一桩桩惨烈的中国式拆迁悲剧发生,令国有土地房屋征收补偿立法备受全社会高度关注。从此次公布的征求意见稿中,人们可以看到,新条例的立法理念与设计思路,充分彰显“维护公共利益,保障被征收人的合法权益”的鲜明特色,并在公益维护与私权捍卫的交叉碰撞之间,力求达到双赢平衡。
亮点一:公共利益征收与商业开发征收彻底分开
征求意见稿规定,为了“公共利益”的需要,对国有土地上单位、个人的房屋实行征收以及对被征收房屋的所有权人给予补偿的,适用本条例。
明确这点,不仅意味着长期以来在拆迁活动中频频暴露的“官商合谋”将被封杀,而且宣告,将“公共利益”征收与商业开发征收混为一谈的拆迁模式,将彻底退出历史舞台。
我国2004年宪法修正案为保护公民个人合法的私有财产,规定只能基于“公共利益”的需要并依照法律程序,才能进行征收或者征用。
但什么是“公共利益”,如何界定?成为立法的一大难点。专家学者认为不能过大,实务部门认为不能过窄。有学者指明,“公共利益”的界定,直接关系到对公民私有财产的保护力度以及地方政府的强拆空间。
征求意见稿以列举式的方式,明确“公共利益的需要”包括:国防设施建设;国家重点扶持并纳入规划的能源、交通、水利、科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业;为改善低收入住房困难家庭居住条件,由政府组织实施的廉租住房、经济适用住房等建设;为改善城市居民居住条件,由政府组织实施的危旧房改造;国家机关办公用房建设以及法律、行政法规和国务院规定的其他公共利益的需要。
亮点二:政府是公共利益征收惟一补偿主体
征求意见稿规定,县级以上地方人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。
这就是说,实施公益性征收、补偿的主体只有一个,那就是政府。
明确政府是征收补偿的主体,是对现行操作的彻底颠覆。过去,制度设计的,就是政府躲在幕后,由拆迁人即开发商向政府申请拆迁许可,获批后由开发商实施拆迁。而成为拆迁主体的开发商,为了追求利润,往往尽可能压缩拆迁补偿标准,并且把拆迁负担转嫁到房价里。由此导致的拆迁矛盾愈演愈烈,不断升级。
亮点三:政府征收房屋必须要两次公告
征求意见稿第10条规定,县级以上地方人民政府在组织有关部门论证后,应当将房屋征收目的、房屋征收范围、实施时间等事项予以公告,并采取论证会、听证会或者其他方式征求被征收人、公众和专家意见。公告时间不得少于30日;但是,房屋征收范围较大的,公告时间不得少于60日。
县级以上地方人民政府应当将被征收人、公众和专家意见的采纳情况、不采纳情况及理由及时公告。
征求意见稿第14条规定,县级以上地方人民政府应当将房屋征收决定予以公告。公告应当载明房屋征收目的、房屋征收范围、实施时间和行政复议、行政诉讼权利等事项。
征求意见稿在征收程序中,突出强调了被征收人的知情权、参与权等。
亮点四:发生“公共利益”争执交司法判决
征求意见稿规定,被征收人以及与房屋征收决定有关的利害关系人对县级以上地方人民政府作出的房屋征收决定不服的,可以依法申请行政复议,也可以依法向人民法院提起行政诉讼。
这是一个新规定。突破只能对补偿、安置可以提起复议或诉讼的局限。
征收者与被征收者在征收阶段产生的争议,通常因是否属于“公共利益”而起。在这个问题上,过去政府既是运动员也是裁判员,一手遮天,每每让被征收人感到缺乏一个平等的说理平台。
对征求意见稿的这一规定,北京大学法学院副院长沈岿教授认为:“这一点非常重要,因为‘公共利益’确实存在模糊地带。从美国的经验看,法院在同一件事情上也会有截然相反的判决。但非常重要的一点是,政府必须在法庭上接受被征收人关于‘公共利益’是否存在的挑战,政府必须举证证明自己的‘公共利益’主张究竟在什么地方。”
他表示,这是让更多的民众最终接受政府决定的机会,也是政府重新审视自己决定是否周全的机会。
亮点五:危旧房改造必须有90%以上人数同意
征求意见稿规定,因危旧房改造的需要征收房屋的,县级以上地方人民政府应当在组织有关部门论证的基础上,征求被征收人的意见。90%以上被征收人同意进行危旧房改造的,县级以上地方人民政府方可作出房屋征收决定;未达到90%被征收人同意的,不得作出房屋征收决定。政府应当将征求意见的情况及时公布。
征求意见稿还规定,因危旧房改造的需要征收房屋的,补偿方案在报县级以上地方人民政府批准前,还应当征得三分之二以上被征收人的同意;危旧房改造的补偿协议,在签约期限内签约率达到三分之二以上的,方可生效。
打着危房房改造的旗号,一些地方政府与开发商联手行强拆之实,践踏被征收人的私有财产权。征求意见稿的规定,有可能将明显放慢旧房改造步伐。
亮点六:征收补偿额按市场评估价确定
征求意见稿规定,房屋货币补偿额,根据被征收房屋的区位、用途、建筑结构、新旧程度、建筑面积等因素,以房地产市场评估价格确定。
被征收房屋的房地产市场评估价格由具有相应资质的房地产价格评估机构,按照房地产估价规范和有关规定确定,但不得低于房屋征收决定生效之日类似房地产的市场交易价格。
房地产价格评估机构,由被征收人以投票、抽签等方式确定。
因补偿谈不拢,不知酿成了多少拆迁悲剧。
征求意见稿的这一规定,至少有两大看点:一是明确评估价“不得低于房屋征收决定生效之日类似房地产的市场交易价格”;二是强调评估机构的中立性。现在,许多被征收人都认为,评估机构不中立,因为都是政府单方指定的。征求意见稿改进为“由被征收人以投票、抽签等方式确定”,即被征收人说了算。
如果评估机构或估价师出具虚假或者有重大差错的估价报告的,还将面临被警告、吊销资质、被追究刑事责任等制裁。这是征求意见稿在法律责任中的规定。
亮点七:尊重被征收人补偿方式多样选择
征求意见稿规定,补偿方式可以实行货币补偿,也可以实行房屋产权调换,或者实行货币补偿与房屋产权调换相结合的形式。
因危旧房改造的需要征收房屋并进行住宅建设的,被征收人享有回迁的权利。除征收租赁房屋外,被征收人可以选择补偿方式。
提供灵活多样的选择,体现了对被征收人的尊重。
亮点八:野蛮暴力强制搬迁者可追刑责
征求意见稿规定,房屋征收部门及其委托的单位不得采取中断供水、供热、供气、供电等方式实施搬迁。任何单位和个人不得以暴力、胁迫以及其他非法手段实施搬迁。
2009年11月27日,贵州博宇房地产公司组织数十人,携带钢管、撬棍和封口胶,对普陀巷9住户8间门面房进行暴力拆迁,13名正在熟睡的住户被强行拽上汽车拖离现场。这一野蛮拆迁,最终酿成。
根据征求意见稿,如果房屋征收部门及其委托实施征收补偿与搬迁的单位违法上述规定,不仅造成的损失要赔偿,对直接负责的主管人员和其他直接责任人员,构成犯罪的,将依法追究刑事责任,尚不构成犯罪的,依法给予处分。
亮点九:违法建筑不予补偿并依法拆除
征求意见稿规定,对房屋征收范围内的违法建筑和超过批准期限的临时建筑,不予补偿,并依法拆除;对未超过批准期限的临时建筑,应当给予适当补偿。
对违法建筑拆除是否补偿问题,一直以来都存在补与不补的争议。
补,是因为一些违法建筑的长期存在,与政府职能部门不作为有关,政府应当为失职买单;不补,是因为那样对守法者明显不公平。
征求意见稿坚持了“不予补偿,并依法拆除”的立场。
亮点十:商业拆迁强调自愿公平政府不介入
征求意见稿在附则中规定,非因“公共利益”的需要实施的拆迁,应当符合城乡规划、土地利用总体规划,并依法办理有关审批手续,由建设单位编制具体实施方案,报经房屋征收部门批准后,按照自愿、公平的原则订立拆迁补偿协议。建设单位、受委托实施拆迁的单位不得采取中断供水、供热、供气、供电等方式或者以暴力、胁迫以及其他非法手段实施拆迁。
20xx年最新农村拆迁补偿管理条例
20xx农村房屋拆迁补偿标准是什么
拆建单位依照规定标准向被拆迁房屋的所有权人或使用人支付的各种补偿金。一般有：
(1)房屋补偿费(房屋重置费)，用于补偿被拆迁房屋所有权人的损失，以被拆迁房屋的结构和折旧程度划档，按平方米单价计算。
(2)周转补偿费，用于补偿被拆迁房屋住户临时居住房或自找临时住处的不便，以临时居住条件划档，按被拆迁房屋住户的人口每月予以补贴。
(3)奖励性补偿费，用于鼓励被拆迁房屋住户积极协助房屋拆迁或主动放弃一些权利如自愿迁往郊区或不要求拆迁单位安置住房，房屋拆迁补偿费的各项标准由当地人民政府根据本地的实际情况和国家有关法律政策加以确定。
由宅基地区位补偿价、被拆迁房屋重置成新价构计算公式为：房屋拆迁补偿价=宅基地区位补偿价宅基地面积+被拆迁房屋重置成新价。
(一)房屋拆迁补偿计算标准
(1)房屋拆迁货币补偿=合法拥有房产评估价格+房屋装修装饰商定补偿金额(或经评估确定的房屋装修装饰补偿金额)
(2)房屋拆迁补偿差价=合法拥有房产评估价格+房屋装修装饰商定补偿金额或经评估确定的房屋装修装饰补偿金额)-被拆迁人获得调换产权的房屋的评估价格
(二)房屋拆迁安置费计算标准
(被拆迁人或承租人)房屋拆迁安置费=搬迁补助费+没有提供周转房情况下的临时安置补助费+超过过渡期限的临时安置补助费+非住宅房屋因停产、停业造成的损失赔偿费
注：
1、如果拆迁人提供周转房且拆迁房屋使用人居住，则公式第二项补助费为0;
2、如果拆迁房屋属住宅房屋，则公式第四项赔偿费为0;
3、被拆迁人获得补偿，表明该房屋由其自用。
(三)农村房屋拆迁补偿标准
(1) 被征地的村或者村民小组建制撤销的，以及建制虽然不撤销，但不具备易地建房条件的，被拆迁人可以选择货币补偿，也可以选择与货币补偿金额问等价值的产权房屋调换。它的具体计算是(被拆拆除房屋建安重置单价结合成新+同区域新建多层商品住房每平方米建筑面积的土地使用权基价+价格补贴)被拆除房屋的建筑面积;
(2)被征地的村或者村民小组建制不撤销的，具备易地建房条件的，被拆迁人可以在乡(镇)土地利用总体规划确定的中心村或居民点范围内申请宅基地新建住房，并获得相应的货币补偿，计算公式为(被拆除房屋建安重置单价结合成新十价格补贴)被拆除房屋的建筑面积;被拆迁人使用新宅基地所需的费用。
国家房屋拆迁补偿标准
一、房屋价值补偿标准
这里的房屋补偿，是指对被征收的国有土地上建筑物价值进行的补偿，按不低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似的市场价格，并请有评估资质的评估机构进行评估确定。这里的市场价格，地级市政府部门都会依据每年住宅房屋市场价格规律，制定出相应房屋市场价格表供当地被拆迁的居民进行参考。如：石家庄市人民政府针对三年大变样政策，每年都出具了《石家庄拆迁区域住宅房屋市场价格表》。不清楚自己区域被拆迁房屋的价格的，可以找当地政府建设部门进行咨询或索取材料。对评估确定房屋价值有异议的，可以向复核评估，对复核结果有异议的，可以向评估专家委员会申请再次鉴定。
二、搬迁费和临时安置费(俗称过渡费)
搬迁费和临时安置费用，具体数额各市一般都已确定具体数额及计算方式，详见各地出具标准，在这里作者所列算的补偿标准，是以大众化被拆迁人自主搬迁和过渡方式进行的计算。如果拆迁人提供周转房，则无需支付临时安置费。以石家庄为例(自主搬迁)：20xx年搬迁费20元/平方米，按2次计算;临时安置费(过渡费)按25元/平方米计算，逾期12月以内，每月增加50%，预期12个月不满24个月的，自第13个月起每月增加75%，逾期24个月以上的，自第25个月起每月增加100%。
三、停产停业损失的补偿
该费用针对非住宅类房屋运营性房屋进行补偿，因为属个案，补偿标准不能统一，一般是有征收当事人进行协商确定，协商不成的，可委托房地产价格评估机构评估确定。
四、补助和奖励
补助包括困难补助和公摊补助。困难补助是针对贫困人员进行的补助，依据当地政府出具的标准确定;公摊补助针对所有被拆迁人的房屋公摊进行的额外补助，也会出具公摊补助标准。如石家庄出具了《石家庄市市区被征收房屋公摊基准补助系数》。奖励是指各拆迁人鼓励被拆迁人及时拆迁而给付的额外补偿。具体标准，因地各一，但该费用不是强制性，是否给付仍看当地政策。
五、房屋装修补偿及家电设备移机补偿
房屋装修补偿也是先有当事人协商，协商不成由评估机构评估确定，家电设备移机也是参照上述方式实施。不过为统一、方便，各县市会依照市场价格出具具体的补偿标准，具体数额以时征收拆迁时出具的补偿标准为准。
相关阅读
关键词：拆迁；以人为本；《国有土地上房屋征收与补偿条例》
由于房屋拆迁悲剧不断发生且愈来愈烈，这令人们对拆迁产生一种莫名的反感，甚至是恐惧。在这样的大环境下，国有土地房屋征收补偿立法受全社会高度关注。2011年1月21日，我国开始实施《国有土地上房屋征收与补偿条例》(以下简称条例)，取代2001年开始实施的《城市房屋拆迁管理条例》（以下简称原拆迁条例），这是我国在房屋拆迁法律方面取得的重要成就。新条例更加突出了以人为本的理念，更加关注人的感受，是在专家制定、科学论证、广泛征求民意的基础上出台的一项管理房屋拆迁的新法规。文章就是在以人为本的视野下研究我国房屋拆迁在法律方面存在的问题，分析其原因并找出解决对策。
1房屋拆迁的概念及程序
1.1房屋拆迁的概念
随着城市建设的大规模展开，因拆迁带来的纠纷也越来越多，拆迁问题得到越来越多的关注。那么何谓拆迁?拆，是将土地上原有的建筑物或者其他必须拆除物拆除；迁，是指对原土地使用者暂时或永久迁移。城市房屋拆迁一般是指在城镇规划区内国有土地上，因城镇建设需要拆除房屋及其附属物，并对房屋及其附属物所有人或其他权利人进行补偿和安置的行为，包括房屋拆建，城市功能、用地布局和空间结构的调整以及环境治理等内容。
1.2城市房屋拆迁程序
新条例出台使得城市房屋拆迁程序更加合理。目前的房屋征收工作主体为市、县级人民政府负责，由市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施。房屋征收部门提出征收补偿方案，向公众广泛征求意见，必要时举行听证会。在决定之前，还有做社会稳定风险评估。作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。
2城市房屋拆迁制度的缺陷
2.1房屋拆迁中政府角色错位
在城市房屋拆迁中，政府作为公共利益的代表着，应认真执行国家关于拆迁的行政法规及政策，使拆迁工作井然有序地进行，并着力保护好弱势的被拆迁人的利益。但是实践中却并没有完全扮演好自己的“守夜人”角色，在部门利益的驱动下表现出强烈的机会主义倾向：个别地方政府直接充当了拆迁人，在经济利益最大化和经济发展压力、动力面前，利用自身垄断城镇土地供给及城镇规划的权力，拆迁生财，低成本推进城镇化进程。并由此进一步加剧了被拆迁人的弱势地位，损害了被拆迁人的合法权益，使得政府所代表的公共利益虚假化，甚至异化为政府利益或者部门利益，而并没有真正体现为公众利益。
2.2行政强制拆迁制度不合理
原《拆迁条例》第17条规定：“被拆迁人或者房屋承租人在裁决规定的搬迁期限内未搬迁的，由房屋所在地的市、县人民政府责成有关部门强制拆迁，或者由房屋拆迁管理部门依法申请人民法院强制拆迁。实施强制拆迁前，拆迁人应当就被拆除房屋的有关事项，向公证机关办理证据保全。”这条规定直接赋予了拆迁人的强制拆迁权力，且没有更加有约束力的规范来监督和约束强制拆迁行为。在这种制度下，不顾居民死活，强拆强建，暴力拆迁，血染拆迁的事例不断发生，且愈演愈烈。2010年9月10日江西宜黄县强拆钉子户爆发冲突，钟家拆迁户3人自焚，最后导致1死2人重度残废，最后房屋也免不了被拆的厄运。这就是强制拆迁发生的惨案，这样的事情在全国各地都有发生。在这样的拆迁中，人的生命已经变得卑微和没有价值，被拆迁人践踏，这与政府“以人为本”、“以民为本”的服务理念相差千里。新的拆迁条例第27条已经明文规定：“任何单位和个人不得采取暴力、威胁或者违反规定中断供水、供热、供气、供电和道路通行等非法方式迫使被征收人搬迁。禁止建设单位参与搬迁活动”。但仅仅这些还不够，还必须要出台更加详细的约束规范和监督，坚决杜绝暴力拆迁的再次发生。
2.3对被拆迁人的利益救济不到位
我国当前的城市拆迁问题是引发社会不稳定的重要因素之一，究其原因是拆迁实践中违法拆迁的现象太多，而无论是是从拆迁制度还是从社会现实情况来看，被拆迁人都处于弱势地位，拆迁中纠纷的裁判机制和救济机制都不利于被拆迁人的保护。
就裁判机制来说，原《拆迁条例》中，政府既是裁判员，又是运动员，等于自己给自己打分，自己给自己成绩，这样的裁判机制无法令人信服，很容易导致权力的滥用。原拆迁条例第16条：“拆迁人与被拆迁人或者拆迁人、被拆迁人与房屋承租人达不成拆迁补偿安置协议的，经当事人申请，由房屋拆迁管理部门裁决。”“拆迁人依照本条例规定已对被拆迁人给予货币补偿或者提供拆迁安置用房、周转用房的，诉讼期间不停止拆迁的执行。”这里房屋拆迁管理部分既担任拆迁决定部门，又担任裁决部门，显然无法做到公平公正。而且在诉讼期间也不停止拆迁的执行，即使诉讼成功，房屋可能也早被拆了。
3以人为本视野下房屋拆迁的建议
3.1加强拆迁监管，实施和谐拆迁
根据新条例第6条的规定，现在拆迁的主体不再是拆迁单位或者房地产商，而是市、县级人民政府直接负责，由市、县级政府组织和确定房屋征收部门。这既是对政府的一种权力和职责的赋予，更是对政府能够“以人为本”，为民服务，真正为民做主的一种信任。因此政府必须积极转变拆迁思路，不是为利拆迁，而是为民拆迁。政府要积极履行好自己的职责，加强对征收和补偿行为的监管，杜绝再次发生暴力拆迁事件。
政府对拒绝房屋被拆迁人应采取比较人性化的工作措施，必须依据新条例，依法办事，做好房屋拆迁的动员工作。要严厉地惩处房屋拆迁单位通过采取殴打、恐吓、胁迫、威胁以及停水、停电、停热、停气、阻断交通等手段，迫使房屋被拆迁人搬迁的行为。新条例已经命令禁止这些行为，已经有法可依，那么政府就要积极监管这些非法行为，尽快出台详细的行政处罚措施，严厉惩罚这些行为人。
以人为本，就是把人民作为政府最重要的、最根本的服务对象，任何事情都要把人放在最前面。政府必须积极与人民进行沟通，通过正规的拆迁程序，积极保护被拆人的合法权益。新条例第32条明确规定：“采取暴力、威胁等方法阻碍依法进行的房屋征收与补偿工作，构成犯罪的，依法追究刑事责任；构成违反治安管理行为的，依法给予治安管理处罚。”这是非常必要的。政府对待这样的行为应该绝不姑息。
3.2让被拆迁人更多的参与到拆迁过程
公众参与是一种重要的行政决策模式，也是一种重要的制度化的民主制度。房屋拆迁关系到被拆迁人的居住和生产、生活，因为房屋是被拆迁人最重要的财产之一。因此，为了实现民主、正当、公开原则，就必须要让被拆迁人充分参与到拆迁过程中，只有这样才能更好的减少暴力强拆、致伤致残事件。这样就必须赋予被拆迁户和周围人民群众一些应有的权利。比如政府举行的相关调查，参加相关的座谈会、论证会或者听证会等，充分了解被拆迁居民的意思和意愿，解决办法，对拆迁过程的不满与建议等等。新条例中第十条规定：“市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见期限不得少于30日。”这些都是为被拆迁居民和广大民众提供给非常好的发言平台。但是仅仅这些还是不够的，笔者认为，在房屋拆迁的整体过程中作为房屋拆迁主体的行政机关应当允许公众通过向主体机关提交书面材料，或者发送电子邮件、参加网上投票等方式，或以参式，充分而及时地表达自身的意愿和诉求。
3.3加强司法保障
对于法院来说，它处于相对中立的位置，且它的裁决不是任意的，它必须遵循一定的原则和标准，必须以法律为依据，只有这样才更能体现公平、公正，才能做到保障被拆迁人的权益。
新条例第14条已经明确规定：“被征收人对市、县级人民政府作出的房屋征收决定不服的，可以依法申请行政复议，也可以依法提起行政诉讼。”该条重新赋予被征收人司法救济的权利，司法机关更应该履行好自己的职责，保持司法公正，积极维护被征收人的合法权益。
4结语
房屋征收的目的在于维护公共利益，保障被征收房屋所有权人的合法权益，这也是新条例出台的目的。新条例的出台可以有力好的规范目前中国的拆迁市场，更好地维护被征收人的合法权益，维护公共利益。可以说这部法律出台的正逢时。但是中国拆迁的混乱、不规范历时很久，已经是一个痼疾，要得到根本治理还需要一个过程，需要政府积极作为。政府必须坚持“以人为本”的服务理念，把人的价值摆在至高无上的地位，尊重和保护人的人身和财产。只有把拆迁框在“以人为本”的环境下，从保护人权的角度来整治和规范拆迁，实现有法必依，执法必严，最后才能真正实现和谐拆迁。
参考文献：
[1]《国有土地上房屋征收与补偿条例》,2011年1月21日颁布并实施.
[2]翁岳生.行政法[M].中国法制出版社，2002.
[3]张文显.法理学[M].高等教育出版社、北京大学出版社，2007.
一、当前拆迁形势的基本分析
1 《征收条例》与现行《城市拆迁管理条例》立法旨意是一致的
从《征收条例》与现行《城市拆迁管理条例》(下称《条例》)的内容对比看,《征收条例》进一步凸显了民意,凸显了征收主体、范围、程序,《征收条例》的出台将进一步推进依法、规范拆迁,保障民生,促进社会和谐。这也是现行《条例》最根本的指导思想:切实维护好被拆迁人的合法权益。从现行《条例》实施近10年来的情况看,各地通过不断探索和实践,已形成了一套比较完善的政策体系,最大限度地维护被拆迁人的合法权益,基本上都实行了市场化评估和政府提供安置房等补偿加保障的做法,被拆迁人的实际补偿已达到或超过了同类区商品房的市场价格,被拆迁群众的合法利益得到了充分保护。只要把握了这个基本点,依据现行《条例》实施拆迁就有底气,即使《征收条例》出台后也能较好地过渡衔接,拆迁将始终在依法、规范和体现政府执政为民的理念上推进。
2 现行《条例》的许可程序与《征收条例》的征收程序并不冲突
虽然《征收条例》对征收程序作了进一步规范,尤其是危旧房改造项目必须征得90%以上被征收人同意等方面的规定更加具体明确,但现行《条例》与其相比并没有冲突,特别是经过多年来的不断完善,已形成了一套比较规范的操作流程。如许可前的听证制度,凡申请许可的项目,基本上都将相关批文、安置方案、资金到位等通过听证程序,进一步征求被拆迁人意见,许可后被拆迁人还有对许可提起行政复议和诉讼的权利。在补偿安置上也是采取先评估、后签协议、再交房拆除和支付补偿款的顺序,与《征收条例》“先补偿后搬迁”的原则是完全一致的。在危旧房改造项目上,南通等地也已采取了先期征求意见的办法,在调查摸底阶段,就将相关的改造方案送到产权人手中,充分征求意见,在得到大多数人同意或意见基本一致后才启动拆迁。此外,《征收条例》中有关严禁使用断电、断水、断气等暴力胁迫搬迁的规定是现行拆迁中明令禁止的,就江苏而言,还通过“平安拆迁”考核等方式进行了深化、细化,在行业管理上也为《征收条例》的实施完善了衔接条件。
3 现行拆迁与征收搬迁的实施方式基本相似
认真研读《征收条例》征求意见稿不难看出,《征收条例》出台后,即使拆迁变为搬迁,且征收的主体是政府,但其具体实施过程和方式与目前状况不会变化太多,无论是目前的拆迁还是以后的征收搬迁,都需要具体的管理机构,需要一支专业评估机构和具备资质能力的实施队伍,这也是今后征收工作能够实现的有生力量。近年来,随着行业管理的不断加强,拆迁实施单位、评估机构人员的业务素质、工作能力进一步提高,特别是做群众思想工作的能力进一步加强。同时,拆迁推进的责任主体也由过去的拆迁人及委托的拆迁实施单位,变为项目所在地的属地政府,有些地方还专门成立了由相关部门人员组成的联合工作组共同推进拆迁,即使开发用地也是通过政府先拆迁、后熟地拍卖出让的形式出现的。实践证明这些做法的成效是好的,这与《征收条例》规定政府为搬迁主体的规定已初步接轨。因此,现行的拆迁机制与模式为以后的征收搬迁打下了基础,基于这样的分析,目前形势下,应坚定信心,大胆推进拆迁。
在认真分析形势,充分看到当前拆迁推进有利一面的同时也必须充分估计到当前影响拆迁的不利因素。
一是社会对《征收条例》出台的心理预期提高,拖延拆迁的现象会增多。由于《征收条例》征求意见稿已引起了社会的广泛关注,加上媒体和相关方面的炒作,社会对《征收条例》出台后补偿安置方面的期望值增加,但《征收条例》何时正式出台,征求意见后内容有多大改动,与现行《条例》的差异到底多大等目前还不能确定。在《征收条例》出台前,作为城市建设和经济发展前瞻性、基础性的拆迁工作不可能停止,需实施的拆迁项目只能沿用现行的政策处理,但在实施中有些被拆迁人可能会不积极配合拆迁,以期延缓进程,期待《征收条例》施行后增加谈判砝码,从而获得更多利益。目前这种苗头已显露,有些项目即使是《征收条例》所列的公共利益范围,但在许可前的听证中,被拆迁人也以种种理由加以抵制,有的甚至以集体上访形式给政府部门施加压力。在这样的背景下,拆迁效率会打折扣,社会不稳定因素会增加。
二是难度加大,拆迁过程更加艰难。《征收条例》征求意见稿中关于公共利益的界定和征收主体等热议的焦点,虽未以正式通过的法规确定下来,但其影响已深入人心,认为这是《物权法》有关法律规定在拆迁方面的具体化。只有因公共利益需要才可以征收房屋已经成了公众心中的概念。从《征收条例》所列公共利益范围和当前的拆迁项目看,有一大部分项目不在其中,如土地储备、工业项目、商业开发等以及集体土地上房屋拆迁等,而目前的拆迁项目又以集体土地、土地储备、工业项目等居多,目前状况下这些项目将遭到被拆迁人的“合法”抵制,这些项目即使实施拆迁,其工作的推进难度、拆迁周期及拆迁成本等可能会较往年大幅增加。
三是行业管理难度进一步加大。由于当前拆迁政策处于敏感时期,如果保障机制不及时到位,暴力拆迁、野蛮拆迁、违法拆迁的现象会进一步抬头;重效率、轻规范、求结果、弃过程的状况会更加明显,由此导致的投诉、上访及不稳定因素会增加。
二、相关对策
1 加大正面引导,减少政策理解误区
要通过多种途径大力宣传《征收条例》与《条例》在内容、程序、补偿等方面的共同点;宣传《征收条例》的规定在现行拆迁中已体现的可感点;宣传当前在拆迁补偿安置方面政府为民、惠民的做法。同时,应尽力减少群众对现行拆迁政策的抵触。此外,还要通过拆迁带来的发展变化帮助被拆迁人算好三本帐:补偿的经济帐、居住环境的改善帐、城市建设和经济的发展帐,通过正面引导,防止一些片面的认识和因对拆迁政策体系不完全了解而产生的认识误区,减少拆迁阻力。
2 坚持依法拆迁,慎重启动新项目
在《征收条例》出台前,对准备启动的新项目,要坚持“公共利益优先、民生工程优先、重大项目优先”的原则,要根据项目急缓程度,分清主次,能缓的则缓,确保拆一个项目了一个项目,防止跨政策工程引发不必要的矛盾纠纷。对急需实施的拆迁项目,可参照《征收条例》征求意见稿相关要求,进一步做好许可前的相关准备工作,扎实搞好前期调查摸底,充分论证补偿安置方案,广泛征求被拆迁人意见,严格依法实施,提高规范化程度,努力减少矛盾。
3 坚持阳光拆迁,增强拆迁补偿的公开透明度
从现阶段暴露的拆迁矛盾看,主要还是补偿安置工作不够公开透明,前后补偿标准不一,没有真正做到先走的不吃亏、后走的不沾光,造成被拆迁人之间相互攀比、商谈不积极、漫天要价。根据南通等地近年来全面推行“十公示一监督”制度的做法看,由于拆迁政策和补偿标准进一步公开透明,群众对拆迁的理解配合程度增强,拆迁推进效率提高,矛盾明显减少。《征收条例》也明确规定,房屋征收部门应当将补偿协议向全体被征收人公布,其目的就是要增强征收补偿的公开透明度,接收被征收人和社会的监督。为此,在《征收条例》出台前,对新审批的拆迁许可项目,可试行将每个被拆迁人的补偿安置结果完全公开,增加补偿的透明度,增强政府及拆迁行为的公信力。
4 进一步完善现行拆迁政策,切实做好补偿安置工作
越是在《征收条例》等政策因素处于朦胧状态的背景下,越要规范拆迁行为,在做好补偿安置工作方面下功夫,让被拆迁人减少政策疑虑。缓解拆迁恐慌的心理,尤其是在现行的补偿标准上,凡没有达到市场化水平的,调整到市场化水平,甚至超过市场化水平。在安置点落实上,尽力提供原地安置,条件不允许的,尽力提供区位优势明显的地点给予安置。在安置房建设上,一要加快安置房建设速度,努力减少过渡周期,力争实行零过渡;二要确保安置房质量,不但要符合国家质量安全标准,而且新建的安置房其质量、环境等与市场上新建的普通商品房不应有明显差别。在补偿款支付上,做到足额按时支付,防止出现拖欠或打白条现象。
我受省人民政府委托，现就修改《浙江省城市房屋拆迁管理条例》(以下简称条例)的有关情况说明如下：
一、修改条例的必要性
条例是省九届人大常委会第二十九次会议于2001年11月2日审议通过的。条例颁布实施以来，对于保护拆迁当事人合法权益，规范拆迁行为，保障旧城改造的顺利进行发挥了重要作用。但随着房地产市场的迅速发展，拆迁量的大量增加，拆迁过程中拆迁人与被拆迁人间的矛盾日益突出，条例在有些方面已不能适应实际需要。如条例中的基准价制度，在实践中没有得到执行，基准价与市场价差异很大，使拆迁工作无法进行；拆迁安置用房建设滞后，被拆迁入得不到及时安置；拆迁许可的审批和拆迁补偿安置争议的裁决过程中，听取被拆迁人的意见不够，使被拆迁人的许多合理要求得不到解决，等等。由此，引发了不少社会矛盾，因拆迁引起的群众上访事件不断增加，已经成为社会热点问题，对经济发展与社会和谐产生不利影响。因此，适时修改条例是十分必要的。
二、修改条例决定草案的起草过程
根据省人大常委会2006年立法计划，省建设厅起草了《关于修改的决定(草案送审稿)》，并上报省政府。省法制办按照规定程序，经征求意见、立法调研和召开座谈会、协调会，会同省建设厅进行了反复研究、修改，形成《关于修改的决定(草案)》(以下简称决定草案)，经2006年7月21日省政府第72次常务会议讨论通过，提请省人大常委会审议。
三、对决定草案主要问题的说明
(一)关于城市房屋拆迁中文物保护问题。除文物古迹外，有价值的历史建筑也应当得到保护。因此，在条例第三条中增加了“保护有价值的历史建筑”的内容。
(二)关于拆迁主体。在拆迁实践中，有不少旧城改造等公共性项目，由政府成立临时性机构直接从事拆迁，存在拆管不分的问题，不利于保护被拆迁人的合法权益。为理顺拆迁人、被拆迁人和拆迁管理者的关系，在条例中增加一条，规定：城市房屋拆迁实行分类管理，拆管分离。对经营性项目，由项目业主作为拆迁许可申请主体；对政府投资的公益性项目以及其他公共性项目，按照政府投资项目建设的方式，由项目业主作为拆迁许可申请主体。
(三)关于拆迁计划。为控制拆迁规模，防止超能力、超范围进行拆迁，在条例中增加了以下规定：一是拆迁计划应当按照拆迁规模与土地供应量、商品住宅供需情况相平衡的原则制定，并报上一级政府备案；二是市、县人民政府应当监督拆迁计划的执行，严格控制拆迁规模。
(四)关于安置用房建设。由于安置用房建设滞后，拆迁户不能按期入住的情况大量存在，特别是国家控制土地审批后，有些地方甚至出现无地建设安置房的情况。为改变这一状况，根据国务院有关房屋拆迁必须先建后拆的规定精神，在条例中增加了相应的规定：一是明确市、县政府应当加强安置用房建设，保证被拆迁人及时得到妥善安置；二是在拆迁许可申请条件中增加规定，如果拆迁安置需要新建安置用房的，还应当提供安置用地的批准文件，保证安置用地得到落实；三是增加相应的法律责任，规定未按照本条例规定组织建设拆迁安置用房，导致被拆迁人未在安置期限内得到安置的，政府应当承担相应的行政责任。
(五)关于国有土地收回。条例规定，拆迁人申请房屋拆迁许可证时，要提供国有土地使用权批准文件。而此时拆迁工作尚未开始，被拆迁人都拥有国有土地使用权证，还是合法的国有土地使用权人，被拆迁人在实践中对此提出质疑。按照土地管理法规定，对旧城改造及公共利益需要使用土地的，经批准后可以收回国有土地使用权。为避免法律规范理解上的不一致，在条例中增加一条，对拆迁实施前国有土地依法先行收回作了衔接性规定。
(六)关于拆迁许可申请提交的文件。根据国务院投资体制改革决定，建设项目除批准外，还实行备案和核准。为落实这一规定和中央有关先安置后拆迁的要求，决定草案对条例第八条第一、三项规定进行了细化，增加了建设项目备案、核准和安置用地批准文件方面的内容。
(七)关于拆迁听证。为使拆迁工作稳妥、顺利进行，及时妥善解决拆迁过程中的有关问题，在拆迁管理中体现民主行政，充分保护被拆迁人的权益，决定草案引入了三大听证程序：一是拆迁许可审批前听证，对拟拆迁面积较大或者被拆迁户较多的拆迁项目，拆迁主管部门在核发拆迁许可证前要召开听证会，听取意见；二是争议裁决前听证，对未达成拆迁补偿协议的被拆迁人户数较多的，裁决部门在裁决前应当举行听证；三是行政强制拆迁前听证，拆迁主管部门在申请行政强制拆迁的，申请前应当举行听证。
(八)关于拆迁期间的被拆迁人的基本生活保障。为充分保障被拆迁人的合法权益，在条例第十三条中增加规定：“拆迁期限内，拆迁人和相关单位不得改变尚未搬迁的被拆迁人、房屋承租人原有的供水、供电等基本生活条件。”
(九)关于被拆迁人分户登记。为了防止被拆迁人利用分户骗取最低住房保障行为，在条例第十四条中规定，在暂停办理相关手续期间被拆迁入需要分户的，应当向房屋拆迁主管部门办理登记。
(十)关于被拆迁房屋评估方法。条例规定被拆迁房屋的补偿金额以基准价为基本依据进行评估。基准价由市、县政府批准，每年3月份公布。基准价根据上一年度同类地段、用途的新建房屋的市场平均价确定。这一制度在实践中操作性不强：一是公布的基准价实际上是上一年度的市场价格，面对随时变化的房地产市场，按照上一年度市场价格来确定补偿金额与实际情况差异太大，被拆迁人往往不接受；二是基准价要经过制定、批准程序，非市场因素干扰大，有些地方几年不公布基准价；三是建设部制定的评估办法采用市场评估法，不采用基准价的方法；四是从各地情况看，要求取消基准价的呼声很强烈。为此，决定草案取消了基准价法，规定被拆迁房屋估价采用市场评估法；并规定房屋拆迁主管部门应当即时公布本地商品房交易信息。
(十一)关于评估机构的选择。条例规定，对评估机构的选择按被拆迁人多数意见确定，不能按时选择确定的，由主管部门确定。由于被拆迁入往往人数众多，信息不对称，多数人选择的操作难度比较大。为避免评估机构之间的不正当竞争和限制主管部门事实上的确定权，决定草案对此作了修改，规定如果双方当事人不能共同选定，由主管部门直接随机产生，拆迁当事人都可以直接进行现场监督。
(十二)关于评估结果异议解决机制。条例对评估结果异议解决没有作相应的规定，实践中拆迁当事人对评估结果提出异议的不少。决定草案根据这几年的实践，参照部委和兄弟省市的相关规定，在评估结果异议解决机制上设置以下制度：拆迁当事人对评估结果有异议的，可以自行委托其他评估机构进行重新评估；如果重新评估结果与原评估结果在允许误差之内的，应当采用原评估结果；重新评估结果与原评估结果的差异超出允许误差范围的，由评估专家委员会进行鉴定，最后作出鉴定结论。
(十三)关于对评估机构的监督管理。省政府已制定了《浙江省社会中介机构管理办法》，对评估机构的行为规范作出相应的规定。同时在企业诚信方面，省政府已制定了《浙江省企业信用信息征集和管理办法》。为加强对中介机构的监督管理，决定草案强调了主管部门应当依法加强监管，及时公布不诚信信息等职责。
(十四)关于拆迁安置最低保障标准。条例对享受拆迁安置最低保障的拆迁户设置了两条要求：一是被拆迁房屋建筑面积每户小于36平方米；二是拆迁人属生活特殊困难人员。实践中，符合这两条要求的范围很小。为扩大拆迁安置最低保障范围，减轻政府在住房保障方面的压力，决定草案把最低保障范围扩大，凡属低收入家庭的，都可以享受拆迁安置最低保障，即每户不低于36平方米。同时，对选择货币安置的，也规定了最低补偿标准，按照36平方米结合当地房价进行结算。低收入家庭的具体标准由各市、县政府规定。
(十五)关于最长拆迁安置期限。条例规定，被拆迁人选择产权调换安置的，拆迁人应当在领取许可证后的24个月内安置完毕。实践中，被拆迁人如果选择拆迁地建造的高层房屋作为安置用房的，24个月安置完毕难以做到。为此，决定草案规定，被拆迁地块上建设的高层房屋作为产权调换房源的，该安置期限为36个月。
(十六)关于临时安置补助费。条例规定了临时安置补助费的确定方法，但没有规定最低价。不少地方希望省里规定临时安置补助费最低价。我们认为很有必要。为此，决定草案规定，临时安置补助费的最低价为500元。
2011年1月21日国务院出台的《国论文联盟有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称“新条例”）第二十八条规定：“被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行。”这一规定改变了自1991年以来实行的、并经2001年修改的《城市房屋拆迁管理条例》（简称“旧条例”）第十七条的规定：“被拆迁人或者房屋承租人在裁决规定的搬迁期限内未搬迁的，由房屋所在地的市、县人民政府责成有关部门强制拆迁，或者由房屋拆迁管理部门依法申请人民法院强制拆迁。”新条例明确取消了行政强制拆迁权，而将强制拆迁的决定权和执行权交给了法院，将原来的“行政强拆”和“司法强拆”并举的制度改为单一的“司法强拆”制度。
一、“司法强拆”难阻“血拆”
新条例出台后有学者认为，“用‘司法强拆’取代‘行政强拆’无疑是形式正义的进步，而这种形式正义的进步无疑会促进实质正义的发展”。公众也期望此条例的出台能够限制政府行政权的滥用，缓和政府与被拆迁人之间的冲突与纠纷，防止“血拆”案件再发生。但是事与愿违，新条例颁行后不久，2011年4月22日，湖南省株洲市云龙示范区学林办事处横石村，58岁的农民汪家正因补偿安置问题在家中屋顶上自焚，以抵抗由株洲市荷塘区人民法院执行的这起强拆。2011年5月6日，辽宁盘锦市兴隆台区，房屋承租人杨东明因动迁部门将原本属于承租经营者的装修补偿交给了房主，其得不到补偿而拒绝搬迁，用长刀将一名“民警”和一名综合执法人员捅成重伤。2011年5月13日，江苏灌云县侍庄乡陆庄村，在拆迁工作人员准备拆除陆增罗借住的二层违建楼房、正清点屋内物品时，陆增罗因其要求补偿的宅基地未得到而点燃屋内汽油，自焚而死。由此可见，新条例的颁布并未解决被拆迁人暴力抗拆的问题，也无法阻止“血拆”案件再发生，而只是将被拆迁人与政府的矛盾转变为了被拆迁人与法院的冲突。
为何经过两次广泛征求意见的新条例未能阻止强拆血案的再发生？将“行政强拆”改为“司法强拆”真的是进步吗？笔者以为，新条例效果不佳是因为将“行政强拆”改为“司法强拆”的做法，违背了司法权作为独立判断权的本质，进而导致了在强拆问题上司法的“越位”与“缺位”。
二、司法强拆违背了司法的判断权本质
（一）司法越位
“司法强拆”将强拆决定权与执行权交予法院会导致法院介入本由行政机关管辖的事务，而脱离了其居中裁判的本位，会影响其判断的公平公正。新条例取消了行政强拆的目的是让强拆走“公正、合法”的司法程序，但是这样做——将极具行政管理特色的强拆事项推给法院，让法院脱离了其居中裁判的地位转而承担起强迁的行政事务，等于是让法院在强拆上享有行政权。这不符合法律分权与制衡的精神，也失去了司法作为一种判断权而应有的监督、制约行政权的功能。
（二）司法缺位
司法作为一种判断权，其实质是对公民私权进行保障的最后一道防线。让司法脱离其居中裁判者的地位，转而要求其负担行政权的任务，这会使得司法在公民私权需要其救济时缺了位。这一缺位是由现实中司法不独立和司法的终局性特征造成的。
1．司法不独立。在实践中我国司法难以做到完全独立于政府。法院的人事、财政等均受制于政府的人事、财政部门，法院对政府的拆迁决定又如何能作出公正的判决，完全不受行政权干预呢？司法又如何实现其作为独立判断者的职能呢？不独立的司法必然会造成法院与政府共同对付弱势的被拆迁人的局面，司法强拆与行政强拆就毫无分别了，而且为祸更甚，不仅达不到用司法权限制政府行政权滥用之作用，还会严重损害司法的公信力以及公民对法律的信仰。司法判断权所代表的公平正义也无从实现。
2．司法终局性。新条例将强拆的决定权与执行权推给法院，若是被拆迁人对法院的强拆裁决不服，或者法院在执行强拆裁决的过程中有违正当程序，损害了被拆迁人的利益时，被拆迁人应当向谁寻求救济？按照旧条例，行政机关是决定并执行强拆的机关，若行政机关的决定或执行中有违法之处、损害了被拆迁人权益，被拆迁人尚可诉至法院、寻求最后的权利救济。但是新条例颁行后，法院成为了首先作出强拆决定和执行强拆的机关，代替了原来行政机关的角色，那么当法院违法强拆时由谁来代替原来法院的角色、为公民私权保障作出公正公平的救济呢？按照旧条例，被拆迁人可以向法院寻求公平的裁决，以和平、理性的方式解决纠纷，但是新条例将政府与公民的矛盾转变为了法院与公民的矛盾，而此时再无独立的第三者可以行使司法权、定纷止争，被拆迁人面对法院公权力的暴力时，也只能以流血暴力的方式抵抗强拆。新条例的这一修改因为司法判断的终局性而剥夺了被拆迁人、上诉的可能性，失去了最后的权利救济，将“司法”这一公民权利的最后防线变成了堵住公民权利最后生路的巨石，使得被拆迁人在面对法院时比面对政府更加绝望。
血拆根源在于公民私权与行政公权的矛盾未得到真正解决。行政权妄图以强权强拆的后果即是公民在绝望之下的以暴抗暴。现在新条例将强拆的职权交予法院，改行政强拆为司法强拆，若司法不公、公民不服、无救济可寻，在矛盾冲突未决之前即进行司法强拆，同样会遭到暴力抵抗。在司法脱离了其判断权的本质、而行行政权之实的时候，公民不会因其戴上了“司法权”的帽子而有所畏惧、放弃抵抗。将行政与公民的冲突转嫁到法院身上的做法只会白白牺牲司法的公信力与权威性，而血拆的问题却得不到解决。
三、对完善“司法强拆”的建议
新条例已经使人们将“合法强拆”的期望寄托在法院身上，那么司法在强拆决定中该如何做好其居中裁判的角色？如何公平公正地体现其判断权的本质？针对上文司法因脱离其判断权本位而引发的越位与缺位、血拆不止的问题，笔者建议对“司法强拆”制度作些完善：
（一）裁执分离
建议让司法回归其判断权的本质，承担居中裁决的职能——在新条例将强拆决定权归于法院的情况下，将强拆的执行权交回给政府，而法院对政府强拆的执行过程予以监督。新条例取消“行政强拆”的原
转贴于论文联盟
因之一是：旧条例将强拆的决定权与执行权集中在行政机关的做法违背了“自己不能做自己的法官”的法律精神，会导致行政权滥用。但是新条例规定的“司法强拆”，将强拆的决定权与执行权均交给了法院，等于是将“裁执合一”的制度转移到了司法，对于极具行政特色的强拆事务而言，这同样无法起到分权与制衡的作用。正如姜明安教授所说的，“较理想的方案应该是法院裁决，行政机关组织实施，法院对实施行为予以监督：行政机关超越裁决违法强拆，被征收人可向法院寻求救济。”[5]
（二）司法独立
司法在强拆中应当为自己定好位：司法是为维护公民私权而存在的，是制约行政公权滥用之机器，而不是政府行使行政权之工具，非政府拆迁决定的“执行先锋”。因为行政权、司法权均来自于公民的授权，司法权对行政权的制约也是为了让行政权规范合法地运行。司法应当独立公正地判断本案是否符合公共利益标准，是否合乎强拆的行政法程序，是否充分补偿了被拆迁人利益。司法若不能脱离行政的束缚——在人事、财政上独立于政府，那么改“行政强拆”为“司法强拆”，让强拆走司法的程序就会毫无意义。
（三）改形式审为实质审
司法若要在强拆案件中做好公正判断的角色，必须对行政拆迁决定作实质审查，加入听证的程序，给予被拆迁人充分表达诉求的机会。根据《行政诉讼法》的规定，法院对于行政机关的行政决定只能作形式审，不能作实质审，法院不会驳回行政机关“合法而不合理”的决定。但是这样的形式审在强拆案件中是不可取的，若作为强势方的行政权以公共利益为借口要求法院作出强拆裁决，法院也支持了行政机关“合法而不合理”的行政决定，那么司法只是在名义上拥有强拆决定权，其实质与旧条例无异。试问若论文联盟每个得到法院支持的行政强拆都是“合法且合理的”，那么“不合法且理亏的”钉子户又怎么会以流血暴力作抗争呢？司法强拆的裁决，只有在符合公共利益与充分公平补偿基础上才能真正解决“血拆”问题。
关键词：房屋拆迁；补偿
我国始于20世纪90年代的大规模城市扩张和旧城改造使城市房屋拆迁成为必然，大量的房屋拆迁，改善了居民的居住条件、居住环境，加快了旧城改造的步伐，也保证了城市建设的顺利进行。但在拆迁问题中，同时暴露出一些深层次矛盾。近年来，我国房屋拆迁已演化成为最易激发矛盾、引起冲突的领域之一。本应彰显政府关爱的“民心工程”，在某些地方却变成了以赢利为目的、动辄不由分说予以强制执行的“扰民工程”，这种现象不容忽视。十多年来，我国国家和地方先后制定了许多关于拆迁补偿和安置的法规和规章，但并没有从根本上解决房屋拆迁中的补偿纠纷，不能完全保护被拆迁人的利益。本文旨在通过分析拆迁补偿的不合理因素，对城市房屋拆迁的补偿事宜提出建议。
一、城市房屋拆迁概述
（一）城市房屋拆迁的普遍性
我国始于20世纪90年代的大规模城市扩张和旧城改造使城市房屋拆迁成为必然，近年来，为适应国家经济建设快速发展的需要，各地加大了房屋拆迁管理工作的力度。根据相关资料显示，“九五”期间，全国城镇累计拆除房屋约3.3亿平方米，比“八五”期间增长了近一倍。北京市“九五”期间拆除房屋总量415万平方米，拆迁户近14万户，被拆迁人数近50万人。上海市1991年8月至2000年共拆除居住房屋2830万平方米，拆迁65万户居民住房，拆除了6907家单位的房屋。明珠地铁二期工程，一个项目就拆迁居民7000多户，拆迁面积21万平方米，拆除单位190个，面积15万平方米，拆迁资金29个亿，占项目总投资的22％。
大量的房屋拆迁，改善了居民的居住条件、居住环境，加快了旧城改造的步伐，也保证了城市建设的顺利进行。但在拆迁问题中，同时暴露出一些深层次矛盾。近年来，我国房屋拆迁已演化成为最易激发矛盾、引起冲突的领域之一。本应彰显政府关爱、较易赢得群众拥戴的“民心工程”，近年来在某些地方却变成了以赢利为目的、动辄不由分说予以强制执行的“扰民工程”，这种现象不容忽视。
（二）．城市房屋拆迁纠纷的复杂性
根据建设部的相关统计，2002年1—8月份共受理群众来信4820件次，其中涉及拆迁问题的占28%；群众上访1720批次，其中反映拆迁问题的占70%，在集体上访的123批次中拆迁问题占83.7%；国家局近年来接到的关于拆迁问题的信件也逐年递增，截至2003年8月底，当年该局收到拆迁投诉信件11641封，比2002年同期上升50%；上访人数5360人次，同比增长47%。一件件因拆迁而起的风波更让人怵目惊心。震惊国务院的湖南省嘉禾“县委、县政府滥用行政权力强制推进房屋拆迁”事件暴露了少数的地方政府严重，纵容或者放任违法违规拆迁的恶劣做法；另外，暴力抗迁、自杀抗迁的事例亦频繁出现：2000年9月12日，安徽省池州市青阳县下岗工人朱正亮不满县政府的旧城改造拆迁安置，在天安门金水桥上自焚；2003年8月22日，南京市邓府巷39岁的翁彪因为不满当地拆迁办强行拆迁，在南京市玄武区邓府巷拆迁指挥部点燃汽油自焚身亡；2003年10月1日，北京市人叶国强因为不满房屋拆迁跳入天安门金水河。毋庸置疑，房屋拆迁纠纷已成为值得高度关注、亟待妥善解决的重大和复杂问题。
房屋和土地是城乡居民的生存之本，土地的地上附着物凝结了被拆迁的原住户、用户的资金与劳动力，并且可能是被拆迁人赖以生存和生产的基本物质条件，这类纠纷一旦无法妥善处理就易激化国家与民事行为个体之间的矛盾，公权力与私权利的交锋往往会产生两败俱伤的结局，进而影响到社会的稳定和发展的大局，问题更为复杂。
（三）．当前我国城市房屋拆迁补偿的立法及其弊端
1991年6月1日国务院了我国第一部系统规范城市房屋拆迁行为的行政法规《城市房屋拆迁管理条例》（国务院令第78号，以下简称旧《条例》）。旧《条例》的对拆迁补偿的规定已不适应当前城市房屋拆迁工作的需要，主要是对被拆迁房屋所有人的补偿标准过低。旧《条例》规定，对房屋所有人实行作价补偿的，作价补偿的金额按照所拆除房屋建筑面积的重置价格结合成新结算。而对房屋的使用人则实行现房安置。两相比教，房屋所有人得到的补偿可能远低于房屋使用人，导致房屋所有人对拆迁的积极性不高，甚至产生抵触情绪；同时，旧《条例》对拆迁单位的资金运用缺乏有效的监管，出现由于拆迁单位取得拆迁许可证后抽逃资金，导致安置房不能及时建设、补偿资金不能及时到位的情况。
针对这些弊端，2001年11月1日《城市房屋拆迁管理条例》（以下简称新《条例》）开始实施。到目前为止，取得了明显成效，但仍存在拆迁评估随意性大的问题。拆迁评估是否准确，决定了拆迁补偿是否公平、公正，被拆迁人的合法权益能否得到有效保证。一些评估机构违法操作，按照委托人的要求或与拆迁人串通，做不实评估；甚至有些城市拆迁评估为独家经营，缺乏监督，评估实际难以达到市场价格的标准，损害了被拆迁人的合法权益，而被拆迁人对评估结果有异议时难以得到合理解决。
（四）.国外立法情况
国外立法无“拆迁”的说法，但是按照国外的立法及释义，其“有偿征收”（指政府依法有偿取得财产所有人的财产的行为），究其实质，应该就是我国所说“拆迁”。美国的有偿征收制度是这样设计的：
美国联邦宪法对政府实施强制征税来保护公民的财产。在《权利和自由法案》（即美国宪法前十条修正案）中，第五修正案规定：无论何人，“不经正当法律程序，不得被剥夺生命、自由或财产。不给予公平补偿，私有财产不得充作公用”。规定在保护公民私人财产的同时默示了联邦政府享有行使有偿征收的权利，条件是正当程序、公共使用和公平补偿。其中公平补偿常以“对公众和私有财产所有人同样公平”为标准，双方是否能够真正签订合理的征收补偿合同，关键在于被征收人是否得到了合理的补偿。具体包括：第一，合理的主体。即不仅财产的所有人有权得到补偿，财产的相关使用收益人如房屋的承租人也有权得到补偿。第二，合理的客体。即获得补偿的对象不仅包括房屋本身，还应当包括其附属物以及与该地产商誉相关的无形资产。第三，合理的估价。即对被征收物补偿的价金应以“公平的市场价值”为依据。而目前对公平的市场价值最普遍的评估方式是各自单独聘请资产评估师作出评估报告（虽然资产评估师的报告并非绝对完美和科学）；如果双方各自独立的评估报告结论相差悬殊，则由法庭组成的陪审团裁定。在美国的司法实践中，法院通常会认定高出政府补偿价格的评估报告。
德国现行公益征收制度的基本原则主要规定于德国基本法（宪法）第14条中。依据基本法的思想，一个合宪的公益征收行为，必须予以公正的补偿。同时，为了确保公民的财产权在征收时获得补偿，规定对财产进行征收必须依据法律，而且立法必须同时规定征收补偿的“额度”和“种类”有效，这种“无补偿即无征收”的规定，促使财产权保护、征收和补偿在法律上融为一体。
二、城市房屋拆迁的补偿
（一）补偿的概念
在我国，城市拆迁补偿，是指在城市建设和开发过程中，由于拆除房屋而给予房屋所有权人的补偿，是典型的行政补偿。
（二）补偿的原则和标准
世界大多数国家对拆迁补偿的原则和标准是在土地征收制度中加以规定的。前文概括介绍了美国征收制度中的“合理补偿”原则，美国的合理补偿所要依据的公平市场价格，既包括财产的现有价值，也包括财产未来赢利的折扣价值。英国则主要按征收土地之前的市场价格计算，如果被征土地因变为公共用地造成地价上涨，原则上不考虑上涨部分的补偿。
法国实行“公平补偿”原则，在占用被征收财产前，事先支付补偿，公平补偿被征收人的损失。
德国实行“公正补偿”，在征收时的补偿协议价格计算标准，以官方公布征收决定时的被征土地交易价格为准。
根据宪法，日本实行“正当补偿”，其补偿范围主要包括：产权损失、财产损失、失业损失和其他损失等。此外，日本还专门规定了要“按正常市场交易价计价”的原则。可见这里所说的正当补偿实际上是一种比较全面的补偿。
由此看来，各国宪法确定的征用补偿程度虽不完全相同，但它们多少都受到传统宪法理论的影响，有的要求“充分”补偿，有的规定“公平”或“公正”补偿，有的要求“适当”或“合理”补偿。“合理补偿”、“正当补偿”和“公平补偿”，一般说来，是指补偿价值与被征用财产价值大体相当。但“合理”、“正当”和“公平”都是空泛的表达方法，从现实情况来看，认定何为“适当”与“合理”的权力显然握于政府之手，被征用财产的人无权要求。“适当补偿”和“相当补偿”则是一种较低标准的补偿，即只要给予补偿即可。从“充分补偿”、“合理补偿”再到“适当补偿”，从本质上都是不完全补偿。
相比较而言，我国的《宪法》仅言明了“给予补偿”，《〈物权法〉草案建议稿》也只是规定了“公平补偿”，除此之外再无更高层次的补偿。如前所述，“公平”是空泛的说法，对国家“公平”和对个人“公平”的标准肯定不同，而且公平补偿的操作权掌握在政府手中，被拆迁人的利益无法得到正当的伸张。所以至少我国立法应规定补偿的标准为“充分补偿”，才可能保护被拆迁人权益。
当前许多国家补偿的标准是按照被拆除房屋的当期房地产市场价格为依据的。我国新《条例》第24条规定，货币补偿的金额，根据被拆迁房屋的区位、用途、建筑面积等因素，以房地产市场评估价格确定。这在我国是一个进步，它打破了以往以房屋重置价作为补偿标准的旧模式，在综合考虑房屋位置、用途、建筑面积等诸多影响房价的因素之后按市场评估价来确定补偿价格，这相对来说是比较客观公正的，在一定程度上保障了被拆迁免受或少受欺诈。
（三）补偿的法律程序
对于整个房屋拆迁过程，被拆迁人最关心的实际问题是自己能够获得多少补偿，如果补偿能够让被拆迁人满意，就不会存在拆迁难和强制拆迁引发的诸多问题。
根据新《条例》第23条的规定：“拆迁补偿的方式可以实行货币补偿，也可以实行房屋产权调换……被拆迁人可以选择拆迁补偿方式”。依照法律和法规的规定，在我国，拆迁的补偿方式有货币补偿和房屋产权调换两种方式，而除了法规有明文规定的情况需要指定的补偿方式外，当事人可以自由选择货币补偿或者是房屋产权调换。虽然实行产权调换看似对被拆迁人有利，但往往由于被调换房屋不能达到被拆迁人要求或者迟迟不能交房而导致被拆迁人处于无家可归的状况，对拆迁人并不能进行有效补偿；根据当前国际通行标准和我国的实际情况，货币补偿即金钱补偿是最实用最灵活最便捷的补偿方法，虽然有时实物补偿给人一种真实感，“有房在手，万事不愁”，但从某种意义上讲，在实际中，“金钱赔偿虽非理想但相当实用”，被拆迁人可以即刻领取补偿金再寻找住房，尽可以选择符合自己意愿的房屋。所以，我们选择房屋拆迁的金钱补偿作为对拆迁人的补偿方式，在此重点阐述金钱补偿的法律程序。
根据新《条例》的规定，补偿的程序分三个阶段：公告、双方协商达成补偿协议、发放补偿款。公告阶段要求政府决定拆迁时在公告中明确补偿的标准，即按照房地产市场评估价格确定，这也是被拆人的知情权；在双方协商达成补偿协议的阶段，被拆迁人可以充分行使自己的权利发表意见，也可以自己聘请资产评估师对被拆迁的房屋进行价格评估，双方确定具体的补偿价格，如果不满意政府的补偿价，可以依法提讼；在发放补偿款阶段，拆迁人应当尽快将补偿款发放给被拆迁人，使被拆迁人因拆迁受到的损失降至最低。
在政府的拆迁补偿中，各个阶段都应该严格依照法律程序来进行，这样才能保证被拆迁人得到合理补偿，防止行政部门，法律程序一方面是对行政部门行使职权的监督，另一方面可以保证拆迁工作的效率。拆迁工作涉及千家万户，关系到权利人的切身利益，所以必须以严格的行政程序规范拆迁补偿，这样才能有效解决拆迁矛盾，同时防止因拆迁引起的被拆迁人以过激方式对抗拆迁的事件。
（四）当前拆迁补偿的难点及处理办法
我国新《条例》第4条规定：“拆迁人应当依照本条例的规定，对被拆迁人给予补偿、安置；被拆迁人应当在搬迁期限内完成搬迁。本条例所称拆迁人，是指取得房屋拆迁许可证的单位。本条例所称被拆迁人，是指被拆迁房屋的所有人。”该条的规定，实际涉及两个问题：一是是否给予补偿；二是给予何人补偿。对于是否补偿的问题，答案显然是肯定的。但关于补偿与安置的对象，我认为是补偿的难点。
根据新《条例》第4条的规定，补偿与安置的对象是“被拆迁人”，而根据该条第三款的规定，被拆迁人的范围限于“被拆迁房屋的所有人”。所有人也就是所有权人。也就是说，拆迁人仅对被拆迁房屋的所有权人进行补偿和安置。事实上，随着社会的发展，当前房屋所有权人与其所有物之间的关系日渐复杂，所有权人有时只是所有物的法律上的归属主体，对于所有物的占有、使用甚至收益权越来越普遍地由所有权人以外的其他人享有，存在于所有物尤其是房屋之上的其他权利日渐增多，主要包括债权如承租人的权利、用益物权如承包经营权和典权、担保物权如抵押权。在被拆迁的房屋上存在所有权人以外的其他民事主体的民事权利的情况下，仅仅保护所有权人的利益，就显得不尽合理，也应当同时规定对因房屋拆迁而受到损失的其他与该房屋有直接关系的权利人进行适当补偿。
常见的对非所有人被拆迁人的拆迁是租赁财产的拆迁。如果财产所有人将财产出租给承租人，此时发生征收，那么承租人的财产权将受到影响。我国新《条例》第13条第2款规定：“拆迁租赁房屋的，拆迁人应当与被拆迁人、房屋承租人订立拆迁补偿安置协议。”第27条规定：“拆迁租赁房屋，被拆迁人与房屋承租人解除租赁关系的，或者被拆迁人对房屋承租人进行安置的，拆迁人对被拆迁人给予补偿。被拆迁人与房屋承租人对解除租赁关系达不成协议的，拆迁人应当对被拆迁人实行房屋产权调换。产权调换的房屋由原房屋承租人承租，被拆迁人应当与原房屋承租人重新订立房屋租赁合同。”根据这些规定，在现实生活中遇到此问题，目前一般作如下处理：出租房屋被拆迁，若建设单位安置的新房，产权仍归原房主，原房屋已存在的租赁关系依然有效，可按租赁合同继续执行，出租人不得以拆迁为借口，终止租赁合同，收回房屋，意即“拆迁不破租赁”，但因所补偿安置的房屋与被拆迁房屋原状有所不同，租赁双方也可根据实际情况，对租金作相应的调整。已租赁的非居住房屋被拆迁时，建设单位可根据使用人的实际情况和要求，安置新房或作价补偿。如果采取安置新房的形式，原租赁关系可继续保持；如果安置后的房屋，不适合承租人原用途，房屋租赁双方可以解除合同，承租人的用房由建设单位另行安置，如果采取作价补偿的形式，房屋租赁关系自然解除，承租人的用房由建设单位安置。
房屋抵押是指房屋所有人以房屋作为抵押物，向债权人担保债务履行的一种方式。抵押房屋的所有人为抵押人，债权人为抵押权人。新《条例》第30条规定：“拆迁设有抵押权的房屋，依照国家有关担保的法律执行。”我国《担保法》对于怎样在拆迁过程中保护抵押权人利益未作规定，仅能参照抵押权的实现理论；建设部《城市房地产抵押管理办法》第38条规定：“因国家建设需要，将已设定抵押权的房地产列入拆迁范围的，抵押人应当及时书面通知抵押权人；抵押双方可以重新设定抵押房地产，也可以依法清理债权债务，解除抵押合同。”依据相关法规和有关担保的理论，抵押房屋拆迁补偿目前一般作如下处理：补偿形式可以实行产权调换，也可以作价补偿。对拆除设有抵押权的房屋实行产权调换的，由抵押权人和抵押人重新签订抵押协议。抵押权人和抵押人在房屋拆迁主管部门公布的规定期限内达不成抵押协议的，可以由拆迁人提出补偿安置方案，报拆迁主管部门批准，并对设有抵押权的房屋做好勘察记录，办理证据保全后，实施拆迁；设有抵押权的房屋实行产权调换时，抵押人应当以偿还的房屋作为抵押标的物，并与抵押权人重新签订抵押协议。为了维护抵押权人的合法权益，产权调换后原抵押关系应当继续维持，抵押人不能以此为借口擅自解除原抵押关系。在拆迁的期限内，抵押人如选择产权调换的补偿形式，应当与抵押人就调换后的房屋作为抵押标的物达成原则上的一致，拆迁人对此给予补偿。拆除设有抵押权的房屋实行作价补偿的，由抵押权人和抵押人重新设立抵押权或者由抵押人清偿债务后，方可给予补偿。如抵押人选择作价补偿形式的，应当先由抵押人偿还抵押权人的借款，然后再领取补偿金。由于拆迁，被拆迁人可以解除原抵押关系，但不能因此侵犯抵押权人的合法权益。如果被拆迁人无力先还清债务，拆迁人有权暂不支付补偿金等，抵押人、抵押权人、拆迁人三方共同协商一致后，再向抵押人支付，以保证债权的实现。
而拆迁房屋上的其他权利人的补偿，可以参照租赁房屋拆迁和抵押房屋拆迁补偿的做法，对被拆迁所有权人和非所有权人作出补偿。
综合上述分析，我认为目前我国现行法中对拆迁过程中补偿问题的相关规定不甚详尽，首先应当确立“充分补偿”原则，借鉴相关国家和地区的做法，将补偿的项目详细做出规定，以便对政府的补偿起到监督和限制的作用，同时使被拆迁人对补偿的原则和项目有了充分了解，更有利于保护自身的权利；其次，应当从立法上明确对房屋使用人的保护，新《条例》第4条规定拆迁人仅对被拆迁房屋的所有人进行补偿和安置是不全面的，应当规定，拆迁人对因房屋拆迁而受到损失的其他与该房屋有直接关系的权利人进行适当补偿，或者将“被拆迁人”界定为“所有人和其他与该房屋有直接关系的权利人”，在保护房屋所有人利益的同时同样使利害关系人的利益得到全面保护，以体现立法的公平、公正。
参考文献
著作类：
1．陈新民：《德国公法学基础理论》，山东人民出版社2001年版。
关键词 邻居强拆 司法强拆 调节机制 利益博弈
基金项目：大学生创新性实验计划省级项目“‘邻居强拆’中多数人利益保护问题研究”阶段性成果。
作者简介：陈键双、魏露，华中师范大学法学院本科生。
一、强制拆迁的现状
（一）强制拆迁的现实情况
随着我国经济建设的不断加快，社会上涌现出了一些新问题，强制拆迁便是其中之一。强制拆迁，其本意是指政府单方面的收回土地的使用权，法律规定，这种土地征用在符合“社会公共利益”的前提下方可实施。
（二）特殊的“邻居强拆”
新条例的颁布虽然进一步规范了国有土地上房屋征收与补偿行为，有利于化解我国城市房屋征收中长期存在的矛盾与利益冲突。但是随着城市化进程的不断加速，房屋拆迁过程中的矛盾愈演愈烈，各个利益主体的关系高度紧张，近几年又出现了一种新型的强拆现象――“邻居强拆”。其中发生在四川德阳棚改区的邻居强拆“钉子户”事件影响较大。
然而该案件并不是个案，此前的海南邻居强拆案，从2010年始延续三年的广州杨箕村强拆案件等，这类案件中少数人利益诉求（不论及其合理性）未实现，“多数人”利益的实现也受限，两者的矛盾逐渐激化，“司法强拆”标准不明确加之政府和法院也没有在缓解双方矛盾中起到应有的作用，从而导致群众自发性强拆事件的产生。目前我国的拆迁条例中强调对公共利益和个体利益的保护，而对以多数人利益为代表的集体利益的保护在立法上可谓空白，因此有必要加强对“邻居强拆”类案件的研究并寻求相应的对策。
二、理论探究
（一）多数人与少数人的利益博弈
在“邻居强拆”事件中，表面看来是以邻居为首的多数人一方侵害少数人“钉子户”的利益，未经正当的司法程序，强拆“钉子户”的房子。
纵观我国房屋拆迁史，司法强拆、政府强拆和开发商的强拆是强拆是主要形式。新条例对拆迁的主体和方式做了明确的规定。禁止开发商参与拆迁工作。政府在出让土地的同时负责拆迁工作。政府进行强制拆迁必须由向法院递交申请，由法院进行“司法强拆”。在过去，社会舆论对于强拆事件的第一反应是偏向同情弱势的被强拆方，但是现在衍生出来的“邻居强拆”事件让我们对于强拆有了一个新的认识。
从情理上讲，拆迁各方利益主体（政府、业委会和开发商）倘若严格按照法律法规的相关规定进行，征收补偿合理合法且补偿到位的前提下，邻居强拆试图争取不合理利益的“钉子户”的行为实属于情有可原。但这种行为究其本质仍是不合法的，无论是业主委员会还是大多数邻居都没有私自处置他人财产的权力，司法机关也没有赋予他们这种权力。事实上，新条例的出台改变了政策环境，类似于“邻居强拆”的现象发生几率增加。
本案的拆迁中，90%以上的业主都同意开发商提出的拆迁补偿方案，同意拆迁。只有少部分“钉子户”试图多争取不合理利益，拒不搬迁，开发进度因此延缓，多数人利益受损。代表多数人利益的业主委员会未经司法程序私自作出强拆钉子户的决定，并付诸行动。强拆的最终结果是“钉子户”被强拆，拆迁顺利进行。而进行违法强拆的“邻居”却因法不责众和司法交叉空白而未受法律制裁。在这场多数人利益与少数人利益的博弈中，多数人胜出。
（二）调解机制缺乏
在拆迁之初，拆迁区的居民选举了居民委员会代表全体业主与政府和开发商进行沟通协商。居民委员会只负责协调外部矛盾，当业主内部出现矛盾之时，居民委员会没有起到居中调停的作用，而是站在了多数人的立场上共同对抗少数人，这其中也并没有第三方机构来进行协商调解。多数人和少数人的利益诉求没有在一个公正的平台上进行调解仲裁，导致民众最后选择了一个违法的手段来解决矛盾。 作为诉前救济手段的行政裁决在这种情况下也没有发挥应有的作用。《条例》明确规定了我国城市房屋拆迁补偿、安置和纠纷的解决途径。当事人未达成安置补偿协议的，必须先申请行政裁决，然后才能进入行政诉讼。达成安置协议的可以直接提起诉讼。根据此条例规定，只有在拆迁双方没有达成一致的拆迁补偿方案时，在当事人的申请下，行政仲裁机关才会进行仲裁调解活动。而在本案中，拆迁方和被拆迁方已经达成了一致的补偿方案，对于被拆迁方内部出现的分歧行政仲裁是否适用法律上并无明确规定，但是依据条例规定似乎不适用行政仲裁。被拆迁方内部的居民委员会没有居中调停的意愿，依照条例规定外部的行政仲裁机构仲裁调解也不适用，所以最终的解决方法只能申请司法强拆。
（三）司法强拆形同虚设
在国务院出台新条例之前，强拆的执法主体并不明确，强拆条件也并不明晰，开发商违法强拆的情况不胜枚举，也因此引发了很多争议。在新条例出台后，“开发商拆迁”被立法禁止。条例要求政府净地出让并且承担全部的拆迁工作，如若要进行强制拆迁，必须向法院申请，经由法院审查批准后进行“司法强拆”。但在现实往往会出现是法院对于强拆案件谨慎受理，通常很少直接立案的情况。
司法强拆的制度设计原意本是保护多数人的集体利益，立法者在立法之时已然考虑到这个问题。倘若现实中出现的拆迁矛盾能借此解决，集体利益当然能得到更好的保护，不必出现私自强拆的行为。
根据《条例》规定，拆迁人与被拆迁人不能达成拆迁补偿安置协议的，可以申请由房屋拆迁管理部门或人民政府裁决，也可以直接向法院起诉。不过是否经过行政裁决可能会影响诉讼案件的性质。同类的拆迁案件，因为是否拆迁补偿协议和是否经过行政裁决不同很可能会作为不同类型的案件处理，有的被认定为民事案件，有的会被认定为行政案件。而作为不同类型的案件审理，得到的案件结果往往也是大相径庭。
法律诉讼解决拆迁案件的公信力不足，“司法强拆”的途径不畅通，强拆矛盾有增无减，不能通过合法途径解决，那么其他运用违法手段解决矛盾的情况自然而然就会产生。由此看来，似乎是作为拆迁中“变异”的“邻居强拆”也就有了合理的解释。
（四）拆迁制度设计不完善
现阶段，立法将强拆的权力全权交付法院，试图通过司法强拆的手段来杜绝违法行为。但从现实来看，这样的制度设计仍不够完善。
例如，新条例中规定，申请征收拆迁的项目要符合“国民经济发展规划”这一规定，由于法律规定太过笼统，法院在审批时往往都以项目不符合该规定而把政府的强拆申请拒之门外。我国的很多城市规划是在上个世纪刚刚开始发展之时制定的，目前很多城市的城市规划都是不够完善和细致的。况且一条具体的街道要进行棚户区改造，根本不可能将其写进一个地方的国民经济发展规划。因此在相关文件上最多也只能笼统写上改善居民居住环境，推进城镇化建设，而法院坚持没有这个文件就不受理。一方面可以说是法院的在批准司法强拆时的谨慎，另一方面，这条规定的自由裁量空间太大，容易造成司法机关对强制拆迁不予受理，回避责任。
再者，强制拆迁法定前置程序不完善，土地出让、拆迁的公示以及公众参与机制欠缺，拆迁评估和法律监管机制不完善。在被拆迁方内部出现矛盾往往是因为少部分人对拆迁的补偿方案以及其他的程序不满意，而导致这些现象出现往往是因为拆迁评估程序不完善、被拆迁人的参与度不够，损害被拆迁人的合法权益。在房屋拆除监管存在严重的安全隐患，缺乏监管，不能预防行政权力或者私权利滥用。
就拆迁诉讼本身而言，在我国的政治体制内，政府和法院的联系太过于紧密，法院要单独中立且公正的审理拆迁案件几乎是不可能的事。拆迁问题是我国当今社会的一个敏感问题，处理不好会面临严重的行政问责和社会责任，相关的部门都不愿承担责任。所以即使面对在合法合理补偿前提下仍存在个别“钉子户”情况下，法院在很大几率上还是会拒绝接受政府进行“司法强拆”的申请，让政府跟拆迁户继续协商。由此可见，剥夺政府的强拆权力，由法院单独享有并不能改变实施合法强拆的艰难处境。
文献标识码：A
文章编号：1673-0992(2009)03-0117-01
摘要：在城市现代化的进程中，防范和化解城市房屋拆迁中的矛盾和纠纷，是维护社会稳定、促进社会和谐的重要内容之一在分析产生城市房屋拆迁根源的基础上，本文提出了建立健全防范、化解拆迁矛盾纠纷的长效机制的构想。
关键词：拆迁 补偿 政府管理 纠纷
城市要发展，硬件的改善是必须的。城市房屋拆迁是一项破旧立新的工作，对于改善城市居民的生产、生活环境，推动城市建设以及区域经济的发展。具有重要意义。同时，城市房屋拆迁工作直接关系到被拆迁人的切身利益，稍有不慎，极有可能引发尖锐的矛盾冲突，影响社会稳定。如何防范、化解矛盾，一直是困扰拆迁部门的难题。
一、城市房屋拆迁矛盾纠纷的焦点
现实生活中所有的矛盾和纠纷，都源于利益的对立和冲突。在城市房屋拆迁中，拆迁人和被拆迁人是利益对立的矛盾着的双方，拆迁人拆除被拆迁人的房屋，对价是补偿被拆迁人。无论是拆迁人，还是被拆迁人，作为理性的市场主体。均有寻求自身利益最大化的动机，拆迁人追求“拆”得又快又省。被拆迁人追求“补”得及时合理。在“拆”与“补”这一对矛盾中，“补”是矛盾的主要方面，直接决定“拆”能否顺利展开，补偿的合理与否与及时与否常常成为纠纷的焦点。
1、补偿不合理
补偿不合理，通常表现为补偿数额偏低，不能完全填补被拆迁人因拆迁而遭受的损失。这也就是说。在政府、拆迁人和被拆迁人三方共同参与的拆迁活动中，政府、拆迁人均各取所需。只有被拆迁人遭受了净亏损。纠纷也就在所难免。这既有立法上的原因，也有执法上的原因。
“效率优先、兼顾公平”的指导思想，使立法者往往过于关注“多快好省”推进拆迁工作，忽视了对被拆迁人利益的保护。如。1991年3月22日公布的《城市房屋拆迁管理条例》(以下简称旧《条例》)第二十条规定：“作价补偿的金额按照所拆房屋建筑面积的重置价格结合成新结算”。这种计算补偿金额的方式，虽节省了拆迁成本。但被拆迁人只能得到房屋残存价值的补偿。不过。这种状况近年有所改善。2001年11月1日实施的《城市房屋拆迁管理条例》(以下简称新《条例》)第二十四条规定：“货币补偿的金额，根据被拆迁房屋的区位、用途、建筑面积等因素，以房地产市场评估价格确定”。显然。新《条例》将被拆迁房屋作为房和地的统一体即完整的房地产来看待，不仅仅考虑房屋的残值。还要考虑区位、用途等因素。与旧《条例》相比，这种补偿金额计算方式对被拆迁人更为有利。也更为合理，我们称之为合理补偿金额。
新《条例》虽然规定了“以房地产市场评估价格”来确定补偿金额。却没有规定明确、具体、公正的操作程序来予以保障。实践中，拆迁人往往采取先入为主的办法，先委托房地产估价机构对拆迁范围内的所有房屋分户评估。分户出具评估报告，以此为依据，使用各种手段要求被拆迁人接受。有的地方性法规甚至规定补偿金额由拆迁人与被拆迁人协商确定，这无异于要被拆迁人与虎谋皮，结果可想而知。
因此，现实中被拆迁人所得到的补偿不仅低于前述分析所揭示的理应得到的充分补偿金额，也往往低于现行法律法规规定的合理补偿金额。
2、补偿不及时
补偿不及时就是拆迁入不能按照承诺将补偿款及时支付予被拆迁人。与补偿不合理主要发生于拆迁补偿安置协议磋滴谈判过程中不同，补偿不及时主要发生于协议签订后，是履行合同的问题。现实中。补偿不及时的情况比较常见，几乎所有的“烂尾地”、“烂尾楼”都存在着长期拖欠补偿款的问题。补偿不及时的危害巨大，常常使被拆迁人面临“房、钱两空”的困境。甚至引起灾难性后果，群体性上访也常常因此而起。
二、现行管理体制需进一步完善
补偿不合理和补偿不及时均是拆迁人对被拆迁人民事权利的侵害。侵权行为如果能及时得到纠正，纠纷不致产生。新的建设项目往往在实际获得所占用土地前就已经办妥了从立项、选址、规划、用地直到施工许可等的行政审批手续，“立新”工作已基本完成，拆除新项目占地范围内的房屋等“破旧”工作只是“立新”工作的附属。政府的精力主要用于“立新”，既未将“立新”与“破旧”统筹考虑，也未对“破旧”给予足够的重视。于是，实际工作中政府管理不到位的情况时有发生。
政府管理不到位有多种表现，首先是具体行政行为有瑕疵，或各管理部门之间协调衔接不够顺畅，或群众参与不充分，直接或间接损害了拆迁入或被拆迁人的权益。这种情形往往直接导致政府管理部门与拆迁人或被拆迁人之间的纠纷。行政复议、行政诉讼是其常见的表现形式。实践中，这种管理不到位引发的拆迁纠纷存在严重的“错位”现象：决定拆迁范围内的房屋拆迁与否的是城市规划，拆迁许可管理只是站在被拆迁人的立场上，对符合城市规划的拆迁申请进行审查，禁止那些未能充分考虑被拆迁人利益的拆迁活动。但在被拆迁人看来，拆迁活动得以实施的直接根据是拆迁许可。所有的拆迁矛盾和纠纷都涌向拆迁管理部门，要求予以解决。由于超出了职能范围。拆迁管理部门问题不可能解决所有问题，更为严重的是，由于前置审批部门没有动力吸收利害关系人参与具体行政行为，前置审批行为大都不能取得群众的理解支持，纠纷的根源还在不断产生。
购物车(0)