1、决定
（1）功能
适用于重要事项或者重大行动作出安排，奖惩有关单位及人员，变更或者撤销下级机关不适当的决定事项。
（2）分类
A.法规政策性决定。
如《关于惩治虚开、伪造和非法出售增值税专用发票犯罪的决定》
B.重要事项的决定。
如《中共中央关于加强同人民群众联系的决定》
C.奖惩决定。
如《国务院关于处理“渤海二号”事故的决定》
2．通告
（1）功能
适用于公布社会有关方面应当遵守或者周知的事项
（3）分类
a. 法规性通告
b. 知照性通告
c. 通告不写抬头，无主送单位。
d. 通告与公告的区别
a. 内容重要性不同
b. 对发文机关限制性有较大不同
c. 范围有所不同
3．通知
（1）功能
适用于批转下级机关公文，转发上级机关和不相隶属机关的公文，传达要求下级机关办理和需要有关单位周知或者执行的事项。
（2）分类
a.指示的通知
b.颁发规章的通知因在行政公文文种中没有条例、规定、办法、细则、方案等文种，所以在这类规章性文件时，都要用通知，也就是加一个文件头。
如人事部关于印发《人事争议处理办案规则》和《人事争议仲裁员管理办法》的通知被规章全文附在通知后，但不作附件处理。
c.批转、转发文件的通知
d.晓谕性通知
e.任免通知（人事任免用决定和通知的区别）
4．通报
（1）功能
适用于表彰先进，批评错误，传达重要精神或者情况。
（2）分类
表彰通报：介绍先进事迹＋先进事迹意义＋表彰决定＋希望号召
批评通报：错误事实＋错误性质分析＋惩罚措施＋提出希望要求
情况通报：缘由目的＋情况信息＋希望要求
5．意见
（1）功能
适用于对重要问题提出见解和处理办法。
（2）分类
规划性意见
实施意见
具体工作意见
6.批复
（1）功能
适用于答复下级机关的请示事项
与其他文种不同的是，往往在标题主要内容中明确表示对请示事件的意见如《国务院关于同意陕西省撤消榆林地区设立地级榆林市的批复》
主送机关一个，即发出请示的下级机关
以上6种为下行文。
7．报告
（1）功能
适用于向上级机关汇报工作，反映情况，答复上级机关询问。
（2）类型
a、工作报告
b、情况报告
c、建议报告
d、答复报告
e、报送报告
8、请示
（1）功能
运用于向上级机关请求指示、批准
（2）应用范围
a、遇到问题无法解决，需要上级指示
b、处理较为重要的事件和问题，要上报批准
c、遇到问题，虽有解决方法，但没有权力或能力实施，需要上级帮助
d、对有关方针、政策和上级指示有疑问，要上级解答
e、下级机关之间在重要问题上出现意见分岐，要上级仲裁
f、请上级领导参加活动，指导工作
（3）分类
a、请求指示的请示
b、请求批准的请示
主送机关只能有一个，如需同时送其他机关，应当用抄送的形式只能主送上级机关，不能送领导者本人不得越级
请示，必须由主要负责人签发，要留下联系人联系电话
常用结语（当否，请批示，妥否，请批复，以上请示，请予审批，特此请示，请予批复等）
以上两种为上行文
9.函
（1）功能
适用于不相隶属机关之间商洽合作，询问和答复问题，请求批准和答复审批事项。
（2）分类
a.公函和便函b.发函和复函
函是平行文，写法特别要注意用语分寸。
10．会议纪要
（1）功能
适用记载、传达会议情况和议定事项。
（2）分类
a.决策型
b. 交流型
c.研讨型
三、公文的格式
1．公文格式的组成
公文格式的组成要素包括：
（1）发文机关标识（版头、红头） （2）公文份数序号
（3）密级（4）发文字号
（5）签发人（主要用于请示） （6）标题
（7）主送机关（内发可省略） （8）正文
（9）附件（10）发文机关署名
（11）成文日期（12）印章
（13）附注（此件发至 XX级） （14）主题词
（15）抄送单位（16）印刷机关和印刷时间
印刷用纸和技术要求：用A4型纸（297X210），正文用3号仿宋体，每页22行，每行28个字。
2．发文字号
编写发文字号原则：包括机关代字、年份、序号。
注意：年份不能省略，两边用六角括号；序号不编虚位，不加第。
3．公文标题
标准式：发文机关+发文事由+文种
凡是有红色版头的文件，因已表明发文机关， 故发文机关名称可省略。 特殊形式：
（1）发文机关+文种。如《中华人民共和国主席令》
（2）发文机关+转发文件名+文种，也称转文式标题，用于转发文件。
4．成文日期
成文日期确定原则：
（1）会议通过的决定、决议以会议通过日期为准。
（2）领导签发的，以签发日期为准。
（3）联合行文，以最后签发机关的领导签发日期为准。
（4）法规性文件以文件批准日期为准。
（5）一般信函、电文以实际发出日期为准。
成文日期必须写年月日，且要用汉字。
5．主题词
《条例》和《方法》都明确规定：上报的文件应当按照上级的要求和《公文主题词表》标注主题词。
《上海市人民政府公文主题词表》使用说明中规定：
（1）一份公文标引的主题词，除类别词外，最多不超过五个。
标引主题词的顺序为先标类别词，再标类属词。在标类属词时，先标反映公文内容的词，最后标反映公文形式的词。如《上海市人民政府关于做好本市农村扶贫工作的通知》，先标类别词“农业”，再标反映公文内容的类属词“扶贫”，最后标反映公文形式的类属词“通知”。
（2）一份公文有两个以上主题内容时，先集中对第一个主题内容标注，再对第二个主题内容进行标注，最后标文种。
（3）根据需要，可将不同类主题词进行组配标引。
（4）在《公文主题词表》中找不到准确反映公文内容的类属词时，可用类别词替代。
6．用印
一般的用印方法是：骑年压月，上大下小。
国标《国家行政机关公文格式》规定：单一机关制发的公文在落款处不署发文机关名称，只标成文时间。当印章下弧无文字时，仅以下弧压在成文时间上，当印章下弧有文字时，采用中套方式，即印章中心线压在成文时间上。
四、公文中常见问题分析
1．文种的误用
主要表现在报告和请示的错用
报告和请示同属上行文，但是性质截然不同的两类文种。
a.行文目的不同报告以陈述情况为主，不要求上级批复；请示以请求指示或批准事项为主，要求上级批复。
b.公文内容不同请示可围绕请求事项反映情况，说明理由，不排除含有一定的情况汇报，但报告中不能夹杂请示事项。
c.规范性用语不同报告用“以上报告如有不妥，请指示”，“特此报告”等；请示用“当否，请批复”，“特此请示，请批复”。
目前，这两种文种的滥用主要表现在两个方面。
a.请示、报告混用
如《关于请校领导出席毕业典礼的报告》
b.请示、报告并用
如《关于召开新一届学代会的请示报告》
2.随意请报
“请报”指以单位名义向上级报送“请示”、“意见”“报告”。随意请报主要有三种情况：a.主送个人，如“x书记”、“x校长”。
b.多头主送，如“教务处、科技处并实验室管理处”
c.越级上报
3.公文组成要素不全
a.上行文缺签发人，“请示”缺联系人姓名、电话。
b.缺附件说明。
c.成文日期不全，如“二OO六年一月”、“06年1月14日”等。
d.缺主题词或主题词不全，如缺类别词、文种等。
4.公文标题病误
a.标题缺少行文单位
公文标题通式为：行文单位+关于+事由+的+文种
b.标题无文种
将一般公文误作为法定公文，致使标题无文种。如《??关于??的规划》、《??关于??的总结》。
转发、印发性通知文种被放弃，致使标题无文种。如《??关于转发??的方案》。
c.不伦不类的标题
两个文种并用如请示报告、任免决定的通知等。
混用文种将“请示”错用成“申请”。
d.标题中事由表达不全
如《华东理工大学关于申请划拨上海市“十五”配套经费的报告》
e.标题中乱用标点符号
公文标题中除法规、规章名称加书名号外，一般不用标点符号。
公文中乱用标点符号主要表现在：
a.转发和颁发法规、规章，不用书名号而用引号。
b.不必用其他标点符号而随意使用。
如《关于对1999年“全民文明礼貌月活动”安排的通知》。
5.语言结构和文字方面问题
a.段落层次不清，主次不分。不善于用结构层次序数，如一、二、??，1.、2.、??。b.不合公文文体，出现描述性语言和客套话。
c.繁琐冗长，多套话。如根据??精神，在??指导下，在??关怀下等。 d.主语谓语搭配不当。如：
人民的生活水平普遍增加了。（提高）
上述问题，今后准备进一步加强和改进。（解决和纠正）
e.定语错位造成歧义
如：市长把我们五个县领导召集到一起专门研究了这个问题。
原教育部副部长周远清来校视察工作。
f.标点符号错用
逗号和句号错用
为了加强熟肉制品市场管理，规范熟肉制品市场经济行为，维护消费者利益，在全市建立统一批发、集中配送的熟肉制品供应体系。根据市政府会议精神，决定??
顿号和逗号的错用
例：在时间紧，任务重，困难多的情况下，学校号召全体师生员工??。
金山校区学工委主任、各学院总支副书记、团委书记、班导师参加了会议。 在小标题上用标点符号
6.其他一些错误
a.引文文号错放在文件名前
例：根据教育部教高〔2002〕3号文件颁布的《普通高等学校图书馆规程》（修订）的文件精神，??。
肩负省局党组交给的光荣使命，带着对林学敏同志无限的思念和敬仰，先进事迹报告团自2005年3月27日至4月13日，历时18天，在全省16个地市巡回报告16场，行程接近5000公里，现场听众达4000多人，通过各地电视、电台、报纸等媒体广泛向社会宣传，间接受教育者达到几千万人，收到了良好的典型宣传效果。通过巡回报告已故老局长的先进事迹，使“林学敏”这个名字响彻齐鲁大地，推动了先进性教育的深入开展，引导更多的质监干部职工以林学敏同志为榜样，立党为公、执政为民、勤政敬业、克己奉公，为推动质监事业健康快速发展、贴近政府中心建功立业奠定了坚实的思想基础。
报告团成员始终抱着严肃认真的态度，用争一流的精神，做一流的报告。每一场报告之后，都认真总结和反思，查找不足，不断改进，日臻完善。为了用真情实感打动别人，几乎每一场报告都饱含深情，热泪盈眶。作为林学敏同志精神的传播者，我们一边报告一边学习，体会最深，获益也最多。无论是报告会本身，还是报告会之外，我们有太多的感慨和太多的思索。
一、切身体会和感受
（一）巡回报告产生了震憾心灵、催人奋进的突出效果。许多人反映，组织看光盘与现场听报告相比，心理感受截然不同。每一场报告，听众都全神贯注地听讲，许多人都感动地泪流满面。在德州市委招待所会议室里，调音师听了报告情不自禁地流下了热泪。在莱芜局，摄影的同志抓拍动人场面，自己却禁不住热泪盈眶。东营局的王忠生局长、日照局的杨冬静局长、莱芜局的熊光成局长等一些了解和熟悉林学敏的人，听了报告后无不为之动容，流下热泪。潍坊局的岳尧局长最后总结讲话时，泪水止不住地流了下来，声音沙哑着说不下去。聊城局的常子友书记直抹眼泪，最后不得不从主席台上撤到旁边的接待室。系统之外被应邀出席报告会的市委市政府、组织部门、人事部门的领导也都深受感动。
（二）各市局领导对举办报告会空前重视。宣传林学敏同志的先进事迹，对于把先进性教育引向深入，推动质监部门实现“一个提高、两个确保、四个一流”的目标，具有深远的历史意义和重要的现实意义。各市局能够充分理解省局党组的意图，把举行林学敏同志先进事迹报告会当成了一项政治任务，在会场的布置，市委市政府领导的邀请，对与会人员的组织，报告团成员住宿的安排等各个环节，表现出高度的负责精神，体现出一流的工作作风。当烟台市委临时决定3月31日上午举行全市1500人的报告会时，我们原计划同一时间在威海举行，并且威海局已经预订了会议室，通知了出席报告会的市委市府领导，但是他们以大局为重，把威海报告会的时间改到下午。枣庄局在市委市政府的会议厅里举行报告会，会场是最好的，并要求全系统的所有干部职工参加报告会，让每个人都切身感受林学敏同志的奉献精神和崇高品格，其善借东风、争创一流的迫切心理可见一斑。济宁局还向市政府作了专题汇报，济宁市吕在模市长在百忙当中接见了报告团一行，并与报告团成员进行了座谈、合影留念，其重视程度不言而喻。报告团赶到日照局作报告，恰好是星期六，家住济南的杨冬静局长放弃了双休日的休息，而干部职工说，她对此早就习以为常了。
（三）全系统已经形成了浓厚的“学、争、创”氛围。从报告会的会场上可出看出，绝大多数市局都在会场上摆上了“向林学敏同志学习，争创一流业绩”之类的标语牌，使人感受到浓浓的争先恐后、百舸争流的气氛。经进一步了解，各地都下发了“创十佳”和开展“行风建设年”活动的通知，并且结合自身实际情况，轰轰烈烈地启动了“学先进、争一流、创十佳”活动。广大干部职工都自觉与典型对比，找差距定措施，高点定位，瞄准一流，在本职岗位上拼搏进取，初步涌现出一些先进个人。许多地市局的基层同志为了履行好职责，以局为家，放弃双休日，加班加点的现象十分普遍。
（四）各地市局值得我们学习的东西很多。从会场秩序可以看出质监部门的干部职工素质是比较高的。会前，几乎都能自觉把手机关掉，会场上很少有交头接耳、进进出出的情况。在许多地方，与会听众都是站着鼓掌把报告团和市领导迎进会场，结束后又起立目送着报告团和市领导离开，显示出干部职工的良好精神风貌和组织者的丰富经验。在报告会之外，也有许多方面值得我们烟台局学习。以基础建设而论，淄博局、威海局、聊城局、潍坊局、临沂局、荷泽局、泰安局、莱芜局等市局的办公楼，不论是外观还是使用面积，都要远胜烟台局，令人羡慕不已。在当前开展的保持共产党员先进性教育活动中，东营局提出了掷地有声的口号——“困难工作走在前，艰巨任务跑在前，危险时刻冲在前”，他们设立了“共产党员示范岗”、“共产党员执法车”、“共产党员实验室”，要求共产党员配戴胸牌标识，以便“平时身份亮出来，关键时刻站出来，危难之际豁出来”，让党员无论何时何地都自觉发挥先锋模范作用。这个做法得到了东营市政府的肯定，值得我们学习和借鉴。
林学敏同志先进事迹全省巡回报告会的成功举办，得益于我们系统有这样一个难得的典型，得益于省局党组高瞻远瞩、英明决策，得益于各地市局的深刻领会、高度重视。它给了我们一个重要启示：不管什么工作，都不是轻而易举就可以干好的，都不是随随便便就能取得成功的；但只要高点定位，争创一流，脚踏实地地去做，就一定能够取得成功。
二、几点建议
(一)对“五个十”的标准进行调研，使各单位在省局正式出台“创十佳”方案之前开展活动有据可依。目前，由于省局尚未出台争创细则，各市局都在观望等待，没有印发自己的“学、争、创”活动方案。我们可以先行一步，深入稽查局、质检所、审批中心等单位进行调研，建立“十佳执法标兵”、“十佳规范化实验室”等“五个十”的争创标准，使干部职工干有方向，赶有目标。待省局出台方案后，我们可进一步充实、完善。
(二)加快胶东质检中心大楼的建设进度。聊城局2004年开工建设新办公楼，仅用一年左右的时间就建起了新办公楼，2005年5月1日可以搬迁到新楼办公。我局的办公条件与我们所处的地位和对外形象不太相称，应迅速改变这种局面。新建办公楼要面向未来，面向先进，高起点规划，高标准建设。
一、指导思想和目标
（一）指导思想。根据《国务院机构改革和职能转变方案》，按照加快政府职能转变、建设服务型政府的要求，在稳步推进注册资本制度改革的基础上，进一步推进市场主体准入制度改革，配套推进市场监管制度改革，最大限度地实现市场主体准入的便利化、快捷化，服务经济社会持续健康发展。
（二）改革目标。围绕探索建立现代市场主体准入制度，全面改革与转变工商职能不相适应的工作方式，全面放宽市场主体准入门槛条件，全面创新高效便捷的市场主体准入服务流程，打造市场主体准入条件最宽、门槛最低、环节最少、流程最优、时效最快、环境最佳的准入环境。
二、主要内容
推进工商登记制度改革。逐步减少、规范企业注册登记的前置条件，推进“先照后证”登记改革。推进工商注册制度便利化、放宽企业注册登记条件和市场主体住所（经营场所）登记条件，将企业年检制度改为年度报告制度，推进注册资本由实缴登记制改为认缴登记制。推进诚信制度建设，完善信用约束机制。
（一）创新主体准入登记流程，实行“先照后证”。对需经许可审批的经营活动，原则上实行“先照后证”。除金融、保险、证券、期货、危险化学品、爆炸物品、煤矿、客运等关系国家安全、人民生命财产安全的特殊行业外，市场主体可以在取得营业执照后，向有关审批主管部门申请办理许可或批准手续。工商部门在有关经营范围加注“按许可证或批准文件核定内容经营；未取得相关有效许可或批准文件的，不得经营”等字样。工商部门登记信息通过电子政务平台与相关审批管理部门实现互通共享。全市各许可、审批主管部门应承担相关行业的事前、事中、事后监管职责。对无证经营或超出核定许可、批准项目经营的，由相关行业许可、审批主管部门依法查处。
（二）推进住所登记制度改革，实行分类管理。按照既方便市场主体准入，又有效保障经济社会秩序的原则，尽快制定我市市场主体住所（经营场所）登记管理规定。完善城区及乡村分类规划、建设、预留各类工业园区、中心商务服务区、便民服务点以及特殊行业经营网点，实现居住与经营适当功能分区，对“住改商”实行差别化管理，并加强安全、环保监管，做到安全、环保、不扰民。
（三）推进注册资本登记制度改革。由实缴登记制改为认缴登记制。放宽注册资本登记条件。除法律、行政法规以及国务院决定对特定行业注册资本最低限额另有规定外，取消公司最低注册资本的限制。不再限制公司设立时全体股东（发起人）的首次出资比例，不再限制公司全体股东（发起人）的货币出资金额占注册资本的比例，不再规定公司股东（发起人）缴足出资的期限。公司实收资本不再作为工商登记事项。公司登记时，无需提交验资报告。
（四）改革年度检验验照制度。将企业年度检验制度改为企业年度报告公示制度。企业应当按年度在规定的期限内，通过市场主体信用信息公示系统向工商行政管理机关报送年度报告，并向社会公示，任何单位和个人均可查询。企业年度报告的主要内容应包括公司股东（发起人）缴纳出资情况、资产状况等，企业对年度报告的真实性、合法性负责，工商行政管理机关可以对企业年度报告公示内容进行抽查。经检查发现企业年度报告隐瞒真实情况、弄虚作假的，工商行政管理机关依法予以处罚，并将企业法定代表人、负责人等信息通报公安、财政、税务等有关部门。对未按规定期限公示年度报告的企业，工商行政管理机关在市场主体信用信息公示系统上将其载入经营异常名录，提醒其履行年度报告公示义务。企业在三年内履行年度报告公示义务的，可以向工商行政管理机关申请恢复正常记载状态；超过三年未履行的，工商行政管理机关将其永久载入经营异常名录，不得恢复正常记载状态，并列入严重违法企业名单（“黑名单”）。
（五）推进诚信制度建设，完善信用约束机制。一是构建市场主体信用信息公示体系，工商部门公示市场主体登记、备案、监管等信息；企业按照规定报送、公示年度报告和获得资质资格的许可信息；个体工商户、农民专业合作社的年度报告和获得资质资格的许可信息可以按照规定在系统上公示。二是完善信用约束机制，建立经营异常名录制度，将未按规定期限公示年度报告、通过登记的住所（经营场所）以及无法取得联系等的市场主体载入经营异常名录，并在市场主体信用信息公示系统上向社会公示。三是建立联动响应机制，对被载入经营异常名录或“黑名单”、有其他违法记录的市场主体及其相关责任人，各有关部门要采取有针对性的信用约束措施，形成“一处违法，处处受限”的局面。
（六）改革推进登记注册全程电子化，实行网上注册登记。积极推进建立适应互联网环境下的工商登记管理系统，2014年内初步建成以电子营业执照为支撑的网上申请、网上受理、网上审核、网上公示、网上发照等登记服务模式，明年内基本实现全市企业登记注册全程电子化。
三、推进措施
（一）完善政务服务体系。建立完善政务服务中心，集中为市场主体准入提供便利服务，并加强政务服务效能监管。强化人员教育培训，为重点招商引资企业或有需要的其他企业提供市场准入无偿代办、服务。
票据是一种有价证券。票据权利根据记载于票据上的实质内容所定，因此票据权利行使与票据的持有具有天然的、无可分割的关系。然而，一旦持票人丧失票据而成为失票人，那么，就失票人而言，虽说他依然是该票据的真实权利人，却会跌入一个进退两难的窘迫境地。因为“失票”意味着他已经失去对票据的实际控制，故在该票据满期之前，他已不可能通过处分票据将之转让给第三人（向后），同样，他也无法在票据满期后持票向票据债务人（向前）行使请求付款权利。
可是，将权利与证券相结合的有价证券制度，其目的是为了让权利人行使票据权利更容易、票据流通更快捷、票据转让更安全而所设。然而，票据的丧失给失票人招来如此不利的结果，其非票据法律制度所愿意看到的结果。为了给失票者提供必要的补救措施，世界各国主要是通过公示催告、或者采用请求付款诉讼这两大救济手段得以实现。可是，我国票据法不仅保留了挂失止付这一传统的做法，还包揽了大陆法系的公示催告和英美法系的请求付款诉讼两大制度。
应该说，在1995年《票据法》出台伊始，我国学者对《票据法》第15条第3款的立法技巧颇加赞赏，认为将大陆法系、英美法系中成熟的制度一并纳入票据法同一款中，乃是我国丧失票据救济制度的一大独创，是中国实行立法“拿来主义“的成功体现。
可是，经过10余年来的票据实践和司法实践的双重沉淀和积累，现在，我们已经有理由来重新反省和审视《票据法》第15条第3款立法结构之合理性问题。甚至有必要冷静地反思我国该款的立法是否陷入了拿来主义的泥潭？因为，我们深知这些从域外移植而来的制度，并不是只要拿来就可以立即实现本土化目的的。
例如，在适用公示催告程序时，《中华人民共和国民事诉讼法》（以下简称《民诉法》）第195条第2款中出现了“公示催告期间转让票据权利的行为无效”的规定，从而极大地限制了票据的流通，进而大大地削弱了公示催告制度的适用范围。在适用请求付款诉讼程序时，最高人民法院公布的《关于审理票据纠纷案件若干问题的规定》第38条指出，“失票人向人民法院提起诉讼的，除向人民法院说明曾经持有票据及丧失票据的情形外，应当提供担保。担保的数额相当于票据载明的金额”。可是，提供的担保何时可以解除、有没有可不经担保直接提起诉讼的可能、以及失票人没有能力提供担保的情形之下，可以用哪些变通方法，使失票人照样可以实现自己的票据维权目的，等等。对于这些问题如何区别、如何解决，最高院司法解释中并无明确的界定和说明，这种不可操作性，无疑影响了票据的审判实践。
由上可见，我国由于该条在整体协调性、适用配套性等内部的深层次方面还存在着较多的问题，因此即便域外的这些优秀制度拿到我国后，依然会出现很多“水土不服”的现象，从而影响了这些制度应有功能的发挥，也不利于我国丧失票据的救济制度很好的贯彻和实施。毋庸置疑，《票据法》第15条第3款立法不足已经暴露无遗。笔者认为，票据立法中的这个现实问题的解决，自然需要票据理论的指导，本文试图为此做出努力。
以下，本文将逐一就挂失止付、公示催告、请求付款三种制度的功能和作用进行比较研究，对其各自的长处与不足展开分析，在此基础上尝试为我国的丧失票据的救济制度设计出一套可行的制度，以推动我国票据立法实践，并最终能为修改票据法服务。
二、挂失止付制度
很早以前，我国在就有挂失止付这一传统。即失票人向付款人申请挂失止付，在著名的报纸上刊登公告宣布所失票据无效，并向相关的官厅申报失票情况，请求寻找权利人。如果在100日内没有发生票据纷争的，失票人就可以获得付款。[1]但是，我国的挂失止付制度究竟始于何时，碍于目前的文献史料在这方面少有明晰的记录，故难以考证。以笔者管见，我国挂失止付最早以成文形式出现的时间可推定在20世纪的20年代。当时，由上海银业同行公会制定并于1920年施行的《上海银行营业规程》第10条中就涉及到挂失止付的内容。该条对各种单据挂失、停止支付办法作了具体的规定。以下选择与票据（无记名本票）相关的第2款的部分内容作一介绍。“……遇到水火盗贼或者途中遗失者，由失票人觅殷实的保证人出具保证书后向银行申请挂失止付并登报存案。银行得暂以止付，即由银行将款项送交银行公会暂为保存，俟手续办妥再行付款。倘另有纠葛被银行查出者，虽请求挂失止付，不生效力。倘未来挂失之前款已付出，银行不负责任”。[2]
20世纪70年代末，随着我国实行改革开放的政策，票据的使用得到恢复，挂失止付制度也得已复生。值得一提的是，80年代初期开始，失票人除了报纸以外还通常用广播电视等方式，声明票据作废。这种声明方法能够更加广范围地让一般民众知晓票据遗失的情报。票据丧失的情报通过大众传播媒介等方法进行通告，这无疑大大提高其公知性的程度，既能堵住了拾遗者、偷盗者等那些无权利人冒领票据金额、不当使用等后路，也能减少票据善意取得发生的可能性。
我国之后制定的票据法继续保留了挂失止付的传统习惯，在第15条第1款中明确规定：“票据丧失，失票人可以及时通知票据付款人挂失止付。收到挂失止付通知后的付款人应当暂停支付。”票据法实施之后，为了规范票据的结算行为，中国人民银行制定了《支付结算办法》。与挂失止付的相关内容，置于第49条和50条中。
首先，《支付结算办法》第49条规定：“失票者需要挂失止付的，应该填写挂失止付通知书并签章，挂失止付通知书应记载下列事项：（一）票据丧失的时间、地点、原因；（二）票据的种类、号码、金额、付款人名称、收款人名称；（三）挂失止付人的姓名、营业场所或住所以及联系办法。欠缺上述记载事项之一的，银行不予受理。”
接着，第50条又规定：“付款人或者付款人自收到挂失止付通知之日起12日内没有收到人民法院的止付通知书的，自第13日起持票人提示付款并依法向持票人付款的不再承担责任。付款人或者付款人在收到挂失止付通知书之前已经向持票人付款的不再承担责任。但是付款人或者付款人以恶意或重大过失付款的除外。”也就是说，发出挂失止付通知书日起12日内，法院没有向付款人或者付款人发出停止付款命令的，第13日起该挂失止付通知书就自然失效。挂失止付的效力很短，失票人通过此方法只能在短时间内对阻止向拾遗者、偷盗者等无权利人付款方面产生效果。挂失止付只是一种临时性的应急措施而已。要切实保护自己的票据权利，失票人必须进一步采用其他必要的法律手续。
我国《票据法》第15条第3款规定：“失票人应当在通知挂失止付后的3日内，也可以在票据丧失后，依法向人民法院申请公示催告，或者向人民法院提起诉讼。”按此规定，失票人要么向人民法院申请公示催告，要么向人民法院提起请求支付诉讼，二者之间必选其一。当然，选择申请公示催告也罢，选择提起请求支付诉讼也罢，二者都是让失票人恢复行使自己票据权利的有效途径。
可是，如上所述，由于我国与适用公示催告制度以及请求付款诉讼相配套的法律制度存在着先天性的不足和弊端，使得两大优秀的法律制度在我国具体适用中碰到了前所未有的障碍。以下，本文有必要对我国这二大制度之优缺点展开评述。
三、公示催告制度
公示催告，是失票人为了获得对该丧失票据进行除权判决所进行的必要程序。除权判决，就是将票据权利与票据本身相分离的一种判决，从而产生失票人在不持有票据的情况下也可以行使票据权利的效力。通常情况下，票据的权利与票据是牢固结合、密不可分的。而除权判决恰如一次法律上的外科手术，使票据权利从票据中分离出来。根据除权判决的结果，失票人重新获得了票据权利者的一种形式资格。也就是说，除权判决后，申请人如同持有票据一样，被推定为当然的权利者，无需用其他的方法（例如票据的持有、票据的提示等）来证明自己是票据权利者就能行使票据权利。[3]
第一，公示催告是指在丧失票据等有价证券的场合，按照法律的有关规定，法院应根据失票人的申请，要求那些未知不明的利害关系人在一定的期限内向法院申报权利，如果在规定的期限内没有人提出申报的，将作出宣告票据无效判决的一种公告，以催促现票据权利者提示证券申报权利。
如果失票者获得了除权判决，那么就可以补救因丧失票据所产生的利益损失。除权判决以后票据归于无效。
诚然，从失票人的角度考虑，票据丢失后，他迫切希望能够在最短的时间内获得除权判决的结果，以实现对票据权利的救济目的。可是，法院在作出除权判决之前必须进行公示催告程序，这是除权判决的前置条件。之所以公示催告程序如此重要而不可或缺，是因票据为流通证券，失票人在对票据失去控制后，票据仍有可能在流通中辗转到善意的第三人手中。在此情形之下，法院当不可无视这些票据善意取得者的利益而用除权判决方式先宣告该票据无效。由此，我们可以知道，公示催告程序重心是为保护善意取得者的票据权利所设，只有在公示催告期限内没有善意取得者提出申报权利的前提之下，法院方可作出该票据无效的判决。
第二，申请公示催告的要件分析。有关公示催告程序的内容，规定于《民诉法》第193条至196条之中。此后，最高人民法院分别于1997年7月14日、2000年11月14日先后公布了《关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉若干问题的意见》（以下简称《最高法意见》）和《关于审理票据纠纷案件若干问题的规定》（以下简称《最高法规定》），对公示催告程序适用作出了较为详细的司法解释。
按照《民诉法》第193条、《最高法意见》第226条、《最高法规定》第6、29条的规定，笔者将申请公示催告的要件进行梳理后归纳为以下四点：（一）可以背书转让的持票人，因票据被盗、遗失或者灭失而丧失的；（二）公示催告申请人为票据被盗、遗失或者灭失的最后持有人；（三）公示催告的申请，必须向丧失票据的支付地法院提出；（四）申请人必须在公示催告申请书上填写：票面金额、出票人、持票人、背书人、申请理由、事实、通知票据付款人或者付款人挂失止付的时间，票据付款人或者付款人的名称，通信地址，电话号码等。
第三，法院决定受理公示催告申请的，应当同时通知票据付款人或者付款人停止支付，并自立案之日起3日内发出公告。公告应张贴于法院的公告栏内，并在有关的报纸以及其他宣传媒介上刊登；法院所在地有证券交易所的，还应张贴于交易所（《最高法意见》第229条）。[4]关于公示催告的期间，将根据国内票据和涉外票据分别作出规定。其中，国内票据的公示催告期间为自公布之日起60日（《民诉法》第194条），涉外票据的公示催告期间可适当延长，但最长不得超过90日（《最高法规定》第33条）。
付款人收到法院停止付款的通知，应当停止支付，至公示催告程序终结（《民诉法》第195条第1款）。公示催告期间转让票据权利的行为无效（同条第2款）。法院收到利害关系人的申报后，应当裁定终结公示催告程序，并通知申请人或者付款人（《民诉法》第196条第2款）。利害关系人申报权利，法院应当通知其向法院出示票据，并通知公示催告的申请人在指定的期间里察看该票据。申请人申请公示催告的票据与利害关系人出示的票据不一致的，法院应当裁定驳回申报人的申报（《最高法意见》第231条）。
当申请人与申报人之间为谁是真正的权利者发生争议时，则必须按照普通程序来解决该纠纷。为此，《民诉法》第196条第3款特地规定：“申请人或申报人可以向法院起诉”，其目的就是让申请人与申报人请求法院来确定谁是真正的票据权利人。不过，公示催告期间没有人提出申报票据权利的，法院应当根据申请人的申请作出判决，宣告票据无效（《民诉法》第197条第1款）。具体的操作步骤为：在规定的申报权利期间没有人申报的或者申报被驳回的，公示催告申请人应当自申报权利期间届满的次日起1个月内申请法院作出判决。逾期不申请判决的，终结公示催告程序（《最高法意见》第232条）。自判决公告之日起，申请人有权依据判决向付款人请求付款（《民诉法》第197条第2款）。
第四，关于除权判决下达之前票据善意取得者的权利保护问题。我国《民诉法》第195条第2款规定：“公示催告期间票据的转让行为无效”。根据此规定，公示催告程序期间以背书转让受让的票据不受法律保护。这样的规定到底是否合理，值得探究。
当初，对于这一问题我国学界的意见不尽一致，主要有两种对立的观点。主张废除《民诉法》第195条第2款规定的见解认为：“票据是一种完全的有价证券。票据的可自由转让是其本质特征。《民诉法》第195条第2款的规定，在理论上有违票据法的通行原则。[5]在公示催告期间，票据尚未被除权宣告无效，受让人若以善意、无重大过失取得票据的，当属善意取得应受保护。长期以来，公示催告作为大陆法系国家票据丧失的主要救济措施沿用至今，并无大碍。可是，我国《民诉法》第195条第2款规定，却与大陆法系诸国的票据立法相对立，这样的规定不利于维护票据交易的安全，应予修改”。[6]
支持《民诉法》第195条第2款规定的见解则认为：“可背书转让的票据丧失后，如果允许其继续流通转让，其结果不仅违背了票据持有人的意旨，而且还会给不法分子造成可乘之机，危及原票据持有人及其后手的利益。[7]票据的特点就在于能够转让，票据的转让也意味着票据权利的转让。所以，为了保护失票人的利益不受侵害，绝不能允许在公示催告期间内，将票据承兑、贴现、转让”。[8]
以上，学界在围绕着《民诉法》第195条第2款所产生的争议，实际上是反映了在失票人与善意取得者之间的利益保护上孰先孰后的一个价值判断问题。当两者利益发生对立和冲突的时候，笔者认为，当然应该优先考虑保护善意取得者的利益。如上所述，公示催告是以催促那些不特定的利害关系人来申报自己权利而创设的一种制度，其根本目的在于保护票据善意取得者之权利。失票人只有在没有善意取得者出现的前提之下，方可通过除权判决获得票据权利的救济。这种先后次序、主次关系不容颠倒。由此可见，我国《民诉法》第195条第2款的规定所存在的缺陷已不喻自明。
《民诉法》第195条第2款如此规定，是为保护静的票据交易安全所制定。[9]1991年，我国票据实践主要依据《银行结算办法》这一行政法规。该办法规定的票据多为非流通的证券。因此以保护静的安全为重点的《民诉法》第195条2款规定，正是反映了当时票据制度的客观现状，它的存在自然有其一定的合理意义。[10]
可是，我国现行票据法强调的是票据交易中的动的安全，票据的流通性已经成为票据法理论最重要的前提。时过境迁，20年前规定的“公示催告期间票据不可流通”的规定依然存在，就显得太不合时宜了。对于这些不能适应经济社会发展需要之条款，亟待修改完善。
为了进一步帮助我们加深对公示催告期间票据取得的效力问题的理解，在此，笔者特意选择日本票据法学与我国票据法学进行简单的对比。日本学界一致认为，即使失票人申请了公示催告，也不能影响甚至限制票据的转让行为。这是因为限制票据的流通，禁止善意者取得票据，都有违票据法基本原则。因此，在6个月的公示催告期间中，受让人理所当然可取得票据。
不过，除权判决确定之前，善意取得者在公示催告届满（6个月）前没有申报权利的场合下，其票据权利是否会因除权判决的下达而丧失？在这一问题上，从上个世纪60年代开始，日本学界内部就意见不一，存在着较大的争议。同样在审判实践中，各下级裁判所对此类案件处理中所表现的立场，也一直是前后不一、左右摇摆的。从中我们也可体会到司法实践中法官对此问题表现出的迷思、困惑和无奈。
直到2001年1月25日，日本最高裁判所终于对这一问题的彻底解决下了十分明确的定论。该判决表示：“丧失票据一旦被第三者善意取得的，失票人在这一时刻即失去了票据上的权利，此后即使获得除权判决，也只是回复到与持有票据的同一地位而已，并不是恢复票据上的实质权利，因此，票据上的权利应归属于善意取得者”。[11]
最高裁判所的这一判决，对于强化票据流通、保护票据善意者权利，具有十分重要的意义。不仅如此，通过这一判决，还将“票据权利因除权判决的作出而丧失”这一长期以来笼罩在法官头上、干扰着他们正确作出判断那层阴霾一扫而光，所以这是一个具有里程碑意义的判决。
通过仔细解读这一判决，我们可对公示催告期间票据取得的效力之要义有了全面透彻的领悟和理解。笔者认为，失票人得到除权判决书后，只不过恢复了失票人的形式资格而已，使其回复到与持有票据的同一地位。因此，从除权判决本身来看，它的效力是受这些客观条件制约的，更何况公示催告制度本身存在着缺乏广泛的公知之弱点，那么对于善意取得者来说，仅因其不知有公示催告的存在而未作申报的，就要承受失权的不利后果，这显然过于严苛而不具任何合理性。因此，从强化票据交易安全的角度考虑，优先保护善意取得者的权利，使其权利不因除权判决而受到影响，这种价值取向是正确的、值得支持。这种价值取向当然同样适用于解决我国与此类似的票据案例。
反顾我国“公示催告期间票据不可流通”的规定，与当今发达国家的票据法理论相比，其差距之大已不言自明。为此，笔者将在本文的最后对此提出完善建议。
四、请求付款诉讼制度
对票据丧失的补救措施，我国票据法在规定挂失止付和公示催告的程序之外，还仿照英美法的通常做法，提供了普通的诉讼程序——请求付款诉讼。笔者通过梳理，就我国采用英美法的诉讼制度的原因作简单的分析。
首先，我国民诉法规定的公示催告制度，在实际运作中碰到了一些具体的困难。公示催告制度的目的，是用公示的办法催告权利人来申报权利。可是，我国的票据善意取得者获取公告信息的渠道并不通畅，其症结在于，一方面，我国疆土辽阔；另一方面，票据流通性又较强。例如，失票人在广州丢失票据，经过多次辗转后已经流入到在新疆的持票人手中，在20世纪80年代末，要求现持票人获知其所持的票据正在广州某法院的公告栏中进行公示催告的信息，事实上是相当困难的。
其次，公告的方法大多采用在法院公告栏张贴公告或通过报纸登载告示。然而，由于法院公告的局限性，要求受让人在取得票据的时候，去关注各级法院的公告，毫无疑问，这种要求，既不实际也无可能。
鉴于上述原因，我国票据法，既保留了大陆法系的公示催告制度，又采用了英美法系的请求支付诉讼制度。[12]那么请求付款诉讼究竟有哪些优越性。实务操作中有哪些障碍，这些问题均值一论。
第一，关于我国对于请求付款诉讼的相关规定。前已所述，我国有关请求支付诉讼的规定体现在《票据法》第15条第3款中。由于该款对请求支付诉讼的具体操作程序，例如诉讼的主体、法院管辖、担保的提供等方面的重要内容均未有涉及。为此，最高人民法院对请求付款诉讼的条件，以及法律程序作了较为详细的规定。例如，对票据的补发（第35条前部分）、管辖权（35条的后部分）、诉讼的原被告（第36条）、向无权利者提出票据返还（第37条）以及担保下的支付请求（第38条）作了明确的解释。[13]为了突出重点，在此不就每一条内容展开讨论，仅对35条、38条之要义进行评析。
按照《票据法》第35条之规定：“票据丧失后，失票人在票据权利时效届满以前请求出票人补发票据，或者请求债务人付款，在提供相应担保的情况下因债务人拒绝付款或者出票人拒绝补发票据提起诉讼的，由被告住所地或者票据支付地人民法院管辖”。第35条的规定，其实涵盖了补发票据和向债务人请求付款两种情形。
第一，票据丧失发生在时效届满之前的，为使债务人能够应对将来可能出现的善意取得者所提付款之请求，失票人在先向债务人提供担保的前提下可请求其补发票据。如果在有担保的场合下，出票人依然拒绝补发票据的，失票人当可提出请求法院强制出票人补发票据之诉。
第二，丧失的票据并不因为遗失、被盗而失去其效力。丧失票据既为有效票据，那就无法排除在辗转流通中出现善意第三人之可能。一旦出现善意第三人场合，债务人既得向失票人付款，还得向善意第三人付款，二次付款的结果无疑加重了债务人的付款责任，使其蒙受不应有的利益损害。为了消弭债务人重复付款之风险，失票人应在向债务人提供担保的前提下，才可请求付款。可是，如果在已经提供担保的情形之下付款请求仍遭拒绝的，失票人当应提起诉讼，强制债务人履行其付款义务。
“失票人向人民法院提起诉讼的，除向人民法院说明曾经持有票据及丧失票据的情形外，应当提供担保。担保的数额相当于票据载明的金额”（第38条）。失票人在起诉时候，应尽可能地向法院提供充分的证据，以便法院迅速判明真相，及时作出正确的判断。法院在认为失票人的申请理由正当、证据充分，而且已经提供了足额的担保的情况下，法院可以作出要求出票人补发票据，或者要求付款人履行付款义务的判决。[14]
周知原因，英美法系国家的法律是以判例法为主，法官享有较大的自由裁量权。法官可以根据该诉讼案的具体情况，在担保种类、担保解除以及免除等方面作出不同的判断，并命令失票人遵守。由此足见其裁量权之大。笔者认为，在这一方面更具说服力的例子就是1990年修改后的《美国统一商法典》。根据该法第3—309条规定，法院认为对于被请求付款人因为失票人以外的第三者的支付请求而造成的损失无法得到适当补偿的情况下，就不能下达对失票人有利的判决。除非只有对被请求付款人提出了相当的、适宜的保护，那么这种保护可以不拘任何形式。[15]新规定特别强调了“适宜的保护”这一文义，使担保的形式、种类可以不拘形式，这一条文彰显了对担保问题处理的灵活性和柔软性之特点。
由上可知，提供担保其实是迅速启动请求付款诉讼程序的一个核心要件。与我国相比，英美法中对于担保的形式、种类的要求可以更加灵活多变，因为法官的裁量权空间较大。从我国现行的法律规定来看，虽然在《最高院规定》中已经要求失票人在请求补发票据和请求付款诉讼时必须提供担保，还就担保数额提出了量化的标准。可是，遗憾的是，与提供担保相关联的一些问题，例如除金钱担保以外可否提供物的担保，解除、免除担保的条件是什么，无法提供担保下法院是否可以裁定债务人将票据金额提存于法院等诸多方面未有明确的规定，法官遇到此类案件往往一筹莫展、无法操作，最终使得我国的请求付款诉讼制度只能变成一种美丽的摆设，中看不中用。得此结论，何以为据？笔者试做以下简单的论述。
笔者认为，当出现债务人履行了付款义务、或者票据因灭失不可能重现、或者如票据被烧毁、撕碎等物理形态彻底消失而不可能出现二次付款的特定情况下，失票人提出解除担保乃是一种合理的要求，当然应予支持。在英美法系国家，导出这种结论应该是轻而易举的。可是，从目前我国的司法制度来看，我国法律并没有明确赋予法官享有自由裁量权。当我国的法律和司法解释对此类问题没有明文规定情况下，法官是不能擅自裁量作出判决的，其结果使得请求付款诉讼这一优秀制度在我国的推广适用碰到了前所未有的障碍。
五、我国票据救济制度的不足和完善
作为票据丧失的救济措施，我国票据法规定了我国传统的挂失止付、大陆法系的公示催告、英美法系的请求支付诉讼制度。笔者在分别介绍这三项制度的基础上提出进一步完善建议。
由于我国的票据法的框架和内容，基本上都参照了大陆法系的立法体系。据此，从体例的完整性和一体性角度考虑，笔者认为票据丧失的救济措施还是沿用大陆法系的公示催告制度更加适宜。虽然，公示催告制度一直存在着公知性不足的缺陷。然而，20年过去了，随着互联网络的飞速发展，受让人或者持票人获得公示催告信息渠道不畅的时代已经成为过去，只要进入中国法院网的法院公告栏，就能立即查知正要受让的票据或者持有的票据是否被申请公示催告的信息。[16]因此，如前文中提出的设例，“如票据遗失在广州，辗转流通到新疆后，受让人无从查知该票据是否正处在广州某法院的申请公示催告程序中”的情况只能限于上个世纪的80年代末才会出现，当今这种情况已不复存在。
由此可见，随着信息化时代的到来，我国查获公示催告信息的手段也正在悄然发生着变化。你只要上网后敲击键盘，举手之劳间就能获得权威、正确的公示催告信息，无疑这为提高我国公示催告的公知性打开了方便之门，是一次飞跃性的变革。
为了更好地发挥公示催告制度的作用和功能，我们有必要在以下三个方面进行改进和完善。
第一，《民诉法》第195条第2款的存在，从根本而言与票据的流通性相抵触。为了更有效地发挥公示催告的作用，这一不合理的规定必须废除。
第二，关于公示催告的期间，现行公示催告制度规定国内票据的公示催告期间为自公布之日起60日，涉外票据的公示催告期间可适当延长至90日。
建议将《民诉法》第194条规定的国内票据公示催告期间由60日改为90日，《最高法规定》第33条规定的涉外票据的公示催告期间由90日延长到180日。其理由是：公示催告期间的规定本身也是平衡失票人与票据持有人之间利益的一种方式。我国法律上规定公示催告期间仅为60日，明显少于日本法律上规定的180日。这点也再次说明了当时的立法倾向过多偏袒失票人利益，现在应该予以纠偏，适当延长国内、国际票据的公示催告时间。
第三，《票据法》第15条第3款规定：“失票人应当在通知挂失止付后的3日内，也可以在票据丧失后，依法向人民法院申请公示催告，或者向人民法院提起诉讼”。
建议改为：“失票人应当在通知挂失止付后的3日内，也可以在票据丧失后，依法向人民法院申请公示催告。公示催告期间失票人提供担保的，即可请求付款人履行付款义务。”
这样修改的目的在于，由于我国对于请求付款诉讼中担保的时间等问题无明确规定，使得该制度无法得到普及推广，为此建议废除该内容。然而，在如何构建更为合理的公示催告制度的时候，我们可以通过优化组合，将我国请求付款诉讼制度中的一些合理元素吸收进来。请求付款诉讼中规定了“失票人提供担保的，就可请求债务人付款”。我们把这一能够体现高效、迅速处理票据纠纷的做法移植到公示催告制度中来，将会使公示催告制度变得更加效率、更加合理。
具体做法是，当进入了公示催告程序后，失票人能够提供担保的，可向付款人要求履行付款义务。主债务人向提供担保的公示催告申请人支付票据金额后，其他的票据债务人的票据责任即告解除。公示催告后除权判决前，即使出现了善意取得者，主债务人将申请人提供的担保金用来支付，故无二次付款之虞。失票人的担保，应在除权判决后予以解除。
注释:
[1][日]栗津光世：“中国票据法的制定”，载《国际商事法务》1996年第2期。
[2]覃有土、李贵连：《票据法全书》，中国检察出版社1994年版，1735页。
[3]李伟群：“除权判决的效力与票据善意取得之间的关系”，载《法学》2006年第6期。
[4]现在的公示催告制度最明显的问题就在于公知性不够。因此，为了弥补这一欠点，客观上就要求不断提高公告的公示性，想方设法提供各种机会和渠道告诉票据的善意取得者，让他们在公示催告的公告期间内申报自己的票据权利。笔者认为，公告被要求张贴于证券交易所和刊登于有关的报纸及其他宣传媒介，正是基于上述的考虑所定。
[5]谢红：“试论票据丧失的补救途径”，载《经济法制》1995年第7期。
[6]朱丹、刘铮：“论票据权利的善意取得”，载《经济与法》1994年第3期。
[7]梁书文、回沪明、杨荣新：《民事诉讼法及配套规定新释新解》，人民法院出版社1996年版，第697页。
[8]蔡玉明：《票据法与律师票据业务》，人民法院出版社1997年版，第246页。
[9]姜建初、章烈华：《票据法》，人民法院出版社1998年版，第130页。
[10][日]潘阿宪：“中国的票据立法与新票据法（上）”，载《国际商事法务》第24卷1号。
[11]日本最高裁判所2001年1月25日判决《最高裁判所民事判例集》第55卷1号，第1页。
[12]国务院法制局财政金融法规司编：《中华人民共和国票据法》，法律出版社2000年版，第46页。
[13]请求付款诉讼制度的具体内容，可参见李伟群：“我国票据付款诉讼制度的研究”，载《河北法学》2005年第6期。
[14]王小能：《中国票据法律制度研究》，北京大学出版社1999年版，第165页；赵新华：《票据法论》，吉林大学出版社1998年版，第169页。
坚持日常监管与专项检查联动
通过年度报告公示发现和解决事业单位运行中的一些基本问题，如基本运行情况、印章规范、财务收支状况等；通过专项检查发现和解决事业单位管理中的突出矛盾，如是否有与其业务范围相适应的从业人员和经费来源、是否能独立承担民事责任、相关资质（执业许可）是否有效、是否存在“双重法人”登记情况等，建立起了互为补充的事业单位监管体制，有效提高了监管质量。
年度报告公示采取主动出击方针，督促各举办单位及时审核所属事业单位年度报告信息，监督管理机关对公示信息全面查阅，不留死角，对存在未及时变更、印章名称与证书不符、法定代表人任职文件不规范等问题的单位，退回年度报告公示材料，要求限期整改并实施重点监管。2016年，通过年度报告公示，先后对莒南县艺术创作室、公证处等10多家法定代表人任职文件、印章不规范（县级事业单位印章不得冠名山东省等字样）等问题的事业单位进行了整改，收缴了5家事业单位的印章及法人证书。通过严格执行《事业单位登记管理暂行条例实施细则》《事业单位法人年度报告公示办法（试行）》，逐步将事业单位法人年度报告公示工作纳入法制化、规范化轨道。
在日常监管的基础上，抽出一个月时间，深入基层进行专项检查。2016年，集中一个月的时间，在全县范围内开展了事业单位登记管理专项监督检查，涉及全县事业单位197家。并按照10%的比例，抽取了20 个事业单位，进行了实地检查，对县畜牧局、检验检测中心、商务局等单位存在的乱挂牌子、法人证书正本未按要求悬挂等问题，当场责令整改，未予整改和整改不合格的，暂扣《事业单位法人证书》，列入《莒南县事业单位异常信息名录库》直至撤销法人登记和收缴单位印章等处罚，维护了事业单位监督管理工作的权威性和严肃性。
坚持职能部门监督与社会监督联动
根据中央编办等部门《关于使用问题的通知》和新修订的《山东省事业单位监督管理工作联席会议制度》，莒南县编办牵头召开了全县事业单位联席会议，介绍了事业单位监管工作开展情况及监管工作新动态，对下一步的监管工作提出了具体要求，各职能部门形成事业单位监管联动机制，建立全方位、多层次的事业单位监管体系。
工作中，我们将职能部门监督与社会监督结合起来，既充分发挥联席会议部门的作用，对事业单位进行专业化的监督；又注意调动全社会方方面面的力量，对事业单位进行最大范围的监督，有效保证了监督效果。根据《事业单位法人年度报告公示办法》，将参加年度报告的事业单位相关信息全部面向社会公开，接受最广泛的监督。事业单位法人公示信息不得涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私。事业单位监督管理机构集中对事业单位的登记信息公开情况进行了重点专项检查，对公民、法人或其他组织针对年度报告失实的投诉举报，及时调查处理，确保年度报告公示工作取得实效。2016年，除2家年检不合格单位外，其余195家事业单位都通过网站进行了信息公_，通过网站查询或者扫描统一社会信用代码证书二维码均可获得事业单位的登记及年度报告信息，落实了公民、法人和其他社会组织的知情权和监督权。
坚持登记管理与机构编制管理联动
为进一步创新事业单位监管方式，积极开展实施事业单位业务范围清单化管理工作。在工作中，部分事业单位存在职能交错、业务范围模糊不清等问题，导致其单位公益服务属性不足，服务质量、效率不高，群众满意度较低。针对以上问题，机构编制部门职能科室对“三定”文件缺失的事业单位，发文重新予以界定职责范围。事业单位业务范围并非一成不变，随着经济社会发展以及法律法规和机构调整，要根据实际情况到编办调整变更职责范围，及时公示清单，确保业务范围清单科学有效，与时俱进。2016年，将9家职责不清、“三定”缺失的事业单位重新发文公布职责范围，监督管理机关及时依法对这些单位进行变更登记。
在机构编制部门机构事项审批中，一方面，在新设事业机构前，先由事业单位监督管理机关对拟新设的单位应当具备的设立登记（备案）条件进行预先审核，机构编制部门根据审核结果，进行审核批复，从源头上杜绝不具备法人条件事业单位的成立。另一方面，事业单位及其举办主体拟对已批准的机构编制事项，如名称、业务范围和经费来源等进行调整时，先由监督管理机关进行变更登记预先审核，机构编制部门根据监督管理机关的审核结果进行审批，登记管理机关再根据机构编制部门的批准文件核准变更登记。有效的登记管理与机构编制管理联动机制维护了机构编制部门的权威性。
坚持监管服务与推进改革联动
在推进改革工作中，事业单位监督管理机构根据改革进程，采取有效措施，依法处理好涉及到的登记问题。及时为调整隶属关系、机构名称、职责任务、经费形式以及合并、转制、整建制撤销的事业单位进行变更和注销登记，配套做好监管和服务工作。
全体官员一起公示最理想，但阻力大；领导干部带头公示最合理，但难度大；一般干部先公示最容易，但不公平。而从拟提拔干部开始公示财产，则比较合理。想升官就公示，不公示就别升官。这也符合法的契约关系，想升官是“要约”，公示财产是“承诺”，属于充分的自由合意，不强加于任何拟提拔干部。它既在情理之中，又在法理之中，是解决官员财产公示的突破口。2009年，全国对拟提拔干部率先公示财产进行了大讨论，绝大多数人赞成这一建议。
拟提拔干部率先公示财产的好处
首先，拟提拔干部率先公示财产能够防止干部“带病后备”、“带病提拔”，这不仅可能使所选干部“无病”，更重要的是，可以给官员财产公示找一个突破口。其次，先让拟提拔干部而不是所有干部公示财产，如此可以保持干部队伍自然稳定，大大减少推行官员财产公示的阻力。这么做既能打破官员财产公示的僵局，又能避免由此引发的干部震荡。同时，对想当后备干部的人、想被提拔的干部来说，率先公示财产，接受群众监督，是理所应当的事，他们能够接受这项考验。请他们率先公示财产，让他们接受新的清廉官场文化和规则也最为合理。经财产公示后选出来的干部，既会给群众以新的形象，也会注意约束自己的行为。而对人民群众来讲，期盼已久的官员财产公示，能迈出这样一步，他们看到了希望，肯定是高兴的。
另外，廉洁干部竞争不过贪官，在现实中已不是个别现象，“想升官就公示财产”这一招，可让贪官知“险”而退。这不仅可以堵住贪官继续升迁的管道，为廉洁干部上升腾出职位，而且还有利于发现那些看上去升官条件具备而不敢参与竞争的贪官。
新人新办法，老人老办法“是我党传统的政治智慧”。对“新人”严，对“老人”宽，甚至对有一般问题的“老人”可以网开一面。只是他不再升官、不去滋事、不被举报，就可以平安过渡了。
这样，来自“老人”方面的阻力就可以化为乌有。鱼缸里有一两条死鱼，可能是鱼的问题；如果几十条鱼都死了，肯定是鱼缸出了问题。当今这么多干部腐败，这么多官员落马，说明不仅是干部队伍出了问题，更主要是制度出了问题，是制度产生了腐败、制造了贪官。所以，不能把制度缺陷造成的恶性后果全由个人来承担。反腐败要一手抓打击，一手抓制度改革。
中国经济改革成功，总体上奉行的是渐进式、增量改革的战略。政治改革，尤其像官员财产公示这样的难题，也可以走这样的路径。一个干部只要被确定为后备干部、拟提拔干部，你就进入了公示财产的干部行列，以后年年公示，直到退休、离职为止。随着时间的推移，公示财产的干部逐日增多，同时，没有公示财产的干部因退休、离职等逐日减少，一增一减，扩大了公示财产干部的增量，减少了不公示财产干部的存量，不公示财产的干部就越来越少。加之制定优惠政策鼓励干部自愿公示，这样一来，用不了多少年，全面的官员财产公示制度就在平稳、有序中建立起来了。让拟提拔干部率先公示财产，可以把复杂问题简单化。不强迫任何干部公示财产，凡公示的都是自愿的，从而把公示财产的阻力减到最小甚至为零。即使不再升官的干部，如果他享受的生活水平或拥有的财产与其薪金收入明显不符，差额巨大，照常可以被揭发、被查处。
全面推行拟提拔干部率先公示财产的条件已经成熟
推行拟提拔干部率先公示财产这项建议，在2009年已被列入中共中央《2010-2020年深化干部人事制度改革规划纲要》。纲要将拟提拔干部廉政报告制度列为今后10年党政干部制度改革重点突破11个项目中的第9项。中央要求，2012年前进行试点，条件成熟后逐步推行。截止到2013年1月30日，全国试点拟提拔干部廉政报告制度和公示财产的涉及19个省（自治区、直辖市），其中江西省要求在全省范围内实行，其他省份的13个地级市和58个县（市、区）在各自辖区内实行。群众对此反映积极、寄予厚望，推行的条件已基本成熟。建议中央今年在全国全面推行这一做法，让拟提拔干部率先公示财产，以此为突破口，把官员财产公示制度向前推进一步，给人民以希望和信心。拟提拔干部既包括一般干部提副科，也包括副市长提正市长、副部长提正部长等。为加快壮大公示财产的干部队伍，后备干部和拟提拔干部首先进入公示财产的干部行列。今后凡新录用的公务员，一律进入公示财产的干部行列，拟录用人员同意入列就录用，不同意入列就不录用。鼓励干部自愿公示财产，一经公示，自然入列。对自愿公示财产且没有问题的干部，要给予不同形式的表扬或奖励，包括适当时候的提拔重用等。
公示财产必须实事求是
美国法律规定，故意申报虚假财产信息的官员，可判处最高25万美元的罚款或5年监禁。香港特区法律规定，如果没有按照规定进行财产申报或者未如实申报财产，将被革职或勒令退休。拟提拔干部和进入到公示财产行列的干部，必须实事求是地公示财产。如果弄虚作假，一经查实，将取消其被推荐资格，或将受到撤职、开除等处分。建议我国适时制订中华人民共和国官员家庭财产公示法，对官员家庭财产公示作出规定，为反腐倡廉提供法律上的保障。
链 接
【关键词】企业年检；企业报告制度；政府监督
一、企业年检制度的缺陷
公司年检是公司登记机关根据公司提交的年检材料，对公司登记的有关情况进行定期检查的监督管理制度。公司年检是公司登记制度的监管内容之一。
中国的年检制度与西方的企业年度报告制度不同，带有浓厚的政府直接干预的色彩。尤其是年检不合规就可能被吊销营业执照，这是不合理。因为企业通过登记就合法取得经营资格，这一行政许可不能被随意地更改，否则企业的合法经营地位就会处于不确定性的状态，对市场交易的可预期性和稳定性是重大的损害。另一方面工商行政管理部门的工作人员是有限的，不可能逐一进行实质性审查，于是监督管理就变得有名无实。虽然，年检制度也在不断改革，包括走向以形式审查为主、网上办理、取消年检费等等，但是如果企业通过造假等行为很难通过年检审查出来，因此年检只是徒增手续给企业加重负担。企业年检已经成为可有可无的“鸡肋”，适时的予以放弃是实行简政放权的大势所趋。
二、企业年度报告公示制度概念之界定
目前，各个国家对公司登记制度的监管主要有两种方式：包括登记主管部门监管和社会公众监督。随着市场经济的不断发展，2006年2月24 日国家工商总局修订出台的《企业年度检验办法》建立了我国现代意义上的企业年度检验制度。
企业年度报告公示制度是上市主体向登记机关提交年度报告，而不再审查年度报告内容，只是提供信息平台公示年度报告情况。在2014年3月1日，工商总局消息，全国企业年检制度于今日正式取消。企业年检制度改为企业年度报告公示制度。企业年度报告的内容主要包括公司股东缴纳出资情况、资产状况，企业对年度报告的真实性、合法性负责，工商机关可以对企业年度报告公示内容进行抽查。如果发现企业年度报告隐瞒真实情况、弄虚作假的，工商机关可以依法予以处罚，并将企业法定代表人或者负责人通报公安、财政、海关等有关部门，形成“一处违法，处处受限”。对未按规定期限公示年度报告的企业，工商机关会将其载入经营异常名录。企业在3年内正常履行年度报告公示义务的，可以申请恢复正常记载状态；超过3年未履行的，工商机关将其永久列入严重违法企业“黑名单”。
三、企业报告制度的内涵分析
企业年度报告制度是企业对自我的总结，可以提高企业的自主意识。而公示之后的公众的查阅，是用公开、公平、公正的尺子来衡量企业的信誉。工商行政管理机关经抽查发现企业年度报告弄虚作假的，依法予以处罚。特别是随机抽查，更容易反映出企业的真实资质和能力，避免年检时临时地蒙混过关。因此，公示比年检的约束力更大，效果也更加显著。
企业年检改为年度报告公示制，能够促进企业自律和诚信建设。实行年度报告公示制度，需要工商部门在网上建立企业信用信息公示平台，由企业自行把登记情况、许可资质证书、资产状况等信息进行报告，并直接对社会公示，这样有利于社会监督。同时，各级工商管理部门对企业并非放任不管，而是要结合企业自身的发展和经济发展实际，进一步加大对企业监管的力度，依法查处各类违反企业登记管理法律法规的行为，切实加大监管力度，以保证企业和市场的健康发展。在建立和完善社会主义市场经济体制的进程中，如何协调政府与市场之间的关系，是政府职能转变急需解决的问题。降低企业准入门槛以及将企业年检制改为年度报告公示制，就是破解这一问题的重要举措。
四、建立企业年度报告公示制度的意义
首先，企业年检制度改为企业年度报告公示制，是政府职能转变的具体举措。这一改革，意在减少政府对市场的直接干预，是政府监管的新方式，体现了政府监管由事前监管转为事中、事后监管。
浅谈上行文的写作方法【摘要】本文主要阐述了上报告、请示的写作原则、写作方法、注意事项及企业上报的上行文存在的主要问题。【关键词】上行文请示报告写作上行公文是指下级机关对上级机关的行文，包括下级业务部门向上级业务主管部门的行文。文种主要有：报告、请示。一、上行文的行文规则（一）不得越级行文。《国家行政机关公文处理办法》（国发[20__]23号）第九条（九）请示：适用于向上级机关请求指示、批准。第二十一条：请示应当一文一事。《条例》规定：不得越级向上级机关行文，尤其不得越级请示问题；因特殊情况必须越级行文时，应当同时抄送被越过的上级机关。（二）只写一个主送机关。《办法》第二十一条规定：请示一般只写一个抄送机关，需同时送其他机关的，应当用抄送形式，但不得抄送其下级机关。（三）注意必要的抄送，不得直接送领导者个人。不得同时抄送下级机关。需要注意事项：文件在封发的过程中，为了做好保密工作，对上行文的封发要求是：只封发到文件内容涉及到的部门领导、厂领导，不得向下封发。二、请示的写作方法（一）请示的定议和分类请示是向上级机关请求指示、批准。请示按内容和作用的不同，可分为三类：1、请求指示的请示：下级机关在工作中遇到了疑难问题，或是对上级的文件精神有不明了、不清楚的地方，可用请示向上级反映，要求上级机关给予明确的指示或解释，以便更好地贯彻上级的文件精神或开展某项工作。2、请求批准的请示。根据有关规定和管理权限，有些公文需要经上级机关批准后才能，由于本单位的情况特殊，难以执行上级的统一规定，需要变通处理，但必须报请上级领导机关同意或认可；有些问题，需报请上级机关批准后才能办理，如人事任免、机构的增减等。3、请求审批的请示。下级机关在开展工作的过程中，在人、财、物方面遇到困难，自己无法解决，可报请上级机关审核、备案、批拨或调配使用等。如请求审批基建项目，请求贷款，请求增加人员编制等。（二）请示正文的写法。一份完整的请示，结构上包括：标题、主送机关、正文和落款四部分。请示的正文包括请示原因、请示事项、结束语三部分。1、请示原因。开头先提出为什么要请示，请示的依据是什么。请示的依据可分为理论依据和事实依据两种。理论依据是指以上级的某一公文精神为依据，事实依据是指以实际工作中的具体情况为依据。必要时，二者可结合起来，共同组成请示原因。请求的原因既要简要扼要，使人一目了然，又要提供足够的依据，令人信服。注意事项：请示的理由一般包括两个部分：一是需要，二是可能。比如：要请求列一个建设项目，就得说明对这个项目如何需要，甚至如何迫切需要，以及该项目建成后将会带来怎样的经济效益、社会效益等。另外，还要说明上这个项目的可能性，包括地理条件、资源条件、社会条件、资金来源等。当然，有些简单事项的请示，只说明需要就可以了。2、请示事项紧接请示原因之后，具体写出请示的具体事项。请求指示的请求事项主要写遇到了什么问题，有哪几种不同意，现状如何，并要求上级机关在哪些方面或哪几个具体问题上给予明确的指示。请求批准的请求事项写准备干什么，如何干，请求上级在哪些环节上给予支持工帮助，或请求上级批准承认，或请求上级拨款、或请求上级调配相应的人力、物力等。请求批转的请求事项，按照新《办法》的规定，应用“意见”行文。3、结束语请示的结束语一般在请示事项之后另起一行写。常用的结束语有：“以上事项，请明示”、“特此请示，请批复”、“特此报请核批”、“以上请示，请给予审核批准”、“妥否，请批复”、“以上意见，如无不妥，请批准”等等。请示应当在成文时期下一行处表明附注，注明联系人的姓名和电话。三、报告的写作方法（一）报告的适用范围：报告是下级机关向上级机关汇报工作、反映情况以及回答上级机关的询问或要求时所用的一种陈述性公文。《办法》规定：报告“适用于向上级机关汇报工作，反映情况，答复上级机关的询问”。（二）报告的分类1、工作报告工作报告又称综合报告，是用于总结工作经验、汇报工作进展情况或提出今后工作设想的一种报告。2、情况报告情况报告又称专题报告，用来汇报工作中遇到的重大问题或特殊情况、接办事项的处理情况等。情况报告侧重于写工作中某一方面的情况或问题，把事情的经过、原委、性质和对它的基本看法写清楚即可。3、调查报告调查报告，是用书面语言表达调查研究结果并报送领导机关作为决策参考的一种报告。调查报告是在对客观事物进行深入、周密的调查研究和分析综合的基础上写出来的。（三）报告的拟写报告正文由报告导语、报告内容、报告结 束语三部分构成。报告导语。报告的开头先要说明为什么要写这份报告，概述什么时候接到上级的什么公文、什么指示或什么任务，本机关的执行、办理情况及结果如何，然后用“现将报告如下”或“现将汇报于后”之类的承启用语转入报告内容。报告内容。这是报告正文的主干部分。工作报告要注意写清开展某项工作的情况，包括主要过程、措施、结果、存在问题、今后打算等；情况报告要写清事件发生的原因、经过、性质、看法和处理意见；答复报告必须紧紧围绕上级的询问，不能顾左右而言他。报告结束语。写在报告结尾处，另起一行，空两格。常见的结束语多写“特此报告”、“以上报告，请审阅”、“以上报告，如有不妥之处，请指正”等。（四）报告写作的注意事项1、材料要全面、可靠。下级机关向上级机关汇报工作、反映情况，其目的是让上级机关掌握全面情况，以便做出正确的决策。下级报告中的材料往往是上级决策的重要依据，正因为台此，报告中的事实材料必须是真实的、可靠的。报告中不能用“据说”“传闻”“估计”“可能”之类的材料，也不能用未经核实的材料。2、观点要明确。报告中不仅仅有材料，还要有根据材料概括出来的观点。这一点很重要，即使是情况报告，也要有对有关情况的看法，不能模棱两可，骑墙观望。四、我厂上报的上行文存在的主要问题在以往年度我厂上报的上行文中，有些上行文存在着请示事项的内容比较简单，论据不是很充分。建设性项目的请示文件中，社会效益的表述不明确或是没有说明，这样会显得上报文件的整体内容看起来比较单薄。今年上报的上行！文，基本克服了以前的不足，使文件的内容比较充实、论据充分、说服力比较强。在今后的工作中，将不断提高公文的质量，充分展示企业较高的管理水平和员工深厚的文化素养。
这份报告是“光大姐”的第二份企业社会责任报告，也是自ISO 26000于去年11月以来，中国第一份同时面向国内、国际的企业社会责任报告。报告主体框架和内容依照ISO 26000的核心主题，从组织治理、人权、劳工实践、环境、公平运营实践、消费者、社区参与和发展七个方面披露了“光大姐”的社会责任实践。
据介绍，在国际标准化组织(ISO)第一个社会责任指南国际标准ISO 26000后，我国目前规模最大的家庭服务公司――“光大姐”凭借其广泛的社会服务渗透性、社会责任关注性，被国家标准化管理委员会指定我国基于ISO 26000的企业社会责任报告。
2010年6月20日，在国家标准化管理委员会和山东省有关部门的指导下，光大姐基于ISO 26000中国企业社会责任报告项目正式启动，除继续完善了社会责任管理体系，在人权、环境、公平运营等方面尝试履行更多的社会责任，在一年多的时间里，取得了良好的效果，推进了企业的发展和进步。
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