关键词：民事诉讼法 基本原则 功能 平等原则
基本原则在任一部门法中，都具有极其重要的地位，起着重要的作用，对于民事诉讼法自然也不例外。其重要性表现在，一方面，基本原则的内容往往能得到现行民事诉讼法律的确认，具有法律规范的形式，指导着具体的法律实践。比如我国《民事诉讼法》第一章的标题即为：“任务、适用范围和基本原则”，其中第五条到第十七条共规定了十八个基本原则。另一方面表现在学者们对于民事诉讼法基本原则的潜心研究，包括对基本原则的含义、内容、功能、价值等都进行了深入的研究，而且某些研究在一定程度上已经走上了学者们倡导的“超越注释法学，走向理论法学”（1）的道路。在研究中，学者们无一例外都要给基本原则下定义，因为这是我们习惯的一个研究问题的出发点，但正是这一基本定义，及基于其上的对基本原则的含义和现行民事诉讼法上所命名为基本原则的那些原则是否真正属于基本原则的分析、判断，都因为对基本原则定义的不周延、判断标准缺乏操作性而失之妥当。在此，笔者试就基本原则的定义、内涵及判断标准从功能的角度予以考量。
一、传统的民事诉讼法基本原则的定义未能确切概括、反映民事诉讼法基本原则的功用特征，判断标准缺乏操作性，无法据此考辨哪些原则真正属于基本原则，而哪些原则并不属于基本原则。
在传统的民事诉讼法学中，对民事诉讼法基本原则的定义不同，概括起来有如下三种：一是认为民事诉讼法基本原则“是指在民事诉讼整个过程中起着指导性作用的准则”。二是认为民事诉讼法基本原则“是指在民事诉讼整个过程中，或者在重要的诉讼阶段起指导作用的准则”。三是认为民事诉讼法基本原则“是指贯穿于整个《民事诉讼法》和民事诉讼过程的根本性和指导性规则”。（2）
笔者认为，该三种有代表性的定义尽管说法不尽一致，表述上有些差异，但思路和观点基本一致，即基本上都认为“基本原则就是起着指导性作用的准则”，不同之处只是在于基本原则发生作用的领域不同，第一种和第三种观点认为基本原则是贯穿民事诉讼整个过程中的，而第二种观点认为除了那些贯穿民事诉讼整个过程中的原则之外，还有些只在重要的诉讼阶段起指导作用的准则也属于基本原则。
表现在对我国民事诉讼法的基本原则的内容的看法上，也就有着相当的不同。按照传统的“指导性标准”，因为我国在《民事诉讼法》中和民事诉讼活动中起着指导性作用的原则很多，诸如前述我国《民事诉讼法》第一章所列的18项原则中的每一项原则，在不同的领域范围内都有着一定的指导性的作用，他们都是民事诉讼法的基本原则吗？显然不是。对此，有的学者认为平等原则、辩论原则、处分原则、调解原则为民事诉讼法的基本原则；而有的学者认为平等原则、辩论原则、处分原则、诚信原则为民事诉讼法的基本原则；有学者认为平等原则、辩论原则、处分原则、以事实为根据、以法律为准绳为民事诉讼法的基本原则；（3）有学者们认为只有辩论原则、处分原则才是民事诉讼法的基本原则。之所以出现不同的学术观点，笔者认为，除了民事诉讼基本原则固有的发展性与当代学者们孜孜善研有关外，与民事诉讼法的基本原则的含义没有反映其本质特征、内涵过小而外延过于宽泛更有重要的关系。
前述三种有代表性的定义准确阐述了基本原则在民事诉讼法中的重要地位，确认了基本原则的指导性地位，但却因未能确切概括、反映民事诉讼法基本原则的功用特征，从而使该传统定义具有内涵过小，外延过宽，内涵与外延比例失调，不相对称之不足。
我们知道，对概念下定义的主要任务是找到并尽可能准确地描述“种差”（4），因为：被定义概念=种差+临近属概念。而种差的主要表现就是被定义概念所反映的对象的性质或功用（功能）。一个科学、合理的基本原则概念，必定能反映该概念的内涵和外延，阐明其本质和作用，并且使其与其他相近概念区别开来。（5）
传统的民事诉讼法基本原则定义的“指导性地位”，应该说只是对基本原则的“本质”地位的描述，尚缺少对其作用即功用的描述。而缺少了功能作用内涵的规制，“指导性地位”或“指导性作用”所指的“指导性”将因为没有“目的”的指引而归于盲目，甚至无法“指导”。就好比处于“指导”地位的“舵手”，如果没有“灯塔”为目标，没有“到岸”为目的，“舵手”又如何发挥其“指导作用”。所以说，没有目的或功能作用的要求，不但无法“指导”，而且无法分辨“指导”的对或者错。为此，从学术研究的长远发展计，需要对民事诉讼法的基本原则的传统定义予以适当的补充修正，增加功能作用的内容，从内涵角度对之予以限定，即丰富其内涵。基于内涵与外延的“反比律”关系，从而也就起到减少其外延的作用。
二、从功能角度考量我国民事诉讼法基本原则的概念的合理性
1、单从字面意思来看，就足以看出基本原则作为“原则中的原则”的重要性，而其重要性、根本性具体体现为其在我国民事诉讼法和民事诉讼活动中的指导性地位和所起的决定。所以，在给民事诉讼法基本原则下定义时，必须既明确其指导性地位，又明确肯定其对民事诉讼活动结果所起的根本性、决定，二者缺一不可。
2、判断某一原则是否属于民事诉讼法的基本原则，既要从其地位来考察考察，更要从其是否能够实现立法者赋予它的功能的角度来考察，因为民事诉讼法的基本原则是要与民事诉讼的价值特别是与其最基本的价值-公正相吻合的，（6）它承载着民事诉讼的价值实现的根本使命，如果我们所称的某一项基本原则不能实现我们期望的民事诉讼的价值，甚至背离民事诉讼的价值，那么，该原则就不可能属于基本原则。
3、目前，学者们在对传统的民事诉讼法的基本原则思辩时，据以判断的最终标准就是看某一原则是否具备实现民事诉讼法的公正、效率和效益等价值的功能。只不过学者们尚没有对该标准予以明确，也没有把该功能标准补充到基本原则的定义里。
例如，学者们通常认可的民事诉讼法的基本原则之一-辩论原则，其含义本身就充分反映了其功能，而且，之所以学者们认可其基本原则地位，正是用在现实中其功能是否得以实现来佐证的。
张卫平总结认为，大陆法系民事诉讼辩论原则在性质上属于一种约束民事裁判者的基本规范，它至少包含了以下三个方面的含义：“其一，直接决定法律效果发生或消灭的必要事实必须在当事人的辩论中出现，法院不能以当事人没有主张的事实作为裁判的根据；其二，法院应将当事人没有争执的事实作为裁判的事实根据；其三，法院对证据事实的调查，只限于当事人双方在辩论中所提出的事实，对于当事人没有在辩论中主张的事实，即使法官通过职权调查得到心证，该事实仍然不能作为裁判的基础。”（7）而我国，虽然虽然民事诉讼法中对辩论原则有原则性和具体的程序规定，每一本关于民事诉讼法的教科书也都有专门的阐释，但我们在民事诉讼的实际运行中却看不到辩论原则的具体作用。当事人的辩论对法院完全没有约束力。最严重的后果是程序的独立价值被否定，程序公正不能实现。（8）简单分析即知，大陆法系民事诉讼辩论原则三个方面的含义都是为了达到一个结果或者说实现一个功能-通过制约法院的审判权，合理构架当事人和裁判者在民事诉讼中的地位，从而实现立法者谋求的诉讼公正的诉讼价值。
相应的，学者们在否定目前我国民事诉讼法上的辩论原则实质上并不能称其为基本原则的原因也正在于它不能够起到我们所赋予基本原则应然的基本功能，所以应该予以改造，还其基本原则的本来面目。
辩论原则作为我国我国民事诉讼法的基本原则，这在立法上和学理上均为定论。通常认为，辩论原则“是指在人民法院主持下，当事人有权就案件事实和争议问题，各自陈述自己的主张和根据，互相进行反驳和答辩，以维护自己的合法权益。”（9）张卫平认为，就我国民事诉讼法的规定来说，其内容包括以下几个方面：1.辩论权是当事人的一项重要的诉讼权利。当事人借此维护自己的合法利益。2.当事人行使辩论权的范围包括对案件的实体方面和诉讼程序方面所争议的问题。3.辩论的形式包括口头和书面两种形式。4.辩论原则所规定的辩论权贯穿于诉讼的全过程。对辩论原则的这种理解和界定，实际上使当事人的辩论行为失去了对裁判者的拘束，必然使作为民事诉讼基本原则的辩论原则非原则化，成为非约束性原则。传统的辩论原则之所以能够在民事诉讼中作为一项基本的原则就在于它能够使当事人的辩论行为真正有效地拘束裁判者，从而实现当事人的辩论权。从实质上看，我国民事诉讼理论中的辩论原则和民事诉讼法所规定的辩论原则更多的是一种政治化的抽象原则，而没有具化为诉讼法上的基本原则。（10）可见，张卫平认为我国民事诉讼法上的辩论原则不能称其为基本原则的原因是：我国民事诉讼理论中的辩论原则不具备使当事人的辩论行为真正有效地拘束裁判者，从而保障当事人的辩论权，实现诉讼公正的功能。
而且学者们对学界目前通常认可的民事诉讼法的另一基本原则-处分原则的思辩，其最终的认可或否定标准，仍然是看其是否能实现处分原则的基本功能-即是否能真正保障当事人的处分权，是否能以诉讼权利的法律保障来限制裁判权，保障程序的正当性。
综上所论，笔者认为，应该在传统的民事诉讼法基本原则的定义中，增加功能考量的内涵，即加入基本原则的功能的内容，这样，一方面符合下定义的原则，可以起到丰富内涵缩小外延，使其更周延、更科学的作用；另一方面，内涵的丰富，使其特征更具体化，鲜明化，对于解决民事诉讼法基本原则研究标准不一、认识不一的状况将起到相当重要的指导作用。
三、从功能角度考量的我国民事诉讼法的基本原则的功能
关于我国民事诉讼法的基本原则的功能，学者们各有见解，张卫平、徐国栋认为有3项， 陈瑞华认为有5项。（11）江伟教授主编的《中国民事诉讼法专论》中收入的陈桂明教授的《民事诉讼法基本原则研究》（12）一文认为有2项，即立法准则的功能和行为准则的功能，但从其文中论述来看，实则包括了第3项功能-“法官造法”功能。
对上述学说，肖建国总结认为，基本原则主要有三方面功能：1、立法准则的功能。基本原则是立法者思考和行动的元点、参照系。具体程序规则无非是围绕着基本原则而设定的，是基本原则的保障和实现。2、诉讼行为准则的功能。民事诉讼法基本原则还是法官、当事人和其他诉讼参与人的基本行为准则。不过，由基本原则的抽象性所决定，基本原则的行为准则功能并不强，远远不及程序规则，主要是在程序规则未对有关诉讼程序问题作出规定或是虽有规定，但程序规则规定模糊或相互矛盾的情况下表现出这一功能，3、进行创造性司法活动的功能。立法者在设定基本原则时即承认了自己不可能把民事诉讼程序的规则规定无遗，对于立法者未能预料到设定的程序问题，可以通过基本原则表达价值取向上的关切，同时允许法官对法典作出合乎时代精神的解释，授权法官完成司法立法的任务。（13）
笔者同意三方面功能的说法。但窃以为，这三种功能的分析，仍只停留在了对民事诉讼法基本原则功能的表象认识上，尚没有反映其本质，即立法者设定基本原则的目的、意图、立法者的诉讼价值观。有学者已经指出，民事诉讼法的性质和目的集中反映在民事诉讼法的基本原则中，（14）诉讼价值观上的差异尤其是公正观上的差异，从根本上反映于基本原则内容上的差异。（15）这一论断反向正说明，基本原则的内容之所以存在差异，其原因在于诉讼价值观的差异，前者为果，后者为因，因此用诉讼价值观来对基本原则的内涵予以限定和完善，就可以起到丰富基本原则概念的内涵的效果。而从基本原则到诉讼价值观的实现，其不可缺少的中介或桥梁就是对诉讼参与人权利与义务进行分配，即在基本原则的指导下，通过对诉讼参与人权利与义务的分配，实现诉讼公正等诉讼价值。而诉讼公正等诉讼价值的实现，才是民事诉讼法基本原则的深层次的、终极的根本功能。
因此，通说的三项功能是民事诉讼法基本原则的外化功能，通过它们，立法者和司法者得以在诉讼参与人之间分配诉讼权利与义务，从而实现民事诉讼法基本原则的根本功能-诉讼公正等诉讼价值。这就是民事诉讼法基本原则的两个层次的功能，它们是表与里、枝与干的关系。
四、从功能角度考量的我国民事诉讼法的基本原则的定义及基本属性
笔者认为，对我国民事诉讼法的基本原则的定义，应该在吸收传统的民事诉讼法基本原则定义的内容之外，增加民事诉讼法基本原则的本质功能的内容，即增加通过决定诉讼参与人权利与义务的分配状况，从而实现一定的民事诉讼价值的内涵限制。
由此，从功能角度考量的我国民事诉讼法的基本原则的定义可为：我国民事诉讼法的基本原则，是指贯穿于我国《民事诉讼法》及其他民事诉讼法律规范中，对民事诉讼活动起着根本性指导作用，从根本上决定着法院与当事人及当事人之间诉讼权利与义务分配状况，实现公正、效率、效益等民事诉讼价值的准则。
通说认为我国民事诉讼法基本原则的属性有两个，即内容的根本性和法律效力的贯彻始终性。笔者结合本文对民事诉讼法基本原则的定义，认为在这两个属性之外，还具有第三个属性，即功能作用的终极性。
具体来说，我国民事诉讼法的基本原则具有如下三个基本属性：
1、内容的根本性基本原则的内容具有根本性。民事诉讼法基本原则对民事诉讼法最基本的问题作出的高度抽象的规定，对如何进行民事诉讼提出了基本的要求，民事诉讼法各项具体制度和有关诉讼权利义务的规定是对基本原则的落实和具体化。作为一种抽象的原则性规范，基本原则是其他诉讼法律规范产生和解释的依据，其他诉讼规范不得与基本原则发生矛盾冲突，否则便无效。（16）
2、效力的贯彻性陈桂明教授认为，民事诉讼法基本原则的效力具有贯彻始终性，就是说基本原则在民事诉讼法中生效的领域是完全的，对民事诉讼法的全部规范自始至终具有法律效力。通过基本原则的规制，其他的具体制度、条款的规定才能不偏离民事诉讼目的，不偏离诉讼公正的基本价值取向。并作了两点说明，一是效力的贯彻性并不表明民事诉讼法的任何具体规范都是某一基本原则的具体化；二是效力的一以贯之也不排除个别的例外情况。（17）笔者认为，效力的贯彻性包括两个方面，一是其效力范围的广泛性，即基本原则贯穿于我国《民事诉讼法》及其他民事诉讼法律规范中；二是其作用的领域的广泛性，即不但对民事诉讼法的全部规范自始至终具有法律效力，而且对具体的民事诉讼活动起着根本性指导作用。
3、功能作用的终极性立法者制定民事诉讼法的目的，就是要实现其民事诉讼程序价值目标，那么作为价值目标具体化的第一个层次的民事诉讼法的基本原则，就是民事诉讼程序价值目标的承载者，也就是价值目标实现的媒介，所以，实现立法者的民事诉讼程序价值目标，就是基本原则的功能所在，而因为立法目的是立法的终极目标，所以，基本原则的功能也因此具有了终极性特征。
在符合立法者的民事诉讼程序价值目标实现要求的基本原则确定之后，具体的为达到某一原则所需要的具体的制度、程序和方法以及具体的程序规则，就可以围绕基本原则这一轴线确定下来，因为具体程序规则无非是围绕着基本原则而设定的，是基本原则的保障和实现。这样，制定出来的诉讼制度和程序规则才具有内在的一致性，才不会发生矛盾和冲突。
五、从功能角度考量的我国民事诉讼法的基本原则的判断标准
考察或判断某一原则是否是我国民事诉讼法的基本原则，判断标准的合理确定无疑是必须先行的。肖建国提出的识别、判断基本原则有三个标准：其一，民事诉讼法基本原则，必定是高度概括法院与当事人之间关系的准则，而单纯规范法院与外界关系或者当事人与第三人关系或者甚至根本与民事诉讼无关的准则，就不能成为民事诉讼法基本原则。其二，民事诉讼法基本原则的效力是贯彻民事诉讼程序始终的，内容带有根本性，只涉及民事诉讼程序某个阶段或过程，或者内容不具有根本性的准则，可能属于民事诉讼法具体原则，而非基本原则；其三，民事诉讼法基本原则承载民事诉讼程序的价值。（18）该三项标准的提出，有别于其他学者就原则论原则的抽象，树立了比较明确的判断标准，笔者基本赞同。其中第三个标准即是否承载着民事诉讼程序的价值，表述仍太抽象，笔者认为宜从功能角度予以具体化，即第三项标准可为：民事诉讼法基本原则是民事诉讼某一项或某几项程序价值的直接的具体化，通过将诉讼权利义务在法院与当事人或当事人之间分配这一手段，实现民事诉讼的程序价值，最终实现立法者的立法目的。这一标准有两层含义：一是民事诉讼法基本原则只能是民事诉讼某一项或某几项程序价值的直接的具体化，即直接体现民事诉讼的程序价值，而不需要其他的媒介。例如回避原则，其目的和功能在于通过设置一个使可能导致当事人双方平等诉讼地位失衡的审判人员回避的制度，从制度上保障当事人的平等对抗，实现诉讼公正的目的。由此可见，回避是平等原则的具体化，而非诉讼公正之诉讼价值的直接的具体化，因此，回避原则不是民诉法的基本原则，而是基本原则具体化的基本制度。二是民事诉讼法基本原则实现民事诉讼的程序价值，最终达到立法者立法目的的手段或方式，是通过在法院与当事人或当事人之间分配诉讼权利义务的方式实现的。所以，例如法院独立行使审判权原则，调整的是法院与其他国家机关主管民事纠纷与否的权力划分关系，并不调整法院与当事人或当事人之间诉讼权利义务关系，也不决定诉讼权利义务在法院与当事人或当事人之间的分配，也与民事诉讼程序价值的实现无直接关系，因此，其不应该属于民事诉讼的基本原则。
六、从功能角度考量的我国民事诉讼法的基本原则的体系
法律的基本原则是立法者立法目的或法律价值取向的具体化。就民事诉讼来讲，在制订民事诉讼法时，民事诉讼的基本原则产生于具体诉讼制度和规范之先，它是各项具体法律规定的基础和来源。（19）而诉讼公正、诉讼经济等应是民事诉讼的价值取向，对于诉讼来讲具有目标意义而不具有规范功能，可以说这些价值目标属于理念形态，是确定民事诉讼基本原则的基础和依据。（20）笔者认为民事诉讼的价值取向的具体化分为很多层次，其中，首先也即第一个层次，就是立法目的具体化为法律的基本原则，然后再具体化为基本法律制度、具体的法律规范等。其中，基本原则具有宏观的、根本的指导性，而基本制度只对民事诉讼的某一方面具有准则意义；基本原则相对比较抽象，而基本制度比较具体。（21）由此，从高到低，从抽象到具体，民事诉讼法的基本框架大致为：立法目的（价值取向）-基本原则-基本制度-法律规范等。而且，一般来说，下一个层目都基本以实现上一个层目的功能设计为目的，从而一部法律所有条文各司其能，各显其功，实现立法者的立法目的。就好比一部庞大的机器，各部分机件功能的良性发挥、有机整合，进而才能保障整个机器发挥其功能，成就机器设计者的目的。（当在此然笔者声明这个比喻，与法律工具论是有根本不同的。）在这个机制中，基本原则处于极其重要的地位，基本原则为程序规则体系的建立提供了基本准则。在基本原则的指导下，各项程序规则形成一种和谐的体系，并且基本原则还是程序各价值目标与程序规则之间的媒介和桥梁，通过它，各项程序价值要素全面渗透于各种具体程序规则之中。（22）
笔者基于对基本原则功能的分析，以同心圆为模式对我国现行《民事诉讼法》第一章所列的18项原则（23）的地位、关系，图示如下：
居于最中心的即为立法者的立法目的，具体到民事诉讼法来说，就是民事诉讼程序的价值目标-公正、效率和效益等；其次是民事诉讼法的基本原则，如平等原则（涵括诉讼权利同等原则、对等原则和当事人平等原则）、辩论原则和处分原则等；再次是民事诉讼法的基本制度，如民事审判制度（涵括人民法院独立审判、公开审判、合议制和两审终审制等）、调解制度等；最的是与民事诉讼法的制度或具体程序规则关联的非民事诉讼法制度，如支持原则、人民调解原则、检察监督原则和使用本民族语言文字进行诉讼原则等。
七、从功能角度考量我国民事诉讼法的基本原则之平等原则
对辩论原则和处分原则属于民事诉讼法的基本原则（但需要改造）学者们认识基本一致，但对于平等原则是否属于却有不同的看法，笔者运用本文对民事诉讼法的基本原则从功能角度的定义及其标准对平等原则予以考察。
平等原则反映或承载的诉讼价值是程序公正，也就是说，平等原则是程序公正实现的必然的要求，也是最直接的、最基本的要求。如果没有当事人诉讼地位平等这一基本原则要求，我们就不可能奢想实现任何形式的公正。
平等原则的完整内涵是民事诉讼当事人具有平等的诉讼权利，人民法院审理民事案件，应当平等地保障当事人行使诉讼权利。这一原则首先体现在立法上对当事人权利、义务的平等分配，其次又要求对当事人行使诉讼权利应有平等的保障。这样当事人便具有了平等地行使诉讼权利的机会，这是程序公正的重要内容。（24）无论是职权主义诉讼模式，还是当事人主义诉讼模式都十分强调双方当事人的平等对抗，将双方置于平等的地位，使双方平等地获得攻防的手段。这是程序公正的必然要求，只有这样才能最终导致诉讼公正。（25）
民事诉讼平等原则包括如下具体内容及特征：
1、民事诉讼的当事人具有平等的诉讼地位。
诉讼地位平等即诉讼权利和义务平等，就是在立法上应对当事人的诉讼权利和诉讼义务进行平等分配。这不但体现在具体的诉讼制度及法律条文中，而且法院在分配诉讼权利义务时不得歧视任何一方，必须公平地对待双方当事人。如制度，当事人双方平等地享有权，都可以对方。原告和被告的确定，系属一种假定，仅起引发民事诉讼程序的作用，那种歧视被告、认为被告必定败诉的观念是错误的，原告与被告的诉讼法律地位是根本平等的，法院应对当事人一视同仁，平等对待。（26）
2、民事诉讼的当事人诉讼地位的平等，表现为诉讼过程中的另一种形态为诉讼权利义务的对等。如原告享有放弃、变更诉讼请求和撤诉的诉讼权利；与之对应被告就享有承认、反驳诉讼请求和反诉的诉讼权利。又比如，原告具有权，被告则具有答辩权和反诉权。
3、具有不同国籍的当事人、无国籍的当事人在我国的民事诉讼法上诉讼地位平等，即国民待遇对等原则。
尽管笔者也赞成学者们对目前民事诉讼法上规定的平等原则不够完善的批评与建议，但认为这只是对平等原则的发展或者完善问题，并不能否定其作为民事诉讼法基本原则的地位，因为其具备民事诉讼法基本原则的属性，符合民事诉讼法基本原则的标准。
其一，平等原则高度概括了当事人之间关系为平等关系，为民事诉讼法律的制订及法官执法确定了准则，是民事诉讼法律及法官在当事人之间分配诉讼权利义务的最高的，也是最基本的准则。
其二，平等原则的效力贯彻于民事诉讼程序始终，内容带有根本性。从民事诉讼的启动-，到答辩、辩论、判决等诉讼阶段，平等原则都一以贯之，凡是涉及到双方当事人的所有诉讼行为，对诉讼权利和义务的享有和承担，都遵循平等（包括对等）原则。
平等原则不但贯彻在《民事诉讼法》中，而且贯彻在诸如《关于适用中华人民共和国民事诉讼法若干问题的意见》、《最高人民法院关于人民法院执行工作若干问题的规定（试行）》等民事诉讼法律规范、司法解释中，不但指导着民事诉讼法律规范的立法工作，而且指导着民事诉讼具体的审判工作。就这一点来讲，平等原则较之辩论原则、处分原则，其贯彻的领域更广，几乎贯彻于全部民事诉讼法律和民事诉讼活动始终。
其三，平等原则作为程序公正的必然要求，是民事诉讼程序公正价值的直接的具体化，如果不平等地保障当事人的诉讼权利，就不可能实现民事诉讼的公正要求。而平等原则的贯彻，一方面贯穿于民事诉讼的相关法律中，另一方面，其更赖于法院将诉讼权利义务在当事人之间平等地、公平地分配这一手段而得以实现的。法官一旦不平等对待当事人，就可能在认定事实和评定证据等方面发生预断，形成偏执，以至于作出不公正的错误的裁判，（27）那么立法者期望的公正价值就不能实现，因此基本原则要最大可能地实现诉讼价值的功能作用，就要求其媒介，或者通道、手段-法院将诉讼权利义务在当事人之间平等地、公平地分配，必须得到保障。而且，这一保障也是基本原则实现诉讼价值要求的功能作用的唯一通道。
注释：
（1）江伟主编：《中国民事诉讼法专论》，中国政法大学出版社，1998年6月第1版，第24页；常怡等：新中国民事诉讼法学五十年回顾与展望，现代法学，1999年第6期。
（2）肖建国：我国民事诉讼法基本原则的理论反思。对民诉法基本原则定义详细的概览可参阅：李祖军主编：《民事诉讼法学论点要览》，法律出版社，2001年2月第1版，第41－43页。
（3）肖建国：我国民事诉讼法基本原则的理论反思。
（4）王义然：证据定义与法定证据种类研究。
（5）肖建国：我国民事诉讼法基本原则的理论反思。
（6）陈桂明著：《诉讼公正与程序保障》，中国法制出版社，1996年版，第48页。
（7）张卫平：体制转型与我国民事诉讼理论的发展，《法律图书馆》网站，转引自《清华大学学报》：哲社版（京），2001.6.（8）张卫平：民事证据法：建构中的制度。
（9）章武生主编：《民事诉讼法新论》，法律出版社，1993年版，第84页。转自肖建国：我国民事诉讼法基本原则的理论反思。
（10）张卫平：体制转型与我国民事诉讼理论的发展，《法律图书馆》网站，转引自《清华大学学报》：哲社版（京），2001.6.（11）肖建国：我国民事诉讼法基本原则的理论反思，中国民商法律网。
（12）江伟主编：《中国民事诉讼法专论》，中国政法大学出版社，1998年6月第1版，第216页。又见：陈桂明著：《诉讼公正与程序保障》，中国法制出版社，1996年版，第49－51页。
（13）肖建国：我国民事诉讼法基本原则的理论反思。
（14）林晓霞：论市场经济条件下重新评价和构建我国民诉法基本原则，《法学评论》，1997年第6期。
（15）陈桂明著：《诉讼公正与程序保障》，中国法制出版社，1996年版，第49页。
（16）肖建国：我国民事诉讼法基本原则的理论反思。
（17） 陈桂明著：《诉讼公正与程序保障》，中国法制出版社，1996年版，第49页。
（18） 肖建国：我国民事诉讼法基本原则的理论反思。
（19） 陈桂明著：《诉讼公正与程序保障》，中国法制出版社，1996年版，第50页。
（20） 陈桂明著：《诉讼公正与程序保障》，中国法制出版社，1996年版，第64页。
（21） 陈桂明著：《诉讼公正与程序保障》，中国法制出版社，1996年版，第64页。
（22） 肖建国：我国民事诉讼法基本原则的理论反思，中国民商法律网（.cn）。
（23） 十八项基本原则的概括详见：肖建国：我国民事诉讼法基本原则的理论反思，
（24） 陈桂明著：《诉讼公正与程序保障》，中国法制出版社，1996年版，第65页。
（25） 陈桂明著：《诉讼公正与程序保障》，中国法制出版社，1996年版，第66页。
一、从无意识影响到有意识运用
在“陈迎春案”中，虽然法官认定被告的收容审查“违反法定程序”，但是，事实上当时对收容审查执行程序并无明确的法律规定。所以，笔者认为，支撑法官认定的被告不向原告出示《收容审查通知书》等行为违反“法定程序”的理由可能只是朴素的程序正义观念，即被告这种不履行最基本的手续或程序就执行收容审查的行为肯定是不对的，至于被告违反何种“法定程序”，则未明示。所以，我们可以断定在该案中法官有关“在执行程序上也是违法的”的附言属于对正当程序理念的无意识适用。这是因为在上个世纪90年代行政法尚不发达的大背景下，法官对正当程序缺乏基本的认知，更遑论依据正当程序原则作出判决了。事实上，即便是“田永案”，从承办法官到《公报》编辑对正当程序都知之甚少，甚至是一无所知，更无从谈起有意识适用了。但是，到了“张成银案”，法官明确指出正当程序是作出撤销判决的主要理由。[2]也就是说，法官对正当程序原则的适用已经演变为一种有意识的行为。虽然我们无法找到直接证据证实，发生“张成银案”之后的“益民公司案”、“陆廷佐案”，承办法官对正当程序原则的适用也是一种有意识的行为。但是，在这两件案件的判决书中，法官在说理时均直言“按照正当程序”或“基于正当程序原理”。至少说明法官对于正当程序原则的适用已经不再“遮遮掩掩”，而是直截了当地将其作为裁判的依据和理由。这就代表了一种立场和理念，“象征着法官正当程序意识和运用正当程序原则信心的增强，也折射出正当程序理念在法律职业共同体中已经取得初步却比较广泛的共识”。[3]在《行政程序法》出台仍遥不可期的情况下，法官没有一味等待立法，而是通过判决发展法律，在行政审判中直接适用正当程序原则。
二、裁判规则/制度的构建
关于行政程序正当的基本原则在学界存在不同的观点。有人认为正当程序的基本原则应为程序法定、公正原则。[4]有人认为正当程序应当程序中立、程序公平、程序理性、程序经济。[5]有人认为行政正当原则可具体导出避免偏私、行政参与和行政公开三项基本内容。[6]然而，在司法实践中，法官用一个个鲜活的案例，勾勒了正当程序的大致“面貌”，如告知、申诉与辩解、说明理由等。这些零散的内容，不仅体现了正当程序原则的价值，而且不断充实和发展了正当程序原则的内涵和外延，使这一原则更为完善而具体。[7]
1.告知与信息公开。依正当程序原则要求，当事人有权阅览文书、有权获悉与其利害相关的事实与决定。在“陈迎春案”，法官指出被告执行收容审查时，没有出示相关法律文书，即未告知当事人决定的内容和依据。在“兰州常德物资开发部案”中，法院重申了行政机关的告知利害关系人的义务，并认定市政府未送达行政文书的行为违反法定程序。在“陆廷佐案”中，法院认为将评估报告送达利害当事人，便于当事人及时提出意见、申请复估是正当程序原则的应有之义，违反告知义务即构成对法定程序的违反，应予撤销。至此，告知与信息公开在司法判决中被确定为正当程序原则的内容之一。
2.陈述、申辩及听证。依正当程序原则要求，行政机关作出决定时应听取当事人的意见，当事人有陈述、申辩权。告知与信息公开旨在让当事人及时了解和掌握行政行为的具体内容，确保当事人能够及时陈述和申辩。在“田永案”中，法官认为，北京科技大学没有“直接向被处理者本人宣布、送达，允许被处理者本人提出申辩意见”，“忽视当事人的申辩权利”，因而其行政管理行为不具有合法性。在“宋莉莉案”中，法官指出行政机关在作出行政行为时，未允许利害关系人“对争议问题予以陈述和申辩，有失公正”，并据以作出撤销判决。在“张成银案”中，二审法院直接将“专门听取利害关系人的意见”作为正当程序原则的要求之一，固化为正当程序原则的内涵。需要强调的是听证是当事人陈述和申辩权利的延伸，其核心在于“给予当事人就重要事实表示意见的机会”[8]。或者说是一种较为正式的“陈述与申辩”。虽然前述案例1至案例8未涉及“听证”要求，但并不意味着其作为正当程序原则内涵的缺位。
3.说明理由。所谓说明理由是指“行政主体在做出对相对人合法权益产生不利影响的行政行为时，除法律有特别规定外，必须向行政相对人说明其做出该行为的事实因素、法律依据以及进行自由裁量时所考虑的政策和公益等因素。”[9]在“兰州常德物资开发部案”中，法院认为被上诉人市政府在行政决定中“未引出适用的具体条文”，属于说理不充分，从而违反法定程序。在“中海雅园管委会案”中，法官一连用了三个“如”，通过假设和层层递进的方式，论述了行政机关未履行说明理由义务，违反法定程序。
4.避免偏私。避免偏私原则“要求行政主体在行政程序进行过程中应当在参与者各方之间保持一种超然和不偏不倚的态度和地位,不得受各种利益或偏私的影响。”[10]在“益民公司案”中，法官认为被上诉人市计委在前一批文仍然有效的情况下，直接《招标方案》的行为违反法定程序。笔者认为，在该案中，作为决策者的行政机关未基于公正的立场，不偏不倚地作出行政行为，违反了公正作为的义务。
如前所述，囿于《公报》案例选用标准高、涉及范围小等限制，上述案例并未全面地反映正当程序原则的具体内涵。但是，由于《公报》案例具有一定的指导性和“弱强制力”，因此，正当程序原则内涵借以固定下来。当然，现阶段（至少今后一段时间内），正当程序原则的适用仍处于需要“张扬”和“推进”的阶段，仍需坚持正当程序原则中“违反法定程序”的标准，即“法律、法规和规章规定的程序为‘法定程序’，在没有‘法定程序’情形时，可引入正当程序之理论辅助判断之。”同时，要考虑“是否损害行政相对人的合法权益”之因素。[11]
三、适用的方法
1．遵循前案——“典型案件”的指导作用。由于我国不是一个判例法国家，所以，我们不可能在裁判文书的字里行间寻找到法官对“先例”或“前案”的遵循。但是，这并不意味着作为典型案件的《公报》案例，对后续类似案件的审理不产生任何作用。最高法院通过《公报》的形式向各级法院、社会公布“典型案件”，反映了最高法院对某一法律问题的基本态度，对各级法院具有“参考和指导”作用。同时，法官也可以通过“认知确信典型案件所确立的一般规则最适合于本案的处理时所形成的一种遵从效力”[12]。在笔者看来，作为“典型案件”的《公报》案例不具有法律上的拘束力，但是有事实上的拘束力，尤其是在审理一些疑难复杂、存在法律漏洞案件时，相类似的《公报》案例往往成为法官裁判的“依据”之一，或者说《公报》案例指导法官作出裁判。这种影响主要反映在法官对“典型案件”裁判理论的继承与发扬。以正当程序为例，在“陈迎春案”中，法官只是含糊其词指出“在执行程序上也是违法的”；“田永案”的判决明确表达这样程序正义理念：对于行政主体而言，正当程序不只是一个道德约束，更是其法定义务。对这一义务的违反，即构成了行政行为的违法。由此，法官为行政机关设定了正当程序行为规则。该案对于正当程序原则发展的推动作用无疑是巨大的，在其影响下，王纯明诉南方冶金学院不授予学士学位证书案[13]、王长斌诉武汉理工大学拒绝颁发学士学位证书案[14]，因案情相似，法官作出了相似的判决。通过“平山县劳动就业管理局案”、“宋莉莉案”等一系列案件的演绎、补充和完善，最终使正当程序原则在“张成银案”中真正步入司法实践，并为“益民公司案”、“陈廷佐案”所沿用。
2．类推适用——《行政处罚法》有关正当程序规定的类推价值。《行政处罚法》第6条规定：“公民、法人或者其他组织对于行政机关所给予的行政处罚享有陈述权、申辩权”，将正当程序的内容进行了法律化。笔者认为，《行政处罚法》有关正当程序规定的价值并不限于在于行政处罚类案件的直接适用，还应当包括类推适用价值，即当法官遭遇法律漏洞，且该系争案件与行政处罚正当程序规定具有类似性时，可以类推适用该规定以填补法律漏洞。类推适用主要有总体类推和个案类推两个方面。所谓总体类推是指对多数典型案件的判决理由进行分析、归纳和总结，抽出一般的法律适用原则。但是，总体类推通常只在极少数案件中予以运用。所谓个案类推，就是法官在判断系争案件与法定案型或者说类推对象具有类似性，且符合行政处罚法正当程序规范意旨的情况下，将该法律规范类推适用于系争案件以填补法律漏洞。基于此，有人认为在“田永案”中，法院判决校方的退学处理程序违法，可以类推适用《行政处罚法》第四十二条，大可不必援用“充分保障当事人权益”这一非行政法律原则作为裁判依据。[15]对此，笔者表示赞同。在行政程序法未制定实施之前，《行政处罚法》有关正当程序的规定，完全可以类推适用于其他行政法领域以填补法律漏洞。这是因为类推适用并不局限于私法领域，建构于平等原则基础上的类推适用同样具有公法价值，进而可以在行政法上运用。[16]
注释:
[1]虽然直接采用正当程序原则判决的案例很少，但是有的判决是附带提及，有的判决是运用了正当程序的理念，有的判决是直接援引了行政处罚法有关正当程序的条款，均被本文作为研究正当程序的行政案例。具体参见附表。
[2]有关上述案件中法官对正当程序的认知与适用的情况，请参见何海波：《司法判决中的正当程序原则》，载《法学研究》2009年第1期。
[3]何海波：《司法判决中的正当程序原则》，载《法学研究》2009年第1期。
[4]胡建淼：《行政法学》法律出版社1998年版，第410页。
[5]王锡锌：《程序的正义与正当程序??中国法治国家中的行政程序研究》，北京大学法学院1999届博士毕业论文，第86页。
[6]周佑勇：《行政法的正当程序原则》。载《中国社会科学》2004年第4期。
[7]这里只对直接或间接适用正当程序原则的《公报》案例进行分析、归类，不包括直接援用《行政处罚法》有关正当程序规定的《公报》案例。
[8]罗传贤：《行政程序法基础理论》，台湾五南图书出版公司1993年版，第229页。
[9]马怀德：《行政法与行政诉讼法》，中国法制出版社2000年版，第241页。
[10]周佑勇：《行政法的正当程序原则》。载《中国社会科学》2004年第4期。
[11]章剑生：《对违反法定程序的司法审查??以最高人民法院公布的典型案件（1985－2008）为例》，载《法学研究》2009年第2期。
[12]章剑生：《作为行政法上非正式法源的“典型案件”》，载《浙江大学学报（人文社科版）》，2007年第3期。
[13]江西省高级法院（2000）赣行终字第16号行政判决书。
[14]郭嘉轩、詹国强：《“考试作弊”不给学位、法院认定此举违法》，载/2010年7月20日访问
论文关键词 善意取得制度 不动产 正当性
我国《物权法》第106条规定了善意取得制度，并将善意取得制度扩充到不动产但是我国很多学者对这一规定仍然有着不一样的看法，善意取得制度是否使用不动产还没有一个统一的见解，对善意取得制度在不动产领域的适用问题的分歧，我们要加强反思，辩证地认识善意取得制度在不动产领域的应用，从而判断我国《物权法》对善意取得制度的规定是否正当。这对我国《物权法》的完善有着重要的意义。
一、善意取得制度的起源
（一）从罗马法探寻善意取得制度
很多私法制度都出自罗马法，罗马法是古代商品经济发达产生的律法，交易制度已经比较完善，对后世的礼法有着很大的借鉴意义，很多的私法制度都曾经效仿罗马法，但是善意取得制度并不一样，善意取得制度的思想和罗马法是相互对立的。罗马法本质上并不认同善意取得制度，在罗马法中，物原所有人的权利得到了法律的保护，物的追及效力受到了很大的重视，只要没有发生一些特别的事情，他们会优先考虑物的追及，也就是“物在呼唤主人”，罗马法中还说：“不管是谁，也不能把比自己所有的权利还要大的权利转让与他人”，罗马法更规定“一旦发现了物的位置，就可以立即取回”。所以，善意取得制度不可能在罗马法中找到起源的答案。
（二）对日耳曼法中善意取得制度的研究
在日耳曼法中，有一个著名的“以手护手原则”，这个原则和当今的善意取得制度非常相似。和罗马法强调物的追及能力不同，日耳曼法主张保护善意第三人的利益，强调占有制度，占有就是享有权力的表征，失去了占有并不会丧失所有，但是所有权并没有多大的效力，谢在全先生曾经说过：“因此取得占有之人，并不具有完全的权利，也不是不具有任何权利，而且如果占有人按照这个进行占有，移转行为只要有效，那就有权利”，意思就是原所有人也就不具备追及物品的权利。可见，善意取得制度的源头正式日耳曼法，各国的善意取得制度都是日耳曼法的继承和发展。
二、不动产善意取得制度的比较法分析
（一）德国法
著名的德国民法学者鲍尔认为：“土地登记薄不仅具有记录性特征，否则投入到土地登记中的大量的资金和登记工作就完全白费了。”从这段话中我们可以得出结论，土地登记不能只局限于一个纪录性的登记，还要有助于权利教育的进行。土地登记必须具有权利表征作用，也就是我们说的善意取得效力。土地登记的意义并不在于登记的记录，而是其内容数据出现的问题。在《德国民典法》的第891、892、893条中，这种推定和善于去的效力得到了体现，第891条规定：“土地登记簿中登记的，就证明被登记人依法享有该权利；如果这项权利在登记簿中被注销，那权利人的相应权利也会失去”，第892条规定：“为了保护那些依据法律取得自己合法权利人的权利，不能够怀疑在土地登记簿中记载的一切内容的正确性，除非是取得人明知其不正确这样的情况；有些权利人为了其他人的利于限制已经被记载于登记簿中内容的权利，这种限制在土地登记簿完全能够找到相应的记载甚至人人都知道具体是怎么回事，权利取得人仍然要按照土地登记簿内容发生效力。”第893条规定：“至于已经在土地簿中登记了自己权利的人，要按照土地簿的内容履行给付，否则也要对权利登记人和其他人发生的不能再第892条规定中找到判断方法的法律行为，用地892条规定。”从第891、892、893条规定的内容上可以看出，《德国民法典》中的不动产登记簿公信效力非常强大，这种强大主要体现在两个方面，一方面是权利推定的效力，另一方面是在相对人能够信任不动产登记簿并按照登记簿的内容有相应的动作时，善意取得不动产的权利有效，有一些人认为，第三条只是提到了公示公信原则，并没有提到善意取得制度，但是与其说是公示公信原则在规定中得到了体现，还不如说是善意取得制度得到了体现，这样才更加符合规定的意义。本文将会分析公示公信力原则和善意取得制度的关系。
（二）瑞士法
《瑞士民法典》第973条规定：“取得所有权或者其他权利的人如果因为善意信赖不动产登记簿的登记，那么这些人应该受到保护。”第974条规定：“不正当的物权登记对于知悉或者应知悉该瑕疵的第三人并没有应有的效果。”从这两条规定可以看出，瑞士法受到法国、德国民法很大的影响，从以上两条规定可以得出结论，原权利人并不具有追及善意第三人的能力。
（三）法国法
法国和日本是法国法系的主要代表国家，他们这些国家不认可不动产登记的公信力，认为登记有对抗效力，在不动产上运用善意取得制度并不合理，他们承认了动产的善意取得制度，他们认为善意取得制度并不能够应用于不动产，习其怀在《论不动产的善意取得》中说明：“法国、日本的形式审查主义就是在不动产的登记时，只进行形式的审查，如申请登记的手续已经完备，即依据契据内容进行登记，至于具体的登记内容是否正确属实不需要过问。这种登记有对抗效力但是没有足够的公信力，公众也不会相信已经登记完的内容，当登记事项在实体法上不成立或者无效时可以对抗善意第三人……不动产的善意取得也就没有了生存的土壤”。
（四）我国台湾地区
从我国台湾地区的规定可以看出，台湾对不动产善意取得制度的认识是不断完善发展的。在原来台湾的律法并没有明确地提到不动产善意取得制度，只是对规定了土体登记绝对公信力原则。台湾“土地法”第43条规定：“依本法做出的登记具有绝对效力……在处理实际情况时应当将这项规定用于保护第三人，所以必须要让登记事项具有绝对真正公信力。”大多数的学者都将这段规定解释为绝对公信力原则，也有部分学者认为这段话中体现了不动产的善意取得制度。后来，台湾修订了“物权编”，这里明确地提到了不动产善意取得制度的这一概念并做出了相关规定。“民法典”第751条第一项：“已经登记不动产物权的人，推定权利人也会依法享有相应的权利。”第二项：“信赖不动产登记并且已依法律行为登记了自己的物权变动的人，物权登记不真实不会影响变动之效力。”这一项的立法依据是物权公示的方法包括登记和占有，“民法”已经在第943条对占有进行了推定效力的规定，登记也必须具有同样的效力。
三、不动产善意取得制度的正当性分析
（一）不动产善意取得制度是利益博弈的结果
善意取得制度所关系到的问题其时就是财产的归属和流转之间的平衡，也可以说是财产静的安全和动的安全之间的权衡，这个平衡从本质上看其实就是原权利人和善意第三人之间的利益博弈。罗马法维护原权利人的权利，而如今各国的法都选择维护善意第三人的利益。出现这个分歧的根本原因是经济问题。在今天的市场经济社会中，交易是经济发展的前提，想要经济发展，就必须要保证交易安全，如果丧失了交易安全性，交易就会受到打击，没有交易经济社会就成了自给自足的自然经济，社会也会失去活力，善意取得制度的设立正是考虑了这个教育安全的保障的问题。地上那人从物权处分人获得的权利善意而且无辜，原权利人的权利受到侵犯，这本来也是应当得到保护的正当权益。但是，我们必须在这两方总做出一个选择，这个选择虽然不公正，抛弃了权利人的合法权利，但却让社会有了秩序。经济基础决定上层建筑，在不涉及到整体利益的情况下，正当利益和不正当利益之间发生冲突，保护正当利益理所当然；如果两种利益中，一种利益关涉社会秩序的保护，而另一种利益是个人权利的保护，那么民法选择牺牲个人正当利益维护社会秩序也是无可厚非。所以，在原所有人和第三人之间的利益博弈中，出现了一个矛盾，两者都是正当利益，但是最后秩序终于打败了个人利益被法律维护，动的安全胜过了静的安全，善意取得制度正是经济基础决定的必然结果。
（二）不动产善意取得制度是公信公示原则的制度化
公示公信原则指的是：“依公示之方法进行公示的物权即使并不存在或内容有异，但对于信赖此项公示之方法并进行物权交易的人，法律仍承认这种物权交易，就如同所公示的物权为正确一样，这就是保护原则。”这里的物权是一种绝对的权力，涉及到第三人的利益较大、较复杂，必须表征出来让人们知晓，明确自己的权力范围，这就是物权公示的必要原因。物权公示后，人们还要对之信赖，并基于物权公示建立各种权利义务关系，这就是公示公信原则的权利推定效力。善意取得的意思就是只要第三人善意无过失地信赖权利人并进行交易，就能够获取该权利。公信力基于公示产生，公信力也可以解释为人们的合理依赖，只要这依赖是善意的，交易就会受到法律保护。所以说，公示公信原则孕育了善意取得制度，这是公示公信的具体制度化，在善意取得制度中公信力的体现就是权力的推定和善意的推定。公示公信原则是物权法的一个基本原则，这种原则并不能直接应用，必须将之具体化与一定的法律效果联系起来，这样才能间接地实现民法基本原则的法律强制性，善意取得制度正是公示公信原则制度化，善意取得制度是规则，这和公示公信的原则并没有本质的区别。
一、民法规则与民法原则的关联性所表现出的内在联系
在民法领域范围内,民法规则与民法原则都适用,他们之间的关联性较强,具有一些共同的特征,这些共同特征促使两者之间存有密切的内在联系。主要表现在以下几方面:
(一)在整个民事立法过程中的关联性———两者都可以体现出来
被人们所熟知的民法法律中的婚姻法和物权法这两部法律,都需要通过民法规则与民法原则进行指导才可以应用到实际生活中,同时在个别案例的审判过程中,不仅要体现公正、公平的法律本质,法官在审判时还要对社会主义核心价值观进行充分的考虑,所以在维护当事人合法权益的时候,应当基于相关的法律规则,同时结合相应的法律基本原则,从而保证社会各界对审判的结果产生认同感,达到其理想的社会价值观的实际需求。另外通过这种全面考虑民法规则和民法原则的方法可有促进法律公信力的强化[1]。
(二)在审判时的关联性———两者都可以根据实际情况自由的裁量
文字和语言等方面的局限,使得法律体系自身的主要意思在表达上,无法全部准确、清晰的、完善的表达,而且也没有使用文字来完整的记录民法规则、民法原则,在具体的审判案件过程中就要求法官自由裁量,根据原有的法律基础进行参考,对于裁量的范围也不是无限的扩大,有理有据才是参照的标准。审判也要严格按照法律规定里所表述的字面意思,若是没有按照法律规定来审判,就很容易产生越权的问题。这一缺陷在法律体系中已经存在,所以在审判案件的时候,立法者就赋予了法官相应的自由裁量权力,并对法官的这种权利做出一定程度的限制,从而完善立法,实现明确法律体系自身的目标,保证在案件的审批过程中法官可以有法可依[2]。
(三)两者在民法精神方面的关联性———都能够体现出民法精神
追求正义、遵守道德、解放人性是民法精神主要表现的特征,在对案件进行审判的过程中,民法规则和民法原则都要求法官对当事人的合法权益进行维护,而且审判的结果也要与社会主义的法制观念相符合。保证在审判案件结束之后,整个审判的结果可以起到相应的教育作用,并防止公民日后再犯类似的错误,正确的引导公民做出合法的行为,树立正确的价值观念以及做出正确的社会主义生活目的。以此来激发出民法对社会生活的积极作用,使更多的社会公民养成准确的价值观、人生观、世界观,实现民法的根本目标,对社会公共利益进行维护。
二、民法规则与民法原则的关联性的差异性表现
民法规则与民法原则的关联性的差异性表现主要有适用范围差异、使用方式差异、作用效果差异、内容差异。下面对其进行具体的研究
(一)适用范围方面的差异
根据民法规则和民法原则各自的内容来看,其不同的法律内容就决定了两者在适用范围方面存在一定的差异性。较为抽象、以及较强的概括性特征决定了民法原则的适用范围较为宽广,在民法的所有领域都可以使用该法律原则作为审批依据。而较为明确具体的民法规则内容,就决定了其在适用的时候,只是对某种具体的民事行为、特定类型的民事关系比较适用[3]。
(二)使用方式方面的差异
在使用民法规则的时候,主要是裁定个案的时候使用该规则,由此可以看出既定的事实是民法规则规定事实的要求,也可以说民法规则规定的事实是有效的,并通过分析具体的案例可以参考民法规则做出合理的解决办法。若是民法规则在制定的时候不能按照事实来规定,那么在审判中就无法充分发挥其法律作用。与民法规则相比,民法原则在使用的时候,在不同的案例中具有不用的适用度,而民法原则的适用度较高的情况下,可以发挥其指导裁判个别案例的作用,在这时其他的民法原则会因为在适用度较高的原则下而发生失效现象。所以在比较特殊的个案中,民法规则和民法原则会因为案例的不同而发生变化适用度的情况[4]。
(三)作用效果方面存在的差异
与民法原则相比而言,民法规则具有较强的限制性,而且在实际使用这两种法律标准的时候,依照民法规则来形式裁量权更加贴近法律要求,而使用民法原则则容易发生偏离。
(四)内容方面的差异
民法规则、民法原则两者在内容方面具有不同之处,差异较为明显。民法规则的构成要素主要有两部分,即法律后果、构成要件,且这些构成要素具有较强的具体性、明确性,极大的限制了审判者的自由裁量权。然是与民法规则相比,民法原则的主要内容中就没有法律后果、构成要件,也没有做出相关的说明,民法原则的内容相对比较而言更加抽象、更具概括性,所以在使用民法原则的时候,审判者在行使自由裁量权时,要补充相应的社会价值观等内容[5]。
三、具体案例分析民法规则和民法原则的关联性
虽然在审判某些案件的时候可以直接参照民法规则来审判,但是民法原则对民法规则的使用范围的扩张或限缩同样重要。例如民法规则中的合同无效的确认规则,其中缺少限制恶意缔约人利用合同无效来获取不正当的经济效益的要件。若是根据民法原则中的诚实信用来看,就需要设置该限制要件。如在法释[2004]14号就做出了明确的规定,在第七条原则中签订劳务分包合同的分包人、承包人等(他们都具有劳务作业法定资质),在请求合同确认合同无效时以转包建设工程违规为由的一律不支持。由此可以看出民法规则的适用范围受到民法原则的限制,侧面论证了他们的之间的关联性[6]。
一、行政法上之正当程序原则的制度源流
从制度上考察,正当程序原则起源于英国法中的“自然正义”(nature justice),发达于美国法所继承的“正当法律程序”(due process of law)。到了20世纪,包括许多欧洲大陆法系国家在内的世界多数国家纷纷进行行政程序立法,通过立法将正当程序原则确立为行政法的基本原则。
(一)正当程序原则在英国之法律渊源
在英国,正当程序原则最早可追溯到1215年制定的《自由大宪章》第39条。它规定:“凡自由民,如未经其同级贵族之依法裁判,或经国法(law of theland)判决,皆不得被逮捕、监禁、没收财产、剥夺法律保护权、放逐或被加以任何其他方式侵害,我们不得违反这些规定而为之。”依学者的见解,“经国法判决”一词与“正当程序”属同一意义。而首次以法令形式明确提到并解释了“正当程序”这一词语的法律文件,实际上是1354年爱德华三世的《自由令》第三章:“未经法律的正当程序进行答辩,对任何财产和身份拥有者一律不得剥夺其土地或住所,不得逮捕或监禁,不得剥夺其继承权和生命。”
考察正当程序原则在英国的制度生成,则应当溯及英国普通法传统中的自然正义。可以说,它是一个与“自然正义”一脉相承的概念。所谓自然正义,乃英国自古即已存在之古老概念,它起源于自然法的理念,经过长期的历史发展而成为英国普通法上的一项基本原则。“在某种程度上,英格兰普通法长期发展的过程,其实正是普通法院在自然法原则的导引下裁决案件、连续不断地试图追求自然正义的过程。”在普通法的传统中,自然正义是关于公正行使权力的“最低限度”的程序要求,其核心思想有二,一是公平听证规则,即任何人或团体在行使权力可能使别人受到不利影响时必须听取对方意见,每一个人都有为自己辩护和防卫的权利;二是避免偏私规则,即任何人不能成为自己案件的法官,也就是说某案件的裁决人不得对该案持有偏见和拥有利益。
自然正义原则原本只适用于司法或者准司法功能,或者说,在负有义务按照司法要求进行活动的情况下才可以适用该原则,而不能将此原则适用于纯粹的行政功能。所以,多诺莫尔(donoughmore)委员会的报告指出:“虽然自然正义原则所包含的并非是明确且广为接受的、并由英国法院实施的法律规则,但是,我们认为有一点不容置疑,那就是,的确存在着某些让所有做出司法或准司法决定的裁决机构和人员都必须遵守的司法行为规则。”但是,在长期的司法审判过程中,通过阐发自然正义原则,英国法院使这些原则不仅适用于法院和行政裁判所的司法权,同样也适用于行政权,要求行政机关在行使权力时也要保持最低限度的程序公正。最早在行政法领域确立行政机关适用这一原则的一个经典判例是1863年古帕诉万兹乌斯区工程管理局案。法院认为:工程管理局尽管有权拆除违法建筑物,但在行使其职权之前没有听取古帕的意见,违背了公平听证原则,因而其行为无效,判决原告胜诉,被告承担赔偿责任。其后, 随着政府权力持续不断地增长,这类案件大量增加,程序正义成了英国行政法最活跃的部分之一。
但是在第二次世界大战以后的很长一段时期,由于司法热衷于通过限制行政权力的干预来保护个人的司法能动主义被认为有悖于公共利益,加上在战时的紧急状态下行政机关被赋予大量的行政自由裁量权,这些自由裁量行为又被认为是纯行政行为而不受程序正当原则的支配,于是,行政自由裁量权再次成为戴雪所谓的真正意义上的“特权”。司法沉默了,“司法的自我节制显示出对司法激进主义的决定性胜利。”
所以,这一段时期自然正义原则在英国行政法中几乎被完全抛弃。直到1963年,贵族院在处理“理奇诉鲍德温”一案中认为,政府在做出解雇警察局长的决定之前,并没有听取被解雇人的个人意见,因此这种解雇决定是非法的。这标志着英国司法政策的重大变迁,表明自然正义重新受到重视并得以大大扩展。“一切影响个人权利或合法预期的决定”都要适用这一原则。无疑,“里奇诉鲍德温案”为自然正义在英国行政法上的适用注入新的活力,“不久法院作出了一系列判决,使行政法恢复了元气并重新建立了与过去的联系。自然正义原则获得了适当的适用,它给行政正当程序规则提供了广阔的基础。”
在英国,正当程序原则要求行政机关在行使权力时保持最低限度的公正,亦具体包括公平听证和避免偏私两项规则。避免偏私要求行政行为必须由没有利益牵连的人作出;公平听证原则要求行政机关在做出不利于公民的行政决定时必须听取对方的意见,公民有为自己辩护的权利。其中,后者主要又包含三项具体内容:一是公民有在合理时间以前得到通知的权利;二是公民有了解行政机关的论点和根据的权利;三是公民有为自己辩护的权利。一句话,公民有获得公平听证的权利,尽管听证不一定像法院开庭审理一样正式和复杂。如果行政机关在作出对于当事人有重要影响的行政决定时违反公平听证的原则,则该行政决定会被法院认定为无效的决定;即使是对当事人影响较小的行政决定,也会被认为是可撤销的决定。
(二)正当程序原则在美国的确立与发展
美国法的基础是英国普通法。英国的正当程序观念不仅融入美国法律之中而成为一项重要的宪法原则,而且通过美国最高法院的判例得以发扬光大。美国内战前期,汉密尔顿在1787年的纽约州批准宪法会议上提出“正当程序”一词,该会议予以采纳并提出“人权法案”。该法规定:除非依照“正当的法律程序”,否则,任何人都应得到保证,不被剥夺特定的权利。这显然是最早用“法律的正当程序”取代最初来自英国大宪章“国家的法律”措词的美国法规, “它构成了(美国宪法)第5条修正案和后来的第14条修正案的正当程序条款的起源”。1791年通过的美国宪法第5条修正案规定:“不经正当法律程序,不得被剥夺生命、自由和财产”。1868年通过的美国宪法第14条修正案又将这条规定适用于各州政府机关。
毫无疑问,美国宪法第5、第14条修正案奠定了正当法律程序的宪法地位。但是在美国,联邦最高法院却是宪法含义的最终阐释者。正当法律程序作为一项重要的宪法原则在美国宪政史上发挥重大作用,也与美国联邦最高法院的司法审查权密切相关。美国法院正是运用司法审查权,通过一系列重大判例和对第5、第14条宪法修正案的灵活解释,使正当法律程序原则获得极强的生命力并带来“正当法律程序的统治”。根据美国法院的解释,宪法规定的正当法律程序具有两方面的意义:其一,正当法律程序是一个程序法的规则,称为程序性的正当法律程序。这种意义的正当法律程序要求政府的“正式行动必须符合对个人的最低公正标准,如得到充分通知的权利和做出裁决之前的有意义的听证机会。”其二,正当法律程序是一个实体法的概念,称为实质性的正当法律程序。这种意义的正当法律程序要求国会所制定的法律,必须符合公平与正义。如果法律剥夺个人的生命、自由或财产,不符合公正与正义的标准,法院将宣告其无效。同时,在正当法律程序的适用范围上,自19世纪末,美国宪法修正案所确立的正当法律程序逐步向行政法领域渗透,形成了行政性正当程序规范,从而使得正当法律程序的适用范围呈爆炸性的扩张,而不再只适用于法院的诉讼程序。
19世纪末,为了解决工业迅速发展而引起的一系列社会经济问题,美国建立了大量独立管制机构。这些独立控制机构集行政权、准立法权和准司法权于一身,它们的出现,标志着美国行政法开始形成自己的特殊模式,但也因行政权的迅猛扩张而导致反对的呼声越来越强烈。面对强大的要求限制政府权力,加强程序保障和司法审查的压力,罗斯福总统于1939年授命司法部长组成一个专门委员会研究行政程序问题。在战后的1946年,国会在司法部长行政程序委员会立法建议的基础上制定了《联邦行政程序法》。主要内容是:制定规章的程序、行政裁决的程序、司法审查的形式和范围以及听证官员的地位与权力。《联邦行政程序法》的制定是美国行政法发展的一个重要里程碑,它不仅统一了联邦行政机关的行政程序,还为联邦行政机关规定了最低的程序公正要求,即“做出决定者必须举行听证”;不仅充分体现了宪法上正当法律程序精神,而且直接形成美国行政法上的正当法律程序原则,即行政性正当程序原则。
正当程序在行政法领域的适用,涉及的首要问题是该原则所保障的利益或适用范围。这主要也是凭法院的解释和理解来确定的。美国法院运用司法审查权通过一系列的重大判例进一步推动了正当程序所保障的利益或适用范围的扩张。1970年代以前,正当程序所保障的是法律保护的利益即权利(right),而非政府赋予的利益即特权(privilege),这被称为特权理论。
但是,随着政府官僚机构的扩大以及公众越来越关注政府对公民所承担的义务,权利—特权区分的合理性受到质疑,最高法院也开始慢慢摆脱这种区分,并最终在“戈德伯格诉凯利案”(1970年)中抛弃了传统的特权理论,认为凡是法律上可以主张的权利都受正当法律程序的保护。自此案以后,美国最高法院又通过一系列判决对“财产”和“自由”的含义进行了全新的阐释,从而使正当程序的适用范围进一步扩大。如在“阿内特诉肯尼迪案”(1974年)和“戈斯诉洛佩斯案”(1975年)中,“财产”标准得到广泛的解释。“阿内特诉肯尼迪案”的判决是:如果制定法规定,除非有“合理事由”不得解雇联邦公务人员,那么,该法就赋予了一种受正当程序保护的“财产”利益。在自由方面,“威斯康星诉康斯坦丁案”(1971年)使得政府对个人名誉的否定性评价被认为是对自由的侵犯,而“沃尔夫诉麦克唐内尔案”(1974年)则令囚犯监狱生活的各个方面都落入了正当程序的羽翼保护之中。在当代社会中,除外国人的入境利益不受宪法保护以外,个人和组织的自由和财产利益,几乎都能成为法律上可以主张的权利对象而受到正当程序的保护。
正当程序原则涉及的另一个核心问题就是:“什么程序才是正当的”。在“马修诉埃尔德雷奇案”(1976年)中,最高法院声称,在决定正当程序于特定的情况下所要求的具体内容时,它将审视三个因素:“第一,受到行政行为影响的私人利益;第二,由于行政行为所使用的程序而错误剥夺此类利益的风险,以及采取额外的或替代的程序保障可能得到的任何利益;第三,政府的利益,包括相关的行政作用,以及采取额外的或替代的程序将需要的财政及行政方面的负担。”最高法院在适用这一平衡标准后得出结论——并非所有的听证均需采用正式的听证作为前提。是否需要一种正式的听证形式,应当取决于一系列的因素,“所主张权利的特征、裁决本身的特征、可能会因裁决而引起的负担这些方面的问题都要进行考虑。”然而任何一种听证形式,必须包含正当法律程序的核心内容:“当事人有得到通知及提出辩护的权利”,是否具备这两种权利是区别正当程序和非正当程序的分水岭。
此外,正当法律程序在1960、1970年代的美国,经进一步发展而包含了另外一项重要的内容即行政公开原则。这段时期,由于越战失利、总统选举舞弊及种族歧视扩大,公众对行政机关越来越不满,从而导致行政机关的威信降低,引起一系列的行政法的改革。公众认识到过去通过司法审查和行政程序来限制行政权,只能保障个人的权利免受行政机关的侵犯,而不能保证行政权的行使符合公共利益,也不能保证行政机关能为公众提供更多的福利。因此,行政必须公开,由公众直接参与对行政的监督,以补充程序限制和司法审查的不足。于是,国会于1966年修改1946年行政程序法中关于政府文件公开的决定,制定了《情报自由法》,规定联邦政府的记录和档案除某些政府信息豁免公开外,原则上向所有人开放; 1976年制定《阳光下的政府法》,规定委员会制(合议制)行政机关的会议,除法定的例外,一律公开举行,公众可以观察会议的进程,取得会议的信息和文件; 1974年制定《隐私权法》,规定行政机关所保持的个人纪录,有对本人公开的义务等。行政公开作为正当法律程序的一项重要内容由此得以确立。
(三)大陆法系:从严格规则模式到正当程序模式
一般认为,在深受法国传统“公共权力学说”影响的大陆法系国家,行政法是指“调整行政活动的国内公法”,主要包括行政组织、行政活动和行政法院三部分,核心是公共权力的行使。所以大陆法系的传统行政法理论,“把行政法的主要目标放在用法律对行政权力的根据加以说明和对行政权力的范围加以限定上,而原则上对行政作用究竟应通过什么样的程序和过程来进行这一点似乎并不关心。”就是说,大陆法系行政法主要关注的是行政实体和行政诉讼问题而不是行政程序问题。而如前所述,在英美法系国家,其行政法更多地“信奉实体权利主要由程序来保障这样一种理念”。在美国,人们对程序问题更是情有独钟,甚至倾向于认为行政法主要是有关行政机关活动程序的法律,而不是有关行政活动的实体性法律。例如,戴维斯(k. c. davis)提出,行政法不是指行政机关所制定的行政实体规范,也不是指立法机关、法院所制定的由行政机关加以执行的实体法律,它是指有关规范行政机关的权力和程序的法律规则。
大陆法系行政法“重实体而轻程序”的传统与英美法系行政法“重程序而轻实体”的个性特点,形成了近代以来行政法中的两种古典“控权”功能模式,即严格规则模式和正当程序模式。严格规则模式的特点是:从行政行为的结果着眼,注重行政实体规则的制定,通过详细的实体规则实现法律对行政权力的控制功能,行政主体的法律适用技术侧重于严格遵循行政法实体。正当程序模式的特点则是:从行政行为的过程着眼,侧重于行政程序的合理设计,通过合理的行政程序设计来控制行政权力的目的,行政主体的法律适用技术以正当程序下的行政决定为特征。
在19世纪法典主义思潮影响下,近代的严格规则模式被视为理想的行政法模式并被纷纷效仿,而正当程序模式除英美人自我欣赏外却显得暗淡无光。但是, 20世纪以来,社会问题日益增多,社会关系日趋复杂。为了有效地维护公益,西方国家授予行政机关广泛的自由裁量权和准立法权、准司法权。从摇篮到坟墓,行政权无处不在、无孔不入。这样,立法机关对行政机关和相对人所提供的行为标准也就日渐模糊,如“不得滥用权力”、“正当”、“公共利益”等等,行政机关不得不依多重标准即法律、政策、道德标准进行裁量,仅靠实体法规则对行政自由裁量权实行监控明显无力。同时,授权立法日益盛行,加之行政机关的职权立法,导致法律与行政的界限不清,使“依法行政”原则的应有价值日益消减。于是,在英美法系正当程序模式的影响下,大陆法系国家开始修正和完善其严格规则模式的行政法,纷纷制定行政程序法典和行政程序性法律规范,普遍注重起程序的作用。最先考虑行政程序立法的是大陆法系的奥地利,它于1926年制定了世界上第一部行政程序法,其后,意大利(1955年)、西班牙(1958年)、德国(1966年)等国家都纷纷制定了行政程序法典。颇具意味的是,除1946年美国《联邦行政程序法》之外,制定行政程序法的几乎都是遵循严格规则模式的大陆法系国家。即使是行政官僚色彩最浓、程序传统最淡漠的法国,也于1979年汲取行政程序法之精髓——说明理由程序,制定了《行政行为说明理由和改善行政机关和公民关系法》。可见,用程序控权取代实体控权,从注重行政行为的合乎实体法规则向注重行政行为的合乎程序性转变,或者说以正当程序模式的行政法来弥补严格规则模式之不足,已成为当代行政法发展的主流。
二、行政法上之正当程序原则的理论基础
随着行政程序立法以及其正当程序原则的确立与发展,社会观念随之发生变化,形成了以“程序正义”为核心的一些重要理论。
(一)程序工具主义与程序本位主义
关于究竟什么样的法律程序是“正当”的法律程序,在理论上存在着两种对立的价值分析方法:程序工具主义和程序本位主义。
程序工具主义认为,程序不是作为自主和独立的实体而存在,它只是实现实体法的“功利”手段,评价一种法律程序的好坏就是看它实现良好结果的有效性。英国功利主义哲学的创始人边沁就是这一派的鼻祖。他认为,程序只是工具,程序法只是“附属的法”,它本身不具有任何独立的内在价值;程序法的惟一正当目的是“最大限度地实现实体法”,“程序法的最终有效性要取决于实体法的有效性”。①边沁的功利主义程序理论在一定程度上揭示了法律程序在保障实体法目标得以实现方面的工具性价值。但是,这种理论片面地将程序作为“手段”的属性推到一个极端。显然,这种“为了结果可以不择手段”的“绝对程序工具主义”态度与法治的基本理念是冲突的。例如,刑讯逼供可能取得证据,并对查明案件事实有“结果有效性”,但这种非人道的程序却违背了法治的基本要求。尽管在现代法治社会中,直接持这一态度的人已经不多,但并不意味着其影响的消失。比如庞德的社会工程、法律程序与社会控制理论,把法律程序看作只是限制恣意妄为、形成社会秩序、达到社会控制的手段;波斯纳的经济分析法学把法律程序看作只是保证法律运作过程“经济效益最大化”的工具。庞氏和波氏的理论实际上就是程序工具主义的体现。
程序本位主义则认为,程序并不只是实现某种实体目的的手段或者工具,结果有效性亦并非法律程序的惟一价值,评价法律程序的价值标准应当立足于程序本身是否具有某些独立于结果的“内在品质”,即过程价值有效性。换言之,法律程序的根本价值在于程序本身的正义,而不是结果的有效性。程序本位主义事实上就是一种程序正义或程序公正理论。程序公正根植于古罗马时代的“自然正义”论,其理论基础是传统的自然法理论,早在古罗马时代和中世纪时期,自然正义作为一项程序公正标准,已成为自然法、万民法和神判法的主要内容。而近现代程序正义观念产生和完善于英国法中的“自然正义”和为美国法所继承的“正当程序”思想。到了20世纪,以程序公正为主要内容的程序本位主义原则逐步扩展为世界多数国家所公认的基本人权保障标准,并为越来越多的国际文件所承认和接受。与此同时,从1960年代开始,关于程序正义的理论也开始大规模兴起,一些英美学者从揭示传统意义上的“自然正义”和“正当法律程序”理念的思想基础出发,对法律程序本身的公正性和正当性进行了较充分的探讨,提出一系列的程序正义理论。其中尤以美国的罗尔斯、萨默斯、贝勒斯等为典型代表。
罗尔斯在其《正义论》一书中,把程序正义作为独立的范畴加以类型分析,并根据程序正义与实体正义的关系将程序正义分为三种,即纯粹的、完善的、“不完善的程序正义。其中完善的和不完善的程序正义只是为了纯粹的程序正义而作为一种说明上的对照才提出的。这种纯粹程序正义的特征是:不存在对正当结果的独立标准,但是存在着有关形成结果的过程或者程序正当性和合理性的独立标准,因此只要这种正当的程序得到人们恰当的遵守和实际的执行,由它所产生的结果就应被视为是正确和正当的,无论它们可能会是什么样的结果。美国另一位法学家罗伯特·萨默斯(robert s. summers)也是较早对法律程序中的正义问题进行理论思考的学者。1974年,他发表了题为《对法律程序的评价与改进——关于“程序价值”的陈辩》的长篇论文,首次提出了法律程序的独立价值标准问题,并对这种与程序的工具性相对的价值标准,即所谓的“程序价值”,在理念、标准及其对法律程序的作用等方面的独立性问题进行了较为系统的分析和论证。他认为,对法律程序的价值评价除了有“好结果效能”的标准以外,还存在一种独立的价值标准——“程序价值”。“程序价值”正是我们据以将一项法律程序判断为好程序的价值标准,而这种价值标准要独立于程序可能具有的任何“好结果效能”之外。还有一位美国法学家贝勒斯所强调的“内在的程序价值”,也是指通过法律程序本身体现出来、独立于裁判结果正确性的价值。
罗尔斯等学者的“程序本位主义”理论对人们的深刻启示在于,“在对一种至少会使一部分人的权益受到有利或者不利影响的活动或决定作出评价时,不能仅仅关注其结果的正当性,而且要看这种结果的形成过程或者结果据以形成的程序本身是否符合一些客观的正当性、合理性标准。”随着行政权力尤其是行政裁量权在现代社会的不断扩张,肯定价值层面上的行政程序,即要求行政程序是一种正当性程序,对于规范行政权力的正当行使、保护公民权利无疑具有十分重大的现实意义。因此,我们不能仅仅从技术的角度来理解行政程序的意义,正当的行政程序实质上是对个人自由提供的一种重要保障,是现代行政法治的核心要求。正如美国大法官w.道格拉斯(william douglas)所言,“权利法案的大多数规定都与程序条款有关,这一事实并不是无意义的。正是程序决定了法治与恣意的人治之间的基本差异。坚定地遵守严格的法律程序,是我们赖以实现人人在法律面前平等享有正义的主要保证。”
(二)程序正义对行政程序正当性的基本要求
关于程序正义在法律程序中究竟有哪些具体要求,西方许多学者都作过有益的探讨,但存在较大的分歧。美国学者泰勒认为,评价某一法律程序是否公正有“六项”价值标准,即程序和决定的参与性;结果与过程的一致性;执法者的中立性;决定和努力的质量;纠错性;伦理性。戈尔丁认为程序公正包含“九项”内容,即任何人不能作为有关自己案件的法官;结果中不应包含纠纷解决者个人的利益;纠纷解决者不应有支持或反对某一方的偏见;对各方当事人的意见均给予公平的关注;纠纷解决者应听取双方的辩论和证据;纠纷解决者只应在另一方当事人在场的情况下听取对方的意见;各方当事人应得到公平机会来对另一方提出的辩论和证据作出反应;解决的诸项内容需应以理性推演为依据;分析推理应建立于当事人作出的辩论和提出的证据之上。萨默斯认为“程序价值”有“十项”基本内容,即参与性统治;程序正统性;程序和平性;人道性及尊重个人的尊严;个人隐私;协议性;程序公平性;程序法治;程序理性;及时性和终结性。贝勒斯则将“程序价值”总结为“七项”原则,即和平原则;自愿原则;参与原则;公平原则;可理解原则;及时原则;止争原则。中国学者在此方面也进行了极富开拓精神的研究。如孙笑侠的“程序公正的六大要义”;季卫东的“现代程序的四项基本原则”;陈桂明的“诉讼程序的六大要素”;陈瑞华的“最低限度程序正义的六项要求”;肖建国的“最低诉讼程序公正的五项标准”,等。以上观点反映了不同的学者对程序公正的内容、标准和要素的不同理解。事实上,要提出一种普遍适用于一切社会的最高的、绝对的程序正义要求是不可能的。但是,我们可以根据人类的共同心理需求,提出一种可适用于所有现代文明社会的最低限度程序正义要求。如前所述,英国人将这些最低限度的程序正义要求贴上了“自然公正”的标签,美国人则称之为“正当法律程序”。
参照前述英美国家的标准,结合上述学者的分析,笔者认为,现代法律程序所要实现的最低限度的程序正义要求至少应当包括三项:程序中立性、程序参与性和程序公开性。程序中立性就是要求决定程序法律结果的法律主体应当处于中立地位,对参与程序的任何一方不得存有偏见和歧视。这是法律程序对决定程序法律结果的法律主体的“正当”要求。程序参与性就是那些利益或权利可能会受到程序法律结果直接影响的法律主体应当有充分的机会富有意义地参与法律程序的过程,并对法律结果的形成发挥其有效的影响和作用。这是接受程序法律结果的法律主体对法律程序的“正当”要求。程序公开性,即法律程序的每一阶段和步骤都应当以当事人和社会公众看得见的方式进行。这是对法律程序整个过程本身的最低限度要求。行政程序作为一种重要的现代法律程序,同样要达到上述三项最低限度的程序正义要求。
这里需要进一步说明和强调的是,在中国,传统的法学理论和实践只重视法律实体结果的公正,认为法律程序只是一种附属于实体的工具,其目的在于保证实体正义的实现。中国程序工具主义观追求实体的正义,固然避免了程序本位主义那种只重形式不重实体的弊端,对实现依法治国具有积极的意义。但另一方面,工具主义的程序价值观对程序内在独立价值的漠视,必然会导致“重实体轻程序”乃至“程序虚无主义”,实体正确被奉为绝对优先的目标,而法律程序沦为一种可有可无的“形式”或“手段”。针对司法实践中“重实体轻程序”的现象,“近些年来,在我国刑事司法领域,以《中华人民共和国刑事诉讼法》的修改为标志,以我国政府签署《公民权利和政治权利国际公约》为契机,发生了一场观念上的革命”,其中一个突出的特点就是“对国际标准予以自觉的参照”,从而使中国在刑事审判程序公正的道路上逐步接近了国际标准。近些年来,中国对于行政的程序化也有了进一步的强调。1989年颁布的《中华人民共和国行政诉讼法》第54条,明确将具体行政行为是否符合法定程序作为衡量其是否合法的条件之一。同时,为了与行政诉讼法的规定相衔接, 1990年代以来,各级国家机关纷纷制定了大量有关行政程序方面的法律、法规和规章,推动了中国行政程序立法。尤其是, 1996年全国人民代表大会通过的《行政处罚法》,可以说是中国行政程序立法方面的一块重要的里程碑。这部法律从形式上第一次系统完整地规定了某一类行政行为的程序,使行政程序立法一改过去分散立法、重复立法的状况,在某种程度上走向统一;就内容而言,这部法律首次规定了听证程序,将作为现代行政程序核心内容的听证程序引进了行政处罚领域。虽然听证程序的适用有一定限制,具体制度也不够明确,给操作带来一定困难,但这项制度的引进,给人们的观念带来了巨大的冲击,对中国的民主和法制建设起到了极大的促进作用。目前,《价格法》、《立法法》、《行政许可法》等也规定了相关的听证制度。这表明听证作为一项来自国外的保护公民权利的重要的现代行政程序制度,在中国已开始扎根发展。此外,《行政处罚法》还规定了行政处罚的公开制度、告知制度、说明理由制度、职能分离制度等体现行政程序公正的制度,规定了相对人的获得通知权、陈述意见权和申辩权等程序权利。这与过去的立法相比较,显然是一个质的飞跃。但是,中国统一行政程序法典毕竟尚在制定过程之中,现代行政程序制度在全国行政程序立法中还未系统、全面、普遍确立起来;在内容上,现有行政程序的设计还远未体现出现代行政程序对抗行政权的独立性,与现代行政法治的价值目标及程序正义的要求也还相距甚远。因此,借鉴英美国家的经验,高度重视程序正义及其在行政程序设计中的适用问题,具有十分重大的现实意义。
三、行政法上之正当程序原则的内容构建
“法的基本原则是体现法的根本价值的原则”。正当程序作为行政法的一项基本原则,同样源于它从根本上承载了现代行政程序的基本价值追求——程序正义,是确保程序正义在行政权力运行中得以实现的重要保障。具体而言,所谓行政法上之正当程序原则或简称“行政正当原则”,即行政权力的运行必须符合最低限度的程序公正标准。根据前述行政程序正当性的三项最低要求——程序中立性、程序参与性和程序公开性,行政正当原则可具体导出避免偏私、行政参与和行政公开三项基本内容。
(一)避免偏私原则
避免偏私原则,即要求行政主体在行政程序进行过程中应当在参与者各方之间保持一种超然和不偏不倚的态度和地位,不得受各种利益或偏私的影响。它是程序中立性这一最低限度的程序正义要求在行政程序中的具体体现。中立性原则是现代程序的基本原则,其本意是要求纠纷的裁判者应当在对抗的双方当事人之间保持一种超然的、不偏不倚的态度和地位,使当事人受到同样的对待。因而最初只是司法程序的一个基本原则,后来才移用到行政程序中来的。
程序中立的实质是要求行政主体排除利益的干扰,居于客观的立场,从而作出符合法律规定的公正决定。可以说,其核心要求是“避免偏私”。显然,这样的要求,无论对于司法性程序还是对于非司法性程序都是适用的。具体而言,行政程序中的“避免偏私”原则具有如下要求:第一,没有利益牵连。它要求行政主体及其行政人员和行政人员的亲属,与所作的行政行为没有个人利益上的联系。这里的个人利益,通常是指财产利益或金钱利益,但也不仅限于此,还包括“其它足以影响行政决定的非财产因素,例如感情利益和精神利益在内”。第二,没有个人偏见。个人偏见不同于个人利益,它主要指个人情感受到某种预设的观点或偏好的支配,“构成个人偏见的要件是不正当地偏向一方或对另一方怀有敌意”。没有个人偏见规则要求行政主体应给予当事人同等的机会,不偏袒任何一方当事人。
为了防止上述利益和个人偏见引起不公正的现象发生,一个直接的解决办法通常是要求行政官员回避,因此必须建立相应的回避制度来加以保障。但是,在许多情况下,行政活动开始之前不存在利益牵连和个人偏见问题,而是在行政活动过程中可能发生这种问题,防止这种情况的主要解决办法则是避免行政人员与当事人单方面接触。“如果行政官员与一方当事人单方面接触,很难排除行政官员与当事人之间产生利益关系或造成偏私的疑虑;而且,单方面接触涉及到与行政活动有关的信息,其他不在场的当事人实际上被剥夺了为自己利益辩护的机会,这是不公平的。”因此,许多国家的法律明确禁止在正式的听证程序中单方面的接触。例如,美国《联邦行政程序法》规定,如果在正式听证程序中出现了单方面接触,这种接触的内容必须被制作为听证记录的一部分,并且行政官员可能因此受到制裁。
此外,在行政程序过程中,还有可能由于“职能的集合”即两种以上的职权由同一个行政主体行使而造成利益和偏私的情况。比如,事先调查案件事实的人参与决定,必然着重以他自己调查所认定的证据为基础来判断,而忽视当事人提出的证据和反驳,他们因自己已参与案件而很难以一种超然的客观心理状态来进行裁决,而该种心理状态又是公正的裁决所必须具备的重要条件。所以,在行政程序中实行职能分离制度是必要的。当然,完全的职能分离又是不现实的。通行的做法是实行一种折衷的内部职能分离制度,即对整个行政机关来说,同时拥有调查权、追诉权、听证权和裁决权,但这几种职能必须由不同的工作人员来行使。
目前,许多国家的法律已经规定了职能分离制度。美国联邦行政程序法与各州标准行政程序法都规定调查职能与裁决职能予以分离,参与或负责调查和追诉的官员不得参与或负责裁决或听证。中国《行政处罚法》也规定了一系列的处罚分离制度,例如,行政处罚的设定权与实施权的分离、行政处罚决定中调查权与处罚决定权的、听证程序中的调查人员与听证主持人的分离、行政罚款执行中的罚款决定与罚款收缴的分离等。但值得注意的是,中国正在草拟的《中华人民共和国行政程序法(试拟稿)》除第7条和第22条明确规定了行政机关工作人员的回避制度外,没有任何条款来专门设立“避免偏私”原则和规定相关的禁止单方面接触制度、职能分离制度等。这是一个很大的立法漏洞,应当引起我们足够的重视。
(二)行政参与原则
参与原则是指受行政权力运行结果影响的利害关系人有权参与行政权力的运行过程,表达自己的意见,并对行政权力运行结果的形成发挥有效作用。参与原则是现代社会中民主参与理论发达的产物。长期以来,议会制度及其与此相关联的选举、罢免等制度是民主的标志,是公民参与管理国家事务的基本形式。然而,这种代议民主制毕竟是一种间接民主制,是对民主妥协的结果,在其实际运行实践中也存在着诸多弊端,为了弥补这一不足,直接民主制无疑成了民主制发展的重要内容。而行政参与即公民直接参与行政权的运作过程,正是直接民主制的重要体现。同时,随着20世纪后行政权力的急剧扩张,现代资本主义国家的权力结构已经发生变化,行政而非议会成为国家权力的中心,政府的行政权力控制每个公民“从摇篮到坟墓”的全过程。因而,从法律上保证公民积极地参与行政过程,也是公民保护自己合法权益,监督政府依法行政的重要手段。
参与原则强调的是参与行政权的运行过程,而不是简单的“出席”、“到场”或“参加”。而参与过程实际上又是行政主体行使行政权与私人参与行政形成的互动过程。这种互动过程意味着行政相对人不再是行政活动中被动的受体,而成为积极主动的主体一方。在这种互动过程中,相对人的意志必然影响着行政主体意志的形成,从而使行政意志不仅仅是行政主体的意志,还体现着相对人的意志,并使行政主体与相对人的意志得以沟通和交流。“这种反复沟通和交流,可以将行政意志融化为相对人意志,也可以将相对人意志吸收到行政意志中,从而使行政法关系真正具有双方性,使相对人真正成为行政法关系的主体。”因此,参与原则的意义不仅在于它可以为行政主体意志的形成即行政结果带来正当性,它还有独立的内在价值,“因为各方一旦能够参与到程序过程中来,就更易于接受裁判结果;尽管他们有可能不赞成判断的内容,但他们却更有可能服从它们”。总之,通过参与,行政主体与相对人之间可以相互了解对方的内心活动和意志形成过程,并沟通双方的内心活动,达成意思表示的一致和相互信任,消除可能发生的摩擦和冲突,从而使最终结果具有可接受性、公正性、准确性和效率性。
行政参与的核心是公平听证,即“被听取意见的权利”。这种权利意味着行政主体负有听取当事人意见的义务。行政主体在做出对当事人的不利决定时,必须听取当事人的意见,不能片面认定事实,剥夺对方辩护的权利。这是行政参与原则的核心要求,也是保证相对人有效参与行政程序的前提条件。如果相对人在行政程序中始终保持沉默,没有机会阐明自己的观点,那么这种参与就是无意义的。所以,英国自然公正原则和美国正当法律程序,都将“公平听证”作为其主要内容。根据各国的做法,听证活动一般应当包括如下具体要求: (1)听证要公开进行; (2)听证前要给利害关系人及时而有效的通知; (3)听证要及时举行; (4)当事人在听证中有权自己或通过律师发表意见和反驳对自己不利的事实和观点; (5)听证应当制作记录; (6)通过听证而制作的决定必须以听证记录为依据; (7)当事人对听证决定不服有权申诉。目前,世界上许多国家的行政程序法中都明确确定了参与原则。葡萄牙《行政程序法》第8条明确规定:“公共行政当局的机关,在形成与私人有关的决定时,尤其应借本法典所规定的有关听证,确保私人以及以维护自身利益为宗旨团体的参与”。澳门行政程序法第8条也明确规定:“公共行政当局之机关,在形成与私人有关之决定时,应确保有私人之参与,尤应透过本法典所规定的有关听证确保之。”美国《联邦行政程序法》则更是从行政法规的制定到行政裁决的做出均赋予相对人以广泛的参与权。在中国,《行政处罚法》关于听证程序的规定已经开了中国行政程序立法中相对人参与的先河。《价格法》、《立法法》和《行政许可法》中关于举行听证会的规定,则使参与原则的范围和内容进一步扩大了。另外,正在草拟的《中华人民共和国行政程序法(试拟稿)》第6条和第8条专门设立了行政参与原则,并在第三章第五节专节规定了听证程序。但笔者以为,其中的第6条和第8条应当合并为一条而分设两款,以统一对行政参与原则的规定。
(三)行政公开原则
“没有公开则无所谓正义”,公开原则的主旨在于让民众亲眼见到正义的实现过程。因此公开原则长期以来就一直被视为是程序正义的基本标准和要求。行政公开即行政的公开化,是指行政主体在行使行政权力的过程中,应当依法将行政权力运行的依据、过程和结果向行政相对人和社会公众公开,以使其知悉并有效参与和监督行政权力的运行。如果说参与原则是让相对人实现“为”的权利的话,公开原则则是满足相对人“知”的权利。“知”是“为”的前提,“为”是“知”的目的,两者具有紧密联系。
行政公开是现代民主政治的题中应有之义,其目的在于满足公民的知情权,实现公民对行政的参与和监督,“在现代社会有着加强行政监督、防止行政腐败,建设开放政府、廉洁政府的功效。”此外,行政公开的一个重要目的和功能在于建立行政沟通,增进政府与公众间的相互信任与合作。在19世纪,基于对专制统治和封建复辟的恐惧,政府与公众间的关系通常被解释为一种命令与服从的对抗关系。但是,在现代社会,随着政府职能由政治统治职能向社会管理和社会服务职能的转变,权力不再是强制,而是履行职责和为公众提供服务的实力或影响力。同时,权力的对立面也不是服从而是“合作”。尽管对错误的强制服从只是屈从,但公众对正当的权力则具有合作的义务。“我有义务同政权合作”,是因为“我有义务屈从于正义和真理”。这就是说,现代行政已不再是一种单纯的管理行政而应当是一种服务行政,政府与公众间的关系已不再是一种纯粹的命令与服从的对抗关系,而应当是一种服务与合作的相互信任关系。只有政府信任公众,才能发展民主、为公众提供优良服务;也只有政府取得公众信任,才能获得公众的长久支持和积极合作。而“合作是一个过程”,信任有赖于沟通。政府与公众间必须通过各种形式的沟通机制,才能取得协调一致、彼此信任,从而增进相互间的尊重与合作,避免相互间的误会和摩擦。行政公开正是这样一种沟通机制,它通过政府的坦诚布公与行政的持久开放、公众对政府信息的了解与对行政活动的参与,以及双方积极的协商、交流与对话,使双方对事实与法律的认识得以交融,使相对人能够更加有效地表达自己的愿望和要求,使行政机关有可能采纳和吸收相对人的意志,从而有利于实现相互间的信任,并增进相互间的合作。可以说,行政的公开化就是在政府与公众或相对人之间架起了一座相互沟通的桥梁。这既是民主的象征,也是法治的途径。
关键词：行政；明确性原则；适用；确立
我国目前正在研究制定专门的行政程序法典。2002年9月，北京大学公法研究中心了《行政程序法（试拟稿）》，并组织了专门研讨会。2003年3月，已有全国人大代表[1]向全国人民代表大会正式提交了制定《中华人民共和国行政程序法》的议案。2003年12月18日十届全国人大常委会公布的立法规划亦将行政程序法列入了第二类“研究起草、成熟时安排审议的法律草案”之列。在此背景下，研究德国、日本和我国台湾地区已经在行政程序法典中确立的行政明确性原则，考察其渊源与涵义、理论依据、主要价值和适用范围，同时检讨我国行政明确性之现状，尝试回答我国行政程序法应否确立行政明确性原则的问题，无疑具有一定理论价值和实践意义。
一、行政明确性原则之渊源与涵义
所谓明确，即明白、确定，英语中的clear、definite和德文中的Klarheit、Bestimmtheit即表达此意。行政明确性原则即是指行政行为的内容应明白确定，行政机关作成的行政处分、行政指导及行政契约等，只有在其内容具有充分明确性，效力才会受到肯定，否则，会构成无效或撤销的原因。
从实证法上考察，行政明确性原则作为一个行政法一般原则最早产生于德国，其影响主要及于日本和我国台湾地区。德国1976年联邦行政程序法（Verwaltungsverfahrensgesetzes）第37条第一款规定：“行政行为的内容必须充分明确。”德国学者认为，“行政行为的表述必须如此明白，以致相对人可以准确无误地理解行政机关想要什么，而这一点反过来以行政机关自己作出无疑义的决定为条件。”[2]日本1993年《行政程序法》第1条第一款规定：“本法的目的在于通过规定与处分、行政指导以及申报有关的行政程序上的共同事项，以确保行政活动的公正和提高其透明性（指行政上的意思决定之内容及过程对国民而言是明晰的），从而有助于保障国民的权利利益。”该款主旨在确立行政公正、公开原则，但从该条对透明性的解释看，可以说也包含了行政明确性原则的基本精神。我国台湾地区1999年《行政程序法》第五条也规定：“行政行为之内容应明确。”台湾学者也指出：“在一个法治国家，要求行政行为具有明确性、可预见性、可测量性，以维持法律秩序的安定性，就行政法规的立法而言，行政行为的明确性及预测可能性，要求行政法规应尽可能明确，以便人民可以毫无疑问的理解；什么是被允许，什么是被禁止的，行政机关可以对人民采取什么措施。”[3]但应当指出的是，在其他国家的行政程序法或者单行行政法律中，有关行政行为明确性原则的内容也是普遍存在的，只不过它们没有将其作为法律基本原则来规定。[4]
从理论上来说，行政明确性原则是公法上明确性原则的组成部分。所谓明确性原则是指法律、法规及其它行政行为，内容必须明确，涉及人民权利义务事项时，须有清楚之界线及范围，使人民有所预见与遵循；明确性原则乃宪法层次之原则，其效力不限于行政行为范围，而包括法律及法规命令[5].公法上的明确性原则主要渊源于大陆法系的罪刑法定主义所派生的明确性原则[6]，又被称为不明确即无效原则（void-for-vaguenessdoctrine）。根据该原则，虽然罪刑是法定的，但其内容如不明确，就无法防止刑罚权的滥用，罪刑法定主义保障公民自由的目的也就无法实现。罪刑法定原则对宪法、行政法的影响主要表现在税收法定原则、处罚法定原则等方面，两者均包含了法律明确性的要求，比如宪法学上的“税收法定原则”要求税法对征收内容规定应明确，处罚法定原则则要求只有在法律明文规定的情况下，公民违法才可予以处罚，即“法无明文规定不得罚”。可以说明确性原则经历了一个从要求刑法明确到要求法律明确再到要求立法行为、行政行为、司法行为等一切公法行为均应明确的发展过程。比如在德国，明确性原则已经成为一个宪法层次的公法原则，要求无论是法律、下位法规范乃至个别行政与司法决定，均必须足够明确。[7]
那么，何为行政明确性原则所要求之明确性呢？德国学者认为，行政行为要达到明确性原则之要求须具备以下要素：[8]
（一）可了解性
行政行为的方式、内容，必须使公民或国家机关能了解其意义。
（二）可预见性
行政行为的方式、内容的明确性须使公民得以预见行政机关会采取什么措施以及自己行为的后果。
（三）可审查性
行政行为是否达到明确性原则的要求，最后必须有接受司法审查的可能，只有如此，人民权益才能加以保障。
值得补充的是，判断一个行政行为明确与否的标准是人们能否理解以及不同的人对此的理解能否基本一致。如果一个行政行为之意思表示让人们没法理解或者理解很不一致，那么该决定就是不明确的，反之，就是明确。根据现代哲学解释学的理论，一个人的理解活动受到他已有的知识和经验（即所谓的“前理解”）的影响。因此，对于任何一个作为理解对象的文本，具有相同或相近的知识和经验背景的人们之间更容易具有一致或相近的理解，行政行为也不例外。一个行政行为到底明确与否，不同知识和经验背景的人很容易具有不同的判断。行政明确性原则要求的明确性应是指行政行为应能够使具有通常判断能力的人们获得一致理解，最低限度在一个法律或相关的职业共同体内，不同的人可以通过一个合理的交流过程根据常识和专业知识对同一行政行为得出相对一致的理解，也即行政行为之意思表示“能经由适当组成之机构依其专业知识及社会通念加以认定及判断”。[9]
二、行政明确性原则的理论依据
我国台湾学者认为，法治国原则及民主国原则为公法上明确性原则之依据[10].而行政明确性原则的理论依据，笔者认为，则主要在基本人权原则、法的安定性原则与法律明确性原则。
（一）基本人权原则
人权是指作为一个人所应该享有的权利。虽然在人权源起于何时问题上，学者们有所谓人权是人类社会发展到一定阶级的产物，是在法律之后产生的，或者认为人权是随着人类的生产而产生的等不同论断，但人权口号由17、18世纪西方资产阶级启蒙思想家最先提出这一点上，则认识基本一致。在奴隶社会和封建社会，不仅国家政权建立在“君权神授”基础之上，而且还公开推行等级特权和不平等。17、18世纪的西方资产阶级启蒙思想家提出了“天
赋人权”学说，强调人人生而享有自由、平等、追求幸福的权利。在启蒙思想家提出的天赋人权学说和人权口号的指导下，资产阶级开始进行了争取人权的斗争。在资产阶级革命过程中以及革命胜利后，人权口号逐渐被政治宣言和宪法确认为基本原则。
行政明确性原则要求为行政相对人设定权利和义务的行政行为，其权利和义务的内容本身应当明确、具体，这一方面可以使行政相对人容易了解自己的权利和义务，进而知所应对进退[11]，另一方面也方便行政相对人有针对性地提出司法救济。[12]此外，更重要的是，对行政行为明确性的要求可以防止行政权力的滥用。这对于保障人身自由、生存权和财产权等基本人权发挥着一定作用。因此，从宪法中的基本人权原则可以推论出行政明确性原则之要求。
（二）法的安定性原则与法律明确性原则
法的安定性可能包括两层含义：其一是指“藉由法达成之安定”，其二是“关于法本身之安定”。法的安定性原则，一般是指关于法本身之安定的原则。不少学者认为，法的安定性是法律追求的终极价值之一。[13]
法本身的安定性包含法律稳定性的要求，但不应等同于法律的稳定性。德国学者认为，“法的安定性具有内容和形式两个方面的含义。内容上的法的安定性是指法律规范内容的明确性，即所有的法律规范都应当明确具体，公民可以明确无误地理解，国家活动因此具有可预测性。……形式上的法的安定性是指法律的稳定性和可靠性，具体表现为法的连续性原则和信赖保护原则。法律的溯及力必须予以限制，公民对法律的信赖必须予以保护，行政行为的内容必须明确肯定。”[14]
可见，行政行为的明确性要求与法律明确性原则在精神上是一致的，都是为了贯彻法的安定性价值。如果没有法律的明确性，行政行为必定缺乏可预见性，而行政行为如果缺乏明确性，也必定使法律明确性原则追求的法的安定性价值落空。行政行为明确性的要求，正是由于行政行为往往是在个案中适用一般法律规范的过程，具有将一般法律规范在个案中具体化的功能。因此可以说行政明确性原则是法律明确性原则在法律实施阶段的延伸。
综上所述，确立行政明确性原则既是在行政领域对宪法基本人权原则的落实，也是在行政领域对法的安定性原则与法律明确性原则的贯彻。但是随着该原则的适用领域的扩大和重要性的凸显，它已经日益成长为一个独立的行政法的一般原则之一。如我国台湾地区从德国引进行政明确性原则后，该原则日益受到重视，并在1999年的行政程序法中明文确立。在欧洲，随着欧洲一体化的进程，明确性原则也已经逐渐成为欧盟法律中的原则之一。[15]
三、行政明确性原则的主要价值
（一）行政不明确的弊端
在谈行政明确性原则的价值之前，有必要先对行政各主要领域中行政不明确的弊端作个简要分析。
1.在所有广义的行政行为之中，数行政立法不明确可能造成的危害最大，其主要体现有以下几方面：首先，对相对人而言，行政立法不明确使相对人对自己行为会带来的法律后果的可预见性大大降低，从而也降低了法律上的安全感，在许多方面常常无所适从。行政立法不明确有时使判断行为的合法性变得困难，也是社会纠纷的一大源泉。其次，对行政机关而言，行政立法不明确会造成行政活动中法律适用上的困难，使行政的效率降低，成本加大，还会增加依法行政的难度。行政立法不明确也会给行政机关滥用权力、违法行政大开方便之门，同时也给其他国家机关监督行政机关依法行政增加了难度。最后，对法律本身而言，行政立法的不明确会破坏法律体系内部应有的协调一致，损害国家法律应有的权威，同时也会削弱人们对法律的信赖和信仰。而国家法律有权威，人们信赖和信仰法律正是法治的基础。
2.狭义的行政行为（行政处分）不明确会导致当事人因难以知悉国家所课与义务和给予权利的内容而无所适从，破坏法的安定性价值的实现，比如行政机关未规定拆迁时间、地点的强制拆迁决定或征收对象不明确的土地征收裁定等。行政行为不明确有时还会给当事人造成不必要的危险和损害，比如行政机关所为的不明确的交通指示等。此外，有时候不明确的行政行为是行政机关的表现，比如故意不采用书面形式、不说明处理的事实根据和法律依据等。
3.行政指导不明确不仅会使行政指导的目的落空，还会导致相对人因为错误理解而遭受损害。因为行政指导的对象经常是人数众多的甚至不特定的行政相对人，所以比起个别行政决定的不明确而言，行政指导不明确的危害往往更大。
4.行政合同不明确的弊端，台湾学者认为，在于容易导致行政机关“出售公权力或压榨人民或于给付上有不当联结之情形发生”。[16]
（二）行政明确性原则的主要价值
现代法理学将法律的要素简化为概念、规则与原则，其中原则是比规则更高层次的概念，具有比规则更高的概括性和稳定性，指导规则的制定和实施。原则之所以比规则具有更高层次，可以指导规则的制定和实施，是因为原则比规则更直接、更集中地体现了法律关注的基本价值。法律关注的价值是比法律原则更高位的概念，具有比原则更高的抽象性和稳定性。而任何法律关注的价值又对应于个人和社会的基本需要之满足，或者说，根植于人性之中[17].一般认为，为现代法律所关注的基本价值有自由、安全、平等、公正、效率等。法律承载这些基本价值实现的方式，便是确立一系列体现和调和这些价值的行为规则。为了预防规则的流变导致规则对这些基本价值的背离，各国又通过确立法治原则、民主原则、人权原则等能更直接体现这些价值的法律原则来保持法律制度在价值追求上的稳定性和连续性。
上述行政不明确所导致的弊端种种，概括而言就是损害了法律所追求的安全、自由、公正和效率等人类基本价值。而行政明确性原则之所以被确立为一个行政法的一般原则，也正是因为其承载了这些法律所要促进的主要价值。
1.行政明确性原则的安全价值
行政明确性原则最首要的功能就是通过确保法的安定性贯彻法律的安全价值。行政明确性原则的贯彻使得公民对自己行为的界限和后果以及行政机关的行为具有预测可能性，从而具有安全感。
2.行政明确性原则的自由价值
行政明确性原则要求一切行政行为都具有明确性，一定程度上有利于防止行政权力的滥用，保护公民的基本权利。而一切权利归根结底都是人的自由，保护权利就是促进自由价值的实现。
3.行政明确性原则的其他价值
安全和自由是行政明确性原则承载的主要的价值，此外，行政明确性原则也有助于法律公正和效率价值的实现。从经济分析的角度出发，行政不明确尤其是行政立法的不明确常常使人们选择自己行为的风险加大，即成本增加。不仅如此，行政立法的不明确还会导致行政机关对合法行为的处罚，这既是不公正的，也是无效率的。[18]
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四、行政明确性原则的适用范围
法律原则比法律规则在内容上更具抽象性、在适用范围上更具一般性，从而具有指导相关规则实施以及补充成文法之局限性的功能，行政明确性原则亦不例外。德国1976年《联邦行政程序法》第37条第一款规定的“行政行为的内容必须充分明确”仅适用于该法第三章所指的“行政机关为了调整公法领域的具体事件而采取的对外直接产生法律效果的命令、决定或其他措施”[19]，即狭义的“行政行为”。但行政明确性原则作为行政法的一般性原则，已经广泛适用于行政法各领域之中。因原则于各行政领域适用时必须进一步具体化，故于不同的行政领域有不同的适用要求。现将行政明确性原则于各主要行政领域的适用要求和后果分述如下：
（一）制定法规命令和行政规则
行政明确性要求行政机关制定法规命令应符合明确性原则的要求。因为行政立法具有立法和行政双重属性，所以行政立法应符合明确性既是法律明确性原则的当然要求，也是行政明确性原则的题中之义。
具体说来行政立法需符合下列要件：
1.形式要件
一切法规命令审议通过后都应在政府公报上公布，否则不能生效。
2.实质要件
我国台湾学者认为，明确性原则要求“法规内容之构成、法律效果、生效日期、适用顺序为明确之规定”。[20]至于要明确到何种程度才算合乎明确性原则的要求，一般认为应具备前文所述的可了解性、可预见性及可审查性，“使人民知悉何者当为，何者不当为，行政机关得采取何种措施，且使法院对于依据此法规所作成之国家行为，有从事司法审查之可能”。[21]
法规命令依据其类型之不同，明确性程度的要求也是不同的。
（1）根据国家采取的手段为干涉行为或给付行为有所不同。[22]
授权行政机关依据法规命令可以采取干涉手段来达成目的时，其明确性程度之要求应比授权行政机关采取给付行为的法律为高。
（2）根据法规命令所涉及的权利不同。
涉及人民基本权利的法规命令应比只涉及一般性权利的法规命令更为明确，其中又数有关捐税和处罚方面的法规命令明确性要求最高。
（3）根据法规命令所规范的对象不同。
法规命令明确性的要求根据其所规范的对象，尤其是主要利害关系人的认识水平不同而有所不同。
此外，行政机关制定行政法规、行政规章以外的行政规则（行政规范）也应遵循行政明确性原则。
一般认为，行政机关所制定的法规命令或行政规则不符合明确性原则的要求，程序上未经公布的，不能生效，内容上严重不明确的，构违宪，有权机关可以撤销或者宣布无效。
（二）行政授权
这里的行政授权是指行政主体（授权人）在法律、法规许可条件下，通过法定的程序和形式，将自己行政职权的全部或部分转让给有关组织（被授权人），后者据此以自己的名义行使该职权，并承受该职权行为效果的法律制度。它不同于行政委托和行政职权的设定。[23]
行政明确性原则要求行政授权本身的目的、内容和范围明确和被授权者的行为符合授权范围。行政授权违反明确性原则的，构成违法，得撤销；被授权机关的行为违反授权命令所明确的授权内容、目的和范围的，无效或可撤销。
（三）行政行为（行政处分）
这里所称的行政行为是指狭义上的行政行为，为行政主体依据公法实施的针对特定事项直接产生法律效果的单方行为，大致相当于我国台湾地区所称的行政处分和大陆所称的具体行政行为。行政明确性原则对狭义上的行政行为的要求就是其内容要充分明确，具体说来：
1.原则上负担性行政行为的内容明确性程度应比受益性行政行为高[24].
2.要式行政行为比非要式行政行为的明确性要求更高。如我国台湾1999年《行政程序法》第96条规定：“行政处分以书面为之者，应记载下列事项：一、处分相对人之姓名、出生年月日、性别、身分证统一号码、住居所或其它足资辨别特征；如系法人或其它设有管理人或代表人之团体，其名称、事务所或营业所，及管理人或代表人之姓名、出生年月日、性别、身分证统一号码、住居所。二、主旨、事实、理由及其法令依据。三、有附款者，附款之内容。四、处分机关及其首长署名、盖章，该机关有人或受任人者，须同时于其下签名。但以自动机器作成之大量行政处分，得不经署名，以盖章为之。五、发文字号及年、月、日。六、表明其为行政处分之意旨及不服行政处分之救济方法、期间及其受理机关。……。”
3.在行政行为的形式上，文书主义优先于口头主义。如我国台湾1999年《行政程序法》第95条规定：行政处分除法规另有要式之规定者外，得以书面、言词或其它方式为之。以书面以外方式所为之行政处分，其相对人或利害关系人有正当理由要求作成书面时，处分机关不得拒绝。台湾学者认为，此条文强制行政机关提供书面文书之精神，“亦为明确性原则之另一表现形态”[25].日本《行政程序法》没有规定行政处分是否必须以文书作出，行政处分采取何种形式依据个别作用法的规定而定，但从行政决定应明确化的要求出发，日本学者认为，在个别法解释运用时，应要求文书主义优先[26].
德国学者认为符合明确性原则是行政行为的合法要件之一。[27]我国台湾学者亦认为行政处分的内容具明确性是行政处分实质合法要件之一，如命相对人应为“必要之改正措施”而未指明如何改正，即有违背明确性要求的嫌疑。[28]
一般来说，行政行为内容不明确的，相对人可申请撤销。若行政行为内容不明确达到重大明显的程度，则该行为无效。如德国1976年《联邦行政程序法》第44条第2款规定如果行政行为是“以书面方式作出，但没有注明作出机关”或者“通过颁发证书作出，但没有遵守法定形式规定”的，绝对无效[29].我国台湾1999年《行政程序法》第111条也规定：“行政处分有下列各款情形之一者，无效：一、不能由书面处分中得知处分机关者。二、应以证书方式作成而未给予证书者。……。”
（四）行政指导
尽管行政指导通常不具有法律强制力，但如果其内容不明确，不仅使指导目的不能实现，也会使相对人遭受损害。因此，行政指导也应受行政明确性原则规范。如日本1994年《行政程序法》第35条第一项规定：“行政指导实施者必须向其相对人明确说明有关行政指导的宗旨、内容和负责人。”该法不仅规定了行政指导明确性的原则，并且，“鉴于行政指导的多样性，虽然没有一律采用文书主义，但以相对人的要求为要件，规定了文书交付的义务，以此试图保证明确性的原则”。[30]我
国台湾《行政程序法》第167条也规定：“行政机关对相对人为行政指导时，应明示行政指导之目的、内容及负责指导者等事项。前项明示，得以书面、言词或其他方式为之。如相对人请求交付文书时，除行政上有特别困难外，应以书面为之。”
对于不明确的行政指导，相对人可以拒绝。造成损害的，得依据信赖保护原则请求适当赔偿。
（五）行政合同
行政合同的内容应明确，既根据合同双方的权利义务应该明确，以防止行政机关“出售公权力或压榨人民或于给付上有不当联结之情形发生”。
一般而言，契约内容不明确首先应依据解释契约之方法加以确定。但是，如果行政合同严重违反明确性原则，则可导致下列法律后果[31]：
（一）不成立。如国行政合同不明确的程度达到不具备基本的成立要件的，该合同不成立。
（二）无效。如果行政合同不符合行政目的，可以导致无效。
五、我国行政程序法应否确立行政明确性原则
行政明确性原则在我国还是一张陌生面孔，总体而言，理论上尚少研究，实务上尚少应用。但我国无疑存在较严重的行政行为不明确的问题，比如行政行为该采用书面形式而不采用，以及行政决定书长期以来内容简单，说理性差，有的甚至未记载当事人姓名、所查明的事实、处理依据和理由说明等必备事项。我国实证法中体现行政明确性要求的内容也十分少见，只在我国晚近制定的一些单行行政法律中，才有所改进。如我国1996年通过的《行政处罚法》规定：执法人员当场作出行政处罚的，应当向当事人出示执法身份证件，填写预定格式、编有号码的行政处罚决定书。行政处罚决定书应当载明当事人的违法行为、行政处罚依据、罚款数额、时间、地点以及行政机关名称，并由执法人员签名或者盖章（第34条第二款）。行政机关依照一般程序给予行政处罚的，应当制作行政处罚决定书。行政处罚决定书应当载明下列事项：（一）当事人的姓名或者名称、地址；（二）违反法律、法规或者规章的事实和证据；（三）行政处罚的种类和依据；（四）行政处罚的履行方式和期限；（五）不服行政处罚决定，申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限；（六）作出行政处罚决定的行政机关名称和作出决定的日期。行政处罚决定书必须盖有作出行政处罚决定的行政机关的印章（第39条）。但是行政处罚之外的其他行政行为的明确性问题，却尚有待于在制定行政程序法时专门加以规定。
由北京大学公法研究中心行政执法与行政程序课题组集体起草的《行政程序法（试拟稿）》[32]主张：行政决定应当以书面方式作出，但法律另有规定或情况紧急的，可以采用口头或者其他方式作出；行政机关以口头方式作出行政决定，当事人请求交付相关行政决定文书的，行政机关应当在10日内交付（第99条）。当场制作的行政决定书应当载明当事人的基本情况、认定的事实，以及作出决定的依据、时间、地点、行政机关的名称，并由执法人员签名或者盖章（第97条）。依一般程序制作的行政决定书应当载明以下内容：（一）当事人的姓名、性别、年龄、住所，法人或者其他组织的名称、住所和法定代表人或者主要负责人的姓名、职务；（二）行政机关充分而确定的意思表示；（三）决定所根据的主要事实和证据；（四）决定所依据的法律、法规、规章和行政规范；（五）作出决定的行政机关签章及经办人员签名；（六）作出决定的日期；（七）当事人不服行政决定的救济途径及期限；（八）法律规定的其他内容（第100条）。实施行政指导，应当采用书面形式，并载明指导对象、时间和地点；也可以采用口头或其他形式。但当事人要求书面形式的，行政机关不得拒绝（第159条）。上述内容体现了行政明确性原则对行政决定和行政指导的基本要求，如能为我国行政程序法接受无疑是一大进步，有利于对行政行为的明确性加强规范。
但是，笔者认为，我国行政程序法借鉴德国和台湾的经验，在总则中扼要规定“行政行为的内容应充分明确”以提纲挈领，在分则中再规定各类行政行为的明确性要求以具体落实，更为稳妥可行。首先，从要求上而言，行政明确性原则对行政行为的要求不仅包括行政决定应否采书面形式以及具体载明必备事项，还包括从表达效果而言，行政行为应该是行政主体十分明确的意思表示。其次，从适用范围而言，行政明确性原则除适用于行政决定（行政处分）外，还广泛适用于行政规则的制定、行政授权、行政指导、行政合同等领域。最后，从明确性原则的功能而言，行政明确性原则不仅具有指导具体法律规则的实施之功能，更重要的是还具有克服行政程序法等成文法局限性（如不周延性等）之功能。因此，我国在即将制定的行政程序法中明文确立行政明确性原则，并在行政和司法中实际适用行政明确性原则，必能使我国行政程序法更好地发挥控制行政权力，保障公民权利的功能。
注释：
[1]提案人为我国著名行政法学家应松年教授等。
[2]（德）毛雷尔著，高家伟译：《行政法学总论》，法律出版社，2000年11月第1版，第239页。
[3]陈清秀：“行政法的法源”，翁岳生编《行政法》，法制出版社，2002年9月第1版，第153-154页。
[4]参见章剑生著：《行政程序法比较研究》，杭州大学出版社，1997年8月第1版，第140页。
[5]参见陈清秀：“行政法的法源”，翁岳生编《行政法》，法制出版社，2002年9月第1版，第153页；以及城仲模主编：《行政法之一般法律原則（二）》，三民书局，1997年7月第1版，第422页。
[6]参见城仲模主编：《行政法之一般法律原則（二）》，三民书局，1997年7月第1版，第422-426页。
[7]参见陈爱娥：《如何明确适用“法律明确性原则”？》，载《月旦法学》（台湾）2002年9月，总第88期。
[8]参见城仲模主编：《行政法之一般法律原則（二）》，三民书局，1997年7月第1版，第437页。
[9]参见台湾大法官会议释字第四三二号、五四五号解释以及陈怡如：《释宪实务有关基本权形式审查基准之观察》，载《法律评论杂志》（台湾）2003年3月刊。
[10]参见城仲模主编：《行政法之一般法律原則（二）》，三民书局，1997年7月第1版，第428页。
[11]参见许宗力：“行政处分”，翁岳生编《行政法》，法制出版社，2002年9月第1版，第696页。
[12]参见章剑生著：《行政程序法比较研究》，杭州大学出版社，1997年8月第1版，第140页。
[13]参见城仲模主编：《行政法之一般法律原則（二）》，三民书局，1997年7月第1版，第273页。
[14]（德）毛雷尔著，高家伟
译：《行政法学总论》，法律出版社，2000年11月第1版，第106页。
[15]参见城仲模主编：《行政法之一般法律原則（二）》，三民书局，1997年7月第1版，第422页。
[16]参见城仲模主编：《行政法之一般法律原則》，三民书局，1997年7月第1版，第445页。
[17]（美）博登海默著，邓正来译：《法理学法哲学与法律方法》，中国政法大学出版社1999年1月第1版，第Ⅵ页。
[18]（美）理查德·波斯纳著，蒋兆康译：《法律的经济分析》，中国大百科全书出版社，1997年第1版，第709页。
[19]参见（德）毛雷尔著，高家伟译：《行政法学总论》，法律出版社，2000年11月第1版，第182页。
[20]参见城仲模主编：《行政法之一般法律原則（二）》，三民书局，1997年7月第1版，第439页。
[21]参见城仲模主编：《行政法之一般法律原則（二）》，三民书局，1997年7月第1版，第439页。
[22]参见城仲模主编：《行政法之一般法律原則（二）》，三民书局，1997年7月第1版，第439页。
[23]参见胡建淼著：《行政法学》，法律出版社，2003年第2版，第168-175页。
[24]参见城仲模主编：《行政法之一般法律原則（二）》，三民书局，1997年7月第1版，第444页。
[25]参见城仲模主编：《行政法之一般法律原則（二）》，三民书局，1997年7月第1版，第444页。
[26]参见（日）盐野宏著，杨建顺译：《行政法》，法律出版社，1999年4月第1版，第210页。
[27]参见（德）毛雷尔著，高家伟译：《行政法学总论》，法律出版社，2000年11月第1版，第229-240页。
[28]参见许宗力：“行政处分”，翁岳生编《行政法》，法制出版社，2002年9月第1版，第696页。
[29]参见（德）毛雷尔著，高家伟译：《行政法学总论》，法律出版社，2000年11月第1版，第252页。
[30]参见（日）盐野宏著，杨建顺译：《行政法》，法律出版社，1999年4月第1版，第224页。
在这场程序热浪潮中，行政法学界也不甘寂寞，不甘人后。为了行政程序法的早日出台，众多专家学者撰文为行政程序和行政程序法典化鼓而呼，有的学者发出“依法行政即依行政程序法行”的呐喊，有的学者奏起了“行政程序法是中国行政法制现代化的基础”的号角，行政法学界上上下下对行政程序和行政程序法进行了多方面、多层次的研究和思考。
一、关于行政程序含义的讨论
有行政行为就有行政程序，但什么是行政程序目前尚未形成一个为各国行政法学界共同接受的概念。实际上也很难形成一个各国普遍适用的行政程序概念，这主要是因为各国法律传统、行政法基本观念的差异以及各国行政程序法调整范围的不同。
国内在一个相当长时间内，行政程序法被行政诉讼法的光芒所遮蔽，学术界对于行政程序的研究一直没有引起足够的重视。1986年《治安管理处罚条例》的颁布，开始引起人们对行政程序的关注。1989年《行政诉讼法》的制定吸引了更多学者投入到行政程序理论研究的行列中，学者们在介绍和研究欧美行政程序理论的同时也纷纷开始构建中国的行政程序理论体系，其中对行政程序的含义之争成为行政程序研究中的第一个争论点。
迄今为止对行政程序的含义之争在我国主要形成了两种代表性的观点。一种观点认为，“行政程序是指行政主体的活动程序，即行政主体采取行政行为的步骤、方式、次序”。行政程序行为的主体必须是行政机关以及法律法规授权的组织和个人，行政相对人不能成为行政程序行为的主体，行政相对人的行政程序至多只是引起行政程序开始、终止或终止的一个前提条件。类似观点再如“行政程序是行政主体作成，变更或消灭有效行政行为所必须遵守的，由互相衔接的先后阶段所组成的法律程序。”
另一种观点认为，行政程序法是规范行政管理活动中的各种程序的总称，行政程序是行政法律关系主体在行政活动中应遵循的程序。因此行政程序的主体不仅包括行政主体，而且包括行政相对人，凡是行政法律规范确定的行政法律关系主体活动的程序都是行政程序。
上述两种观点对行政程序是由行为的步骤方法、过程等要素构成无重大分歧，分歧主要在于行政程序适用范围上存在着大小之分。第一种观点认为行政程序的主体只能是行政主体。第二种观点认为行政程序所要规范的主要是行政主体的行政行为，无论从行政程序理论的萌生原因，还是行政程序法所规定的内容，都可以充分证明这一点，但是如果行政程序仅仅安排行政主体的行为，而没有对行政相对人的行为作出安排，则行政法律关系无法构成和变更，也不可能实现行政法的目的。因此行政程序不仅仅是为行政机关设定的活动程序，而且也包括为行政相对人设定的程序。行政程序是为实现行政法目的而设定的行政法律关系主体活动的程序。
我们认为产生上述争论的一个重要原因是不少学者将行政程序与行政程序法中规范的程序混为一谈。上述第一种观点我们认为可称为狭义的行政程序，第二种观点可认为是广义的行政程序，既包括行政主体的行为程序，也包括行政相对人以及利益相关人的行为程序。从行政程序法规范来看，行政程序法既要规定行政主体的行为程序，也要规定行政相对人及利益相关人的行为程序，二者不可分离。从学术研究的角度来看可以将行政主体的行为程序独立加以研究。我们倾向于对行政程序采取狭义的观点，这也与我国目前多数学者认为行政行为是行政主体行为的观念相吻合，当然作出这种界定并不影响对行政相对人及利益相关人参与程序的研究与重视。我们认为，最好的办法是：把行政程序概念和行政程序法所调整的程序概念区别开来，也就是说：行政程序概念最好定位于行政主体的活动程序，但行政程序法则不仅调整行政主体的活动程序，而且调整行政相对人和利益相关人的活动程序，这样矛盾可获解决。
二、关于行政程序的价值讨论
行政程序的价值分析是近年来行政程序理论研究中呈现出的一种新的研究态势。出于对价值不同层面的思考以及不同视角的观察，学者们主要形成了以下一些观点。
第一种观点，有的学者同意美国学者盖尔洪的说法，认为行政程序总体上具有效率性、公正性、正确性、可接受性四大价值。效率性指行政程序作为行政过程客观规律的法律化，能保障行政效率，可省行政主体和相对人的时间、金钱、人力和物力。公正性指行政程序是一种程序上或形式上的公正，形式公正规则的目的，还是为了内容公正的实现和存在。准确性指行政程序作为一种科学而严格的意思表示规则，至少能使行政主体作出错误意思表示的危险减少到最小限度，为行政主体作准确的意思表示提供一种最大的可能性。可接受性指增强行政行为的可接受性，除了行政行为在内容上应真正体现公共利益外，还需要在过程中增加透明度，让相对人理解行政主体所作的意思表示真正体现了公共利益。
第二种观点，有学者认为，从各国行政程序立法的社会历史背景和规定的内容分析行政程序基本法律价值在于：（1）扩大公民参与行政的途径。（2）保护行政相对人的程序权益。（3）提高行政效率。（4）监督行政主体公正，实施行政职权。该学者进一步认为行政立法程序、行政执法程序、行政司法程序的价值取向分别应为民主、秩序和公平。
上述两种观点我们认为并无原则上分歧，总体上都认为行政程序的价值在于公正和效率，有利于行政行为内容的实现。第一种观点较简明扼要，第二种观点特别提到了保障相对人的程序权益，一定程序上揭示了程序的自身独特价值。我们认为上述两种观点基本上还是偏重于从“结果有效性”这个标准来看待行政程序的价值，这种认识仍然停留在程序的工具性价值层面上。当然这对于消除我国多年来认为行政程序只是行政实体的形式和手段这一狭隘观念具有重要进步意义。但这还不够，我们认为在我国除了要强调行政程序的工具性价值外，还要特别强调行政程序的内在价值即程序自身的品格和理性，二者应该并重，不能过分强调一方面否定另一方面，这对于在我国建立现代程序理念无疑将具有重大意义。笔者认为行政程序自身价值的研究将是我国行政程序理论研究的一个重要趋势。值得庆贺的 是，我国已有一些学者开始了这方面探索，现将一些研究观点概述如下：
1.有学者认为行政程序既有外在价值即工具性价值，又有其内在价值，即独立于实体的内在价值。其工具性价值表现在至少在现象上程序的启动一般都以实现实体法内容为目的；程序的核心任务是查明据以适用实体法，实施行政行为的事实，无论一个行政决定是否直接适用实体法，都将决定行政相对人的实体权利，行政程序的内在价值表现在行政程序弥补了片面的实体正义，独立构成了法的正义的另一面；实体法所规定的实体正义是模糊的，程序才研究具体的实体正义；人类认识能力的局限性决定了程序对正义的决定意义；公正程序对恢复和培育社会秩序有独特的作用。
2.有学者认为必须关心程序的独特的品格和理性，它是使法律程序成为可能与人性相一致从而为人所尊重的所接受的那些品质。这一界定包括程序必须最大限度地理性化从而体现形式公正，程序必须体现人道两方面。从形式公正意义上说，程序必须具备程序法治，透明、中立、听取相对方意见、合理性等因素，从人的主体性与目的性这个根本命题可推演出法律程序应尊奉参与、平等、人道、保护个人隐私等价值。
3.有学者提出行政程序的“正当性”命题，认为程序的正当性标准至少可以从四个角度考虑：程序性权利，权力的控制，效率的合理，实体权利目标。
程序的价值问题在学术界尤其是国外历经无数次争论，主要形成了程序工具主义、程序本位主义、经济效益主义程序论等理论。我们认为对程序的价值分析既不能完全以结果为标准也不能完全从程序本身出发，而应从结果和过程两方面，辩证地看待程序的价值。上述三种观点中第一种观点既看到了程序的外在价值，又看到了程序的内在价值，比较全面，但对于内在价值分析还不够深入，第二、第三观点侧重分析了行政程序的内在价值，这种尝试非常可贵，但这一领域的研究在我国只能说是揭开了序幕，还需要众多的学者不畏艰难，进一步开拓。
三、关于行政程序法概念的讨论
前已论及，行政程序法与行政程序是两个既有联系，又有区别的概念，不能混同。有行政程序未必有行政程序法，但行政程序法概念往往受到一定行政程序观念的影响。一般认为，各国行政程序立法模式受到以下三种行政程序观念影响：
1.认为行政程序就是行政诉讼。基于这种意义，他们便认为行政程序法等同于行政诉讼法。
2.认为行政程序是指行政主体的行政活动程序，而不是法院的司法程序，德、奥、意等国的行政程序立法就反映了这种观念。
3.认为行政程序既包括行政诉讼程序，也包括行政活动程序，美国和法国的行政程序立法受到这种观念的支配。
正如有的研究者所分析的，第一种观念在当今各国的行政程序立法与行政程序法学中已无市场，第二、三种观念各有自身理由，所以被不少国家和地区所采纳。目前国内学者讨论行政程序法概念时存在分歧也主要限于上述第二、三种观念层面上，主要有以下三种观点：
第一种观点认为行政程序是有关行政主体行使行政管理职权的步骤、方式和过程，因此行政程序法是有关行政主体行使行政管理权的步骤、方式、过程之法律规范的总称，或者说行政程序法是关于行政行为成立过程、手续与方式的法律规范的总和。
第二种观点认为行政程序实质上是规范行政权运行的方法和步骤，而行政程序法是规定行政主体的行政行为和行政相对人参与行政过程应遵守的方法、步骤和时限，并由此构成为一个连续过程的法律规范的总称。
第三种观点认为行政程序法是凡规定国家行政组织及其活动程序的法律规范的总称。行政程序法包括行政组织，行政决策与执行，行政监督，行政诉讼等方面的程序规定。其中的行政诉讼程序为主要部分。
我们认为行政程序法是为实现公共行政职能为目的而设立的规范行政法律关系主体在行政活动中的程序法律规范的总和，即行政程序法不仅调整行政主体的行为程序，而且调整行政相对人及利益相关人的行政程序。
另外需要注意的是，人们在使用“行政程序法”这一概念时有时分为两种情况：一种指广义的行政程序法，也称实质意义上的行政程序法，即既包括有一部单独的统一的行政程序法典，也包括存在于各种形式中的行政程序法律规范；另一种是狭义的行政程序法，仅指一个国家或地区统一的行政程序法典，也称形式意义上的行政程序法。目前我国学者谈论的行政程序法主要是指后者，即中国特别欢迎和需要一部统一的适合本国国情的行政程序法典。
四、关于行政程序法地位的讨论
行政程序法的地位广义包括三方面内容，即行政程序法与行政法的关系，行政程序法与行政实体法的关系，行政程序法的作用（即重要性）。对于第一方面，学者们认识无多大变化，近年来争论主要表现在第二、三两方面。
（一）由于程序工具主义观念的影响，我国法学界对实体法与程序法的关系一般认为：实体法是法的基本或主要组成部分，程序法是为实施实体法而存在的法律规范。
在程序热的研究浪潮中，不少学者对此传统观念开始了反思。特别值得一提的是我国行政法学界有学者大胆地提出了“法即程序”这一必然引起争议的命题。该学者提出该命题的理由主要有以下几方面：徒实体法不能自行，徒程序法可以自行；程序法可以取代实体法，实体法不能取代程序法；先有程序，后有实体，实体是程序的产物；一切实体法上的问题均可以从产生它的程序中找到原因；一切实体法上的问题只有从产生它的程序入手，才能得到根本的解决；程序法是权利性的，实体法是义务性的；实体法是静止地，孤立地，形而上学地规范人们行为的，而程序法是动态地，联系地，辩证地规范人们行为的。
有学者从逻辑错误和程序法的功能及其限度的方面评析了“法即程序”命题的谬误。对上述理由提出了反驳，如徒程序法不足以自行，程序法不能取代实体法，程序并非都是权利性的，实体法也并非全是义务性的等等。对于实体法与程序法关系认为是辩证统一的，严格地说，绝对地、条分缕析地区分程序法与实体法，并非易事。二者常常是“你中有我，我中有你”。一般情况下，程序法的功能是辅的，即辅助实体法功能的实现；例外情况下，程序法的功能是填补性的，即在没有相应实体法适用于个案时，允许在不违反法律基本原则的前提下，遵循程序法的规定“造法”。前者是由程序法的“外在价值”决定的，后者则由程序法的“内在价值”决定的。
上述两种观点分歧主要在于对实体法与程序法产生先后以及它们各自功能认识不同。我们认为从发生学意义上说先有程序，后有实体法，在这种意义上说“法即程序”具有一定合理性；从功能角度来看，“法即程序”过于夸大程序法的作用，容易从一个极端走向另一个极端。从功能角度来看，第二种观点更合理，既强调程序法的重要作用，又重视实体法的价值，坚持两条腿走路方针。我们倾向于第二种观点，我们认为在我国目前既要看到程序法的重要性，程序法具有相对独立性，又不能过分迷信程序，视程序为解决一切问题的灵丹妙药。实体法与程序法应二者并重，不可偏废。
（二）对于行政程序法的作用，我国先后有不少学者也参与了讨论。但在术语使用上，比较混乱，如有的人使用“功能”或“目标”“价值”“重要性”“意义”等不一而足。
对于行政程序法作用的认识思路大致可分为两类。绝大多数学者从行政法自身角度来阐述其作用的，一般包括三方面：第一，保障行政相对人合法权利；第二，提高行政效率；第三，有利于减少腐败的产生。
近年来，遵循这一思路的观点多在此基础上有所深化。如有学者认为行政程序法具有以下功能：规范、制约、监督、促进行政权的合理行使；保障行政相对人的合法权益，规范行政相对人的参与程序，促进行政民主化；通过权力与权利之间的沟通，协调平衡，促进行政效率的提高。
另有学者从更广阔的角度对行政程序法的地位进行了思考。其中最具代表性的是王锡锌从构建我国市场经济法律体系的角度对行政程序法进行了探讨。他认为行政程序法是市场经济体制中不可缺少的 一项基础性法律制度，同时又恰恰是目前最欠完善的一项法律制度，行政程序法在我国新旧体制转轨过程中契合了市场经济体制对“政府-市场”关系的内在要求，从而有助于旧体制的消解和新体制的建立。
上述两种思路从不同角度揭示了行政程序法的重要意义。我们认为后者是研究的进一步深化。对行政程序法的作用，应把两方面结合起来看待，除了可以从市场经济角度思考行政程序法的意义外，我们认为行政程序法在促进我国政治体制改革，保障人权方面也具有重大理论意义。
五、关于行政程序法目标模式的讨论
对于什么是行政程序法目标模式，学术界表述不一，但一般认为，行政程序法目标模式是指各个国家行政程序法根据所要达到的目标而形成的总体特征。行政程序法可以发挥多方面的作用，立法机关可以按照自己的目的进行选择，强化某一方面作用，这种选择将使一国的行政程序法形成一定的目标模式。
行政程序法目标模式在行政程序法理论研究中可以说占据枢纽地位。它统率行政程序法的基本原则，进而涵盖行政程序法的基本制度，对行政程序法立法模式选择的影响也不可忽视。
（一）行政程序法的目标模式的分类：1.有人认为可以分为控制模式、效率模式、权利模式三类。2.有学者认为可分为效率模式和权利模式二类。权利模式也有称公正模式，或权利保障模式。3.有学者认为行政程序法目标模式分为维护模式和保护模式，与此相应，行政程序法的价值模式可以分为民主模式和效率模式。该观点认为应将目标模式与价值模式结合起来探讨，在澄清价值模式的基础上进一步分析与其相应的目标模式。
对于上述三种分类，我们认为第二种分类比较恰当，其基本含义在法学界基本达到共识对其使用几乎已约定俗成。第一种分类中控制模式正如该学者所言主要是中国封建时代的行政程序法属于这一类型，不具有普遍意义，可以忽略。第三种分类优点将目标模式与价值模式相结合，但其目标模式分为保护模式，维护模式容易引起歧义，其保护维护的是行政权，还是相对方权利不够清楚。
（二）我国行政程序法目标模式主要形成以下三种观点：姜明安、王锡锌等主张应兼顾效率与权利保障。他们认为效率和公正是行政程序法的两个基本价值目标，目标模式的选择取决于立法时对价值目标的权衡。应该看到在行政程序法中，效率与公正的冲突确实是存在的，但这种冲突并不意味着各自绝对的排它性，恰恰相反，二者存在内在的联系，公正并非必然排斥效率，反之亦然，公正作为一个价值判断，其含义在特写条件下不断变化。现代行政法的平衡精神应反映到行政程序法中。效率与公正价值目标是对立统一的，二者应平衡兼顾。黄学贤认为应在效率与公正两个基本价值目标之间寻求平衡，作为行政程序立法的出发点和目标模式的整体选择。在具体的行政管理活动中，当效率与公正发生矛盾时，应作出公正优于效率的明确安排的选择。章剑生认为行政程序立法目的应是效率为主，公平为补充。
上述三种观点均是以公正-效率为中轴来设计我国行政程序法的目标模式。第一种观点是“平衡论”在行政程序法中直接演示，从理论上说公平与效率二者兼顾比较完美，但在实际操作时难于把握，有可能会流于形式，二者的平衡点恐难把握。第二、三两种观点分歧较大，主要原因在于对我国行政法治存在问题以及解决方法认识不同。
我们认为我国行政程序法目标模式应以公正为主，兼顾效率，在公正与效率发生冲突情况下一般应注意公正优先，效率为辅，在特定情况和特定环节也可以考虑效率优先。这主要是因为我们认为我国行政法治中公正问题重于效率问题，这一模式符合社会发展进步趋势，我国的行政诉讼至少目前还无法胜任对行政不公的补救。
六、关于行政程序法基本原则的讨论
正如行政法的基本原则在我国行政法学界讨论初期人言人殊，众说纷纭一样，我国目前学术界对行政程序法基本原则的论述仍然处于莫衰一是，观点纷呈阶段。
1994年前论述较多（具体内容从简），主要有：1.应松年认为，行政程序法基本原则应包括公平、公开、听取意见、顺序、效率原则。2.认为各国行政法学都确立起或多或少的程序规则用以约束政府的行政行为，我国社会主义行政法学所确立的行政程序规则，充分体现了社会主义的民主性、真实性和效率性，行政程序原则的主要内容体现为程序法定、相对人参与、公正、顺序和时限等。3.认为各国行政程序制度不同，据以确定这些制度的基本原则自然也不尽相同，考察各国与现代民主相联系的行政程序制度，它们也反映和体现一些共同的基本原则：公开、公正行为有据和效率原则。4.认为不同时代的行政程序法具有不同的基本原则与制度，选择不同目标模式的行政程序法，其原则与制度也不相同。从现代各国看行政程序法的基本原则有：依法行政原则、民主原则、基本人权原则、公正原则和效率原则。5.认为行政程序法基本原则分为一般原则和特殊原则。一般原则指社会主义法都必须坚持的原则，它包括共产党的领导和群众路线原则、法治原则。所谓特殊原则指主要适用于行政程序法的基本原则，包括行政干预原则、保障行政主体依法行使职权和相对人合法权益的原则、顺序原则、效率原则。
1994年以来特别是1997年—1998年间，一些学者对我国行政程序法的基本原则又进行了归纳，主要有以下观点：1.胡建淼认为中国行政程序法基本原则的表达方式只能是法典式和条文表达式。基本内容应确定为程序法定原则、程序公平原则、程序公平原则。法定原则指用以规范行政权的行政程序必须通过立法程序使其法律化，行政主体行使行政权所遵循的程序，必须由法律加以规定。公开原则指用以规范行政权的行政程序除涉及国家机密，商业秘密或个人隐私外，应当一律向相对人和社会公开。公平原则指行政主体必须在程序公平的约束下，正当地行使行政权，尤其是在行使自由裁量权时必须体现合理性和科学性。2.吴德星认为，一般情况下行政程序法基本原则应包括行政民主、行政法治、行政公平、行政效率和行政公开等原则。民主原则指行政程序法必须贯穿民主精神，体现民主意志，符合民主要求。法治原则指行政程序法必须贯穿法治精神，实行依法行政。效率原则指为了保证行政活动的效率，行政程序的各个环节，应当有时间上的限制。公开原则指对重要的行政行为与公民权利义务直接相关的行政行为要通过一定程序让公民了解，强调行政公开原则是行政程序法的生命。3.章剑生在《行政程序法比较研究》一书中继续坚持以前观点，认为中国行政程序法的基本原则是合法原则、合理原则、公开原则、参与原则、顺序原则、效率原则。4.杨海坤、黄学贤在《中国行政程序法典化-从比较法角度研究》一书中提出：行政程序法基本原则作为行政程序法目标模式和价值取向与具体原则，是规则和制度的中介，应当将价值取向和目标模式作为自己的思想内核，将其中的精华表达出来。另一方面，基本原则还必须对具体原则，专门制度和规则具有统率作用，成为具体原则、制度和规则的设计标准，评价标准。据此，能够称得上基本原则的只有民主原则、公正原则和效率原则。具体而言，行政程序民主原则指行政程序的设计和进行应当确保公民的有效参与，应当处处体现公民的意见和呼声。这一基本原则体现在行政公开、行政参与两项具体原则中。程序公正原则指公民在行政程序中应当受到平等的对待。程序上的公正表现在不偏不倚原则、比例原则、信赖保护原则等三项具体原则方面。效率原则指行政机关应当确保行政程序的进行，以尽可能少的投入，获得尽可能多的收益。
纵观上述行政程序法基本原则的种种概括，我们认为这些概括总体上体现了由繁至简的趋势，有些基本原则如公正、效率等渐成人们的共识。上述归纳的差异，主要是由于对基本原则，我国行政程序目标模式，尤其是基本原则与具体原则、基本制度的界限学者们认识不同所造成的。对比上述诸多归纳我们认为最后一种概括比较简洁，较好地处理了行政程序法价值取向、目标模式、基本原则、具体原则、具体制度这五者之间的内在逻辑联系。这种概括反映了我国行政程序基本原则的最新研究成果，值得提倡。当然，这方面的探讨是无止境的，因为行政程序法的内外环境在不断发展，人们的认识也要不断深化。
七、关于行政程序法立法模式和立法步骤的讨论
立法模式这一概念在我国行政程序法研究上非常流行，类似的提法还有法体模式，制定模式等，但对立法模式作出精确定义的尚不多见。对行政程序立法模式的 争议主要集中在行政程序立法模式有几种分类以及我国行政程序立法模式应采取哪一种。
（一）关于行政程序立法模式的分类主要有以下观点：1.认为可分为单一式和复合式。单一式指制定一部统一完整的法典，并将法典的制定权交由最高国家权力机关行使。复合式是通过各个单行法律，从不同方面规定行政程序法内容，从而形成一个内容有机联系的法律整体。2.有学者认为行政程序法有三种法体模式。一是统一法典模式，二是单行法律法规模式，三是无独立行政程序法而完全与实体法合体的模式。
上述两种观点分歧主要在于对融实体法和程序法于一体模式如何看待。第一种观点认为采取这种模式的国家太少，不具备典型意义，不作为一种分类。相比较而言我们觉得第二种分类更加全面些，即应制定统一的行政程序法，但不能要求它纯而又纯，仅仅是对程序方面的规定，涉及的实体问题也应在行政程序法中作相应规定。
（二）关于我国行政程序立法模式应采取哪一种的争论。这一问题可以说是我国行政程序和行政程序法研究中争论最为激烈的一个问题。目前主要形成以下三种代表性观点：
第一种观点认为，行政程序立法是一项巨大的工程，在立法上应当采取逐个解决的办法，即不制定统一的行政程序法，而是制定单行的涉及行政程序的法律。
第二种观点认为行政程序法的内容，较为一致的意见是，它是通则而不是法典，只规定共同原则，共同程序等，而且应司法色彩浓一些。行政强制、行政处罚、行政监察、行政复议等程序以单行法律、法规规定，是否包括行政指导程序意见不一，是否包括其他程序也各持己见。
第三种观点认为应当尽早制定统一的行政程序法典。其理由是统一的行政程序法典能更好地规范行政主体行政职权的行使，控制行政权的滥用，从而更好地保护行政相对人的权益。分散的独立的行政程序法律法规不能在整个行政领域确定统一的，体现现代民主、法治精神和效率原则的程序规范和制度。此外从我国目前法制的进展情况分析，也完全具备条件制定统一的行政程序法典，更不用说有许多外国行政程序统一法典立法的现成经验可供参考借鉴。
上述第二种主张制定行政程序法通则的观点，从目前来看难度要小一点，但其效果明显不如制定行政程序法典，且操作性不强，若干年后可能会重蹈《民法通则》的旧路。第一、第三两种观点截然相反，造成两种观点分歧的主要原因我们认为主要是对制定行政程序法法典的必要性以及制定难度的认识不同。我们认为制定统一的行政程序法典，并不排除制定一些单行的法律法规，其优越性明显胜于制定单行的程序法律法规。制定行政程序法典在我国确实会面临程序法观念淡漠，我国行政程序理论研究水平还较低，行政行为范围广泛，“性质复杂且变化频繁等诸多困难。但通过努力这些困难都是可以解决的，制定行政程序法典对走向现代化的中国来说绝非空中楼阁。因此我们赞同上述第三种观点。
关于我国行政程序法立法模式，目前学者多认为应制定统一的行政程序法典。但对行政程序法的立法步骤则有不同看法。
一种观点可称为激进式，认为如果尽早制定统一的行政程序法，对中国法治进程的推动将更为有利。
另一种观点可称为渐进式，认为应分两步走，第一步是先对那些与百姓切身利益相关，立法条件相对比较成熟的方面，逐个制定单行的行政程序法律。第二步是在2010年前制定一部统一的行政程序法。至于统一的行政程序法如何制定又有三种主张，有人主张与单行法律的制定齐头并进；也有人主张待各个单行的行政程序法律出台后，再研究制定统一的行政程序法；还有人主张待各个单行的行政程序法律出台后，把它们编纂成一个统一的行政程序法，不再另行制定统一的行政程序法。
对于上述两种观点我们认为第二种比较适合我国目前国情。尽快制定统一行政程序法对我国来说目前难度较大，各方面条件还不够成熟，考察各国制定统一程序法往往都经历一段较长时间的起草准备阶段。因此采取渐进式的立法步骤比较稳妥。其中的三种主张，第二种消极等待，不利于及时总结立法经验得失；第三种比较缓慢，一个一个立法许多条文规定必然重复，笼统编纂在一起也必将内容庞杂法典质量难以保障。因此我们赞同第一种主张即制定统一程序法典和制定单行行政程序法律法规可以而且应该齐头并进，制定单行行政程序法律并不妨碍统一行政程序法的起草。
标题，是新闻的眼睛，是新闻编辑工作的重要环节。制作一条好的标题需要一定的创意，但也要遵循一定的原则和规律，网络新闻标题的制作要符合网络传播的特点和规律。
一、网络新闻标题的特点
1、题文分家
网络新闻的标题，更像一本杂志的目录，读者不能像看报纸那样，将标题和正文尽收眼底，网络新闻需要通过受众点击标题打开正文，从而实现传播过程的继续，如果标题对受众缺乏吸引力，无法实现对标题的点击，那此次传播过程即告终止。这就需要网络编辑准确地提炼出新闻要点，制作出富含新闻要素的生动标题。
2、题长受限
传统的纸质媒体可以灵活地利用版面，甚至刻意留白以使版面整洁美观。而网页版面的整体布局是相对固定的，标题字数受到行宽的限制，既不宜折行，也不宜空半行。在标题板块中，各题长短接近一致为宜，过长或过短都不合适。
3、大多单行
网络传播的环境下一般不适合多行标题。报纸的标题有引题、主题和副题几种，引题经常是虚题，起到概括、提示或渲染作用，主题一般是实题，起到介绍和概括新闻中主要内容的作用，副题以实题居多，通常起说明、补充和解释的作用。
这种多层题的标题方法，用在报刊上是很有成效的编辑手段，但是在网络环境下，新闻标题受网页显示面积限制，新闻标题的位置空间以行长为限，新闻标题板块通常由若干条新闻排列集成一个矩阵，所以网络新闻标题一般不使用多行题。
4、宁实勿虚
由于在网络新闻传播过程中，新闻一般是以题文分离的形式出现的，标题采用虚题往往使读者难以理解，甚至产生荒诞的感觉，从而放弃点击，即便读者点击阅读后，也容易产生被误导的感觉，如果以此制造悬念吸引读者的话，也常常得不偿失，而且，读者仅凭字面上的理解，很有可能低估其价值，丧失传播机会。
二、网络新闻标题的功能和制作要求
1、明示内容
新闻编辑需要首先准确地把握和提炼新闻主体内容，然后斟酌和组织好标题词语的表达，得当的新闻标题要告知实情，紧扣矛盾，避免设问，语态直陈，强调动态，言简意明。
具体有以下几点作为标准：
（1）实题明义；
（2）尽量使用主动语态；
（3）语句以主谓结构或主系表结构为主；
（4）强调动感力求动态地报道新闻；
（5）尽量避免疑问句式；
2、评价功能
制作标题时，编辑的评价功能是按照新闻价值规律来处理和突出新闻中的重要元素，它不是直接表达论断，而是通过选择和排列内容，使得读者比较容易地理解新闻，当然，这一评价工作的前提，也是全面和准确把握有关新闻的内容。
3、吸引阅读
作为连接读者和新闻内容之间的桥梁，标题应该力求吸引读者更多的注意力，吸引他们点击和阅读新闻。
（1）标题点出新闻中的新奇事实；
（2）标题批露出读者虽然熟悉却并不详知的事情细节或者内幕；
（3）标题紧扣新闻事件的最新动态最新进展；
（4）标题应该尽量形象生动；
4、避免常识性错误
三、网络新闻提要
1、新闻提要。就是紧排在标题下面的简短文字，辅助和解说标题中传达的最重要内容，它的形式很接近新闻导语，但是通常比新闻导语更简练和浓缩。在版面形式上，新闻提要和标题都排在标题页面上，通常在某一标题下紧接着排简短的新闻提要，这些新闻提要的字号有时与标题相同，有时字号略小。
2、新闻提要分析。新闻提要发挥的作用除了提示告知新闻内容以外，还有：
（1）平衡标题的传播倾向，调整标题提示的内容范围或趣味分寸；
（2）扩展标题词语和补充内容；
（3）提供背景；
3、新闻提要撰写原则。
（1）强调新闻中的主要内容；
（2）介绍标题某些方面内容的细节；
（3）补充缺少的w；
（4）通常省略时间；
“新闻标题+提要”的呈现方式在国外的新闻网站中比较常用，相比之下，国内新闻网站往往采用单一的标题页，较少使用新闻提要这种形式，由于新闻提要可以突出补充和支撑标题，能够很有成效地吸引读者阅读，弥补和改善网络新闻传播因标题和正文分离而陷入的弱势情景。
四、网络新闻标题要闻板块
按照重要性排序的新闻标题板块，通常出现在网站主页或者新闻频道首页上，作为“要闻”提示来发挥作用。这种标题板块中的标题都是编辑特别挑选出来的，它们集中地体现了网站传播者的编辑重点和传播意向。
1、新闻标题板块的样式
重视分类，按照重要性或时序性排列。
如新华网：国内、国际、财经、社会；
新浪网：国内、国际、财经科技和体育娱乐；
2、新闻标题板块的类型和编排原则
（1）一种是按照重要性原则排序，把重要新闻的标题分类排列，在同类标题中按照重要性自上而下排列；
（2）一种是用不同类项内容的新闻的标题，构成一个整体的、有编辑思路贯穿的标题板块。
五、网络新闻标题挑选和排列原则
1、确优先排序标准。以所服务的目标受众的主体需求为依据，优先考虑新闻的重要性和时新性因素，在此前提下参照新闻与受众的关系紧密度来决定标题的先后排列位置。
2、注意分类分组。
3、注意调剂强弱节奏
（1）排在首位的头条应具有最强的冲击力；
（2）排在中间位置的标题应具有一定的悬念，吸引读者；
（3）接下来的标题应该与读者有比较密切的关切度；
（4）排在下面最不重要位置上的标题，应该比较独具特色，有比较强的趣味性、新奇性或人情味。
二、求实原则。实事求是是马列主义、思想和邓小平理论的精髓，也是“三个代表”重要思想和科学发展观的精髓。公文是用来指导工作、解决实际问题的应用文体。而公文要真正发挥这种作用，就必须坚持实事求是的思想路线，做到一切从实际出发，全面、准确地反映客观情况。一是向上行文，请示工作、报告情况，要一是一，二是二，有喜报喜，有忧报忧，要讲真理，说真话，成绩不夸大，问题不缩小，情况不虚构，准确地反映事物的本来面目。二是对下行文，下达任务，部署工作，要从实际出发，有的放矢。三是平级行文，互通情报，联系工作，协调关系，要实事求是，情报要真实，态度要真诚，意见要客观。要做到这些，
军队各级机关要大兴调查研究之风，全体机关干部要注重深入实际，及时掌握新情况，经常分析研究新问题，努力探索事物的客观规律，在公文写作中避免出现脱离实际，主观臆断现象，做到无论在发文目的、发文时机上，还是公文的内容上，都能体现实事求是精神，都能做到一切按照客观规律办事，全面而准确反映实际情况，使公文达到内容真实可靠、措施切实可行。
三、高效原则。我们所处的时代，是信息爆炸的时代，情况瞬息万变，机遇稍纵即逝。信息化条件下的军队建设和战争，更要求果断决策，高效实施，作为指挥军队建设和战争的重要手段的军队机关公文，形成的各个环节，都需要快速高效，尤其成文速度要快。一是要及时了解领导意图。在拟制各种文书时，要及时了解上级领导的指示精神，及时了解本级首长的工作要求，及时把握公文写作的方向，预见工作进程，加强工作的主动性，缩短公文起草时间。二是要善于预先搜集和时常积累资料。要随时掌握部队现实情况，做好写作素材储备，避免临时抓材料，查情况，费时费力，延误时间。三是要加强机关间的协作配合。为了确保公文的快速写作，机关与机关之间、机关各业务部门之间，要主动配合，共享信息，互通情况，发挥集体力量，提高公文的拟制速度。四是要加强公文写作理论学习。各级机关干部要系统掌握各类公文的写作知识，熟悉各类公文的格式、结构、拟制方法和写作要求，努力提高快速成文的素质和能力。
四、精简原则。我党我军历来反对、形式主义和文牍主义等不良作风，并把精简公文作为衡量机关作风的重要方面。公文写作必须始终坚持精简原则，这是提高工作效率的基本保证。反之，为办文而办文，过多发文，就会严重影响公文职能的发挥。公文写作要做到精简务实，一是要树立正确的领导观，不把向下发文的多少作为对工作重视程度的衡量标准。做到不应发的公文不发，能少发的少发。二是要树立正确的政绩观，不把上报材料的多少作为本单位工作成绩大小的努力目标，不要出于不正当的目的乱向上级报材料。三是要树立正确的效益观。明确公文发挥作用的大小与发文的多少及其公文篇幅的长短并不成正比，盲目地多发文、发长文，不仅起不到促进工作的目的，反而会打乱正常的工作秩序，使上下处于应付“文山”的忙乱之中，难以集中精力抓好工作落实。公文写作要贯彻精简原则，军队机关干部要发扬我军求真务实的工作作风，反对脱离实际、脱离群众的工作作风，克服写空文、写长文和乱发文的文牍行为，严格控制公文的篇幅和数量。
五、准确原则。军队机关公文是军队各级机关对所属实施组织领导的重要工具，是所属部队行动的依据，拟制和处理必须准确细致，不能有一点的疏忽和丝毫差错。为此，一是要准确地体现首长意图，必须根据首长的要求拟制，准确地表达首长的指示精神。二是要准确地使用材料。公文内容必须真实可靠，不允许有任何虚构和夸张。公文写作人员要对所掌握的情况，加以“去粗取精、去伪存真、由此及彼、由表及里”的全面分析，从而获得准确的材料，得出正确的结论，并做到恰当地使用。三是要准确地遣词造句，正确使用标点符号。要选用肯定、确切的词语，不用模棱两可和含意不清的词语；尽可能使用军语或专业术语，不用方言和土语；语法和用字要准确，不要出现错误语法和错别字。
六、慎重原则。军队机关公文是根据权限和职能而制发的，具有法定的权威性和现实的执行效力。或要求传达贯彻，或要求遵守服从，或要求执行办理，无不体现发文机关的意志，特别是决定、指示等公文，集中体现出公文的强制性和约束力。这一特点要求军队机关公文写作必须坚持慎重原则。一是必须严格按照本机关的权限和职能制发公文，不能越权发文。二是不能随便滥发公文，不需要发文办理的事项，不发文。三是要以部队机关的名义，如以首长名义公文，应明确并非以私人身份行事，而是以其所在机关法定领导人身份行使职权。特别是指挥性公文的制发要更加慎重，做到“慎乃出令”，文出必行，保证公文的权威性和有效性。
七、规范原则。为了保证公文的执行效力，便于对公文的管理，各国军队都对公了许多规范化的要求，尤其对公文的体式作了严格的规定。我军自1963年10月至10月，先后颁发《关于军用公文分类和格式的规定》、《关于军用公文格式执行中几个具体问题的通知》、《关于军用公文分类和格式问题的规定》、《中国人民机关公文处理条例》等重要文件，对军队机关公文体式进行了规范，要求撰写必须按照统一规范体式。
公文体式包括文体与格式两个方面。规范的公文体式对保证公文质量，提高指挥效能和办事效率，起着十分重要的作用。制发公文必须重视公文体式的规范性，不能把体式问题作为无足轻重的小事，更不能独出心裁，标新立异，进行所谓的“创造”。随着办公自动化的完善和发展，公文处理标准化、规范化要求越来越高。军队机关公文写作必须正确使用文种，并根据不同的文种要求，写全公文要素，保证公文格式的统一和完整。
八、保密原则。公文作为信息的载体，它所运载的信息一般具有很强的机密性。公文的读者是有严格选择的，公文都有明确的发文对象，只能在一定范围内传达或传阅，具有严格的密级划分。军队机关公文有的直接标明“秘密”、“机密”、“绝密”；有的虽未标明密级，但要求传达到限定的范围。由于军事活动本身具有很强的机密性，如下达作战任务，调动部队和武器装备，变更编制体制，部署军事行动等，这就决定了记载和反映军事活动内容的军用公文比地方公文在密级划分上更为严格。军队机关在制发公文时，必须注意保密性。一是要严格控制公文的内容所涉及的范围，不要把不应让受文者了解的内容写入公文之中。二是要明确发文对象，严格控制发文范围和数量，必须按照批准的份数印刷，禁止发给无关单位或个人。三是正确划分秘密等级，确保军事秘密的安全。
九、周密原则。坚持周密原则涉及公文写作的全过程。从公文的起草到公文的审核和修改，每个环节都必须周密。公文起草必须按照公文处理条例办事，文稿在送领导审批签发前，应由有关部门或人员认真校核。一要查矛盾抵触，检查文稿同党和国家的方针、政策、上级机关的指示是否有不一致之处，同本机关已的有关规定有无矛盾，以及一份公文中前后有无矛盾。二要查措施落实，检查所提出的各项措施的理由是否充足，执行的方法、步骤、时限规定得是否恰当。三要查程序手续，审批手续是否符合要求，名义是否适当。四要查文字表达，检查有无错漏情况，尤其是人名、单位名称、地名、各种数字是否有误。发现问题，立即改正，使公文在行文必要性、政策性、针对性、可行性和规范化等方面都合乎公文写作要求，不出现任何差错。
关键词：税收公平；税法公平；社会公平
税法基本原则是指规定于或寓意于税收法律之中对税收立法、税收执法、税收司法及税法学研究具有指导和适用解释的根本指导思想或规则。税法基本原则是税法本质的集中体现，是税收立法和执法必须遵循的基本规则。研究税法的基本原则，不仅具有理论上的知识意义，而且具有应用意义。它对于指导税收立法、规范税法解释、克服成文税法之缺陷、发挥税法的功能等都具有不可替代的作用。因此，确立税法的基本原则对于完善税法体系、规范税法功能、保障税法实施等都具有十分重要的意义。
公平原则对社会的分配、个人权益、各方利益乃至社会的发展都会产生重大而深远的影响。古今中外，各国政府都非常重视这一关系国计民生的问题。我国的税法学研究虽然也接受了公平原则作为税法的基本原则之一，但是学者们基本上是照搬西方的“税收公平原则”，直接将其作为税法的基本原则，从而严重弱化了该原则对税收理论及实践的指导意义，导致税法不公平现象严重。笔者认为，有必要澄清税法公平原则的应有含义，实际上，税法上公平原则的内涵要远大于“税收公平原则”这一表述所包含的内容，笔者将其表述为“税法公平原则”而不是“税收公平原则”。原因有二：第一，“税收”更体现的是一种经济学或者说是财政学上的概念，而不是严谨意义上的法学概念，直接将“税收公平原则”作为税法基本原则之一，容易引起概念上的混乱。第二，税法上公平原则的内涵要远大于税收公平原则。公平是一个涉及面广、涵盖内容丰富的概念。真正的、完整的公平，既渗透于经济活动的全过程，又融会于社会生活的方方面面，所以要用具有更大包容性的“税法公平原则”这一称谓。
实际上，税法公平不仅包括纳税人与纳税人之间的税负公平（即传统上所说的横向公平和纵向公平），而且还应该包括纳税人与征税人之间的征纳税公平和纳税人与国家之间的用税公平。由此上升至一种更高层次的社会公平。本文先从误导税法学界多年的税收公平原则谈起，然后论述税法公平原则与税收公平原则的区别，最后详细阐述税法公平原则的内涵。
1税收公平原则的演进及含义
税收公平原则起源于17世纪的英国。历史上第一个提出税收公平原则的是英国古典政治经济学的创始人威廉•配弟（william petty），他认为，税收应尽量公平合理，对纳税人要一视同仁，税收负担要相对稳定，不能超过劳动者的承受能力。但是第一次明确、系统的阐述税收公平原则的是亚当•斯密（adam smith），在其代表作《国富论》中，他明确提出了税法的四原则，其中之一即是具有公平内涵的平等原则。他指出平等原则是指“一切国民，都须在可能的范围内，按照各自能力的比例，即按照各自在国家保护下享得的收入的比例，交纳国赋，维持政府。”19世纪后期德国的阿道夫•瓦格纳（adolf wagner）提出了税法的社会正义原则，这一原则又分为两个具体原则，一是普遍原则，即一切有收入的公民都要普遍纳税；二是平等原则，即根据纳税能力大小课税，税收负担力求公平合理。进入20世纪后，资本主义社会进入了垄断阶段，经济危机的爆发，使得凯恩斯学派进一步发展了税收公平理论。此后，西方学者一致认为当代税法的最高原则就是“效率”和“公平”。
税收公平原则在西方的演进有其合理性，我国税法学者也普遍接受了这一原则。对于这一原则，中外学者已经形成了共识，即所谓税收公平“是指不同纳税人之间税收负担程度的比较，纳税条件或纳税能力相同的纳同样的税，条件或纳税能力不同的纳不同的税。”因此，“公平是相对于纳税人的课税条件说的，不单税收本身的绝对负担问题。”由此看来，将传统上所说的税收公平原则表述为“税负公平原则”更为科学一些，因为它表示的是纳税人之间的税负公平分配。这一原则包含两层含义：横向公平和纵向公平。
①横向公平。是指经济能力或纳税能力相同的人应缴纳数额相同的税收，即税制应以同等的方式对待条件相同的人。横向公平强调的是情况相同，则税收相同。例如：我国现在正在立法进程中的统一内外资企业所得税就是为了实现横向公平。税收横向公平包含了三个方面的具体内容：第一，税法应当从法律的高度，排除对任何社会组织或者公民个人不应有的免除纳税义务，只要发生税法规定的应纳税的行为或事实，都应依法履行纳税义务；第二，税法对任何社会组织或者公民个人履行纳税义务的规定应当一视同仁，排除对不同的社会组织或者公民个人实行差别待遇；第三，税法应当保证国家税收管辖权范围内的一切社会组织或者公民个人都应尽纳税义务，不论收入取于本国还是外国，只要在国家税收管辖权范围之内，都要尽纳税义务。
②纵向公平。是指经济能力或纳税能力不同的人应缴纳数额不同的税收，即税制如何对待条件不同的人。例如：高收入者应当比低收入者多纳税。现在各国在个人所得税上采用的累进税率制就是为了实现纵向公平。一般来说，采用累进税率可以实现对初次分配不公平的再分配公平，体现税负的公平原则。
怎样才能做到税负公平呢，西方学者先后有“利益说”和“能力说”。“利益说”亦称“受益标准说”，即纳税人应纳多少税，应根据每个人从政府提供的服务中所享受的利益多少来确定，没有享受利益的人就不纳税。但是，“利益说”将税收视为政府提供的公共产品的自愿支付，即纳税是建立在个人的边际效用评价上，因此个人容易低估实际收益，而且对免费搭车的策略行为无能为力。所以现在它被“能力说”取代。“能力说”亦称“能力标准”，是指以纳税人的纳税能力为依据纳税。纳税能力大者应多纳税，纳税能力小者少纳税，无纳税能力者则不纳税。目前多是以纳税人的所得为主衡量纳税人的纳税能力，对纳税人所得适用累进税率制。
2税法公平原则与税收公平原则的比较
虽然在事实上，税收公平原则与税法公平原则具有紧密的联系，是税法公平原则部分实质性内容的来源，但它在本质上是一种经济分配关系或经济杠杆作用的体现或表现，因此，它是一种经济原则。而税法公平原则的基本内容虽然包含税收公平原则，是对税收公平原则内容的反应或体现，但它在本质上是一种法律原则，是经济分配关系的法律表现，属于上层建筑的一部分。并且，税法公平原则的内涵远大于税收公平原则。税收公平只是税法公平的一个结果，只有税法公平了，税收才能公平。因此，他们两者之间的区别是明显的，也是根本的。只有把握了两者之间的这种根本的区别，才能真正从本质上把握税法公平原则的本质。二者之间的区别主要有：
第一，税收公平原则是一种税收原则，税收原则是税收在执行职能中处理所涉及的诸如税收总量、税负分配、税后经济影响等各种问题的经济意义上的准则。税收公平原则即是其中关于税负分配的基本原则。而税法公平原则是一种法律原则，是指税法活动始终遵循社会公平。它不仅关注经济上的公平，更重要的是实现整个社会层面上的公平。这里的社会是包含了经济、政治、环境等多方面的统一体。
第二，经济上的税收公平主要从税收负担带来的经济后果上考虑。而法律上的税法公平不仅要考虑税收负担的合理分配，还要从税收立法、执法、司法等各个方面考虑税的公平问题。纳税人既可要求实体利益上的税收公平，也可要求程序上的税收公平。
第三，法律上的税法公平是有具体法律制度予以保障的。这种公平可以得到立法、执法、司法上的保障。比如：立法者在立法时就试图将所有的人成为具有纳税义务的纳税人，避免使某些人有超越税法而享有不纳税的特权；征税机关在征税时不能对特定的纳税人给予歧视性对待，也不能在没有正当理由的情况下对特定纳税人给予特别优惠，因为对一部分纳税人的特别优惠，很可能就是对其他纳税人的不公平；当纳税人收到征税机关不公平的待遇时，他可以通过向税务机关申请税务行政复议或直接以行政诉讼的方式保护自己，免受不公平的对待。
3税法公平原则的内涵
实际上，税法公平原则的内涵远大于现在税法学界所公认的“税收公平原则”的内涵，它包含税收公平原则而又不限于税收公平原则。税法公平原则应当包括纳税人之间的税负公平、纳税人与征税机关之间的征纳税公平、纳税人与国家之间的用税公平、纳税人之间的区际公平及代际公平等等。税法公平本身不是目的，这些公平最终都是为了实现终极的社会公平和社会效益。
3.1纳税人之间的税负公平
纳税人之间的税负公平实际上就是传统上所说的“税收公平原则”的内容，即横向公平和纵向公平。在前文对其已有详细论述，此不赘述。
3.2纳税人与征税机关之间的征纳税公平
随着税收法律关系的“债权债务”性质日益被人们所接受，纳税人与征税机关之间的关系应该是一种平等的关系。征税机关在征纳过程中不能只享有权力而不须承担任何义务，纳税人也不能只承担纳税义务而不享有任何权利。否则，税法的这种不公平就会引起纳税人的逆反心理甚至是反抗，不利于纳税人纳税意识的形成，对于税收收入造成消极影响。因此，合理的分配纳税人与征税机关的权利（力）和义务，就既是建立税收法律关系的核心内容，也是税法公平原则的基本要求。就我国来说，我国的执法理念还十分落后，在依法征税上，只停留在“依法治税”的层面，只是让纳税人守法而忽视怎样使权力服从于法。导致税务机关特权思想严重，侵害纳税人权利的现象时有发生，随意减免税、买税卖税、从中渔利的行为一时难以根除。当务之急就是要在宪法中规定纳税人应有的权利；税务机关在征税过程中要尊重纳税人合法权利，平等、公平地对待每一个纳税人，树立为纳税人服务的征税意识；纳税人也要树立依法纳税的意识，因为他的偷逃税，就是对其他依法纳税人的不公平。最终建立起和谐的征纳关系，实现征纳税人之间的公平。
3.3纳税人与国家之间的用税公平
税收是公共产品或公共服务的价格，纳税人缴纳税款就是为了从国家获得相应的公共产品或公共服务。如果国家提供给纳税人的公共产品或公共服务与纳税人缴纳的税款在数量和质量上不相符合，就显然是不公平的。所以，国家必须为了纳税人的公共利益而合理适用税款，相应地，法律应该赋予纳税人对国家用税的监督权。只有这样，才能避免税款被不正当地滥用，实现真正的用税公平。
税法中赋予纳税人监督用税的权利应该包括：监督税收制度和法律、法规、政策的制定，使税收立法民主、公正、合理，从源头上保证用税公平；监督税款的保管，使之得到安全的保管，不被挪用或贪污；监督税款的使用，每一笔税款支出都应该经过预算，经过人大审批，并且每一笔税款支出都要向纳税人公开，由纳税人评判其合理性。
3.4其他
传统的税收公平仅限于追求一个国家（地区）一定时期内纳税人之间的公平，即人际公平。在经济全球化作用下，人类要保持可持续发展，税法公平还应包括当代人与后代人资源共享的代际公平和不同国家（地区）平等参与的区际公平。不管是以上何种类型的公平，最终都是为了实现社会公平，构建和谐社会，保证社会在公平的环境下实现可持续发展。
4结语
税法的公平原则是指导税收立法、执法和司法的基本精神和指导。我国目前还没有形成统一的关于税法公平原则的理论和立法。在我国目前完善税收法律制度，推进税法建设，实行依法治税的过程中，将税法公平原则良好地运用与贯彻其中，有着重要的指导意义，也会对我们建立一个民主法治、公平正义的社会产生深远的影响。
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