关键词：住房福利 需要 支持体系
一、我国住房福利体系的目标层次分析
（一）现有住房福利体系
周沛指出社会福利体系其内容涉及保障社会成员的基本生活、帮助社会成员解决问题，提供公共福利如教育和医疗、住房，提升他们的生活质量和福利水平等方面，是一个较为系统和全面的福利体系[1]。
为实现我国居民的“住有所居”，目前建设部初步形成了廉租房、经济适用房、租赁房、限价房等四个层次的住房保障体系，但因我国经济发展状况对地区差异性，决定了各地的住房福利实施情况有所不同。
目前发达地区，如福州市和北京市则形成了廉租房、政策性租赁房、经济适用房、市场性租赁房、限价房五个层次的分类住房保障体系的思路。其中对于不能买经济适用房而又买不起限价房的收入群体，实施市场性租赁房建设；对处于廉租房和经济适用房之间的群体实施政策性租赁房，解决“夹心层”问题。而经济欠发达的边远地区，住房福利体系则集中体现为经济适用房和廉租住房的实施。学术界的研究目前也集中于经济适用房和廉租住房。
（二）住房福利内容的争议分析
1.经济适用房的去留争议
经济适用房自推出起，姑且不谈其实施以来带来的弊端，它的存在就颇为争议。部分认为经济适用房制度应逐渐被取消，廉租房制度将成为未来我国住房福利的重要组成部分；而有的则强调今后我国将加强廉租房的建设，完善住房福利，但是这并不意味着要立即取消经济适用住房制度，经济适用房有其存在的合理意义，应是我国住房福利体系的主要组成部分。而少部分则提出经济适用房也可以出租，可分为租赁型和销售型两类（租赁型的经济适用房将主要针对“高出低保线，但又无力购买销售型经济适用房”的人群；销售型经济适用房则主要针对中等偏下的收入者）。
建设部政策研究中心指出“有关经济适用住房制度可能做出调整，这是促进我国住宅租赁市场发展的一项措施，有可能以后经济适用住房将变以前的单纯销售为租售并举或者以租为主[2]。”
2.廉租住房的发展瓶颈
廉租住房尽管解决了城镇贫困家庭住房问题，但在实施中，有其不可避免的问题。贫困家庭的鉴定是其发展遇到的首要问题，而其能否解决的好又是廉租住房能否发挥其住房福利的主要表现；其次，廉租住房的市场出租现象大有存在，这严重影响了住房福利政策实施的初衷；廉租住房的选址大多均属偏远的城郊，所谓的“平民窟”在无形中形成，不利于和谐社会的发展。等等诸多的问题成为廉租住房发展存在的瓶颈。
（三）住房福利政策体系的发展趋势
推行住房分类供应制度的各国，其廉租屋多是采用以公房低租金为主的办法。我国建国后则全面地采用公房低租金的办法，1998年实行新住房制度后，改为只对廉租屋采用以公房低租金为主的办法。美国在1930年开始推行住房分类供应制度时则另辟蹊径，决定对廉租屋采用商品房加租金补贴为主的办法。
一、美国商品房加租金补贴的廉租屋
1.美国颁布的《住房法》规定，对低收入者供应廉租屋。低收入者到市场上租赁政府规定租金上限（含上限）以下的住房，低收入者拿出户收入25%付租金，不足部分由政府补贴。
2.城市政府每年公布本市低收入者的收入上限和到市场上租赁廉租屋的租金上限。例如，有的大城市公布低收入者的收入上限为年户收入24000美元；廉租屋的租金上限为月租700美元。
3.符合条件的低收入者将有关本户收入的证明文件报城市住房局，经审查属实，则由住房局发出通知，承认其低收入者资格。
4.出租住房的房主，如果其租金在市政府规定的廉租屋租金上限（含上限）以下的，绝大多数会报送城市住房局争取列入该市的《出租廉租屋一览表》（下称《一览表》）。住房局收到报告后会派员前往，一是审定该住房能否完好运行；二是审定租金是否合适。租金使用房产估价的“比较法”，以与同地段、同档次住房租金基本相同为准，房主报低了予以调高，报高了予以调低。由于住房局掌握了大量出租住房的资料，房主也乐意接受同地段、同档次住房租金基本相同的原则，所以租金较易谈妥。当以上两项谈妥后即会列入住房局的《一览表》。为什么房主愿意将出租廉租屋列入《一览表》，其原因：一是等于住房局免费代其招租，而自行招租（注：仍允许自行招租）要多花一定的人力和财力；二是列入《一览表》住房的完好度和租金经过住房局审定，居民放心，因而来寻租的人数会大大多于自行招租。
5.取得资格的低收入居民者到住房局的接待室，查看《出租廉租屋一览表》，从中找出几处宜于自己租住的住房。然后，通过《一览表》上的电话与各个房主约定时间前往实地考察，经过考察对比，从中选出自己愿意租住的住房。
6.居民选定住房后，即与房主按与住房局约定的时间到住房局签定三家参与的租房合同。其中最重要的一条内容是租金的支付。例如，月租金为700美元，居民月收入1000美元，应交租金250美元，则由政府每月补助450美元。这笔补助由住房局每月通过银行账户拨给房主，如果拨给居民就可能出现有的居民把钱花掉而不交房租的弊端。房主也特别欢迎这一办法，因为政府拨给的租金多是“大头”，房主只向低收入者收“小头”，收租就容易得多。
7.廉租屋的补助列入国家财政预算，由中央政府按计划下拨给各城市，从而保证补助资金的稳定和充足。
二、两种廉租屋的比较
1.推行公房低租金廉租屋的政府，每年都要拿出一大笔资金用于建设新廉租屋，还要长期地负担廉租屋的维修费（注：低租金往往不敷维修之用）和使用大量的人力进行管理。而商品房加租金补贴廉租屋则省去了这一大笔新建和维修资金，参加管理的人也少得多。
2.公房低租金廉租屋的房主是政府，租客是居民，如果出现了住房纠纷，政府就站在居民的对立面，亦即站在矛盾之中，地位很尴尬。而商品房加租金补贴廉租屋政府则站在矛盾之上，其任务是监督房主和居民执行住房法规和双方签定的合同，协调双方解决纠纷。
3.公房低租金廉租屋虽然包含了大量的社会保障，但是补在暗处，居民看不见政府有多少补贴。商品房加租金补贴廉租屋则在签定租房合同时写明租金多少，居民交多少，政府补多少。政府的补贴补在明处，有利于提高政府的威信和凝聚力。
4.实行公房低租金廉租屋的国家，住房分成商品房和保障房性质有所不同的两大块。我国有的同仁常说：“市场归市场，保障归保障”。其原因是我国也分成性质有所不同的两大块。而美国廉租屋的租金是市场价，市民交的租金加上政府补贴也是市场价，就把廉租屋统一纳入了市场化、商品化的一条轨道。
5.廉租屋的“准出”，是一项难度很大的工作。特别是我国是对最低收入者供应廉租屋，而最低收入线很低。当最低收入者的收入突破其收入线后，其购（租）房的经济承受能力仍很薄弱，许多城市目前又没有衔接他们准出后有房可住的“平台”。如果强令其准出，很可能沦为无家可归者。也就是说，在这个“平台”未搭好前，执行“准出”的难度极大。而商品房加租金补贴廉租屋的“准出”就比较容易。例如，某套廉租屋的月租为700美元，住户的年收入为24000美元（注：24000美元为低收入的上限，而每年突破低收入线的多为上限或靠近上限的居民，故用其为例），每月交房租500美元，政府补贴200美元。当这户居民的收入突破低收入线后（注：由于衡量收入线以“年”为单位计算，一般要经过连续较长一段时间的观察并认定其收入已经比较稳定才做出变更决定，使得决定比较准确、合理），住房局即通知这户居民不再是低收入者，并召集房主、居民到住房局来修订合同。如果居民仍愿住这套住房，则与房主订合同，每月交商品房租700美元，政府不再补贴。如果居民要到市场上去另觅租屋，则撤消原来三家共同签定的合同。两种情况，都符合稳妥“准出”的要求，这也是廉租屋市场化、商品化的一项好处。
这里顺便指出，美国在推行廉租屋的进程中，曾经碰到一个“大难题”。“二战”以后，美国刮起了一场建设“大套型住宅风”。新建的中等收入者住宅的套型，普遍地大于100平方米，并有一部分超过200平方米。“二战”以前社会上存留的适用于廉租屋的小套型住宅，由于逐步地超过使用年限，每年都会淘汰一批，而“二战”以后新建的大套型住宅在转成出租屋后，因其租金高而无法进入廉租屋的行列。其恶果是，在上世纪80、90年代，不少城市逐步出现廉租屋供应不足的“大难题”。美国面对困难，仍决定坚持实行商品房加租金补贴的办法。美国有房地产商80多万个，其中大部分是房地产经营商，小部分是开发商。美国的办法是，采取优惠政策，既鼓励开发商在新建住宅时，建设一部分租金在廉租屋上限以下的住宅，又鼓励房地产经营商（或居民）购买这些住房用于出租。由于廉租屋采用商品租金，购来的住房用以出租仍能获得社会平均利润。又由于是按廉租屋的供应缺口来新建小套型住宅，建成之后一般都能顺利出租而不会闲置。由于美国有自己的特点，加上政策比较适当，上世纪末出现于各城市的“大难题”正逐步得到解决。美国相对地多人少，使得土地相对便宜，特别是城郊土地更便宜。即便有这样的“适于”增大套型的原因，但在出现廉租屋不足的困难后，仍使美国政府认识到新建住房大小套型合理搭配的重要性。我国人多地少，中低收入者收入低，更应多建中小套型住宅。
眼关键词演 住房保障； 保障制度； 制度并轨。
1。 国家“十二五” 规划中提出， 未来五年内， 我国将拟投资 1.3 万亿～1.4 万亿用于 3,600 万套保障性安居工程的建设，使保障房的覆盖率达到 20%。 如何从制度层面上保障十二五“ 住房保障规划的顺利进行， 需要我们思考。 为此， 本文尝试性地提出未来住房保障制度并轨的观点， 并设计了住房保障制度并轨的长短期路径， 以期为解决中低收入群体的住房问题提供理论参考。
一、 城镇住房保障制度并轨的总体思考。
住房保障制度并轨是以构建广覆盖[2]、 无缝隙、 多层次、 动态性的租赁型住房保障体系的改革， 其主要目的为提高住房保障制度的运行效率，改变居民的住房消费习惯， 优化住房市场结构，促使房地产市场的良性发展。 制度并轨后的保障对象， 不仅要涵盖现行保障制度的保障群体， 更要涵盖”夹心层“、 潜在城镇人口 （具有迁居意愿的农村人口）[3]、 短暂流动人口、 ”被城市化“ 的农村人口中的住房弱势群体， 以及因市场因素造成的住房弱势群体[4]。WWW.133229.CoM鉴于我国住房保障制度发展的特点， 我们认为： 制度并轨后的保障方式， 短期内应该坚持产权式、 使用权式保障并存的形式， 长期取消产权式保障， 着力实现使用权式保障方式。 制度并轨后的保障水平， 应呈现出层次性、 差异性、 梯度性。 保障水平在地区间、 保障制度设计间都存在差异。 一方面， 保障水平的设定必须同当地的经济社会发展程度相挂钩； 另一方面， 短期内， 保障水平在廉租房、 公租房、 经济适用房之间应呈现出差异； 长期保障水平在廉租房、 公租房等租房体系内应呈现出差异。
二、 城镇住房保障制度的短期并轨。
1. 城镇住房保障制度的短期并轨路径。
（1） 经济适用房实施租售并举的方针， 逐步降低出售性的住房保障比重， 提高租赁性的住房保障比重，[5]实现购房保障向租房保障思维的转变， 将租赁型经济适用房并轨到租房保障体系。对于出售型的经济适用房， 暂时适当限制其发展。这一观点的提出， 主要基于以下因素的考虑： 一方面， 在一定程度上， 出售型经济适用房， 可以增加房地产低端市场的供给； 另一方面， 出售型经济适用房的问题突出， 但是， 尚存在一定的发展空间， 直接取消经济适用房的时机不成熟， 容易产生诸多负面效应。
（2） 公积金实行”准银行式“ 的运营模式，即”管理中心 + 商业性机构“ 的模式。 中央公积金管理中心主要负责宏观政策的制定、 资金风险的管理， 以非营利性为目的。 而地方公积金管理可以进行部分商业化、 市场化运作， 强化公积金的盈利性， 提高公积金的保值、 增值空间， 为住房保障体系提供长久稳定的资金支持。 同时， 对公积金进行动态管理， 即实施保障资金跨区域流动。 一方面， 地方间公积金实施跨区域流动， 合理配置区域间的公积金， 提高公积金的配置效率；另一方面， 个人公积金账户实施资金跨区域流动，可以结束长期以来地理空间限制， 加快公积金和人力资源的混合、 同期合理流动。
（3） 大力推进廉租房的发展， 将廉租房并入到租房保障体系。 短期内， 廉租房在租房保障体系内， 仍是保障供给的主体。 随着公租房供给保障力度的加大， 出售型经济适用房比重的增加，廉租房在租房保障体系中的比重会适当降低， 廉租房仍将对低收入群体实施保障。
（4） 加快公共租赁住房的建设， 将其并入租房保障体系。 随着近年来房价的攀升， 游离在保障和市场之外的”夹心层“， 其住房难问题成为了各方关注的焦点， 为了解决”夹心层“ 的住房问题， 政府采取了公租房的政策。[6]之所以公共租赁房能够应运而生， 是因为其自身上具有诸多的新特点。 其一， 从产权的角度来讲， 公租房的所有权归属于政府， 而其他的房屋侧重于强调房屋的私人所有权， 如经济适用房、 限价房； 其二，公租房同廉租房也存在着明显的不同。 公租房侧重于解决”夹心层“ 群体的住房难问题， 而廉租房着重于解决城市最低收入群体且住房困难的住户； 其三， 公租房的保障方式是租赁方式， 而不是传统的购房方式。
2. 城镇住房保障制度短期并轨的效应。
（1） 通过制度的短期并轨， 可以纠正现行经济适用房的弊端， 提高政策的保障效果。 在制度的短期并轨路径中， 对出售型经济适用房制度实施暂不取消的政策， 只是降低出售部分的比重，这一方面可继续发挥现行经济适用房的部分优势；另一方面可减少由可交易性所带来的效应流失。同时， 制度的短期并轨是建立在现有住房保障制度的基础之上。 这不仅有利于新旧保障体系的平稳过渡， 避免过大的波动， 而且可以减少制度并轨过程中的障碍。
（2） 通过制度的短期并轨， 一定程度上， 可缓解住宅市场结构不合理的局面。 租赁型经济适用房的发展， 可以推进住房二、 三市场的繁荣；出售型经济适用房可以帮助中低收入群体解决住房困难， 增加小户型住房的供给， 调整当前的住房市场供给结构， 平抑房价的过快攀升。
（3） 通过制度的短期并轨， 可以加快解决”夹心层“ 住房问题， 填补制度设计的”盲区“。短期内， 通过建立涵盖经济适用房、 廉租房、 公租房的多层次、 梯度性的租赁型住房保障体系，可以实现对不同的保障群体实施保障， 解决”夹心层“ 的住房困难。
（4） 通过制度的短期并轨， 可以缓解保障制度的资金不足的局面， 提供更为稳定的资金来源。无论是从行政手段强化保障资金与财政收入 （土地收入、 税收收入） 的”联动“， 还是对公积金实施”准银行式“ 的运行模式， 在一定程度上， 都会缓解保障制度的资金约束。
（5） 通过制度的短期并轨， 可以在发展公租房市场的过程中， 促进真正的房地产二级市场的发展。 这在一定程度上， 鼓励和促进了租房市场的发展， 从而改变了长期以来房地产市场单条腿走路———重购房、 轻租赁———的状况， 形成两种市场并存的房地产市场体系。
三、 城镇住房保障制度的长期并轨。
长期并轨指， 由政府保障性租赁向住房租赁市场转变； 在长期并轨过程中， 通过”政府 + 社会“ 运行模式 （政府从宏观上对租赁型住房保障体系进行管理， 社会中的企业从微观上负责租房保障体系的运行） 建成长期租房保障体系。 最终， 建成涵盖具有政府保障色彩的长期租房保障体系、 纯粹的住房租赁市场相结合的租赁房体系 （见图 1）。
图 1 住房保障制度并轨的长期路径。
1. 城镇住房保障制度长期并轨的路径。
长期取消出售型经济适用房的发展， 逐步将其并入到商品房低端市场； 在租赁型住房保障体系获得发展的基础上， 逐步缩小政府干预市场的力度， 发挥市场的资源配置作用， 通过租赁市场提高住房保障政策的运行效率。 在短期并轨完成后， 公积金制度等相关的租房保障资金来源， 会为长期租赁房保障模式提供所需的资金支持。
2. 城镇住房保障制度长期并轨的效应。
（1） ”政府 + 企业“ 的租房保障运行模式，有利于缓解政府的财政压力， 提高社会资本进入保障房体系的积极性。 宏观上， 政府对租房保障体系的建设、 资金筹集、 房源筹集进行宏观管理，政府可以发挥其宏观优势； 微观上， 企业对租房体系的运行微观管理， 可以发挥其微观优势。 最终， 实现政府、 市场”两只手“ 的协调， 有利于效率的提高和住房公平的实现。
（2） 通过住房保障制度的并轨， 可以建立租赁房保障体系、 繁荣租赁房市场， 也可以从根本上， 扭转长期以来居民过于强调购买住房， 而轻视租赁住房的传统观念。 住房观念的改变， 反过来又推动了租房保障体系的发展。 在长期并轨的过程中， 取消经济适用房制度，[7]将其并入到商品房低端市场， 可以增加商品房低端市场的供给， 平衡商品住房市场的供求平衡， 优化住房供给结构。
四、 结 语。
在当前的经济形势下， 解决住房保障问题，需要转变住房保障思维， 强调租房保障的重要性，大力度推进租赁型住房保障制度的建设和发展。笔者认为， 通过城镇住房保障制度的并轨， 可以建立完备的租房保障体系， 实现对住房弱势群体的无缝隙、 分层次、 广覆盖、 动态性的保障目标。
然而要实现住房保障制度的并轨运行， 还需要克服一些障碍。 如短期并轨中， 经济适用房租售并举是建立在明确的租售分割比例的基础之上的， 这需要依靠科学的实证数据的支持。 层次性、梯度性租赁型住房保障体系的构建， 需要从数量、质量等多个维度对保障标准进行设计。 保障房之间的差异程度， 既不可过大、 也不可过小。 另外，公积金”准银行式“ 的管理模式， 需要配套的制度改革和创新， 如完备的个人信息以及动态的的户籍管理制度。 再者， 住房保障制度的并轨， 会增加政府的财政支出， 如租赁房相关的投资、 管理、 运营、 补贴支出。 在一定程度上， 上述问题都会影响住房保障制度的并轨进程。
住房保障制度长期并轨的难点表现在： 在住房保障制度并轨的过程中， 一方面需要处理好具有政府保障色彩的租房、 住房租赁市场的关系；另一方面， 需要处理好商品房市场同租房保障体系的关系。 如何吸引社会资本参与住房保障？ 如何更好的发挥政府和社会力量的优势？这些问题都会阻碍住房保障制度的长期并轨。
[参考文献]
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“十二五规划”期间，全国将建保障房3600万套，其中2011年和2012年各建i000万套。全部建成后，保障房在城市住房面积中约占20％。
据主管部门有关负责人介绍，今年的i000万套保障房，约200万套是产权型的经济适用房和限价商品房；400万套属于棚户区改造，也是产权型的；还有400万套是廉租房和公租房(其中廉租房180万套，公租房220万套)。总投资约1.3万亿元，其中中央财政安排补贴1030亿元。据测算，经济适用房、限价房和棚户区改造，资金可以自求平衡，即通过销售收回投资并有一定的利润。真正需要政府出钱的，是廉租房和公租房，中央财政的1000亿元，主要是补贴这方面支出。而这方面的总支出，约为5000亿元。
今年的1000万套保障房如何分解到地方，尚未看到相关资料。从媒体报道看，由于作为政绩考核内容，实行问责制，许多地方对保障房建设是积极、认真的。各地政府纷纷仿效重庆、黄石，建立保障房的融资平台。银行和各类社会资金，对于经济适用房和限价商品房也表现出极大的热情。
但是，廉租房和公共租赁房的融资，存在一定困难。除了中央财政补助1030亿元，还安排土地出让收益的10％，大体也是i000亿元，还有公积金增值收益四、五百亿元，合计可以落实2500亿元左右。另外还有2500亿元，需要各地想办法筹集。各地的办法主要有以下几种。
1.“捆绑式”配建。让开发商建商品房的同时，配建公租房，建经济适用房的同时，配建廉租房。
2.廉租房和公租房项目中，配套10％～15％的商业设施，用于出售，可以回笼部分资金。
3.廉租房和公租房分配5年后，可以出售给符合条件的承租人，以缓解资金压力。
4.政府融资平台以储备土地抵押或以政府信用担保贷款。
5.由政府融资平台或政府回购担保，成立公租房投资基金(如上海)。
6.政府或融资平台向社会发债(如重庆)。
7.鼓励有条件的大企业用自有土地建公租房。
8.没收违法建筑作为廉租房或公租房(如石家庄)。
9.要求国有企业承担公租房建设任务。
国家主管部门的有关负责人判断，今年完成1000万套保障房建设任务，应无大问题，但是房子建起来后的管理，诸如准入、退出、维修等，则是严峻的挑战。
笔者认为，由于把保障房建设列入政绩考核内容并实行问责，各地方会想方设法筹集资金，力争完成任务。但各种办法(除了石家庄办法)万变不离其宗，都是通过市场筹集资金。从市场上筹来的钱，是要求回报的，而廉租房和公租房却不可能产生回报。相反，后期的管理和维护还要继续投入。这个矛盾，可以用“借新还旧”加以拖延，却不可能从根本上得到解决。因此而产生的资金“窟窿”，最终还是要靠财政来填，搞得不好，财政的“包袱”会越背越重。这一点，应当引起重视。
二、保障房建设对房价的影响
增加保障房供应，无疑可以从整体上抑制房价过快增长，但开始时由于保障房数量少，作用不会太明显，随着数量增加，作用会逐渐加大。
本轮政府调控的一个主要目标，是让商品房的价格降下来，回归理性。笔者判断，保障房建设很难起到这样的作用，理由如下。
近些年导致房价飞涨的机理是，由于住房制度的缺陷，大量自住性需求资金没有相应的供应渠道，只能与投资、投机性需求资金混在一起，在商品房市场上竞争。投资、投机是不管价格高低的，只要预期看涨，就可以出手买了再卖，赚取差价。卖了以后，可以再买再卖，反复赚钱，房价就这样一路炒高上去。在这样的过程里，自住性需求根本无法与投资、投机需求竞争，只起一个垫底的作用。
按保障房建设计划，最终占城市住房的20％。简单算一下，还有80％的家庭要靠商品房解决居住问题。假设其中富人(也是投资、投机的主力)为10％～20％，那么还有60％～70％的中等收入人群有自住性需求，与富人的投资投机需求竞争，房价怎么可能降得下来呢?城市户籍居民虽有不少已有了住房，但考虑新增的城市人口、流动人口特别是农民工等因素，基本格局恐怕不会根本改变。在这样的态势下，一些措施如收紧流动性、限购，只能在一定时期内抑制房价的上涨速度，而不可能把房价降下来。有的措施如提高首付，还会使自住性需求受到伤害。
三、根本的解决办法是进一步改革住房制度
笔者认为，根本的解决办法，是把自住性需求与投资投机需求切割开，各自走不同的供应渠道。为此，必须进一步改革住房制度，针对现在流行的住房“双轨制”的说法，我提出应实行“三轨制”。所谓“三轨”，就是在“完全市场轨”和“完全保障轨”之外，再加一个“半市场半保障轨”。
我国最早提出“半市场半保障”设想的是邓小平。上世纪80年代邓小平曾经指出，解决中国的城市住房问题，要走“民建公助”的路子。其实就是“半市场半保障”。“半市场半保障”或民建公助的具体形式，国外有很多经验可借鉴。其中，比较好的形式是发展住宅合作经济。合作社既是市场主体，又是政府提供一定保障的对象，比较便于规范。而笼统的所谓合作建房，则很难规范，不宜提倡。住宅合作经济，在国际上有近200年的历史，有成熟的经验和管理规范，对解决民众的住房问题，发挥着重要作用。例如，德国的居民住房约30％是由合作社提供的。欧洲其他国家、美国、日本等，住宅合作社也都有相当程度的发展。
在我国，住宅合作社作为非盈利经济组织，也有广阔的发展前景。政府对合作社的扶持(即保障)力度，如土地供应、税收优惠、资金支持等，可以因时、因地而宜。仅仅没有开发商利润这一条，房价就可以控制在成本价格区间。符合条件的社员，有居住权、继承权，但没有完全的所有权，不能上市买卖，也就不会产生因投机炒作引起的房价大起大落。住宅合作社有广泛的适应性，收入高一些的人，可以参与建档次高一些的房子，收入低的则可参与建档次低一些的房子。住宅合作经济如能蓬勃发展，可以大大增加住房的有效需求和有效供给，充分发挥建筑业的支柱产业作用。
三轨并举，彻底打破了开发商的自然垄断(双轨只打破了一小部分)，但并不妨碍富人对住房的投资、投机活动。当然，由于相当数量的中等收入人群的资金撤出商品房领域，投资、投机活动会受到一定抑制，趋于理性、健康，有利于保持房地产业的弹性与活力。
有了“第三轨”，土地、金融、财税、工商等才好发力、配合。如低地价或免地价，合作住房储蓄，税收优惠，等等。没有，就无从配合。
一段时期以来，对房地产业的调控，以打压投资、投机为主要方向，这是治标而不是治本之策。单纯打压，后果是减少供应，在现行利益格局下，会影响政府财政，因而难以持续。社会上有大量游资，是个客观存在，调控政策一旦放松，房价仍然无法控制。因此，治本之策是增加住房供应，但只增加保障房的供应和商品房的供应，仍然解决不了中等收入人群的问题，必须考虑改革住房制度，增加一个“第三轨”的供应渠道，才能从根本上解决城市居民的住房问题。
四、政府不宜“包得太多”
实行“三轨制”，公租房可以被合作社提供的相应档次的租赁住房取代，政府只负责提供廉租房就可以了。政府“包得太多”，弊端也多。一是财政包袱重，可能产生政府信用危机。二是不利于转变政府职能，许多地方为建保障房或公租房而成立的机构，既是政府部门，又是企业或事业单位；既负责融资，又负责建设，还负责经营和管理；既储备土地，又有房产。结果是权力不断扩大，不利于廉政建设，不符合市场经济的要求。三是公租房的准入、退出等管理事务繁琐、复杂，势必要求扩大公务员或准公务员队伍，不利于精兵简政。而且会把矛盾都集中到政府身上，不利于社会和谐。
关键词：房地产房价投资调控政策
2009年6月，全国70个大中城市房屋销售价格出现了当年首次同比上涨，涨幅为0.2%，其后几个月房价同比涨幅不断扩大，从7月的1.0%逐步扩大到12月的7.8%。2010年3月，中国土地勘测规划院全国城市地价监测组的研究报告显示，2009年我国住宅平均价格为4474元/平方米，同比涨幅达25.1%，为近9年来的最高水平。2010年以来，我国房价上涨势头有增无减，根据国家统计局2010年4月公布的数据，截至2010年3月，全国70个大中城市房价同比上涨11.7%，其中新建商品住宅价格同比上涨15.9%，二手房价格同比上涨9.5%。
一、房地产投资是形成当前高房价的重要因素之一
在国内外经济金融形势发生重大变化的背景下，我国房地产价格上涨具有多重原因：一是城市化进程的加快使得住房需求不断上升；二是随着居民生活水平的提高，住房消费能力也在不断增强；三是房地产业的发展能够推动地方经济的发展，得到地方政府的支持；四是房地产开发商在利益的驱使下，加速房地产开发的进程；五是银行等金融机构能够从房地产相关项目中获利，房地产信贷快速扩张；六是土地开发建设的成本不断增长，推动房价上涨；七是人民币升值预期下，热钱涌入房地产市场；八是市场上对于住房价格继续上涨的预期明显，投资性和投机性购房需求膨胀等。
2009年以来，特别是2009年下半年以来，我国房地产价格快速上涨，呈现涨幅大、涨势猛的特征。
我们认为，此轮房价上涨的一个重要推动力是投资性和投机性购房的大幅增长。伴随着四万亿经济刺激计划的逐步实施和天量信贷的逐步投放，潜在的通货膨胀预期抬头，加上市场对于房地产利好政策的消化，富余的流动性资金出于保值增值的需要涌向房地产市场，房地产投资和投机异常活跃，成交量大幅增长，房价迅速攀升。近些年来，人们普遍预期未来房价看涨，这使得房地产的投资需求加剧。在价格上涨预期和资产增值动机的驱使下，房地产市场出现大量的投资性和投机易行为，这刺激房地产需求进一步攀升，房地产市场供不应求的状况更加突出，房地产价格不断上涨。以下通过闲置房、租售比和价格走势等数据，分析2009年以来我国房地产市场的运行状况。因为投资和投机行为对我们以下分析情况造成的后果是相同的，所以我们将投资和投机行为放在一起分析。
第一，闲置房数据。闲置房主要包括开发商已建成但未实现销售的房屋和开发商已销售但无人居住的房屋。根据国家电网公司的调查显示①，我国660多个城市连续6个月以上电表读数为0的闲置房有6540万套。按照每套房平均供3个人居住计算，6540万套闲置房可供近2亿人居住。而对照1999年到2008年城市化加速上升的十年中，我国城市非农人口的增加总量也只有2亿元左右。据此推算，我国目前660多个城市的闲置房总量可以满足其后十年城市化的住房需求。据统计，我国现今实际人口总量约为14亿人，2009年底我国的城市化率为46%，按照上面的估算结果，在全国城市化率达到60%以前，也就是达到“全面工业化”水平以前，近2亿人居住的闲置房完全可以满足城市化进程中的住房需求。过量闲置房的存在，既是盲目投资和炒作房地产造成的后果，也给房地产市场的持续健康发展带来了负面影响。
第二，租售比数据。租售比是指每平方米使用面积的月租金与每平方米建筑面积的房价之间的比值。国际上衡量一个地区房地产运行状况良好的租售比范围一般界定为1∶300到1∶200，这意味着房屋的合理价格大约相当于其租金的200到300倍。
如果租售比低于1∶300，则意味着房地产投资价值相对变小,房屋泡沫已经显现；如果租售比高于1∶200，则意味着房地产还有投资潜力。根据美联物业和环球房地产指南网站的调查数据，2009年世界22个主要城市的住房租售比如表1所示。从表中可以看出，在统计的全球22个城市中，租售比低于1∶400只有我国的北京、上海，也包括香港，北京和上海的住房租售比远低于其他城市的水平，也低于房地产市场运行良好的租售比下限1∶300，这在一定程度上表明北京和上海房地产市场的投资和投机行为严重，房地产价格中存在泡沫。除北京和上海外，我国一线城市的住房租售比也普遍低于1∶300，由此可见，投资者已逐步取代刚性需求者进入房地产市场。
第三，房地产销售价格与租赁价格走势比较。根据美联物业对各地成交最活跃、最具代表性的二手住宅进行的统计，2010年4月，北京二手住宅蓝筹价格指数较2008年1月上涨73.5%，而租金指数却下降7.7%；上海二手住宅蓝筹价格指数较2007年1月上涨61%，而租金指数只上升4%；广州二手住宅蓝筹价格指数较2007年1月上涨92%，而租金指数仅上升1%。从图1到图6可以看出，统计期内北京、上海和广州二手住宅价格大幅上涨，而租金价格变化不大。这个情况说明当前房地产投资现象十分普遍，一方面扩张了购房需求，推动房价上涨；另一方面相当多的投资者手头拥有几套房，造成租赁市场上的房源供给相当充足，使得近年来租金价格保持相对平稳。
图1北京二手住宅蓝筹价格指数图2北京二手住宅蓝筹租金指数图3上海二手住宅蓝筹价格指数图4上海二手住宅蓝筹租金指数图5广州二手住宅蓝筹价格指数图6广州二手住宅蓝筹租金指数资料来源：美联物业第四，抽样调查结果显示，2009年上海本地居民户均住房3套，广州50%的家庭平均住房2套。很多人在住房已经完全满足自住性和改善性需求的前提下，仍拼命贷款买房。据媒体报道，部分“购房爱好者”在拥有几十套住房之后，仍四处筹钱购房，以期获取投资收益。
从当前闲置房数量居高不下，租售比持续低位徘徊，销售价与租金价走势背离，居民购房热情高涨等现状可以看出，当前我国房地产市场上投资行为盛行，房地产的投资功能在很大程度上替代了居住功能。从供给和需求的视角进行分析，房地产投资需求的大幅上涨，人为地扩大了房地产需求，在房地产供给相对稳定的情况下，这必然会拉动房地产价格不断攀升。
二、当前形势下房地产投资弊大于利
房地产投资和投机具有共同的目的，即持有房地产并等待房价上涨后获取更多的收益。两者的区别主要在于：房地产投资是指购房者为了获取长期投资回报而购买住房的行为；而房地产投机是指购房者为了获取短期投机利润而从事短期投资或是炒卖住房的行为。国外一般按照持有房地产的期限区分“投资”和“投机”，房地产持有五年以上再交易属于投资行为，而五年以内买卖房地产属于投机行为。
当前，关于房地产投机的危害，人们已经形成共识。投机会虚增房地产短期需求，哄抬房地产价格，滋生房地产泡沫，冲击楼市发展，增加宏观经济运行的风险。但是，关于房地产投资的弊端并没有引起重视。我国目前对于房地产投资和投机并没有提出明确的界定标准。2009年以来，在房价不断上涨和通货膨胀预期抬头的情形下，人们普遍认为大量购买住房并等待升值是合理的投资方式。部分居民持有富余资金购买多套住房，其本人并未分清购房行为属于投资还是投机。当前我国房地产市场要持续健康发展，不仅要严格控制投机行为，也要严格控制投资行为，合理引导住房消费需求。
传统观点认为，房地产投资主要有以下几方面优势：一是活跃房地产交易，增加市场需求，促进房地产市场的发展；二是提供房地产租赁市场上的房源，满足市场上的租房需求；三是提供风险较小且回报较高的投资渠道，能够实现资产的保值、增值。然而在当前形势下，房地产投资的弊端要大于其优势。
第一，在房地产市场供过于求，房价下跌的情况下，房地产投资确实有利于增加市场需求，促使房价止跌回升；但在房地产市场供不应求，房价上涨的情况下，房地产投资可能会导致市场需求过度活跃，刺激房价非理性上涨。2009年以来，在全球金融危机时期积累的刚性购房需求得到释放之后，房地产市场交易量大幅上涨，房地产价格逐步上升；而房价的上升刺激了投资需求的增加，投资性购房增长迅猛，这又进一步推动房价的上涨。数据显示，2009年我国主要城市楼市交易量比2008年同期涨幅超过50%，天津、武汉、杭州、南京以及成都等城市同比涨幅超过100%，福州和厦门等城市同比涨幅超过200%；主要城市楼市成交均价普遍上涨，上海、深圳和北京楼市成交价分别比2008年同期上涨27.56%、18.32%和16.38%。在当前房地产市场交易量放大和成交价攀升的情况下，房地产投资会刺激房价螺旋上升，不利于房地产市场的健康发展。
第二，房地产投资确实有利于为房屋租赁市场提供房源，但是当前我国并不缺乏租房房源，真正缺乏的是廉租房和公租房。根据前文的分析，我国房地产市场上存在着大量的闲置房，这些闲置房是房屋租赁市场上的潜在供给者，一旦租金价格达到投资者的要求，这些闲置房将转化为出租房。当前，为促进我国房地产市场平稳健康发展，亟待加快廉租房和公租房建设，解决城镇最低收入和中等偏下收入住房困难家庭的住房问题。虽然政府提供出租房，可能会存在成本高、效率低的弊端，但我们需要全面权衡利弊。把两者相比较，政府供应廉租房和公租房过程中存在的问题，肯定要小于放任投资行为、大幅推动房价上涨带来的危害。美国公共住房、法国廉租住房以及新加坡公共租屋的经验表明，廉租房和公租房制度能够在短期内快速解决低收入家庭的住房短缺问题，抑制房地产价格过快上涨，促进房地产市场平稳发展。
第三，近年来我国货币流动性过剩，投资渠道较为单调，房地产价格持续上涨的现状使得很多人认为房地产是回报较高、风险较小的优质投资渠道，这种观点助长了房地产投资的行为，却忽视了房地产投资的风险和危害。投资的风险与收益是正相关的，要获取较大的收益，必然要承担较大的风险。虽然过去几年我国房地产价格增长迅速，但是从长期来看，大多数国家的房地产溢价程度与通货膨胀速度保持一致，且房地产市场的发展呈现周期性波动。根据EconomistHouse-priceIndicators统计资料，1990年到2010年第二季度，美国、英国、日本和新加坡的房价在短期内，会呈现单向上涨或是单向下跌的走势，但是长期来看，四国房价均出现上下波动的情况。由于房地产是“不动产”，一旦房价下跌或是房地产市场步入萧条期，那么投资者难以获得预期收益，甚至遭受损失。
第四，住房和股票等投资品具有本质的不同，它们根本不在一个需求层次上，房地产投资直接影响居民基本生活保障。与股票、基金、黄金等投资品所根本不同的是，股票等投资品是在具备富余资金下的自由选择，而住房具有很强的民生性，突出表现为住房是保障居民生活的基本条件，是普通公众生活的基本需要，是维护社会公平的重要媒介。当前的情况是，一方面，富人将剩余资金投入房地产市场，拉动房价上升，一大批人通过房地产的投机与投资，成为富裕阶层，甚至跻身富豪榜排名；而另一方面，穷人因为房价过高只能望“房”兴叹，难以满足基本生活需求。当前房地产投资已经成为少数人谋取利益的手段，而这种谋利，是通过对民生设施的炒作，通过社会财富的转移和再分配形成的，这显然不是社会公平的体现。由此可见，在我国基尼系数居于高位，贫富差距不断拉大的现状下，放任房地产投资只会压制民生需求，造成富者愈富、贫者愈贫，不利于社会的可持续发展。
三、控制房地产投资，促进楼市回归理性的对策建议
2010年4月，国务院印发《关于坚决遏制部分城市房价过快上涨的通知》，出台了房地产调控政策，部分省市也陆续公布了房地产调控政策细则，除了北京对投资性购房做出限制之外，多数省市的调控政策细则都偏重于增加市场供给，没有在抑制需求方面出台严厉的措施。根据经济学原理，市场上的供给和需求共同决定价格，在其他条件不变的前提下，增加供给或是减少需求的行为均能降低价格。
但是在房地产市场上，由于土地是稀缺资源，各城市在一段时期内能够开发利用的土地是有限的，房地产供给的增加也会受到限制，因而房地产需求的变化更能决定房价的变化。从上文分析可知，我国投资性购房猛增是此轮房价过快上涨的重要原因之一，因此，当前我国房地产调控政策，特别是地方房地产调控政策细则应当偏重于抑制房地产需求，严控房地产投资。
第一，加强对房地产投资行为的研究，从政策导向上明确房地产投资的弊端。我们当前的问题是，无论在舆论层面上和政策导向上，对于房地产投资没有多少控制性的措施，这样就客观形成了对房地产投资放任自流的状况，人们并未意识到房地产投资的危害，甚至认为有富余资金就可以投资房地产，投资多少也无所谓。要全面分析房地产投资的利弊，树立正确的舆论导向，引导公众认识房地产投资在当前房价高企中起到的推波助澜作用，认识到房地产投资带来的危害。
第二，应当严格执行差别化的房地产信贷政策，从资金来源上控制房地产投资。传统的低首付按揭制度容易放大实际的住房需求，引致大量的房地产投资和投机。这是因为低首付按揭制度以小搏大，提高了买房者的购买力，进而从制度上放大了住房需求。2010年国务院房地产新政体现了对首套自住房和多套房的差别化待遇，有利于抑制房地产投资，但是从地方政府的执行情况来看，多数城市出台了较为保守和宽松的调控政策细则，并没有对投资性购房者从严控制。各地政府应当严格执行国务院关于购买不同套数住房家庭的差异化信贷政策，严格控制投资性购房；必要时可以对第二套非改善型住房、第三套及以上住房实施更为严厉的控制措施，如不予发放贷款等。
第三，应当适时推进房地产税收体系改革，通过税收手段抑制房地产投资。我国当前的房地产税收体系重流转环节，轻保有环节。在房屋流转过程中，房地产企业需要缴纳营业税、城市维护建设税、教育费附加、土地增值税、印花税和企业所得税，这些税费基本上通过房地产价格直接或间接地转嫁给购房者；但是在房屋保有环节，购房者用于自住或是闲置的房屋不需要缴纳任何税收。这种重流转轻保有的税负格局难以抑制房地产需求，反而成为房价上涨的刺激因素。目前，世界上大多数成熟的市场经济国家和地区，包括美国、英国、德国、日本、我国香港、台湾地区等，都对房地产保有环节征收物业税。对于我国而言，适时开征房产保有税或是物业税能够有效抑制投资性和投机性购房行为，减少闲置房的数量，挤出房价泡沫，促进楼市理性回归。由于税收改革的影响面较广，冲击力较强，因此推行中要注意循序渐进。我国可先针对增量房地产制定征税方案，并在开征初期对于生活必需的住房免税。待时机成熟后，再逐步对存量房地产征收保有税。
第四，应当拓宽投资渠道，满足多层次的投资需要，从需求角度减少房地产投资。当前我国居民的投资渠道主要包括储蓄、国债、企业债券、股票、基金、理财产品、保险、外汇、黄金、期货、权证、收藏品和房地产等。尽管投资种类较为丰富，但是由于国债受到发行规模的限制，容纳资金有限；企业债券市场制度不够完善，吸收资本能力不高；股票市场持续低迷，收藏品市场门槛较高等诸多因素的影响，我国居民的投资渠道仍显狭窄。要避免市场上的富余资金扎堆于房地产投资，其中一个重要的途径是拓宽投资渠道。具体来看，一是要推动金融创新，丰富投资品种；二是要降低投资门槛，满足不同收入阶层的投资需求；三是要进一步规范投资市场，减少居民的投资顾虑；四是要普及金融知识，鼓励居民尝试新的投资方式；五是要出台相应的鼓励和支持政策，引导民间资金进入实体经济领域。
参考文献：
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[2]许国萍.去年房地产市场交易量上升五成多[N].解放日报,2010-01-14.
“正常情况下提不出的公积金，交给我们，只要15天就能提出来。提取金额不同，手续费的标准也不同，提取金额30万以上，手续费是10％；提取金额10万左右，手续费是17％。”一位自称可办理提取公积金业务的男子对记者说。
1. 非法套取手段花样百出
记者采访了解到，在我国很多城市，“套取公积金”已成为半公开的地下产业。不仅街头“提取公积金”广告屡见不鲜，在百度搜索“提取公积金”关键词，也可以发现大量协助缴存人非法套取住房公积金的信息。
通过百度搜索，记者联系到一位自称某投资理财有限公司负责人的男子。
他表示，按照规定，买房、租房、大修等原因都可以提取公积金，但是提取的各种标准很严格。如果不按照规定的用途，住房公积金是很难提出来的，所以才会有他们这个行当。
“以前人们主要通过虚假购房凭证套公积金，现在住房公积金中心与房管局、央行征信系统以及公民身份信息系统已经联网，用这种办法套取公积金根本不可能；过去还有通过假租房套公积金的，签一份虚假的租房协议，一个月房租几万块钱，一次提一年的，也能一次提出几十万公积金，但是这种办法‘太假了’，公积金中心也采取了相关的限制措施，租房提取不能超过一定的标准，所以这种办法也不行。”他说。
业内人士指出，在目前的制度设计下，公积金管理中心与许多公民基本信息都未能联网，对于一些非法套取行为，虽然能通过实地考察、实地调档等方式予以遏制，但时间成本和人力成本太高。除此之外，确实有一些套取方式游走在法律边缘，没有明确的法律予以监管，这都是很现实又亟须解决的问题。
2.住房公积金制度社会效益大
专家表示，尽管在现实中出现了花样百出的非法套取行为，但我国的住房公积金制度在20年的实践中，仍然体现了显著的社会效益。
“在今天看来，住房公积金主要是用来个人住房贷款的，而在制度设计之初，主要是为了给房改筹资。”中央财经大学金融学院党委副书记李德峰表示，“上世纪90年代初，上海房改遇到巨额的资金缺口，于是借鉴新加坡的中央公积金制度，由个人的工资出一部分钱，企业出一部分钱，支援全市的住房建设。由于上海的公积金‘试点’卓有成效，不久之后，各地也陆陆续续建立了住房公积金。”
据了解，各地住房公积金制度建立之初，主要用于支援“房改”、“危改”。以最早一批建立住房公积金制度的天津市为例，1992年5月，在天津市建设资金奇缺的情况下，天津市住房公积金管理中心首次向河西区平改办、天津起重设备厂发放住房公积金项目贷款1000万元和100万元。截至2000年底，中心已累计向总面积4900多万平方米的1400多个项目投放建设资金110亿元，占“八五”、“九五”期间天津全市住房建设资金的四分之一。在住房公积金的支援下，著名的大片危改项目谦德庄、春华里得以顺利完成，华苑、梅江等大片居住小区也得以启动。
随着“房改”逐渐退出历史舞台，住房公积金的主要职能也演变成支持职工住房贷款以及支援保障房建设。中央财经大学民生经济研究中心主任李永壮认为，住房公积金制度最大的历史贡献在于，从源头上建立起单位、个人共同负担的机制，促进了住房的公平分配、公开分配和按劳分配，有效避免了福利分房时代的诸多弊端。
同样以天津为例，截至2012年底，天津全市共有3.8万家单位235.9万名职工建立住房公积金账户，累计归集住房公积金1543.1亿元，向56.8万户职工家庭发放个人住房公积金贷款1194.8亿元。由于公积金贷款利率较低，有效减轻了职工的贷款负担。另外，在保障房建设方面，1997年，天津3.通过住房公积金增值建设廉租房——普康里；2010年，天津市成为全国首批28个试点开办住房公积金项目贷款支持保障房建设的城市之一，利用住房公积金贷款共向秋丽家园、秋怡家园、民盛园、天欣家园四个公租房项目发放贷款12.3亿元。通过支援保障房建设，解决了大量低收入群体的住房问题，社会效益非常显著。
为何被指“劫贫济富”
北京大学房地产金融研究中心主任冯科认为，许多高收入的单位，缴存住房公积金的金额和比例都很高，作为一种“福利”，提高住房公积金既能达到避税目的，又能使员工享受廉价的公积金贷款，可谓一举两得。“穷人”的钱支援了“富人”，恰恰违背了住房公积金保护中低收入者利益的制度设计初衷，因此住房公积金的制度红利要流向谁的问题必须明确。
中国房地产学会副会长陈国强认为，住房公积金是我国住房分配货币化、社会化和法制化的主要形式，住房公积金制度也是我国住房社会保障制度的重要组成。有专家表示，如今住房公积金的主要作用已经转为支持个人住房贷款。对于各地频现的“非法套取住房公积金”行为，应该理性看待，并对“猫鼠博弈”背后的深层问题有所反思。
“近年来房价上涨过快，是催生非法套取住房公积金行为的重要原因。”
李德峰认为，“在房价高企的背景下，很多中低收入缴存者无力支付首付，所缴存住房公积金能获得的贷款额度也不够买房。比如在北京，很多低收入家庭如果仅靠公积金贷款是无力买房的，万方数据他们缴存的住房公积金长期沉淀在个人账户上，无法提取。”
业内人士认为，对这些“只缴不取”
的低收入群体而言，缴存住房公积金既不能达到购房目的，又降低了当期收益。
而他们缴存的公积金则被用于向收入相对更高、能支付得起首付的人贷款，并以廉价的公积金贷款买房。这也是住房公积金屡屡被指“劫贫济富”的根源所在。
广东佛山市住房公积金管理中心工作人员冯颢指出，大部分中低收入职工没有足够的支付能力去购房建房，没有足够的偿还能力申请贷款，只能把钱存着，为别人提供贷款资金。他们实际上是以损失自己的购买力而为这个制度作出贡献，支撑这个制度正常运作和发挥作用。这个现象是通过减少多数缴存人的效用或福利，去增进少数人的效用或福利，恰恰与帕累托最优的实现相背离。
3.“低存低贷”运作模式存弊端
值得注意的是，住房公积金制度的“低存低贷”政策，暗藏多重问题。业内人士认为“低存”带来的直接问题就是缴存者的收益过低，而这个问题首先源于公积金的投资渠道过于狭窄。按照现有规定，住房公积金的增值途径只有三种：第一是住房公积金贷款，赚取存贷利差：第二是存在银行作中长期存款；第--贝Mj是投资国债。而这三种增值渠道，根本无法保证较高的收益水平。在保障“低贷”的背景下，就更难实现“高存”。
对于职工个人的住房公积金存款收益，1999年9月21日央行规定：“个人的住房公积金存款，当年归集的仍按结息挂牌公告的活期存款利率计息；上年结转的仍按结息日挂牌公告的三个月整存整取存款利率计息；个人住房公积金存款按年结息”，这个规定至今一直没有变化。
按此规定，住房公积金的存款利息最高也就是三个月定期存款利率，不仅低于银行一年期存款利率，更低于市面上的各种理财产品的收益率。由此可见，对于缴存人来讲，大量的沉淀资金如果无法取出，事实上根本跑不赢CPI，处于贬值状态。
与此同时，住房公积金的贷款利率也低于商业银行贷款，而“低贷”恰恰是以对缴存者的“低存”为基础。通过“低存低贷”，进而实现住房公积金制度的“互助性”。
住房公积金增值的分配机制，决定了即使住房公积金获得了较高的增值，也与缴存者无关。按照现有规定，住房公积金的收益分配包括两个部分，一是职工个人住房公积金存款的收益，二是增值收益。管理机构运作住房公积金产生的业务收入，减去业务收入（其中包括职工个人住房公积金存款利息）后才作为“增值收益”核算。“增值收益”的分配次序为：第一，贷款风险准备金：第二，管理经费；第三，城市廉租房建设补充资金。
也就是说，无论住房公积金增值多少，缴存者所获得收益都是锁定的。
冯颢指出，这种制度设计，在住房公积金制度实施的初期应该是出于对职工个人收益的保护，因为业务收入必须先分配了职工的存款利息，才可计算“增值收益”，哪怕没有“增值收益”，也必须先分配职工个人存款利息。但随着住房公积金制度的发展，这种设计不仅与保护职工个人存款收益的目的越离越远，甚至起到了“损害”的作用。
业内人士指出，这种”低存低贷”的运作模式产生了很多弊病。首先，住房公积金投资过于低效，导致大量沉淀资金长期处于贬值状态i其次，缴存者缴存收益过低，且与住房公积金投资收益几乎无关，这一方面致使缴存者不支持拓展公积金投资渠道，另一方面导致社会上套取公积金的行为愈演愈烈。
摘 要：近年来在房价日益高涨的背景下，保障房逐渐成为一个高频词汇。作为一项重要的民生工程，在解决住房问题上被人们寄予厚望。本文就旨在以主要发达国家住房保障经验为参考，来分析我国现行住房保障制度存在的问题，在汲取发达国家住房保障经验的基础上，提出重点发展廉租房、弱化发展经济适用房、取消限价房、建立完善的住房租赁制度、解决住房“夹心层”问题、多渠道筹集建设资金和加快住房法制化建设等相应的解决和完善办法。
关键词：住房保障；社会保障；住房建设；廉租房；经济适用房。
孟子曾说过：“民之为道也，有恒产者有恒心，无恒产者无恒心。”即有了财产人才会向善，而没有财产人就会作恶。
可以把它引申为安居方能立业，如今这句话依旧适用。现今中国房价畸高，越来越多的民众无力购买商品住房。如何有效解决居民的住房问题，成为政府必须解决的问题。
一、我国住房保障制度的现状。
1. 针对最低收入家庭的廉租房制度。
廉租住房制度是我国现行住房保障体系当中最核心的组成内容，主要有两种方式：一是对在市场承租住房的家庭发放租金补贴；二是直接提供廉租住房即实物配租。廉租住房是指政府在住房领域为实施社会保障职能对符合城市居民职工最低生活保障标准且住房困难的家庭，提供租金补助或以低租金配租的普通住房。廉租住房解决的是城市低收入家庭的住房困难问题。
据建设部测算，目前全国城镇居民人均住房建筑面积在 10平方米以下的低收入住房困难家庭有 1000 万户，占全国城镇家庭人数的 5.5%。截至 2007 年底，通过廉租住房制度改善住房条件的低保家庭有 95 万户。2008 年中央安排用于廉租房建设资金为 68 亿元，比去年增加 17 亿元，增幅达到 33%。
2. 针对中低收入家庭的经济适用房制度。
经济适用房制度是我国住房保障制度中的一个重要组成部分，是我国现阶段用来解决中低收入群体住房问题的有效措施。
经济适用房是指具有社会保障性质的商品住宅，其经济性是指住宅价格相对于市场价格比较适中，能够适应中低收入家庭的承受能力；其适用性是指在住房设计及其建筑标准上适合居住。
这类住宅因减免了工程建设中的部分费用，其成本略低于普通商品房。
经济适用房制度执行以来，由于对购买对象审核不严格，出现了一些开宝马车的高收入者长期占用经济适用住房的现象。
经济适用房供应总量明显不足，2007 年经济适用住房投资只占商品住宅投资的 4%左右。一段时期内，我国经济适用房投资还持续下降，不少地方甚至停止了经济适用住房的建设。
2002 年上海市就撤销了经济适用房发展中心。2007 年 3 月，建设部、国家计委和国土资源部联合通知，对北京、江苏、浙江、陕西等 11 个省市的经济适用住房建设及管理情况进行“综合调研”。同年 11 月，建设部、国家发展和改革委员会、监察部、财政部、国土资源部、中国人民银行、国家税务总局等七部门联合 《经济适用住房管理办法》，明确指出：经济适用住房制度是解决城市低收入家庭住房困难政策体系的组成部分，供应对象要与廉租住房保障对象相衔接。
3. 针对中等收入家庭的限价房制度。
限价房制度是通过限制土地价格，限制住宅销售价格的方式为更多买不起商品房的中等收入家庭圆安居梦想。
限价房，又称限地价、限房价的“双限房”，指土地供应时采取“限套型、限房价、竞地价、竞房价”的办法，以公开出让方式确定开发建设单位建设的普通商品住房。按照规定，限价房销售价格仅为商品住宅价格的 70%左右，且以中小户型为主。“限价商品房”主要针对两部分人群：一是具备一定房产消费能力的人群，二是定向购买的拆迁户。
4. 针对“夹心层”家庭的经济租用房制度。
经济租用房是一种政策性租赁房制度，其保障对象是因收入水平略高于当地最低生活保障线被列入经济适用住房供应对象却无力购买经济适用住房的困难群体。
经济租用房是指政府或企业持有一部分房源，并将这些房屋以一定价格出租给特定人群。经济租用房收的租金要远远高于廉租房，是市场化租金加上政府补贴后形成的。“经济租用房”是一种住房消费方式，而“经济适用房”是一种从政策保障角度出发的住房产品分配形式。目前，经济适用房“以租代售”成为实物补贴的亮点，引起了人们的关注。
建设部鼓励各地进行建设政策性租赁房的探索。在 2006 年，厦门建立了社会保障性租赁房制度，其核心是对承租社会保障性租赁房的家庭实行租金补助制度。2008 年，福建省建立政策性租赁房制度，在限价房、经济适用房中配建政策性租赁房，专门用于出租，实行以物价部门核定的成本租金。北京等多个城市正在研究“经济租用房方案”以帮助中等收入家庭解决住房难题。
二、我国现行住房保障制度存在的问题。
1. 受土地政策影响，土地供给严重不足。
我国实行国家土地资源出让、买卖的招标、拍卖、挂牌制度以来，土地出让收入不断攀升，成为地方政府的重要收入来源。2010 年，地方财政收入 7.3 万亿元，地方政府性基金收入为 3.3 万亿元，地方政府性基金收入中，国有土地使用权出让收入 2.9 万亿元，是地方政府重要的收入来源，是城市建设、基础设施配套建设的重要资金来源。
地方政府对土地收入依赖性很高，特别是一些财政收入匮乏的城市，而保障性住房用地大多以行政划拨方式为主，地方政府缺乏积极性，造成近些年来保障房用地的供给严重不足。
供给严重不足是我国保障性住房最大的现实问题。
各省市地区均把商品住房用地作为主要的供给对象，而保障性住房用地在计划目标中占比严重不足，完成率也较低，保障性住房项目的建设情况也就可想而知。
这也给“十二五”
保障性住房用地和建设提出了巨大考验，如何保证保障房项目用地的供应，是“十二五”保障性安居工程的两大难题之一。
2. 建设资金筹措难，发展模式还不完善。
2003 年以来，我国保障性住房发展缓慢，与地方政府的积极性不足有直接关系，地方政府大多把房地产作为拉动国民经济的支柱产业，土地出让收入更成为地方财政的重要组成，而保障房建设需要无偿划拨土地，利润空间狭小，且需要投入大量资金。虽然，2007 年以来，国家再次确立了保障性住房体系，2010 年开始把保障房作为一项重要民生问题来抓，更是上升到政治任务的高度，但保障性住房的资金渠道没有很好的解决的话，该项安居工程的持续性将受到严重挑战。同时，部分城市特别是经济发达的特大城市，土地资源稀缺，保障性住房用地如何解决，也是摆在地方政府面前的现实问题。在资金和土地问题的解决方面，涉及到我国保障性住房发展模式的创新与转变，在调动地方政府积极性的同时，需要合理引导社会资本和机构参与保障房的投资和建设。
3. 缺乏法律保障，分配和管理等存在较多弊端。
长期以来，我国在保障性住房发展方面缺乏立法保障，只有针对保障性住房某些环节的政策规定，存在随意性、不可持续性的弊端，法律效力和问责机制不足，无法有效防止寻租行为。近些年，保障性住房的分配和管理乱象频出，保障房能否公平分配，涉及的利益人群多，社会影响大，如果操作不好，甚至可能影响到保障房的后续建设。同时，随着“夹心层”参与保障房分配，对其收入水平的甄别、分配资格的鉴定难度增大，保障房分配过程中可能存在的漏洞更多，如何堵住这些漏洞，需要未雨绸缪，在制度上做出合理而有效的安排。审计署公布的数据显示，截止 2010 年年底，在 8 个省区 16 个城市政府投资的保障性住房中，有 4407 套廉租住房被违规租售或另作他用，有 4247 套廉租住房分给了不符合条件的家庭，有 4428套长期空置，其中 3937 套是廉租住房，491 套是公共租赁房。
2008 年 11 月，十一届全国人大常委会五年立法规划列入了住房保障法，该项立法的征求意见稿，规定了城镇基本住房保障标准、范围、方式，保障性住房的规划、建设与管理，住房租赁补贴，土地、财政、税收与金融支持，基本住房保障的组织落实等保障房建设和分配的各环节，有助于从法律保障的高度促进保障房的建设，以及公平的分配与退出机制。2010 年以来，我国进入保障房飞跃发展阶段，该项立法需要加快出台，从法律层面给予支持。
眼下的保障房分配和管理乱象，主要还是由于制度没有得到切实执行、相关环节把关不严造成的。保障性住房除了立法保障外，需要有专门的住房保障机构来负责规划、建设监督、分配管理等事务，需要在各环节明确责任和问责机制。
而目前我国多数城市政府对于保障房机构设置支持不够，存在心有余而力不足的现象，保障房建设的力度也就可想而知。
4. 制度不完善，不能很好地兼顾“夹心层”。
近几年，国家的住房政策更多地向低收入和最低收入阶层倾斜，建设了部分经济适用房和廉租房，也解决了部分低收入和最低收入家庭的住房问题；而高收入家庭则通过市场购买商品房；剩下的中等收入家庭尤其是工薪族，既无资格购买经济适用房，又不符合租住廉租房的条件，也无经济实力购买价格较高的商品房，成为被忽视甚至被遗忘的“夹心层”。符合这一阶层购买和租住标准的限价房和公租房在全国的推广进展也比较缓慢，“夹心层”的住房问题日益突出。
5. 建设规划与实际需求不完全吻合，存在不合理性根据。
“十二五”规划要求，未来 5 年，我国总共要建设城镇保障性安居工程 3600 万套，其中 2011 年 1000 万套，2012年 1000 万套，后面 3 年还有 1600 万套，使保障性住房的覆盖率达到 20%。保障性住房的建设目标确定了，但是在土地、资金、分配和运营模式等方面都没有明确的规定推出。河南、陕西、重庆等省市，“十二五”规划都超过 200 万套，黑龙江计划2011 年开工 70 万套。这些省市也都是先出规划，再找需求。事实上，我国目前也没有科学地对保障性住房的市场需求进行过调研和分析，对于真正的保障性住房需求并无准确的量化数据，而这方面工作的缺失会给保障房今后的建设带来很多的后续问题。
再加上保障房分配机制还不完善，往往导致最终符合保障房分配标准的实际需求远远低于建设目标，从而造成保障房资源的较大浪费。规划目标的制定必须是和实际情况相结合的，就目前来看，保障性住房建设规划的制定依然存在着不合理性。
6. 保障房自身问题较多，引起社会诟病。
我国保障性住房建设的地理位置一般都比较偏远，交通状况很不方便，社区公共服务配套设施不完善，建筑密度高、绿化率低、居住人口多。此外，保障性住房与周边商品房在建筑质量、建筑外观、建筑品质上都存在很大的反差。从住建部检查反馈的信息来看，地方政府的保障房质量问题主要源于两个方面：一是中小户型的保障房设计水平偏低，之前很多设计单位多为商品房规划设计，在小户型的设计规划中经验不足；二是保障房建材质量难以保证，各地方政府的保障房建材以商品房建材为标准，价格较高，而保障房要求成本低，无法采用这个标准，在工期的催迫下，易产生粗制滥造。有的地方政府在缺乏小户型设计经验的情况下，简单地将大户型商品房设计方案进行微缩，由此造成保障房很多使用功能的缺失和存在重大的设计缺陷。这些都是目前保障房遭受社会诟病的重要原因。
三、完善我国住房保障制度的政策与建议。
发达国家经验表明，在房地产发展的住房短缺阶段，政府对市场干预较多，普遍比较重视住房保障体系建设，尤其是上世纪六十年代之前；而进入七十年代之后，随着告别住宅短缺时代，绝大多数国家更倾向于发挥市场机制，减少福利预算支出。
我国目前处于加强住房保障的阶段，但这并不代表要放弃市场机制，实际上，国务院、住房和城乡建设部依然明确：我国住宅产业市场化取向不变。问题的关键是，如何界定好市场与政府保障之间的界线，市场的归市场，政府的归政府。从产品体系上分析，廉租房和经济适用房政府要做主导者，棚户和旧城改造也要划分清楚，部分可纳入经济适用房体系，部分让市场作主导。而纯粹的商品住宅市场，应该全面放开，政府不应再进行干预，包括“90/70”政策也应松绑。如何让住房保障与商品住宅“井水不犯河水”，建议如下：
1. 重点发展廉租房。
按 2003 年政府规划，2020 年我国全面小康时实现“户均一套房、人均一间房”。现在看来，这个目标定得有些高，在市场经济体制下，总有部分低收入家庭买不起房子，如果政府强制性实现家家都有产权房，无疑会破坏社会公平性和资源配置合理性。
即便是欧美发达国家，部分家庭还须住在廉租房中。目前美国的住房私有率为 69%，英国为 40%，加拿大为 67%，整体而言，租房中分为市场型租赁和保障型租赁，发达国家作为保障型的廉租房的比重在十几个百分点，美国目前的这一数字为 21%，欧盟国家平均为 30%。目前我国廉租房的占比非常低。大力发展廉租房，能够真正让住房保障落到实处，同时又不会干扰纯粹市场化的商品住宅市场，可有效避免经济适用房实际操作中的种种弊端。
重点推进廉租房制度建设，首先要扩大覆盖对象范围。其一，按 2007 年以前的标准，即使只考虑“低保”一个门槛，可以享受廉租房福利的人口约为城镇总人口的 4%，若再加上“住房困难”这一关卡，这一比例就更小了。2007 年新出台的 《廉租住房保障办法》 扩大了覆盖范围，由城市最低收入家庭扩大到低收入住房困难的家庭，城市低收入住房困难家庭是指城市和县人民政府所在地的镇范围内，家庭收入、住房状况等符合市、县人民政府规定条件的家庭。根据建设部门的摸底统计，目前我国城市住房困难户大约 1000 万户，即使让他们都能享受廉租房政策，也只约占城市总户数 （2007 年总户数为 19793 万，按户均三人算） 的 5%。这一数据与国际上通行的 20%差距甚大。其二，要适度把常住本地的低收入外地户籍人口纳入廉租体系中来。中国城市化正以每年 1%~1.5%的速度推进，大量农村务工人员长期工作生活于城市，但目前中国大城市的户籍制度严格，导致拉美化的贫民窟大量出现，北京这种现象比较明显。从缩小城乡差距、缩小贫富差距、构建和谐社会的角度考虑，应该逐步把这些低收入的外来常住人口的租房问题。
其次要进一步完善廉租房的运作模式。其一，加大廉租房的建设力度。目前，租赁补贴、租金核减的比例远比实物配租大，但政府可供租赁的公房数量非常有限。政府除了考虑收购旧房外，还要通过建设新房来增加储备，比如英国、新加坡和香港地区的公屋制度就是如此。按“9000 亿安居工程”计划，未来三年全国将新建 200 万套廉租房，即便考虑到部分实行货币化补贴，缺口依然很大。另外，政府还可鼓励企业参与进来，美国、瑞士、日本采用这种形式，国内万科第一个廉租房项目近期将在深圳开工。其二，要进一步加强廉租房的管理，由于享受廉租房的居民的收入水平是动态的，所以要实行对其资格的审核工作，促进其流动性，严防出现“猫腻”现象。
2. 弱化发展经济适用房。
经济适用房自诞生之日至今，就一直争议不断。考察国外住房保障体系，主要包括廉租房、经济适用房、各种租房和购房补贴。各国经济情况不同，住房保障的水平相差甚大，北欧、新加坡的水平最高，其它发达国家居次，发展中国家一般水平较低。就发达国家经验来看，首先要把发展重点放在廉租房上，其次才是考虑让部分中低收入家庭拥有产权房 （经济适用房）。
现今经济适用房的发展受到了很多的质疑。
保障落不到实处，经济适用房是最被民众诟病的地方。
在我国住房保障没有法制化的情况下，只要存在获利的可能性，部分富人总归有办法从中掠食。现在相关规定是五年内不准出售，那么过了五年，这个房子该如何处置？这就存在一个民众与政府之间的利益较量。如果对经济适用房采取封闭式的运行模式，上述情况就不会出现。所谓封闭式运行就是无论何时，业主只能转售给政府，售价由政府控制，原则是确保业主不能牟利，所空房源由政府向其它符合保障标准的居民进行二次和多次分配。这就有效预防了部分人借以经济适用房来谋取利益的做法。
3. 取消限价房。
限价房政策设计的初衷，是为了抑制过快增长的房价，其出发点是好的，但 70%以上的住宅都实行“一刀切”式的限价，计划经济的色彩过于浓厚，因此对于地方政府的不作为，建设部亦无促逼之意，而只强调限套型。其后，广州、成都、北京、南京等个别城市尝试限价房作法。2008 年三、四月份，在各地出台的《2008 年住房建设规划》 中，相当多的城市提出限价房计划，如北京计划建设 450 万平方米，深圳提出“稳步推进限价商品住房政策”，武汉将“加大限价商品住房的建设规模”
（90 万平米），杭州规划“限价商品房建筑面积 103.9 万平方米”。
然而，谁也没有料到房地产市场会急剧降温，而限价房的运作亦趋于艰涩。首先，全国房价开始下跌，抑制房价的条件已不存在；其次，北京、天津、广州、深圳的限价房用地纷纷流拍，企业连商品住宅的地块都不愿拿，对于“限房价、竞地价”这种风险与利益不对称的项目，当然弃若敝履；再次，购房人视若鸡肋，由于房价持续下跌，限价房项目的房价与周边商品住宅相比，已无多大优势可言，而其质量却多不如后者，在广州、北京等地，限价房中签人弃购的现象越来越严重。目前，最早进行限价房探索的广州已停止限价房供应，限价房计划开发规模最大北京也被迫调整计划，一方面减少土地供应，另一方面拟将限价房的覆盖面扩大到公务员、教师等群体———这种按行业、而非家庭收入设定准入标准的做法与福利分房时代颇有相似之处。
4. 建立完善的住房租赁制度。
在我国的住房体系中，租赁是块“短板”，自 1998 年房改后，只重视居民购房，而忽视了租房问题。不仅廉租房滞后，住房租赁市场也一直没有法规加以规范，市场自我运行，体系相当的不完善，存在租客利益无法得到较好保障的现象，由此导致部分年轻人、中低收入群体被迫超前购房，从而成为社会问题。
住房租赁体系可细分为廉租房、公共租赁房、市场租赁房三种类型。
通过大力发展廉租房，最终会达到一个相对动态稳定的状态，那就是能够保障占城镇总人口 5%~10%左右的居住困难群体。但是，还有 20%左右的低收入和中低收入群体买不起房，这就是常说的“夹心层”，政府应该通过公共租赁房解决其居住问题，但其租金补贴标准要比廉租房低。可以较多地引进市场机制，部分公房可以由国营公益机构运营 （如新加坡和日本），部分公房可以由协会、互助组织运营 （如英国和德国），部分公房可由民营公司运营 （如美国）。
但政府依然是制度实施的主导者，包括家庭准入、退出标准、租金标准等完全由政府控制。
依照政府的财力，不可能建设足够的廉租房和公共租赁房，相当部分中低收入家庭需要拿着政府的补贴货币去市场上租房，这就需要一个健全的租赁房市场。显然，目前全国租赁市场并不成熟，还无法为这些家庭提供充足、合适、理想的房源。因此，政府必须鼓励、引导开发商建设市场型租赁房。政府可以在出让某些住宅用地时，规定开发商必须建一定比例的低租金住房，如美国很多州都按总建筑面积的 15%左右进行限定，在后期运营中，政府需对开发商或物业公司进行补贴。另外，还有一种方式可以考虑，鼓励企业通过收购、长期租赁等方式拥有一定规模的房源，由政府进行政策补贴，使其成为专门针对中低收入家庭的低租金租赁房。总体而言，市场型租赁房的运营主体是企业，政府的作用是规范和支持企业行为。
另外，在住房保障体系中，目前还存在一块属于“准保障”
———部分旧公房租赁。由于历史遗留问题，目前各城市中都有部分公房没有出售。租户经济收入水平有差别，其中部分既不属于廉租房对象，又买不起商品房，目前仍由政府或企业收取低于市场价但高于廉租价的房租。因此，可称之为“准保障租赁房”，性质类似于经济适用房。在政府财力不足的情况下，这部分公房有力地弥补了廉租房制度在规模上的不足，必须充分利用。这些旧公房的房龄绝大部分都在二十年以上，居住功能非常落后，须进行综合改造。
目前，部分地方政府开始尝试公房租赁制度，比如广东、江苏、福建等省的一些城市，已经有公共租赁房项目，杭州市出台了 《杭州市区经济适用住房租售并举实施细则》。2009 年年初，住房和城乡建设部部长姜伟新就表示，今年要加大租赁市场方面的探索工作，以有针对性地解决既不符合保障性住房供应条件又无力购买普通商品住房的“夹心层”群体的住房问题。还将研究制订 《公共租赁住房指导意见》，明确公共租赁住房供应对象等内容。
5. 尽快解决住房“夹心层”问题。
世界住宅市场和住房保障的发展史，同时也是一部“夹心层”的演变史。住房作为重要的民生问题，客观上需政府出面解决；但同时住房又是一件耗费大量资源、具有很高价值的资产，政府囿于财力有限、谋求社会公平、发展经济等多重因素，又需要借助市场机制进行资源配置；另外，居民的收入水平和居住水平又是动态变化的，住房保障标准亦随之变动。这就注定，“夹心层”的难题永远无法一劳永逸的解决，只能是逐步摸索、渐次完善。
“夹心层”主要分为两种情况：一种是既够不上廉租房标准，又没资格购买经济适用房；另一种是既够不上经济适用房标准，又买不起商品房。不妨以香港为例加以说明，1950 年代推行公屋制度 （相当于廉租房） 之后，发现许多收入高于公屋申请条件的居民，居住条件比公屋还要差，于是在 1970 年代推出“居屋计划” （相当于经济适用房），后来又出类似问题，再推“夹屋计划”
，结果依然产生夹心层，只好再推“首次置业贷款计划”。
与发达国家相比，我国住房保障水平很低。
在此条件下，“夹心层”
的现象自然比较突出。
如何解决既不符合认购经济适用房标准，又买不起商品住宅的家庭的“夹心层”
之困？建议如下：
首先，建立一个有政策支持的市场租赁体系。这一点上文已有所述。政府不可能完全通过公屋解决廉租问题，也没有能力大规模建设经济适用房。那么，就要鼓励、引导开发商建设市场型租赁房。美国的可负担得起住宅模式已比较成熟，政府通过各项措施刺激开发商兴建可负担得起的出租住宅，并帮助提升此类房屋质量。另外，美国政府还鼓励私人将符合出租标准的房屋出租给低收入者，当低收入者承租后，低收入者将自己收入的三分之一付给房主，其余由政府代付。
其次，对于购买商品住宅的中低收入家庭给予贷款贴息或减税。实质上是减轻这类家庭的购房成本。香港房屋委员会曾于 1987 年开始，推出“自置居所贷款”计划，符合标准的家庭可申请自置居所贷款，获得一笔 30 万港元的无息贷款或领取为期 48 个月、每月 2600港元的按揭还款补助金。上海也有类似的成功经验，2003 年上海 《关于落实本市中低收入家庭实行购房贷款贴息政策若干规定的实施意见》，规定在 2003- 2008年期间，符合一定标准的中低收入居民家庭购买某些商品住宅，最高可享受购房贷款总额 15%的贴息。另外，美国购房可以抵个调税的做法，也是不错的选择。
最后，允许部分住宅实行混合产权。既然部分中低收入家庭买不起商品房，就先让其购买部分产权，边租住、边购买剩余产权，以降低他们购房的门槛。英国曾有这方面的有益尝试，为了应付高房价，2005 年英政府以增加供应为核心的新住房政策全面实施，在增加市场供应的同时增加社会住宅和部分产权的住宅供应，政府与房地产公司建立合作社，允许灵活的混合产权。近期 《上海市经济适用住房管理试行办法》 （征求意见稿） 也有类似规定。
6. 多渠道筹集建设资金住房保障建设，需要政府投入大量的资金，如果没有理顺资金筹集渠道，并建立顺畅的融资机制，则很难推进这项工作。按照国家的指导方针，目前我国住房保障资金主要源自中央财政、地方财政、银行贷款、公积金收益、社会资金等。从政府支出来看，由于中央资金有限，主要的筹资还须来自地方政府，尤其是土地出让金，公积金总额 10%用于住房保障，应作为督促地方政府的一个底线。
按照国务院办公厅的“131 号文”，2009 年将开展住房公积金用于住房建设的试点。为拓宽保障性住房建设资金来源，充分发挥住房公积金的使用效益，选择部分有条件的地区进行试点，在确保资金安全的前提下，将本地区部分住房公积金闲置资金补充用于经济适用住房等住房建设。
住房城乡建设部要会同有关部门抓紧制定试点方案。
另据媒体近期报道：搁置已久的“设立万亿保障性住房基金”方案可能再度引起关注，正在研究当中的方案设想全国社保基金出资两三千亿元，国家财政出资两千亿元，再加上住房公积金和配套银行贷款，组成万亿元规模的基金，加速保障性住房建设。从长期运营角度考虑，设立“万亿保障性住房基金”
是非常合理且有必要的，能够保证住房保障的资源来源不受外界干涉。
7. 加快住房法制化建设。
市场经济体制下，法制很重要。但是，目前我国房地产业的法律体系尚不完善，住房保障制度方面的就更匮乏。举例说明，1993 年为了配合住房商品化改革，颁布了 《房地产管理法》，规定了预售制度等一系列基本的房地产行业运作规则，并赋予建设部管理房地产市场的行政权力，从而对住宅市场商品化的发展起到了至关重要的作用。
目前我国住房保障制度的推行，基本上是依靠国务院、建设部和地方政府的一些行政法规和部门规章，比如上述中提及的几个“通知”、“办法”、“方案”、“条例”。必然会造成“没有基本法律的保障，住房保障政策最终落实肯定将大打折扣。”事实证明，这样的施政路径，必然导致行政效力层层衰减，地方政府往往根据自身的利益需要而行事，根本无法保证住房保障制度的执行效果。可以说，这些都是低层次的立法。
目前急需一部高层次的法律———《住房保障法》，早在 2000 年的“两会”上，有人大代表曾向全国人大建议制定此法，但遗憾的是至今尚未落实。
总而言之，住房体制改革至今，随着住宅市场连续几年的繁荣发展，随着飞涨的房价与中低收入者买房难之间的矛盾日益突出，我国住房保障体系建设进入一个全新的历史阶段，既存在诸多困难，也面临很多机遇。如何在保障房的发展和商品住宅市场化之间寻找平衡，保障大多数公民的居住权利，是政府应该长期重视与关注的问题。
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坐在粉色的椅子上,孙力端起茶杯,用杯盖轻轻一划,氤氲香气尽入鼻中――在公租房样板间里,孙力找到了久违的小资情调……
温馨的“家”
6月2日,小雨。
市国土房管局副局长孙力驾着车,从解放碑出发,沿着渝鲁大道向北,15分钟后就到了北部新区鸳鸯组团的“民心佳园”。
工人们正在冒雨施工,十多座脚手架,有的在吊钢筋,有的在吊水泥……
不远处一块“不住洋房、住别墅”的广告牌高高耸立,向世人昭示着这个地段的商业价值。马路的对面,正是轻轨三号线童家院子站。
在当地人眼中,这里是洋房、别墅林立的中高档社区,“环境好,交通便捷”。但“民心佳园”这个公租房项目,却出人意料地被选在这个“黄金区”。
作为主管住房保障的一名官员,孙力此行的目的就是亲身体验公租房。
在样板房内,孙力在卧室里,感受着每一个细节。
卧室四周,配置着桌、柜、家电,门是防盗门,地是防滑砖,棚是塑钢板,简洁而精致。
卫生间让孙立很满意:“麻雀虽小,五脏俱全。洗漱槽、蹲式便池、淋浴器等一应俱全。”
厨房里,双孔燃气灶、洗碗台、碗柜布置得巧妙而温馨。孙力特别享受厨房的感觉:“双孔燃气灶可以一边炒菜,一边煨汤。”
推开窗,工地扑面而来,网球场、广场、幼儿园和商场正在喧嚣中初现雏形。
单轨之困
“住房之痛,困扰了我整整20年。”孙力说。
上世纪80年代初,孙力结婚了,“没房子,我和爱人只好猫进部队12平方米的营房里”。
“挤啊!”孙力感叹,“一张床占据半个屋子,伸个懒腰就似要跑到屋外去。”
上世纪80年代末,家中添了新丁,作为团职干部,孙力受到照顾,分到一套32平方米的房子。
“别提那个高兴劲了。”孙力说,“接连几晚合不上眼。”
还没高兴到一个月,新困扰接踵而来。
“屋里没有厨房,不能做饭,我只好在走廊上搭了个简易厨房。”孙力说,“油烟四散,经常熏得邻居直抱怨。”
“最要命的是,整层楼只有一间厕所,一到高峰期还要排队。”孙力说,“憋得那个难受啊!”
直到2000年,孙力一家才逃出这个笼子。
1998年,国务院下发《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》――住房改革就此从福利分房迈向市场化。
“从一个单轨制走向另一个单轨制,弊端在2004年后开始凸现。”孙力说,“本世纪头三年,全国房价年涨幅还在3%左右,可2004年后,房价一飞冲天,所幸我在2000年就解决了住房问题。”
但很多人并没有孙力幸运,他们在2004年后,陷入了“收入总是跟不上飞涨的房价”的漩涡。
为解决住房困局,2007年,廉租房、经济适用房政策相继出台,低收入群体终于拥有了保障性住房,但与此同时,“夹心层”群体因此诞生。
“新生代城市居民、大学毕业生、外来工作人员,他们既没资格住进廉租房、经济适用房,又买不起商品房。”孙力说,他们被排斥在现有政策之外。
重庆突破
“请立即到市委办公厅参加紧急会议。”今年1月5日下午,一个电话打进孙力办公室。
“不知是什么会,竟然这么迫切。”一路上,孙力极力寻思,心早已蹦到嗓子眼。
气喘吁吁赶到会场,一抬头,孙力就看见了时任代市长黄奇帆,再扭头一扫,只见发改委、建委、地产集团、财政局、地税局等部门“一把手”纷纷在座。
接下来的内容,让孙力连呼意外。
“全市经济工作会上,书记说,帮穷人造房是政府的责任。”黄奇帆说,“今天这个会,就是贯彻落实市委决定,研究公租房建设问题。”
“黄奇帆精准地定义了公租房,并抛出一连串数字,表述他对公租房未来走向的看法。”孙力说,“紧接着,他又抛出由谁建、建多少、哪里建、准入条件、退房机制、如何收租、谁来管等八个课题。”
从会议结束的当晚开始,孙力参与了三个昼夜的奋战。
“1月8日清晨,我们将一份关于公租房建设方案的急件,送至凌月明副市长案头。”孙力说,“当天下午被转送到黄奇帆办公室。”
“1月11日一早,书记听取汇报,并作出重要批示。”孙力说,“1月14日上午,黄奇帆主持召开市政府常务会议,作出一系列部署。”
“我们局承担了准入条件、退出机制、布点研究、配套设施、租金方案等六个课题。”孙力说,“接下来,又是数个通宵鏖战。”
“2月9日,薄书记再次召开专题会议,研究细化公租房建设方案。”孙力说。
2月19日,春节后上班第一天,黄奇帆忙的第一件事,就是召开市政府常务会议:“规划建设4000万平方米公租房,3月份就在北部新区鸳鸯片区启动首个项目。”
唐家岭,一个北京出租车司机都不容易找到的地方,近段时间来却火了。不是因为风景古迹,却是因为这里成为北京蚁族群体最聚集的地区之一。眼下,这个已经适合蚁族容身的地方正在遭遇城市化拆迁。
拯救蚂蚁的公租房
学者廉思将“蚁族”分别冠之以京蚁(北京)、沪蚁(上海)、江蚁(武汉)、秦蚁(西安)等称呼。据初步估计,全国至少有100多万“蚁族”。
两会期间,多位政协委员、人大代表来到这里对“蚁族”聚集区调研考察。他们规劝“蚁族”转变就业观念、离开大城市的不在少数。比如,全国政协委员严琦说,“蚁族”在观念上有误区。“如果每个人都执着于非在北京不可,北京再大,也容纳不了这么多人。我相信,在二三线城市工作,他们的住房问题甚至以后子女上学等问题,都容易解决得多。”
但事实上是这样吗?以一座县级城市为例,近年来每年回来找工作的大学毕业生不下3千人(仅研究生、本科生就有一千多人)。小城市的机关、事业单位本来就超编,尽最大努力也就能消化三五百人。不仅如此,这里的三产服务业极不发达,工业大都是针对农民工的的低端加工业,且工资待遇一般不足千元。但就是在这里,随便转一下也会发现,在城乡结合的个别地方,“蚁族”也是不乏其人,只是因为政协委员没来此调查,他们才没有走进公众的视野。
全国人大代表、上海交通大学党委书记马德秀认为,“蚁族现象”一定程度上反映出当前我国城乡发展结构失衡问题。
一线城市与二三线城市之间的巨大差距,让“蚁族”们不情愿去小城市。因为比较起来,大城市无论政治环境还是就业环境,甚至接受再教育的机会,都比二三线城市要好很多。“蚁族”普遍认为,在大城市生活会更有利于自己的人生发展。
因此,马德秀认为,最好的办法还是政府能够给他们提供可以接受的公租房,这样可以在一定程度上减少聚居现象。
“白宫”能解决问题吗?
无独有偶,今年两会,全国政协委员、财政部财政科学研究所所长贾康也提出了一个新概念――“适租房”。贾康的适租房概念有两大类,一是政府提供的公租房,另一类是市面上的出租房,政府给予房主一定的优惠政策,把房子以较低的价格出租。而目标人群主要是廉租房层面上的年轻白领、进入职业生涯前期的就业者、收入处在“夹心层”群体。
贾康说,商品房由市场来调节,政府要管的就是保障性住房。以前的教训是,政府把经济适用房作为住房保障的主渠道。“这不对,经济适用房经过实践证明,弊病防不胜防。政府最应该积极引导适租房。”
在谈到公租房建设的资金来源时,贾康表示,“至少在初期,由政府主导投资是必要的,能够确保公租房的公益性,制定出一套好的运转规则。”贾康说,等到适当的时候,也可以引入社会资金、民营资本。
据了解,2010年北京将拆迁改造50个城中村,将在集体土地上修建外来务工人员租赁房。海淀区将以唐家岭村为试点,建设白领公寓,主要满足在该地区就业的低收入人群的居住需求。廉租公寓的产权和收益归全体村民所有,这也将成为农民的一个增收致富途径。取得试点经验后,廉租公寓模式将在其他有条件的村庄推广。
从地图上看,唐家岭位于北京市区西北五环外的西北旺镇,与上地信息产业基地和中关村软件园只有一路之隔。该地区住着将近5万“蚁族”。
对于“蚁族”们而言,廉租公寓模式无疑是令人欣喜的好消息,但从短期来看,却让“蚁族”们乐观不起来。他们担忧,房子拆迁后再也找不到便宜的住所。
一位“蚁族”说:“规范化操作后,我就不知道自己够不够资格申请‘白宫’(指白领公寓)了。而且中途的建设时期,让我们搬到哪里去呢?”另一位更悲观:“如果真的建起来了,我们负担不起‘白宫’房租就不得不往更远的地方搬。现在我们住在北五环外,到北京两个小时,改造后我们只得搬到北六环外,到北京3个多小时。这让我们越来越走向城市的边缘。”
争议中的“北坞模式”
其实,建“廉租公寓”并不是一个全新的举措。早在2009年已经完成拆迁的北京城乡一体化试点村北坞村,在其规划中,就提到了将修建外来务工人员租赁房。在兼顾“蚁族”问题的同时,这一举措,也将是对集体土地使用的重大突破。北坞村显然领先于唐家岭,成为第一个吃螃蟹的人。
在北坞村拆迁的规划中,北坞村腾退出来的土地,除修建村民回迁房之外,还有2万平方米的外来人口居住公寓。“但是具体建多少面积、户型设计,那就是村集体具体安排了,我们也不清楚。”海淀区政府一位工作人员表示。“就是在北坞嘉园里面建两栋楼,用来出租。但是什么时候建,就不清楚了,这个项目分了好几期,谁知道建在哪一期里面。”当地村民说。
所谓的外来人员居住公寓,关于户型、租金、农民如何从中分配收入等问题,现在都不得知。北京市住建委、规划委,对于集体土地上建设针对外地来京人员的租赁房,目前还没有出台任何正式文件。
允许在集体土地上,进行经营性住宅的开发建设,这是之前所没有过的。如果按此放开集体土地的经营权,例如集体土地上大量泛滥的“小产权”房,完全可以同样采取对外出租的方式,为集体组织营利,从而实现集体土地的市场化流转。
北坞村的开发模式,在集体土地的自住经营上迈开了一大步,但目前看来这还只是一个蓝图。北坞村外来人口租赁房建设,俨然成为一个迷局。这一切暗示了,这个模式正在接受挑战。
参加了今年北京人大会议的人大代表许志永说,其实村集体组织并不乐意建这种租赁房。原因在于,这些集体用地上的建设投资是由村集体主导的,并不是由政府投资建设,而政府又要求集体组织将建成的房屋以低于市场价的价格出租。“村集体更希望建成办公楼或者其他物业,收入会更高。”许志永说,政府让集体组织修建租赁房,并且租金要低于市场价,政府是否应该给予村集体补贴?补贴又怎么计算呢?
50个村的拆迁,涉及到上百万人的迁移。这些村庄都面临建设外来人口租赁房的问题。在获得集体土地运营权的同时,却无法实现利益最大化,这也许是这些村庄正在烦恼的问题。
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