网、广播电视、报刊杂志、手机短信平台等载体，及时通报辖区警情，宣传普及防盗、防抢、防骗、防火、防交通事故等方面知识，充分调动群众参与社会治安综合治理的积极性，切实增强群众的自我防范意识和防范技能。建立面向社会的警方告示制度，对多发性、苗头性的犯罪动向、手段特点，以及容易引发影响社会稳定的不安定苗头，及时向社会预警信息，提前预防，化解风险。
7.完善舆论引导机制，妥善处置涉警负面舆情事件。按照“及时、主动、准确、统筹”的要求，进一步加强和完善新闻发言人制度，建立健全涉警舆情应急处置机制，加大对市县重大事件新闻的指导，突出对舆论的引导作用。指导市、县级公安机关建立舆情监测研判机制，建立网络评论员队伍并加强培训、管理，发挥整体优势，不断提高公安机关舆论引导工作整体水平。
三、进一步推进文化育警战略，活跃警营文化生活
1.积极主动地把公安文化建设融入到我省公安机关服务建设的战略部署中，以培育当代人民警察精神为核心，以文化环境建设为牵引，以示范点创建活动为载体，以基层公安机关文化建设为重点，建立健全公安文化建设长效机制，研究制定我省公安文化建设五年发展规划，全面实施文化育警战略，努力促进公安队伍综合素质不断提高。
2.加强公安文联建设。适时召开“省公安文联成立暨第一届会员代表大会”，并筹建“省公安书法家协会”、“省公安集邮协会”、“省公安摄影家协会”、“省公安音乐舞蹈家协会”、“省公安曲艺家协会”、“省公安美术家协会”，充分发挥公安文联（协会）的桥梁纽带作用，团结好、带领好、组织好、服务好广大公安文艺爱好者，发展壮大公安文艺团体，力求推出一批影响广泛、群众喜爱的精品力作。
3.继续组织开展形式多样的文化活动，推动公安文化活动的蓬勃发展，以文艺表现形式向全社会宣传公安中心工作，展示公安民警精神面貌和公安文艺水平。指导各设区市公安宣传部门进一步创新公安文化活动形式，推动基层公安文化活动的深入开展，推进公安文化精品创作，并注意发现、培养公安文化工作的骨干，建立、健全自己的文艺演出队伍。省厅将举办全省公安民警红歌演唱选拔赛，并遴选优秀歌手推荐参加全国公安民警红歌演唱比赛。举办省公安系统十位优秀书法家作品展览；筹备举办年第二届省公安系统春节文艺晚会（待请示）；举办全省第一期公安民警集邮骨干培训班、第四期新闻艺术摄影骨干培训班。
4.加快公安展示厅筹建步伐，确保按时完成建设任务。
四、加强公安宣传工作基础建设，确保公安宣传事业可持续发展
1.健全和完善公安宣传工作考评激励机制。把公安宣传工作纳入各项公安中心工作或专项行动考评范畴，切实做到宣传工作与业务工作同部署、同检查、同考评。继续表彰全省十佳宣传民警，适时表彰全省公安宣传工作先进集体和个人。
根据中央、省、州党委关于调整州（市）、县（市、区）、乡镇党代会召开时间的统一安排部署以及县委关于做好乡（镇）党委换届工作的要求，为保证乡（镇）党委换届工作顺利进行，县委抽调了县级机关熟悉组织工作的人员组成11个乡（镇）党委换届工作指导组，对各乡（镇）党委换届工作进行指导，负责我们乡（镇）党委换届指导工作的是我和位同志。受县委的委托，指导组送同志来就任，宣布我们乡（镇）新一届党委、政府主要领导的任职决定。（现在我宣布县委的任职决定；由四套班子成员表态发言，新任党政领导作表态发言）。下面我讲几点意见：
一、乡（镇）党委换届的重要意义和指导思想
乡镇党委是乡镇各类组织和各项工作的领导核心，是农村改革和经济建设的直接组织者和领导者，在贯彻党的路线、方针、政策，落实上级党组织部署的工作任务，确保本地区经济发展和社会稳定中起着总揽全局的作用。乡镇党委领导班子及其成员的政治素质、领导能力和工作水平如何，不仅直接关系到农村基层党组织建设的整体水平，关系到党和政府在人民群众中的形象和威信，关系到党的路线、方针、政策在基层的贯彻落实，而且关系到党的十六届五中全会提出的建设社会主义新农村的历史任务能否实现。乡（镇）党委要在思想上和行动上高度重视这次换届选举工作，站在建设社会主义新农村和构建社会主义和谐社会的高度，切实把这个关系到巩固和加强农村基层组织建设，关系到农民切身利益的大事抓紧抓好、抓出成效，选出让人民群众满意的新一届乡镇党委班子，为农村经济和各项社会事业发展奠定坚实的基础。
这次乡（镇）党委班子换届工作以党的十六大和十六届四中、五中全会精神为指导，坚持干部队伍“四化”方针和德才兼备原则，紧紧围绕建设“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的社会主义新农村的历史任务和“三农”工作的实际需要，按照基本稳定，优化结构，提高素质的要求，充分发扬民主，严格按照党内有关规定，大力选拔政治坚定、政绩突出、勤政廉洁、群众公认、符合“三个代表”要求的优秀干部，不断提高乡（镇）领导班子的学习能力、团结能力、决策能力和解决实际问题的能力，努力把乡（镇）党委领导班子建设成为全心全意为人民服务，能够领导本地区顺利实现“十一五”规划，创造性地带领群众建设社会主义新农村，促进农村经济社会全面发展的坚强领导集体。
二、这次乡（镇）党政正职领导调整配备情况
乡（镇）党政“一把手”是乡（镇）党委、政府领导班子的“领头羊”，在乡（镇）四套班子领导集体中处于核心地位，如何选好配强党政“一把手”，充分发挥党政正职领导的核心领导地位，对加快地区经济社会发展具有十分重要的意义，尤其是党委书记的配备，要把最强的干部放到乡（镇）党委书记的位置上，书记人选不仅要政治上要强，有决策能力，能够统揽全局，还要民主作风好，善于团结同志，当好“班长”，能充分调动和发挥班子一班人的工作积极性和创造性。县委对这次乡（镇）党政领导班子正职调整配备工作十分重视，严格按照《党政领导干部选拔任用工作条例》的要求，坚持走群众路线，充分发扬民主，在认真酝酿讨论的基础上由县委常委票决产生的新一届乡（镇）党政正职领导。
这次乡（镇）党政正职配备的基本原则是根据县委《关于推进乡科级领导干部年轻化方案》和《2006年乡（镇）党委换届工作实施意见》的要求，按照原则上年龄超过50岁的干部不再担任乡科级领导职务，新提拔担任正科级领导职务的人选年龄一般不超过40岁和乡（镇）党政领导班子要努力形成以35岁左右干部为主体的格局以及积极选拔少数民族干部、妇女干部、党外干部进入乡镇领导班子的规定，以加快推进乡镇党政正职干部队伍年轻化进程和加大乡镇党政正职妇女干部选拔任用为目标，着力选配德才兼备的年轻干部和妇女干部，进一步改善科级领导干部队伍结构，为推进社会主义新农村建设提供组织保证。
在县属科级部门届中考察和乡镇领导班子届末考核民主评议、民主测评和民主推荐的基础上，为选好配强乡（镇）党政领导班子正职人选，高质量地完成好考察工作任务，县委从组织人事系统、纪检监察机关抽调综合素质好、文字综合能力强的干部组成考察组，深入考察对象所在单位，通过走访了解，进行认真细致的考察后，向县委汇报，在征求县委委员、县委候补委员意见的基础上，提交县委常委会议酝酿讨论，经过无记名投票表决，向社会公示等选拔任用干部程序，最终产生了全县十一个乡（镇）的党政领导班子正职人选，这是一批政策理论水平高，年富力强，有统揽全局的工作能力，适应形势发展要求，有开拓创新精神的干部队伍。（简要介绍新到任同志的特点，肯定上届班子的成绩），相信他们会为乡（镇）的经济社会各项事业发展注入新的活力。
三、当前应开展的几项工作
㈠做好党代表选举工作
要认真学习县委组织部《关于乡（镇）党代表大会代表名额等有关问题的通知》精神，严格按照代表名额、比例、条件、程序等有关要求，做好党代表的推选工作，重点要把握好党委推荐的代表候选人，认真分析后，从有利选举工作的角度出发，安排好选举单位，确保选举工作的顺利进行。乡镇党代表的选举工作要求在3月4日前完成。
㈡及时上报召开党代会的请示，党代会请示县委组织部专门为我们草拟了范文，一式2份报县委。
㈢认真做好人事安排上报工作
乡（镇）党委要上报人事安排包括《中国共产党××乡（镇）第×届委员会书记、副书记、委员候选人预备人选名册》、《中国共产党××乡（镇）纪律检查委员会书记、委员候选人预备人选名册》两份。上报时间要求，待县委批复乡镇党代会时间后，在召开党代会前15天上报请示。
“两委”班子初步人选分别按照20%的差额数来确定，差额推荐上报，方法上要求以乡（镇）党委意见为主，但要把握好基本原则。
在确定“两委”班子候选人初步人选时应把握好以下几个原则：一是必须是中共正式党员，一般应有三年以上党龄；二是原则上要求在公务员中推选；三是统筹安排、专兼职结合，按照县委龙发〔2006〕4号文件规定的范围来确定；四是按照“两委”班子的年龄、文化、性别、气质、民族等方面的结构要求，合理搭配，推荐好候选人。
㈣做好选举结果的上报工作
乡（镇）党委选举结束后，要上报《关于××乡（镇）第×次党代表大会选举结果的报告》一式2份，要求在党代表大会召开后5天内上报。
四、几点要求
要搞好这次换届选举工作，党的领导是关键，发扬民主是基础，依法办事是保证。换届选举，必须在党委领导下进行，这是党的执政地位和《》原则确定的，此次换届选举工作任务重，政策性强，涉及面广，我们必须要高度重视，精心组织，统筹安排，把各项准备工作做实做好。
一是要加强领导，统筹兼顾，精心组织。乡镇党委要统筹兼顾，全面抓好各项工作，为党委换届工作提供良好的政治社会环境和舆论氛围，切实加强对整个换届工作的领导，从现在起，就要把它摆在党委的重要议事日程，按照县委《关于做好2006年乡镇党委换届工作实施意见》的要求，结合自己的实际，制定出祥细的工作计划，按部署要求精心组织好乡镇党委换届选举工作。
二要做好会议的筹备工作。无论是召开党代会还是党员会议，筹备工作是非常重要的，筹备工作完成的好坏，直接影响到选举质量，所以，乡（镇）党委要成立换届选举筹备工作领导机构和工作机构，实行一把手挂帅，亲自组织实施，分管副职要具体负责，并安排得力的同志组成工作机构，明确每一阶段的工作任务，细化分解，落实到人头，明确时限要求，确定专人审核把关。在换届过程中，除了做好人事安排工作外，还需要有一个高质量、高水平的工作报告。要客观地总结过去的工作，科学地提出未来工作的奋斗目标，以利于广大党员、干部、群众在事关地方的政治、经济、文化和社会发展等重大问题上统一思想，提高认识，明确目标，把注意力集中到搞好党的建设和实现地区发展上来。其他材料也要保证质量，如各种方案、请示、报告、决议、选举办法、日程、会议主持词等等，都要字斟句酌，按规定的程序操作。
三要严格请示汇报制度，积极稳妥地处理好换届工作中遇到的问题。乡（镇）党委换届选举工作，是基层广大党员政治生活中的一件大事，党内、党外都十分关注。在具体工作中有很多重要问题需要及时向县委请示汇报，如召开党代表大会时间，乡（镇）党委委员、书记、副书记候选人预备人选和候选人的确定，选举结果的呈报等，都必须严格履行请示汇报程序。县委也将对各乡（镇）党委召开党代会的时间、议程、代表结构比例及乡（镇）党委组成人员进行审查和批复。此外，在换届选举工作中出现或遇到的其它重大问题，自己能处理的要及时处理，并向县委汇报，不能处理的，要及时向县委请示汇报，谨慎稳妥地进行处理，确保换届选举工作平稳、有序地进行。
四是要搞好团结。团结才能出人才、出凝聚力、出生产力。希望乡（镇）四套班子领导和全乡（镇）广大干部职工要一如既往地搞好团结，相互协作，心往一处想，劲往一处使，形成合力，象支持以往几届领导班子的工作一样支持好新一届乡（镇）党委的工作，从地区经济社会发展的大局出发，一心一意谋发展，加地区经济社会各项事业的持续协调健康发展。
五是要加强思想政治工作，严明组织人事纪律。要围绕乡（镇）党委换届选举工作中出现和可能出现的问题，发挥党的思想政治工作优势，有针对性地把思想政治工作做深、做细、做实、做好。对继续提名的，要早打招呼，使他们集中精力抓好工作；对新提名的，要教育他们谦虚谨慎、戒骄戒躁，树立良好的作风和形象；对不再提名的，要教育他们顾全大局，正确对待个人的进退留转，尽职尽责站好最后一班岗。在换届选举中要大力弘扬正气，严肃纪律，严格按有关章程和规定办事，坚决制止和克服换届选举中的不正之风。对那些借换届之机，搞不正之风和非组织活动的，要坚决查处。经组织决定的干部任免事项，必须坚决执行，对拒不服从调动的，按有关规定予以严肃处理。要注意预测可能发生的情况，及时掌握动态，沟通情况，统一思想，及时引导，对工作中遇到的特殊情况应及时向县委报告。
2011年4月5日
深有用意的强硬
“为什么中国国家形象在西方那么差？”中国的外交官常常如此发问。答案可能是：正是中国政府的所作所为造就了这种状况。从二月开始，已经有百多名活跃人士、和律师被逮捕。人权组织声称，这是过去十年来最严重的一次打击。
阿拉伯国家的民众起义让中国政府忧心忡忡，因为民众正又一次经历同样的痛苦：高通胀率――1989年，正是这个原因把民众推向了街头。矛盾的是，虽然组织者屡次呼吁，但是茉莉花革命中国版并没有发生。
外人几乎无法揣测北京小圈子里的决策过程，但是有一点很清楚：中国领导层正在进行权力转移。如外交部长杨洁篪这样的大员虽不明说，但正通过强硬的发言、更富攻击性的行动来为自己加分。这可能表明，有些人想靠强硬政策在换届中获益。
编译：张超
美联社 2011年4月1日
谁盼望问题和解
美国参议院访问团建议，美国同中国在的经济发展和文化保护上开展合作。代表团同时也建议，美国应继续敦促中国同宗教领袖达赖喇嘛，以及其他流亡藏人达成和解。参议院外交关系委员会的报告说，“美国可以采取一些措施，不仅使人得到直接的好处，而且可以让华盛顿和北京在事务上建立起信任基础。”
目前，美国政府给一些在地区工作的美国非政府援助组织提供资金，在2009年就为此拨出了800万美元。尽管代表团并不是直接向中国政府提供资金，但中美共同参与的项目还是新事物。
因为美国对纪录的批评，以及同达赖喇嘛的接触，华盛顿同北京的关系经常处于紧张状态。自从1959年的一场反对中国政府统治的暴动失败之后，达赖喇嘛一直在印度北部流亡。最近，达赖喇嘛发表声明，宣布他退出政治，给选举的领袖让位，希望此举可以使流亡政权同北京之间一直没有进展的谈判变得容易些。
有报告说，参议院外交事务委员会成员曾在2002年访问过。中国对此次访问的同意，以及在访问过程中中方官员的陪同，反映了中国当局对2008年骚乱后重新稳定的拉萨局势的自信。
代表团“对在和其他中国西部地区的经济转型的规模和范围印象深刻”，国家通过在基础建设上的大量投资，使数十万人成功脱贫，但经济繁荣也造成了汉人大量涌入。藏人在拉萨成了少数民族。而持续的歧视以及对寺院的严格监视让藏人心生怨恨。
此外，政府在一些寺院安装了视频监控设备，并在隔壁设置警察局。在拉萨四分之一的区域都有全副武装的警察在巡逻。
编译：韩琳
日本灾后增税
日本考虑把消费税从现行5%的税率提高为8%，这一调升最快将在明年4月开始的新财政年生效。这是自1997年以来，日本第一次调高消费税。
日本内政部长片山善博说：“我们有必要为重建筹集资金，而且即使在这场灾难发生前，我们已经明确知道，要确保财政可持续性，我们需要对收支项目进行某种形式的改革。”
日本政府表明，尚未决定如何筹集重建资金，不过，日本政府已排除调高所得税和企业税。
内容提要: 非法吸收公众存款罪具有行为的实质非法性、公开性、犯罪对象的不特定性和还本付息的承诺四个特征。构成该罪不以“未经有关部门批准”为构成要件，应当以行为是否“违反国家融资管理法律规定”作为要件。非法吸收公众存款罪的数额应当结合该罪的犯罪客体区分不同情况分别认定。区分非法吸收公众存款罪和委托理财，应当从合同是否存在保底条款、合同的签订是否针对不特定对象、资金的去向和用途、是否造成投资人损失四个方面综合认定。区分非法吸收公众存款罪和集资诈骗罪，应当从实施犯罪行为的动机、行为人的经济能力、筹集的资金的实际用途和去向，是否实际归还等方面综合考察。非法吸收公众存款罪和非法经营罪具有特别法和普通法的竞合关系，非法吸收公众存款的行为在一般情况下应当适用特别法以非法吸收公众存款罪处罚。
按照《刑法》第176条的规定，非法吸收公众存款或者变相吸收公众存款，扰乱金融秩序的，构成非法吸收公众存款罪。根据国务院《非法金融机构和非法金融业务活动取缔办法》第4条的规定，所谓“非法吸收公众存款”，是指“未经中国人民银行批准，向社会不特定对象吸收资金，出具凭证，承诺在一定期限内还本付息的活动”；所谓“变相吸收公众存款”，是指“未经中国人民银行批准，不以吸收公众存款的名义，向社会不特定对象吸收资金，但承诺履行的义务与吸收公众存款性质相同的活动。”非法吸收公众存款罪有以下问题值得探讨。
一、金融机构是否可以构成本罪
按照《刑法》第176条的规定，非法吸收公众存款罪可以由自然人构成，也可以由单位构成。对于金融机构是否可以构成本罪，应当区分不同情况分别对待。对于没有存款业务的金融机构，如果没有经过中国人民银行批准非法吸收公众存款，可以构成非法吸收公众存款罪。如财务公司和信托投资公司作为非银行金融机构，都没有向一般公众吸收存款的资格，财务公司只能向特定成员单位吸收存款，如果财务公司和信托投资公司非法向公众吸收存款，则可能构成非法吸收公众存款罪。国务院相关行政法规也有相关刑事处罚罚则的规定，如国务院《金融违法行为处罚办法》（以下简称《处罚办法》）第27条规定：“财务公司不得有下列行为：（一）超过中国人民银行批准的规模发行财务公司债券；（二）吸收非集体成员单位存款或者向非集团成员单位发放贷款；（三）违反规定向非集团成员单位提供金融服务；（四）违反中国人民银行规定的其他行为。财务公司有前款所列行为之一的，给予警告，没收违法所得，并处违法所得1倍以上5倍以下的罚款，没有违法所得的，处10万元以上50万元以下的罚款；对该财务公司直接负责的高级管理人员、其他直接负责的主管人员和直接责任人员，给予记过直至开除的纪律处分；情节严重的，责令该财务公司停业整顿，对直接负责的高级管理人员给予撤职直至开除的纪律处分；构成非法吸收公众存款罪、擅自发行股票、公司企业债券罪或者其他罪的，依法追究刑事责任。”《处罚办法》第28条规定：“信托投资公司不得以办理委托、信托业务名义吸收公众存款、发放贷款，不得违反国家规定办理委托、信托业务。信托投资公司违反前款规定的，并处违法所得1倍以上5倍以下的罚款，没有违法所得的，处10万元以上50万元以下的罚款；对该信托投资公司直接负责的高级管理人员、其他直接负责的主管人员和直接责任人员，给予记大过直至开除的纪律处分；情节严重的，暂停或者停止该项业务，对直接负责的高级管理人员给予撤职直至开除的纪律处分；构成非法吸收公众存款罪、集资诈骗罪或者其他罪的，依法追究刑事责任。”
对于具有向公众吸收存款资格的商业银行来说，是否能够成为非法吸收公众存款罪的犯罪主体则存在争议。肯定论者认为，商业银行违反国家规定，采取非法提高利率等方式吸收公众存款，如果情节达到一定程度，可以非法吸收公众存款罪处罚。从我国《刑法》的具体规定看，法律并没有对该罪的犯罪主体作任何限制的规定，只要非法吸收公众存款或者变相吸收公众存款，扰乱了金融秩序，就有可能构成本罪。有存款业务经营权的金融机构非法吸收公众存款行为同样具有严重的社会危害性，这种社会危害性不仅表现在金融机构之间的无序竞争，导致金融市场秩序的混乱，而且阻碍了国家货币政策功能的正常发挥，削弱了国家通过信贷对国民经济进行宏观调控的能力，给社会经济的健康发展带来巨大的风险和压力。从市场经济主体地位的平等性来看，主体地位平等是市场经济发展的必然要求，作为金融机构的银行也是一样，无论是单位还是个人，各主体都要平等地享受权利、履行义务，不仅在民商事法律面前平等，在刑法面前也是平等的。有吸收公众存款业务经营权的金融机构如果非法吸收公众存款而不论罪处罚，势必有失市场经济的平等原则。另外，随着市场经济的发展，我国入世承诺的履行，金融业将全面开放，金融机构，尤其是银行的成分和性质也越来越复杂，不仅有国有商业银行，还有股份制银行、民营银行、外国银行等等。如果把有吸收存款业务的金融机构变相吸收公众存款的行为，排除在非法吸收公众存款犯罪之外，是不合适的，也是不合法的。{1}否定论者认为，具有吸收公众存款资格的金融机构高息揽储等行为不属于刑法调整的范围，不构成非法吸收公众存款罪。{2}
具有吸收存款资格的商业银行等金融机构不能成为非法吸收公众存款罪的主体，如果这些金融机构非法采取高息揽储等手段吸收公众存款的，不构成非法吸收公众存款罪，一般可给予行政处罚。主要理由是：第一，从立法机关设置非法吸收公众存款罪的初衷看，主要是为了打击当时没有吸收公众存款资格的单位和个人以各种名义非法集资、扰乱金融秩序的行为。对于具有吸收公众存款资格的金融机构以高息揽储的行为，并不在打击的意图之内。20世纪90年代，我国相继发生多起具有全国影响的非法集资行为，如沈太福案、邓斌案，我国1979年《刑法》没有对这种非法集资的行为进行规制的条文，这些案件一般都是以投机倒把罪等其他罪名处理的。鉴于这种情况，全国人大常委会于1995年6月通过了《关于惩治破坏金融秩序犯罪的决定》（以下简称《决定》），《决定》第7条明确规定：“非法吸收公众存款或者变相吸收公众存款，扰乱金融秩序的，处三年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处二万元以上二十万元以下罚金；数额巨大或者有其他严重情节的，处三年以上十年以下有期徒刑，并处五万元以上五十万元以下罚金。单位犯前款罪的，对单位判处罚金，并对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依照前款的规定处罚。”这是本罪第一次以单行刑法的方式得以确立。1997年《刑法》修订时，该内容被完全吸纳。
第二，非法吸收公众存款罪是典型的行政犯，对行政犯的犯罪构成的认定应当参照相关行政法规的规定。国务院《非法金融机构和非法金融业务活动取缔办法》第4条规定，所谓“非法吸收公众存款”，是指“未经中国人民银行批准，向社会不特定对象吸收资金，出具凭证，承诺在一定期限内还本付息的活动”；所谓“变相吸收公众存款”，是指“未经中国人民银行批准，不以吸收公众存款的名义，向社会不特定对象吸收资金，但承诺履行的义务与吸收公众存款性质相同的活动。”从该条规定的字面含义分析，行政法规对非法吸收公众存款罪中的“非法吸收公众存款”强调的是未经相关主管监督机构批准，不具有办理存款业务资格的单位和个人非法吸存的行为，而不是针对有办理存款业务资格的单位的某种违规吸存行为。国务院《处罚办法》的相关规定也印证了这一点。《处罚办法》第27条和第28条规定财务公司和信托投资公司如果违反规定非法吸存的，可以构成非法吸收公众存款罪。而《处罚办法》第15条规定：“金融机构办理存款业务，不得有下列行为：（一）擅自提高利率或者变相提高利率，吸收存款；（二）明知或者应知是单位资金，而允许以个人名义开立帐户存储；（三）擅自开办新的存款业务种类；（四）吸收存款不符合中国人民银行规定的客户范围、期限和最低限额；（五）违反规定为客户多头开立帐户；（六）违反中国人民银行规定的其他存款行为。金融机构有前款所列行为之一的，给予警告，没收违法所得，并处违法所得1倍以上3倍以下的罚款，没有违法所得的，处5万元以上30万元以下的罚款；对该金融机构直接负责的高级管理人员给予撤职直至开除的纪律处分，对其他直接负责的主管人员和直接责任人员给予降级直至开除的纪律处分；情节严重的，责令该金融机构停业整顿或者吊销经营金融业务许可证。”从该条“金融机构办理存款业务”的用语来看，显然指的是有办理存款业务资格的金融机构。根据该条的规定，有办理存款业务资格的金融机构如果擅自提高利率或者变相提高利率吸收存款的，只给予行政处罚，而没有依法追究刑事责任的规定，这和第27条、第28条形成鲜明的对比。从《处罚办法》其他条文的规定看，共有13个条文有追究刑事责任的规定，也有多处条文只规定了行政处罚措施，没有规定追究刑事责任，可以看出，《处罚办法》对第15条的规定显然是有意为之，而不是立法者的疏漏。故行政法规显然并不认为具有办理存款业务资格的金融机构高息揽储的行为有以非法吸收公众存款罪处罚的必要，刑法应当与此相衔接，将这类主体从非法吸收公众存款罪的主体中排除。
第三，具有办理存款业务资格的金融机构高息揽储的行为，虽然是违规行为，也具有一定的社会危害性，但其社会危害性和没有办理存款业务资格的单位和个人的非法集资行为相比，不可同日而语，显然要轻很多。其危害性主要体现在违背了公平竞争的市场秩序，相对于其他同样具有办理存款业务的金融机构而言，高息揽储的金融机构获得了不公平的优势地位，而这显然不是刑法设立非法吸收公众存款罪所要着重保护的客体。刑法设立非法吸收公众存款罪保护的客体，主要是国家的金融安全和社会公众的财产利益。而且，具有办理存款业务资格的金融机构高息揽储的行为，国家也容易发现和控制，没有必要通过刑事手段来调整，故不需要将其纳入该罪的主体范围。
二、非法吸收公众存款罪的客观行为界定
（一）非法吸收公众存款罪是否以“未经有关部门批准”为构成要件
国务院《非法金融机构和非法金融业务活动取缔办法》于1998年颁发后，中国人民银行为了贯彻实施该《办法》，于1999年出台了《关于取缔非法金融机构和非法金融业务活动中有关问题的通知》（以下简称（《通知》），《通知》对“非法集资”专门进行了定义：“非法集资是指单位或个人未依照法定程序经有关部门批准，以发行股票、债券、、投资基金证券或其他债权凭证的方式向社会公众筹集资金，并承诺在一定期限内以货币、实物及其他方式向出资人还本付息或给予回报的行为。它具有如下特点：(1)未经有关部门依法批准，包括没有批准权限的部门批准的集资以及有审批权限的部门超越权限批准的集资；(2)承诺在一定期限内给出资人还本付息。还本付息的形式除以货币形式为主外，还包括以实物形式或其他形式；(3)向社会不特定对象即社会公众筹集资金；(4)以合法形式掩盖其非法集资的性质。”
按照《通知》的规定，构成非法集资以“未经有关部门依法批准”为前提，在司法实务中，不少非法吸收公众存款案件中的被告人和辩护人以这一点对检察机关的指控进行抗辩。“未经有关部门依法批准”的限定条件仅适用于法律政策明确规定应当审批而未经审批的非法融资行为，而对于法律政策没有明确规定应当审批和一些禁止性法律规定行为，如以传销的方式实施的非法融资行为，则无法适用。目前，大量以变相吸收公众存款的方式进行的非法融资活动，尤其是生产经营和商品流通环节出现的非法融资活动，无法用这一标准去衡量和判定。因为，一些行为本身是民商事行为，无需相关部门行政批准；一些行为看似触及法律政策边界，但没有必须经过批准的法律政策规定；一些《刑法》禁止的行为，适用这一标准没有任何依据和实际意义；单纯地以“未经有关部门依法批准”来判定是否属于非法集资，为非法集资者提供了“监管部门没有规定自己的行为必须经过事先批准”的借口，不利于案件的处理。故笔者认为，审查判断某一行为是否构成非法吸收公众存款罪，不需要以行为“未经有关部门依法批准”为要件，而应当以行为是否“违反国家融资管理法律规定”作为要件。这样就避免了发生在生产经营和商品流通环节出现的非法吸收公众存款的行为，无法用是否经过有关部门批准来衡量的问题，也使被告人和辩护人失去了“监管部门没有规定自己的行为必须经过事先批准”的借口。而作为非法融资类的犯罪，“违反国家融资管理法律规定”是非法吸收公众存款罪的必备要件，任何一个非法吸收公众存款的犯罪行为，均是违反国家融资管理法律规定的行为，否则就不构成非法吸收公众存款罪。
（二）非法吸收公众存款罪的犯罪特征及具体表现
成立非法吸收公众存款或者变相吸收公众存款，一般需同时具备下列四个条件：
(1)行为的实质非法性。即未经有关部门依法批准或者以生产经营、商品交易等合法形式掩盖非法性质。这里分两种情况，一是如果融资类型是必须经有关部门批准才能够实施的，则以“未经有关部门依法批准”为前提。二是一些发生在生产经营与商品交易领域的行为，或者是一些带有传销性质的本身非法的领域的行为，往往不存在需要批准与否的问题，则只要行为在实质上是以合法形式掩盖非法目的的，就可能构成非法吸收公众存款罪，不需要以“未经有关部门批准”为前提。
(2）公开性。非法吸收公众存款罪本身的特征决定了其必须在一定范围内通过一定媒介，如媒体、互联网、推介会、传单、手机短信、口口相传等途径向社会公开宣传，否则无法让社会公众知道，犯罪行为难以达到目的。当然，这种公开性的程度可以有深有浅，可以是在报刊、电视以及互联网等媒体上大张旗鼓地公开，也可以是在一定范围内公开。因为其本身行为的非法性，这种公开性往往是有一定范围的，比如，相对于监管机构和执法机关而言，可能是秘密的。而且行为人往往以合法的形式和名义进行宣传，以掩盖其实质的非法目的。
(3）犯罪对象的不特定性。即构成非法吸收公众存款罪，必须向社会不特定对象即社会公众筹集资金。如仅仅是在本单位职工内部筹集资金，或者是在亲友内部针对特定对象筹集资金的，即使筹集的资金数额再大，也不构成非法吸收公众存款罪。另外，这里不特定的“公众”不限于自然人，单位也构成，即如果行为人向不特定单位非法集资的，也构成非法吸收公众存款罪。
(4）还本付息的承诺。即行为人承诺在一定期限内以货币、实物等方式还本付息或者给付高额回报。这也是非法吸收公众存款罪的应有之意，只有承诺一定期限内还本付息，才符合“存款”的特征，如果没有还本付息的承诺，就不具有“存款”的特征，行为就不构成非法吸收公众存款罪，可能构成其他犯罪。当然，这种还本付息的承诺，不一定非要以金钱兑现，以有价值的实物归还，债权债务的抵消也可以；回报也不一定以利息的名义兑现，以其他名义也可以。
非法吸收公众存款罪的表现形式多种多样，难以穷尽，有代表性的表现形式有：
(1)不具有真实销售内容或者不以房产销售为主要目的，以返本销售、售后包租、约定回购、销售房屋产权份额等形式向社会公众吸收资金。
(2）通过虚假宣传并承诺高额回报，以转让林权并代为管护等形式向社会公众吸收资金。
(3）通过虚假宣传并承诺高额回报，以代种植（养殖）、租种植（养殖）、联合种植（养殖）等形式向社会公众吸收资金。
(4）以销售商品、提供服务为名，不提供商品、服务或者所提供商品、服务的价格明显高于市场价格，通过承诺回购、代为销售等方式向社会公众吸收资金。
(5)以发行证券为名，通过虚假宣传并承诺高额回报向社会公众吸收资金。
(6)以募集基金或者基金管理为名，通过虚假宣传并承诺高额回报向社会公众吸收资金。
(7)以投资入股、委托理财等形式，通过公开宣传并承诺高额回报向社会公众吸收资金。
(8)利用民间“会”、“社”等组织，通过公开宣传并承诺高额回报向社会公众吸收资金。
（三）非法吸收公众存款罪的数额认定
按照最高人民检察院、公安部《关于公安机关管辖的刑事案件立案追诉标准的规定（二）》，非法吸收公众存款或者变相吸收公众存款，扰乱金融秩序，涉嫌下列情形之一的，应予立案追诉：(1)个人非法吸收或者变相吸收公众存款数额在20万元以上的，单位非法吸收或者变相吸收公众存款数额在100万元以上的；(2）个人非法吸收或者变相吸收公众存款30户以上的，单位非法吸收或者变相吸收公众存款150户以上的；(3)个人非法吸收或者变相吸收公众存款给存款人造成直接经济损失数额在15万元以上的，单位非法吸收或者变相吸收公众存款给存款人造成直接经济损失数额在50万元以上的；(4）造成恶劣社会影响的；(5）其他扰乱金融秩序情节严重的情形。非法吸收公众存款罪，以行为达到一定数额作为犯罪的重要标准之一，非法吸收公众存款的数额认定，也是非法吸收公众存款罪的认定中的重要环节之一。
非法吸收公众存款罪的数额认定比较复杂，需要具体情况具体分析：
(1）非法吸收公众存款以后，案发前已经归还的本金数额是否需要从犯罪数额中扣除？实务中做法并不一致。笔者认为，一般情况下案发前已经归还的本金不应当从犯罪数额中扣除。非法吸收公众存款罪不同于集资诈骗罪，集资诈骗罪以非法占有为目的，犯罪的主要客体是合法财产的所有权，如果行为人在案发前已经将部分本金归还给投资人的，因其归还行为证明行为人对这部分资金没有非法占有目的，故已经归还的部分应当从集资诈骗罪认定的数额中扣除。而非法吸收公众存款罪侵犯的客体是金融信贷管理秩序，不需要有非法占有的目的，行为人只要非法吸收了公众的存款，即使案发前将部分本金予以归还，其对国家金融管理秩序的破坏已经形成，不因其归还行为而改变，故归还的部分不能从犯罪数额中扣除。
(2）非法吸收公众存款后，案发前支付的利息是否要从犯罪数额中扣除？笔者认为，这不能一概而论，要根据利息支付的时间具体决定：
第一种情况，如果行为人在收到投资人本金的同时即已经将利息事先予以扣除的，甚至在收到本金之前即已经预先支付了利息的，则利息应当从犯罪数额中扣除。比如，行为人约定向投资人集资1万元，年利率是10%，则一年到期的利息应为1000元，行为人在收到1万元的集资款时将1 000元的利息预先支付给投资人，但出具的凭证上写明集资数额是1万元，则犯罪数额应当认定为9 000元而不是1万元。这可以我国《合同法》的规定作为参考。《合同法》第200条规定：“借款的利息不得预先在本金中扣除。利息预先在本金中扣除的，应当按照实际借款数额返还借款并计算利息。”根据这一规定，预先扣除的利息不得计入借款数额，因此在认定行为人的犯罪数额时也应当扣除预先支付的利息，以实际收到的钱款数额来认定。而且，从这种行为的实际情况看，行为人从投资者那里实际筹集到的资金就是9000元，从行为造成的社会危害性的量分析，也是体现在9000元而不是1万元上。
第二种情况，如果行为人先收取本金，在经过一段时间后才按照约定支付利息，则在这种情况下，支付的利息不应当从犯罪数额中扣除。如行为人向投资者筹集资金1万元，约定年利率是10%,在一年以后连本带息归还1万1千元，则应当认定其非法吸收公众存款的数额是1万元，而不是9000元。道理与案发前归还部分本金的情况相同。在这种情况下，行为人已经实际筹集了1万元的资金，从行为造成的社会危害性的量分析，体现在1万元而不是9000元上，对该1万元构成了非法吸收公众存款罪的既遂，故1000元的利息不能扣除。
(3）续借行为数额的认定。即行为人在集资款到期后支付约定利息，本金继续借用的情况。仍以上述1万元年利率10％借用一年为例，一年期满，行为人将利息1000元支付给投资人，与投资人续签了一份协议，在此情况下，应认定其犯罪数额为1万元还是2万元存在争议。一种观点认为只能认定犯罪数额1万元。{3}另一种观点认为，犯罪数额应当累计计算，为2万元而不是1万元。其主要理由是，行为人向同一人反复实施吸收公众存款或变相吸收公众存款的行为时，尽管投资人仅用原来的本金反复投资，但这种行为造成的危害后果和行为人向不同的人实施非法吸收公众存款或变相吸收公众存款造成的危害后果是没有区别的，其结果都会使金融秩序受到扰乱。行为人向同一人或不同的人实施了两次以上非法吸收公众存款或变相吸收公众存款的行为，使被害人的财产受到了两次侵害，使国家的金融管理秩序受到扰乱、破坏的程度进一步加深。如果对于行为人反复实施向同一人吸收公众存款或变相吸收公众存款的数额不进行累计计算，不仅不利于惩治非法吸收公众存款或变相吸收公众存款的行为，而且会减轻行为人的罪责，甚至会放纵犯罪。{4}笔者认为，在这种情况下以不累计计算犯罪数额为宜。因为行为人尽管续签了合同，但是，其犯罪的对象还是同一个1万元，犯罪数额并没有增加，只是犯罪时间延长而已，这和行为人针对1万元签订两年期限的协议没有本质区别。但是，如果协议到期以后，行为人已经还清了本息，又与同一个投资人签订了一份新的合同，则两份合同的金额必须累计计算，因为在这种情况下，行为人犯罪行为指向的对象已经不是前一次行为指向的对象，应当视为两个完全不同的行为。
(4)复利是否计入犯罪数额。行为人在投资款到期后，与投资人约定暂不支付利息，而将利息计入本金，重新签订协议。仍以上述1万元为例，一年期满，双方约定1000元的利息暂不支付，由行为人予以借用，同时重新开具一张1万1千元的借条给投资人，这种情况下有人认为双方意思表示一致，均对1万1千元的投资款予以承认，应当认定犯罪数额是1万1千元。笔者认为，犯罪数额应当是1万元本金而不包括1000元利息。因为利息是行为人支付的，而不是投资人支付的，从非法吸收公众存款罪的犯罪对象来说，应当是指投资人实际支付的钱款而不是其应当得到的回报。该罪的社会危害性也是体现在对投资人实际拥有的钱款的“吸收”上。其他犯罪的处理也可以作为借鉴。如信用卡诈骗罪的犯罪数额只计算犯罪的本金而不计算犯罪的利息，其他诈骗类犯罪也是如此。因为其危害性主要体现在本金上。
三、非法吸收公众存款罪与委托理财的区别
委托理财作为一种资产经营方式，是指企事业单位或者个人将其自有资金委托给金融、非金融机构或者专业投资人员，由后者将受托资金投资于证券、期货市场，所获收益按双方约定进行分配的经营行为。严格说来，委托理财是个经济概念而不是法律概念，是金融证券行业的一个习惯用语。委托理财业务有以下几个方面的特征：(1)委托方式上，投资方与受托方之间是建立在资产管理合同之上的委托法律关系，具有极强的契约性。(2)在账户设置上，受托方需要针对每一委托人的委托资产设置独立的账户进行管理，账户由委托人个人或协议规定的第三方进行监督。(3)在客户对象上，委托理财的客户即委托人主要是企业、机构及个人投资者，资产数量一般较大，对资金投向和资金的规模收益有特别要求。(4）在服务方式上，受托方委托理财的行为仅限于根据法律、法规的规定和委托人授权的范围之内，在证券市场上从事股票、债券等金融工具的组合投资。(5）在风险和收益分配上，委托方与受托方签订委托合同的目的是为了实现委托资产收益最优化，其投资风险由客户自行承担。{5}
委托理财主要有委托型委托理财和信托型委托理财两种。以委托人的名义从事投资管理活动的为委托型委托理财，委托型委托理财合同又称委任合同，是指一方委托他方处理事务，他方允诺处理事务的合同。委托型委托理财合同的法律依据为《合同法》第396条的规定：“委托合同是委托人和受托人约定，由受托人处理委托人事务的合同。”以受托人自己的名义从事投资管理活动的为信托型委托理财。所谓信托，根据《信托法》第2条的规定，是指委托人基于对受托人的信任，将其财产权委托给受托人，由受托人按委托人的意愿以自己的名义，为受益人的利益或者特定目的，进行管理或者处分的行为。在信托型委托理财中，委托理财在券商的账户上操作，客户的资金所有权转移给券商，券商按照与客户的约定，为客户的利益进行投资。应当说，符合法律法规规定的委托理财行为是不构成犯罪的，但是，现实生活中不乏以委托理财的名义从事非法集资活动的情况，不少券商的所谓“委托理财”行为最后是以非法吸收公众存款罪处理的，如影响非常广泛的“德隆系”案，其所谓的委托理财行为就是以非法吸收公众存款罪处理的。再如被告人徐某非法吸收公众存款案。1996年10月至2008年1月，被告人徐某在浙江省丽水地区信托投资公司某营业部任副总经理、总经理。1996年至2001年，其所在营业部因擅自抛售客户股票而引发民事诉讼，经法院判决败诉后，徐某使用其他客户资金343万余元赔付了原告的损失。1997年至2005年，徐某又擅自使用客户资金投资上海志天信息技术有限公司及丽水保龄球馆，但两次投资均经营亏损。为填补亏空，徐某于1996年至2007年以其单位可以开展自营业务、承诺保本高息的名义，吸引客户资金开展所谓的委托理财业务，并用这部分客户资金支付前期“理财”本息及中介费，吸收资金共计2.37亿余元，法院以非法吸收公众存款罪对徐某进行了判处。
那么，在什么情况下委托理财是一种民事经营行为，什么情况下“委托理财”构成非法吸收公众存款罪呢？笔者认为，主要应当考察以下几点：
1．是否存在保底条款
我国法律法规是禁止保底条款的。目前许多委托理财产品是由证券公司推出的。《证券法》第144条规定：“证券公司不得以任何方式对客户证券买卖的收益或者赔偿证券买卖的损失作出承诺。”中国证监会于2004年2月1日实施《证券公司客户资产管理业务试行办法》第41条第2项规定：“证券公司从事客户资产管理业务，不得有下列行为：向客户作出保证其资产本金不受损失或者取得最低收益的承诺。”因此，证券公司为委托人利益、以委托人的名义进行投资，其后果由委托人承受，两者间是典型的委托关系，如果证券公司为了吸引投资，在委托理财合同中约定“保底条款”，实质上超出了委托关系的范畴和证券公司的经营范围。根据现行法律法规的规定，信托型委托理财采取保底协议也是违法的。《信托公司管理办法》第34条第3项规定：“信托公司经营信托业务，不得有下列行为：承诺信托财产不受损失或者保证最低收益。” 2007年3月1日银监会《信托公司集合资金信托计划管理办法》第8条第1项规定：“信托公司推介信托计划时，不得有以下行为：以任何方式承诺信托资金不受损失，或者以任何方式承诺信托资金的最低收益。”
委托理财合同是否含有保底条款是判断行为是否构成非法吸收公众存款罪的标准之一。主要理由在于：(1)在含有保底条款的委托理财中不存在委托关系。保底理财虽然形式上也存在所谓的委托，但实质上券商和客户之间不存在委托关系，客户与券商之间的资产管理合同是一种约定到期的承诺书。因此，保底理财不具有委托理财的最本质的特征即委托关系的存在。(2)含有保底条款的委托理财的投资行为体现的是券商的意愿。券商在取得客户投资的资产后是以自己的名义对外投资的，投资结构、投资方法和投资时机等均是由券商自己决定，体现的是券商自己的意愿，没有体现客户的意愿。在这些活动中，客户关注的是券商向其所作的承诺，但并不关心证券公司如何使用其投入的资产。而体现客户意愿是委托理财内在的应有之意，含有保底条款的委托理财难以归入正常的委托理财业务。(3)含有保底条款的委托理财客户并不承担投资风险。在含有保底条款的委托理财中，券商无论是否盈利都应在约定的期限内向客户兑付承诺的本息，即客户投入资产的风险完全由证券公司承担。在这种情况下，客户的投资行为实质上是一种储蓄行为，而券商的行为实质上是一种吸存行为。委托理财与借贷的一个重要区别就是风险的承担问题，委托理财中客户并没有转移资金的所有权，而在借贷合同中，出借人完全转移了资金的所有权，借贷合同是债权凭证。因此，含有保底条款的委托理财不符合委托理财的属性，而符合非法吸收公众存款或者变相吸收公众存款的特征。{6}
2.合同的签订是否针对不特定对象
非法吸收公众存款罪的一个重要特征是针对不特定公众。这里的不特定公众包括单位和个人。如果委托理财发生在亲朋好友之间，单位同事之间，或者是发生在特定单位之间，则即使规定了保底条款，也不构成非法吸收公众存款罪。只有针对社会上不特定对象的委托理财行为，才有构成非法吸收公众存款罪的可能。
3．资金的去向和用途
如果券商为了客户的利益确实将客户的资金用于约定的投资经营活动，则即使合同存在保底条款，也不宜轻易认定为非法吸收公众存款罪。因为在这种情况下，券商的行为归根到底还是一种经营行为，只不过是一种违规的经营行为，一般情况下对券商作出行政处罚即可。但是，如果券商以委托理财的名义吸收客户资金以后，没有为了客户的利益进行约定的投资经营活动，而是挪作他用，如用于归还券商自己的债务，用于券商自己的其他经营活动，甚至被其工作人员挥霍或者用于违法犯罪活动，则一般要考虑以非法吸收公众存款罪处理。
4.是否造成投资人损失
非法吸收公众存款罪作为一种犯罪，社会危害性的大小是判断是否构成该罪的一个重要考量因素。而是否造成投资人损失，又是考量行为社会危害性大小的一个关键因素。如果所谓的委托理财行为导致投资人严重损失，甚至影响社会稳定，则有作为犯罪处理的必要，因为其社会危害性大。如果没有造成投资人损失，甚至投资人因此而获利，则社会危害性较小，一般不宜作为犯罪处理。
当然，上述四条标准不是孤立的，判断委托理财是否构成非法吸收公众存款罪，要综合考虑上述四个因素。
四、非法吸收公众存款罪与其他犯罪的区别
（一）非法吸收公众存款罪与集资诈骗罪的区别
非法吸收公众存款罪与集资诈骗罪在犯罪构成上存在许多重合之处，都是向社会不特定公众筹集资金，都破坏了金融管理秩序。两者的区别主要表现在犯罪的主观故意不同，集资诈骗罪是行为人采用虚构事实、隐瞒真相的方法意图永久非法占有社会不特定公众的资金，具有非法占有的主观故意；而非法吸收公众存款罪行为人只是临时占用投资人的资金，行为人承诺而且也意图还本付息。在集资诈骗罪中，行为人也往往承诺归还本金并许以高额利息或者其他名义的回报，但这只是行为人实施诈骗的手段，并不打算真正还本付息。非法吸收公众存款罪的行为人也往往没有归还投资人的本息，造成投资人损失，但这往往是行为人经营失败造成的，并非行为人的本意。所以，对非法吸收公众存款罪和集资诈骗罪，要透过现象看本质，分析行为人究竟有没有非法占有的目的。尤其是对于一些单位实施的犯罪，更是要注意考察单位实施犯罪行为的动机、单位的经济能力、经营状况，筹集的资金的实际用途和去向，最后是否实际归还，如果不能归还，造成不能归还的原因何在，以及案发后有无归还能力，要结合这几个方面综合考察。
从筹集资金的目的和用途看，如果向社会公众筹集资金的目的是为了用于生产经营，并且实际上全部或者大部分的资金也是用于生产经营，则定非法吸收公众存款罪的可能性更大一些；如果向社会公众筹集资金的目的是为了用于个人挥霍，或者用于偿还个人债务，或者用于单位或个人拆东墙补西墙，则定集资诈骗罪的可能性更大一些。同样是用于经营活动，还可以进一步分析经营活动的性质，如果向社会公众筹集的资金是用于风险较低、较为稳健的经营，则定非法吸收公众存款罪的可能性更大一些，如果向社会公众筹集的资金是用于风险很高的经营活动，则定集资诈骗罪的可能性不能排除。
从单位的经济能力和经营状况来看，如果单位有正常业务，经济能力较强，在向社会公众筹集资金时具有偿还能力，则定非法吸收公众存款罪的可能性更大一些；如果单位本身就是皮包公司，或者已经资不抵债，没有正常稳定的业务，则定集资诈骗的可能性更大一些。
从造成的后果来看，如果非法筹集的资金在案发前全部或者大部分没有归还，造成投资人重大经济损失，则定集资诈骗罪的可能性更大一些，如果非法筹集的资金在案发前全部或者大部分已经归还，则定集资诈骗罪的余地就非常小，一般应定非法吸收公众存款罪。因为行为人在案发前归还投资款的行为就可以推定行为人没有非法占有的故意。如果实际没有归还，还要进一步考察没有归还的原因，如果筹集的资金全部或者大部分投入了生产经营，只是因为经营失败而造成不能归还，则定非法吸收公众存款罪的可能性更大一些；如果不是因为经营失败而造成不能归还，而是因为挥霍等其他原因造成不能归还，则定集资诈骗罪的可能性更大一些。即使是因为经营失败造成资金不能归还，如果是用于风险非常高的经营活动导致经营失败不能归还，还是存在定集资诈骗罪的余地，如果是用于一般的经营活动导致筹集的资金不能归还，则定非法吸收公众存款罪的可能性更大一些。
从案发后的归还能力看，如果案发后行为人具有归还能力，并且积极筹集资金实际归还了全部或者大部分资金，则具有定非法吸收公众存款罪的可能性；如果案发后行为人没有归还能力，而且全部或者大部分资金没有实际归还，则具有定集资诈骗罪的可能性。当然，案发后是否归还影响定性的主要是一些行为本身就介于非法吸收公众存款和集资诈骗两者之间的案件。如果根据案发前的相关事实和证据，已经能够确定行为的性质是非法吸收公众存款还是集资诈骗，则案发后是否归还赃款的因素一般不能影响定性，而只能作为一个量刑因素考虑。
司法实务中，上述各方面因素均要综合考虑，以决定行为究竟构成集资诈骗罪还是非法吸收公众存款罪。如唐某某非法吸收公众存款案。公诉机关指控，2003年5月至2007年6月间，被告人唐某某因在经营活动中负债累累而起意非法集资诈骗，遂指使其他几名被告人，以唐某某所控制的舜浦大酒店需要资金为由，以高额利息为诱饵，用“借款”名义骗取250余名个人和单位人民币（以下币种均为人民币）计1.7亿余元，用于日常开销及归还债务等，造成上述单位和个人损失计1.6亿余元。公诉机关据此认为，被告人唐某某的行为构成集资诈骗罪。法院经审理查明，1997年8月，被告人唐某某任法定代表人的上海东兴房地产开发有限公司（以下简称东兴房产公司）与马来西亚某公司共同设立了上海舜浦大酒店有限公司，并选址本市青浦区公园东路2099号建设舜浦大酒店。同年11月，唐某某在东兴房产公司基础上组建了上海东兴置业（集团）有限公司（以下简称东兴置业集团），并担任该集团法定代表人。东兴置业集团在经营中，因住宅开发销售毛利率偏低、大量银行贷款需归还、经营收人无法及时收回以及盲目投资、收购资产等原因，造成资金严重缺乏。2003年5月至2007年6月间，被告人唐某某直接或者指使其他几名被告人，以东兴置业集团建设舜浦大酒店为由和许诺支付0.83％至12％的高额月息作回报，向200余名个人和单位筹集资金计1.4亿余元，该款主要用于归还东兴置业集团债务、支付工程款、日常经营等。至案发仍有1.3亿余元没有归还。法院认为，公诉机关指控东兴置业集团对外筹集资金时没有归还债务能力的证据不足。被告人唐某某因东兴置业集团建设舜浦大酒店和从事经营活动需要而向社会筹集资金，本案中筹集的资金主要用于公司经营，在此过程中，被告人唐某某及其余被告人除承诺支付高额利息作回报外，没有采取其他欺骗方法，故对唐某某等被告人不能以集资诈骗罪定性。东兴置业集团违反国家规定，以支付高额利息作为回报的方法，向社会不特定人员吸收资金1.4亿余元，扰乱金融秩序，其行为已构成非法吸收公众存款罪。本案中，法院综合考虑了被告人非法筹集资金的目的、筹集资金时的公司资产情况及资金的实际用途、大部分资金实际不能归还的原因，综合认定被告人的行为不构成集资诈骗罪而构成非法吸收公众存款罪是正确的。
（二）非法吸收公众存款罪与非法经营罪的区别
非法吸收公众存款罪和非法经营罪之间存在一定的竞合关系，主要体现在未经批准，非法从事银行业务的，构成非法经营罪。如我国《银行监督管理法》第19条规定：“未经国务院银行业监督管理机构批准，任何单位或者个人不得设立银行业金融机构或者从事银行业金融机构的业务活动。”《商业银行法》第11条规定：“设立商业银行，应当经国务院银行业监督管理机构审查批准。未经国务院银行业监督管理机构批准，任何单位和个人不得从事吸收公众存款等商业银行业务，任何单位不得在名称中使用‘银行’字样。”任何单位和个人如果未经批准，非法从事银行业务活动，就触犯了我国《刑法》第225条的规定，构成非法经营罪。吸收公众存款也是银行业务的一种，如果没有经过依法批准，非法吸收公众存款，也构成非法经营罪。但是，《刑法》第176条对非法吸收公众存款的行为以特别条款的形式作了规定，非法吸收公众存款罪和非法经营罪之间形成特别法和普通法的竞合关系，非法吸收公众存款的行为在一般情况下应当适用特别法，即以非法吸收公众存款罪处罚。但是，应注意的一点是，犯罪行为以特别法即非法吸收公众存款罪处罚以该罪能够对犯罪行为进行全面整体评价为原则，如果行为虽然构成非法吸收公众存款罪，但该罪只能对犯罪行为进行部分评价，不能涵括犯罪行为的整体，而适用非法经营罪能够对行为进行整体评价，则要适用非法经营罪。如被告人孙某某非法吸收公众存款一案。被告人孙某某于2003年7月与妻子李某共同出资成立了徐州五色土抵押贷款服务有限公司（以下简称“徐州五色土”）。该公司的注册资本为人民币10万元，经营范围为抵押贷款服务、房地产策划与经纪服务、加盟店连锁管理服务，孙某某为法定代表人。2004年1月，被告人孙某某又以其与妻子李某共同出资的形式注册成立了上海五色土抵押贷款顾问有限公司（以下简称“上海五色土”）。此后，孙某某又先后设立了“上海五色土”在苏州、无锡、合肥的三家分公司。2005年10月，被告人孙某某以个人独资的形式向上海市工商行政管理局浦东新区分局登记，注册成立了上海龙票投资管理中心（以下简称“龙票中心”）。该公司的注册资本为人民币500万元（注册实收资本金为零），经营范围为投资管理咨询、企业管理咨询、商务信息咨询、市场信息咨询调查、百货零售，孙某某为法定代表人。在上述公司的经营活动中，被告人孙某某分别在上海、无锡、苏州、徐州等地的《新民晚报》、《新闻晨报》等报刊和社区、道路的广告牌上刊登以宣传“保本保息高收益”、“投资理财年利率6%-10%”、“期限短、投资少”、“随借随还”等为内容的广告，吸引社会公众前来投资理财。自2005年3月8日至2007年7月26日，被告人孙某某以“上海五色土”及其分公司、“徐州五色土”、“龙票中心”为回购入或上述公司员工为债权转让人等名义与投资者169人签订《龙票回购合同书》、《债权回购合同书》、《抵债房收购合同书》、《债权与抵押权受让承诺书》或《债权人顾问合同》等合同和约定投资期限、金额、利息的《利息清单》、《龙票收益清单》、《债权人龙票收息清单》计361份，通过其个人银行账户吸纳投资人资金计人民币1588万元，实际以4.5%-12％的年利率向投资人支付利息。被告人孙某某将上述吸收到的每笔资金，要求借款人以房产作抵押，以7%-24％年利率借贷给社会上的不特定借款人，从中收取利率差价和手续费。从本罪的犯罪行为分析，被告人的行为实际上由两个部分组成：即以一定的年利率向社会上不特定公众非法吸收存款，然后以更高的利率向社会上不特定的公众非法放贷，从中赚取利率差价及手续费牟利。被告人前一部分的行为完全符合非法吸收公众存款罪的构成要件，但是，以非法吸收公众存款罪定罪无法评价被告人后面的放贷行为。根据中国银行业监督管理委员会上海监管局出具的函文证实，被告人孙某某的行为属于非法从事银行业金融机构业务活动的行为。因此，被告人孙某某前后两个阶段的行为均符合非法经营罪的构成要件，而非法经营罪的法定刑重于非法吸收公众存款罪，以非法经营罪处罚既能对被告人的行为进行整体评价，又没有放纵犯罪，故本案以非法经营罪处罚更加合适。
[关键词]建国以来；领导人；舆论监督思想
今天看来，重视和加强新闻舆论工作，不仅为国家快速健康发展提供有力的保证，还对弘扬和传播社会主义核心价值体系，增强民族凝聚力、创造力,促进社会主义先进文化大发展大繁荣，发挥了不可替代的重要作用。早在建国初期，我国领导人就开始了舆论监督的探索，、邓小平、、等领导人结合时代特点，创造性的运用舆论监督思想，发挥了其在社会发展中的积极作用。
――“开、管、好”三字方针
我国党和国家领导人一贯高度重视新闻舆论监督工作。早在时期，虽然还没有“舆论监督”这个概念，但已经出现了同样能发挥社会监督作用的“报纸批评”这一新闻活动。当时，新中国刚刚成立，共产党刚刚成为执政党，党内一些人滋生了骄傲自满的情绪。对此，十分重视来自社会各界的批评，尤其是来自报纸的批评，他对报纸批评的操作方法和工作原则提出了一系列的指导意见。指出，报纸批评必须坚持“开、好、管”的三字方针。“开，是指要开展批评。不开展批评，害怕批评，压制批评，是不对的。”；“好，就是开展得好。批评要正确，要对人民有利，不能乱批一阵。什么事应指名报评，什么事不应指名，要经过研究。”；“管，就是要把这件事管起来。这是根本的关键。”[1]
在“开、管、好”三字方针的基础上，就如何更好的进行报纸批评提出了具体工作原则。首先，报纸批评工作要求坚持全党办报的基本原则，各级领导必须高度重视报纸出版工作，对新闻工作负责。对新闻批评工作负责。警告说，如果“党委不管，批评就开展不起来，开也开不好”。[2]其次，新闻批评工作必须坚持党性原则，把握正确宣传导向，以满足人民意愿，宣传党的路线、方针、政策为根本。最后、要正确处理好批评报道的锋芒和分寸之间的关系。批评报道必须有锋芒，没有锋芒的批评报道不会有战斗力，也不会起到“惩前毖后”的效果，但锋芒太过就会挫伤人们的积极性，甚至被一些人利用。我国的社会矛盾大多为人民内部矛盾，应以“治病救人”为主要目的，因此必须注意批评报道的力度和尖锐度，把握好批评报道的分寸。
邓小平――“共产党要接受监督”
邓小平是我国舆论监督思想发展的主要推动者。早在1957年4月，邓小平就指出：“共产党要接受监督”，“党要接受监督，党员要接受监督”，“如果我们不接受监督，不注意扩大党和国家的民主社会生活，就一定要脱离群众，犯大错误”。[3]在社会主义建设新时期，邓小平论述了一系列关于监督的重要观点，特别是在由他主持通过的党的十三大报告中，首次正式提出了“舆论监督”这个概念，十分引人注目。
邓小平之所以会对舆论监督工作的重要性有清醒的认识，是基于当时特定的社会状况。在经历了“”、“”等一系列历史事件后，中国的社会发展进入了异常艰难的时期，国家在政治、经济、文化建设等方面都遭受了巨大损失，其中一个很重要的原因是舆论的错误导向模糊了人们的视线，使人们失去了正确的价值判断，造成了极度的社会混乱，对我国社会发展造成了无法估量的严重破坏。此外，1978年后，邓小平领导的中国改革开放如火如荼的展开，在国家各项建设事业取得丰硕成果的同时，一系列的社会问题也暴露出来。一方面，开放的中国面临着多元文化的冲击。打开国门后，一部分人在面对西方社会的种种言论表现得无所适从，他们对中国的社会主义道路和中国特色社会主义建设事业产生了质疑，给社会安定带来了不利因素；另一方面，物质生活的大大丰富，也使一些人的人生观、价值观受到扭曲，滋生了唯利是图的现象，特别是和案件的增加，严重影响了党和国家在人民群众中的形象。
对此，邓小平经过深刻的反思，告诫全党：“党要管党”；同时强调，共产党人要避免犯错误，就必须密切联系群众，接受群众监督。一方面，新闻舆论工作要发挥正确舆论导向的作用，接受党的正确领导，以服务国家的发展大局、维护社会安定为己任；另外，新闻舆论监督工作要继续发挥对党、党员的监督作用，通过新闻活动加强党员和群众的联系，杜绝，对于党内出现的腐败现象要及时发现，在惩治腐败的过程中，新闻舆论监督要发挥特殊作用。
――舆论导向“祸福论”
的新闻舆论监督思想继承了和邓小平相关思想的精髓，并在此基础上根据时代特点和党所处的历史方位，丰富和发展了新闻舆论监督理论。
1989年11月28日，刚刚担任党的总书记不久，就在举办的新闻工作研讨班讲话中郑重指出：“我们党历来非常重视新闻工作，始终认为，我们国家的报纸、广播、电视等是党、政府和人民的喉舌。”[4]1991年5月,在接受前苏联记者采访时,他强调，“我们的新闻工作是党的整个事业的一个重要组成部分。” 在《宣传思想战线的主要任务》一文中他认为, “舆论十分重要, 千万不能忽视。” 1995年9月在中共十四届五中全会上, 提出，“为了爱护干部, 党组织要抓好对干部的经常教育、管理、监督。要加强党内监督， 健全对领导干部自下而上、自上而下以及党委内部的监督制度, 同时要拓宽党内外监督渠道, 发挥群众监督和舆论监督的作用。”[5]从此，新闻舆论监督工作被提升到一个前所未有的高度。
对于新闻舆论监督涉及的具体问题，提出了一系列指导意见。在新闻舆论监督的机制建设上，他提出要“重视传播媒介的舆论监督,逐步完善监督机制,使各级国家机关及其工作人员置于有效的监督之下”。[6]他指出要 “对消极腐败现象也要进行批评和揭露，发挥舆论监督的作用。”[7]在对新闻舆论监督效果上，他提出要以“群众满意不满意”、“群众欢迎不欢迎”、“群众拥护不拥护”为准则。他旗帜鲜明的强调，必须坚持新闻舆论的正确导向。这一点至关重要。新闻舆论导向是新闻舆论监督的关键，也是新闻舆论监督工作顺利进行的前提和保证。在1994年1月24日的全国宣传思想工作会议上，提出：“我们的宣传思想工作,要以科学的理论武装人, 以正确的舆论引导人, 以高尚的精神塑造人, 以优秀的作品鼓舞人。”这段话现在已经脍炙人口、深入人心。1996年9月26日，在视察人民日报社时进一步指出：“舆论导向正确，是党和人民之福；舆论导向错误，是党和人民之祸。”[8]“祸福论”集中体现了舆论导向和社会发展之间的利害关系，是对舆论导向作用的精辟表述，也是新闻监督思想的重要标志。新闻舆论思想是其“三个代表”重要思想的体现，充满了时代感和现实性，极大了发展了我国的舆论监督思想体系。
――科学发展观指导下的新闻舆论监督
2008年6月20日，在人民日报创刊60周年之际，到人民日报社视察工作并发表重要讲话，充分肯定了我国当前的宣传舆论工作，并对今后的发展提出了更高要求。这是继2002年1月在全国宣传部长会议上的讲话、2003年12月在全国宣传思想工作会议上的讲话、2006年在报的讲话、以及十七大报告以来，又一次系统的阐述党的新闻宣传思想，这些重要讲话构成了关于新闻舆论的重要思想，是科学发展观在新闻实践领域中的具体运用。这一思想全面系统的阐述了新时期、新环境中，我国新闻舆论工作的发展方向，具有极强的现实指导意义。
科学发展观是以人为本的发展观，明确提出新闻工作必须以人为本。强调一定要把舆论监督工作做实。“将实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益作为新闻宣传工作的出发点和落脚点。”“要把体现党的主张和反映人民心声统一起来，把坚持正确的舆论导向和通达社情民意统一起来。”[9]对此，对新闻工作者提出这样几点要求：首先，尊重人民。在我国，人民群众当家作主的地位应当得到尊重，人民群众畅所欲言的权利应当得到维护，人民群众的首创精神应当得到发挥。人民群众积极参与国家事务的讨论，对国家事务依法发表自己合理的观点和看法，对党和国家机构工作人员施行监督，是国家赋予每个公民的权利，是人民群众行使知情权、参与权、表达权、监督权的主要途径，也是我国民主政治的重要体现。其次，坚持“三贴近”原则。在多次强调新闻工作要贴近实际、贴近生活、贴近群众。要求新闻工作要面向基层、深入实际，以报道人民群众的工作和生活、反映人民群众的利益和要求、宣传人民群众中的先进典型为内容，以服务群众为目的，最终通过正确的舆论导向，使人民群众在与党和国家的交流和互动中达成共识，从而化解社会矛盾，推进社会健康快速的发展。第三，要改善新闻报道的方法。促使新闻报道方式多样化，加强新闻报道的艺术性，是提高媒体亲和力、吸引力和感染力的有效手段，要“用事实说话、用典型说话、用数字说话”，通过用群众熟悉的语言和喜闻乐见的宣传方式提高舆论监督的效果。
坚持科学发展观，必须坚持全面协调、统筹兼顾的发展思想，创造性的将其应用在新闻领域，提出了“要做好党和国家工作必须统筹国内国际两个大局，同志们办报也必须统筹国内国际两个方面。”新闻媒体一方面要占领国内新闻阵地，发挥正确的舆论引导和舆论监督功能，服务国家发展建设大局；另一方面要在国际社会树立良好的国家形象，同时也要警惕“西强我弱”的国际舆论格局对我国社会带来的冲击。此外，还提出：“要从社会舆论多层次的实际出发，把握媒体分众化、对象化的新趋势，以党报党刊、电台电视台为主，整合都市类媒体、网络媒体等多种宣传资源，努力构建定位明确、特色鲜明、功能互补、覆盖广泛的舆论导向新格局。”[10]这是以科学发展观的思想统筹协调我国各级、各类的媒体在新闻宣传、舆论监督中的分工合作。
还十分注重新闻舆论工作的与时俱进，提出“新闻宣传工作要体现时代性、把握规律性，富于创造性。”[11]对此，同志根据当前的时代特点，对新闻工作提出“五个创新”的要求：创新观念、创新内容、创新形式、创新方法、创新手段。他十分重视网络等新媒体在舆论监督中的作用，在日理万机的百忙中，他经常抽空上网，了解社情民意，令人十分敬佩。党的十六届四中全会通过的《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》特别指出：“高度重视互联网等新型传媒对社会舆论的影响，加快建立法律规范、行政监督、行业自律、技术保障相结合的管理体制，加强互联网宣传队伍建设，形成网上正面舆论的强势。” 在党的十七大报告中，也特别强调：“加强网络文化建设和管理，营造良好网络环境。”关于新闻舆论监督的思想充满了时代感和针对性，更加全面、科学和人性化。
[参考文献]
[1] ：《报纸上的批评要实行“开、好、管”的方针》，《新闻工作文选》，中央文献研究室和新华社编,新华出版社，1983年版，第l77页。
[2]邓小平：《共产党要接受监督》，《邓小平文选》第1卷，1994年版，第270页。
[3]邓小平：《共产党要接受监督》，《邓小平文选》第1卷，1994年版，第270页。
[4].：《关于党的新闻工作的几个问题》，《十三大以来重要文献选编(中册)》，人民出版社，1991年版。
[5]：《领导干部一定要讲政治》，人民出版社，1996年版。
[6]《十四大以来重要文献选编》(上) ,人民出版社，1996 年2 月版，第29 页。
[7] 《同志视察人民日报社时的讲话》，人民日报，1996年10月21日。
[8]《文选》第一卷，人民出版社，2006年版，第563-564页。
[9]：《在人民日报社考察工作时的讲话》，《人民日报》，2008年6月21日，第4版。
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