根据今年立法计划，为做好《浙江省电网设施建设保护和供用电秩序维护条例（草案）》（以下简称条例草案）的审议工作，从7月份开始，省人大财政经济委员会在听取省政府法制办、省经信委等4个省级部门立法情况汇报基础上，先后赴部分市县开展立法调研，召开有10个省级相关部门参加的立法座谈会，并将条例草案印发至11个设区的市征求意见。省人大常委会冯明副主任参加了座谈和调研活动。在认真梳理研究各方面意见的基础上，财政经济委员会9月13日召开全体会议，对条例草案进行了审议。现将审议情况报告如下：
电网是保障电力安全稳定供应的重要基础设施，电网设施建设保护和供用电秩序维护是保障社会公共利益和公共安全的重要内容，事关经济社会发展和人民群众切身利益。目前，电力法、电力设施保护条例、电力供应与使用条例等法律、行政法规，由于制定时间较早，在电力管理体制经历重大改革，电力发展和电力管理领域出现许多新变化的情况下，已无法完全满足实际管理需要。特别是近年来，随着我省经济社会的快速发展，用电量增速持续在两位数以上，2012年我省全社会用电量高达3210.55亿千瓦时。电网供电能力远远跟不上经济发展的步伐。
财政经济委员会认为，制定相关地方性法规，有助于加强电网设施建设保护，维护好供用电秩序，保证经济社会发展和人民生活的用电需求。省人民政府提请的条例草案，立足我省实际，符合国家法律法规的规定，总体是可行的。同时，根据调研情况，提出以下意见和建议。
一、关于电网设施空间布局规划。条例草案第六条、第七条对电网设施空间布局规划做了相关规定。有的地方和部门认为，条例草案加强电网设施空间布局规划的规定是必要的，但电网设施空间布局规划属专项规划，除应符合土地利用总体规划、海洋功能区划、城乡规划外，还要与交通、水利、燃气、通信、给排水等专项规划相互衔接，条例草案第六条第三款对这方面规定没有涉及，建议增加相应内容。另外，由于我省地域狭小，各种管网建设在保障安全前提下应相互融合，而不是互相排斥，条例草案第七条第二款有关规定，将造成电网设施建设与其它管网建设的权益冲突，也不符合我省实际情况。建议对上述问题作进一步研究，修改完善相关条款。
二、关于新能源发电的电网配套保障。条例草案第十四条对电网经营企业为电源企业提供电网配套保障作了具体规定。有的地方、部门和企业提出，为了促进风能、太阳能等新能源的发展，电网经营企业应优先考虑新能源发电的电网配套保障。当前，我省新能源产业已进入快速发展期，2012年，全省累计建成新能源装机802万千瓦，占全省电力装机比重的12.8%。在加快电网配套设施建设时，电网经营企业必须充分考虑我省新能源发电的并网问题，解决新能源产业集聚区和重点建设项目电力的发送问题。建议对新能源发电的电网配套保障作进一步调研，补充完善相关条款。
三、关于电网设施保护的应急预案。条例草案第三章对电网设施保护作了规定。对此，一些地方、部门和人大代表反映，电网安全事关经济发展和社会稳定，与人民群众的生产生活密切相关，当电网设施遭受自然灾害或人为破坏时，将造成严重的社会问题，而条例草案缺乏电网设施保护应急预案方面的规定。建议增设有关应急预案条款。
四、关于供用电双方权益的保护。调研中，一些地方、企业和人大代表反映，条例草案对供用电双方权利义务规定存在不对等，有的条款部门痕迹较重，如第二十一条规定在紧急情况下，电网经营企业可以先行修剪植物或者砍伐林木，但对所有人的事后告知和补偿等未作规定，没有体现电网经营企业与其它民事主体平等、公平的原则，可能引发矛盾。条例草案第四章在设定义务时，对电力用户的规定条款较多，而对电网经营企业的义务提的比较原则。我们认为，供用电双方的立法诉求都应予以支持和规范。电网经营企业的合法权益应得到保护。同时，鉴于电力用户处于相对弱势地位，要注意加大电力用户权益保护的力度，对用户合法权益受到损害时的补偿作出相应规定。建议修改完善相关条款。
在汉语中，秩序是指有条理、不混乱的情况； 在德语中， 秩序（ordung）则还含有“安宁”的意思（注：黄伯樵主编：《德华标准大字典》，科学技术出版社1957年版，第882页。）。 奥古斯丁指出：“秩序就是有差异的各个部分得到最恰当的安排，每一部分都安置在最合适的地方。”（注：参见《西方法律思想史资料选编》，北京大学出版社1983年版，第91页。）从上述有关秩序的定义中，我们可以归纳出秩序的几个基本含义：其一，指事物有条不紊的状况；其二，指事物安定宁静的状态；其三，指事物和谐的配置。如果把这些含义引入社会领域，那么社会秩序应该是指人类社会生活有条不紊、安定宁静以及和谐配置的状态。然而，这只是从静态上对社会秩序的理解。事实上，社会秩序还具有动态系统的特征，即社会秩序除了前述静止“状态”外，还表现为对一定行为的肯定、提倡、限制、否定和制裁。美国学者柯恩较好地揭示了作为动态的社会秩序的内涵：第一，秩序与社会生活中存在一定的限制、禁止、控制有关；第二，它表明在社会生活中存在着一种相互性-每个人的行为不是偶然的和杂乱的，而是相互回答或补充他人的行为；第三，它在社会生活中捕捉预言的因素和重复的因素-人们只有在他们知道彼此期待的情况下，才能在社会上进行活动；第四，它能够表示社会生活各组成部分的某种一致性和不矛盾性；第五，它表示社会生活的某种稳定性，即在某种程度上长期保持它的形式（注：p·s·cohen：the theory of modern society，london，1968，p18～19.）。 对社会秩序的特性可以作如下概括：
1.安宁性。从本质角度来讲，无论是道德秩序、宗教秩序，还是法律秩序，它们追求的共同价值目标就是“安宁”。所谓安宁，即指不混乱、无冲突的状况。如果说自然秩序是无任何感情色彩的某种顺其自然的规律的话，那么正好与此相反，社会秩序则是倾注了某个特定社会情感的人为规则。不管什么性质的社会，其秩序都是为了维护最有利于该社会生存和发展的内部与外部环境，营造一种和谐与安定的氛围。这是由秩序的本质所决定的。
2.协调性。肯定什么，提倡什么，限制什么，否定什么以及制裁什么，是秩序的基本内容。而社会在确定肯定、提倡、限制、否定、制裁的对象之时，势必要权衡利弊，慎重选择。因为，肯定与提倡意味着鼓励与褒扬，限制与否定意味着约束与排斥，而制裁则意味着对某种权利的剥夺。某种社会秩序之所以能维持社会及其成员生存的良好环境，使社会和平发展及人们生活安宁，就是因为该种社会秩序较好地协调了肯定、提倡与限制、否定以及制裁的比例关系。一旦社会秩序的协调性失去平衡，势必出现社会功能紊乱，乃至引起社会动荡。恐怕这就是奥古斯丁所谓“灾难的原因是失去了秩序”（注：参见《西方法律思想史资料选编》，北京大学出版社1983年版，第91页。）的真正含义吧。
3.规律性。秩序的规律性包括两方面含义：一方面，它指秩序的建立必须符合人类社会发展的规律，否则，秩序便会因为缺乏现实基础而像无本之木一样失去生命力。另一方面，它指秩序对社会和社会成员具有规制作用。“一种‘秩序’是许多规则的一个体系，”（注：［奥］凯尔森著，沈宗灵译：《法与国家的一般理论》，中国大百科全书出版社1996年版，第3页。 ）而这个“规则的体系”就是社会及其成员的行为模式。这就是说，建立什么样的社会，要求社会成员要有怎样的行为，都是由社会秩序来加以规定的。尽管不同的社会秩序对人们行为的规制方式与力度有所不同，例如道德秩序以对心灵完美追求的伦理精神来规范人们的行为，宗教秩序以对超人或神灵的信仰来规范人们的行为，法律秩序则以国家政治权力来规范人们的行为，但它们都表现出不同程度的强制性。
4.稳定性。社会秩序虽然应该随着社会的发展而发展，但它同时必须具有相对的稳定性，即必须具有恒常性。某种社会秩序一经确立，它便成为人们行为的准则。它对人们的行为具有导向和制约的作用。一方面，它能够培养人们循规导矩的习惯，并给人以安全感；另一方面，它可以使人预测行为后果，从而选择有利于自己和社会的行为，避免危害他人和社会的行为。如果社会秩序朝令夕改、变动不居，则会使社会成员无所适从，从而引起社会骚乱。因此，社会秩序的稳定性对于维护社会的和平与发展具有决定性意义。博登海默指出：秩序的概念，意指在自然界与社会进程运转中存在某种程度的一致性、连续性和确定性（注：参见［美］e·博登海默：《法理学-法哲学及其方法》， 华夏出版社1987年版，第207页。）。显然，博登海默所说的“一致性、 连续性和确定性”，指的就是秩序的稳定性。
二、作为刑罚价值的秩序之特性
作为一种独特的社会秩序，刑罚既具有前述一般社会秩序和法律秩序的特性，同时，还具有自己某些特有的性质。对此，可以从以下三方面加以考察：
（一）刑罚的安宁性与协调性
刑罚的安宁性，是指刑罚具有维护社会和平，保障社会生活安宁的性格。尽管在刑罚权的起源问题上思想家与哲学家们之间存在着巨大认识分歧，如贝卡利亚、卢梭等认为刑罚权起源于社会契约，而尼采则认为其起源于“强力意志”（注：参阅［德］尼采：《论道德的普系》，生活·读书·新知三联书店1992年版，第53页。），但是，在刑罚起源于争斗和纷争并用以“打击破坏和平和秩序的人（注：参阅［德］尼采：《论道德的普系》，生活·读书·新知三联书店1992年版，第55页。），这一问题上，人们却认识一致。虽然刑罚使人产生的联想常常是失去财产、自由乃至生命，但正如战争中轰鸣的火炮、飞溅的鲜血孕育着和平一样，痛苦的刑罚对人（罪犯）的财产、自由、甚至生命的剥夺只是一种外在的形式，而其内在的精神却是要带给人们（包括罪犯）和平与安宁。人们制刑、量刑、行刑并不是为了惩罚而惩罚，而是为了追求一种生活秩序-安定与宁静。所以，情感激越的尼采猛烈批评”人们想象惩罚也是为了惩罚而被发明的“（注：参阅［德］尼采：《论道德的普系》，生活·读书·新知三联书店1992年版，第53页。），无疑是正确的。
刑罚的协调性，是指刑罚具有协调国家与公民之间的刑事法律关系的功能。刑罚的协调性是通过肯定国家刑罚权与限制国家刑罚权来体现的：一方面，国家通过立法程序创制刑罚，从而肯定了国家的刑罚权。谁要是违反了刑法所设定的禁止性规范，那么国家就会立即发动刑罚加以制裁。另一方面，国家的刑罚权力同时受到刑罚秩序的限制，即国家的刑罚权力只能在法定的刑罚种类，刑罚范围以及刑罚幅度内行使。如果从公民角度来看，前列含义可表述为：一个犯罪公民，他有义务接受国家刑罚的制裁，但他同时也有权利要求国家仅仅在法定范围、幅度及刑种内追究他的法律责任。正是通过这种既肯定又限制国家刑罚权力，既肯定犯罪公民有接受刑罚制裁的义务，又有仅仅在法定范围、幅度、刑种之内接受制裁的权利，刑罚便使处于刑事法律关系之中不同性质的两个权利、义务主体-国家与公民的权利义务保持平衡。
（二）刑罚的规律性与稳定性
和一般秩序的规律性一样，对刑罚的规律性也应从两方面来把握。其一，作为社会秩序的一种，刑罚制度必须适应并反映特定社会政治、经济、文化的发展规律，特别是适应并反映特定社会的犯罪规律。刑罚是对抗犯罪的主要的并且也是重要的手段。特定社会的犯罪，往往与特定社会的政治经济、文化背景有关。如果刑罚制度与特定社会的政治、经济、文化和犯罪发展规律不相一致，甚至相悖，那么这种刑罚制度就会起不到控制犯罪的作用。其二，刑罚的规律性也指刑罚对人们行为具有规制作用。刑罚本身就是一种秩序，而这种秩序是由“刑事制裁”来体现的。国家以刑法设立了禁止性规范，同时以刑罚对那些违反禁止规范的人们进行制裁，而这种制裁从正反两方面指出了社会期待什么行为，人们应该怎样去行为。正是在这种制裁之中刑罚把人们导引向善。
任何一种法律制度都必须具有稳定性，刑罚当然亦复如此。刑罚反映了一国刑法所确认和保护的某些根本价值，“这些根本价值要得到保护，不遵守这些价值就要受到惩罚。”（注：罗结珍译：《法国刑法典》序，中国人民公安大学出版社1995年版，第1页。 ）而一个社会或国家的根本价值是该社会或国家特定政治、经济、文化、宗教、道德历史传统孕育而成的，这样根深蒂固，源远流长的根本价值，决定了刑罚作为一种法律制度的相对稳定性。刑罚之所以必须具有稳定性，还在于刑罚对人们行为的导向和规范作用。刑罚通过制裁而向人们显示什么是不应选择的行为，或什么是可以或应该的行为；同时刑罚又以规范的形式存在，从而使人们对自己的行为及其后果有所预见。如果一个社会在短期内频繁变更刑罚制度，将会扰乱人们关于犯罪与刑罚的价值观念，最终使社会严重失范。
（三）刑罚的严厉性与严格性
凯尔森指出，无论是道德规范、宗教规范还是法律规范，“就我们对它们所抱的观念使我们符合这些规范而行为这一点说”，都是具有强制性的（注：［奥］凯尔森著，沈宗灵译：《法与国家的一般理论》，中国大百科全书出版社1996年版，第24页。）。然而，在一切社会秩序之中，刑罚却具有最高的强制性，即最大的严厉性。刑罚之所以具有最大的严厉性，这是由刑罚的性质与其在整个社会秩序中的地位所决定的。一个社会秩序由许多不同性质的行为规范构成并加以维护，如道德规范、宗教规范、团体纪律，等等。一般来说，当社会秩序以非法律规范足以维持的时候，国家便没有必要以法律规范规制人们的行为。同理，只有其他规范不足以维护社会秩序之时，国家才以法律规范来对人们的行为加以强制。由于刑法处于保障法的地位，使得刑罚制裁成为其他法律制裁的一种补充手段，亦即最后手段。换言之，只有当用其他法律制裁不足以维护社会安宁时，国家才动用刑罚制裁，因而刑罚较之于其他行为规范不能不具有最大的严厉性。
刑罚的严格性是针对运用刑罚的程序而言的。从我国情况来看，凡需要动用刑罚制裁的违法犯罪案件，一般都经过了公、检、法（侦、诉、审）“三道工序”或检、法（侦诉与审判）“两道工序”（此为检察院直接立案查处的有关案件），只有十分有限的少数违法案件由法院直接受理（如自诉案件）。不仅如此，为了充分保证刑罚制裁效果，国家还制定了行刑法（监狱法），并专门设置了作为国家刑罚执行机关的监狱管理部门。而其他法律制裁（如民法上的、行政法上的等）通常只由国家法律规定的某个机关（或法院的民事审判机构，或公安机关，或工商、税务部门等）单方面负责，在执行上也没有像刑罚执行上的专门机关。由于刑罚的最大严厉性可能给公民带来极端严重的后果-或者被剥夺财产，或者被剥夺自由，甚至被剥夺生命，因此，为了避免错误（至少为了最大限度地减少错误）以及最大限度地发挥刑罚效用，国家对运用刑罚的程序才作了最为严格的规定。
三、刑罚制度对国家社会秩序的维护
根据我国刑事立法情况来看，刑罚制度对社会秩序的维护主要表现在以下方面：
（一）通过用刑罚制裁危害国家安全、侵犯公民民主权利以及侵犯国家公职良性运作的行为来维护国家政治秩序。政治秩序向来被看作国家的首要秩序。这乃是由“人是天生的政治动物”（亚里士多德语）这一特性所决定的。从我国刑事立法来看，我国刑罚所涉及的政治秩序内容主要有三个方面：国家安全秩序、公民民主权利正常行使秩序以及国家公职良性运作秩序。其一，国家安全秩序，是指国家的内政外交秩序，它既关系到国家主权与领土完整，又关系到国家政权与社会制度，因而在政治秩序中占有核心地位。国家要实现自己的职能，首先必须有国家安全秩序作保障。国家安全秩序的具体内容是指作为国家代表的国家政府管理国家的权力不受威胁或侵犯。为了确保我国国家安全秩序，我国1997年刑法分则第一章对各种危害国家安全的行为规定了包括死刑在内的各种相应刑罚。值得注意的是，本章共12个条文，根据1997年刑法第113条的精神，其中有9条规定之犯罪可以适用死刑。这无疑表明了国家对维护自身安全的必要强硬态度和坚定决心。美国学者阿尔温·托夫勒指出：“国家至少自卢梭发表《民约论》一书和君主的神授之权被打破以来，一直被视作社会契约中与民众相对的一方，契约要求它保证或提供社会不可或缺的秩序。”（注：［美］阿尔温·托夫勒：《权力的转移》，中共中央党校出版社1991年版，第486页。 ）如果一个国家首先不能维护其自身的安全，那么民众就不能指望它为社会提供必需的生活秩序了。其二，公民民主权利正常行使秩序，是指公民行使国家法律所确认的参政、议政、批评、监督的权利不受干扰或侵犯。在我国，公民是国家政治生活的主体，公民依法参加国家管理、批评或监督国家机关及其工作人员的活动是我国人民民主专政的政治统治的重要内容，因而，公民民主权利正常行使必然成为国家政治秩序的重要组成部分。依照我国刑法规定，公民民主权利是指选举权和被选举权、批评权与监督权等。从宪法学角度来看，它们属于政治权利与自由的范畴。我国1997年刑法第256条、254条分别规定了破坏或妨害选举罪、报复陷害罪，并规定了相应的刑罚制裁，这就为公民正常行使参政议政、批评监督权利提供了有力的秩序保障。其三，国家公职良性运作秩序，是指国家公务人员公正廉洁、奉公守法、忠实履行国家公职的正常状态。公务人员是国家政府的化身或代表，在公职范围之内，他（她）的行为代表着国家政府行为。因此，公务人员公正廉洁履行公职对于实现国家职能具有极其重要的意义。如果说公务人员的公务行为就是国家实行政治统治的具体行为的话，那么，公职良好运作秩序就是国家政治秩序的重要组成部分。在我国刑罚制度中，国家对严重妨害公务人员公正廉洁履行职务的贪污、贿赂行为规定了严厉的刑罚（极端情况下可处死刑），就是为了保证国家公职良好运作的必要秩序。
（二）通过用刑罚制裁破坏国家经济秩序的行为来维护国家经济秩序。正如作为上层建筑的政治必定受到经济基础的制约一样，国家的政治秩序无疑是建立在经济秩序之上的。马克思主义的历史唯物论告诉我们：一切政治变革的终极原因，存在于经济的发展变化之中；政治冲突、党派之争的根本原因，在于经济发展变化而造成的各个阶级与集团之间的利益分配冲突；政治权力本质上讲，也不过是经济权力的产物。这些事实决定了国家经济秩序对于国家政治秩序具有重大影响。事实上，国家职能中的对内职能的首要任务便是发展国民经济，不断提高国家的综合经济能力。既然经济在国家生活中具有如此重要的意义，国家致力于维护和追求经济秩序便是理所当然的了。我国1997年刑法分则第三章则以92个条文对“破坏社会主义市场经济秩序罪”进行了规定。国家以刑罚禁止某些经济行为，意味着国家经济秩序最大的宽容度是经济行为不得超越国家刑罚制度设定的界线。而国家刑罚处罚的那些经济行为，正是国家经济秩序所绝对排斥的行为。在经济领域中，国家刑罚制度虽然并没有明确提倡什么、鼓励什么，但它通过制裁那些禁止的行为向人们揭示了“可以”或“应该”做什么，从而把人们的经济行为强制性地纳入国家经济正常运行的轨道，或者说，在经济领域中，国家刑罚制度正是通过制裁那些与国家经济秩序格格不入的行为来强制性地推行国家经济秩序的。
（三）通过用刑罚制裁危害公共安全的行为来维护公共安全秩序。美国心理学家马斯洛指出：“因此，我们可以把整个机体描述为一个寻求安全的机制，感受器、效应器，智力以及其他能力则主要是寻求安全的工具。……几乎一切都不如安全重要（甚至有时包括生理需要，它们由于被满足，现在不受重视了）。假如这种状态表现得足够严重，持续得足够长久，那么，处于这种状态中的人可以被描述为仅仅为了安全而活着。”（注：［美］马斯洛：《动机与人格》，华夏出版社1987年版，第44页。）马斯洛是从广义上来把握安全的，他的上述论断从心理学立场深刻论证了安全之于人的重要性。从法律起源的真正原因与合理存在的理由来看，任何一种法律制度都源于人类安全感的需要。而作为全部法律制度中最古老的刑罚制度，其产生的真正原因与存在的合理性当然更是如此。如果说“安全需要”、“安全感”这是就社会个体的感受而言的话，那么，这种个体的安全需要和安全感外化为社会的存在，那就是社会的“公共安全秩序”了。在刑罚制度的视野中，公共安全秩序是指社会及其成员的合法权益（一般指重大公私财产、生命、健康）不受非法威胁与侵害的状态。它是国家政治秩序、经济秩序稳定的重要因素。从我国1997年刑法分则第2章的规定来看， 公共安全秩序主要反映在生产、运输、交通工具与设施、电力及煤气等设备、武器、弹药管理以及危险物品管理等方面的有序运作上。1997年刑法把危害公共安全罪作为仅次于危害国家安全的犯罪来重点防范与打击，还以26个条文对各种危害公共安全秩序的行为规定了不同刑罚，其中，有5个条文（ 115 条、119条、121条、125条、127条）规定有死刑。这表明了国家刑罚制度对公共安全秩序的严格保护。
（四）通过用刑罚制裁妨害社会管理的行为，来维护国家社会管理秩序。社会管理秩序，是指国家对社会进行正常有序地管理、不受干扰和妨害的状况。如果从广义上来把握，社会管理秩序包括了国家管理社会所及的各个方面的秩序，政治秩序、经济秩序、公共安全秩序等似乎都应囊括其中。但这里所说的社会管理秩序，是根据1997年刑法分则第6章，从狭义上来理解的社会管理秩序， 它仅指国家对社会进行日常管理的秩序。具体言之，它主要包括如下几方面：执法秩序、工作秩序、公共场所秩序、交通秩序、监所秩序、司法秩序、医药管理秩序、公文与证章管理秩序、毒品管理秩序、社会风尚秩序、文物与名胜管理秩序、国（边）境管理秩序以及卫生检疫秩序等等。由于社会管理秩序内容复杂、涉及面广，在我国现行刑罚制度中，国家实际上把不宜在刑法分则其他各章中加以处罚的应受刑罚制裁的危害社会秩序的行为，统统安排在“妨害社会管理秩序罪”名下加以禁止和处罚。1997年修订刑法时，对1979年刑法分则第6章进行了大量修改。一方面， 立法者把规范妨害社会管理秩序行为的条文由22个增加到90个条文，将原来的60多个罪名补充、调整、扩充到119个；另一方面，调整了部分死刑罪名， 但仍然规定了8个带有死刑的条款（289条、292条、295条、300条、317 条、328条、347条、355条）！显然， 国家极大地加强了对社会管理秩序的维护，而这种对社会管理秩序的强化，正是通过扩大刑罚制裁范围、提高刑罚打击力度来实现的。
二、活动目标：展现出社团特色，打造精品社团，加强社团与社联及全校师生的联系。突出“缤纷社团，舞动青春。”的主题。向全校师生及外界人士展现我校优秀的社团发展成果，提高我校社团的知名度和影响力，繁荣校园文化。
三 、 活动意义：宣传社团文化月，扩大社团影响力，展现我校社团蓬勃发展的打好气象。因而加深我校学子对社团的了解，增强其参加社员活动的积极性。实现走精品社团路线。
四、策划主办单位 : 广播电影电视干部管理学院社团联合会
五、活动时间： xx 年12月18日
六、活动地点：广播电影电视管理干部学院图书馆四楼报告厅
七、活动安排：
（一）前期准备：各社团报一个节目，邀请系主任主持人彩排
1. 安排：
a. 文管部：负责主持人的确定和协调各部工作，确定晚会的举办方式 , 节目顺序及数量 , 并负责彩排和筛选，严格把关，确保节目质量。
b. 办公室：负责写邀请函，通知各社团准备，协调各部的准备工作，对各种工作进行安排，负责到人，确保现场秩序。
c. 外联部：负责经费筹备，寻找晚会的协办单位，根据安排配合各部工作。
d. 组织部：负责将人员进行具体的安排。
e. 宣传部：负责宣传，加大宣传力度，确保宣传效果，根据安排配合各部门工作。
① 海报在宣传栏粘贴
② 展板在食堂宿舍等地方摆放并派专人负责，保证宣传效果
③ 条幅：在两校区主要大道悬挂。
f.公室：负责活动经费的预算，及未知费用的预算。根据安排配合各部工作。
2. 由办公室负责邀请函，邀请学院领导， 团委及系主任。
3. 彩排：第一次第二次彩排确定节目，第三次带装彩排 ，各部配合确保节目质量。
5. 晚会互动游戏：
（二）晚会当天
1. 前期准备：
①邀请系主任、嘉宾观看演出。
②安排：
各部人员分组进行工作，将所有人员分为5组听从组长或或导演的安排：
a. 导演组 ：负责协调各个节目，保证晚会顺利进行，晚会的整场进行由导演组全全负责。
b. 场地组 ：负责分配各部工作和安排会场，维持现场秩序。
c. 催场组 ：协调各部工作，维持现场秩序，根据安排配合各部工作。
d. 灯光组 ：负责音响、灯光、背景的设置和调配，根据安排配合各部工作。
e. 机动组 ：负责配合各部根据人员安排工作。
f 办公室：各部工作。
③服装 道具 ：由宣传部，文管部，办公室负责。
④化妆：
⑤装饰品和晚会用品的分配发放。
⑥人员安排：
a. 舞台秩序维护人员： 10 人
b. 礼仪： 10 人
c. 出入口秩序维护人员： 6 人
d. 场内秩序维护人员： 8 人
f. 机动灵活人员： 10 人，随时等候调遣
e. 邀请护校队，武协人员到场协助。
⑦晚会座次安排：各部负责各社团到场就座。
2. 晚会流程：
①开场节目结束后主持人宣读开场白
②导演组负责节目安排
藏协社
武术社
健美操
动漫社
瑜伽社
极致组合
③安排人员叫场，带动现场气氛
④奖状分类，礼仪负责
⑤表演结束后由团委和主席对晚会进行总结讲话
⑥所有演员和嘉宾，工作人员合影拍照『 1
（三）后期总结
1. 善后工作 : 由各部统一安排各工作人员清理会场，相关人员负责巡查会场，关门。
2. 各部及时做好物品归还。
3. 各部认真总结评估，完善各社团的办事能力。
4. 办公室及时做好对本次活动新闻稿的撰写；文管部门做好晚会影像资料收集。
5. 各社团进行活动总结。
八、活动经费预算
1. 喷绘：晚会简介和节目单简介。
2. 海报：社团简介、社团名单、节目单、活动月活动简介。
3. 横幅：晚会现场、室外宣传。
4. 其它费用：灯光、化妆、水、荧光棒、气球、服装等。
上述费用由办公室、文管部、财务部、等进行总体预算。
九、晚会要求
1. 社团联合会及各社团应该高度重视、周密计划、精心组织、深入动员、广泛宣传，以确保节目质量。
2. 要求各社团及相关人员到场。
3. 晚会本着最小的投资、最大最好的效果，充分利用各种现有资源的原则，把本次文化月搬到最好。
4. 要求各社团积极配合社联工作，按时到场，座到指定位置。
十、活动紧急备案
（一） 人员安排：
1. 由各部具体负责人进行到场登记，若出现问题及时进行处理协调，具体要负责到人。
2. 若活动中间出现问题，各部负责具体负责到人。
（二） 安全方面：
1. 用电线路和用电安全问题安排专人负责。
2. 突发事件 : 如，地震：由机动灵活人员、场内秩序维护人员组织安排，并进行安全有序撤离观众。
3. 停电 : 有舞台秩序维护人员负责维护现场秩序。
4. 舞台道具和设备 : 若出现问题及时安排相关负责人员到场解决。
5. 观众内乱：有舞台秩序维护人员负责维护现场秩序。
6. 晚会事故：
① 如若不伤大雅的小事故由主持人灵活处理。
② 如若晚会不能继续开展，由主持人对观众表示歉意。
③ 若发生重大事故：由主持人叫停晚会，有社团联合会集体成员向观众表示歉意。
7. 确定若干人员博大急救电话几个不重大事件的处理工作。
一、现状分析
1.秩序维护队员
公司一般要求年龄在19-27岁左右、身高175厘米以上，且外在形象好，懂简单的日常礼仪，西安薪酬水平大概在当地社平工资的63%-75%左右。人员构成很复杂，大致可分为三类：一是刚从大中专院样毕业的农村学生，就业困难，只能先做秩序队员，作为一种暂时性过渡。二是原来在一些工厂的流水线及其他岗位上的作业工人，因为工作枯燥，尝试换换环境的。三是已经在这个行业里有做秩序维护队员一到二年工作经验，想在本岗位上得到个人职业提升。从当前西安地区的人力资源统计可得出，秩序维护队员入职率偏低，大概占应聘该岗位总人数的28%，各个公司年流失率高达30%-50%。
2.保洁员
一般年龄在40-55岁之间，以女性为主，保洁工资水平在社平工资的45%-55%之间，来源以城乡结合部的家庭妇女为主，多数入职人员家庭住址离公司地址较近。属于物业行业中教育水平最低的一类岗位，但这部分人平时比较遵守公司规章制度，能够保质保量地完成自己工作任务。
二、解决问题的办法
1.拓宽招聘渠道
现今普遍的招聘渠道为网络招聘和现场招聘会，但这些常规招聘渠道往往不能满足公司对人员数量与质量的要求。例如，秩序维护队员在整个劳动力市场上处于供给小于需求，常规渠道各公司竞争激烈，招聘难度大。再如，保洁员，文化水平偏低，一般不会通过这些渠道找工作，公司仅靠这些招聘方式完成公司招聘目标的概率很低。因此，只有另辟蹊径，才能有效破解人员招聘困境。
（1）秩序队员招聘途径。一是在每年冬季老兵复员时与当地军人安置办联系，招募一些复员军人，这部分人整体素质高、纪律性好、团队意识强。二是作为公司长远战略发展的考量，可充分利用西安地区高校林立的优势，选择一到两所当地大中专院校，以冠名班的形式为公司未来发展储备一定数量秩序队员，但这种方式要求公司业务达到一定规模。否则，该部分人员毕业后，公司无法全部消化。三是由当地保安公司提供部分秩序队员，公司按人数支付一些费用。
（2）保洁员的招聘方式。第一，因为保洁人员大部分对工作地点的选择都要求在距家半个小时的车程内，基于此，可以与距离本公司较远范围内的同行业取得联系，建立保洁员资源共享平台。第二，制定一项激励办法，鼓励公司内部员工推荐一些有求职意向的朋友、亲戚等。实践表明，内部推荐方式要占到公司保洁员总数的75%。第三，针对会展类物业公司出现的淡、旺季用工的变化情况，建议在展会旺季可以通过与专业保洁公司建立劳务合作关系，以解决或缓解保洁用工不足的问题。
2.降低在职员工流失率
秩序维护队员、保洁员是物业行业中流失严重率最高、跳槽频繁的两个岗位。对此，可以从以下几个方面着手有效降低人员流失率。
（1）提高后勤保障水平。秩序维护队员、保洁员大都家庭生活比较困难，公司为其解决吃住问题，可大大降低他们的生活成本，又可以在公司出现临时突发事件时，迅速到达事件现场，协助相关部门解决问题。据业内人士长期调查发现，管吃住的公司比不管吃住的公司员工稳定性要高出将近10个百分点。
（2）丰富员工业余生活。通过举办演讲比赛，保洁、秩序维护队员技能比武等，提高他们的工作积极性和向心力。另外，可在员工宿舍内配备电视，电脑等设备。
（3）人性化关爱。例如，公司成立帮扶基金会，并划拨一部分款项，在员工本人或其亲属遭遇重病或生活困难时提供帮助；公司为每位员工发放生日礼金、按月集体过生日等措施，将员工的心留在公司。
（4）制定员工职业生涯规划。公司为每位员工制定个人发展规划，制定一系列的晋升渠道，并通过日常的工作培训，提高员工的职业素质和主观能动性。
（5）对秩序队员进行分类。像小区门岗、写字楼大厅岗，这类岗位关系到物业公司的整体形象，建议采用提高工资水平的方式来降低人员流失风险；其他巡逻岗，招收部分年龄偏大的40、50人员，这部分人员不用缴纳社保、工资要求低，但稳定性却较高。这样分类之后既降低了公司的人工成本，又能够提高员工的稳定性。
第一条为了保障公民依法行使游行、示威的权利，维护社会秩序和公共安全，保证社会主义现代化建设的顺利进行，根据宪法、法律和行政法规的有关规定，结合本市实际情况，特制定本条例。
第二条本市各级国家机关依法维护公民游行、示威的权利。
公民行使游行、示威权利，必须遵守宪法、法律和法规，不得损害国家的、社会的、集体的利益和其他公民的合法的自由和权利。
第三条凡要在本市城乡道路、公共场所和水上举行游行、示威的，必须到公安机关申报登记。
申报登记应由组织者持本人身份证件，于五日前到游行、示威地的区、县公安机关办理；跨区、县的到市公安机关办理。
申报登记的事项有：组织者的姓名、职业和住址，游行、示威的目的、人数、地点、起迄时间、行进路线、组织方式及安全措施。
第四条公安机关在接到游行、示威的申报登记后，应于三日内作出许可或者不许可的决定，并书面通知组织者。
公安机关对于游行、示威的申报登记，除认定该游行、示威违反宪法、法律和法规，或者有可能妨害社会公共秩序的以外，应当许可；但根据维护交通秩序和治安秩序的需要，可以适当变更原申报的游行、示威的地点、起迄时间和行进路线。
第五条游行、示威的组织者在申报登记后，公安机关作出决定前，可以撤回申报；公安机关作出许可的决定以后，组织者决定取消游行、示威的，应当立即书面告知原申报登记的公安机关。
第六条经许可的游行、示威，任何单位和个人不得阻碍和干扰。公安机关应当负责维护交通秩序和治安秩序，制止无关人员介入，保障游行、示威正常进行。
游行、示威的组织者应当保证游行、示威按照公安机关许可的事项进行，并负责维护游行、示威队伍的秩序和安全，主动协助公安人员维护交通秩序和治安秩序。
在游行、示威过程中，如发生意外事件，公安机关可根据实际情况，采取改变行进路线或其他必要措施。
第七条对未经许可的游行、示威或虽经许可但不按照公安机关许可事项进行的游行、示威，公安机关应责令停止进行，或采取其他必要的行政措施。任何人不得阻碍或者抗拒公安人员依法执行职务。
第八条公民在游行、示威时，应遵守下列规定：
（一）不得拦阻车辆、阻塞交通、破坏交通工具和交通设施；
（二）不得携带武器、管制刀具、易燃易爆等危害公共安全的物品；
（三）不得侵占、损毁公私财物；
（四）不得散发、涂写、张贴诽谤侮辱他人、造谣生事的宣传品；
（五）不得发表或呼喊煽动他人进行非法活动的演说或口号；
（六）不得进行其他违法犯罪活动。
第九条公安机关为了维护社会秩序和公共安全，可在必要的地点设置警戒线。
在警戒线范围内，不得游行、示威。
第十条凡违反本条例的，应视情节轻重，依法给予行政处罚；造成经济损失的，责令赔偿；构成犯罪的依法追究刑事责任。
第十一条本条例的具体应用问题，由市人民政府解释。
目前没有四级警员，警员分一级警员和二级警员。警员是中国现行警衔制度中的一个等级，指担任警察事务的基层人员。警员的职责：1、预防、制止和侦查违法犯罪活动；2、维护社会治安秩序，制止危害社会治安秩序的行为；3、维护交通安全和交通秩序，处理交通事故；4、组织、实施消防工作，实行消防监督；5、管理枪支弹药、管制刀具和易燃易爆、剧毒、放射性等危险物品；6、对法律、法规规定的特种行业进行管理；7、警卫国家规定的特定人员，守卫重要的场所和设施；8、管理集会、游行、示威活动；9、管理户政、国籍、入境出境事务和外国人在；10、维护国境地区的治安秩序；11、对被判处管制、拘役、剥夺政治权利的罪犯和监外执行的罪犯执行刑罚，对被宣告缓刑、假释的罪犯实行监督、考察。
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摘要：城管与街头摊贩之间冲突不断的根本原因是政府维护城市公共秩序与流动摊贩生存保障权利之间的矛盾。但二者的矛盾并非不可调和，在法治视野下，只要设计一种科学的制度使秩序与自由达到最佳平衡状态，城管和摊贩的冲突终将终结。
关键词：城管；摊贩；自由；秩序
从我国摊贩经济的历史看，在遥远的古代，摊贩提供的服务就已经是城市生活的重要组成部分，“贩夫走卒，引车卖浆”正是这种现象的生动写照，其中最具代表意义的就是给人以繁华自由贸易景象的《清明上河图》。从摊贩经济存在的现实意义看，摊贩经济不仅能保障摊贩的基本生存权和经济自由，又能满足低层和普通市民阶层的生活需要，方便人们的生活，还能营造一种特殊的城市街头文化，让市民感受地方的特殊风味和热闹景象。我国很多古镇旅游景点其实就是一种街头文化遗产，像重庆瓷器口古镇，云南丽江古镇和束河古镇等，从街头到结尾，别有一番风味。摊贩经济在国外亦繁荣，在韩国，小摊经营各种小吃摊、花店、寿司店、服装店、日用品店，种类琳琅满目, 难以计数，小摊成为了韩国街头的一道靓丽风景；在泰国曼谷，从最繁华的商业街，到偏僻的居民区，从马路边的人行道，到过街天桥处，都有流动小贩。可以说，摊贩经济已经成为了人们熟悉的习惯性经济，构成了古今中外城市生活中不可或缺的一部分。然而，在我国今天城市化进程中，摊贩经济却有着充斥着辛酸、血腥和暴力。
一、 城市中城管与摊贩的冲突
2010年10月20日11时许，二七区五里堡办事处行政执法队员在清理辖区郑大第一附属医院西门违法占道经营过程中，与摊贩发生冲突，引起百余名群众围观聚集，导致道路阻塞。在此过程中，双方发生肢体冲突，3辆执法车受损。［1］
2011年7月26日上午10时，贵州省安顺市闹市区南华路上，两名城管执法队员在清理占道过程中，与一名摊贩发生冲突，双方抓扯后，摊贩倒地不起当场身亡。事发后，现场不断聚集围观群众，并一直持续到当天晚上。至26日晚10时，现场仍有数百名全副武装的军警在维持秩序。［2］
近年来，城管与摊贩之间进行的“猫鼠”游戏和发生的暴力冲突已成为中国城市的一大荒诞现象。随意看看报纸、浏览网页，都会看到很多有关城管与摊贩的冲突事件。城管与摊贩的冲突经常化暴力化，二者势不两立，矛盾日益升级，不时发生一幕幕鲜血淋漓的惨案，甚至引发。不管是天门事件，还是安顺城管打死摊贩引发的，越来越多的现象表明城市管理执法人员和摊贩之间的冲突越来越尖锐。如果处理不好城管的暴力执法和摊贩的暴力抗法，将激化执法者与底层民众的矛盾，造成政府与民众的对立，进而影响整个社会的和谐与稳定。政府和社会各界都在认真研究解决城管和摊贩问题的良方，但这些关于治理摊贩的研究大多建立在城管和流动摊贩之间是一个矛盾体的基础上。笔者认为，城管和摊贩之间的冲突并非是不可协调，二者在城市中可以而且能够共生共存，一同为城市服务。
二、城市化进程中自由与秩序的冲突
众所周知，从事流动经营的摊贩一般都是农民和下岗工人等生活在社会底层的弱势群体，他们的经济来源有限，生活比较艰难。小摊贩们大都在马路边、过街天桥、菜市周围或繁华的商业街等人口密集地摆摊设点，其行为体现着自由权与生存权。而文明城市的创建要求街面要整洁、路面要干净靓丽、商业要规划、街道要宽敞、交通要有序。小摊贩被认为是嘈杂、无序和不文明的代表，有损城市形象，当然要被政府当局制止、取缔。政府取缔小摊贩的背后存在着深刻的城市治理理念――维持城市光鲜的环境和交通的畅通，即所谓的城市秩序。小摊贩谋求生存、追求经济自由的行为自然而然就和城市管理执法人员的维持市容市貌、保持交通畅通的城市秩序背道而驰，于是城市管理执法人员就开始追逐、惩治小摊贩，一场场荒谬的“猫鼠游戏”由此上演。追逐、取消街头摊贩让城管夺取了摊贩追求幸福之路――摆摊，对这些生活在社会底层，既没有知识和技能去找一份体面的工作，也没有资金去做一份小生意，不得已在街上摆个小摊的摊贩来说，无疑是夺取了最后的救命稻草。因此，当摊贩的生存需求和市容市貌、交通畅通等城市秩序问题产生冲突时，他们必然会反抗，甚至不惜暴力抗法。正如美国人詹姆斯 C 斯科特在“生存伦理”中提出“生存文化”概念：生存的底线不能侵犯，否则弱者也会奋起反抗。
城管的执法行为是为了维持市容市貌、交通秩序等社会秩序；而摊贩为了生存在大街上摆摊却严重的破坏了这一秩序。这似乎就导致了城管和摊贩之间不可调和的矛盾。以法律维护社会秩序，还是以法律保障公民基本权利和自由，向来是立法者在法律价值选择上的两难问题。不言而喻，维护秩序和保障自由是法律的两种不同职能，秩序是法律最基本的价值，自由是法的价值的灵魂，是人在社会生活中追求的终极目标，秩序强调的是有序状态的建立与维持，而自由强调的是社会主体个性的发挥。有时，自由难免冲击既有的秩序，而秩序为了维持既有的平衡，在一定程度上会压制自由，二者冲突在所难免，当秩序与自由遭遇时，法律该如何选择？是城市秩序更重要，还是弱势群体的生存权、经济自由更重要？两者的冲突解决得好，就可以以最小的法律成本获得最佳的法的效益，反之亦然。
三、法治视野下自由与秩序的价值平衡
现代法治社会所尊崇和保护的基本价值是秩序、平等、自由和正义。秩序只是法律的原初价值，正义才是法律的终极价值。［3］秩序必须接受法的正义价值的规制，只有保障人权的法律才符合正义要求而为“善法”。法律和制度的存在也要以保障人权为出发点和归宿，而不是其他目的［4］。我国宪法规定：“国家尊重和保障人权。” 城管在执法过程中往往侵犯摊贩的财产权、人身权和生存权，那么城管所执的法就不符合正义要求而为“恶法”。秩序并不是法律追求的唯一价值，而法律本身的价值就在于通过其制度的精巧设计来平衡价值冲突，而不是为追求某一价值去牺牲其他价值，牺牲其他价值去追求绝对秩序势必会导致接下来的失序，以剥夺自由为代价的秩序在现实社会中是毫无意义的。
自由和秩序并不是必须要放在天平的两端，自由多，秩序就乱，秩序好，自由就少，其实，摧毁自由与秩序的是暴力和无知。自由是人类一直以来所追求的最高价值，秩序则是维护人类社会生活的重要手段，自由的追求离不开秩序的限制和保护，而秩序的实现又为追求的自由提供了一个和平的环境，这两者相辅相成。过分追求城市的秩序而无视摊贩的生存自由，已经建立的城市秩序最终将会被摧毁，因此，笔者认为，在处理城管与摊贩问题上，应该平衡秩序与自由二重价值，这就需要一种合理的制度设计去实现这种立法目的。
（一）从政府的角度
1、实行摊贩低门槛登记制度。摊贩摆摊是一种宪法性权利，是不需要政府批准的权利。在韩国, 小摊只要申请加入“小摊业主协会”, 获得批准后就可以“出摊”了。根据我国《行政许可法》第十三条，通过下列方式能够予以规范的，可以不设行政许可：公民能够自主决定的；市场竞争机制能够有效调节的；行政机关采用事后监督等其他行政管理方式能够解决的。这些条文是适用街头摊贩的，摊贩经营的几乎都是人们日常生活需要的小杂货、小工艺品、路边小吃和水果等小商品，买卖双方几乎没有什么纠纷。这说明公民能够自主决定，市场能够有效调节，完全适用低门槛登记制。登记制既赋予了摊贩合法的从业资格，保障了其经营自由，又为政府对摊贩的监督提供了依据。
2、规划摊贩的摆摊区域和时间。政府可以基于管理城市秩序的考虑对摊贩摆摊的区域、时间、占地空间、市容卫生等提出限制并公布于众。比如在交通主干道、火车站、汽车站、广场人行道等区域禁止摆摊；在妨碍交通、城市美观等危害程度较小的地区允许摆摊, 但对摊位的规模、摆摊的时间和经营范围做出限制；在车辆通行很少的河溪两侧道路、部分人行天桥和菜市场周边角落等不限制摆摊。当然何时何地可以摆摊需要引入公众参与机制，政府不宜专断，以保障绝大多数人的利益。区域和时间划分清楚不仅有利于执法部门区别对待, 也有利于摆摊设点者的自觉遵守。
3、提高城管文明执法的水平。一方面，要严格城管队伍招人的条件和程序，防止将一些文明素养不高的人招入城管队伍。另一方面，要加强对城管的教育和督导，不断提高其业务水平和自律意识。特别是要教育巡查人员忠实履行法规，文明执法，在执法过程中应多采取教育、疏导的方法, 切忌强制、打击，对那些严重影响市容且不听劝告的人，在给予处罚的同时，要采取录像、拍照等方法，将实际情况留案备查，防止个别群众因不明真相引发。最后，要严格责任追究，对不当执法的，必须依法依纪做出处理。
4、增强城管执法的公开程度。首先，应在车站、码头、广场等人员流动性大的场合将城市管理条例进行公示，明确摊贩摆摊的规定要求，明确违法处理的方式及权限。其次，每一次处罚后，应将处罚对象、处罚原因、处罚数额、处罚依据以及执法者姓名全部予以公示，这样既能体现城管行政处罚公开，使受罚人知晓自己受罚的原因，同时有利于广大人民群众的监督。最后，应告知被处罚者陈诉和申诉的权利及途径，以确保摊贩能够充分行使救济权。
（二）从摊贩的角度
1、服从安排。摊贩要增强社会责任感，在摆摊之前，应认真学习和充分熟悉该城市对摆摊的规定和要求，自觉遵守法律法规和城市管理条例，在政府部门安排的场所和时间范围内活动。在经营过程中，应自觉维护城市环境，听众城管安排，共同营造文明都市。
2、加强自律。政府相关部门宣传、引导, 牵头在摊贩群体中建立一个自治组织, 由他们自己管自己, 配合政府的工作，充分发挥自治机制的作用。通过自治，摊贩能更加明确自己的社会责任，同时还能互相监督，从而从根本上杜绝随地摆摊的行为。在条件成熟时还可以成立小摊贩行业协会，类似企业的商会，不仅使摊贩自身权益得到维护, 还会使政府的管理成本降低，在双方发生争议时, 政府可以直接与小摊贩行业协会谈判协商，从而减少摊贩与政府管理人员之间的冲突事件, 保障社会的和谐稳定。（1.西华大学人文学院；四川；成都；610039 2. 空军指挥学院；北京；100097）
参考文献
［1］ 郑州城管追打殴伤摊贩夫妇 围观市民掀翻执法车.［EB/OL］.(2010-10-21)［2011-09-02］..
【关键词】 行政法治 行政执法 行政处理 行政主体 行政相对人
行政执法的功能与作用是多方面的。我们可以主要从以下三个方面来分析：第一，从执法与立法的关系来分析。立法是执法的前提，是执法的基础，没有立法，无法可执，无从谈执法。执法则是立法实现的途径和保障，没有执法，立法在很大程度上只能等于废纸一堆，立法调控社会关系的目的无从实现。第二，从执法与公民权利、自由的关系来分析。实现、保障和维护公民权利、自由是执法的目的，离开了公民权利、自由，执法就失去了意义，而执法是公民权利、自由实现的手段，没有执法，公民权利、自由在很多情况下就可能成为“画饼”，而且随时可能被侵犯，被蚕食，被践踏。第三，从执法与社会秩序和市场经济秩序的关系来分析，保障和维护社会秩序、市场经济秩序是执法的重要任务，离开了保障和维护社会秩序、市场经济秩序的任务，执法在很大程度上就失去了社会需要和存在的理由，而执法则是保障和维护社会秩序、市场经济秩序的重要条件，没有执法，社会秩序和市场经济秩序将不可避免地会出现混乱，人们可能不得不恐惧地生活于某种“无序状态”中。此外，我们还可以从执法与物质文明、政治文明、精神文明的关系来分析行政执法的作用。物质文明、政治文明、精神文明是执法追求的理想目标，不讲物质文明、政治文明、精神文明，执法将失去灵魂，失去方向，而执法则是建设物质文明、政治文明、精神文明的保障，没有执法，文明不仅不可能推进，而且还可能向野蛮倒退，回归野蛮。当然，执法本身亦应是文明执法。
一、 执法：使法从文本规定化为人们的实际行为规范
立法和执法均是法治的基本要素：立法解决有法可依的问题，为执法提供前提，提供准则，提供依据，为执法主体和执法相对人的行为提供规范，为社会关系的调整提供基准、规则；执法解决法的实施问题，即将立法确立的准则、规范、基准、规则适用于人们的实际社会生活，适用于实际的社会关系调整，使法律文本的规定在人们的实际行为中得到遵守、执行，在各种相应社会关系的发生、进行、变更和消灭的过程中得到贯彻、实现。
执法将法律文本规定转化为人们的实际行为规范是通过多种途径实现的。这些途径主要包括：制定行政规范性文件、进行法律解释、实施行政处理（处理形式主要有行政许可、行政征收、行政给付、行政确认和裁决）、进行行政监督检查、实施行政强制和科处行政处罚。
（一）制定行政规范性文件
制定行政规范性文件，将文本规定的原则性条款具体化，然后通过直接实施行政规范性文件而使法律文本的规定得到实际贯彻、执行，这是执法的第一途径。
广义的行政规范性文件包括行政法规、规章和其他具有普遍约束力的规范性文件，其形式有决议、决定、规定、规程、公告、通告、布告、命令、办法等。行政法规和规章相对于法律来说是执行性的，是为执行法律而将法律的原则性条款具体化。因此，制定行政法规和规章的行为属于广义执法的范畴。但是，行政法规和规章相对于其他规范性文件和具体行政行为，乃是立法性的，是为其他规范性文件和具体行政行为确立准则、规范、基准、规则。因此，制定行政法规和规章的行为又属于广义立法的范畴，谓之“行政立法”。其他规范性文件则是为执行法规（包括行政法规和地方性法规）、规章和最终执行法律而将法规、规章，或直接将法律的原则性条款具体化，具体行政行为则是直接执行法律、法规、规章和其他规范性文件所确立的准则、规范、基准、规则，使这些准则、规范、基准、规则在实际社会生活中得到实现。因此，制定其他规范性文件的行为和具体行政行为均属于一般行政执法的范畴，具体行政行为则属于较狭义的行政执法范畴。
立法是有位阶的，执法是有层级的。要将具有高度普遍性、抽象性、原则性的法律规范适用于特定时间、特定场合的特定人、特定事，必须有一个将法律规范具体化、特定化的过程。这个过程可能是在实施具体行政行为的过程中直接进行的，没有任何中间环节，即执法人员根据自己对法律规范的理解，凭借自己对法律规范的解释，直接执行法律。这种情况是极少的，即使是这种情况，执法的上述过程，即将法律规范具体化、特定化的过程仍然是存在的，只是该过程的行为是由直接执法人员通过自己内心理解、口头表述和书面说明理由等解释法律的非严格程序完成的。在大多数情况下，将法律规范具体化、特定化的过程是通过制定多层级的规范性文件实现的：一个法律出台后，国务院可能制定实施条例；国务院的部委、直属机构可能根据国务院的实施条例和法律本身，以及本部门的实际情况制定实施细则；省级人民政府及其工作部门可能根据国务院的实施条例和省级人大根据本地实际情况制定的实施条例制定实施细则；市级、县级人民政府及其工作部门，甚至乡镇人民政府都可能根据上级政府和本级人大的规范性文件以及本地、本部门的实际情况制定各种实施性、解释性的规范性文件。当然，为执行某一个法律，各级政府和各相应部门都制定规范性文件是不可能的。对于下级行政机关来说，如果上级的规范性文件已经很具体，本地、本部门又没有什么特殊的问题要加以特别的规定，就没有必要另行制定新的规范性文件。否则，规范性文件过多、过滥，不仅不能使法律规范具体化、明确化，反而可能使某些本来有比较清晰涵义，比较明确界限的问题复杂化、模糊化了，使直接执法人员适用法律时感到困惑，无所适从，甚至使法律规范在层层批转过程中被曲解，被改变立法原意，导致执法违法和执违法之法。
（二）进行法律解释
进行法律解释作为执法途径之一，与制定行政规范性文件既有联系，又有区别。法律解释虽可以通过制定行政规范性文件进行，但实际执法过程中的法律解释大多是通过个案，以执法行为说明理由（书面或口头）形式进行的；至于行政规范性文件，其虽有法律解释的功能，但亦有保障法律实现的许多其他功能，如行政命令，制定行政规范，规定行政措施等。因此，进行法律解释是执法的一项独立的手段和途径，不能与制定行政规范性文件混为一谈。
作为行政执法手段与途径的法律解释不同于《中华人民共和国立法法》规定的“法律解释”。《立法法》规定的“法律解释”具有立法性质，它只适用于下述两种情形：其一，法律的规定需要进一步明确具体含义的；其二，法律制定后出现新的情况，需要明确适用法律依据的。《立法法》规定的“法律解释”权仅属于全国人大常委会。在其他国家机关中，只有国务院、中央军委、最高人民法院、最高人民检察院、全国人大各专门委员会以及省级人大常委会有权提出法律解释的要求。[①]一般行政执法机关，别说能直接进行法律解释，就是提出法律解释要求的权力也是不存在的。行政执法机关在行政执法中进行的所谓“法律解释”，只是适用法律的个案解释，即在将法律条文适用于个案的具体事实时对相应法律条文的含义和适用范围（适用于何人、何事、何时、何地、何种情形及可能的例外）的阐释。这是一种广义的法律解释，这种法律解释几乎存在于所有行政执法行为之中。任何行政机关，只要实施行政执法行为，就必须进行一定的法律解释。任何行政机关和行政机关工作人员，只要实施行政执法行为，就必然享有一定的法律解释权。
行政执法机关和行政执法人员在执法过程中进行的法律解释不只是对狭义法律的解释，而是包括对所有其所执行的规范性文件——法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、部门规章、地方政府规章，以及规章以下的规范性文件的解释。执法者在执法时适用什么法律文件，就必须解释什么法律文件。这种解释可能是书面的，以行政决定法律文书作为其载体，但更多情况下是口头的：在告知相对人执法行为法律根据的同时，向其说明和解释相应法律规定的含意和适用相应行为的理由。执法者进行的这种法律解释实际上是在做一种“说服”工作：一方面说服行政相对人，使相对人相信相应法律规定是适应于其实施的行政执法行为所处理的事实的，相应事实是应受该法律规定调整的；另一方面也是在说服执法者自己，使自己确信自己在依法行政，自己在按立法者的意志处理相应事务，立法意图在自己的执法行为中得到了实现。
执法者进行这种解释或说服工作是非常必要的，因为法律无论如何周密，如何具体，它总会与事实有差距。产生这种差距主要有两方面的原因：其一，立法具有普遍性，法是针对某一领域、某一类别的普遍现象，而不是针对特定事实而制定的。普遍性是对各种特定事实的抽象，但却不能包括各种特定事实的各种特定情形；其二，立法具有连续性、稳定性，是能长时间多次和反复适用的，而不是一时一事一法，不是一法一对象一场合一次性适用。法的连续性、稳定性是建立在对事物未来发展充分的研究和预测的基础上，但事物未来的发展不可能完全根据立法者在立法时的设想和设计展开。正是由于这两个方面的原因，使执法者适用法律必须以解释法律为前提。他们不能简单地照本宣科。他们在适用法律前必须研究法律的普遍性是什么，该普遍性有多大的空间，他们目前所处理的特定事项是否能为该普遍性所包容，他们必须发现立法者做出某项规定的原意是什么，其原意有多长远的考虑，他们现在要采取的措施是否属于立法原意的范围。适用法律实际是一个复杂的发现法律的过程：首先要寻找文字形式的法律条文，然后要发掘解决执法者所面临的实际问题的法律条文所蕴涵的原则、精神，这种发掘即是通过法律解释实现的。
执法者对法律的解释，即发现和发掘法律，是必要的，同时又是有限制的。之所以必要，是因为法律在文字规定的后面有一个空间和时间的范围，且这个范围不是特别确定的，它往往会有一定的张力。之所以有限制，是因为其张力是有限度的，超过了其限度，就是对法律的修改（如果不是篡改的话）。至于法律规定空间和时间范围的张力，则取决于多种因素，主要包括立法目的、法律语言在文字解释上可能的包容度、立法者立法时考虑到的空间和时间范围、立法者立法时未能考虑到但能为立法目的所包容的空间和时间范围等。例如，法律制定后，由于某种新事物的出现，对原法律条文必须作某种限制性或扩张性解释，而这种限制性或扩张性解释乃是实现原法律确定的目标和任务所必须的，则属立法者未能考虑到但能为立法目的所包容的时间范围。如果不属这种情况，由于新事物的出现，原法律确定的目标和任务已显出不适当，需要重新确定立法的目标和任务，就不是执法者进行法律解释所能解决的问题，而是必须由立法者修改法律方能解决的问题了。
（三）实施行政处理
行政执法的主要方式和基本途径之一是实施行政处理。没有行政处理，仅仅制定行政规范性文件或进行法律解释，法律规定不可能在人们的现实社会生活中得到实现。没有行政处理，行政监督检查、行政强制和行政处罚在很多情况（不是所有情况）下会失去前提，失去目的和意义，因为行政监督检查、行政强制和行政处罚在很多情况（不是所有情况）下是行政处理实现的直接保障，而行政处理乃是立法实现的直接保障。
行政处理的主要形式有行政许可、行政征收、行政给付、行政确认和行政裁决。
行政许可是立法者为了保障人民生命安全和健康，保障社会经济的正常秩序和人民生活的正常秩序，保障国家安全和利益，为自然人、法人和其他组织进入一定行业，从事一定职业，生产、经营一定产品或提供一定服务等确定一定条件（包括实体条件和程序条件），规定只有符合条件者才能进入相应行业，从事相应职业，生产、经营相应产品或提供相应服务，不符合条件者则不被准入的制度。如何保证立法确立的准入条件的实现呢？显然必须通过行政执法者的审批行为（即行政许可行为）。对于立法确立的实体条件，必须通过行政执法者的审查、审核、考试、考核等方式核实、认定；对于立法确立的程序条件，必须通过行政执法者的审批过程、步骤和顺序实现。由此可见，行政许可执法行为是实现立法的安全、秩序、权利、自由的目的、价值的保障。不过，行政许可行为对于实现立法的这些目的、价值也存在着风险：如果行政许可权被执法者滥用，不仅不能保障立法的上述目的、价值的实现，而且可能危及人民生命安全、健康和国家利益，破坏社会经济的正常秩序和人民生活的正常秩序，阻碍经济的发展。因此，加强法律对行政许可行为的规范是非常必要的。
行政征收是立法者为了维系国家的存在和发展，向国民提供“公共物品”，或为了保障应对社会公共利益的某种特别需要，而规定自然人、法人和其他组织无偿向国家缴纳一定数额金钱（税或费）或者一定数量财产（动产或不动产）的制度。行政征收立法与行政许可立法一样，不可能自动实现，而必须通过行政执法机关（如税收征收机关等）的行政征收执法行为实现。行政征收主要是指征收税款，除了税收以外，还包括各种规费和各种相当于税的费的征收（如道路保养费、教育附加费等）、以及土地、房屋等各种不动产或动产的征收。实际上，后一种征收—－土地、房屋等财产的征收，在大多数情况下是有偿的，在法律上称为“征用”。由于征用是强制性的，且补偿往往不是按市场价格，而是低于市场价格补偿，从而，这种征用并非购买，而是具有征收的性质。在我国，所有土地都属国家所有或集体所有，任何私人都没有土地所有权。因此，土地征用仅指国家征用集体土地，在城市，国家“征用”市民或单位使用的国有土地只是收回土地使用权而非真正法律意义上的征用。当然，收回土地使用权也可理解为是一种征用，目前将之作为“收回”处理，实际上是很不利于保护相对人基本权利的。
行政给付是立法者为了保障社会公正，增进国民福利所设立的对社会上的困难群体、弱势群体提供救济、帮助和给予一般公民以生育、年老、疾病、死亡等补贴、补助的制度。如对因战、因公死亡和伤残人员抚恤的制度、城市最低生活保障制度、流浪乞讨人员救助制度、失业人员救济制度、农村灾害救济和困难救济制度、国家对老、少、边、穷地区的补助制度，等等。行政给付不同于行政征收：行政征收对于行政机关是职权，对于相对人是义务；而行政给付对于行政机关是职责，对于相对人是权利。行政给付也不同于行政许可：行政许可是行政机关对相对人的行为进行规制，以维护秩序；行政给付是行政机关对相对人的困难予以救济和为相对人提供福利，以保障公平。行政给付立法目的的实现一方面取决于立法本身的公允和平衡：给付对象和给付范围是否相同情况相同对待，不同情况不同对待，给付标准是否与国家社会经济发展水平相适应等；另一方面取决于执法的合法与合理：执法者是否严格按立法确定的给付对象、给付范围和给付标准实施给付，在行使法定自由裁量权的情况下，是否考虑相关因素和不考虑不相关因素，是否坚持公开、公正、公平的原则等。
行政确认和行政裁决同样属于行政处理的范畴，同样是保证立法实现的重要执法手段。在法律机制中，立法者通过授予和确定各种社会主体、市场主体的权利、义务，调整和规范各种社会关系与市场经济关系。从理论上讲，只要立法授予和确定各种不同利益团体和个人的权利、义务是合理的、平衡的、明确的，人们又都能自觉依法行使法定权利和履行法定义务，相应社会关系和市场经济关系就会处于顺畅、有序的进行状态。然而，在实践中，理论上的假设条件是很难全部存在的，且不要说人人并非都是君子，都会自觉地依法行使法定权利和履行法定义务，就是立法者，也并非都是圣贤，能将各种不同利益团体和个人的权利、义务都规定得那么合理、平衡和明确。正因为如此，人们在现实生活中经常会相互就其权利、义务归属或界限发生争议和纠纷，从而使相应法律关系处于不稳定或失序状态。为了明确争议、纠纷各方的权利义务，使相应法律关系恢复到立法者所欲设定的状态，国家除了建立司法机关，为争议、纠纷各方提供司法裁判机制以外，另一重要措施就是建立行政确认和行政裁决制度，为相对人提供较司法廉价的、程序简便的解纷机制。作为准司法性质的行政确认和行政裁决，相对于司法的另一个重要优势是其专业知识和专门经验，以及由此形成的高效率。由于行政确认和行政裁决的这些优势，故其在现代法律机制中是不可替代的。
（四）进行行政监督检查、行政强制和行政处罚
行政监督检查、行政强制和行政处罚是立法者为了保证法律的实现而设定的保障机制。在很多情况下，这种保障机制是通过直接保障行政机关依法实施的执法行为而保证立法目标的实现的。例如，行政许可领域的监督检查、行政强制和行政处罚首先是保障行政机关依法实施的行政许可行为为被许可人确立的条件、要求及相应权利、义务的实现。其通过保障被许可人在实施被许可行为过程中对行政许可机关确立的条件、要求及相应义务的执行，从而保障行政许可法的相应立法目标得以实现。在这种情形下，没有对依法执法行为的保障，也就谈不上法律实现的保障，因为执法行为是法律实现的中介。当然，行政监督检查、行政强制和行政处罚也是执法，但是这种作为法律保障机制的执法与行政许可、行政征收等作为行政处理机制的执法是不同的，作为行政处理机制的执法处于立法与作为法律保障机制的执法的中间环节。
不过，在某些情况下，行政处理这个中间环节是不存在的：法律直接设定相对人的行为规范，相对人进行相应活动直接依法而为，而不是先经过行政机关审批或其他某种行政程序后再为。例如，市容卫生法规规定人们在公共场所不得随地吐痰，交通法规规定人们出行不得在非人行道处横穿马路。显然，人们去公共场所或在马路边行走无须先经过行政许可或先履行其他某种行政程序，其实施相应行为应直接遵守相关法律规定，而不是遵守通过行政执法行为将相关法律规定具体化、特定化的行政行为要求。在这种情况下，行政监督检查、行政强制和行政处罚就是直接保障法律规范的实现，而不通过任何中间环节，实施行政监督检查、行政强制和行政处罚的行政机关即直接适用法律规定，对相对人作出相应的行政行为。
行政监督检查、行政强制和行政处罚作为法律实现的保障机制，其功能、作用既相互联系，又相互区别。行政监督检查是行政主体对行政相对人履行法律规定的义务和遵守行政行为确定的要求的情况的了解和掌握；行政强制是行政主体对不履行法律规定的义务和遵守行政行为确定的要求的行政相对人采取某种措施，迫使其履行法律规定的义务和遵守行政行为确定的要求或达到与其履行法律规定的义务和遵守行政行为确定的要求相同或基本相同的状态；行政处罚则是行政主体对违反法律规定的义务和行政行为确定的要求的行政相对人予以法律制裁，使之今后不再违反，也使其他有相应违法意向的相对人以此为戒，不致再实施相应违法行为。行政监督检查、行政强制和行政处罚虽然具体功能、作用不同，但其基本功能和作用是相同的，三者均是保障法律实现，使法从文本规定化为人们实际行为规范的手段和途径。
二、 执法：使权利从“应然”变成“实然”
法的根本目的（至少是根本目的之一）是保障和实现人的权利。立法是确认人的权利，界定、明确处在不同利益集团、不同社会阶层的不同人们的权利的性质、类别、范围和实现途径；执法则是使立法所确立的人的权利，或虽未为立法所确立，但属于人作为人，或作为社会成员所自然应具有的权利得以实现，包括提供权利实现的途径、条件，排除权利实现的障碍，防止权利滥用和制止侵权，追究侵权者的责任和给予被侵权者以救济等。可见，权利是执法的核心。一切执法行为，如果离开了对相对人权利的辨认、尊重和保障，就会异化成权力滥用，其所执之“法”在形式上可能是“法”，但此种“法”的灵魂已被其扭曲或偷换。
在行政执法过程中，执法所涉及的相对人的权利是各种各样的，有法定实体权利，有法定程序权利，也有非法定的实体与程序权利（人的自然权利），如生命、自由、财产权和正当程序权，既可以是法定的，也可以是非法定的。在特定情况下，即使没有法律的明文规定，执法机关对人作为人，或作为社会成员所自然应具有的这些权利，也不能予以否认和拒绝予以保护。
（一）执法与相对人的法定实体权利
行政执法涉及行政相对人法定实体权利是多种多样的，如人身权、财产权、受教育权、劳动权、自主经营权、自主管理权、接受救济权、领取抚恤金权、获得资助权、申请许可证权、商标权、专利权、著作权，等等。这些权利的性质、内容和范围都是很不相同的：有些权利具有政治性，有些权利具有经济性，有些权利具有物质内涵，有些权利具有精神内涵，有些权利是概括性的，包括很多具体权利，如人身权可包括人身自由权、生命权、健康权、名誉权、荣誉权、肖像权……，财产权包括物权、债权、知识产权…… ，而物权又包括所有权（又可细分为占有、使用、收益、处分等项权利）、用益物权（又可细分为地上权、地役权、典权等）、担保物权（又可细分为抵押权、留置权、质权），等等，有些权利则是很具体的，如领取抚恤金权、申请许可证权、因权利被侵犯而获得赔偿权，等等。在行政执法过程中，执法者首先应根据实际案情，分清相对人享有的是什么性质、何种内容和何种范围的权利，然后再决定采取什么行政执法行为以因应之。
西方学者往往根据相对人权利的来源，将权利分为自然权利（“天赋人权”）和政府特授权利，前者如生命、自由、财产等权利，谓之Right, 后者如获得抚恤金、养老金、失业补助、最低生活补助等权利，谓之Privilege。[②]对于自然权利，政府的职责主要是加以保护，防止其被侵犯，排除其行使障碍，以保证其有效实现；对于政府特授权利，政府的职责主要是根据国民的需要和国家的社会、政治、经济发展水平，积极和适当地创设（政府特授权利除了可以以法律创设外，也可以以行政法规，甚至规章和其他规范性文件创设）、授予（授予的形式可以是行政许可、行政给付、行政确认等）和保护（与保护自然权利一样，要防止其被侵犯，排除其行使障碍和保证其有效实现）。将权利分为Right和Privilege，在理论上可能比较明确，但在实践中有时是很难区分的，例如，对于一个人通过生产、经营、受赠、继承等获得的财产与通过行政给付从政府获得的抚恤金、救济金、失业补助等财产的权利性质有时就很难区分，也难于对二者截然区别对待：对于前者往往不只是一个消极保护问题，很多时候也需要审查、许可、登记、确认等行政执法行为介入；对于后者，相应权利虽然是政府授予，但却不是政府的恩赐。在现代社会，Privilege与人的生命、自由、财产等自然权利紧密相联系，如依靠抚恤金、救济金、失业补助等生活的人，失去此种生活来源，其生命、自由即难以维系。因此，政府不能任意决定赋予或取消相对人的Privilege。在美国，自上世纪中期以后，取消或剥夺相对人的Privilege如同剥夺公民的生命、自由、财产等Right一样，要适用Due Process of Law (正当法律程序)，从而在行政执法中，行政主体对待Privilege与对待Right就没有太多的区分了，尽管某些必要的区分仍然存在。
行政机关在行政执法中虽然不能对相对人的权利做绝对化的区分，但是进行相对的区分则是必要的。因为法律要求对不同的权利提供不同的保护度，在两种或两种以上权利相互发生冲突时，行政执法机关应根据不同权利的性质，协调各个方面的不同利益，使不同权利均得到公正的、平衡的、与其权利性质相适应的保护。实践中对相对人权利的大致可作以下四种主要分类：（1）特定相对人的权利与一般相对人（即社会公众）的权利。例如，在环保执法中，作为特定相对人的企业有生产的权利，作为一般相对人的社会公众有享受优质环境的权利。这两种权利虽然不是对立的，但却可能存在一定的潜在冲突。因为生产往往不可避免地会产生一定的废物、废气、噪音等污染。虽然我们可以要求企业治理污染，将污染降到最低限度，但是在很多情况下我们不可能要求企业完全消除污染。要求企业完全消除污染可能等于要求其停止生产。在这种情况下，就必须根据这两种权利的性质进行协调，正确地选择和确定二者的适当的保护度：环境权通常应优于生产权，但优于的度可能要根据个案的具体情况确定。（2）直接相对人的权利与间接相对人的权利。行政执法机关实施执法行为，往往不仅涉及直接相对人的权利，同时也涉及间接相对人的权利。间接相对人包括相邻人、竞争人、合作人、监护人、被监护人，等等。例如，在治安管理执法中，公安机关拘留一位违法行为人，该被拘留人有一依赖其生活的未成年小孩，该小孩即享有间接相对人的权利：公安机关在拘留相应违法行为人后，应通知小孩其他亲属（如小孩有其他亲属的话）或有关组织（如小孩没有其他亲属的话）照顾他（她），以保护其生命权和健康权，以避免其因无人照顾而饿死、冻死或发生其他事故。又如，在城建、规划管理执法中，城建、规划行政机关批准申请人建筑高层楼房，可能影响与其相邻的居民的采光权。对于这种间接相对人的权利，行政执法机关在执法中显然应加以考虑、协调。（3）相对人的消极权利与积极权利。行政相对人的这两种权利实际上是依法律对行政执法机关的不同要求而加以区分的：对于相对人的某种权利，法律仅要求行政执法机关予以保护、自己不得侵犯和防止他人对之加以侵犯，此种权利谓之“消极权利”；对于相对人另外一些权利，法律不仅要求行政执法机关加以保护和不得侵犯，而且要求行政执法机关积极实施相应行为，促成其实现，此种权利即谓之“积极权利”。例如，相对人在行政执法机关对其实施行政监督检查、行政强制、行政处罚时，其享有的人身、财产不受非法侵犯的权利即是消极权利；而相对人申请行政执法机关实施行政许可、行政给付的权利即属积极权利。当然，这里的“消极”和“积极”只是相对而不是绝对的：对于“消极”权利，行政执法机关有时也需要采取积极措施排除障碍，保障其权利得以实现，如相对人取得土地使用权后，行政执法机关积极采取措施，保障其交通和水电供应；对于“积极”权利，行政执法机关更是不仅具有积极行为，促其实现的义务，而且具有消极不予侵犯和加以保护的义务。（4）相对人的人身、财产权利与非人身、财产权利。在行政执法中，对相对人权利作这种区分也是具有重要意义的。因为许多法律规定对人的权利的保护首先是对人身权、财产权的保护。例如《中华人民共和国行政诉讼法》、《中华人民共和国行政复议法》、《中华人民共和国国家赔偿法》都把对相对人人身权、财产权的保护放在首要的位置。虽然相对人的其他权利也非常重要，例如受教育权、劳动权、选举和被选举权、出版、结社、集会、游行、示威等政治权利对于国民均是必不可少的，某些法律对之未予以足够重视并不适当，但是，这不能否定对人身、财产权利与非人身、财产权利区分的意义，因为这两类权利虽然都同样重要，但其性质和内容毕竟存在区别，因此，在行政执法中对其保护的方式和途径无疑也应有所区别。
（二）执法与相对人的法定程序权利
行政主体在行政执法中尊重和保障行政相对人的程序权利，使法律规定的相对人的程序权利得以实现既有着与保障相对人实体权利实现的同样重要的意义，同时还有着与保障相对人实体权利实现不同的特别意义。这是因为相对人的程序权利具有双重价值：一是保障实体权利实现的价值；一是程序权利自身独立的价值。相对人程序权利的第一种价值是比较明显和易于为人们所了解的，如相对人的知情权、参与权、陈述权、申辩权等程序权利对于保障相对人实体权利实现的意义是显而易见的。但相对人程序权利的第二种价值却不那么明显，不那么为人们所了解。人们只有逐渐消除了在封建专制时代，在计划经济时代长时期形成的对政府、官吏及其权力的畏惧、崇拜和绝对服从的心理，逐渐摆脱了旧的臣民意识，逐渐培育起了现代公民人格和较强的人权意识和法治观念，才会对程序权利的独立价值有较深入的理解和把握：行政相对人作为与行政主体平等的权利主体，作为国民，作为国家的主人，在行政管理中自然应享有知情权、参与权、陈述权、申辩权等程序权利。行政主体及其行政执法人员执法，向相对人说明根据、理由，听取相对人的陈述、申辩，其意义首先是对相对人人格的尊重。行政主体及其行政执法人员实施行政执法行为，如果可以不向相对人说明根据、理由，可以不听取相对人的意见，可以径行决定，径行执行，其行为在实体上即使是向相对人赋予利益，给予好处，但在法律上却是对相对人平等地位的剥夺和对相对人人格的蔑视，是以一种居高临下的，恩赐式的态度对待相对人。如果其行为在实体上是给相对人处罚、强制或对其作出其他不利处理，行政主体及其行政执法人员不向相对人说明根据、理由，不听取相对人的陈述、申辩而径行决定，径行执行，则更是对相对人平等法律地位的否定，而把相对人作为了单纯的行政管理客体：我管你服从，我决定你执行。在相对人程序权利被否定、被剥夺的情况下，行政主体及其行政执法人员作出的行政决定在实体上显然较易于和很可能出现错误，但却不一定绝对和肯定出现错误，然而，这种行政决定的方式对相对人人格权和法律主体资格的侵犯却是绝对和肯定的。由此可见，只要我们从人权和人格的角度分析和看待相对人的程序权利，程序权利的独立价值就是显而易见的了。
在行政执法实践中，由于我国国民长期以来有重实体、轻程序的传统和习惯，行政主体及其执法人员往往忽视和不尊重相对人的程序权利，认为行政行为只要实体没错，走什么程序没关系。相对人对程序权利往往也不看重，认为只要实体利益上不吃亏，行政主体及其行政执法人员是否听取自己的意见和向自己说明理由无所谓。至于行政法制监督主体（如行政复议机关和人民法院），在对行政行为进行审查监督时，虽然一般都既审查行为实体的合法性，也审查行为程序的合法性，但是在最后处理时，对于程序违法的行政行为，往往只有在导致实体错误时才予以撤销或确认违法，而对于仅仅程序违法，但实体正确的行政行为，则大多予以维持。当然，程序权利的价值也不是绝对的，行政主体及其执法人员在实施一项执法行为时，当然既要考虑相对人的程序权利，也要考虑程序的成本和相应执法事项的重要程度和紧急程度，需要在权衡各种相关因素后于法定自由裁量权范围内选择行为应采取的适当程序。对于行政法制监督主体来说，对于程序违法或程序有瑕疵的行政行为，也不能一概予以撤销或确认违法，而应视相应法律规定的程序是强制性的程序还是指导性的程序，是涉及相对人基本权利（如人格权）的程序还是仅涉及行政行为方式、步骤而对相对人权利没有影响或基本没有影响的程序，如属后者，行政法制监督主体没有必要一定要撤销相应行政行为或确认该行为违法，而只需提请行政主体及其执法人员补正即可。
（三）执法与相对人的非法定权利
依法行政，如果我们仅理解为依法的明文规定行政，那么，依法行政对于行政执法主体及其执法人员来说，乃是最基本的，或者说最低的要求。就执法与相对人权利的关系而言，尊重相对人为法律所明定的权利，亦是执法者最基本的、最起码的义务。然而，依法行政，从广义上理解，还包括依法的原则行政，依法的规定所蕴涵的道德精神和理性行政。如果我们从这个基点理解执法与相对人权利的关系，那么，执法者在行政执法中仅尊重和维护相对人的法定权利（法所明文规定的权利）是不够的，执法者还必须尊重和维护虽非为法律所明定，但依据法的原则和精神，相对人所应享有的权利。
相对人的非法定权利是多方面的，其中最主要的包括以下三类：其一，相对人某些最基本的人权，如生存权、健康权等，例如，行政执法机关在执法时对相对人罚款，没收违法所得，没收非法财物，即使法律没有明文规定，也应该给相对人留下维持其基本生活的财物；在对相对人行政拘留时，如相对人突发疾病，即使法律没有明文规定，也应该送其去医院就诊。这是相对人生存权、健康权对执法机关必然发生的义务。相对人违法行为无论如何严重，执法机关都必须尊重和保障相对人的生存权、健康权。否则，将导致相应法律责任。又如，国家制定了野生动物保护法，规定人们不得捕杀野生动物，但在特定情况下，某一野生动物威胁到某人的生命，不杀死该野生动物就不能保住该人的生命，在这种情况下，相对人杀死野生动物，执法机关就不能追究其法律责任。因为相对人的生存权高于野生动物保护的价值。其二，相对人在遇到困难时获得国家帮助、国家救助的权利。人们在社会中生活，结成一定的群体（包括国家），均享有相应的权利和义务。人在有劳动能力、有经济收入时，即有通过纳税等途径为社会做出贡献，帮助他人、救助他人的义务，而在尚无劳动能力或失去劳动能力时，如年幼、年老、失业或遇天灾人祸，生活无着时，即应享有接受国家、政府帮助、救助的权利。由于国家、政府是通过公民税收得以维系的，所以相对人获得的国家、政府的帮助、救助，实际上是相对人生活于其中的社会群体中的人们对他的帮助、救助，就同他在生活顺利时通过纳税等途径帮助他人、救助他人一样。相对人的这种权利，有时是由国家法律加以明确规定的，有时法律虽尚未加以规定，政府亦应根据其财政状况，为相对人提供适当的帮助和救助，使其困难得以一定的缓解或克服。政府对社会上的困难和弱势群体提供帮助、救助的职责正是源于相对人的相应权利，无论这种权利有无法律的明确规定。当然，政府在履行帮助、救助职责时，如有法律的明确规定，必须依法律规定履行，如无法律明确规定，则应依其自由裁量权履行。其三，相对人在行政执法过程中享有正当程序保障的权利。 正当程序权利过去一直是人们的一项非法定权利，最早源于英国的“自然正义”（Natural Justice）原则。该原则有两项基本规则：一是任何人自己不得做自己的法官；一是任何人做出对他人不利的行为时，应当事先告知他人，听取他人的意见。这项原则后经各国沿用、发展，生发出很多具体规则，确立了公民对于政府，相对人对于行政主体的各种正当程序权利，如申请回避权、要求说明理由权、陈述权、申辩权、听证权、要求信息公开权、申诉权、复议权等等。对于这些权利，许多国家在二十世纪中期以后通过制定行政程序法尽可能将之法定化。当然，法律规范的范围总是有限的，法制发达国家虽然通过制定行政程序法规定了相对人的大量的程序权利，但相对人的正当程序权却不可能为法律所包容。在行政执法过程中，相对人根据正当程序原则仍享有许多非法定的程序权利，如聘请人参与行政程序，代表自己向行政执法主体陈述、申辩和提出建议的权利，申请行政执法主体调查、鉴定、勘验和及时查阅调查、鉴定结论和勘验笔录的权利等等。至于象我国和其他尚未制定行政程序法的国家，相对人的正当程序权在大多数情况下则还都处在非法定的状况，仅有少数领域，国家通过制定单行法，将相对人的正当程序权法定化了。如我国的《行政处罚法》，即规定被处罚人在行政处罚程序中享有要求行政主体说明处罚根据、理由权和陈述权、申辩权，对于特定处罚案件还享有听证权等。在其他领域（如行政征收、行政给付、行政确认、行政裁决、行政强制等），我国尚未制定专门的单行程序法。在这些领域，相对人是否存在正当程序权呢？当然是存在的。行政执法主体在执法过程中，当然同样应尊重和保障相对人必要的正当程序权利，如申请回避权、要求说明理由权、陈述权、申辩权等。否则，其执法行为的效力可能受到质疑。在我国行政复议和行政诉讼实践中，曾有行政主体行为因未遵守正当程序，侵犯相对人非法定正当程序权而被撤销的例子。[③]不过，我国目前正在抓紧制定《中华人民共和国行政强制法》、《中华人民共和国行政收费法》等各行政领域的单行程序法和统一的行政程序法典，行政相对人的正当程序权利将日益法定化。但是，即使如此，即使今后程序法完善了，行政相对人仍然会存在某些非法定的正当程序权利，行政执法机关及其执法人员在行政执法中仍应尊重和保障相对人的这些非法定的正当程序权利。
三、 执法：使秩序从静态设计转化成动态建构
行政执法的目的既在于保护人权，保护行政相对人的权利和自由，同时也在于维护秩序，维护人们生产、生活和从事与生产、生活有关的各种活动所必须的秩序。人权和秩序是相互联系、相互统一的。一方面，人权的实现要求秩序保障：在社会生活中，没有秩序，人的权利和自由随时有被侵犯的危险，人们将失去预期，失去安全感，一切都可能发生，个人无法控制，人们将不得不在担心和恐惧中生活。另一方面，秩序也依赖于人权而存在，离开了人的权利和自由，秩序将失去任何意义，无论是立法设计的秩序，还是执法维持、建构的秩序，其宗旨都在于保护和发展人权，保护和发展国民的权利和自由。
当然，人权和秩序尽管在基本关系和整体上是相互联系、相互统一的，但在一定时间、一定场合也会发生局部相互冲突的情形。例如，人们如果过分强调个人权利与自由，不顾及他人的权利与自由，社会公共秩序就可能受到负面影响或被破坏；人们如果过分强调秩序，个人权利与自由就可能被忽视，特别是某些行政主体及其行政执法人员，有时会为秩序而秩序，因各种理由（如应付检查、保证领导安全、争创先进等）搞形式主义，而不惜牺牲行政相对人的权利和自由。由此可见，人权和秩序的统一不是绝对的，无条件的，不通过人们的主动协调而可以自然而然实现的。因此，立法和执法，特别是执法，作为行政关系主导者的行政执法机关和执法人员，应主动地把握和协调好二者的关系，使二者保持平衡和统一。关于执法与相对人权利的关系，我们在前面已进行了专门讨论，这里我们主要探讨执法与秩序的关系，执法在维护秩序，使秩序从静态设计转化成动态建构方面的功能和作用。当然，我们在讨论秩序时，不能不同时涉及到权利，因为秩序的最终目的是权利。
（一）执法行为与秩序
执法对秩序的建构和维护首先是通过执法行为直接实现的。执法行为是多种多样的，如人们最常见的审批、许可行为、规划行为、监督检查行为、行政处罚行为、行政强制行为（包括即时强制和强制执行）等[④]。不论是社会生活秩序，还是经济与市场秩序，没有行政执法行为的保障，都可能陷入混乱无序的状态。在这种社会秩序状态下，人们将难以正常地生产、工作、生活和进行社会交往。
行政执法行为对秩序的作用其一是建构，其二是维护。秩序建构主要是通过审批、许可行为、规划行为、征收行为、给付行为等实现的。审批、许可通过对市场准入、相对人从事一定职业、行业的资格、资质以及与人们生产、生活紧密相关的设备、设施、产品、物品的质量的审查，发放许可证，确立一定的市场秩序和社会交往秩序；规划通过对自然资源开发利用、公共资源配置、城市和乡镇建设、环境和生态保护等予以科学设计和统一规划，确立不同利益群体在这些领域相互关系以及人与自然关系的秩序；征收、给付行为通过对社会财富的分配和再分配，确立社会“公共物品”提供的秩序和社会保障、社会救济领域的秩序。
秩序维护主要是通过监督检查行为、行政处罚行为、行政强制行为（包括即时强制和强制执行）等实现的。监督检查对秩序的维护作用体现在三个方面：一是督促和鞭策，使相应领域的所有相对人感觉到秩序的约束，促使其自觉将其行为纳入秩序的范畴；二是发现违反秩序的行为，及时加以纠正和处理，防止其恶化和蔓延；三是发现秩序本身的缺陷和漏洞，及时加以完善、修补或对某种秩序加以重构，防止形成“恶序”，即侵害人民利益和不利于社会经济发展的秩序。行政处罚对秩序的维护作用则主要表现在两个方面：一是对特定相对人特定违反秩序行为予以制裁、处理，使被损害的特定秩序得到恢复，并使被处罚人获得教训，不致重犯；二是对一般相对人的警示、教育作用，特别是对有同样或类似违反秩序行为倾向的相对人，行政处罚能对之产生一定的震慑作用，使之抑制自己的行为，避免重蹈他人被处罚的覆辙，从而实现维护和保障秩序的目的。行政强制对秩序的维护作用主要表现在三个方面：一是直接采取措施，及时纠正违反秩序的行为（之后再实施行政处罚或不再实施行政处罚）；二是在可能出现违反秩序的情形或状态之前采取措施，防止违反秩序的情形或状态实际发生；三是在行政处罚或行政机关实施其他行政处理行为之后，行政相对人不履行行政处罚或行政处理行为为之确定的义务，行政机关对之采取行政强制执行措施，保障行政行为构建的行政秩序得以实现。
（二）执法体制、执法方式、执法程序与秩序
如前所述，行政执法行为具有构建、维护和保障秩序的重要作用。但是，执法行为对秩序作用的实际发挥乃是取决于执法体制、执法方式和执法程序的优劣：好的（民主的、科学的、文明的）执法体制、执法方式和执法程序可以促进执法行为积极作用的发挥，从而有利于构建、维护和保障秩序；不好的（计划经济时代形成的高度集权的、漠视相对人权益的，乃至野蛮的）执法方式、执法体制和执法程序可能妨碍执法行为积极作用的发挥，对秩序产生消极的影响。当然，有时在高度集权的执法体制下，运用野蛮的执法方式，漠视相对人权益的简单快捷的执法程序实施的执法行为也可能构建、维护和保障某种有条不紊的“秩序”。但是，这种“秩序”是以牺牲相对人人权，牺牲相对人积极性、创造性，牺牲社会、经济发展的活力和效率为代价的，从而这种“秩序”只能是暂时性的，最终将因相对人的不满和怨气爆发而终结，使社会经济秩序重新陷入混乱。
执法体制对秩序的影响虽然不是直接的，但却是重大的和根本性的。就目前在许多领域实行的多头执法体制而言，对经济管理秩序、市场秩序和社会秩序的消极影响即是显而易见的。一个企业，一天之内可能要接待七、八个行政执法部门（如工商、技监、税务、环境、卫生、城建、劳动、市容等）的监督检查，接待往往还要求企业负责人出面。负责人要应付这么多执法检查，要牵扯他（她）多少时间、精力？相对人一个违法行为，有时可能面临好几个执法部门的查处、处罚（所谓“几个戴大盖帽的追一个戴草帽的”），行政机关和行政相对人均要耗费多少成本？至于相对人要申请行政机关许可办一个企业或做一件需经审批的什么事，更是要跑几个，甚至几十个衙门，求爷爷，告奶奶，有时一年半载还办不下来。这种体制能保证什么秩序，社会经济生活岂能不乱。正是基于这种乱象，这几年国务院一直将治理和整顿经济秩序作为一项重大任务在抓。在治理和整顿经济秩序中，改革执法体制即是其中非常重要的一环。为此，全国各地陆续推出了许多改革措施，如联合执法、综合执法、“一个窗口对外”、“一站式服务”、“政府超市”等。联合执法指几个执法部门联合组织执法机构，统一对相对人进行监督检查，但分别以各自的名义对相对人实施处理或处罚行为；综合执法指经有权机关批准，根据统一、精简、效能的原则，由一个执法部门以该部门的名义统一行使几个执法部门的执法职权（主要是行政处罚权）；“一个窗口对外”指行政机关办理审批、许可事项，一项审批、许可无论需要几个内设机构审查，均只由一个机构统一与相对人打交道，均由其受理审批、许可申请，由其送达审批、许可决定；“一站式服务”是指一项审批、许可事项需要几个行政机关办理的，只由其中一个机关受理，由该机关转告有关机关分别提出意见后统一办理；“政府超市”指政府将具有相应审批、许可权的有关行政机关集中在一个政府大厅内，统一、集中办理相应审批、许可事项。
行政执法体制的这些改革措施虽然大多尚在实验之中，但其对于市场经济秩序的正面作用已经开始显露，其中部分措施已得到法律的确认。例如十届全国人大常委会第四次会议通过的《中华人民共和国行政许可法》即规定，行政许可需行政机关内设多个机构办理的，该机关应确定一个机构统一对外：统一受理相对人申请和统一向相对人送达许可决定（“一个窗口对外”）；行政许可由地方人民政府两个以上部门办理的，相应政府可确定由其中一个部门受理申请，之后转其他有关部门分别提出意见后由其统一办理（“一站式服务”）；或由政府组织有关部门在一个办公大厅内联合、集中办理有关行政许可（“政府超市”）[⑤]。
执法方式、执法程序与执法行为有着极为密切的联系：任何执法行为，无论是审批、许可，还是监督检查，或者是行政处罚、行政强制，都必须通过一定的方式，遵循一定的程序进行。因此，执法行为对秩序的建构、保障作用在很大程度上取决于行为的方式和程序。过去，我们在市场经济秩序、社会秩序混乱，违法行为猖獗时，往往想到的只是加强行政执法行为的力度，严罚，而很少想到如何改革我们的行政执法行为的方式和程序，使之保证公开、公正、公平，结果自然是收效甚微。试想，执法行为不公开，暗箱操作，执法者，权钱交易；执法行为不公正，不公平，偏私、歧视，厚此薄彼，不讲信用，反复无常，怎么能令行政相对人信服？执法者怎么去纠正相对人的违法行为？又怎么能建构起市场和社会所需要的秩序？自上世纪九十年代以来，我们开始认识到执法方式、执法程序对于保证正确实施执法程序的作用，各级政府开始重视对执法方式、执法程序进行改革，注重建立民主、科学、文明的执法方式和执法程序。《行政处罚法》和《行政许可法》确立了实践中有关改革的成果，进一步推动了改革的进程。《行政处罚法》和《行政许可法》确立的执法方式和执法程序改革措施是多方面的，其中主要有：
其一，为解决程序过繁，效率低下的问题，简化某些行政行为的执法程序，在保证公正的前提下尽量减少不必要的环节，方便当事人和提高行政效率，建立当场执法制度。例如，《行政处罚法》规定，行政机关在实施行政处罚时，如相对人违法事实确凿，对之处罚有明确的法定依据，且应给予的处罚较轻（警告或数额较小的罚款：对自然人50元以下，对单位1000元以下），可以当场作出处罚决定。对于当场作出20元以下罚款或不当场收缴罚款事后难以执行的，行政执法人员可以当场收缴罚款。此外，行政机关及其执法人员在边远、水上、交通不便地区执法时作出罚款决定，如当事人向指定银行缴纳罚款确有困难，经当事人提出，也可当场收缴罚款[⑥]。《行政许可法》规定，行政机关在实施行政许可时，如申请人提交的材料齐全，符合法定形式，行政机关能够当场作出决定的，应当当场作出书面行政许可决定。如申请人申请事项依法不需要行政许可的，应当即告知当事人不受理；如申请人申请事项依法不属于本行政机关职权范围的，应当即作出不予受理的决定，并告知当事人向有关行政机关申请；如申请人申请材料存在可以当场更正的错误的，应当允许申请人当场更正；如申请人申请材料不齐全或者不符合法定形式的，应当当场或者在五日内一次告知申请人需要补正的全部内容[⑦]。
其二，为解决多头执法扰民的问题，建立由一个行政机关行使几个有关行政机关的执法权的制度。例如，《行政处罚法》规定，经国务院或国务院授权的省级政府决定，一个行政机关可行使几个有关行政机关的行政处罚权（但限制人身自由的行政处罚只能由公安机关行使）[⑧]；《行政许可法》规定，经国务院批准，省级政府可决定一个行政机关行使几个有关行政机关的行政许可权[⑨]。一个行政机关行使几个有关行政机关的执法权，这既是行政执法方式的改革，也是行政执法体制的改革。
其三，为解决执法中互相推诿、互相扯皮、和拖延耽搁的问题，确立严格的执法时效制度。例如，《行政许可法》规定，行政机关实施行政许可，除可以当场作出决定的以外，应当自受理许可申请之日起二十日内作出许可决定；二十日内不能作出许可决定，经本行政机关负责人批准，可以延长十日，并应当将延长期限的理由告知申请人（除非特别法有另外的规定）。行政许可采取统一办理或者联合办理、集中办理的，办理的时间不得超过四十五日；四十五日内不能办结的，经本级人民政府负责人批准，可以延长十五日，并应当将延长期限的理由告知申请人。《行政处罚法》规定，行政机关实施行政处罚的时效为两年，相对人违法行为两年内未被发现的，行政机关不得再给予行政处罚（除非特别法有另外的规定）。
（三）执法人员的素质与秩序
如前所述，建构和维护秩序是行政执法的重要功能和作用之一。行政执法对秩序的建构和维护首先依靠行政执法行为，行政执法行为对秩序的作用是最直接的；其次，行政执法对秩序的建构和维护还取决于行政执法体制、方式与程序，行政执法体制、方式与程序对秩序的作用较间接些，它通常要通过行政执法行为影响秩序；再次，行政执法对秩序的建构和维护还取决于行政执法人员的素质。当然，行政执法人员的素质对秩序的作用较行政执法行为、行政执法体制、行政执法方式与程序对秩序的作用更间接些，它同样要通过行政执法行为，或既通过行政执法行为，也通过行政执法体制、行政执法方式与程序影响秩序。这里需要特别说明的是，行政执法各种因素对于建构和维护秩序作用的直接性、间接性并不等于其重要性程度，不是说某种因素作用越直接，该因素就越重要；某种因素作用越间接，该因素就越不重要。实际上，这里讲的作用的直接、间接是就相应因素对秩序作用关系的层次而言，间接作用因素较直接作用因素居于更深层次，从而其对直接作用因素具有一定程度的决定性作用：行政执法行为在一定程度上受行政执法体制、行政执法方式与程序制约，更受行政执法人员素质制约；行政执法人员的素质不仅一定程度地决定行政执法行为，也一定程度地决定行政执法体制、行政执法方式与程序。
决定行政执法质量，影响行政执法作用发挥的行政执法人员素质主要包括三类素质：一是政治思想品质素质；二是文化知识和业务能力素质；三是法律知识、法律意识和法治观念方面的素质。
行政执法人员政治思想品质素质对行政管理秩序的影响是显然的。首先，执法人员的品行对社会有表率作用，“民以吏为师”，执法者品行不正、行为不端，会给行政相对人作出坏的榜样，形成不好的民风；其次，执法人员的品行影响执法的权威，“身不正而令不行”，执法者自己违法乱纪，要求行政相对人严格遵纪守法是很难的，甚至是不可能的，执法者执法语言粗野、行为恶劣，要求行政相对人严格服从管理、令行禁止是很难的，甚至是不可能的；再次，执法人员品行不佳，会给违法犯罪分子提供施放“糖衣炮弹”，将其击倒和拉下水的机会。违法犯罪分子、社会黑恶势力如认定、看准某执法人员是见钱眼开，见利忘义，见色忘乎所以的货色，即会通过“钱权交易”、“色权交易”将其收买，让这些腐败分子充当他们违法犯罪活动的“保护伞”。至于某些执法人员不待他人拉下水，自己主动往“水”里跳，以权入股，参与违法犯罪活动，这种情况对于社会、经济秩序的危害则更不自待言。
行政执法人员的文化知识和业务能力素质影响执法质量，从而影响行政管理秩序同样是显然的。在现代社会，科学技术越来越发展，人们从事的各种社会、经济活动中，科技的含量越来越高。行政执法人员是社会、经济活动的管理者和社会、经济活动秩序的维护者，如果其文化知识和业务能力素质不高，他就无法对相对人依法实施管理和提供服务，也无法对相对人从事的社会、经济活动实施监督检查，发现违法、违规行为，发现对社会、经济秩序、国家安全和人民生命、财产安全的可能的隐患，从而迅速、及时采取措施，制止、制裁违法违规行为，消除隐患。同时，在现代社会，法律是很复杂的，执法者如果没有很好的文化素质，不可能正确理解所执法律的内容，从而在执法中将不可避免地导致适用法律错误，甚至完全背离法律的目的和宗旨的情况发生。
最后，行政执法人员的法律知识、法律意识和法治观念方面的素质对于保证行政执法质量，实现行政执法建构、维护秩序的功能和作用也是至关重要的。法律知识自不用说，执法者没有法律知识的功底，怎么理解法律？怎么适用法律？这就如同一个医生，没有医学知识，怎么给人看病、开处方、动手术？一个医生，其医学知识的深浅高低直接决定着他从医的质量；一个行政执法人员，其法律知识的深浅高低直接决定着他执法的质量，这应该是没有疑义的。至于行政执法人员的法律意识和法治观念怎样影响其执法，怎样通过其执法行为影响行政管理秩序，则不是那么明显、那么直接、那么不证自明。但是，其影响却是客观存在，而且是很重大的，有时甚至是关键性和决定性的。这是因为：其一，法律不是僵死的教条，法律是有灵魂的，法律的灵魂即是法律的目的、原则、精神，而执法者要真正正确理解法律的目的、原则、精神，必须依赖于其法律意识和法治观念。例如《行政处罚法》的目的是规范行政机关的行政处罚行为，保障和监督行政机关有效实施行政管理，维护公共利益和社会秩序，保护公民、法人或者其他组织的合法权益。行政机关在实施行政处罚时，如果不把握这一立法目的，就可能为惩罚而处罚（不是处罚与教育相结合），为财政目的而处罚（不是为维护公共利益而实施处罚），为构建、维护“一潭死水”的管理秩序而处罚（不是为构建和维护有利于促进社会经济发展的生机勃勃的秩序而实施处罚）。其二，法律不是法律条文的堆积，法律是一个由各种相互联系、相互依赖的法律规范构成的有机整体。执法者在适用某一法律的某一具体条文时，不仅要正确理解该条文的内涵和外延，而且必须同时考虑相应法律的相关条文，甚至要考虑其他法律的相关条文。例如，行政执法人员在适用《治安管理处罚条例》第三章的有关条文时，必须同时考虑或适用该《条例》第一章总则的规定与第二章处罚的种类和运用的规定；还必须同时考虑或适用《行政处罚法》的规定，在今后《行政程序法》出台后，还必须同时考虑或适用《行政程序法》的规定。而要做到这一点，行政执法人员没有很强的法律意识和法治观念是不可能的。其三，法律适用不是简单地、机械地、对号入座地将法条适用于立法者事先设计好的某种确定的情境的活动，法律适用完全是一种创造性的复杂劳动。首先，法律条文既是确定的，又是不确定的，特别是许多弹性法律概念，如“公共利益”、“社会安全”、“人身健康”以及“情节严重”、“情节轻微”、“重大损失”、“危害不大”等不确定用语，执法者在适用这些概念、用语于具体情境时，有着相当大的斟酌、裁量空间。至于法律适用的具体情境，更不是立法者完全能事先设计和确定的，即使立法者能对之事先预测，此种预测也只能是大致的和粗略的，客观世界的变化是无穷尽的，尤其是现代社会，科技和经济发展的速度简直超乎人们的想象。在这种情况下，执法者如果没有很强的现代法律意识和法治观念，而只知机械地，死板地适用法律条文，其在执法实践中可能会处处陷于迷茫，其要么会埋怨立法不完善，以至于对相应问题、相应事务以法无明确规定为由推托不管，实施行政不作为；要么随意地胡乱解释法律，曲解或者完全背离法律的目的、原则、精神，，侵害相对人的合法权益。其这样做，最终显然不是维护，而是进一步损害社会、经济秩序。由此可见，行政执法人员的法律素质对于保证执法目标、任务的实现有着极为重要的作用。我们要推进行政法治，充分发挥行政执法的功能和作用，无疑必须下大力气提高行政执法人员的法律素质。
[①] 参见《立法法》第42－47条。
[②] 关于Right和Privilege的区分，可参阅 Administrative Law and Process, by Ernest Gellhorn , Barry B.Boyer ,1981, p139—179.
[③] 如1999年北京市海淀区人民法院判决的“田永案”（见《最高人民法院公报》（京）1999第4期）和2000年北京市海淀区人民法院判决的“刘燕文案”（见《中外法学》（京）2000第4期）。
[④] 这里使用的“执法”（行政执法）较广义为窄，不包括行政立法行为和行政机关制定行政规范性文件的行为；较狭义为宽，包括行政审批、行政规划和行政强制执行，而不是只限于监督检查和行政处罚行为。
[⑤] 参见《行政许可法》第26条。
[⑥] 参见《行政处罚法》第33、47、48条。
[⑦] 参见《行政许可法》第32、34条。
一 政治秩序是指国家通过政策、法律和伦理道德对政治主体的政治活动所进行的规范，以及在这种规范下的政治运行状况。 政治秩序具有显着的阶级性和社会性。一定的社会历史时期、社会制度以及国家所代表的一定社会阶级利益，决定相应的政治秩序。在资本主义社会，国家代表的是资产阶级的利益；而在社会主义社会，国家所代表的是全体人民大众的利益。正是由这些不同的阶级利益和社会利益所决定，国家必然从所代表的利益出发，对政治活动进行有利于其利益发展的规范。 在不同的历史时期、不同的国家里，存在着不同内涵的政治规范。在某个时期、某个国家所提倡和允许的，在另一个时期、另一个国家可能就是禁止的，历史上不少国家存在着政教合一的体制，现在也还有一些国家宗教对政治的渗透仍很严重。但大部分国家是政教分离的。 政治秩序具有一定程度的可变性和相对的稳定性。当一国的社会政治、经济条件发生变革时，政治秩序也必然地要随着发生变化。当社会政治、经济条件处在量变的状态时，政治秩序也必然地处在量变的过程中，从而显示出政治秩序的相对稳定性，而当社会政治、经济条件由量变跃进到质变时，政治秩序也必然相应地发生质的变革。 完善健康的政治秩序是走向现代化的必要前提。一个国家现代化程度越高，政治秩序的法制性越强，从而越有利于政治稳定。在变革时期，在新旧政治秩序转换时期，特别要注意用法制来规范政治主体及其活动，以缓解政治冲突，减少社会动荡。 任何国家和政府都希望保持政治稳定，但只有建立良好的政治秩序并刻意维护，才能使政治稳定持久地实现并且花的代价小。单纯的行政控制虽然也能在一定时期内使政治稳定，但消极影响也不小，而且为以后留下隐患，一旦导火索出现，政治主体的非理性情绪激发，政治活动的无序化加重，就会引起政治动荡。有不少国家出现过这种情况，给国家和人民带来严重的创伤。 建国后我国长期实行的高度集中的计划经济体制，也使得相应的政治生活表现为高度集中和行政直接控制的特点。政治权力深入到社会的每一角落，社会组织发育不全，大众参与低，政治活动少。这也使我国在相当长时期内保持了整体的稳定。但那时没有很好地构建政治规范，也使得政治冲突不断发生，政治秩序在一定时期表现出紊乱，如十年“文革”。 十一届三中全会以来，为保证我们国家长治久安，党和国家加强了政治制度化和法制化建设，调整了社会政治关系，使政治活动有条不紊地进行。但总的来说，对政治主体的政治活动所进行的规范还不具体不完善。随着社会主义市场经济体制的确立，政治主体及其政治活动也必然出现新的变化，迫切要求建立与市场经济体制相适应的政治秩序。 二 政治秩序包括的内容主要有： （一）、政治主体参加政治活动资格的限定。政治主体包括个人和组织，参加政治活动需要一定的资格，不同的政治活动要求的资格也不同。只有对政治主体的资格进行一定的限定，才能把好入口关，把不符合资格条件的主体排斥在政治活动的大门之外，这样才能从前提上保证政治秩序的有条不紊。这些资格有： 1、个人参加政党，社会组织的资格限定。 各个政党和组织都有不同的要求，对此要明确地划分和界定，另外还应该有一些共同的限制条件，如劳教人员或刑满释放人员在一定时间内不得参加。通过这些条件的限定，主要防止一些组织演变为反对党或黑社会组织。 2、各种组织政党参加政治活动资格的限定。随着经济利益、 社会利益的多元化，今后必然还会出现更多的社会组织甚至政党。这就必须对他们的资格进行一定的限定，避免对社会主义政治秩序的冲击。 3、选举人、被选举人资格的限定。 在我国有直接选举和间接选举，也有不同范围的选举，这对选举人和被选举人具体的要求也不一样。要针对不同范围、不同类型的选举，明确地规定被选举人的资格，防止一些投机分子通过拉选票、操纵选举而当选。在我国一些地方选举中就出现过这种情况。这一方面反映出没有对候选人资格进行一定的限定，另一方面也反映出选举人素质不高，也需对选举人资格进行一定的限定，以保证选举的公正。 人大代表集选举人和被选举人于一身，责任重大，应该对其资格作出明确的界定。现在只是对代表资格进行审查。这很不够。应该在提名后经考查合格才能被列为候选人。考查内容主要包括政治思想品德、参政议政能力及必备的相关知识。 4、推荐人和被推荐人资格的限定。 有些非经选举产生的领导职位，也需根据不同级别不同专业岗位的要求确定所需资格。候选人的推荐也分不同的范围、不同的层次。这就有推荐人资格的限定问题，可以设想先在全社会广泛地推荐，再由低到高不同层次的推荐筛选，最后确定候选人。层次越高、范围越小的推荐，对推荐人资格要求也越高。这方面要很好地发挥组织和政党推荐的作用。先个人推荐再组织推荐，把组织推荐和个人推荐很好地结合起来。这方面要赋予某些领导相应的权力，如政府首长的提名推荐权利，要赋予专家权威的提名推荐权利，可组成专家委员会对名单进行筛选或最后拍板。 （二）、开展政治活动的原则和规范。如坚持四项基本原则，遵守宪法及其他法律，不得损害民族尊严，不得对他人和其他组织有诽谤性的宣传，不得宣扬暴力****政府，不得影响公共秩序，活动中不得夹杂有反动、淫秽、丑恶、迷信的内容等。 （三）、政治活动的程序。如候选人酝酿、提议和确定的程序，政治主张变为国家决策的程序、政治会议的议事规则等。这需要在民主集中制原则基础上针对不同的具体情况而具体地设计，对外部有影响的活动要经政府有关部门的批准。 （四）、政治资源的使用。各个组织和政党可以有自己的舆论阵地，有政治主张表达的场所，有各自的活动范围，可以使用国家提供的公共设施及活动经费，可以到群众中去宣传自己的主张等，对此应作出具体的规定。 （五）、政治主体相互关系的确定。我国实行的是中国共产党领导的多党合作制度，共产党的领导如何保证和实现，要通过具体的工作加以规范。多党如何合作也需具体规范，如制定一些政治沟通、政治磋商的规范和准则。 （六）、政治权益的保护。这包括：各政治主体的财产权不容侵犯，在遵守宪法和其它法律的基础上的游行、示威、集会、出版等权利不容侵犯。有对国内外形势政策自由表达自己主张的权利，有自由处理内部事务和对外发展关系的权利。在受到诽谤、攻击和破坏时有要求保护的权利。 （七）、政治主体纠纷的处理和仲裁。在政治活动中主体之间矛盾、摩擦和冲突在所难免，这就需要建立调解和处理的机构以及一些办法、原则和程序，政府内有民政部门来处理，人大可设仲裁委员会，法院系统也可设专门的机构。 （八）、危害社会及政治生活罪的界定和制裁。在政治活动中必然存在一些秘密或公开的活动危害社会和政治生活。必须对这些行为作出明确的界定，制订处理办法，轻则行政处罚、经济制裁，重者追究刑事责任。在这方面一定要制订具体的法律条文或行政办法，并具有很强的可操作性。 （九）、政治活动中竞争的秩序。随着市场经济的发展，竞争也必然引入到政治活动中来，一些职位需要通过竞争获得。这就需要确立竞争秩序，要禁止利用有利的地位采取垄断行为，如封锁消息，垄断媒介和场所，要禁止用不正当手段拉选票。 （十）、不当交易的限制。这方面要斩断金钱和政治的关系。政治经费的筹措和分配要有章可循，要禁止政治主体间的相互勾结和利用，要制止有偿新闻。
三 政治秩序难以自发地形成，它需要国家权力机关和行政机关运用自身的权威，全面地规范政治活动，并强迫那些少数的人们顺从规则。政治秩序的建立主要包括以下几方面内容。 1、用一定的形式将政治秩序规范表现出来， 使之成为观念上的规范，成为人们看得见的东西，便于遵照执行。如制定有关法规条例，订立有关章程、协议、规则等。这方面的任务还很艰巨，要做的具体工作还很多。 2、进行一定的组织执行活动。如拓宽人民参与渠道， 积极培育社会组织，加强政治沟通和政治协商等。 3、进行法律、政策、法规、社会经济、伦理道德的宣传、辅导、解释、咨询、说服等协调性服务工作，使外加的政治活动规范，变为人们自觉遵守的行为准则。 在建立政治秩序过程中，首先一定要坚持社会主义原则。这要求一定要充分发扬民主，维护最广大人民的合法政治权益，而不是像资产阶级国家那样考虑如何镇压人民、控制人民。这一原则还要求政治主体相互之间是合作而不是对抗，是相互监督而不是敌对冲突，是维护和保证共产党的领导地位而不是削弱和摆脱共产党的领导。 其次，要坚持从国情出发的原则。要根据我国经济文化发展水平的不同，采取区别对待的方法。有些条件成熟的地区和部门可以先走一步，给其它地区或部门以示范。要针对封建残余影响深的问题，注意肃清封建遗毒的影响。 再次，要坚持科学性和合理性原则。不同的人对同样的政治秩序有不同的评价。在这里要注意坚持人民利益标准，建立的政治秩序既符合现实又具有一定的超前性。对政治生活中的有些问题，要用历史的发展的眼光去认识，去作科学的分析，不能死按条条框框办事，要充分发挥人民群众的积极性，依据现实的发展和认识水平的提高，不断地修正政治秩序规范。 建立了政治秩序以后，还不能保证政治活动有条不紊地进行，还需要对社会主义政治秩序加以维护。政治秩序的维护就是根据政治规范，检查、监控政治运行状况，保护合法的权益，取缔、制止违反政治秩序的行为。 在维护社会主义政治秩序的过程中，首先要准确地理解相关的法规政策，坚持严格按法规政策办事。我们有不少很好的法规政策，但在实际过程中却没有很好地执行。有的人不能很好地理解法规政策，甚至存在着故意歪曲或故意不执行的问题。这样，再好的法规政策也不能发挥其应有的作用。 其次，要坚持严格执法和灵活掌握相结合的原则。严格执行政治秩序规范，并不等于机械地生搬硬套、死守条文，还必须在维护政治秩序的过程中，将其与灵活掌握的原则紧密结合起来。因为，法规等规范的制订，一方面并不能总是适应政治发展的要求；另一方面，它对政治发展又常常带有滞后性的特点。由于政治规范具有可变性，这就要求对一些已不适应政治发展的规范作出正确的分析，以便及时修正、补充和完善。对一些新问题或政治规范中不具体的问题，可以在有利于政治发展和保护人民积极性的原则下酌情处理。 再次，要坚持严格执法和说服教育相结合的原则。严格执法对于政治秩序的维护具有较强的直接作用，但它却常常是消极的、被动的和滞后的。对政治秩序的违反，既有故意的违反，也有非故意的违反；既有直接的违反，也有间接的违反。对于那些故意的、直接的违反行为，进行严格的执法监督、处罚是无可非议的。但是，现实生活中，还存在着大量的无知的、非故意的违反政治秩序的行为。在此情况下，仅仅强调严格执法就是片面的和不科学的。如果人们对政治秩序的规范缺乏足够的认识和了解，那么，他们也就不能自觉地、正确地、全面地遵守政治秩序。因此，必须在严格执法的同时，对违反政治秩序的当事人进行法制宣传和说服教育，特别是对那些集体性的、群众性的活动和行为更应慎重处理，以免激化矛盾。在大部分群众没有觉悟、特别是带有很强的情绪化的情况下，不宜采取强硬措施。在维护政治秩序过程中，效果如何不在于处理多少人，而在于教育了多少人。只有加强说服教育，才能使人们对政治秩序的态度变成积极的、主动的、自觉的行动，即使对那些故意违反政治秩序的当事人，也要本着教育在先、惩处在后的原则，进一步强化政治秩序的法制观念。 在维护政治秩序中，要做好信息沟通和信息反馈工作，通过信息沟通消除政治主体之间的误解，协调相互之间的关系。通过信息反馈可以及时了解政治运行中出现的问题，以便采取相应的措施，使政治运行能够健康地进行。 维护政治秩序，还必须对政治运行情况加强监控。首先要对政治活动进行检查，查出违反政治秩序的行为和行为者。可以围绕着政治发展中的突出问题，进行有针对性的重点检查。其次加强监督。可以建立监督网络，把内部监督与外部监督结合起来，以外部监督推动内部监督，把群众监督和专门监督结合起来。 对政治主体相互间的纠纷，国家权力机关、行政机关和司法机关要站在公正、超脱的第三者地位上给予仲裁，以维护法律，协调关系，保护合法权益，制裁违规的行为者。 对违反政治秩序的行为者，必须依法予以追究、处理。处理方法可采取经济的、行政的和法律的方法，如经济罚款、行政处分、取缔违反秩序的行为、禁止违反秩序行为的发生发展、追究法律责任等。 社会主义政治秩序的建立是一个过程，不能一蹴而就，必须根据政治发展的需要制订相应的规范。这方面工作要具有一定的超前性，以更有利于政治发展，在社会主义经济体制确立过程中更好地调动人们的积极性，减少社会动荡。社会主义政治秩序的维护又是一个经常性的工作，要常抓不懈。这样才能防微杜渐，及时化解矛盾，把事故消除在萌芽状态。 社会主义政治秩序的建立和维护现在到了引起重视的时候了。对这个问题要全盘考虑，分步实施，否则工作会非常被动，不得不时时防范、处处小心。只有建立完善健康的社会主义政治秩序，并认真加以维护，才能使我们在现代化建设道路上快速而稳步前进。
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