关键词：甘青土司制度；近二十年；研究；
文章编号：978-7-5369-4434-3（2012）02-084-03
甘青地区自古历史复杂，民族众多，番汉杂处，随着明王朝的建立和明军西进，甘青故元官吏和少数民族首领相继归附，明王朝授他们以土司，而甘青土司不同于明王朝其它地区的土司有二：一、土司安置在卫所任职；二、这些土司按不同的行政管理形式分为两个系统，即僧人世官和俗人世官。历来研究土司者对其它地区研究详而备矣，或有综述，而甘青土司在明代土司中占有重要地位，还有一定程度的挖掘。全面研究掌握中国西北民族史乃至政治文化史，不能不正视甘青土司历史文化研究及其制度的研究。
了解和研究甘青土司乃至西北地区和全国的土司不得不了解以下两本基础性、专门性的著作。龚荫的《中国土司制度》（云南民族出版社，1992年6月第1版）是了解和研究土司制度的专业性和基础性的著作，作者详细考证了全国各地土司及其氏谱和史纂，并对各地土官做了详细的记载，是了解和研究土司制度者必读的、基础性、工具性书籍。高士荣《西北土司制度研究》（民族出版社1999年）本书从汉唐时代土司制度的建立讲到民国时期西北土司制度的改土归流，系统地阐述了我国西北地区土司制度的起源、形成、发展及其衰落的历史。
一、甘青土司制度研究
对甘青地区土司制度的研究学界一直侧重于青海地区，而对甘肃地区的土司制度很少论及，原因笔者猜想或是由于青海土司独有特点或是史料占有的多寡或是青海土司在明清历史发展中其重要贡献。主要论文有：王继光《甘青土司制溯源》(《西北民族文丛》1983年，第3辑) 对甘青土司制的形成作了初步考察，指出元明之交是甘青土司形成的关键，文章重点研究了明代的土司制度。其《试论甘青土司的形成及其历史背景》（《社会科学》(甘肃)1985年，第4 期）则论述了甘青土司的形成及形成的历史背景。其他论文还有张卫红《甘肃青海土司制》(《甘肃民族研究》1983年，第6期)、张维鸿遗稿，张令煊辑订的《甘肃、青海土司志》(《甘肃民族研究》1983年，第12期) 等。李玉成《青海土司制度兴衰史略》(《中央民院学报》1987年第4期)系统论述了青海土司制度的由来、明清时代青海土司制度和19家土司情况以及衰落与废除。高士荣《明代西北推行土司制度原因刍议》(《西北史地》1996，第3期) 分析了明代西北推行土司制度的五个原因。李清凌《元明清时期甘青地区的土司制》（《云南社会科学》2003年第5期）认为元、明、清三代甘青地区不仅有数以百计的土司，前后相承，衔接清楚，有自身形成的条件和特点，而且其建制多有创意。崔永红《论青海土官、土司制度的历史变迁》（《青海社会科学院》2004年10月，第4期）对青海土官制度创始于元代，明代得到普遍推行，清代演变为土司制度，随着时代的进步，土司制度日益不合时宜，终于走向消亡进行了论述。朱普选《青海土司制度研究》（《民族学院学报（哲学社会科学版）》2005年，第3期）从土族、撒拉族所处的历史背景、民族属性、地理环境条件、生产方式等方面，分析了土司产生的原因，认为土司制度是明清中央政权在这一地区实行的符合民族特点的地方行政体制。对稳定边疆地区的局势、调和民族关系、维护明清的封建统治起到了不可或缺的作用。王倩倩《青海乐都境内堡寨与明清土司制度》（《青海师范大学学报(哲学社会科学版)》2010年1月，第1期）通过对乐都境内三座堡寨的介绍，结合文献资料和调查情况，探讨了土司制度在“治兵保塞”、“平定逆乱”，加强与少数民族之间沟通与联系方面所起的作用，以及作为长城防御体系重要组成部分的堡寨所发挥的军事作用和土司与堡寨的最终衰落程。郭胜利、王希隆《西北土司流变考（《新疆社会科学》2009年，第3期）分析学术界对土司研究作了简要的回顾同时对西北土司的变革做了简单的介绍。
二、甘青地区卫所土司和僧职土司的研究
甘青土司不同于其他地区的土司就是土司在卫所任职和有一定数目的僧职土司，然而学界近来虽对卫所土司有所论述，但主要论述集中点在永登鲁土司、西宁李土司和卓尼杨土司，对其他地区的土司很少论及，而对僧职土司就鲜有人进行专门的研究。主要论文有：苏发祥《简论明朝对甘、青藏族地区的治理》（《中央名族学院报》1990年，第2期）论述了明代在甘青藏族地区土司在卫所制度和千百户制度的详细情况，简要说明了土司的另一种存在情况通过僧职制度对地区的管理。崔永红《明代青海土官李文之籍贯及生平考略》(《青海社会科学》1992年，第4期)对明代青海土官李文的籍贯及生平做了深入考察和探讨。王树民《明代以来甘肃青海间的土司和僧纲及其与古史研究》(《河北师范学院学报》1987 年，第2 期) 等。王树民《明代以来甘肃青海间的土司和僧纲及其与古史研究》(《河北师院学报》1987年，第2期)、杨士宏《卓尼杨土司传略》(四川民族出版社1990年版)、王继光《安多藏区僧职土司初探》(《西北民族研究》1994年，第1期)、高士荣《明代西北推行土司制度原因刍议》(《西北史地》1996年，第3期)和《西北土司制度研究》(民族出版社1999年版)、霍维洮《近代甘青地区土管制度变迁简论》（《宁夏社会科学》2009年，第2期）论述了甘青地区土管制度包括土司制度、寺院制度和盟旗制度三种形态。这三种制度的形成路径，由具体历史阶段的民族关系所规定，反映了复杂的民族结构所产生的不同政治制度，并对其进行了解析。骆桂花、高永久《明朝西宁卫的军事戍防与政治管控》（《中国边疆史地研究》2006年，第16卷，第1期）论述了有明一代对西宁卫的经略，说明了西宁为在西陲地区的重要性希望引起研究者对用卫所制度管理边区民族事务的重视。
三、土司家族的研究
在对土司家族的研究中就如上文所说主要集中在永登鲁土司、西宁李土司和卓尼杨土司，研究的侧重点主要是土司家族世袭考证，土司遗迹在佛教、艺术、史料方面的价值，甘青地区土司几十家，还有待于进一步深入探讨。主要论文有：马明达、王继光《明史鲁鉴传笺注》（《兰州大学学报》（社会科学版）1984年，第4期）通过对连城鲁土司鲁鉴的生平作了叙述使人们对鲁土司有一定程度的了解。多杰《卓尼杨土司赖以维系的社会基础》（《西北民族学院学报（哲学科学版）》1992年，第4期）对卓尼政教合一的杨土司赖以生存的社会基础进行了解释与叙述。南德庆《永登连城鲁土司始祖考证》（《青海师专学报（社会科学）》1997年，第3期）对于最近学术界关注程度颇高的鲁土司始祖进行考证并得出其为鲁贤。王淑芳、王继光《蒙古族鲁土司家族史料系年》（《西北民族学院学报(哲学社会科学版)》1999年，第1期）连城蒙古族鲁土司是甘青土司中最显赫的家族之一，历明清两代五百余年而世袭罔替、雄踞一方，于西北地区的政治、经济以至民族变迁产生过重大影响。易雪梅《甘肃永登连城鲁土司家谱考》（《史料研究》2002年，第4期）、郭永利《甘肃永登连城鲁土司家族的始祖及其族属辨正》（《丝绸之路》2003年，第1期）、《试论甘肃永登连城鲁土司家族的联姻及汉化问题》（《青海民族研究》2003年，第2期）、《甘肃永登连城蒙古族土司鲁氏家族的衰落及其原因》（《青海民族研究》2004年，第3期）等，则对甘肃著名土司家族鲁土司进行了系统研究。张生寅、崔永红《由(西夏李氏世谱)看李土司家族内部的组织管理体制》（《青海社会科学》2006年，第2期）一文，利用《西夏李氏世谱》披露的史料，从土司与土舍之间的关系以及土舍内部组织着眼对青海民和李土司的内部管理体制进行了分析考察。这就对土司家族政治文化传统有了较深的涉入。郭永利《试论甘肃永登连城蒙古族土司鲁氏家族的》（《青海民族研究》2002年，第4期）一文，分析了鲁氏家族特点及其背后的历史原因，认为鲁氏家族是其家族得到长期稳定发展的一个重要原因。罗文华，文明《甘肃永登连城鲁土司属寺报告》（《故宫博物院院刊》2010年，第1期）简述了鲁土司所属的妙因寺、显教寺，感恩寺、雷坛四处现存文物资料进行了全面采集和初步整理的情况，并论述了其在艺术和史料方面的研究价值。洲塔、何威《河州何土司家族考略》（《研究》2009年，第6期）对明初受封的何锁南普家族进行了考证与爬梳。赵英《李土司家族的婚姻关系及其社会影响》（《青海民族学院学报(社会科学版)》2007年，第1期）、吕建福《李土司先世辩证》（《西北民族研究》2005年，第3期）主要对土族李土司家谱中关于其先世为李晋王的传说加以考证，认为李土司家族传说的晋王即是曾五次出征河湟的西夏晋王察哥， 李土司初祖赏哥为晋王察哥子孙。格日才让《历史悠久的卓尼土司制度》（《民主协商报》2005年7月25日，第003版）对卓尼土司进行了介绍。武沐《岷州卫：明代西北边防卫所的缩影》(《中国边疆史地研究》2009年，第2期)明初岷州卫是河、湟、岷、洮防御带上一个十分重要的据点，运用《岷州卫建城碑文》的发现以及岷县《二郎山铜钟铭文》的保留为研究明初西北卫所的建制、规模、内部组织结构等提供了弥足珍贵的史料。硕士论文有程静微《甘肃永登连城鲁土司衙门及妙因寺建筑研究――兼论河湟地区明清建筑特征及河州砖雕》（天津大学建筑学院，2005年，6月）、米德《甘肃永登妙因寺明代佛传壁画探究》（西北师范大学，2009年，6月）赵英《李土司家族制度研究》（陕西师范大学2007年，4月）赵秀文《永登连城鲁土司历史文化资源及其旅游开发》（西北师范大学，2007年，6月）等对土司制度及其遗迹进行了研究并谈到了史料价值和利用。
四、关于土族土司
【关键词】土地利用，规划，实施管理，研究分析
中图分类号：F301.0 文献标识码：A 文章编号：
一、前言
土地利用规划是世界各国土地管理的一种普遍制度安排，是土地科学研究的重要组成部分。尽管我国已经完成和实施了两轮土地利用总体规划和诸多土地利用专项及详细规划，许多专家、学者和政府国土部门等也已做出了诸多理论和实践方面的努力，然而我国土地利用规划仍然处于不太成熟的阶段，尽管如此，已有的关于我国土地利用规划问题和对策方面的诸多研究，为促进我国土地利用规划向正确的方向改进和完善做出了重要贡献。对这些研究进行回顾，对于促进我国土地利用规划理论和实践的进一步发展具有重要的意义。
二、土地利用规划实施管理中的问题和原因分析
1.土地利用规划管理实施中存在问题
改革开放以来，已有的关于我国土地利用规划问题和对策方面的诸多研究指出了我国土地利用规划中存在的诸多问题，并为进一步改进完善提出了思路和对策，取得了积极的成效，然而仍然存在诸多不足和需要努力的地方，主要表现在以下方面。
（一）以规划领域分割、多规冲突为表现的规划体系混乱可能是我国规划存在的首要急迫问题，但是对于如何构建统筹协调的空间规划编制体系和实现多规的融合协调仍存在争论，尤其是在“谁来承担统筹性、综合性基础规划的任务”这个问题上存在部门利益之争。
（二）在规划法规体系的完善方面存在不足，尤其是在作为空间规划体系法律保障的规划核心法律建设方面，而这个问题有赖于第一个问题的解决。尽管均已认同在规划不同层级之间应有功能区分，但我国规划仍然存在宏观上控制性过强而政策引导性不足、微观上控制性不足而又缺乏灵活选择的问题，对于如何解决仍然是众说纷纭。
（三）对于规划实施管理、规划编制技术等方面的研究改进没有真正放在我国规划体制改革的大背景和大方向下考虑，结果是进一步强化了部门规划而使综合统筹的规划更加难以建立。
（四）公众参与和可持续规划等在地方尺度上尤其是村级的应用中已取得可喜进展，但是国家和区域层面的应用在理论和实践方面均存在不足，如何实现仍需进一步研究探讨。
（五）建立发展适应市场经济的规划多停留在理论层面，对于市场激励型的规划手段和方法如何引入我国的规划体制中虽有一些探索但总体上仍然十分不足。在规划法治化实施管理方面理论研究和实践探索均相对缺乏，尤其是在权利保障、利益协调、冲突救济等方面。
(六) 缺乏有效的激励机制。任何政策的贯彻落实都需要一定的奖惩机制，农村的土地资源的管理和规划具有很强的专业性和技术性，也因此相对于一些农地的整理而言，具有一些特殊性，在农村各种土地资源的管理和规划过程中，对各种政策的贯彻落实，都不能够强制性的采取相关措施，而应该采取有效的激励制度，必须形成有效的利益驱动机制。而目前为止，我国的农村土地资源管理和规划过程中，缺乏相关的激励机制，农民和地方政府缺乏积极性和热情。
地的规划整理，要首先对整个农村土地资源的最原始的状况，并结合各种相关的数据资料进行科学的分析评判，编制相关的整理规划，如此可以对整个农村土地资源的整理规划起到很大的指导作用，但是我国现阶段的农村土地资源的规划管理过程中，这方面的工作做得很不到位。
2.规划实施难以落实的原因
（一）现行土地利用规划修编本身的原因
其次，土地利用规划编制由于人员、技术和社会条件等因素，导致其科学性、操作性、前瞻性和动态性不足。土地利用规划编制的时间跨度较大，完成的规划与实际土地利用脱节；纵向信息(上下级政府)和横向信息(土地规划与其他相关规划之间)不对称，各层级的规划之间难以协调，不能发挥应有的作用；土地信息化的技术研究和机制建设尚未完善，具有动态追踪和即时反馈服务的电子政务建设也尚未完成。
（二）现行土地利用规划管理制度本身的原因
规划实施机制的法律基础比较薄弱，在立法上并没有一套完整的规划法及相关配套法规，与土地规划应有的法律地位、权威性和严谨性不相适应，规划实施更是难以得到保障。在规划实施工作中，主要还是采取行政方式来组织实施。行政管理措施实施规划的优点在于集中统一管理，具有较强的针对性，手段比较灵活，缺点却是容易导致行政权力的滥用。毫无置疑，经济利益与地方利益的驱使，使得违法违规用地现象屡见不鲜，部分地方政府作为土违法违规的主体滥用行政权力，阻碍了规划实施的顺利进行。
（三）土地规划实施工作中存在的原因
从指令性规划上看，地方政府作为规划实施保障的行政主体，很多情况下却是束控无力。政府作为公共利益的代表，而行政手段又是现行规划实施中最主要的手段，政府本是规划实施保障的直接主体，但却因其中千丝万缕的利益关系而严重阻碍了规划的有效实施。在土地规划实施问题的研究中，对其实施过程中出现的利益关系较少，而利益关系却是土地利用总体规划实施中问题的主要根源。
三、土地利用规划实施管理的对策分析
1.关于公众参与，要防止其口号化和流于形式，注重专家队伍与公众参与的结合。一方面，特别要引导专家队伍对公众参与的支持和帮助，使公众的意见和需求能够得到真实反映，比如建立专家指导——公众评价反馈机制。另一方面，要鼓励公众参与，提高其参与意识和土地规划意识，使公众参与具有较高的有效指导性和科学性。
2.建立并完善补偿和收益分配机制。在进行农村土地资源管理和规划过程中，要对各种和农民切身利益相关的环节加以合理科学的处理，比如对产权归属等进行合理调整，同时，要对收益作出公正客观的分配，如果有受到损失的农民，要给予合理的补偿，这样有助于推进各种土地整理措施的贯彻落实，也有助于缓解社会矛盾，在这项工作中，要坚持公正，客观的原则。
3.搞好规划队伍建设，保障规划实施管理工作的开展
规划工作责任重大，任务艰巨。各级土地行政主管部门在机构改革中，要加强规划管理职能，调整充实规划力量，明确规划管理部门和管理人员。加强规划队伍自身建设，不断提高干部队伍的政治素质和业务素质。有计划地开展岗位
培训，实行持证上岗制度。规划管理人员要严格执行国家的法律和政策，坚持原则，秉公执法。要严格奖惩制度。对在规划工作中作出突出成绩的先进单位和个人给予表彰，对违反土地利用总体规划批准用地的，依照《关于违反土地管理规定行为行政处分暂行办法》的有关规定给予行政处分；情节严重、构成犯罪的，依法追究刑事责任。
4.建立和完善农村土地资源管理和规划的相关法律和政策。法律、法规和政策的完善，是农村建设用地整理顺利实施的保障。农村建设用地整理必须按法律法规进行，并有严格的操作程序和规范。因而，必须建立和完善农村建设用地整理法律法规和政策措施。
5.严格执行建设项目用地预审制度
建设项目可行性研究论证阶段，必须按规定程序和权限报土地行政主管部门预审。不符合土地利用总体规划和法律规定的建设项目不得通过用地预审。属于国务院或省级人民政府批准权限的能源、交通、水利、矿山、军事设施等建设项目确需占用土地利用总体规划确定的建设用地范围以外的土地，可通过用地预审，同时提出规划调整建议。未通过预审的建设项目，土地行政主管部门不予受理建设用地申请。
四、结束语
未来我国土地利用规划改革和发展需要加强以上问题的研究和解决，尤其是在国家层面要突破部门利益之争进行顶层制度改革设计和分阶段渐进实施，在地方层面充分发挥各地方政府的主动性积极性进行实践探索，操作层面真正按照民主、法治和可持续发展的要求推进公众深度参与、保障各方权利和协调利益冲突。
参考文献：
[1]李嘉碧 土地利用规划的实施管理研究 [期刊论文] 《山东国土资源》 -2010年7期
[2]林勇 陈艳 唐建勇 加快经济转型背景下常州市土地利用规划管理研究 [期刊论文] 《国土资源情报》 -2012年8期
[3]刘力 邱继勤 邱道持 重庆市旅游景区土地利用规划管理研究 [期刊论文] 《安徽农业科学》 ISTIC PKU -2011年32期
[4]袁浩正 天津市土地利用规划管理研究 [学位论文]2010 - 天津大学：企业管理
关键词：土地财政收入；土地财政；土地税
中图分类号：F321.1文献标识码：A文章编号：1003-4161(2008)01-0141-04
伴随着中国经济的高速发展而来的是中国城市化进程的加快，城区面积的不断扩大，人们对作为承载功能的土地需求越来越多。由于法律法规的不完善，在这个过程中，产生了种种问题，如人均耕地减少过快、生态环境遭到破坏、土地违法事件屡有发生等。这些问题涉及各个方面，既有政治上的，又有经济上，还包括生态环境上的。以上的种种问题，都是因为土地资源管理不善而引起的，所以土地财政受到学者和有关部门的重视，但仍然存在着许多的问题。这就要求尽快明晰土地财政收支的框架，并加强对土地资源的配置和管理。
1．土地财政收入理论研究综述
土地财政收入是土地财政的重要组成部分。它主要由土地资产收益、土地税、行政事业性收费及其他隐性收入四部分组成。加强土地财政收入管理，对于减少国有资产流失，加强土地财政的宏观调控功能具有重要的意义。
1.1 土地财政概念综述
目前绝大多数学者把土地财政看作一个贬义词。这里指的是：土地成为政府生财的重要工具，即地方政府通过出让土地获得土地出让金收入，作为地方政府财政收入的重要补充来源。如蒋省三、刘守英指出“政府财政预算内靠城市扩张带来的产业税收效应，预算外靠土地出让收入，成为名副其实的‘土地财政’［1］。《2007年中国社会形势分析与预测》蓝皮书指出，“土地财政”存在着以下五个显著风险：财政风险，金融风险，投资过热风险，社会风险，行败风险。这是这些论文或新闻中关于土地财政的主要看法。王军认为发生土地财政的根本原因在于当前的财税体制，“在财权向上集中，事权向下转移之时，地方政府将目光瞄向了土地”［2］。
但张晓洁（2004）提出了不同的看法。他认为土地资源的价值管理应以打通土地管理和财政管理的联系为首要，须将土地资源纳入社会经济统一价值管理体系中，建立土地预算［3］。文中的“土地预算”与土地财政颇有相似之处，同时采用了“财政土地收入”和“财政土地支出”的说法。
1.2 土地资产收益理论
1.2.1 地租
对地租理论的研究主要分为三个阶段，分别是古典政治经济学的地租理论、新古典经济学的地租理论和现代经济学的地租理论。而马克思在对资产阶级古典经济学派的批判和继承中创立了马克思主义地租理论，以劳动价值论、生产价格论和剩余价值论为理论基础，科学地阐述了资本主义土地私有制下的地租本质。
古典政治学派代表人物有威廉・配第、亚当・斯密以及大卫・李嘉图等。17世纪后期，英国古典经济学创始人威廉・配第在其《赋税论》中，在劳动价值论基础上提出了地租理论。他指出，地租是劳动产品扣除生产投入、维持劳动者生活所必需后的余额；其提出了级差地租，但却没有发现绝对地租；亚当・斯密是最早系统提出地租理论的古典经济学家。他认为：地租是一种垄断价格。1817年大卫・李嘉图发表的政治经济学与赋税原理一书中，集中阐述了他的地租理论。他认为土地占有产生地租，地租是为使用土地而给土地所有者的产品，地租是由农业经营者从利润中扣除并支付给土地所有者的部分，是由劳动产生的。
新古典地租理论中，作出突出贡献的有屠能、门格尔、克拉克、魏克塞、马歇尔等人。新古典经济学流行的地租理论是地租的边际生产力理论。一般认为屠能是这一理论的先驱，其《孤立国》一书中应用边际生产力概念分析了地租理论，并建立了区位地租理论。克拉克认为地租是由土地的边际生产力决定的，地租是总产量扣除工资的金额，即“经济剩余”。马歇尔认为，地租理论“不过是一般供求原理中的特定的一种主要应用而已”。
现代经济学的地租理论主要代表人物有萨缪尔森、巴洛维等。萨缪尔森认为，土地的供应量就整个社会而言是一定的，供给曲线是缺乏弹性的，土地价格主要取决于土地的需求曲线。巴维洛在其著作《土地资源经济学――不动产经济学》中说：地租可以简单地看作是非曲直种经济剩余，即总产值或总收益减去总要素成本或总成本之后余下的那一部分……”
马克思在对资产阶级古典经济学派的批判和继承中创立了马克思主义地租理论。马克思主义地租理论以劳动价值论、生产价格论和剩余价值论为理论基础，科学地阐述了资本主义土地私有制下的地租本质。
1.2.2土地有偿使用制度
1988年4月12日，七届人大第一次会议通过《中华人民共和国宪法》有关修正案，将宪法中规定的不得出租土地改为“土地使用权可以依照法律的规定转让”。《中华人民共和国土地管理法》也作出相应的调整，规定“国家依实行国有土地的有偿使用制度”。
我国结合有为引外资的实际需要，土地使用权出让的最高年限按下列用途确定：（1）居住用地70年；（2）工业用地区40年；（3）教育、科技、文化、卫生、体育用地50年；（4）商业、旅游、娱乐用地40年；（5）综合或者其他用地50年。土地使用权期满后，土地使用者可以申请续期。
1.3 土地税收理论
税是国家政权的经济实现形式，是补偿政府提供无选择的普通服务所需的费用。它解决的是政府无选择的对公民普通提供服务费用补偿和在政府服务中“免费搭车人”的问题，税收具有强制性、无偿性和固定性。
土地税收是本文要研究的土地财政收入的重要组成部分。土地税有狭义和广义之分，狭义土地税收是指仅仅对土地资源的课税，而广义土地税则包括了围绕土地及其地上建筑物和其他附属物的所有者或使用人就其取得、持有、使用或者转移土地及地上建筑和其他附属物时所课征的一种税。本文将以广义的土地税作为研究对象。
1.4 土地费理论
费是一个补偿性概念，是经济生活中对他方提供劳动或服务的补偿。它解决的是享受特殊服务的公民与非享受特殊服务公民之间负担公平问题，具有有偿的特点。同样，土地费是国家向土地所有者或土地使用者收取的花费或消耗的补偿，它应是平等的，互利的，有选择性的，即它的收取必须以一定的投入――资金或管理为前提。
2.土地财政收入体系研究综述
关于土地财政收入，张晓洁（2004）构建了一个稍完整的体系。他认为针对国有建设用地而言，“财政土地收入”主要由土地税收、土地非税收入和隐性财政收入三部分组成［4］。而其他研究，则多是集中于这三个分项进行展开，进行了单个的介绍。
本文中土地财政体系将由四部分组成，分别是土地资产收益、土地税收收入、行政性收费收入及其他，如图1所示。
2.1 土地资产收益
土地资产收益主要包括两个方面，一是出售土地所获取的地价收益，另一种是出租土地所获得的土地收益。但在中国特定的国情下，出售的只能是土地使用权，而非土地所有权，获得的是土地出让金。土地出让金是土地所有权和使用权分离后，土地所有者依据经济原则向土地使用者索取的一种收入，是土地所有权在经济上的一种体现。土地出让金的本质是一种地租，而且是一种绝对地租。
学者对于土地出让金的研究，主要围绕以下几个问题：（1）现行土地出让金制度存在的问题；（2）土地出让金是否要并入物业税；（3）土地出让金如何征收。
现行的土地出让金制度存在着严重的国有资产流失问题。李湘昀、雷爱先（2001）指出了土地出让金出现的问题：擅自减免土地出让金，低价出让土地的随意性较大；土地出让金征收不到位；土地出让金使用管理不规范，坐支现象比较普遍。挤占、挪用土地出让金现象比较普遍；贾奇锋、郑光泉（2006）则指出：目前土地流失严重，土地出让金财政预算管理有待加强；土地出让金带来的丰厚财政收入，诱发了地方政府的短期行为；土地出让金存在重复征税问题，加重了纳税人的负担；土地出让金成本核算和收益分配机制不合理，影响上地出让整体效益［5］。
土地出让金是否并入物业税呢？大多数学者并不同意并入的作法。何振一（2004）认为这种作法在实践上不仅不可行，无助于房地产开发业健康发展，反而会给财政经济带来诸多消极影响，更重要的是与党的十六届三中全会关于完善社会主义市场经济体制的决定不相符，是不可取的［6］。岑艳、崔娟（2005）认为“在我国将土地出让金并入新的房地产税的作法理论依据不足，且不符合我国国情”［7］。陈志勇、姚林（2007）同样也指出“无论从理论上还是实际操作上看，土地出让金都不应并入物业税征收［8］”。
关于土地出让金如何征收，主要有两种观点：一种是对现行的保持不变，只是加强管理；第二种是进行分期征收。岑艳、崔娟（2005）指出在制度设计时，把土地出让金分为存量土地资源(绝对地租)和增量土地资源(级差地租)两部分，分期征收；这样不但充分体现谁使用谁付费的原则，而且能把那些级差地租较高地段不合理的资源占用者挤出去，把不合理的资源占用方式调整过来，促进区块土地资源的合理配置［9］。
2.2 土地税收
农业税取消后，关于土地税的研究仅限于对建设用地的研究，即房地产税的研究。针对房地产税改革，国内学者展开了各种各样的讨论，主要是有“土地税、房地产税、物业税、财产税以及不动产税”等多种形式。至于新的房地产税采用何种名称，如何征收，尚未达成一致观点，但学者普遍认为房地产税、物业税、财产税以及不动产税，尽管形式上有少许差别，但其本质上是相同的。国内学者关于这方面的研究多集中于三个方面：（1）对旧房地产制度存在问题的分析，房地产税计税依据改革课题组（2006）指出目前的房地产税计税依据存在的问题有：内外税制不统一；房地产税制老化；调节力度较弱；组织收入职能较弱等问题［10］。潘明星、赵传林（2007）认为房地产税制度改革滞后，有效房地产税收制度供给不足；房地产税制内部结构失衡，制度供给过剩和制度供给不足并存；制度再安排的预期收益使决策者的新制度安排的供给意愿增强［11］。（2）对新房地产制度的构想及面临的选择，见表1［12］。（3）新房产制度影响的分析，陈平路、饶慧、潘蓉（2006）认为物业税开征后，将给房地产业带来全新的变化。其有利于打击不法房地产商“炒楼”、“圈地”等投机行为；同时，其有利于地方财政收入增加；但同时，税额会随房地产的升值而增高，造成买房容易养房难；至于税收负担如何，并不太确定［13］。丁成日（2007）认为房地产税主要有两个影响：一个是对土地利用的影响；另一个是对财政收入的影响［14］。
中国征收房地产税缺少像美国“财产税理论上的受益说”这样一个坚实的理论基础作支撑，但这并不意味着新房地产税制度就此停滞不前。RoyBahl（1998）指出“在大部分转轨国家和发展中国家，财政分权是其主要的政策动议”［15］。这暗示了对方主要财政来源的需求，随着淘汰过程的进行，不动产税成为其首选目标。中国同样如此，这样土地税又被赋予了一个新的作用，作为财政分权后省以下的地方政府的主要税源。土地税的构建与财政分权的政治改革相联系了起来，出于这样一个原因，土地税的改革就具有强烈地政治动力。如党的十六届第三次会议上通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》作出了“分步实施税收制度改革”的战略部署。此次税制改革共涉及七个方面的内容，其中，包括“实施城镇建设税费改革，条件具备时对不动产开征统一规范的物业税，相应取消有关收费”。
至于物业税对房地产的影响产生了分歧。张建军（2007）认为开征实名制下的累进物业调节税才是治理和调控房地产市场的标本兼治的政策［16］；但并不是所有观点都支持这种看法的，程瑶（2004）认为开征物业税对平抑房地产价格所起的作用不会太大［17］。龚刚敏（2005）则进行了数学论证，并同意了程瑶的观点［18］。
2.3 行政事业性收费
关于土地费的问题主要是关于如何“清费”的问题。陈红霞（2002）认为“一是将必要的、具有税收性质的收费纳入规范化的税收轨道，或通过扩大税基的办法将其并入现行的相关税种，或根据其性质和实际情况的需要，将其设置为新税种，单独征收；二是对有必要的、合理的收费予以保留，并以制度的形式规定下来；三是合并或取消重复设置的收费项目，并对收费过高的项目降低收费标准；四是要坚决取缔不合理的收费项目，严格对收费项目设置和征收的管理。［19］”
2.4 其他
张晓洁（2004）认为我国政府以直接分配的方式将土地分配给特定的项目与各种用途上，这时减免了土地出让金，但实质上构成了隐性收入。这些隐性收入的特点是，财政收入与财政支出同时进行［20］。
3. 土地财政收入法律法规研究综述
相关法律的研究主要集中于如何为新房地产税的开征提供一个法律保障。如房地产税计税依据改革课题组（2006）指出我国房地产税制的立法工作大致包括三个步骤：（1）前期的调研工作；（2）拟写房地产税法的立法草案；（3）制定房地产税的地方性法规［21］。柯杨、高世星（2006）指出在开征物业税的同时，要注意政府各部门间配合的法律规范，使各部门形成一个联系紧、配合默契、高效运转的综合行政运作体系，确保房屋价值评估的公正、科学和高效［22］。陈志、姚林（2007）指出物业税的开征必须从法律角度对其进行适当定位，认为我国物业税采取个别财产税立法模式较为适宜［23］。
同时，《物权法》的实施为我国财产税的开征打下了坚实的基础。丁芸（2006）指出《物权法》（草案）将国家、集体和私人的财产所有权置于一章，发出了对国家、集体和个人所有权一体保护的信号，它的制定为财产税的征收打下了基础，同时也是财产税征收的先决条件［24］。傅光明（2007）认为《物权法》的出台为私人财产的保护提供法律基础，进而改变了私人产权缺乏保护的现状，同时为物业税的开征创造了法制条件，还为统一实施城乡物业税制提供了法律基础［25］。
4. 土地财政收入研究展望
在土地财政研究框架中，主要涉及四个利益主体：中央政府、地方政府、企业以及居民，见图2。土地财政收入，是一个资金流以土地资产收益、土地税收、行政事业收费及其他四种形式，从企业和居民流向中央政府和地方政府的过程。从上面的综述我们可以看出，当前的研究主要集中这四种形式，除了张晓洁（2004）对整个框架进行初步构建，其他学者更多注重四种形式中的一种进行研究。他们针对单个形式，进行了的现状分析与比较，并提出如何改进的建议以及可能产生的影响，以便使这个筹集资金环节更合理更有效。
而单纯只考虑收入太过于片面，容易产生土地财政收入与土地财政支出脱节，导致财政资金的使用效率低下；同时，我们不能脱离国家财政来讨论土地财政。土地财政的功能不仅仅是筹集资金，更重要的筹集到资金之后，如何更有效的运用这些资金，最大化公共产品的提供。这样我们的下一步研究方向，就是在国家财政之下，把收入、支出以及支出绩效评价结合成一个有机整体，构建一个完整的机制来约束和激励这个体系中所有的参与者。
基金项目：国家社会科学基金（(04CZZ015)）、国家自然科学基金（(70341011)）,“211工程”项目。
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为了科学有效地组织业务培训，江苏省土地管理部门将各项业务的岗位培训分为两大类七个岗。第一类，按职务分为土地管理领导和乡镇土地管理员两个岗。第二类，按业务工作划分为地籍管理、建设用地管理、土地政策法规、土地监察、土地利用规划五个岗。以上“两类七岗”人员，均按照国家土地管理局制定的“岗位规范”要求，分批组织参加岗位培训，并通过考试、考核，取得岗位培训合格证书；在本系统内从事档案、人事、宣传、计财、统计等工作的人员，则参加业务主管部门组织的业务知识对口培训。1993年7月，根据新的形势需要，又增设土地管理档案、土地估价两个岗位序列。1993年12月，国家土地管理局和人事部发出《关于适应建立公务员培训制度需要推进土地管理人员培训的通知》，明确自1994年起，严格按照国家关于建立公务员培训制度的精神，进一步加强和完善培训工作，逐步实现土地管理人员现有岗位培训与公务员培训的衔接，同时将培训类型划分为新录用人员培训、晋升任职培训、专门业务培训、更新知识技能培训等。此后，省土地管理局在培训工作中，除按国家规定落实公务员公共课内容外，土地管理业务技术知识培训仍继续执行国家土地管理局制定的土地管理岗位培训指导性教学计划。岗位培训的内容包括：政治理论、专业知识、业务技能、职业道德等方面。其中，政治理论学习一般由各单位按照当地党委、政府制定的计划及要求进行。各岗位的培训内容，均分公共必修课和土地管理专业课两部分。公共必修课4门，即行政管理学、机关应用写作、行政法概论、机关工作人员行为规范，采用省人事厅统一规定的教材；土地管理专业课4门，县以上的土地管理人员除学习土地管理学、土地法学、土地经济学3门课程外，另选1门所在岗位的专业课，选用省土地管理局指定的岗位教材。公共课和土地管理专业课培训的总学时不少于200学时。业务技能培训，穿插在各专业课的培训实习之中进行；职业道德教育纳入各级土地管理部门的年度政治、业务学习计划或安排职工自学。对于不同层次的培训对象，在学习内容的安排上，分深度、广度各有侧重，采取一次培训或分期培训、单科逐进、逐科结业等多种方式。省土地管理局负责全省土地管理岗位培训的归口管理，各级土地管理部门制定的年度培训计划应向上级土地管理部门和同级人事部门申报，经批准后组织实施。岗位培训结束后，由土地管理部门和同级人事部门联合验收。对按规定学完全部课程，经考试、考核合格的人员，其学习表现和成绩记入本人档案，并发给国家土地管理局印制、同级人事部门验证认可的“土地管理岗位培训合格证书”或“土地管理专业证书”，作为上岗、转岗、任职、晋升的资格证明之一。参加单科学习成绩合格者，发给“岗位培训单科结业证书”，待按规定取得全部单科证书后，再换发合格证书。江苏省土地管理局成立后，除了经常选派领导干部和业务骨干参加国家土地局及其各部门举办的各类培训班外，还重视发挥省内外院校培训场所的作用，积极筹建本系统的培训基地。1992年10月，国家土地管理局同意江苏省土地管理局在南京筹建“全国地籍管理干部培训中心”，同时一并成立“江苏省土地管理干部培训中心”，两块牌子，一套班子。主要职责是：作为全国地籍管理干部的培训基地承担培训任务，同时为江苏省土地管理系统培训专业管理人才。1993年3月，该中心正式成立。江苏省土地管理干部培训领导小组充分利用社会教育力量，特别是发挥有关院校的师资力量和物质条件开展培训。南京农业大学、南京师范大学、河海大学、上海同济大学等高等院校及扬州农校，都积极协助开展培训工作。各市、县也利用当地党校、干校的力量开展培训。1988—1995年，江苏省土地管理系统通过各种类型的培训，有2800多人获得“土地管理岗位培训合格证书”，有5400多人获得“土地管理基本知识教育合格证书”，还有360人在专业证书班毕业获得大专学历。全省业务培训率达85%，完成了“八五”期间的培训目标与任务。
1991年，江苏省土地管理局和徐州市土地管理局被国家土地管理局评为“全国土地管理教育先进单位”；连云港市局于京翠、南京市局丁和庚、扬州市局向韶被评为“全国土地管理教育先进个人”。同年，徐州市局孙超被评为“全国土地管理教育专业证书教育先进工作者”。依据不同对象和学习方式，江苏省土地管理部门组织的业务培训，基本上可以分为领导干部和业务骨干岗位培训班、专业证书函授班、专题培训研讨班、电视培训班、自学考试班等类型。(1)领导干部和业务骨干岗位培训班1988年以来，江苏省土地管理岗位培训工作首先从县级以上土地管理领导和业务骨干抓起，先后举办过多期市、县级土地管理局局长和业务骨干培训班，以及县(市、区)长土地使用制度改革研讨班。①市、县级土地管理局长培训班第一轮市、县级土地管理局局长研讨班。第一期，1988年3月12日—3月27日举办，65人参加，副省长凌启鸿在研讨班结束时讲话；第二期，1988年8月30日—9月12日，56人参加；第三期，1989年9月15日—9月30日，80多人参加。3期研讨班共培训县级局长以上领导干部200多人，地点均在南京农业大学培训部。教材以国家土地管理局编写的《土地管理基本知识》为主要内容；教学方法采取自学与听课相结合，联系本省土地管理工作实际，研讨江苏省土地管理工作重点和出现的新情况、新问题。培训期间，省局的局、处领导和有关专家教授参加讲课与辅导，较好地保证了教学质量。经考核，参加培训学员全部获得“土地管理基本知识教育合格证书”。第二轮市、县级土地管理局局长岗位培训班。1991年，在第一轮集中培训的基础上，举办第二轮市、县土地管理局局长培训班，重点学习土地管理基本知识和土地使用制度改革理论。第一期，1991年12月5日—12月18日，参加者39人；第二期，1993年3月15日—3月26日，参加者50人。地点均在南京农业大学土地管理学院内。两期培训班都邀请中共江苏省委党校、省委宣传部等有关人员作形势报告，并对土地管理基本知识进行系统讲解，有关市土地管理局介绍国有土地有偿出让、城市土地管理、加强土地监察等方面的经验。②土地管理业务骨干培训班培训对象为市、县土地管理局业务骨干，地点在扬州农校举办。教材除国家土地管理局编的《土地管理基本知识》外，还有省土地管理局编的《土地管理丛书》和扬州农校土地管理专业自编的教材；培训时间2~3个月。参训人员主要是系统学习土地管理概论、建设用地管理、土地管理法规3门必修课，以及土地经济学原理、土地规划、土地调查与评价、地籍管理4门选修课和5个专题讲座，学习时间210学时。第一期，1988年4月1日—6月30日，参加者83人；第二期，1988年9月5日—11月2日，参加者52人。所有参加学习人员经考核均获得合格证书和扬州农校颁发的结业证书。③县(市、区)长土地使用制度改革研讨班该班由省土地管理局承办，主要学习土地使用制度改革等方面的法律、法规和基本理论，研究和探讨江苏省开展土地使用制度改革的方法与途径。此类研讨班由中共江苏省委组织部发文并纳入县处级干部年度培训计划。第一期，1992年4月13日—4月19日，在苏州昆山市举办。参加者有全省30个县(市、区)长、土地管理局局长以及省有关部门领导共100多人。研讨班上，国家土地管理局副局长邹玉川作了《全国土地使用制度改革综述》的报告；上海、福建、广东、杭州等省、市土地管理局的领导和专家介绍了他们土地使用制度改革的做法和经验；全体人员还实地考察了上海虹桥经济开发区、浦东开发区和昆山经济开发区。此后，研讨班的报告和论文以《土地使用制度改革》为书名结集出版。第二期，1993年6月9日—7月4日，在无锡县举办，研讨内容：我国土地管理法律、法规和基本理论；土地使用制度改革的基本理论与实践；江苏省进一步深化土地使用制度改革的工作思路等。参加研讨班的有分管土地管理工作的县(市、区)长30人。省土地管理局领导和福建省、重庆市、上海市土地管理局局长，以及无锡市、昆山市的领导参加讲课，研讨班人员还考察了无锡市的开发区。第三期，1994年5月4日—5月10日在太仓市举办，来自全省23个县市的领导及部分土地管理局局长共60人参加了研讨班。省土地管理局局长杨向杰、国家土地管理局处长刘玉杰作了专题讲课；上海市、昆山市领导介绍了土地使用制度改革的做法和经验；全体人员还实地考察了浦东开发区、昆山和太仓经济开发区。(2)专业证书班1988年，国家土地管理局颁布《土地管理<专业证书>教育暂行办法》；1989年，江苏省土地管理局制定并下发首期土地管理专业证书班(函授班)教育计划(以下简称专业证书班)。专业证书班招收省、市、县土地管理部门在职人员，年龄在35岁以上，具有5年以上工龄，并具有高中或相当高中文化程度，且身体健康者，学制2年。专业证书班采取半脱产的办学形式，理论教学时数为800学时，学员经过自学、面授辅导、作业、考试考查等教学环节，凡达到岗位所要求的大专层次专业知识便可获得证书。该证书在土地管理系统内适用，作为评定和聘任专业技术职务、管理职务和其他职务的任职资格的依据之一。第一期专业证书班于1989年委托上海同济大学土地管理测量系举办，招收学员81人，坚持学完者55人。该班在扬州、徐州设立两个面授点，曾开展过6次集中面授。1992年，经国家土地管理局复查通过，认为该班符合国家教委和人事部的有关要求。1990年9月，为加强对专业证书班的管理，省土地管理局成立“土地管理专业证书班”领导小组，由王印才、倪骥程、钱智敏、程遐年、张周莱、费仕良6人组成，王印才任组长。
领导小组就招生、教学、管理等重大事项研究决定后，由南京农业大学负责实施。1990年11月，经江苏省教委、省人事厅批准，从第二期起，委托南京农业大学举办土地管理专业证书教育班。第二期，1992年招收土地管理专业证书班学员45人，39人毕业。第三期，1993年招收土地管理专业证书班学员47人，另增设第一期房地产经济专业班学员25人。第四期，1994年招收土地管理定向大专班学员50人、房地产经济班学员33人，增设土地财务专业班学员30人。1995年有2期专业证书班结业，共68人获得专业证书。(3)专题培训班1979年，中国科学院南京地理研究所在江苏省吴县进行土地资源详查时，曾协助该县举办土地资源详查培训班。1988—1995年，省土地管理局及所属处、室，均结合各自业务工作需要，有计划地举办各类短期专题培训、研讨班，其中包括土地申报登记、土地详查补充调查、地籍管理、土地利用规划、城镇土地定级估价、土地变更调查、土地财务、房地产经营管理、土地监察、土地管理文秘、土地科技管理、土地档案管理等多方面内容。1988—1995年，共举办各类业务培训班27期，培训人员3000余人次。(4)乡镇土地管理人员电视培训班、电教辅导讲习班1990年，国家土地管理局、中央电视台、中国企业文化研究院联合主办全国乡镇土地管理人员岗位电视培训，历时1年，设置土地管理概论等6门课程，中央电视台播放80~100学时。此间，省土地管理局共组织1226名在职乡镇土地管理人员参加电视培训，同时设立37个辅导工作站，每站配备1~2名辅导员，每月集中3~5天组织收看并进行辅导。为了明确电教辅导员的职责，提高辅导工作水平，1991年10月6日—10月26日，省土地管理局在扬州农校举办电教辅导员讲习班，共有41名辅导员参加培训。1991年，全省1152人参加电教考试，全部合格。1992年12月，全省受到国家土地管理局表彰的优秀学员12人、优秀辅导员4人、先进工作者3人、先进辅导站4个；受江苏省土地管理局表彰的先进个人44人、先进单位10个、先进工作者14人。(5)参加自学考试1990年前后，中国人民大学、同济大学等相继开设土地管理专业自学考试班或函授班，实行平时分散自学，每年两次集中面授。对此，全省各级土地管理部门积极鼓励在职人员参加自学考试，自学成才，同时尽可能为他们的学习提供方便。3.专业教育(1)初、中等专业教育①宝山县绘丈学堂1908年(光绪三十四年)宝山县土地清丈局下设绘丈学堂，时有教职员5人，多系日本归国留学生担任教员。招收学生42人，学制1年，共开设三角、几何、代数、珠算和测绘等课程，并组织进行了测丈实习；学生结业后发给凭照，分配到各乡测丈土地。②土地测丈人员养成所1928年11月1日，江苏省土地整理委员会附设的土地测丈人员养成所成立，由该委员会主任陈和铣兼任养成所主任，下设教务处、事务所。教务处下设三角、地形、清丈、登记、调查等班。三角班业务课程包括量地学、地形测量学、天体测量、地形学、球面三角、高等代数、微积分、解析几何、最小二乘法、制图学、投影学、计算等；地形班课程有地形测量学、量地学、天体测量、地形学、摄影测量、球面三角、高等代数、微积分、解析几何、最小二乘法、制图学、投影学等课程；登记班课程有国文、调查统计学、法制、经济学、测丈概要、制图法等；清丈班课程有平板仪测量、高程测量、初步测量、制图学、测丈概要、平面三角、地形学等。养成所学生来源，由省地政部门派人在南京和北平、上海等城市招考。从1928年11月到1930年2月，开办的班次见表1。以上各班毕业生都分配到各县土地局和各测丈队、地形队、三角队见习。1931年，因经费缺乏，该养成所停办。③测量人员训练所1933年5月，江苏省土地局举办测量人员训练所。该所下设三角、图根、清丈3班。三角班招收高中毕业生，图根、清丈班招收初中毕业生。新中国成立后，江苏省中等专科学校中没有设立过土地管理专业。
内容提要: 征地纠纷的本质是各方对土地发展增益的争夺，土地发展增益在法律上表现为土地发展权。土地发展增益主要源于外力，是全体社会大众努力的结果，具体地块的发展增益与国家发展战略、城市规划、非农用地供应政策、城市化速度等因素密切相关。土地发展权并非土地所有权的派生权利，它因国家管制权的行使而成为一项独立的权利。我国的土地发展权国有模式具有一定的合理性，能防止少数人独享土地发展增益。其不合理之处在于，未能明确保障失地农民分享土地发展增益，且缺乏制度装置来让大田农民分享土地发展增益。我国应当坚持土地发展权国有模式，并通过完善具体制度来保障土地发展增益全民共享。
一、引言
自上世纪90年代后期以来，中国进入了城市化快速发展期。城市化发展必然需要占用城郊农村土地，由此带来了土地征收问题。按照我国宪法规定，“城市的土地属于国家所有”，农村土地转为城市建设用地必须同时完成国有化，土地征收是其惟一合法途径。然而，土地征收引发了大量地方政府与城郊农民之间的纠纷，[1]其原因主要有两方面。
第一，部分失地农民得到的补偿难以维持体面生活。他们未能得到法定补偿，或得到的法定补偿不足以维持长远生计，从而成为“种田无地、就业无岗、保障无份、创业无钱”的群体，进而引发纠纷。
第二，部分失地农民得到了足够补偿却仍不满意。不可否认，一些失地农民得到了法定补偿（甚至更高补偿），数额可能是大田农民家庭种田、打工“辛苦几十年都挣不到的”。目前，在农业种植区，土地的正常交易（30年土地承包经营权的流转）价格只有每亩两三千元。而在城郊农村，土地一旦被政府征收，失地农民获得的补偿至少可以达到每亩五万元。如果涉及到房屋拆迁，失地农民得到的补偿会高出更多，城中村拆迁改造更是如此。[2]部分失地农民因征地而变富有，[3]可以顺利转化为市民，此类现象甚至让不少城市中产阶级心生羡慕。尽管如此，这些失地农民中仍有人希望得到更多补偿，其中，部分人认为法定补偿标准并不合理，部分人则试图通过与政府博弈来获取额外利益。
由此看来，征地纠纷既可能是失地农民依法维权，也可能是他们追求法外利益。无论何种情形，都会涉及法律上的征地补偿标准，而征地补偿标准不过是土地增值收益分配的具体规则，因此，征地纠纷的本质是各方对土地增值收益的争夺。众所周知，农村土地被征收后转变成城市建设用地，其市场价格立即数十、数百倍上涨，巨大的土地增值收益开辟了各方争夺的空间。那么，土地增值收益到底应当如何进行合理的分配？利益分配在法律上往往表现为权利配置。土地增值收益的分配，在法律规则上落实为征地补偿标准，在法律理论上则关涉土地发展权的配置。土地发展权，即发展土地的权利，也就是土地用途改变或利用度提高的权利。这种权利到底应当属于谁？在国家、土地所有权人或其他社会群体之间，应当如何进行合理的初始配置？
我国土地管理法第47条规定：“征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿”，具体补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。该条同时规定了土地补偿费、安置补助费的计算规则。虽然在特定情况下安置补助费可以有所增加，但“土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前3年平均年产值的30倍”。该条还规定：“被征收土地上的附着物和青苗的补偿标准，由省、自治区、直辖市规定。”实践中，农村土地上的居住用房被当作地上附着物，以统拆统建、划地自建等形式重建，或根据建筑重置成本进行货币补偿。这种征地补偿标准，基本上没有考虑市场条件，如土地的区位、征收后的用途等，它主要根据土地被征收前的用途（农业用途）确定价值，相关安置、补偿的法定根据是其成本价，国家实际上得到了土地发展增益。可以说，法律虽未言明土地发展权，却近乎采取了土地发展权国有模式，或者说土地发展增益国有模式。
国有模式在实践中导致一些失地农民不满，并造成法定征地补偿标准在有些地区落空——这些地区的政府给予失地农民超标准补偿。国有模式在理论上也遭到诟病，有学者将土地发展权视为土地所有权的派生权利，主张失地农民应当得到土地发展增益，认为国家应当按照土地被征收后的用途和市场价来补偿失地农民（农村集体）。[4]这种主张可称为土地发展权派生论。
本文拟从中国实践出发，厘清土地发展增益的来源和土地发展权的法律属性，分析土地发展权派生论和土地发展权国有模式的成败得失，并试图从西方国家的土地发展权制度模式中受到启发，探讨中国土地发展增益之公平合理分配的制度前景。
二、土地发展增益的来源
探究土地发展权的公平合理配置，首先需要厘清土地发展增益的来源。在中国，孙中山先生很早就从理论上论及土地发展增益的来源，并提出了相应的分配原则，这构成其“平均地权”思想的重要组成部分。孙中山指出；“地价高涨，是由于社会改良和工商进步。……这种进步和改良的功劳，还是由众人的力量经营而来的；所以由这种改良和进步之后，所涨高的地价，应该归之大众，不应该归之私人所有。”[5]“如果上海的人完全迁出上海，广州的人完全迁出广州，……试问上海、广州的地价，还值不值现在这样高的价钱呢？由此可见土地价值之能够增加的理由，是由于众人的功劳，众人的力量；地主对于地价涨跌的功劳，是没有一点关系的。”[6]“上海房产地价百年来增加了一万倍。中国处在大规模的工业发展的前夜，商业也将大规模地发展起来，再过五十年我们将有许多上海。要能预见未来，我们必须是有远见的人，而且要现在就作出决定，使地产价值的增值额，成为创造这一价值增值额的人民的财产，而不是成为那些侥幸成为土地私有者的个别资本家的财产。”[7]
孙中山的思想在我国台湾地区影响甚大。台湾学者林英彦即依据“平均地权”思想指出：“站在人民的立场来说，土地被征收，当然是补偿越多越受欢迎，但就平均地权的理论来说，以市价补偿不见得合理”，“目前之土地市价，除了土地所有人申报而应归其个人所有的地价以外，尚包含庞大的自然增值额，这是应当属于社会全体的。所以，如果按照市价补偿，那无异将自然增值部分也视为个人财产来予以补偿，其不合理之情形至为明显”。[8]
其实，孙中山的“平均地权”思想，有其理论渊源。英国经济学家约翰•穆勒早就主张，“应对自然增加的地租课以特别税”，把土地自然增长的价值收归社会所有，即凡不是由于土地改良而增加的价值一律归公。他说：“社会的进步和财富的增加，使地主的收入无时无刻不在增长；……他们不干活儿，不冒风验，不节省，就是睡大觉，也可以变得愈来愈富。依据社会正义的一般原则，他们究竟有什么权利获得这种自然增加的财富？如果国家从一开始就保留有权利，可以根据财政上的需要对地租的自然增长额课税，又有什么对不起地主的呢？”[9]美国经济学家亨利•乔治对这一思想作出进一步的发展，他指出；“土地的价值（或者经济学上的地租），如我们所知，完全不是劳动或资本这种要素制造的，表示的仅仅是占用土地得来的好处。土地价值不表示生产的报酬，……它在任何情况下都不是占有土地者个人创造的，而是由社会发展创造的。因此社会可以把它全部拿过来，而无论如何不会降低改良土地的刺激，或对财富生产有丝毫的影响。”[10]英国城市学家、“田园城市”运动创始人埃比尼泽•霍华德也指出：“城乡之间最显著差别可能莫过于使用土地所支付的租金。……这种租金之间的巨大差别几乎完全是一处有大量人口，另一处没有大量人口；由于这不能归功于某一个人的行动，它通常被称为‘自然增值’，即不应归于地产主的增值，较准确的名称应该是‘集体所得的增值’”，“显然向任何特定地区大规模迁移人口，肯定会导致所定居的土地相应地增值”，“田园城市属于托管人，他们受全社区的委托掌管这些土地，因而逐渐上涨的全部增值就成为这座城市的财富”。[11]上述经典理论家的论述，从理论上说明了土地增值的来源和归属，明确了土地发展增益的社会属性。
土地增值包括自力增值和外力增值。土地权利人改善土地的物理、化学、地质性状，改善基础设施、增加附属物，由此带来的土地增值，属于自力增值。自力增值的成果，因土地权利人投资投劳获得，当然应当由他们享有。土地的外力增值则是非因土地权利人直接投资投劳而获得的增值，它通常由于社会性投资产生了外部性后果。社会性投资包括交通、通讯、环保、能源等基础设施的建设，商场、银行、工厂等工商业投资的发展，医院、学校等公共事业设施的健全。土地用途改变带来的增值，也属于外力增值。[12]土地的外力增值基本上是国家、政府、公私单位长期投资积累的成果，是社会大众共同努力的结果，而与土地权利人的努力关系甚微。外力增值对于农业生产的作用通常微不足道，也就是说，农业用地的外力增值空间很小。
我国城郊农村的土地增值主要是外力增值。城郊农村的土地作为耕地时，社会性投资的作用微不足道，对土地价格的影响极其微弱。只有当土地被征收改变用途之后，社会性投资的作用凸显，土地才有了巨大升值空间。这种升值属于外力增值，其投资来源于整个社会，因此增值应当归全社会所有，而不应当由原土地权利人独占，[13]如此方符合“谁投资谁收益”原则。目前，一些地方立法界定了户外广告权，并将其划定归属于政府，其理论依据即与此类似的“谁投资谁收益”原则：户外广告效应源于城市巨大的车流、人流，正是由于政府在道路、公园、体育场馆等基础设施的建设和维护上投入了大量前期成本，才有了现代城市车水马龙的繁荣场面，从而为广告效应和广告价值的产生提供了基础。[14]
随着中国城市化的快速发展，越来越多的农地被征收进入城市规划区，由此产生巨大的土地发展增益。在一般意义上，影响土地发展增益的因素非常广泛，从影响性质上看包括投资因素、供求因素、用途因素、收益因素、土地本身因素，从影响空间上看包括一般因素（政治状况、治安状况、人口与家庭状况、社会风尚、经济形势、城镇建设状况、不动产投资投机状况、收入水平、物价水平、利率、城市规划、土地供应政策、土地出让方式、住宅政策、税收政策等）、区域因素（地区差异、功能分区）、个别因素（土地本身、自然与生态环境、基础设施、规划制约等），从影响时间上看包括持久性因素、可变性因素。[15]在当前实践中，具体地块的土地发展增益主要受两大方面的影响：一是土地的位置，它主要与国家发展战略、城市规划两大要素相关；二是非农用地的供求关系，它同时受供应量和需求量的影响，主要与非农用地供应政策、城市化速度两大要素相关。
1、国家发展战略。国家发展战略规划优先发展的地区，城市发展速度快，纳入城市规划区的农地面积就大，能够分享到发展增益的农地就越多。改革开放以来，国家优先发展的东部沿海地区，尤其是长三角、珠三角地区，相当多的农地已经开发，并得到了较多的发展增益。现在国家又将中西部一些城市和区域纳入重点发展试验区，如武汉“1+8”城市圈、湖南长株潭城市群等。这些试验区内的农地会比其它区域更多更快地纳入城市规划区，可以更多更快地获得发展增益。
2、城市规划。在城市规划的功能分区原则下，非农用地可以分享土地发展增益，而农业用地不能，用于不同非农用途的土地可以分享的发展增益也不相同。同样在城市周边，规划的重点发展区域比其它区域更多更快地被开发使用，也会更多更快地得到土地发展增益。有时，土地发展增益甚至完全由城市规划决定。比如，汶川地震后，新北川县城规划区内的土地获得发展增益，就完全因为新县城的规划重建。由于土地位置具有不可移动性，在特定的城市规划之下，不同地块可能获得的发展增益在实践中是不等的。
3、非农用地供应政策。第二、三产业的发展需要非农用地供应，从政策上讲，非农用地供应量是可变的，获准入市的土地增多，单位面积的土地可以获得的发展增益就会降低。如果非农用地的供应少于需求，入市地块就可以获得更多的发展增益；非农用地供给充分，入市地块的发展利益相对较少；非农用地可以无限度地供应，土地发展增益也许不会高于农业种植收益。但是，过多土地非农使用会带来不必要的浪费，故土地资源紧缺的中国有必要实行最严格的耕地保护政策。土地用途管制是现代国家的通则，这大概由于土地资源不可再生，一旦用于农业的土地不够，粮食安全就不能有所保障，饥荒就可能发生。国家实行土地用途管制，严控农地转化为非农用地，这决定了投入非农使用的特定地块可以产生巨大的发展增益。
4、城市化速度。非农用地需求不可能无限度增长，目前中国的非农用地需求主要取决于城市化的速度。如果城市化速度不够快，非农用地需求量就不会大，地价就不会高，土地发展增益也就不会高。相反，城市化速度越快，需要纳入城市规划区的农地就越多，就有更多的农地变成非农用地，从而分享发展增益。由于土地发展增益与城市化速度相关，即使放弃土地用途管制政策，也并非所有农地都可以获取高额发展增益。
在上述四个因素的共同作用下，只有处在特定位置的土地非农使用，才可能产生较高的发展增益。土地发展增益从本质上来源于社会发展，是社会大众共同努力的成果，却因诸多因素的共同影响而聚集于个别地块之上。认为土地只要非农使用就可以产生发展增益的想法，显然缺乏对实践的全局性理解。忽视土地发展增益的影响因素，很难认清土地发展增益的来源 可能提出错误的理论和制度意见。
如果国家占有土地发展增益，同时存在让全民受益的具体制度安排，应该可以实现土地发展增益全社会共享。在这个意义上，土地发展权国有模式具有其合理性基础。当然，这既不表明中国目前的制度模式完全合理，也不必然表明土地发展权国有就是唯一合理的制度模式。
三、土地发展权的法律属性
配置权利是为了保障利益，土地发展权是土地发展增益分配格局的法律保障。由于土地发展增益来源于全社会的共同努力，因此土地发展权的制度初衷应当是实现土地发展增益的社会共享。如果土地发展增益来源于土地所有权，那么将其完全分配给土地所有权人就是合理的，但事实并非如此。土地发展权不太可能是土地所有权的派生权利，这可以从法律理论上得以印证。
土地发展权派生论的立论基础是“所有权绝对”的观念。“所有权绝对”观念认为，土地是具有三维空间之物，地表上下能满足权利人需要的一定空间都是土地权利人的当然支配范围。古代罗马法有“土地所有权及于土地之上下”的谚语，后来注释法学家将其绝对化，解释为土地所有权“上达天空、下及地心”。1804年法国民法典贯彻了“所有权绝对”观念：“所有权是对于物有绝对无限制的使用、收益及处分的权利”（第544条），“土地所有权包含该地上及地下的所有权”（第552条）。“所有权绝对”意味着，土地的纵向范围不受限制，可以延伸至地上及地下无限的空间；权利人对土地上下空间的支配权，可以包含在土地所有权或使用权之中，也可以分离出来作为独立的物权。基于此，农民（农村集体）应当拥有完整的土地所有权，包括占有、使用、收益、处分等权能。其中，土地的使用和收益，包括直接使用收益（如种植作物、养殖鱼类）和间接使用收益（如保持水土、保护环境等），选择性使用收益（即权利人可以选择未来使用收益）和存在性使用收益（如特定的自然资源的保留即可以获取收益）。
依据上述观念，土地发展权被认为是从土地所有权中分离出来的一种物权，是通过土地利用的纵深扩展或用途变更来谋取更大发展增益的权利，它是土地所有权的派生权利。因此，土地所有权人理所当然地拥有土地发展权。[16]这意味着，农地无论以何种方式转变为非农用地，原所有权人都应当获取全部增值收益，只有这样才称得上“农民的土地产权完整”。
然而，即使不论土地发展增益的来源，上述思路的理论说服力也非常有限。20世纪以来，所有权应当受到限制逐渐成为社会共识，并为各国立法所接受。在各国民法中，土地所有权都不是绝对的，而是受到了明确的限制。这一点首先体现在相邻关系中。[17]我国物权法第86条至第92条体现了对所有权的限制。根据这些条文，土地所有权因相邻权利人用水、排水、通行等受到限制，因相邻权利人建造、修缮建筑物以及铺设电线、电缆、水管、暖气和燃气管线等而负有必要的义务，因相邻权利人的通风、采光、环境安全、不动产安全等而负有必要的义务。
土地所有权不仅受到私法的限制，还普遍受到公法的限制。在日本，土地所有权至少受到土地征收法、都市计划法、都市再开发法、国土使用计划法、自然公园法、自然环境保护法、都市绿地保全法、消防法、道路法、航空法、电波法、下水道法、河川法、森林法、渔业法、矿业法、采石法等的限制。[18]在德国，土地所有权至少受到建筑治安法、建设规划法、跨地区规划法、州规划法、自然保护法、文物保护法、长途公路干线法、航空运输法等的限制。[19]在美国，土地财产权至少受到水权、公共信托、航空、分区规划等方面的判例和成文法的限制。[20]同样，在中国，土地所有权也受到若干公法的限制，至少包括土地管理法、环境保护法、耕地保护法、航空法、渔业法、矿产资源法、森林法、文物保护法、防洪法等。
在公法和私法都对土地所有权作出广泛限制的今天，依据“所有权绝对”的观念，认为土地发展权派生于土地所有权，主张土地所有权人应当得到土地发展增益的全部，这在法律理论上缺乏足够的说服力。
不过，土地发展权的实现毕竟需要高度依赖于土地所有权，需要依赖于土地上下空间，因此会牵涉地上权（建设用地使用权）、空间权，而地上权、空间权被认为是土地所有权的派生权利，它们都是设定在土地所有权上的用益物权。随着人类活动范围的扩大，空间逐渐成为稀缺资源，“空间权”的法律规范也随之产生，它们对空间进行立体分割利用。日本、德国和我国台湾地区民法都建立了空间权制度。[21]我国物权法第136条也规定：“建设用地使用权可以在土地的地表、地上或者地下分别设立。”据此，土地发展权的实现，似乎是建设用地使用权、空间权的应有之意。不过，这是一种误解。土地发展权不仅涉及私法上的关系，还涉及公法中的土地规划、用途管制等。土地建设、使用和空间分割的前提是权利人享有土地发展权，若公法对土地开发有所限制，土地建设、使用和空间分割就并不具合法性。例如，根据耕地保护法、土地管理法和某市建设规划，基本农田保护区内的某地块不能用于非农建设，其建设用地使用权、空间权就不可能设立。所以，建设用地使用权、空间权设立的前提是权利人享有土地发展权。可以说，土地发展权构成了对所有权、使用权、地上权、空间权等物权的限制。
公法中的土地规划、分区、用途管制等权力，在性质上属于国家管制权，隶属于国家。管制权是国家为了促进和维护公众的健康、安全、道德和一般福利，而扩大立法范围直至对个人进行干预的权力。[22]它是现代社会健康发展所不可缺少的，构成了立法保护公共卫生、公共道德、公共安全和整体福利的内在权力基础。土地规划、分区控制、用途管制、地方建筑准则、建筑从业许可等，都是国家在土地利用方面行使管制权的体现。管制权的实施不会给国家带来赔偿土地所有人价值损失的义务。[23]早在1926年，美国联邦最高法院在尤科里德村诉漫步者地产公司一案中，就稳固地确立了国家管制权行使的合理性。萨瑟兰大法官在撰写多数意见时，强调人口增长和城市化产生的各种新问题，指出现代的环境使得过去认为无理、苛刻而被否定的管理规定变得有其存在的正当性。他还指出，政府对土地分区规划的权力来源于管制权，把工业用途从居住用途中分开的条例，可以保护住宅不受噪音、烟尘、异味以及其它类似侵犯物的干扰。[24]
土地发展权产生于国家管制权对土地开发利用的限制。土地利用若不受限制，就无需所谓土地发展权。古代的土地利用就自由而不受限制，到了近现代，基于对土地开发利用进行管制的需要，产生了土地发展权的观念和制度。
近现代以来，经济社会快速发展，由此产生了历史古迹保护、环境保护、城市开敞空间、粮食安全、土地利益均衡等多方面的需求，进而产生了土地分区规划和用途管制的需要。[25]经济社会发展导致城市规模不断扩展，建筑密度不断提高，一些区域的土地可以通过变更用途或提高利用度来获取高额增值收益。由于农业用地的收益远远不如非农用地，因此土地所有人有足够动力将土地改作非农用途。在经济利益刺激之下，人们有可能主动破坏历史古迹和自然风景，而建造更有经济利益的建筑设施。随着建筑物不断增多，城市中心日益拥堵，这导致人们对开敞空间的需求不断增长。因此，除非基本农田、历史古迹、自然风景区、城市开敞空间等能得到法律的优先保护，它们因土地发展增益刺激而被破坏的风险才会降低。
然而，土地规划和用途管制会限制某些土地的发展（非农利用或高强度利用），限制所有权人对土地发展增益的分享，这样反过来也增加了另一些土地（可以非农利用或高强度利用的土地）所能分享的发展增益。具体地块能否分享以及可以分享多少发展增益，与土地的自然属性无关，而与政府管制行为密切相关，政府的管制可以使社会发展的成果刚好集中在特定地块。土地发展权的制度初衷，就是政府为了贯彻土地利用规划，而对土地发展增益分配进行干预，以平衡并重构土地利益结构。如果赋予城郊农村土地无限制的发展权，就违背了土地发展权的制度初衷，它会使土地分区规划、用途管制所造成的土地利益落差缺乏平衡补救机制。因此，土地发展权与国家管制权的“限制”相伴而生，它力图平衡和解决土地发展增益的分配，以促进土地资源的有效利用，最终达到保护历史古迹、环境、城市开敞空间、粮食安全等目的。
中国在土地利用方面行使国家管制权，包括规定土地用途、编制用地规划、进行开发管理控制等多方面。我国城市土地归国家所有，农村土地归村集体所有。城市土地经审批后可以开发建设，而农村土地要开发用于非农建设，需要先进行征收，转变为国有建设用地。国家垄断了土地开发一级市场，政府或其授权委托的企业，对农村集体土地进行统一的征收、拆迁、安置、补偿，并进行适当的市政配套设施建设，然后在土地二级市场上进行有偿出让或转让。在土地二级市场中获得土地使用权的主体，要进行非农建设，还需要城市规划部门核发“一书两证”建设项目选址意见书、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证）。
在国家管制权的作用下，我国法律虽未言明土地发展权，却近乎采取了土地发展权国有模式。这至少意味着，农村集体土地的发展权与土地所有权是分离的。英国、美国等西方国家则明确规定，土地发展权可以与土地所有权分离，土地发展增益的独立性得到了普遍承认。英国、美国及我国的法律制度都不认为：土地发展权是土地所有权的派生权利，土地所有权人应当享有土地发展增益。也就是说，土地发展权是一项独立于土地所有权的权利（利益）。随着法学理论和司法实践的发展，特定的利益上升为权利的现象不断增多，且不断被法律规范所认可。[26]我国法律明确以土地发展权的形式调整土地发展增益可能是大势所趋。
四、英美两国的土地发展权制度及其启示
理论解析可以为制度建构奠定理论基础，但代替不了制度建构。土地发展权的具体配置，需要拥有更广阔的视野。目前，不少国家已经有了成熟的土地发展权制度，其中以英国和美国最为典型。
（一）英国的土地发展权国有制度
土地发展权的观念和制度始于英国。英国最早构想对从规划控制中得益的土地所有人收取改善金，以对受损失的土地所有人进行补偿。1662年法案首次将此构想付诸现实，它授权向伦敦街道拓宽后地产得到“改善”的所有人征收一笔资金。相似的规定也见于伦敦大火后的重建法案。1909年和1932年的规划法修改和拓宽了这一原则，允许地方规划当局对因规划方案实施而引起地产的任何增值征收改善金，税率从起初的50％上升到后来的75％。不过，这些规定在实践中几乎没有实效，因为很难确定地产增值多大程度上是规划方案的结果，以及多大程度上归因于其它因素。1942年，国会成立的厄思沃特委员会注意到，只有3个在规划法责令下支付了改善金的案例。[27]在此背景下，厄思沃特委员会认为必须改革土地所有制，并声称如果“私有”制继续存在，任何一种新的评估补偿金或改善金都不能满足需要，因为“私有”体系具有内在的“引起私人和公共利益冲突，并阻止规划机制良好运作”的特性，需要一种新的避免矛盾的体系来统一现有的土地发展权，它“在所有制不变的情况下，能够实现土地的价值转移”。[28]厄思沃特委员会建议把未开发土地的发展权国有化。
1947年英国城乡规划法设立了土地发展权制度，并使发展权及相关利益实现了国有化。该法规定，一切私有土地将来的发展权移转归国家所有，私有土地也只能在原用途的范围内进行利用。若私人想变更土地用途，必须向规划当局申请许可。如果许可被批准，任何由此引起的土地增值都需要支付开发捐，其具体数额按变更用途后土地自然增涨的价值计算，根据预先评估数额支付，这相当于向国家购得土地发展权。如果许可被否决，就不能得到补偿（除了有限范围内的特殊案例以外）。该法明确表明：“所有因本法实施而损失的开发价值将不被计入到补偿的范围之内。”这使得之前收取改善金所面临的增值确定难题迎刃而解。在该法规定下，政府仅以现有用途的价值对土地进行征购。如果严格遵循1947年城乡规划法的逻辑，土地发展权向国家的转移根本不存在赔偿的问题，但这会在个案中产生难以想象的困难。为此，国家设立了一个3亿英镑的基金对业主进行“支付”（并非“补偿”），前提是业主能够证明，在转移发展权的法律条款生效时，他们的土地具有某些开发价值。
土地发展权国有化的法律颁布之后，并没有像预料的那样顺利实施，而是产生了一些消极效果。它完全否定土地所有人参与分享土地发展增益，造成了地产市场萎缩。[29]因此，英国保守党政府执政后，开发捐的支付额度变成了土地增值的60－80％，1954年又取消了开发捐，但为了减少政府公共支出，仍然以现有用途的价值对土地进行征购。这实际上造就了一个“土地二元市场”，那些被迫向公共机构出卖土地的人觉得受到了不公平待遇，而未来公共收购的不确定性也导致这种差别非常随意和不公。最终，在公众的压力下，1959年修改后的城乡规划法将“公平的市场价格”恢复为强制收购的补偿标准。取消开发捐后的城乡规划法仍然坚持土地发展权国有的原则，并规定如果规划许可受到否决，土地发展增益损失不会得到补偿。但这仍然可能导致不公平，因为它实际上使一些人可以不支付费用而从国家那里将发展权要回，而另一些人却不能。因此，1964年重新上台的工党提出了土地委员会法，该法通过对开发价值增收改善金，来保证“由社会创造的开发价值中的相当部分可以物归原主”。[30]改善金的税率最初是40％，后来涨到45％乃至50％。与1947年的开发捐相比，改善金不会带走所有的开发价值。20世纪60年代后期到20世纪70年代初期，土地价格不断上涨，保守党还针对土地出售收益开征了开发收益税。
由于英国工党和保守党关于经济政策的基本观点不同，也由于土地发展权国有制度在实施过程中遭遇诸多具体问题，该制度几经变化。但总的来说，通过设立土地发展权制度，控制土地开发利用，确保因开发而引起的土地自然增值（部分）国有的基本制度未变。[31]
（二）美国的土地发展权转让制度
20世纪60年代，土地发展权观念被引入美国。1968年，纽约市首次在其标志性建筑保护法案中引入土地发展权转让机制。[32]20世纪70年代，美国不少州开始启动土地发展权转让项目，到2007年已至少有181个项目在33个州实施。[33]在美国，土地发展权与土地分区管制有着天然的密切联系，分区管制中的土地开发利用要求与条件是设定土地发展权的依据，而土地发展权转让是实施土地分区管制的一项有效的、灵活的制度手段。在土地分区管制下，法律赋予所有土地平等的定额发展权，但开发建设工作只能在建设规划区内进行，建设规划区之外的土地发展权只能通过转让来实现。土地发展权转让的法律依据在于，土地产权是一个权利束，由不同的权利组成，它们可以分离而单独在市场上交易。[34]市场机制下的土地发展权转让，可以实现土地发展增益与土地所有权分离，从而将土地开发引向更适合的地区，以达到保护高农业价值的土地、环境敏感区以及战略性的开敞空间等目标。
土地发展权转让制度中，先对土地进行分区，然后将“出让区”的土地发展权转让给“受让区”。一旦“出让区”地块的土地发展权被买走，该地块将永远不能被开发，而“受让区”地块上可建造的建筑面积是两个地块的土地发展权所含建筑面积之和。[35]“出让区”和“受让区”有明确的地理范围。“出让区”是土地保护区，一般依据环境、生态、文化和农业发展等确定。“受让区”是被引导的城市发展区，其地理空间范围一般根据城市发展方向、城市基础设施建设、城市经济空间聚集等划定，它的土地开发密度和强度因受让土地发展权而变得更高。[36]“出让区”只能转让土地发展权，不能受让，这样就通过避免或减少地块的开发来达到土地保护的目的。“受让区”则相反，只能受让土地发展权，不能跨区域出让，因为它是政策引导的未来城市发展方向。
开发商只能在“受让区”从事土地开发投资，而且必须与“出让区”的土地所有人进行土地发展权交易，政府一般不会干预发展权交易的具体过程。有的州、市建立发展权市场，通过中介商公开买卖。政府有时也会向土地所有人购买发展权，或接受土地所有人的发展权捐赠。政府为了保护农地、开敞空间、环境敏感地带和历史古迹，在土地所有人自愿的前提下，可以按照市场价购买特定地区的土地发展权。有的州、市规定必须以政府部门为中介，如芝加哥由市政当局建立发展权市场，用征收或购买的方式取得发展权，再转售给准予高强度开发的地块所有人。新泽西州于1993年设立土地发展权转让银行，将发展权证券化，该证券需要登记并可以在市场上自由买卖。纽约市柏林顿郡的“松林发展权银行”也是如此。[37]政府在支付土地发展权价款后，土地仍归原所有人所有，但其开发利用受到了限制。如果土地所有人改变主意，想进行非农开发建设，则需要向政府买回其土地发展权。如此，通过国家购买土地发展权，农地、开敞空间、环境敏感区和历史古迹得到了永久性保护。
（三）英美土地发展权制度的启示
从英美两国的实践来看，法律设立土地发展权是基于限制土地任意、无拘束开发的现实需要 如果土地开发没有任何限制，则无需土地发展权制度。土地规划、分区控制、用途管制、土地征收都是对土地自由开发的限制。在这些制度产生之前，土地用途改变或利用度提高直接取决于土地所有权人的主观意愿，其发展增益也当然地归属土地所有权人。为了适应土地用途管制和多元化立体开发利用的需要，英美两国从对土地用途改变、土地利用度改变的控制中，逐渐发展出土地发展权制度。由于英美两国实行土地私有制，私权观念占绝对优势，国家公权力直接进行土地开发控制比较困难，土地发展权因此成为很好的手段和机制。
在土地私有制条件下，英国和美国都将土地发展权当作一种独立权利，它既可以归国家所有，也可以定额配置归土地所有人所有。这也表明，土地发展权不是土地所有权的派生权利，土地发展权的初始配置主体与土地所有权人并不必然同一。英国坚持土地发展增益（部分）归公原则，土地发展权归国家（部分）所有，它更类似于公共性和社会性的资产，不能像一般商品那样在市场中自由交易。土地开发利用作为公权由政府掌握，需要服从城市规划，任何人如想变更土地用途，必须先向政府购买土地发展权。而按照美国的土地发展权转让制度，土地发展权定额配置归土地所有权人所有，坚持土地发展增益定额归私原则。土地发展权作为一项私权，充分依赖市场手段进行调整，土地所有权人可以就发展权进行自由交易，其收益也归私人所有，国家一般并不干预。
英美两国的土地发展权制度看起来有很大差异，但就保障社会公平来说，殊途同归。两个国家的制度都能防止少数人获取土地发展增益，也即防止刚好位于特定位置的土地所有权人独享土地发展增益。英国法律规定土地发展权归国家（部分）所有，这大体是公平的，防止了因土地区位、城市规划而造成巨大不公平。具体而言，条件相同、价值相当、用于种植农作物产出一样的两块农地，若其中一块被纳入城市发展规划区，可以变成建设用地，其地价立刻飞涨，而这仅仅取决于政府的城市发展规划。少数土地的非农使用能够实现巨额暴利，这等于赋予了土地所有人额外的经济特权，而他们对土地升值并没有任何贡献，因此会鼓励不劳而获，违反了公平原则英国将土地发展权与所有权分割处理，发展权（部分）属于国家，大体上能消除土地所有人之间的不公平。在美国土地发展权制度下，同一区域内相同面积的不同地块，土地发展权配额是相同的，因此对所有的土地也是公平的。一般来说，土地被规划为不同利用类型和强度（高度、密度、容积率）后，就会造成价值的巨大差异，规划改变利用强度后，土地价值也会改变。通常商业区、住宅区、工业区、农业区的土地价值依次下降。在此背景下，土地发展权定额配置和转让制度可以平衡政府规划对土地价值的影响，减少或避免土地法规带来的市场扭曲，更正政府规划带来的利益分配不公平现象。按规划高强度发展的土地所有人，必须向限定为低强度发展的土地所有人购买发展权，从而将受规划限制而不能直接行使的发展权转移至可开发的土地上，进而达到利益均衡。在项目区内，每一块土地都平等地拥有土地发展权配额。如果规划使一些土地的实际开发受到限制，便应当由获得实际发展权的土地所有人给予补偿。这保证了不同位置相同面积土地的发展机会和所得利益均等。
当然，英美两国的土地发展权制度也存在一些差异，主要体现在限制开发土地所有人对土地发展增益的分享问题上。在英国制度模式下，土地发展增益主要由国家与开发土地的所有人分享，限制开发土地的所有人很难得到补偿。虽然为了贯彻1947年城乡规划法，英国曾设立基金对发展利益受到限制的所有人进行“支付”，但这种支付远远不够，而且它也只是维持了很短一段时间。从理论上说，作为公共权力机构，英国政府最终会将其所获取的土地发展增益用于全体人民，但即便如此，限制开发土地所有人毕竟缺乏直接的制度渠道来获取发展增益。而在美国制度模式下，限制开发土地的发展增益可以通过发展权交易市场来实现，土地发展增益由所有的土地所有人共享。美国制度模式对中国的重要启示在于，土地发展权配置还应当考虑到一个群体，即根据土地规划管理没有征地机会的土地所有权人——大田农民（农村集体）。他们虽然没有公开表达权益诉求，是“沉默的大多数”，但理论上也应当享有土地发展权，分享土地发展增益。
目前中国的相关制度与英国的土地发展权国有制度接近，土地发展增益几乎全部国有，制度未能明确保障被征地农民对土地发展增益的分享，也未考虑并无征地机会的大田农民对土地发展增益的分享。这种模式曾经在英国遭遇失败，目前在中国实践中也遇到了一些挑战，故有学者持土地发展权派生论，主张按照土地征收后的用途和市场价补偿农民。但是这种“农民利益立场”的主张，本质是失地农民独享土地发展增益，与美国的土地发展权定额私有明显不同，缺乏美国制度中不同地块上发展增益的平衡机制，以及所有的土地所有权人对土地发展增益的共享机制。土地发展权派生论几乎剥夺了大田农民的土地发展权，使他们无法分享土地发展增益，而在土地发展权国有模式下，大田农民在理论上还可能通过某种具体机制部分分享土地发展增益。
英美两国的土地发展权制度，虽然不一定可以直接被中国借鉴，但它们仍然有着相当重要的意义。这主要体现在两个方面：一是有助于从法律理论上理解土地发展权及中国相关制度实践，二是有助于从具体立法和制度上完善土地发展增益的分配机制。
五、中国土地发展权的配置及其制度后果
我国近乎采取土地发展权国有模式，土地用途管制、征地补偿、国有土地使用权二级市场交易等制度都是土地发展权的实现机制。
目前，我国土地开发由国家控制，土地发展增益也由国家占有。首先，国家控制着农村土地的用途及其转变。土地管理法规定：“国家实行土地用途管制制度”，“国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地”，“严格限制农用地转为建设用地”，并对农用地转为建设用地作了严格的程序规定。其次，国家对农村集体土地的使用权流转作了严格的限制。土地管理法规定：“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农建设”，极个别情况下例外；“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”，个别情况下例外。第三，国家通过土地征收补偿制度占有土地发展增益。土地管理法规定：“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。”法律没有对“公共利益”进行明确界定，实践中地方政府有扩大“公共利益”进行征地的倾向。[38]
在土地发展相关制度下，目前农村自身的发展和建设也不能随意利用土地。现行土地管理法规定，乡镇企业、乡（镇）村公共设施、公益事业、农村村民住宅等乡（镇）村建设，应当按照村庄和集镇规划合理布局、综合开发、配套建设；建设用地应当符合乡（镇）土地利用总体规划和土地利用年度计划，并依法办理农用地转用审批手续；根据具体情形，需要国务院、省级人民政府批准或市、县人民政府批准。而在1986年土地管理法颁布之前，乡村两级可以自主利用土地，土地非农使用的管制并不严格。1982年颁行的《村镇建房用地管理条例》规定，在村镇内，个人建房和社队企业、事业单位建设用地，都应按照规定办理申请、审查、批准的手续；审批村镇建房用地，以村镇规划和用地标准为基本依据；村庄规划由生产大队制订，集镇规划由公社制订，经社员代表大会或社员大会讨论通过后，分别报公社管理委员会或县级人民政府批准。
土地管理法的颁行固然是以保护耕地、有效规划、合理利用土地为目的，但客观上却对农民的土地发展增益进行了限制、剥夺和重构。1986年之前，所有农民（农村集体）享有土地非农使用的自由，它被视为土地使用的范畴，即农民在事实上享有土地发展权。1986年土地管理法颁行后，农民的土地发展权就开始受到限制，土地的非农使用需要县级以上政府审批。1998年修订的土地管理法，对土地管理和利用方式进行了重大变革，实现了从分级限额审批到用途管制的转变，土地的非农使用权利完全掌握在政府手中。可以说，上述制度的变迁，是广大农民（农村集体）逐渐丧失土地发展权，政府逐渐垄断土地发展权的过程。政府垄断土地开发一级市场并通过土地开发二级市场来实现土地发展权。
土地管理法将土地发展权国有化，这是国家管制权行使的附属产物。现代社会中，国家管制权行使有充分的正当理由，但这并不表明相应的土地发展权国有化的初始配置就一定完全合理。无论何种情形，将国有土地的发展权初始配置给国家，这大概不会有争议。在计划经济体制下，不同群体的利益分歧可以通过国家的指令性计划来加以协调，将农村集体土地的发展权配置给国家，也不会有很大争议。随着社会主义市场经济体制的建立和完善，不同群体的利益已有很大分化，人们的权利意识也大大增强，利益分配主要通过法律上的权利配置来解决。这种背景下，国家、城郊村集体、农业村集体、个体农民的土地发展增益分配，很难通过行政指令进行协调，因此需要法律赋权机制。
土地发展权的法律配置，需要全面和仔细地考量。在保护耕地、有效规划、合理利用土地等公共目的下，一些土地可以非农开发，另一些则没有开发机会，它们之间的发展增益需要平衡，既需要思考没有征地机会的大田农民的土地发展权问题，也需要思考失地农民的土地发展权问题。
20世纪80年代，中国乡镇企业蓬勃发展，在近十年的时间里，农民创造了乡镇企业占国民经济半壁河山的奇迹，也创造了农村居民收入增长快于城市居民的奇迹。其重要原因之一，就是农民拥有用集体土地发展乡村工业的权利。农民可以独占土地发展增益，土地可以成为发展非农产业的资本，[39]这是华西村、、大寨村等工业化、集体化村庄经济越来越壮大、村民福利持续增长的基础。[40]享有土地发展权，能够分享土地发展增益，实现土地资本化，是这些村庄在市场经济条件下成功的重要原因。可以说，当时所有的城郊村庄，只要能遏制村庄内部的离心力，解决内部的利益分配问题，都可能成功建立集体化运作模式。
与等村庄相比，其它村庄就没有抓住“历史机遇”。1986年土地管理法颁布后，大田农民分享土地发展增益的权利被国家剥夺，他们“依法”丧失了土地发展权。在当前的土地用途管制、土地规划制度下，城市规划区之外的土地丧失了发展机会，其发展增益聚集在规划区之内的土地上。也就是说，城市规划区的土地发展增益“聚集”了广大大田农民所“依法“丧失的土地发展增益。因此，土地发展增益不应该仅仅由刚好处在规划区的被征地农民独享，那些没有区位优势、无地可征的偏远农村地区的大田农民，也应该分享规划区内的土地发展增益。[41]这样，既可以保护大田农民的土地发展增益，也可以避免城市规划区内出现土地食利者阶层。
在英国，通过土地发展权的国有化，国家获取了大部分土地发展增益，从理论上讲，这些利益可以通过公共财政来实现社会共享。在美国，通过土地发展权配置，土地发展增益被强制分配到所有地块上，从而实现社会共享。英美两国通过不同的方式，实现广大公众土地发展增益的分享。我国的土地用途管制和征地补偿的制度设计初衷也是如此。国家垄断了土地开发一级市场（发行市场），政府或其授权委托的企业，对城市国有土地（毛地）或乡村集体土地（生地）进行统一的征收、拆迁、安置、补偿，并进行适当的市政配套设施建设，使其成为熟地，然后在土地开发二级市场中有偿出让或转让，交易收益归国家所有，进而通过公共财政将这些收益用于全体人民。这一制度初衷如能实现，也可以避免土地发展增益被少数人垄断。
然而，目前我国的制度实践却不如人意，大田农民与土地发展权缺乏制度上的联系。与美国土地发展权制度相比，中国征地补偿制度存在的一个问题是，那些偏远农村大田农民的土地发展权一直被忽略。在理论上，全国的每一块土地都天然地拥有土地发展权。但现在，土地用途管制和土地征收制度将土地发展权收归国有，并由政府进行发展增益分配。虽然土地发展增益确实有相当部分通过公共财政用于偏远农村，可目前国家以城市为主要发展重心，大田农民能够分享到的土地发展增益非常有限，而且公共财政开支与大田农民的土地发展增益缺乏明确的制度联系。大田农民的土地缺乏被征收的机会，他们不会、也不懂得争取发展增益，是“沉默的大多数”。
我国的征地补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。根据土地管理法的规定，征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前3年平均年产值的6至10倍；每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征收前3年平均年产值的4至6倍；征收其他土地的土地补偿费和安置补助费标准，以及被征收土地上的附着物和青苗的补偿标准，由省、自治区、直辖市规定。这种土地补偿费的法定计算方式虽然不尽科学，但其计算结果与征收前农地纯收入资本化的“影子价格”，大体上是相当的。[42]根据这一标准计算出来的征地补偿费用，远远低于土地征收后的非农用地市场价格。这意味着，我国的土地征收制度未能明确保障失地农民对土地发展增益的分享，失地农民并不享有土地发展权 这种模式明显存在诸多问题。
第一，在理论上不能自圆其说。从理论上讲，土地发展增益来源于全体人民的努力，应当属于全体人民。失地农民虽然不能独享土地发展增益，但他们至少可以参与分享一定的发展增益，甚至在其中应当享有优先地位，毕竟土地发展增益的实现有赖于他们的土地所有权。而且，中国农民不为城镇社会保障体系所覆盖，土地因此构成农民农业就业权和社会保障权的载体。[43]农民失去土地，就会同时失去就业和社会保障，因此理应让他们参与分享土地发展增益。
第二，在实践中可能导致失地农民生活水平的实际下降。由于中国存在城乡二元结构，城乡生活成本有着巨大的差异。一个农村家庭如果有十亩土地，年收入虽然不多，却可以维持全家温饱。土地被征收后，失地农民如果不能在城市获得稳定就业，得到的补偿费用很难维持整个家庭在城市的长远生活。如果土地被征收前主要用于种植经济作物或经营高效农业，则失地后农民的生活水平会下降得更加明显。近二十年来的土地征收，制造了一个完全失去土地同时又无法在城市稳定就业的失地农民群体，他们在失地后生活水平下降，心理上的被剥夺感很强，带来了诸多社会问题。
第三，可能剥夺失地农民的习惯利益，从而导致激烈的对抗。在城郊农村，土地被征收之前，农民就享有了一些不合法的习惯利益。他们在土地上从事一些经营活动，占有了土地非农使用的发展利益，如将村里的“四荒地”出租给企业，建停车场、农贸市场，大量建造出租房屋等。这些经营行为也许并不合法，但国家限于执法能力未能及时查处，因此这些农民长期享受非法的习惯利益。一旦国家正式征收事实上得以开发的土地，并仅仅按照目前的法定标准进行补偿，农民因习惯利益丧失，就可能产生严重的被剥夺感，进而引发激烈的抵抗，导致甚至恶性事件的发生。
第四，可能给失地农民带来巨大心理冲击。现行征地补偿标准基本上没有考虑市场条件，如土地的区位、征收后的用途等。这可能导致失地农民心理不平衡，尤其是对房屋的补偿，主要考虑重置成本，这与城市房屋拆迁按照市场价进行补偿形成了强烈的反差。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第19条规定：“对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。”城郊村、城中村的房屋与城市国有土地上的房屋比邻而立、犬牙交错，补偿标准差距甚大，失地农民比照城市土地和房屋的市场价格 从心理上就难以接受法定征地补偿标准。
第五，可能使法定征地补偿标准难以执行。考虑到种种现实挑战，政府可能因严格执法成本过高而放弃执法，向失地农民妥协，也可能因“维稳”压力而给予失地农民更多的补偿。一些地方政府甚至开始倾向于以非农用地市场价补偿失地农民，这在城中村改造中最为明显，它事实上造就了一个土地食利者群体。这些做法无疑在消解法定补偿标准的权威性，损害了法律的权威。
六、中国土地发展权的制度前景
美国的土地发展权制度有很多优点：能够消除非个人努力而导致的土地增值，补偿因分区政策而开发受限的土地所有人，从而保证公平；能够减缓政治压力，特别是来自试图把土地卖给开发商的土地所有人的压力；能够促使土地所有人避免利益分裂，联合成统一的群体；能够大大减少因土地分区规划所带来的申诉和争议及相应的成本；能够更低成本地保护农地、开敞空间、历史遗迹、环境敏感区；能够促进城市的理性发展和扩张；能够在技术上避免征收土地，减少社会矛盾。[44]倘若中国借鉴美国的土地发展权制度，且这一制度能在实践中有效运作，上述优点应该也可以体现出来。由此，一些中国学者基于美国土地发展权制度的优点，主张在中国全面借鉴这一制度。[45]然而，美国的土地发展权制度，与中国相关制度有着相当不同的基础，全面借鉴会涉及一连串的制度变动。目前中国近乎采取土地发展权国有模式，要转换为美国土地发展权定额私有模式，制度转换的成本会非常高。尤其不能不考虑的是，全面赋予所有土地以发展权，国家要限制农民开发就必须买断其土地发展权，这会让中西部地方政府有限的财政能力雪上加霜。倘若国家无力买断农民的土地发展权，就很难阻止农民低度开发土地，从而造成土地浪费，并使严格的耕地保护政策落空、土地用途管制制度虚化。此外，土地发展权制度的成功运作依赖于严格的外部条件，包括法律制度对权利的明确界定、科学合理的分区规划政策、公众对发展权制度的充分认可、政府对市场的高效监管等。在美国，这些背景性条件在一些地区也很难全部具备，土地发展权转让制度的实际运作效果因此往往难符预期。[46]目前中国的多数地区，很难在短时间内达到美国式土地发展权制度成功运作的背景性条件，因此全面借鉴美国制度模式的时机并不成熟。当然，具备条件的地区，可以尝试以项目的形式进行土地发展权改革实验，然后根据实验的成效谨慎决定是否应当在更大范围内推行这一制度。
当前中国征地纠纷频发，矛盾较为尖锐，一些地方的征地补偿未能依法进行，基层政府的执法也存在一些问题，土地发展权派生论因此批判现有土地发展权国家模式，主张将土地发展权完全赋予城市规划区内的土地所有权人。如果这种主张付诸实施，土地发展增益将主要由占有特殊位置土地的城郊农民享有，这必将催生土地食利者群体，加剧社会不公。目前中国采取的土地发展权国有模式，从原则和大方向上讲，大体能体现社会公平，应当坚持。不过，目前制度确实未能明确保障失地农民的土地发展增益，应当加以改革完善。周诚教授提出“私公兼顾论”和“农地全面产权观”，指出农地自然增值的公平分配应当全面顾及失地农民和国家。[47]这种认识既坚持了土地发展权国有，也保障了失地农民的权益，尽管对大田农民的权益关注不够。我国法律需要在土地发展权国有的基本制度下，适当考虑失地农民分享土地发展增益，以保证他们过上小康生活，这需要适当提高征地补偿标准，同时严格执行补偿标准。政府不能因为“土地财政”需要而剥夺失地农民，也不能因为“钉子户”抗争而支付超额的补偿费用。
目前相关制度忽视大田农民的土地发展权，也应当予以改革完善。在大体坚持土地发展权国有的同时，需要在公共财政和预算方面进行具体制度建设，保障大田农民的土地发展权的实现。可以考虑建立专门的制度，从已开发土地的发展收益中拿出适当的份额进行再分配，用于补偿那些没有征地机会的大田农民，正是他们的农业耕作为社会提供了粮食安全、生态效益、良好环境等公共品。也可以考虑在现有的农业补贴之外，专门增加一项“土地发展权补贴”，按土地面积进行发放。还可以考虑从“土地财政”收入中提取一定的经费，作为农村社会风险基金，用来资助遭遇疾病、灾害、事故等亟需帮助的农民家庭。特别需要说明的是，上述具体制度需要突破行政区划，在全国层面建立。中国是中央集权程度较高的单一制国家，国家发展战略已经导致各地发展状况差异很大，聚集资源的能力相当不同，可以分享的土地发展增益有很大差别，只有全国性的制度才能保障各地农民公平享受土地发展增益。当然，这涉及复杂的中央地方关系及省际财政关系协调，需要进一步的深入研究。
注释:
[1] 本文主要从政府和农民之间的征地纠纷(征地补偿标准问题)展开，不讨论村庄集体内部围绕征地补偿款的具体分配所产生的纠纷，如村庄集体截留征地款的比例和额度争议、参与征地款分配的村庄集体成员资格争议、外嫁女的土地权益争议等。同样，本文也不讨论失地农民与村庄集体之间的土地发展增益分配问题，暂且将他们视为同一的利益主体。
[2] 据报道，2010年郑州市的城中村拆迁改造中，原有房屋三层以下者按1∶1进行赔付，三楼以上者按3∶1或4．5∶1进行赔付。上至老人下至顽童，每人可以分到200平方米的房子，折合市价100多万元。有的一家分到6000平方米的房子，折合市价2000多万元。郑州124个城中村的拆迁，让很多村民一夜暴富，最少可以出现15万个百万富翁。李凌：《暴富：郑州“城中村”拆迁将造就15万个百万富翁》，《东方今报》2010年3月30日。
[3] 有学者并不否定漫天要价、大发横财的被拆迁户确实存在，但认为实际得到超额补偿的，大多与地方政府官员或开发商有千丝万缕的联系（冯玉军：《权力、权利和利益的博弈》，《中国法学》2007年第4期）。这种认识对征地拆迁纠纷缺乏实证了解。
[4] 刘俊：《土地所有权权利结构重构》，《现代法学》2006年第3期；胡兰玲：《土地发展权论》，《河北法学》2002年第2期；杨明洪、刘永湘：《压抑与抗争：一个关于农村土地发展权的理论分析框架》，《财经科学》2004年第6期；郑振源：《征用农地应秉持“涨价归农”原则》，《中国地产市场》2006年第8期。
[5] 孙中山：《三民主义》，岳麓书社2000年版，第200页。
[6] 同上书，第195页。
[7] 孙中山：《孙中山文集》上册，团结出版社1997年版，第619页以下。
[8] 林英彦：《土地经济学通论》，台北文笙书局1999年版，第174页以下。
[9] [英] 约翰•穆勒：《政治经济学原理及其在社会哲学上的若干应用》下卷，胡企林、朱泱译，商务印书馆1991年版，第391页。
[10] [美] 亨利•乔治：《进步与贫困》，吴良健、王翼龙译，商务印书馆1995年版，第347页。
[11] [英] 埃比尼泽•霍华德：《明日的田园城市》，金经元译，商务印书馆2010年版，第20页。
[12] 周诚：《土地经济学原理》，商务印书馆2003年版，第347页。
[13] 周诚：《农地征用中的公正合理补偿》，《中国经济时报》2003年9月2日；周诚：《再论我国农地征收的合理补偿》，《中国经济时报》2005年10月17日。
[14] 宋亚辉：《新权利的生成：以“户外广告权”为例》，《法制与社会发展》2010年第3期。
[15] 前引[12]，周诚书，第334页以下。
[16] 前引[4]，刘俊文；胡兰玲文；杨明洪、刘永湘文。
[17] 德国民法中的所有权限制，可参见[德]鲍尔、施蒂尔纳：《德国物权法》上册，张双根译，法律出版社2004年版，第524页以下；日本民法中的所有权限制，可参见[日]我妻荣：《新订物权法》，罗丽译，中国法制出版社2008年版，第283页以下；美国财产法中的所有权限制，可参见[美]约翰•g．斯普兰克林：《美国财产法精解》第二版，钟书峰译，北京大学出版社2009年版，第506页以下。
[18] 同上引，我妻荣书，第284页以下。
[19] 前引[17]，鲍尔等书，第564页以下。
[20] 前引[17]，斯普兰克林书，第493页以下，第587页以下。
[21] 陈华彬：《物权法》，法律出版社2004年版，第247页以下。
[22] 《不列颠百科全书》第13卷，中国大百科全书出版社1999年版，第378页。
[23] [美] 查尔斯•h•温茨巴奇等：《现代不动产》第五版，任淮秀等译，中国人民大学出版社2001年版，第91页。
[24] see village of euclidv．ambler realty co．272u．s．365（1926）．
[25] joseph stinson，transferring development rights：purpose，problems，and prospectsin new york，17pace law review319－357（1996）；臧俊梅等：《土地发展权制度国际比较及对我国的借鉴》，《农村经济》2010年第1期。
[26] 改革开放以来，中国社会中有多种特定利益被上升为权利，如土地承包经营权、隐私权等。隐私权是一个由“利益”逐渐上升为“权利”的典型。在2001年颁布的《最高人民法院关于确定民事侵权精神损害赔偿责任若干问题的解释》第1条中，隐私仅以“人格利益”的方式得到确认，而2009年颁布的侵权责任法第2条则明确规定了“隐私权”。
[27] [英] 巴里•卡林沃思、文森特•纳丁：《英国城乡规划》第14版，陈闽齐等译，东南大学出版社2011年版，第267页以下。
[28] 同上书，第214页。
[29] 周诚：《我国农地转非自然增值分配的“私公兼顾”论》，《中国发展观察》2006年第9期。
[30] 前引[27]，卡林沃思等书，第217页。
[31] 刘国臻：《论英国土地发展权制度及其对我国的启示》，《法学评论》2008年第4期。
[32] davidrichards develo p mentri g htstrans f erinnewyorkcit y 82 2 theyalelawjournal338－372 1972 ．
[33]rickpruetzandericapruetz trans f er o fdevelo p mentri g htsturns 40 59 6 plannin gandenvironmentallaw3－11 2007 ．
[34] 前引[25], jose p hstinson文。
[35] 前引[25], jose p hstinson文
[36] 丁成日：《美国土地发展权转让制度及其对中国耕地保护的启示》，《中国土地科学》2008年第3期。
[37] 前引[25]，臧俊梅等文。
[38] 美国近来也有这种倾向。2005年美国联邦最高法院裁决，地方政府为发展经济， “增进就业，增加税收”的项目即可视为 “公用事业”，可以强征私有土地，强拆私有住宅。多数意见认为： “这项 （城市）发展计划在表面上有利于进入开发区的开发商和私营公司，但实际上是有利于整个城市的”；“（新伦敦）市政府整合各种居民和相关土地资源，就是因为作为整体发展 （的 收益） 大于部分发展的总和”。see kelo v. city of new london, 545 u．s．469（2005）。
[39] 李昌平：《扩大农民地权及其制度建设》，《中国图书评论》2009年第1期。
[40] 有人基于意识形态的原因认定这些村庄的成功是集体化道路的成功，也有人基于另一种意识形态的原因认定是个 “怪胎”，最终一定会失败。这两种看法都忽略了这些村庄享有土地发展增益的事实。
[41] 贺雪峰：《地权的逻辑》，中国政法大学出版社2010年版，第66页。
[42] 前引[13]，周诚文。
[43] 王全兴：《当前我国社会法若干问题的思考》，《阅江学刊》2011年第2期。
[44] 众多的研究提及了 这 些优点，jeffrey bucklund，the history and use of purchase of development rights in theunited states，14landscape and urban planning 237－252（1987）；john costonis，development rights transfer：anexploratory essay，83the yale law journal 75－128（1973）。
[45] 前引[36]，丁成日文；刘明明：《土地发展权的域外考察及其带来的启示》，《行政与法》2008年第10期。也有学者从民法制度层面考虑，反对借鉴美国土地发展权制度。参见韩松：《集体建设用地市场配置的法律问题研究》，《中国法学》2008年第3期。
1.跨国企业本土化的概念跨国企业的经营路径一是在多个国家进行基本相同的生产经营活动，通过多区位生产形成规模优势，二是将生产经营的不同阶段分散于不同国家或地区，通过企业内贸易，发挥地区间的比较优势，降低成本。无论选择哪条路径，跨国企业的海外子公司在东道国的生产经营，都需要适应其政治、经济、文化和社会环境，适应消费者，进而在人员、研发、资金、管理等方面实施不同程度的“本土化”。从一定意义上讲，本土化是世界经济一体化的产物，是跨国企业的必然选择。
2.跨国公司本土化的主要内容跨国公司本土化的涵盖了技术研发、产品、品牌、市场、人力资源、采购、销售、文化等各个方面和层面。(1)人才本土化。人力资源是最重要的资源，人才本土化是最根本的本土化。推动人才本土化，可以节约劳动力成本，也可以发挥当地人熟悉当地文化、风俗、市场，了解当地人的习惯的优势。(2)产品、品牌和研发本土化。在产品方面，根据当地的消费需求、偏好来设计开发，凸显当地特色。在品牌方面，一是将在本国累积的品牌影响力推进新的市场，把本国品牌变成国际品牌；二是照顾新的市场偏好，创设新的品牌。在研发方面，一些跨国企业在东道国通过单设或合作等方式设立研发机构。(3)采购、生产、销售的本土化。在采购方面，本土化可以实现就近、低价采购，促进原材料提供商发展，并在情感上迎合当地消费者。在生产方面，本土化将帮助企业降低生产、运输成本，确立在东道国长期发展的合法地位。在销售方面，本土化能适应市场需求，建立更有效的营销渠道。(4)管理、制度和文化的本土化。为更好地实现经营目标，跨国企业一方面将管理权限下放给子公司，同时在管理上、制度上、文化上也不同程度地进行本土化改造，以减少文化冲突、节约管理成本。
3.从国际贸易的需求看跨国企业本土化的动因第一，降低成本，包括：利用当地人力资源，降低人力成本；采购当地原材料，降低原料成本；降低仓储、运输成本；满足分销渠道的差异性，降低销售成本等。第二，消费者需求在很多产品领域具有较强的国别或地区特性，通过本土化有利于满足消费偏好。第三，适应东道国，包括适应市场环境(法律制度、自然条件、原料供应、市场替代者等)，树立好的企业形象，适应当地文化等。
二、跨国企业本土化经营的相关理论分析
1.垄断优势理论这一理论由美国麻省理工学院教授海默(StephanHymer)于1960年提出的，并由麻省理工学院C.P.金德贝格在70年代进行补充发展。按照这一理论，企业进行对外直接投资，是因为它有与东道国同类企业相比的垄断优势。垄断优势有两类：一是知识资产优势，包括生产技术、组织管理、销售技能等；二是规模经济优势，随着企业的发展壮大而更加明显。跨国企业具有的垄断优势至少有以下几方面：一是价格控制能力和规模经济的优势，二是专利、商标、品牌等市场的优势，三是资金、技术、管理方面的优势，四是面向发展中国家投资，获得相对廉价劳动力的优势。跨国企业的本土化，至少在四个方面促进跨国企业保持垄断优势：一是将品牌、专利等优势理论上的优势转化为现实优势；二是直接获得相对廉价的劳动力；三是推动将技术、管理方面积累的经验在当地发挥作用；四是有助于绕过东道国的关税、知识产权壁垒。
2.产品生命周期理论跨国公司通过本土化，可以更好地分析东道国市场，判断产品处于生命周期中的什么阶段，并更准确地预测产品的发展趋势，正确把握产品的市场寿命，根据产品所处的阶段特点，采取相应的营销策略，增强产品和企业的竞争力，提高经济效益。
3.公司内贸易理论这一理论由英国经济学家巴克利(Peter.J.Buckley)、卡森(MarkCasson)系统阐述，由加拿大学者拉格曼(A.M.Rugman)进行了发展完善。内部贸易改变了各国贸易顺差、逆差的含义和影响，掩盖了国家贸易中各企业、各国的真实贸易关系。企业内部规模收益递增是公司内贸易主要的利润来源。跨国公司通过推进本土化，可以更好地发挥各国家各地区独特的资源禀赋优势，将生产经营的某一环节、零件、中间产品或最终产品集中于某国或某地生产，产生规模效应，降低成本，并更充分地利用不同国家的税收、贸易政策。
4.边际产业扩张理论边际产业扩张理论由日本学者小岛清(K.Kojima)于1978年提出并进行系统阐述。这一理论指出，对外直接投资应从本国已经或即将处于比较劣势的产业(边际产业)开始，以促使国内的产业结构调整和对外贸易，并推动东道国产业的发展。跨国企业的本土化可以使得企业更好地了解东道国的技术水平，从而找到最合适的产业进行投资，有利于了解当地的生产要素结构，适当运用当地劳动力资源，为东道国创造就业机会。这一理论尤其对发展中国家进行对外直接投资具有重要启发。
三、跨国企业实现本土化经营的几个关键要素
1.中高级管理人才的本土化本土化的高级管理人员与一般本土化员工的作用不同，他们更有条件和资源帮助企业根据本国的实际情况采取对应举措，帮助企业更有效地化解文化冲突、促进有效合作。高层管理人员的本土化是人力资源本土化的核心。人力资源本土化既包括利用人力资源，也包括对人力资源的开发和培育，这要求跨国企业把人才的培训和发展放在重要位置。本土的高级管理人员的培养，决定了其能否顺利实施本土化战略。
2.文化融合跨国企业在进入其他国家进行生产经营，通常都会面临来自文化方面的矛盾，能否实现企业文化、本国文化和东道主国文化的和谐，在一定程度上决定了跨国公司的发展前途。相同的政策在不同的文化环境中会有不同的理解和执行方式，产生不同的效果。因此，管理者在实施管理手段时，必须要考虑到被管理者的反应，这些反应往往是由被管理者背后的文化背景所决定的。文化融合需要跨国企业重视并承认文化差异，努力化解文化矛盾和冲突，融洽与东道国政府、商业合作伙伴的交流沟通，提高适应能力，增强竞争力。
论文关键词 新疆兵团 土地流转 法律对策
一、土地流转问题概述
（一）近年来，国内外学者对土地流转问题的理论和实证研究有一定积累
改革开放后，我国于1988年修改宪法，废除了土地不得出租的规定，立法确认“土地使用权可以依照法律的规定转让”。随后中央人民政府根据宪法修正案的新规定，颁布《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》。至此，土地所有权流转成为我国合法和顺应宪法和民心的事实。在学术界，土地流转问题也开始被广泛研究。其研究可概括为三阶段：早期尝试阶段、中期扩展阶段和后期深入阶段，涉及土地所有权与使用权分离等普遍问题；以及区域土地产业化规模经营的影响因素及形成过程；辅助金融机制与信用体系构建；流转过程监管及农民利益保障；在土地流转中统筹城乡关系，及政府职能与责任重塑；耕地保护和资源优化配置探讨；后期有股份制改造、中介组织模式研究以及土地流转的制度改革创新。三个阶段总体上遵循由无到有、由简入深、从实践到理论再指向制度的规律。
第一阶段从1990年到2001年，学者们主要从土地流转的必要性出发，研究了土地流转市场化需求，兼及土地合同的有效性、转包、抵押、继承等法律技术问题，分析了土地流转的动因，提出了土地流转法律机制的雏形。代表性论著有杨学成的《试论农村土地流转的市场化》载《中国社会科学》1994年4期。这一阶段的研究注重土地流转的合法性和正当性，有少量的区域土地流转调查报告，纯法律技术问题及制度创新研究初见端倪。
第二阶段从2002年到2007年，主要研究方向有土地流转的效率和模式，也有探讨土地流转中的政府责任；土地流转与农村人口流动的关系；农村土地流转的障碍因素及其解决途径被作为一个焦点进行讨论，强调制度性保障在土地流转规范化中的作用；经济学方法尤其制度经济学方法被广泛使用于土地流转的论证分析，并初步提出较完整的土地流转利益联结模型。这一阶段的研究数量急剧增多，经济学角度和法学角度的研究从广度到深度都有较大推进，应该与党的十六大报告“积极推进农业产业化经营”的指导正相关。
第三阶段从2003年开始至今，其最显著的特点是：开始以农民的基本权利为视角进行专门性研究，侧重土地流转中的农民权益保障研究；开始出现大量外国土地制度的对比研究；土地经营权物权话以制约行政权的理论模型已经较为全面；较多文献基于原有理论或实证成果建立，也有文献将研究重点转向资源优化配置方向；作为制度形成类型研究，除股份制合作等流转形式继续深化外，还呈现出与新农村建设结合，加强金融配套制度建设等特点；也开始出现述评类的总结著述，典型如张会萍的《农村土地流转问题研究综述》载《宁夏社会科学》2011年3期。这一阶段的研究明显体现“关注民生”的特点，研究中的农民利益保障问题被重点凸显；调查报告等实证研究方式较多使用，理论研究也进一步深入。部分问题已经解决，如土地经营权的法律定性，但仍有已经提出但尚未解决的新问题，如对策性研究中的农民权益保障制度构建，也有需要提出的新问题，如本课题研究的土地使用权流转绩效的法学方法评价问题。
（二）土地流转现象背后的规律性研究尚显不足，土地流转的效果评价体系的构建还有待探讨
其一，政府在土地流转宏观调控中的干预路径与干预程度选择，土地流转如何与现有的农村社会保障制度协同改革，土地流转中的利益向量评估等等研究，目前较多停留在描述性分析，尚未进一步探求其背后的规律性决定因素。其二，针对土地流转效果的评价研究，现有研究大多是运用经济学分析方法针对一个区域从某一角度进行评价。而缺乏一种法学的评价方法。即在构建一种新的指标评价体系的基础上，针对一个区域的土地流转模式，在经济社会的宏观层面和农户家庭的微观层面全方位进行效果评价。通过规则的有效性对土地流转制度和模式进行评价的理论和方法，目前都还有待探讨。
二、新疆兵团土地流转问题的研究思路和方法
（一）新疆兵团土地流转的政策现状
根据新疆兵团相关政策文件的指示，兵团始终坚持以职工家庭承包经营为基础，统分结合的双层经营制度不动摇。新疆兵团各团场全面推行了“两费自理”、“租赁承包”等多种形式的土地承包责任制，增强了干部职工的风险意识，有效地调动了干部职工的生产积极性和主动性。兵团国土资源局以开展“回头看”为契机，全面抓好学习实践活动整改落实后续工作，并以构建保障、促进科学发展新机制为主线，严格落实国家土地政策和制度，全面提升兵团国土系统推动科学发展和综合服务的能力，为兵团可持续发展提供资源保障。兵团国土资源局在学习实践活动中，坚守耕地保护红线，围绕兵团产业规划，积极推进农业结构战略性调整。该局将耕地保护责任目标分解到各年度，实行耕地保护“一票否决制”；建立耕地保护激励机制，对完成任务好、新增耕地多的师，在项目开发和土地利用上予以倾斜；指导各师按照兵团土地利用总体规划修编确定的指标，合理确定各类用地数量和布局，为实施结构调整提供依据。这个布局围绕重大项目建设积极实施用地重点保障，严格执行项目预审制度，按照国家《限制供地目录》和《禁止供地目录》规定的原则审核用地数量，积极引导建设用地向高产出、少用地、节约集约可持续发展的目标迈进。力争在职工家庭承包经营的基础上，全面规范兵团团场土地经营权流转行为，维护兵团团场土地政策的长期固定。有的团场已经实行新的改革措施，譬如部分团场对职工承包的土地提高等级：一是建立土地等级的改良提升制度，激励职工自觉的加大投入改良土壤，在3—5年提高一个土地等级。二是连队督促承包职工加大投入改良土壤，并给予合理化建议和具体指导。三是处里出台优惠政策，土地等级差进行轮作倒茬，水稻按棉花的120%实物量上交。四是加大基础性的投入，清挖排渠，硬质防渗等措施，降低地下水位，提高土地等级，提高作物单产。
（二）新疆兵团土地流转的研究思路
首先，针对政府政策这一最重要变量对于现行各种土地流转模式的制度性影响因素进行实证调研并进行分析，兼对土地金融组织、土地中介组织等外生性变量进行定量研究；其次，通过农户的需求与满意度调查，对兵团土地流转已取得的经验和存在的现实问题充分思考归纳；此时，现实问题已经出现并已经充分总结。最后，结合国外土地制度比较研究，引申出用法律妥善规范土地流转的原则与规则，并基于前述成果，力争构建新的土地流转效果法学评价体系，同时提出科学可行的发展和完善兵团土地流转的法律对策。其中有正向研究部分，即中外土地制度比较研究和兵团土地制度实证研究，再通过逆向研究部分，即对土地转让纠纷判例分析研究和土地制度运行中的法律规避研究，最终实现更为科学可行的土地使用权流转法律制度设计。研究方法则首先是调查研究方法，拟由农一师国土局领导主持实地调研，依托塔里木大学周围团场政研室的大力帮助，收集实证资料，再由实践回到理论，由塔里木大学教师邀约行内人士合议研究分析，力争作出开创性结论。其次是对比研究方法，通过国外土地制度的分析与借鉴，作出法律移植的建议性的选择。研究目的则体现在，农村土地流转是实现土地优化配置必不可少的一环，农村土地流转，要注重保障农民的权利。在农地流转中要节制资本，应将资本下乡尽量限定在为农民和农业生产服务的领域内，防止资本对农民土地的兼并导致农民失业破产。对于众多土地流转模式，需要构建科学的评价体系来考评土地流转的绩效等问题。随着土地承包经营权流转明显加快，需要鼓励有条件的地方发展流转中介服务组织，为规范土地流转提供完善的服务。同时，应当加大对职工土地承包的土地的面积、等级、期限、地号等的民主监督管理力度。
三、新疆兵团土地流转政策的法律定位与对策
兵团土地总面积7457千公顷，农用地4206千公顷。新型团场建设需要农业产业化集约化的发展，要保证土地向种田能手流转，还要保证防止耕地的减少和兵团职工的大量失业，使有利于提高土地的利用效率。这些要求都以实现团场土地承包经营权的充分流转为前提。土地流转纠纷最终需要司法的裁决。现有国内成文法无论土地管理法还是农村土地承包法都不适用于党政军企合一的新疆兵团，兵团土地流转实现由法律规范，必须通过地方性立法的方式。但是新疆兵团至今有政府无人大，地方性立法无从谈起。因此，欲使兵团土地流转纠纷有法可依，构建地方性司法解释，并且是政策司法化的司法解释，并对其正当性和可操作性作更深的理论研究，成为艰难却必经的途径。
关键词：经济法；行政法；界限
作为新兴的法律部门，经济法与传统的民商法和行政法存在着“天然”的联系。正如施米托夫教授在分析英国经济法的要领时所指出的：“经济法应位于商法与行政法之间。它与商法分享对经济事务的调整，与行政法分担政府管理的职能。”[1]关于经济法与民商法的界限，随着民法通则的颁布和民商事立法的完善，法学界的看法已基本趋于一致了。但经济法和行政法的界限如何划分，这仍然是一个有待探讨的问题。有不少专著、文章都对此问题进行了论述，但显得过于抽象，本文意在通过对土地管理法的分析来具体论述经济法与行政法之关系，使经济法的本质特征能被较直观地把握。
对土地可从不同角度进行观察。首先，它是民法上的物；其次，它是一种不可再生的资源；再次，它又是行政管理指向的对象。我国的土地管理法正是基于土地的“物”、“资源”及“管理对象”的多重属性进行综合性立法的。因此它集民事性规范于一体。而其中经济性规范占着很大的比重。《土地管理法》共分八章，除总则（第1 章）、法律责任（第7 章）、附则（第8 章）外，土地的所有权和使用权（第2 章）主要由民事规范构成，监督检查（第6章）主要由行政性规范组成，其余三章，即土地利用总体规划（第3 章）、耕地保护（第5章）、建设用地（第6 章）基本上是经济性规范，只是个别兼具行政性规范属性。
土地管理法中这些经济性规范所涉及的内容包括：立法宗旨（第1 条）、基本国策（第3条）、土地用途管制制度（第4 条）、土地利用总体规划制度（第17 条）、建设用地总量控制制度（第24 条）、土地调查制度（第27 条）、土地统计制度（第29 条）、建立土地管理信息系统对土地利用进行动态监测制度（第30 条）、占用耕地补偿制度（第31 条）、基本农田保护制度（第34 条）、土地划拨制度（第54 条）、土地有偿使用费专项使用制度（第55 条）等。此外，还有一些关于促导性措施的规定，如关于奖励的规定（第7 条）、鼓励开发未利用土地（第38 条）、鼓励土地整理（第41 条）、支持被征地的农村集体经济组织和农民从事开发经营、兴办企业（第50 条）等。还有一些特殊的规定，如关于增加安置补助费的规定（第47 条）、征地补偿方案须听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见的规定（第48 条）等。
上述这些规定，体现了经济法的一些特性，以此为基础可分析出经济法与行政法的如下差异：
首先，经济法与行政法调整的社会活动领域及其调整宗旨不同。经济法，又可称之为经济政策法，是国家管理经济活动的法律规范的总称，其宗旨是执行国家经济政策，实现社会公共利益。如国家针对耕地严重流失，建设用地外延式扩张的现状，基于“社会经济的可持续发展“的认识，提出了”十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地“的基本国策，为了执行这一国策，于是进一步完善了《土地管理法》，以法律的形式将上述政策要求制度化、规范化。由此可见，经济法带有极强的经济政策性，是国家贯彻经济政策的手段。就其宗旨而言，是为社会公益的。如为了确保现有耕地规模，防止农用地转为建设用地，土地管理法规定了土地用途管制制度，占用耕地补偿制度，在农用地内，又划出基本农田进行特殊保护，这都是基于我国耕地面积有限、开垦潜力不大、农村人口众多这一现状考虑的，以期达到确保农民生活水平、农业发展、农村稳定及社会经济可持续发展的社会公益目的。因此，国家一定阶段特定的经济政策是经济立法的依据，保证该经济政策所确定的社会公益目标的实现，是经济法的功能和宗旨，它有着特定的、具体的经济内容。行政法则与此不同，行政法以国家行政主体的设置及其职权行使为其调整领域，其宗旨是保障国家行政职权的依法行使和行政管理相对人的合法权益不受行政机关的侵害。英美法系和大陆法系由于历史传统不同，关于行政的认识也存在着差异。英美法系侧重于控权说，重视程序规则，认为“行政法涉及对行政机关的授权；行使行政权力必须遵从的方式（主要强调法定程序规则）；以及对行政行为的司法审查”[2].而大陆法系侧重于保权说，以行政职权及其行使作为研究中心，“强调的是行政行为，即作有效意思表示的主体资格，意思表示的有效成立要件，有效意思表示的法律效力（意思先定力、公定力、确定力、拘束力和执行力），有瑕疵意思表示的补救和违法意思表示的法律责任，以及紧急状态下的意思表示问题”[3].由此，不管是英美法系的行政法，还是大陆法系的行政法，都不十分关心行政管理活动的具体社会经济内容及其要实现的社会经济政策目的。这是行政法区别于经济法的一个根本点。以我国土地管理法第6 章“监督检查”为例，该章规定了监督检查的主体（第66 条）、可以采取的措施即职权（第67 条）、关于身份公开的程序规则（第68 条）、其他职权及公法上负担的义务（第 68、70、71、72 条）等。这些规定充分关注的只是行政组织及其权力设置、行使、制约、监督，而不大关心活动的具体经济内容和要实现的经济政策目标。总之，经济法和行政法都分担国家管理经济的职能，但其侧重点不同，前者侧重管理的具体内容和要实现的目标，后者侧重于管理主体及其职权。
其次，经济法与行政法立法上所遵循的科学原理不同。经济法主要以经济学的原理为指导，如土地管理法规定的土地利用总体规划制度、土地调查制度、土地统计制度、土地利用监测制度等，就是在经济学原理的指导下，将一定的经济技术手段运用于土地管理，以期达到土地资源的科学、合理地开发、利用和保护。在这里，立法只不过使其获得了强制执行和一体遵循的效力而已。行政法则主要以政治学原理为指导。如土地管理法关于土地利用总体规划实行分级审批的规定（第21 条）、将土地利用年度计划的执行情况列为国民经济和社会发展计划执行情况的内容的规定（第25 条）、农用地转用审批手续的规定（第44 条）、关于监督检查的规定（第6 章）以及关于行政责任、行政救济的规定（第7 章）等，体现了行政机关与权力机关、司法机关之间，行政机关上下级和管理相对人之间相互监督的关系，这些都是政治学分权制衡原理的运用。
再次，经济法与行政法追求的法律实施所要达到的社会效果不同。法律的实施效果指法律的实施对社会、经济、政治生活产生的影响。这种影响有积极的，也有消极的，而法律所追求的则是积极的影响。经济法的实施追求的是，它所执行的特定的社会经济政策目标得到全部或部分的实现，整个社会经济呈协调有序持续发展的状态。就土地管理法而言，是要通过实施实现土地资源开发、利用、保护的科学化、合理化，耕地得到了切实有效的保护，整个社会经济在此基础上能够得以持续发展。而行政法实施要追求的是，国家行政管理活动的民主化、法治化，即依法行政。具体言之，就是行政主体的设置、职权必须有明确的法律依据，行政活动做到合法、合理，一旦违法，则承担相应的法律责任。还是以土地管理法为例，它的实施在行政方面就是要实现土地行政管理的法治化，使国家的土地行政管理职能得到实现。总之，经济法追求的是社会经济运行的效率和有序，行政法追求的是国家政治生活的规范和进步。
最后，从经济法与行政法既相区别又相渗透的客观现实和辩证关系出发，应该注意到二者间的界限具有相对性。就法律部门的划分而言，具有主观性的一面，它并不是法律现象客观的必然的界限所惟一导致的。这正如有的学者所指出的：“法的部门划分是相对的，具有一定的模糊性，这是由立法和法学的主观性决定的。这种相对性主要表现为法律部门之间的交叉性和层次包容性，也表现为同一项法规在不同的国家或不同时期可以属于不同的法律部门。“[4]而一个时期以来，我国的一些法学者却未能足够认识这种法的部门划分的相对性。有的行政法学者基于经济法调整手段的不完备、无独立的责任制度等，就否认经济法作为一个独立的法律部门的地位；而一些经济法学者则从论证经济法有不同于其他法律部门的独立的、完整的调整手段和责任制度出发，没有令人信服地论证经济法具有像民法、刑法、行政法这些传统的法的部门那样所具有的全部特征。与此不同的是，有的学者独辟蹊径，从反思和重新确立法的部门划分标准出发，既看到了经济法与行政法的差异，又看到了两者的交叉、重叠，既论证了经济法作为一个独立部门法的地位，同时也”纯化“了行政法的研究范围。更难能可贵的是，他们从法律史的角度指出了新兴法律部门对传统法律部门在制度上大量借鉴的客观现象[5].总之，经济法与行政法二者间的界限是相对的，经济法在调整手段和责任制度方面大量地借鉴了行政法的某些做法；同样，也不能以此否认二者是不同的独立的部门法。得注意的是，现代法律更加关注特定的社会活动领域和特定事项。在立法上，一方面，新的法律部门不断出现；另一方面，法律部门相互渗透和综合性法律文件的制定。前者如环境法、社会保障法等，后者如本文分析的土地管理法。这在法学上，既要求具有开拓意识的新领域的法学工作者的涌现，也要求不同部门的法学者对同一立法文件从各自的学科背景出发进行研究和阐释，不是相互否定，争夺地盘，而是合理分工，相互促进，共同繁荣法学事业。
注 释：
[1] （英）施米托夫：《国际贸易法文选》，赵秀文译，中国大百科全书出版社1993年版，第32页。
[2] （美）伯纳德·施瓦茨：《行政法》，群众出版社1986年版，第2~3页。
[3] 叶必丰：《行政程序法的两大模式——两大法系行政程序法之比较》，载《中外法学》1997年第1期。
关键字：土地资源 ，价格， 管理
Abstract: the Chinese government in solving the land price management problems at the same time. Profits from the overseas experience, and gradually formed a of the land price system of management pattern. Objective: to discuss the price of land resources management. Methods: a review of the literature material and combined with personal experiences are summarized. Results: establishing the land evaluation system. Build appraisal organizations and appraisal of personnel qualification certification system. Set up the standard land price and land price system calibration regularly publish. Build land price monitoring system. Establishes the land supply plan system and land reserve system. Establishes the land deal floor price system. Establishes the land value added tax system. Conclusion: the land price management system of sound, and further improve the efficiency of land management. Perfect the price of land market mechanism. To strengthen the management of land price technology and policy research, provide decision-making basis for land price management.
Key word: land resources, price, management
中图分类号：F301.0文献标识码：A 文章编号：
1、土地资源价格管理制度
中国的土地市场是在20世纪80年代后期才开始形成并逐步发展起来的，中国政府在解决土地价格管理实际问题的同时。借鉴国外的经验，逐步形成了中国的土地价格管理制度雏形，主要包括以下几个方面：
(1)建立土地估价制度。自20世纪80年代后期，原国家土地管理局在全国范围内逐步建立土地估价制度，要求各城市必须开展土地定级和基准地价评估。并对政府出让土地使用权进行交易底价评估。现在，土地估价已介入大多数土地交易，如企业股份制改造、土地抵押等，农村土地也已开展基准地价评估。对城乡土地进行基准地价评估和标定地价评估，为地价管理部门制定地价管理政策和对土地交易价格进行宏观调控提供了依据。
(2)建立估价机构和估价人员的资格认证制度。开展土地价格评估，必须由专门的机构和专业人员进行。为了确保土地估价结果的科学性，管理部门要求开展这一工作的机构和人员必须经过资格认证，估价人员要经过考试才能取得估价资格。目前，中国土地估价机构分A级、准A级和8级三类，对不同类型的估价机构的没立标准和从业范围进行了严格的规定。估价人员必须在相当学历的基础上参加专业考试，合格者经注册方可从事估价工作。
(3)建立基准地价和标定地价定期公布制度。《中华人民共和国房地产管理法》规定，基准地价和标定地价要定期公布。基准地价和标定地价是城市政府管理地价的基本参照依据，也是房地产投资者投资决策的主要依据。为了确保城市基准地价的科学性，国家要求省会城市和计划单列市的基准地价成果要上报国土资源部进行审核与平衡。
(4)建立地价监测体系。为了更好地了解市场地价状况，制定地价政策，自1999年开始，国土资源部即着手在全国各城市建立地价监测体系。通过将各城市的地价变化情况及时通过该体系传输至国土资源部，国土资源部可快捷准确地了解各城市的地价状况，及时制定相应的地价管理政策，同时，利用监测数据编制全国地价指数，并定期。
(5)建立土地供应计划制度和土地储备制度。为了在宏观上调控土地价格，必须严格控制土地供应数量和区位。各级政府根据我国耕地少、房地产开发起步较晚的实际，建立了土地供应计划制度和土地储备制度，要求每年进入一级土地市场的土地数量和时机要在政府计划的控制之下确定，同时，各城市土地管理部门还建立了土地储备制度，以有效地调节土地供应。
(6)建立土地交易最低限价制度。《房地产管理法》及相关法律法规规定，土地交易价格不得低于城市政府规定的标定地价，否则，政府有优先购买的权利。
(7)建立土地增值税制度。为了规范土地及房地产市场的交易秩序，抑制土地投机，1994年1月开始对转让国有土地使用权及房地产并取得收入的单位和个人开征土地增值税。土地增值税的实行有效地控制了土地价格的过快上涨。
2、土地资源价格制度革新
(1)健全地价管理的制度体系，进一步提高地价管理的效率。随着土地市场的不断发育和发展，土地利用中的许多问题已与地价管理密切相关。要在正确处理土地经济收益与社会总体经济发展、国有土地增值与经济体制改革、中央利益与地方利益以及政府与市场之间的各种关系的基础上，进一步完善和规范地价管理制度，切实解决地价管理制度过于分散，无法发挥地价在土地市场中作用的状况。因此，尽快制定有关地价管理的法律法规或部门规章，将分散于土地招标拍卖、协议出让、收购储备、有形市场建设等诸多环节中的政策和制度进行集成，提高地价管理的整体功效。
(2)完善地价的市场形成机制。建立地价的公开形成机制，一是要继续推行土地招标拍卖，通过公开竞争形成地价，从根本上解决土地出让中不依法行政的问题；二是要规范协议出让行为，切实执行协议出让中地价评估、集体决策、结果公开的程序；三是加强土地有形市场建设，对存量划拨地人市实行公开挂牌交易制度；四是要加大土地市场清理整顿力度，为地价的市场形成机制建立营造良好的外部环境。
(3)加强地价管理中的技术与政策研究，为地价管理提供决策依据。一是要研究在市场配置土地资源的过程中地价的调控机制，为发挥地价在土地资源配置中的杠杆作用，建立健全适应市场经济发展的地价管理制度体系提供理论支撑。二是要加强对基准地价更新的技术问题、不同权利状态下的地价评估问题、地价与容积率的关系问题、地价与房价的经济关系问题、农用地估价问题以及地价与城市社会经济发展速度之间的关系等问题的研究，为实际工作提供技术及理论支持。
参考文献：
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