关键词：生态补偿；法律制度；矿产资源开发
一、矿产资源开发生态补偿制度的概念界定
生态补偿即将生态、经济、其它权利利益三者进行利益衡量，进而将三者进行一种新的利益划分，特点是给予处于弱势的生态利益更多的利益份量。而生态利益是由人类所生活的生态环境赋予人类的、保证人类日常生产及生活良好进行的环境功能价值。现实中，当满足一部分人的经济利益或其他权力利益的同时，很有可能会给其他人的生态利益行使带来不便，这时候，生态补偿制度的作用便显得十分重要，通过生态补偿制度对生态利益、经济利益、其他权力利益进行衡量，使之相互协调，才能实现生产与生活的和谐。综上，结合法律的公平正义，可将生态补偿定义为：为了达到生态环境保护的目的，享受生态利益的人，根据法律的规定或相互间的约定，直接或间接地给予经济利益或其它权利利益受限制或受损害的人补偿的活动。
理解了生态补偿，我们再来定义矿产资源开发生态补偿制度，在该制度中，矿产资源开发者便是生态利益的享受者，在对矿产资源开发的过程中，矿产资源开发者根据法律的规定或约定，直接或间接地给予经济利益或其它权利利益受到限制或损害的人补偿。现实中，政府通过采取一系列措施，来实现这种资源配置和生态利益的平衡，比如通过征收矿产资源税、开发过程中缴纳生态补偿费、补偿金等方式，这些措施都有助于进一步完善矿产资源开发生态补偿制度。
二、我国关于矿产资源开发生态补偿制度的主要做法
我国立法及执法部门根据我国的国情对矿产资源开发生态补偿制度及其实施细则进行了一系列的制度规定，主要表现在以下几个方面：
（一）环境法的原则性规定
《中华人民共和国环境保护法》对环境污染的防护与治理进行了一系列的非常详细明确的规定，然而对生态环境保护的问题仅仅做了几条原则性规定例如《环境保护法》第一十九条开发自然资源须保护生态环境的原则性规定，第二十八条也只是对排放污染物超标的现象进行了违法性说明，并未对此规定一系列的治理措施，也并无处罚性规定。这样的原则性法条使用起来具有极大的不确定性，且缺乏现实操作性，根本无法起到对生态利进行益补偿的作用。
（二）环境单行法规中的零散性规定
我国先后颁布了多部单行环境法，在这些单行法中对矿产资源开发领域内的生态补偿有一些零星的规定。已施行的《矿产资源法》中，特别规定了矿产资源开发和矿山生态恢复的补偿规定。与此同时制定的《矿产资源保护条例》、《矿山环境保护条例》中，初步建立了符合我国国情的矿山环境恢复保证金制度。但这些规定都有零散不够系统的特点，且作用面单一，只适用于生态环境中的某个具体的范围。
（三）行政法规及规章的税费性规定
为了实现矿产生态补偿，我国针对矿产资源开发行业制定了一些征缴资源税费行政法规规章例如《征收排污费暂行办法》、《矿产资源补偿费征收管理规定》等均有有关矿产资源开发生态补偿的内容。
（1）矿产资源税
为促进矿产资源的高效开采和利用，我国在多年前（从1984年9月到现在）便已制定了矿产资源税，确定了“普遍征收，级差调节”的资源税征收原则，即在确定广泛的征收范围的同时根据各地的具体情况有差别的对待被征收者，并且在此基础之上进一步明确和细化了资源税的征收细节。
（2）矿产资源补偿费
因为矿产资源具有稀缺的特点，所以对矿产资源的开发必然会使矿产资源数量减少甚至破坏性损耗。因此资源的所有者必然要因为资源的损耗而得到弥补，因此包括中国在内的世界各国，普遍规定了有偿开采矿产资源制度，征收矿产资源补偿金，以换取开发矿产资源的对价，但该对价与实际的矿产资源实际价值却相差较大。
三、我国现有的矿产资源开发补偿制度存在的问题
（一）矿产资源开发利用管理体制与社会主义市场经济发展脱节
我国现在的矿产资源开发管理仍保持着早年计划经济的管理方式，即国家强制将矿产资源划拨与各经济主体，而各经济主体可在国家允许开发的前提下缴纳费用进行资源开发并接受国家的管理。随着我国计划经济的废除以及市场经济的不断晚上和发展，仍残留着计划经济因子的现有矿产资源开发管理体制与市场格格不入，仍盲目地崇尚“重发展、轻恢复”“只要金山银山，不要青山绿水”。
（二）政府宏观调控措施缺乏有效性，执行效果差
我国目前对矿产资源开发与利用的监管带有浓厚的行政特色，主观性太强，没有以市场为出发点，不遵循市场规律。矿产资源本身的特殊性以及开发过程的巨大风险性，要求国家根据市场情况，运用宏观调控对矿产资源开发进行监管。同时，我国目前只有资源税这一种体现国家宏观调控手段的措施，且资源税仅仅是国家运用强制力向矿产开发企业征收，不具有生态补偿的性质。
四、完善我国矿产资源开发生态补偿制度的建议
（一）促进我国矿产资源开发生态补偿制度体系化
从立法层面来看，由于目前我国关于此制度的法律法规还处于抽象规定、具体规定和细则缺失状态，因此要对此进行完善首先就要对该制度进行立法上的完善。
第一，在宪法中明确生态补偿思想并将其以条文的形式规定在宪法中，从而提高社会公众的生态补偿意识，为矿产资源生态补偿法的立法提供宪法依据及舆论基础。
第二，颁布施行《矿产资源生态补偿法》，将该制度以基本法的形式进行确立，其主要内容应包括补偿原则、补偿主体、补偿客体、补偿对象、补偿标准、经费来源及使用原则和方式、经费监督机制及惩罚性措施等方面，进行完善的系统的规定。
（二）改革现有矿产资源开发税费制度
（1）征缴矿产资源开发生态补偿费
因为现实中对资源开采的约束力较小使得不合理的资源开发现象频现，严重的影响资源所在地民众的日常生活甚至侵犯民众的生命权，因此有必要设立专门的生态补偿费，对不合理的开采进行约束从而保障当地的生态环境不被侵害，才能真正的起到保护生态的作用。
（2）扩大矿产资源补偿费征收范围，提高矿产资源补偿费征收率
我国《矿产资源补偿费征收管理规定》规定矿产资源补偿费征收率须维持在0.5―4%。该规定中的征收率处于一种非常低的状态，对于开发者而言0.5-4%的补偿费只是其经济利润中极其微小的一部分，这使得矿产资源开发者为了获取经济利益，肆无忌惮乃至掠夺式的开采，根本无法体现出对矿区生态环境予以补偿的性质。因此应提高补偿费的征收率，根据数据调研统计分析出能够影响资源开发者的征收率标准，从而从经济上促使资源开发者合理科学开采矿产资源，这样才能真正的实现资源保护乃至生态保护。（作者单位：兰州大学）
参考文献：
[1] 吴大华.论我国循环经济法律体系的构建[J].中国流通经济，2007（8）：12-14.
[2] 吕雁琴.试论矿产资源开发生态补偿机制与资源税费制度改革[J].税务与经济，2010（1）：45-46.
编制重要矿区矿产资源专项规划
在矿产资源规划体系中，重点矿区矿产资源勘查开发专项规划是矿产资源总体规划在空间上的具体细化和延伸，是推进整装勘查和资源整合的重要抓手，同时对新发现大中型产地实行统一规划和管理，充分发挥规划对资源配置的统筹和调控作用，解决了新发现矿产地如何纳入规划管理的问题，适应矿产资源勘查开发在空间上变化。重点矿区专项规划编制的对象从实现规划功能定位的角度，矿区专项规划编制对象包括三类，一是全国和省级矿产资源规划中划定的重点勘查区和重点开采区；二是国家规划矿区；三是新发现的大中型矿产地和拟开发的大中型矿区，以及资源状况和技术经济条件发展重大变化的大中型矿产地等。2010年8月，国土资源部已部署开展了241个重点矿区的专项规划编制工作。重点矿区专项规划编制与实施的重点重点矿区专项规划编制首先要对总体规划的目标任务、规划指标、布局安排和准入条件等进行全面落实。着重加强矿产资源规划区的划分，将资源勘查开发与保护的新变化，纳入到规划当中，特别是要依据规划编制技术指南，全面细致的划分勘查规划区块和开采规划区块，为矿业权的设置、调整等提供重要的空间依据。科学预测矿产资源市场形势，做好技术经济评价和可行性分析，提出矿产资源开采总量调控的要求。通过编制和实施专项规划，明确勘查开发的准入条件，对矿区的勘查开发工作做出部署，为矿业权的设置和整合工作提供依据。针对矿区矿产资源勘查和开采活动，通过实施重点矿区专项规划，有效指导矿业权设置方案、矿产资源勘查方案、矿产资源开发利用方案、矿山环境恢复治理和土地复垦方案、矿山环境综合治理方案等的编制和实施工作，逐步消除“各管一段，条块分割”的管理局面，并进一步提高行政效率、管理水平和服务质量。
建立矿产资源规划实施年度计划制度
通过矿产资源实施年度计划，将总体规划中确定的矿产勘查、总量调控、结构调整、矿业权设置、资源节约与综合利用、矿山地质环境治理恢复等目标和任务，按年度分地区进行分解落实，明确责任主体，促进规划的全面实施。同时根据矿产资源供需形势的变化，通过调整年度的资源开采总量和矿业权设置数量，适应矿产资源开发在量上的变化。规划实施年度计划制度的基本原则1）严格执行矿产资源总体规划，合理调控矿产资源开采总量，切实保护战略矿种特别是国家规定实施保护性开采的特定矿种。2）以矿业权设置引导资源开发的合理需求，促进矿产资源开发利用布局优化和结构调整。3）优先保障整装勘查、综合利用和重大整合项目的资源配置。4）保护和改善矿山地质环境，保障矿产资源的可持续开发利用。规划实施年度计划的主要内容分解落实重点矿种开采总量依据全国矿产资源规划和国家产业政策，分解落实钨、锡、锑、稀土、高铝黏土、萤石等国家实行总量控制重点矿种的年度开采总量指标。科学制定并分解落实本省实行总量控制重点矿种的年度开采总量指标。调控矿业权投放（设置）数量分别提出年度探矿权和采矿权投放（设置）的总数，并提出实行总量控制矿种的探矿权和采矿权投放（设置）年度数量。矿业权投放（设置）数量要分解到市、县。优化开发利用结构提出本年度禁止勘查开采规划区内已有矿业权的退出数量。按照矿山开采规模与矿床（区）储量规模相适应的原则，综合考虑矿床（区）资源储量规模、开发利用技术经济条件变化和矿山地质环境保护等因素，提出大中小型矿山结构调整年度指标。规划实施年度计划的设计流程借鉴土地利用规划年度计划的实施程序，结合矿产资源分级分类管理的结构，从矿产资源规划的自身特点出发，设计规划实施年度计划的流程分为七个部分。矿产资源规划实施年度计划的实施主体是省级国土资源管理部门，负责年度计划指标的上报和指标的分解落实，市县级国土资源管理部门和主要矿山企业是计划的主要实施者；国土资源部负责下达指标和对计划实施情况进行监督管理；相关事业单位或行业协会负责对计划实施进行评估，并将评估结果作为下一年度指标下达的重要依据之一。
探索矿产资源规划动态调整机制
目前，国内相关规划的动态调整并不多见，只是在人力资源规划和城市规划中控制性详规开展了相关工作。探索矿产资源规划的动态调整符合资源勘查开发的动态性特征，能将矿产资源勘查开发的空间变化、工程投入、技术革新、时序调整等内容及时纳入规划，并定时更新，在提高规划科学性的同时，又减少了规划调整的频次，变规划的“被动调整”为“主动调整”，对促进发挥规划的管理依据作用具有重要的作用。相关规划动态调整的具体情况人力资源规划的动态调整不存在法律约束，主要侧重于规划调整后的实施。人力资源规划动态调整主要针对外部人力资源条件和内部劳动力需求的变化以及企业自身战略的调整，对规划做出相应的调整。调整内容主要包括人员调配规划、晋升规划、培训开发规划、工资规划以及人事政策制定等。规划调整的措施有三种方式：一是常规方式，即按照常规的程序性处理方法来应对调整出现的差异；二是专题解决方式，针对人力资源规划实践中出现的问题或者机会进行专题分析、突击解决，主要是战略层面的问题；三是专家模型方式，即根据相关人力资源规划的经验和自身的具体情况，专家对可能出现的问题建立专家应急模型，以备出现严重问题时及时响应。城市规划中控制性详规的动态调整有明确的法律依据，因此侧重对调整程序、机制的细化。调整内容主要包括以下四类：①强制性内容的调整（法定图则）；②指导性内容的调整（管理图则）；③控规内容的优化调整，如公共设施位置与用地形态、“六线”线位、除容积率与用地性质之外其他指标的适度调整等；④控规内容的更正调整，如土地权属边界变化引起的调整等。控规调整的核心内容是以土地开发强度和配套公共设施为主的控规指标调整。控规调整程序分为申请与立项、可行性研究、初审、协商、批准、验收与更新六个阶段。由控规组织编制机关提出规划调整方案报告后，根据调整内容的不同，分别向不同层级的规划管理部门申报，审批的具体流程也有所差异。最后根据审批结果，对规划成果进行修改并更新规划管理系统。其他规划在动态调整方面也有一些探索，如《汶川地震灾后恢复重建地质灾害防治专项规划》在实施过程建立了规划项目动态调整机制。通过《关于启动实施汶川地震灾后恢复重建地质灾害防治专项规划项目动态调整机制的通知》（川国土资发〔2010〕124号），明确动态调整的范围适用于汶川地震灾区39个县（市、区）内的原规划的地质灾害防治项目和突发或新增的地质灾害隐患，体现了地质灾害发生的动态性特点。提出项目动态调整的主要原则包括资金总量不变、防灾效益不减、突出动态实效和确保专款专用等，还明确了对动态调整的主体和调整的程序。矿产资源规划动态调整的基本原则符合规划调整的程序安排规划动态调整要由原规划编制单位按照法定程度提出调整方案，并经原审批机关批准同意方可进行，调整后有关内容要按照法定程序进行报批后颁布实施。充分论证调整内容的科学性规划调整的内容要符合矿产资源形势的变化，资源勘查开发空间变动，重大资源产业政策调整等要求，要经过认真的科学论证，调整的内容必要性和可操作性强。调整结果及时纳入管理系统将调整的内容要及时纳入矿产资源规划管理信息系统，并通报给相关部门，以便充分发挥规划在管理中的依据作用。矿产资源规划动态调整的内容矿产资源勘查规划区块和开采规划区块根据上年度新发现矿产地和矿业权调整、灭失等情况，提出勘查开采规划区新增和调整的具体情况，包括规划区块名称、工作程度、面积、拐点坐标、主要矿种、资源储量、已设矿业权数量等。重大工程按照矿产资源规划中重大工程部署，结合地方经济社会发展需求，提出需新增和调整的中央和地方财政出资安排的矿产资源调查评价与勘查、资源节约与综合利用、矿产资源储备、矿山地质环境治理、矿区土地复垦、绿色矿山建设和资源型城市转型等重大工程。矿产资源节约与综合利用鼓励、限制和淘汰技术目录根据矿产资源开采、选矿等技术水平发展需要，提出需新增和调整的具体准入技术。
[关键词]矿业权，探矿权，采矿权，物权化
一、矿业权的由来
矿业权这个概念从古罗马法时就出现了，在当时矿产资源被归为物的范畴，并且罗马法规定，矿产资源所有权属于国家，但国家可以将有些矿产出租给贵族和私人去开采。在古罗马时期的某些城市，很多自由人可以从国家或私人所有的矿产中租下某些矿坑，这些小矿主要向国家交纳一定数量的产品，凡愿意开采的开采者，个人可以取得开采出的矿产的一半，另一半要交给国家。西方矿业权的概念完善和发展的鼎盛时期是在二十世纪六十年代，那时随着西方国家大多走向了工业化，矿产资源的开发和利用也受到了前所未有的重视。
矿业权是一个比较复杂的概念，要弄清它的确切含义，有必要对其进行解析，其实矿业权是一个权利束，是由一系列相关权利组合而成的。让我们来看一下西方国家对矿业权的理解。澳大利亚将矿产权分为三类，即探矿权，采矿权和评价权。日本矿业权制度以许可证制度为主，可分为钻探权制度和采掘权制度，而且规定取得钻探权的企业在探明勘探区却有矿产并适于开采时，享有所探矿床的采掘优先权。综观中外学术界对矿业权概念的解析，我们发现有些学者根本部分探矿权和采矿权，直接设定一个矿权；有的学者把探矿权分为排他性探矿权和非排他性探矿权，加上采矿权构成三类；还有的在两类探矿权和采矿权的基础上又加上一个矿产评议权，所以成为四分法。我国是采用了两分法即把矿业权分，即探矿权与采矿权，因此，我国的矿业权亦即探矿权和采矿权的合称。所谓探矿权，是指在依法取得的勘查许可证规定的范围内，勘查矿产资源并优先取得作业区矿产资源采矿权的权利。取得勘查许可证的单位和个人称为探矿权人。所谓采矿权，是指在依法取得的采矿许可证规定的范围内，开采矿产资源和获得所开采的矿产品的权利。取得采矿许可证的单位或个人称为采矿权人。
以上我们分析的是矿业权内部的关系，下面我们再来看一下矿业权和其他相关权利的关系。首先 分析矿业权和矿权的区别，有些学者将这两个概念等同对待，其实欠妥；矿权应该包括矿产资源所有权，还包括由矿产资源所有权派生出来的矿业权。矿产资源所有权包括对矿产资源的占有、使用、收益和处分等权能，各项权能构成矿产资源所有权的内容。矿产资源所有者代表的是国务院，即国务院代表国家行使占有、使用、收益和处分的权利。它有两个特点，1、所有权主题具有统一性和唯一性。2、矿产资源所有权具有绝对性和排他性。
二、矿业权法律关系。
法律关系，是指人类社会生活关系中，受法律所支配的关系。矿业权在理论界通说被认为是民事法律关系，就是指具体民事主体之间发生的，符合民法规定的法权模式要求的，具有民事权利义务内容的民事关系。民事法律关系主要包括主体、客体、内容、变动及原因等。
（一）矿业权的主体。
关于矿业权的主体，不同国家有不同的规定。日本《矿业法》规定除非条约有特别约定外，原则上不允许日本国民或日本法人以外的人成为矿业权人。美国相关法律规定美国公民和表示准备成为美国公民的外国人均可以进行矿区标界，并且保有采矿用地。加拿大的矿业权是采用的联邦和地方共管的政策，其国家有的省是鼓励各种各样的投资者进行勘探和开发，当然包括外国投资者。俄罗斯是规定各种所有制形式的法人以及其他国家的公民都可以成为地下资源的使用者。〈法国矿业法〉规定国内外的一切人均能平等的取得矿业权，只要具备管理事业的资格和必要的资力。我国原则上矿业权的主体为中国的法人、合伙、个体采矿者，但我国〈矿产资源法实施细则〉第七条规定“ 国家允许外国的公司、企业和其他经济组织以及个人依照中华人民共和国有关法律、行政法规的规定，在中华人民共和国领域及管辖的其他海域投资勘查、开采矿产资源”。另外成为矿业权的主体还要具备民事行为能力和相应的资质条件。〈中华人民共和国矿产资源法〉第十五条规定“ 设立矿山企业，必须符合国家规定的资质条件，并依照法律和国家有关规定，由审批机关对其矿区范围、矿山设计或者开采方案、生产技术条件、安全措施和环境保护措施等进行审查；审查合格的，方予批准”。我国针对不同的矿业权主体还设定了不同资质条件。〈矿产资源法实施细则〉第十一条 开办国有矿山企业，除应当具备有关法律、法规规定的条件外，并应当具备下列条件：
（一）有供矿山建设使用的矿产勘查报告；
（二）有矿山建设项目的可行性研究报告（含资源利用方案和矿山环境影响报告）；
（三）有确定的矿区范围和开采范围；
（四）有矿山设计；
（五）有相应的生产技术条件。
国务院、国务院有关主管部门和省、自治区、直辖市人民政府，按照国家有关固定资产投资管理的规定，对申请开办的国有矿山企业根据前款所列条件审查合格后，方予批准
第十三条 申请开办集体所有制矿山企业或者私营矿山企业，除应当具备有关法律、法规规定的条件外，并应当具备下列条件：
（一）有供矿山建设使用的与开采规模相适应的矿产勘查资料；
（二）有经过批准的无争议的开采范围；
（三）有与所建矿山规模相适应的资金、设备和技术人员；
（四）有与所建矿山规模相适应的，符合国家产业政策和技术规范的可行性研究报告、矿山设计或者开采方案；
（五）矿长具有矿山生产、安全管理和环境保护的基本知识。
第十四条 申请个体采矿应当具备下列条件：
（一）有经过批准的无争议的开采范围；
（二）有与采矿规模相适应的资金、设备和技术人员；
（三）有相应的矿产勘查资料和经批准的开采方案；
（四）有必要的安全生产条件和环境保护措施。
另外我们还应该注意，矿业权的主体并不是固定的，因为矿业权可以在符合法律规定的条件下进行流转，其中之一就是矿业权主体的流转，包括整个矿业权主体的变更和矿业权中的采矿权主体的变更或者是采矿权主体的变更。
（二）矿产资源的客体。
客体是法律关系作用的对象，民事法律关系客体也即民事法律关系主体的权利义务指向的事物。通说包括物、行为、智力成果和人身利益。对于矿业权的客体，很多学者大都解释不清，因为它与我国民法上的很多约定俗成的概念和法律体系不相容。还有的学者认为是矿产资源。让我们仔细来分析一下，在我国，矿业权包括探矿权和采矿权，所以要分析矿业权的客体就要分别分析探矿权和采矿权的客体。〈矿产资源法实施细则〉中规定探矿权，是指在依法取得的勘查许可证规定的范围内，勘查矿产资源的权利。可知探矿权作业的范围是许可证规定的区域，不能超出这个区域，如果确实需要超出，要进行变更登记。有人说探矿权的客体是矿产资源，探矿权的目的是探明一定的区域内有没有可采的矿产，所以当探明许可证范围内没有矿产资源时，探矿权的客体是什么呢，没法回答，所以这种观点有值得商榷之处。还有人认为探矿权的客体是特定的矿区或者工作区的地下土壤和其中赋存的矿产资源。我认为此观点在概念的运用上和语句的表达上也是值得商榷。因为探矿权的最终结果是或者工作区内发现矿藏，或者没有。所以应该用一个概括的概念表达探矿权的客体，我认为采用工作区的地下构成物来表示探矿权的客体比较恰当，因为地下构成物既有还有矿藏的可能，也包括不含有矿藏的可能。另外让我们看一下采矿权的客体，很显然，采矿权的客体是矿产资源。把探矿权的客体和采矿权的客体合并起来即使矿业权的客体。又因为地下构成物包括土壤和矿产资源，所以矿业权的客体就是工作区的地下土壤和矿产资源。
矿产资源的种类在人类认识自然的过程中也是不断变化的，所以有必要对其进行界定一下。我国《矿产资源分类细目》把矿产资源分为四大类，即能源矿产、金属矿产、非金属矿产和水气矿产。明确矿业权客体组成部分的矿产资源必须是法定的矿种，既可以确定矿业权是否存在以及存在于何种矿产资源之上，又可以划清土地所有权人和矿业权人各自的权利义务和边界。理论界还存在着一种区分矿业权，或者叫纵向矿业权，具体是指将一个矿区或者工作区的沉积层划分为若干个地层段或者地层区，每个含有（局部的）矿产资源的地层段或者地层区可以单独的成为矿业权的客体。这种分法有有两种方式，其一是将一个矿区或工作区的沉积层分为浅层和深层，把它们分别出租，使之归属于不同的旷野权人所有；二是把一个矿区或者工作区垂直的划分为多个地层段或者地层区，然后各个地层区再出租给不同的人。
（三）矿业权的内容。
矿业权的内容就是矿业权法律关系指向的对象。矿业权包括探矿权和采矿权，相应的矿业权的内容就表现为探矿权人和采矿权人的权利和义务。对此，我国〈矿产资源法实施细则〉有明确的规定，对探矿权人的权利主要是勘查权，架设相关管线和设施权，临时用地权，优先采矿权等。第十六条 探矿权人享有下列权利：
（一）按照勘查许可证规定的区域、期限、工作对象进行勘查；
（二）在勘查作业区及相邻区域架设供电、供水、通讯管线，但是不得影响或者损害原有的供电、供水设施和通讯管线；
（三）在勘查作业区及相邻区域通行；
（四）根据工程需要临时使用土地；
（五）优先取得勘查作业区内新发现矿种的探矿权；
（六）优先取得勘查作业区内矿产资源的采矿权；
（七）自行销售勘查中按照批准的工程设计施工回收的矿产品，但是国务院规定由指定单位统一收购的矿产品除外。
探矿权人也是有义务的，第十七条 探矿权人应当履行下列义务：
（一）在规定的期限内开始施工，并在勘查许可证规定的期限内完成勘查工作；
（二）向勘查登记管理机关报告开工等情况；
（三）按照探矿工程设计施工，不得擅自进行采矿活动；
（四）在查明主要矿种的同时，对共生、伴生矿产资源进行综合勘查、综合评价；
（五）编写矿产资源勘查报告，提交有关部门审批；
（六）按照国务院有关规定汇交矿产资源勘查成果档案资料；
（七）遵守有关法律、法规关于劳动安全、土地复垦和环境保护的规定；
（八）勘查作业完毕，及时封、填探矿作业遗留的井、硐或者采取其他措施，消除安全隐患。
另外采矿权人享有的权利主要是开采权，自销矿产品权，土地使用权等，其义务主要是遵守法定期限，综合利用资源，保护环境，交纳资源税费等。第三十条 采矿权人享有下列权利：
（一）按照采矿许可证规定的开采范围和期限从事开采活动；
（二）自行销售矿产品，但是国务院规定由指定的单位统一收购的矿产品除外；
（三）在矿区范围内建设采矿所需的生产和生活设施；
（四）根据生产建设的需要依法取得土地使用权；
（五）法律、法规规定的其他权利。
采矿权人行使前款所列权利时，法律、法规规定应当经过批准或者履行其他手续的，依照有关法律、法规的规定办理。
第三十一条 采矿权人应当履行下列义务：
（一）在批准的期限内进行矿山建设或者开采；
（二）有效保护、合理开采、综合利用矿产资源；
（三）依法缴纳资源税和矿产资源补偿费；
（四）遵守国家有关劳动安全、水土保持、土地复垦和环境保护的法律、法规；
（五）接受地质矿产主管部门和有关主管部门的监督管理，按照规定填报矿产储量表和矿产资源开发利用情况统计报告。
三、矿业权的物权性探讨。
对于探矿权的性质，我国学界从80年代就开始了大量的研究，但是到现在为止，仍然没有一种统一的有说服力的学说。传统上，我国学者主要是把矿业权作为一个整体来看待，从整体上分析矿业权的属性，并没有从矿业权的组成部分的分权利方面着手仔细的研究。另外，虽然学界目前大都将矿业权归为物权的范畴，但关于矿业权的主体，客体、内容，变更等一系列基本理论还没有认识清楚。归纳起来，目前学界对矿业权的性质的学说主要有以下几种。
1、准物权说。此说的主要观点就是认为矿业权是基于矿产资源的国家所有权而派生出来的一种物权，但又由于矿业权的取得还需要国家批准，而且国家对矿业权主体还规定了一系列的条件和资质要求，只有达到规定的条件才有机会成为矿业权的主体。因而它是一种带有明显行政色彩的物权，只能准用有关物权的规定，不能完全适用物权。
2、用益物权说。认为矿业权是对矿产资源不动产进行使用和收益的一种权利，这种权利来源于矿产资源国家所有权，具有占有、使用、收益等权能，所以是一种用益物权。还有一种说法是，矿业权的用益物权属性仅是指采矿权的属性，但对于探矿权则没有论述。
3、他物权说。此说认为，矿业权是基于他人之物而为使用收益的权利，所以说是一种他物权。此说应该是我国早期的一种的学说，反映了当时对矿业权性质认识不清，界定不明的特点，而且它把矿业权作为一个整体，没有区分探矿权和采矿权两种不同权利的属性。
4、自然资源使用权。该观点认为采矿权、林木采伐权、取水权、捕捞权等属于一种新型的权种，应该单独对待，并建议将之列入用益物权的范围。
5、债权说。此观点认为矿业权是基于和国家签定矿产资源勘探和开发合同取得的，是一种债权。
另外还有一种学说认为矿业权是一种物权，但它是一种和用益物权以及担保物权平等的新型的物权种类。
就矿业权所含有的探矿权和采矿权两种权利各自的权利属性，学界也有很多观点。我认为这种从矿业权的分权利上来仔细探讨矿业权具体属性的研究方法是可行的。下面我就针对目前学界的有关观点进行分析，并进而得出自己的观点。
1、认为探矿权是一种知识产权，在这个前提下又有两种不同的观点，一种认为探矿权是知识产权下的发现权，一种认为探矿是对未知世界的反映，探矿权显然不是著作权、专利权、商标权和发明权，也不是发现权。根据《科技进步奖励条例》的规定，探矿权属于其他科技成果权中的科学技术进步成果权。所谓科学技术进步成果权是指公民或法人对推动科学技术进步作出了重大贡献依法享受的人身权和财产权。所以探矿权是知识产权。探矿权的确切含义是探矿成果权。让我们来仔细的分析一下探矿权的权利属性。首先考察一下其具体的含义，《中华人民共和国矿产资源法实施细则》第六条第一款规定“探矿权，是指在依法取得的勘查许可证规定的范围内，勘查矿产资源的权利。取得勘查许可证的单位或者个人称为探矿权人”。关于探矿权的主体和内容在《中华人民共和国矿产资源法实施细则》中有明确的规定，我们就不探讨了，这里我们主要分析一下探矿权的客体，看它是属于物权范畴还是知识产权范畴。物权的定义是“直接支配特定物并享受其利益的排他性权利”。让我们再看一下知识产权的定义，吴汉东教授给的定义是“知识产权是人们基于自己的智力活动创造的成果和经营管理活动中的经验、知识而依法享有的权利。它具有法律确认性，专有性、时间性和地域性等特征。探矿权的客体很多学者主张是特定的矿产资源，还有的学者认为是特定工作区的土地和矿产资源，还有的认为探矿权的客体具有不特定性。如果说探矿权是一种物权，那么它所支配的是什么呢？我认为就是特定的工作区的土地和地下的矿产资源。假如经勘探，没发现工作区有矿产，那么其客体就是工作区的土地极其地下部分。如果探明有矿产，则其客体就是土地和土地下的矿产资源。这么说好象有一些客体不特定的特征，所以，我认为，应该把探矿权的客体界定为特定工作区（就是法定许可勘探区域）的土地极其地下构成物，此处构成物或许含有矿产，或者不含有矿产。这样起码在概念上就特定了。那么探矿权人的收益又表现在什么地方呢，我认为应该是其勘探结果的所有权。但是这里存在一个问题，就是，如果是物权，而且是物权中的用益物权，那么当探矿权人取得这项权利的时候，他就应该开始享受物之利益，但探矿权不是这样的，它还要经过长期的勘探，需要付出很多的努力，才能得出结果，才能享受探矿权成果所带来的利益。所以，探矿权具有物权的特征，但又有很多与物权体系不一致的地方。再分析一下，看探矿权是不是知识产权，首先看它是不是发现权。欲认识发现权，必先了解何为科学发现。《中华实用法学大辞典》认为：”发现指人们经过探索、研究，对自然现象、特征或规律做出前所未有的阐述。如对星体或物质的新发现，新的定理的提出，对地震、火山爆发规律的认识等等。“ 《民商法学全书》认为：”发现是指阐明客观物质世界的现象、特性或规律而提出的一种新认识。发现的成果是属于自然科学而不是社会科学。所谓现象是指事物本质的表现或显露；特性是事物差别的质量特征；规律是事物内在的必然联系。“ 从定义我们可以看出，民商法上的发现主要是发现一种规律，而探矿权则是发现一种具体的东西-矿产。况且目前关于发现权在学界还没有确定的定义和立法规定，也没有给予发现权人专属性的经济利益，而主要是给予各种精神奖励等。另外针对有学者曾提出探矿权属于其他科技成果权中的科学技术进步成果权。所谓科学技术进步成果权是指公民或法人对推动科学技术进步作出了重大贡献依法享受的人身权和财产权。我认为此说不正确，因为科技进步是指在科学领域作出了前人所未有成果，取得了超出当代同领域科技水平的成果，而探矿权则不是这样的，它只是发现了矿产，并没有对科技界带来什么科学上的新规律或者是新技术。所以探矿权不是知识产权。
2、认为采矿权是一种用益物权。这是目前很多学者所认同的一种观点。但目前仍有疑问，就是关于采矿权的客体方面，民法上的用益物权是指权利人对他人所有物以使用收益为内容的物权。其标的物主要是不动产，而且用益物权人在使用所有权人的不动产的时候，并不发生不动产形态的变更和数量的减少。但采矿权就不同了，它首先针对的是一块确定有矿产资源的工作区，然后把矿产采上来，采下的矿产直接归矿业权人所有，而且矿业权人享有所采矿产的自销权。而且，矿业权人对矿产资源的开采行为是不是一种处分行为呢，如果是处分行为，那就意味着矿业权人享有处分权，进而分析，矿业权人就具备了占有、使用、收益、处分四种权能，又因为有权就具备这四种权能，那么说矿业权就是所有权了，这显然与我国的宪法规定相违背。如果矿业权人不享有处分权，那么随着矿业权人的开采行为，矿产资源在一点一点的减少，最后到采尽，此时特定的矿产资源就消失了，进而国家的矿产资源所有权就失去了权利所依附的财产，也就没有存在的必要了。那么怎么体现所有权呢，难道仅仅在资源税和矿产资源补偿费等这些费用上体现吗。不过让我们换个角度来考虑，民法上的用益物权从字面意思来理解就是使用和收益的物权，从其权利所包含的权能来看，包括占有、使用和收益。首先看矿业权人是不是在占有和使用，很显然，矿业权人是在占有使用国家所有的包含着特定矿产资源的工作区的不动产；再看收益，矿业权人的收益就是取得自己所采掘出的矿产的所有权。普通用益物权的收益比如说传统的永佃权吧，是以支付佃租为代价而永久在他人土地上进行耕作或牧畜的权利。永佃权人的收益就是取得自己在他人土地上因耕种劳作的农作物的所有权或者是因自己的放牧行为而取得的生长和繁殖的牲畜的权利。只不过相对于矿业权来说，永佃权人的一系列的使用行为并没有改变土地的形状和性质。而矿业权人却剥离了土地里面的矿产资源，而矿产资源的采掘又是需要相关的技术和设施的，而且还要投入大量的资金，而采出的矿产就是矿业权人的收益。从以上的分析中，我们可以发现，其实采矿权有很多的方面与物权法的规定或者理念是相符的，所以说矿业权基本上是属于物权的。但也不能一偏盖全，就此认定采矿权能完全受物权法调整。当矿业权人采完矿的时候，国家针对这种特定矿产资源的所有权就消失了，这难以用用益物权的有关法律规定和法律体系来解释。当然在学界现在谈论的关于矿业权有些不符和物权法规定的地方主要是指，物权法是一种私权利，而矿业权却有很多行政干预在里面，因而具有许多公权利的特征。所以只能是一种准物权。
从以上对探矿权和采矿权两种具体权利的分析来看，二者其实基本上都属于物权的范畴，只不过有些方面与物权法的体系和固有的特性不相符。所以综合起来的权利-矿业权也基本上属于物权，但又完全和物权相符合，所以只能准用物权的有关规定来调整，因而称为准物权。
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［关键词］矿业权；法律适用；矿业权登记；矿业权登记簿
［中图分类号］D992.62 ［文献标识码］A ［文章编号］1005-6432（2011）5-0126-02
1 矿业权的法律性质
1.1 矿业权的概念
矿业权在我国一般指探矿权和采矿权的合称,即探矿、采矿人依法在已登记的特定矿区或工作区内勘探、开采一定的矿产资源,取得矿产品,并排除他人干涉的权利。矿业权在我国只是一个学理上的概念,法律上只明确规定了采矿权、探矿权。依照《中华人民共和国矿产资源法实施细则》第六条的规定,所谓探矿权,是指在依法取得的勘察许可证规定的范围内,勘察矿产资源的权利。所谓采矿权,是指在依法取得的采矿许可证规定的范围内,开采矿产资源和获得所开采的矿产产品的权利。矿业权虽然矿业权有着更广泛的意义,应包括矿产资源的经营权,但本文实际上是指矿产权。反映的是矿产资源之探采者与矿产资源所有者之间的法律关系。当矿产资源所有者自行探采时也就不存在矿业权,所有权人自己在其物上进行各种生产经营活动都只是所有权的权利范围。而一旦所有权之外在矿产资源所有者拥有的矿产资源上进行探采活动时就需要有矿业权这种新型权利产生。
1.2 矿业权的法律性质
物权是指权利人支配特定物的权利,按其性质不同可分为所有权、用益物权、担保物权和占有权四类。《中华人民共和国民法通则》(以下简称《民法通则》)第五章第八十一条第二款规定:“国家所有的矿藏,可以依法由全民所有制单位和集体所有制单位开采,也可以依法由公民采挖。国家保护合法的采矿权。”《民法通则》将矿业权中的采矿权确定为财产权利。2007年通过的《中华人民共和国物权法》(以下简称《物权法》)第一百二十三条规定“依法取得的探矿权、采矿权、取水权和使用水域、滩涂从事养殖、捕捞的权利受法律保护”。我国《物权法》将探矿权、采矿权放在第三编用益物权中加以规定,虽然没有明确规定其法律性质,但可以看出我国《物权法》将矿业权的法律性质定位为用益物权或视为用益物权进行规范。探矿权人和采矿权人经国家有关部门许可,依法对国家所有的矿产资源上进行开发利用,以获取矿产资源的使用收益为目的。这也符合用益物权的一些显著特征。用益物权的功能就在于它是《物权法》中的基本权利,是充分利用资源、维护物的利用秩序的法律手段,能提高不动产的利用效益。矿业权的设定是为了解决矿产资源的所有与利用之间的矛盾,提高物的利用功效。
2 矿业权登记的性质
2.1 矿业权登记的物权效力
物权的对事效力要求其具有可识别性,即物权以及物权的变动不应当仅仅为当事人双方所知悉,而且应当以一定的方式表现出来为公众知悉。为了实现可识别性,物权及其变动均应履行法定公示方式。我国《物权法》规定了不动产登记的公示方式,其第十四条规定：“不动产物权的设立、变更、转让和消灭,依照法律规定应当登记的,自记载于不动产登记簿时发生效力。”从这一规定可以看出,我国实行不动产权利登记制度,即不动产物权依法律行为的设立、转移、变更和废止等事项非经登记不得生效的立法体制。这一制度具有以下法律特征：登记为物权变动的生效要件；登记具有公信力；登记簿是物权成立的依据。
《中华人民共和国矿产资源法》(以下简称《矿产资源法》)及实施细则、《矿产资源勘察区块登记管理办法》、《矿产资源开采登记管理办法》都对探矿及采矿行为的登记进行了规定,说明探矿权和采矿权属于物权法“依照法律规定应当登记的”的情形,因此矿业权应该进行登记,并遵循《物权法》关于不动产登记的相关规定,矿业权的物权效力应该自记载于矿业权登记簿时发生效力。除此之外,探矿权、采矿权的设立、变更、转让和消灭都要进行登记,未经登记,不发生法律效力。一经登记便对外产生公信效力,登记者便被推定为该矿权的合法权利人。矿业权登记对于在矿业主管机关、矿业权申请人、矿业权利人以及其他利害关系人之间界定和确认产权,避免矿业权利秩序混乱,对稳定矿业勘探开采行为具有极为重要的意义。
2.2 矿业权登记的行政效力
从我国《矿产资源法》及实施细则、《矿产资源勘察区块登记管理办法》、《矿产资源开采登记管理办法》对探矿权及采矿权登记、发证的规定可以看出,矿业权登记不同于一般的不动产物权的登记,矿业权登记的目的不仅为物权效力的体现,更体现国家对探矿权和采矿权的管理。它不仅在私法上具有重要意义,而且承担着重要的公法职能。矿业主管机关要受理、审查有关矿业权的各种申请作出是否授予矿业权等的决定,还要为保护矿业权,对侵害矿业权的行为进行行政处罚。另外,矿业权人或者其申请人等有关人员有义务缴纳相应的费用、权利金和各种税收,并承担环境保护和矿山安全等方面的义务,而要求其履行上述义务就是主管机关的职责。登记簿记载的就是主管机关实施矿业行政管理的法定依据。从这一角度出发,矿业权登记也是国家矿产资源管理机关依申请做出的一种具体行政行为,体现了国家行政权力对矿业权物权关系的合理干预,属于行政管理行为。
3 矿业权登记的法律适用
3.1 矿业权相关法律法规
我国2007年公布的《物权法》第三编用益物权第一章一般规定中的第一百二十三条规定，依法取得的探矿权、采矿权的权利受法律保护。第一编总则第二章物权的设立、变更、转让和消灭中的第一节“不动产登记”中，系统地规定了不动产物权公示方法、不动产物权登记的类型、不动产物权登记的效力、不动产物权登记的过错赔偿等内容。我国《物权法》不动产登记制度物权法的重要制度之一,不动产物权的变动以登记为生效要件,未经登记的不动产物权变动行为不发生法律效力。所谓不动产物权登记,就是登记机关将权利人的不动产物权记载于不动产登记簿上的行为,同时向权利人颁发不动产物权证书。
1996年《矿产资源法》在原有法律的基础上做了一些重要修改和完善,构建起了新的矿业权法律体系。在第二章中规定了国家对矿产资源勘察实行统一的区块登记管理制度。开采矿产资源要由地质矿产主管部门审批,并颁发采矿许可证。
《矿产资源勘察区块登记管理办法》第三条规定，国家对矿产资源勘察实行统一的区块登记管理制度。第二十二条规定探矿权人应当申请变更登记的法定情形。第三十条规定对探矿权人不办理变更登记、注销登记的处罚。第三十四条规定对登记管理机关人员、等违法行为的处罚。
《矿产资源开采登记管理办法》第三条规定，开采矿产资源应由相应主管部门进行审批登记。第十五条规定采矿权人应当申请变更登记的法定情形。第二十二条规定对采矿权人不办理变更登记、注销登记的处罚。第二十五条规定对登记管理机关人员、等违法行为的处罚。
可见,矿业权作为一种具有诸多用益物权属性的特别法上的物权,同样应以登记为生效要件。矿政部门在与矿业权申请人签订矿业权出让合同并收取矿业权申请人按合同缴纳的有关费用后,应当将该申请人取得的矿业权的内容记载于矿业权登记簿上,同时向权利人颁发矿业权证书。
3.2 矿业权登记法律适用
在矿业权登记法律适用方面《物权法》是一般法,它规定了不动产物权设立、变更、转让和消灭的基本准则,明确了基本概念和基本效力；而《矿产资源法》、《矿产资源勘察区块登记管理办法》、《矿产资源开采登记管理办法》等法律法规则是专门就矿业权登记及管理进行规定的法律,属于特别法。因此,按照特别法优先于一般法的法理判定,在矿业登记方面应优先适用相关的矿产资源类法律法规,在这些法律法规里未作规定的则可适用《物权法》相关的规定。这样就可解决矿业权登记法律适用方面的问题。
4 矿业权登记簿与矿业权证的关系
4.1 矿业权登记库信息与矿业权证的关系
根据我国的法律法规,探矿权的取得和采矿权的取得首先要申请,得到许可后办理登记,然后取得许可证。在这一过程中有两个矿业权的信息：一个是矿业权登记库,另一个是矿业权证,前者是矿业管理的重要依据,后者是矿业权人权利的证明。库和证应该一致,但由于各种原因,可能导致库证不一致。这就会影响矿业市场管理和交易安全。
4.2 矿业权登记库信息与矿业权证权利冲突如何适用
(1)《物权法》的相关规定分析。我国《物权法》第十六条规定：“不动产登记簿是物权归属和内容的根据。不动产登记簿由登记机构管理。”第十七条规定：“不动产权属证书是权利人享有该不动产物权的证明。不动产权属证书记载的事项,应当与不动产登记簿一致；记载不一致的,除有证据证明不动产登记簿确有错误外,以不动产登记簿为准。”根据这一规定,不动产物权的归属与内容,以不动产登记簿为根据；不动产权属证书记载的事项与不动产登记簿应当一致,不一致的,除有证据证明不动产登记簿确有错误外,以不动产登记簿为准。也就是说,在除有证据证明不动产登记簿确有错误外,不动产登记簿的效力大于不动产权属证书。
(2)《矿产资源法》与《物权法》之间的关系。我国《矿产资源法》及实施细则、《矿产资源勘察区块登记管理办法》、《矿产资源开采登记管理办法》对探矿权及采矿权登记、发证的规定,说明矿业权取得矿业权的必须申请、审批(采矿权)、登记、发证几个程序,也应该符合物权法登记簿与权属证之间关系的规定,当库证不符时,除有证据证明不动产登记库信息确有错误外,应以登记库内容为依据。
4.3 矿业权登记错误的法律适用
矿业权登记错误一般遵循以登记库信息为准的原则,但根据实际情况的不同适用法律。
根据《物权法》的规定,在库证信息不符发生冲突时,应以登记库登记信息为依据,除非有实际证据证明信息库登记确有错误的,则准予更正。再依照规定应重新进行公告。
根据《矿产资源勘察区块登记管理办法》第三十条或《矿产资源开采登记管理办法》第二十二条的规定,若矿业权本身实际存在,但登记库信息不全或不正确的,属于矿业权人的主观原因未能填报具体信息或出现变更事由后没有及时申报,那应视探矿权、采矿权种类之不同分别处理,登记管理部门责令矿业权人限期改正,逾期不改正的,由原发证机关吊销相应的证照；如果属于登记机关管理人员的原因导致漏填或误填的,应及时通知矿业权人按实际情况提交补正申请,并予以更正及公告。同时对许可证登记错误也应按以上原因分别进行法律适用。
4.4 矿业权登记错误的救济及过错赔偿
我国《物权法》第十八条规定：“权利人、利害关系人可以申请查询、复制登记资料,登记机构应当提供。”第十九条规定：“权利人、利害关系人认为不动产登记簿记载的事项错误的,可以申请更正登记。不动产登记簿记载的权利人书面同意更正或者有证据证明登记确有错误的,登记机构应当予以更正。”“不动产登记簿记载的权利人不同意更正的,利害关系人可以申请异议登记。登记机构予以异议登记的,申请人在异议登记之日起十五日内不,异议登记失效。异议登记不当,造成权利人损害的,权利人可以向申请人请求损害赔偿。”第二十一条规定：“当事人提供虚假材料申请登记,给他人造成损害的,应当承担赔偿责任。因登记错误,给他人造成损害的,登记机构应当承担赔偿责任。登记机构赔偿后,可以向造成登记错误的人追偿。”矿业权登记错误的救济及过错赔偿也同样适用《物权法》的规定。
矿业权登记制度是矿业管理的基础,明确矿业权登记的法律适用,才能正确处理矿业权登记过程中的权利冲突,更好地为我国矿业市场和矿业经济发展服务。
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关键词：探矿权采矿权；流转；法治经济；立法建议
中图分类号：F272
文献标识码：A
文章编号：1673-291X（2012）17-0173-02
引言
探矿权、采矿权的合理流转是实现矿产资源科学合理利用的保证。探矿权、采矿权的合理流转需要相关立法符合社会主义市场经济“公开、公正、公平”的规则，而我国现行的《矿产资源法》、《探矿权、采矿权转让管理办法》等法律规章具有浓厚的计划经济色彩，所以，探讨建立一套适合法治经济的探矿权、采矿权的流转制度具有重要的现实意义。
一、我国现行的探矿权与采矿权流转立法存在的问题
由于探矿权、采矿权本身的复杂性，在实际流转过程中，涉及的问题较多。现行《矿产资源法》及后续相关法规只侧重对探矿权、采矿权的公权性质给予相当的重视和保护，没有很好地兼顾探矿权、采矿权的民事财产权属性，进而在探矿权、采矿权的流转立法上也烙上了深深的计划经济印迹。2007年通过的《中华人民共和国物权法》在用益物权的一般规定中加入了探矿权和采矿权，明确了两权的法律属性。因此，以探矿权、采矿权的物权为基础，建立符合法治经济的现代探矿权、采矿权流转制度迫在眉睫，而我国现行的探矿权、采矿权流转立法中没有全面贯彻这一思想的精髓，产生了一系列问题。
（一）相关法律法规对政府职能定位不准
在《矿产资源法》、《探矿权、采矿权转让管理办法》、《探矿权采矿权出让转让暂行规定》等法律和法规中规定探矿权、采矿权的出让和转让要履行复杂的行政审批。同一处矿产，在流转过程中要同时涉及地质矿产部门、环保部门和当地政府等多个行政部门。政府与矿业企业之间具有横向的、平等的民事权利义务关系，也有与矿业权人之间纵向的、不平等的管理关系，这两种关系往往交织在一起，由于各种原因，政府管理存在有时缺位、有时又越位的现象，影响了矿业的市场化发展，在目前矿业权的流转过程中，往往不完全是价值规律在起作用，而在某种程度上是行政调控在直接或间接地起着支配作用，市场运作与行政调控的和谐环境尚未形成，明显地制约着矿业权市场的发育和成长。政府代表国家作为矿产资源的所有权人，行使矿产资源的所有权，同时又是探矿权、采矿权流转市场秩序制定者和监管者，再加上我国传统计划经济体制的惯性和其他利益关系，使得政府在市场经济条件下的矿产资源开发和相关权利流转过程中职能定位不准。
（二）探矿权人优先权制度不合理
现行的《矿产资源法》第6条第1款规定：“探矿权人有权在划定的勘查作业区内进行规定的勘查作业，有权优先取得勘查作业区内矿产资源的采矿权。”确立了探矿权人优先权制度。在2000年出台的《 探矿权采矿权出让转让暂行规定》第十六条：“在探矿权有效期和保留期内，探矿权人有优先取得勘查作业区内矿产资源采矿权的权利，未经探矿权人的同意，登记管理机关不得在该勘查作业区内受理他人的矿业权申请。”和2003年出台的《探矿权、采矿权招标拍卖挂牌管理办法（试行）》第十条：“有下列情形之一的，主管部门不得以招标拍卖挂牌的方式授予：探矿权人依法申请其勘查区块范围内的采矿权……”又进一步明确探矿权人优先权制度，即“探转采”。
立法上规定“探转采”制度的大背景是在探矿市场主体为国有企业的时候，客观上“探转采”保护探矿权人的利益，提高了投资者的积极性，促进了探矿市场的发展。但是近年来这一制度的弊端也十分明显：一是破坏了市场竞争的公平性；二是滋生了探矿权出让市场的行政管理腐败行为；三是国家作为矿产资源所有权人的经济权利未能充分体现；四是不利于矿产资源的可持续利用。
（三）对集体企业、个体和外资采矿规定不合理
现行的《矿产资源法》第六章和《矿产资源法实施细则》第五章中都专设“集体矿山企业和个体采矿”一章，造成了它们与国有矿山企业在法律地位上和法律执行中是不平等的。这是经济成分的不平等在资源管理上的直接体现，有悖于法法治经济的要求。现代法治经济以贯彻“平等原则”为特征，当然也必须包括对管理对象的平等对待，要处理好国家权力和公民权利、关系。《〈矿产资源法〉实施细则》第7条规定：“国家允许外 国的公司、企业和其他经济组织以及个人依照中华人民共和国有关法律、行政法规的规定，在中华人民共和国领域及管辖的其他海域投资勘查、开采矿产资源。”这仅仅是实施细则上的规定，未上升到法律的层次，因此，国外矿业公则抱怨我国矿业投资环境不好，其中比较突出的一个问题就是差别待遇。由此可见，类似的规定和做法阻碍了我国商业性矿产勘查融入矿业全球化的进程。
二、探矿权与采矿权流转立法修改对策
（一）明确政府职责及其与企业和市场的关系
法治经济需要立法明确政府、企业和市场三方责权，用法律来规范市场行为，促进经济的发展，创造公开、公平、公正的市场环境。具体到探矿权、采矿权流转立法，笔者认为，政府职能主要体现在制定相关法律法规规范流转市场秩序等方面，在探矿权、采矿权流转立法中应以“调控一级（出让）市场，监管二级（转让）市场”思路规定政府的职责。
第一，调控一级（出让）市场。根据国家的需要对探矿权、采矿权的出让采取宏观调控，控制市场中各类矿产的供应量，保持合理的供需平衡，稳定经济社会。针对我国一级（出让）市场建设，有学者提出建立探矿权分类出让管理体系：（1）针对不同矿产实际情况，对探矿权出让管理政策进行细分。根据矿产的稀有程度和重要程度可以对探矿权、采矿权采取行政许可、找挂牌等不同的出让方式。（2）根据不同区域情况，对探矿权出让管理政策进行细分。根据各地的经济情况和环境情况，国家也应该有不同的探矿权出让政策。（3）建立国家规划矿区管理制度。按编制好的探矿权、采矿权设置方案，根据市场需求，有计划地向市场投放探矿权。
第二，监管二级（转让）市场。探矿权、采矿权通过一级市场出让之后，在转让市场中应该允许其自由流通，政府部门不应再过多的参与具体的转让案例，应以裁判员的角色来参与转让市场，立法规定具体的转让方式，打击违法行为，维护市场秩序。
（二）取消“探转采”，理顺探矿权和采矿权的关系
针对“探转采”立法的缺陷，有学者提出改“探转采”为探矿权人收益权：探矿权人通过资金、技术、设备和人力的投入，对批准的勘查区域内的矿产资源赋存状况进行勘探，编制勘查报告后评估确认形成的资源信息权，属知识产权范畴，以采矿权价款形式体现。
借鉴改“探转采”为探矿权人收益权思路，笔者认为，可以采取如下办法：在一级（出让）市场中把探矿权和采矿权分开出让，以招拍挂为主，行政审批为辅，通过市场来配置探矿权、采矿权。在招拍挂的时候，改“探转采”为探矿权人在同等条件下优先获得自己所在勘查作业区能的采矿权。如果探矿权人没能获得自己所在勘查作业区内的采矿权，则应对其探矿权形成的探矿资料进行评估，在转让采矿权的时候一并转让，并收取相应的价款。如果探矿权人在同等条件下优先获得了自己所在作业区内的采矿权，则探矿权的投入本息应抵扣应缴纳的采矿权价款。国家应严格控制探边采和临时采矿这两种行为。此举有利于建立“公开、公正、公平”的矿业权市场体系，有效遏制矿业权流转过程中的行败行为，实现国家队矿产资源在利用中所产生的超额利润的收益权，使国家能够按照矿产资源的规划有秩序的供给，维护矿产资源的可持续利用。
（三）消除差别，重视集体企业、个体和外资企业
据统计，我国集体企业、个体在短短十几年间，已经完成了从异军突起到占据半壁江山的跨越，成为我国矿业经济的重要组成部分，在探矿权、采矿权有偿出让改革和探矿权、采矿权市场建设中也占有重要的地位。那么在探矿权、采矿权有偿出让立法中，亟需取消目前法律中按身份区别给予公有制经济主体和非公有制主体不同的市场准入条件的规定，消除不同所有制类型的采矿权人实际存在的差别待遇。对于外资企业，作为WTO的成员国，应按照世界贸易组织“市场开放、统一规则、自由竞争、优胜劣汰”的要求，尽早结束立法方面内外有别的双轨制模式，逐步实行国民待遇，为外资进入我国探矿权采矿权市场创造更为宽松的环境。同时，为避免外资对某些战略性矿产资源的控制，可以设定一些矿产资源目录限制外资进入。
参考文献：
[1] 焦艳鹏.论我国矿业权制度改革的要点[J].中国地质大学学报：社会科学版，2007，（6）:52.
[2] 翁春林.我国矿业权市场存在问题初探[J].中国矿业，2008，17（3）:8-9.
[3] 鲍荣华，周进生.我国矿业权流转制度亟须完善[J].中国矿业，2002，3（11）:9.
[4] 许书平.论完善探矿权分类出让管理制度建设[J].中国矿业，2007，16（8）:19.
一、指导思想
深入贯彻党的十，十八届三中、四中、五中全会精神和市七届五次党代会精神，全面落实上级主管部门、市委市政府和局党组决策部署，围绕管理规范、绿色生态、推动发展要求，把管理细起来、执法硬起来、服务优起来，切实提高矿产开发利用质效，为加快建成“三市三区”目标作出积极贡献。
二、主要目标
以压减矿山总量、优化矿山布局、提高准入门槛、推进扩能升级、限期排污达标为目的，着力加强矿山企业生产过程监管，通过实行科学规范、细致有效管理，推进矿山“五化”建设（规模化、标准化、机械化、信息化、科学化），杜绝较大以上安全事故，确保矿产资源可持续开发和利用。
三、工作措施
（一）细化管理，执行矿山新标准。
1．科学编制矿山规划，优化空间布局。落实经济转型升级的要求，坚持生态开发、保护优先、节约利用的矿产资源开发利用发展方向，实现矿产资源规划与相关规划相衔接。充分发挥规划引领作用，不断调整和优化矿产资源开局与结构，合理开发利用全市矿产资源。充分发挥我市优势矿产资源潜在价值，提高深加工能力，拓展产业链，提升附加值。
2．严格矿山准入标准，推动提档升级。矿山开采规模不得小于以下标准：露天采石场30万吨/年、饰面石材1万立方米/年、重晶石矿3万吨/年、方解石矿3万吨/年、硫铁矿9万吨/年；其它地下开采矿山不得小于3万吨/年。矿山开采最低服务年限原则上不得少于5年。除各类石灰岩、化工用灰岩、饰面石材以外的其它甲类矿产必须采用井工开采。建筑石料及其它露天开采矿山应该埋设明显界址标识桩。凡达不到新标准的矿山一律实施关闭。同时，对所有矿山企业试行质效管理评价机制，评价结果与矿山企业年审和扩能等审核审批直接挂钩。
3．规范审核审批程序，细化流程管理。
（1）建立部门联合踏勘制度。对拟新设非煤矿山采矿权和调整矿区范围，联合安监、环保、林业、水利等部门现场踏勘，并书面征求意见；局矿管科、耕保科、规划科、利用科、地灾防治中心、乡所要联合参与踏勘会审。
（2）严格各类方案核准备案。矿山办证应提供完整的审批资料，包括国土、安监、环境保护、水土保持、林业等相关部门前置要件，涉及公路、电力设施的同时应提供主管部门允许开采证明。
（3）实行净矿权出让。在采矿权出让前，由矿山所在乡镇、村民代表，对拟出让采矿权项目的环境评价、林地占用、水土保持、征地拆迁等进行论证和风险评估，形成一致意见，相关手续办理完毕后，方可实施出让。
4．强化生态环境整治，建设绿色矿山。
（1）严格落实生态环境恢复治理措施。要求矿山开采企业必须做到生产性、过程性恢复治理，做到“边开采、边保护、边治理、边复绿”；排土场必须有专项设计并及时复垦恢复植被；矿山开采形成采坑应及时充填，无法充填的应设置警示标志和围栏；造成地面变形、地下水位下降、矿震等地质环境问题，影响居民住房及其他设施安全的，督促矿山企业进行恢复治理或补偿安置。
（2）强力推行采石场防尘降噪设备。督促露天采石场全部采用带稳压收尘装置湿式凿岩机、机械铲装、封闭破碎及封闭加工车间。设施设备及排放不达标的矿山不予通过年审并限期整改。
（二）强化执法，构建矿业新秩序。
1．明确执法监管责任。各国土资源所、矿管科、执法监察局和全员监管小组主要对矿山是否存在无证开采、开采矿种不符、越界越层开采及不按开发利用方案开采的破坏性采矿、粉尘污染、排土场安全隐患、防尘降燥设备更新不到位和严重破坏生态环境行为等问题进行检查。
2．建立执法检查机制。实行月查季巡随机抽查制度。即国土所每月到矿山检查1次以上，矿管科每季度检查1次以上，全员监管小组全年随机抽查15次以上。每次每项检查均实行填表记分，纳入矿山企业质效评价。实行执法检查信息互通机制，通报执法检查工作情况，对发现的重大隐患问题即时移送相关单位处理。
3．加强违法预警处置。对矿山检查中发现的一般性问题实行预警提醒、限期整改。屡查不改的依法处理，记入黑名单，停止证件审核审批，直至问题得到彻底整改；严重问题立案严肃查处，查处结果及时通报公示。
（三）优化服务，塑造矿管新形象。
1．加强业务培训。针对矿山企业技术力量缺乏问题，定期组织矿山企业技术人员培训，宣传矿产资源管理相关政策，学习开采技术规范、矿山生态复绿、矿产资源补偿费在线申报、采矿权年审等基本知识，全面提高矿山企业管理水平。
2．实施全员管理。建立全系统全员联系矿山企业制度，实行局班子成员联乡镇、中层干部联矿山、系统干部职工全员参与的矿产开发利用质效监管模式。监管小组主要检查矿山证照，开采和地质环境恢复情况，检查国土所、矿管科、执法局履职情况，加强与企业沟通，帮助解决生产、办证中的困难。
3．提高服务质量。实行窗口统一受理，一站式服务，限时承办。涉及市内重要矿政项目申办审批需要到市局、省厅办理的，可安排矿管科人员引导、协同办理。
4.推进审批改革。落实国务院清理规范行政审批中介服务事项相关规定，由企业自行按要求组织编制或委托中介机构编制矿山储量核实、矿山开发利用方案、地质环境恢复治理方案、土地复垦方案等报告。同时根据省政府规定将矿产资源开发利用方案、土地复垦方案、矿山地质环境恢复治理方案合并为矿产资源开发利用与生态复绿方案，凡通过评审后均予认可。
四、组织领导
（一）加强组织领导。成立以党组书记、局长任组长，局分管领导任副组长，各国土资源所、局属相关单位、机关科室负责人为成员的“矿产资源开发利用质效管理年”活动领导小组。领导小组下设办公室，办公室设在矿产资源管理科，负责活动的组织指导、统筹协调和推进落实。
关键词：矿产资源；规划编制；权限划分；制度分析
基金资助：河南省政府决策研究招标课题（2011B777）“基于可持续发展的可耗竭资源最优开采及最优价格路径研究”
中图分类号：F124.5 文献标识码：A
收录日期：2012年3月5日
矿产资源规划是矿产资源勘查、开发利用与保护的指导性文件，是依法审批和监督管理矿产资源勘查、开采活动的重要依据。矿产资源规划的科学性、权威性是发挥其作用的基础。在资源环境约束日益趋紧的背景下，审视我国矿产资源规划的实践，发现规划过程中的各类问题，探究各类问题背后存在的深层次制度诱因，既有助于深刻理解矿产资源规划的现实，也有利于通过规划制度的完善，提高规划体系的质量，实现矿产资源规划的功能目标。
一、矿产资源规划的内涵
矿产资源规划是根据国家或地区经济中长期规划、国家或地区矿产资源特点和开发利用现状，对矿产资源勘查、保护和合理利用，矿山生态环境保护和建设等，在时间上和空间上所做的总体安排和布局。作为矿产资源勘探开采之前的一种活动，矿产资源规划本质上是国家为实现经济社会的可持续发展，对各类矿产资源在勘探开采的空间和时间上所做的一种配置，包括品种规划、矿区规划、环境保护规划、矿业权规划等。作为人类计划活动的一种，一项完整有效的矿产资源规划包括所针对的目标以及如何做、谁做、何时做、在何地做、需投入多少资源等基本问题。除此之外，要明确在实施过程中什么情况下需修改规划，即该项计划有效的前提条件；为了增强规划的适应性，要注明当实际情况与规划前提条件不符时应采取的措施；为便于在情况发生较大变化、规划实施条件不具备时，能够判断是应该放弃该项规划还是要竭尽全力、创造条件上，规划书还应说明进行这项工作或实现相应目标的意义或重要性。综上所述，一项完整的矿产资源规划应包括的要素如表1所示。（表1）
矿产资源规划的最终结果是对矿业未来发展的行动方针作出预测和安排，有效的规划通过清楚地明确目标以及实现目标的方式方法，为整个矿产资源产业的未来行动提供路径图，减少矿产资源勘探开发的不确定性和模糊性；事先的分析和规划有助于对有限的矿产资源禀赋做出合理的配置，减少重叠和浪费性的活动；目标、任务、责任明确的各类规划，可以清楚地说明目标和任务的关系，制定出指导整个矿产资源勘探开采日常决策的原则；同时，矿产资源规划通过事先的目标制定，为整个矿产资源勘探、开采确定了事中、事后各类活动控制的标准，从而提高各类活动的有效性。
二、矿产资源规划的体系构成
根据《矿产资源法》及《矿产资源法实施细则》、《国务院关于全国矿产资源规划的批复》（国函〔2001〕39号）、《国土资源部关于实施全国矿产资源规划的通知》、《矿产资源规划管理暂行办法》（1999年）、《国土资源部关于开展省级矿产资源规划工作的通知》（国土资发〔2001〕39号）、《省级矿产资源规划编制指南》（国土资发〔2001〕39号）、《市、县级矿产资源规划编制指导意见》（国土资发〔2002〕152号）等矿产资源规划的法律、法规、政策，矿产资源规划体系由全国性矿产资源规划、地区性矿产资源规划和行业性矿产资源开发规划构成，全国性矿产资源规划包括全国矿产资源总体规划和专项规划。其中专项规划主要包括地质矿产调查评价与勘查规划、矿产资源开发利用与保护规划、矿山生态环境保护规划等，地区性矿产资源规划包括省级、市（地）级、县级和跨行政区域的矿产资源规划。行业性矿产资源开发规划指有关矿产资源开发产业行业管理部门编制的相关矿产资源开发规划。规划体系内各层次、各类规划之间的关系是：下级矿产资源规划服从上级矿产资源规划，专项规划服从总体规划，行业性规划和地区性规划服从全国性规划。规划体系的构成及关系如图1所示。（图1）
从制度上看，同级的专项规划与行业规划之间关系模糊不清，在矿产资源规划的实践中表现为矿产资源规划与其他规划如工业规划、旅游区规划矛盾等问题十分突出。现实中同类各层次规划冲突、打架，无规划盲目开采，区域间难协调，规划执行力差等现象层出不穷，究其原因，与同级的专项规划与行业规划矛盾、分歧一样，首先在于制度安排本身在规划体系中各层次、各类规划功能定位上不准确、不清晰，相应的指标化的目标体系细化、整合不充分。
三、矿产资源规划编制和审批的权限划分
造成规划体系不统一、区域难协调、规划冲突、执行力差、无规划盲目开采等问题的原因，除了制度中各规划功能定位不准确、关系不明确外，还有就是制度安排中各规划的编制、审批权限划分不当以及矿产资源规划的权限关系与各权力主体之间的法定职权关系不匹配。根据《矿产资源规划管理暂行办法》，上级人民政府地质矿产主管部门负责指导下级矿产资源规划的编制，地方各级人民政府领导本级矿产资源规划的编制，地方各级地质矿产主管部门编制本区域内相应层级的矿产资源总体规划和专项规划，各级政府相关部门编制本区域内相应级别的行业规划。矿产资源规划自上而下编制，下级矿产资源规划的编制必须以上级矿产资源规划为依据，并与上级相关规划相一致，与同级相关规划相衔接。全国矿产资源规划由国务院批准；省（自治区、直辖市）的矿产资源总体规划由国土资源部批准；市级矿产资源规划由市政府审查同意后，报省政府批准，县级矿产资源规划则由县政府报市政府审核同意后，报省国土资源厅批准。各级各类矿产资源规划的编制权限划分和审批权限划分如表2、表3所示。（表2、表3）
矿产资源规划制度中按中央、省、市、县分层次划分规划编制权、审批权的安排，权限明确、权力主体间关系清晰，但这样的权限划分却不能保证规划体系（目标体系、指标体系）的协调性、一致性，也不能保障矿产资源规划各项功能、目标、任务的实现，矿产资源勘探开采的现实是各自为政的诸侯经济、盲目开采、采富弃贫、快速耗竭、环境污染等无序混乱状态。分析其原因：其一，在编制权限的划分中，各级规划都是上级职能部门指导、本级政府领导、本级职能部门编制的格局，突出的是本级政府的意志，而作为上级规划的代言者作用有限，无法承担落实上级规划对下级规划制约的职责，因而也就不能保证规划体系的一致性；同时各级政府则可以充分发挥各级规划领导者的作用，尽可能地将地方局部利益、地方意志通过规划条例合法化，为矿产资源勘探开采中各自为政的诸侯经济支起制度上的保护伞；其二，在审批权限的划分中，省级、县级的综合规划权、各级专项的规划权都在国家、省级政府的国土资源职能部门，而非政令的中枢系统――各级政府，削弱了各规划的权威性，一定程度上造成了执行难的局面；其三，行业规划、专项规划的编制权限、审批权限分属发改委、国土资源部两个自成体系的职能系统，无上下位关系，两个系列规划的协调和统一更难以实现。
规划编制中应该是上级国土矿产主管部门领导，本级政府组织、国土矿产主管部门编写，以确保上级规划在下级规划中的约束性和指导性，实现规划体系的协调统一。同时，省级规划审批权限应收归国务院、市县级规划审批权收归省政府，以确保规划的权威性以及相关政令的统一性和执行力。
四、矿产资源规划权力主体之间的相互关系
矿产资源规划体系内各规划之间、各规划指标之间的关系决定于各层次、各类别规划制定权、审批权的划分，决定于相应各层次权力主体之间的权力关系。不难理解，各类规划编制、审批权限归属的权力主体所拥有的行政资源包括行政权力等的多寡、大小，决定着各类规划的权威性的高低、执行力的大小；各权力主体在整个行政管理系统权力配置中的地位以及相互之间的关系直接影响、甚至决定着各类规划之间的关系。我国的行政权力配置是以国务院和省、市、县各级政府为主线、各级政府所属职能部门为辅助的系统。各级政府作为社会经济发展的直接责任者拥有与之级别和责任相匹配的近乎绝对的行政资源和权力，上下级之间关系明确且不容挑战。发改委、国土资源主管机关等各级政府所属职能部门作为各归口业务的管理者，主要职责是在同级政府的领导下提出业务领域内的参谋建议，少有行政资源，其相关政令的颁布实施需要得到同级政府的授权，因而权力也受到同级政府的制约；上下级职能部门之间虽有上下位的关系，但属归口管理，专业指导性强、行政指令性弱，是弱化了的上下级关系。各职能部门之间是平行关系，但各职能部门影响政府决策的能力不同，出自不同职能部门的法规之间的关系也就不是简单的平行。
考虑各类、各级规划编制、审批权限的责任主体以及责任主体在权力配置系统中的地位和相互关系，如图1所示的矿产资源规划体系及其相互关系就演变为如图2所示的状态。弱化了的各级专项规划之间的关系、弱化了的行业规划之间的关系以及弱化了的上级专项规划、行业规划对下级总体规划的约束，使得矿产资源勘探开采中的主要领域结构调整、环境保护、土地复垦等目标难以细化、落实，各行业总体规划被虚置，整个矿产资源规划沿各级政府的综合规划被条状分割，协调性、统一性不能实现，而大大小小的诸侯经济依靠各级政府对所属职能部门和下级政府的约束成为现实。（图2）
五、结论与启示
通过对我国矿产资源规划制度的分析，借鉴其他规划制度的优点长处，我国矿产资源的规划制度应做以下方面的调整：一是简化体系构成，减少规划的部门、层次；二是调整规划编制权限、审批权限，加强上级规划部门在下级规划的编制过程中的作用；三是规划审批权收归国务院和省级政府，增强规划的权威性和执行力；四是注意权限划分与各权力主体在权力配置系统中相互关系的匹配；五是考虑采用更为严格的规划许可制度，进一步强化规划的法律约束地位。
主要参考文献：
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关键词：加强矿产资源；管理；开发利用
中图分类号： F426.1 文献标识码： A DOI编号： 10.14025/ki.jlny.2016.23.084
1 落实科学发展观，宏观推进矿产资源管理
在矿产资源管理中要始终坚持科学发展观，要作为管理工作中的长期指导思想，且遵循这一原则。用科学发展观指导工作，建立健全有利于统筹兼顾，全面协调可持续发展的体制与机制。明确市、县、乡矿产资源管理部门的职责，加强矿产资源国情国策和法制教育，坚持开发与节约并重，把节约放在首位，在保护中开发，落实最严格的矿产资源管理制度。科学的发展观关系矿产资源管理全局的问题，必须实行科学民主决策，要建立矿产资源管理重大问题的集体决策制度、专家咨询制度、内部会审制度、社会公示与听证制度、责任追究制度等。涉及有关审批、许可、处罚等事项，必须经过内部会审，共同把关，与管理人密切相关的要实行公示和听证。做到决策科学、民主，执行坚决有力，监督公正透明。
2因地制宜，科学规划，落实采矿点
矿产资源的开发与利用首先要进行地质址勘测，不能盲目进行，要因地制宜，从实际出发，落实采矿点。并且要与矿山企业共同制定开采块段位置。在矿产资源开发中要严格按照国家规定的程序进行，对于手续不全的一律禁止开采，如有违规操作的要一视同仁，按照相关法律、法规处理。控制矿产开采点数量，然后由矿山企业写出块段开采设计交县国土资源局审核，待国土资源局审批行文后，组织实施，凡不按块段开采的，一律禁止采矿，不予年检。
3探索、培育和规范采矿权市场
以合理配置资源和合理利用资源，建立公平、公开、公正采矿权审批制度为前提，完善制度，规范矿权市场。
4 严格执行矿业权审批制度
认真研究上报探矿权采矿权出让年度计划，严格把关，积极鼓励有实力的企业参与公开竞争，进一步规范矿业权市场交易行为；制定切合全县实际的办理砂、石料等非金属矿采矿许可证的具体办证流程和要求。
5 深入开展打击违法经营行为
深入开展打击煤矿违法生产经营行为专项行动，无证勘查开采、私挖滥采现象得到了有效遏制；成立联合工作组，对金沙江流域非法采金活动进行严厉打击。
6 加大勘查工作投入，切实摸清矿产资源家底
积极争取中央和省地勘基金支持，积极引进社会资本，促进整装勘查，摸清该县矿业权空白区及矿业权延伸区家底，加大对该县有较大潜力矿产资源的调查评价，尽可能多的开发一批后备勘查开发基地，逐步形成矿业权储备，适时投放市场，变资源优势为资本优势和招商优势。
7 大力发展循环经济，促进资源综合开发利用
对现有资源进行清理整顿、资源重组，尽可能腾挪出一部分闲置资源用于招商，盘活优势存量资源。努力延长产业链，大力发展深加工、精加工，最大限度地发挥资源整体优势。充分利用共伴生矿产和上下游矿产废料，挖掘矿产品潜力，变废为宝，全面提升资源综合开发利用水平。
8 服务与监管同行，规范矿产资源管理秩序
实行服务与监管同行，在管理中加强服务，在服务中提升监管水平，做到放而不乱、管而不死。对占而不采的资源依法予以查处整治，限期开发利用。对无证非法勘查、开采或不按期延续、不履行法定义务的，依法让其灭失、取缔，决不允许圈而不探、占而不采，坚决打击炒买炒卖矿产资源。
9 切实保护地质环境，守住一方绿水青山
严格按照“谁开发，谁保护”、“谁破坏，谁治理”、“谁治理，谁受益”的原则，建立和落实好矿山地质环境恢复保证金制度和有关矿山环境恢复补偿机制。严格执行矿山建设“三同时”制度，坚持预防为主、保护优先，坚决控制对新的矿山地质环境破坏，保证各项治理措施设施与主体工程同时设计、同时施工、同时运行。
10 加强勘查项目监管
组织召开全市矿产资源勘查项目工作会议，落实矿产勘查项目进展情况定期报告制度；创新矿产资源勘查项目年度检查机制，细化年检内容，探索建立年检百分制，以更高的要求和标准推动探矿权人严格按照批准的勘查实施方案足额投入、按时完成勘查任务，严格《勘查设计实施方案》的审查，确保探矿权人按批复的《勘查设计实施方案》实施勘查活动，稳步提高地质工作质量，严禁各类违法违规勘查行为发生。
11加快队伍建设，充实矿产资源管理力量
同志们：
2005年8月8日省政府组织召开了“全省推进煤炭资源整合和有偿使用工作会议”，这次会议就推进全省煤炭资源整合和有偿使用工作进行了全面部署，这标志着我省煤炭产业深化改革、调整结构建设新型能源和工业基地再次迈出新的跨越，是关系我省经济社会全面协调发展和可持续发展的一件大事。我们召开这次会议就是要全面贯彻落实省政府会议精神，立即行动起来，抓住历史发展机遇按照建设新型能源和传统产业改造提升的总体要求，把我市的煤炭资源整合工作和有偿使用工作落到实处，做精做细，务求实效，力争在全省站前列。下面我讲二点意见：
一、深刻领会全省会议精神，统一思想，深化认识，增强对煤炭资源整合和有偿使用的紧迫感和责任感
晋中处于我省三大煤炭基地的中部，煤炭产业是我市的重要支柱产业，区位优势明显。我市煤炭产业经过多年的发展具有一定规模和数量，但是，从发展的现状和特点来看却是不容乐观。跟全省其它地市相比，一方面煤炭资源储量蕴藏丰富，全市国土含煤面积约12582.93平方公里，占全市面积的76.71%，而勘探程度却普遍较低，后备储量不足,采储比例偏低；另一方面煤炭资源开发利用和有效保护中存在着诸多问题。集中起来表现为：小煤矿过多、粗放式开采普遍，煤炭加工转化程度较低，从而形成了集约化程度底、高强度开采，低水平利用、损失浪费严重、生态环境日益恶化等现状，成为我市煤炭产业可持续发展的严重瓶颈。因此,正视我市煤炭开发中存在的问题,深刻领会全省会议精神,把握好方向,理清思路,才能够把我市的煤炭资源整合和有偿使用工作扎扎实实抓出成效。
（一）资源整合和有偿使用是落实科学发展观，构建和谐社会的需要。近年来，国家高度重视资源问题，总书记和总理对此都曾作为重要指示。在2005年度人口环境资源座谈会上，总书记强调指出：全面落实科学发展观，进一步调整经济结构和转变经济增长方式，是缓解人口资源环境压力、实现经济社会全面协调可持续发展的根本途径。要加快调整不合理的经济结构，彻底转变粗放型的经济增长方式。今年6月国务院又下发了《国务院关于促进煤炭工业健康发的若干意见》这是指导我国煤炭工业发展的纲领性文件。从我省来看，去年4月省政府下发了《山西省人民政府关于继续深化煤矿安全整治的决定》，今年1月又下发了《山西省人民政府关于加快建设三大煤炭基地建设、促进全省煤炭工业可持续发展的意见》，最近又制定出台了《关于煤炭企业资源整合和有偿使用的意见》，紧锣密鼓相继出台一系列政策，说明什么？说明形势逼人，大势所需，我们必须站在纵览全局的高度，充分认识这次煤炭资源整合和有偿使用工作是实现全面协调可持续发展必由之路，真正把做好工作的着力点放到调整经济结构和转变经济增长方式上来。
（二）资源整合和有偿使用是从根本上改变资源开发方式和资源管理方式的需要。资源开发方式和资源管理方式，多年来，受计划经济的影响，我们的资源开发方式和管理方式概括起来就是粗放式开发、计划式管理，随着社会主义市场经济的发展，必须实现资源开发与管理方式的两个根本转变。资源整合和有偿使用就是适应两个根本转变，从体制和机制上实现创新的重大举措。我市的煤炭资源截止2004年底全市煤炭矿山企业实际占用资源储量54亿吨，可采储量20.7亿吨，占全省储量的8.70%,人均占有煤炭资源量1788吨,排名全省第六,人均占有率也排名第六。从数据上看居全省中游水平，但是，开发的现状却十分甚忧，全市现有各类煤矿440座，505个井，按生产规模划分大多数都是小型矿山。其中单井生产规模大于30万吨/年的矿井仅10个（不含夏门马井），占煤矿总井数的2%，30万吨以下的小型矿井有490井（不含5个基建矿），占煤矿总井数的97%，其中单井生产规模9万吨/年以下的矿井210个，占煤矿总井数的48%。这些小煤矿都是过去在“有水快流”竞相发展时期建矿的，先天不足，地质储量不清，矿权设置布局不合理，生产技术条件差、资源损失浪费严重等问题越来越突出，如不及时加以解决，晋中市煤炭产业可持续发展可以说无从谈起。而通过实施资源整合和有偿使用就能够对我们的资源开发方式和管理方式带来巨大的转变。一是可以解决“关小”的问题，2002年以来，尽管我市关掉了247对小井口，“小”的问题并未从根本上解决，矿区面积太小，资源储量太少，矿权设置布局不合理，越层越界时有发生等,如：有个矿面积仅0.1平方公里，根本无法进行壁式回采布置。实施整合合并井田，优化矿区布局，就可以推行先进回采工艺，大大提高资源回收率。大矿兼并改造小矿，资源开发向优势企业集中，充分实现了低成本扩张，有利于培育一批中大型煤炭企业。二是可以解决“产权”的问题，资源产权不明，无偿取得，始必造成，视国家资源为廉价物，事实上普遍存在的非法转让采矿权现象就会发生。实施有偿出让后，采矿权实现资产化管理，国家利益得到充分体现，采矿权与经营权得到有机融合，村、乡集体和承包人、投资人都实现利益挂钩，明晰了产权，非法转让失去滋生土壤。同时，十分珍惜资源意识，加大投入，提高资源回收率就会成为采矿者的自觉行动。三是可以解决“环境”的问题，多年来，小煤矿落后的技术生产条件和掠夺式开采，资源浪费和过度消耗，矿山开发与生态环境恶性互动，煤炭采空区引起的地下水破坏、地面塌陷、地裂缝、煤矸石、尾矿地面排放等造成的危害已经显现，如有及时治理其远期负面经济损失将十分巨大。实施资源整合和有偿使用后，资源开发集约化、现代化、洁净化程度大提高，有效地缓解了环境的压力。同时，采矿权价款的收取，也为治理生态环境的破坏提供了有效的财力支持。
（三）资源整合和有偿使用是提高煤炭开发整体素质，提高安全生产水平的需要。坚持发展先进的生产力，淘汰落后生产力是资源整合和有偿使用的根本宗旨。煤炭产业可持续发展的关键在于产业集中度和生产力水平的提高，通过资源整合下决心关掉一批安全生产无保障的小煤矿，优化重组、关小上大组建起符合现代企业制度要求的现代化矿井，才能促使煤炭开发的整体素质提高，也才能从根本上解决安全生产的问题。我们晋中的小煤矿数量犹为突出，安全压力很大，近年来，重大事故时有发生，小煤矿安全隐患更是触目惊心，这次整合的任务确实很大，但我们必须应难而上，通过资源整合在矿井管理、职工素质、技术水平、安全装备水平等方面都要大幅度的提高。
煤炭资源有偿使用后明晰了产权，进一步落实了企业主体安全生产责任，强化了办矿者对企业安全管理、安全投入、安全技术创新、安全教育培训、事故风险责任主体意识，将促使企业引进技术、人材、增加安全装备，从根本上化解了安全事故风险。
二、切实抓好全省会议精神落实，明确目标和任务，确保煤炭资源整合和有偿使用的各项工作落实到位
煤炭资源整合和有偿使用工作没有前例可遁，是一次煤炭产业利益关系、体制和机制的重大创新，抓好全省会议精神的落实，需要我们把握方向、开拓思路、上下结合、部门协调、充分调动一切积极因素，特别是突出重点、抓住关键环节，才能把我市的工作落实到位。
（一）统一规划，分类实施，各县（区、市）要拿出科学合理切实可行的资源整合和有偿使用方案。这次资源整合和有偿使用按照省政府20号文件精神和省国土厅、煤炭工业局、安全监察局联合下发的《山西省煤炭企业资源整合和有偿使用实施方案》要求，要各县（区、市）政府牵头组织国土、煤炭、安监、工商等部门和有资质的单位，对本行政辖区内的煤炭企业遵循资源整合原则、宏观调控指标和市政府确定的分县（区、市）煤矿数量压减指标统筹规划、合理布局、定井定能科学编制出县（区、市）资源整合和有偿使用方案，这是关系到这次整合工作成败的前提和关键环节。我重点强调几点：
一是要摸清家底。家底不清，一切归零，重点是摸清煤层赋存状况、资源储量状况、地质构造条件状况、各煤矿开采情况现状等，对拟整合的资源要组织有资质的单位集中实测。对过去已关闭的煤矿剩余资源情况和空白资源情况也要进行全面摸底调查，必要时，可以外聘专家队伍协助开展工作。
二是要符合全省矿产资源规划和晋中市及各县（区、市）矿产资源规划。省、市、县（区、市）三级规划都是近年来经过多部门协作、专家队伍论证编制出台的，它是指导我们眼前和长远资源开发利用和保护的总纲。不能因为当前的资源整合工作重要，就忽视规划，在编制各县（区、市）资源整合方案中，必须充分考虑到规划的要求，不能与规划的原则和重要内容冲突。特别是规划中设立的禁采区、限采区，以及其它重要设施、交通枢纽、自然风景名胜区等要坚决予以退出。
三是要对资源整合矿采矿权设置做到科学合理。在数量指标、生产能力指标、面积指标、采改和回采率指标总量控制的前提下，对拟资源整合的煤矿采矿权设置一定要科学合理。要经过专家和各县（区、市）领导组成员单位会审确定，再不能将历史问题重演。如：矿区范围重叠、采矿权上下组煤层重叠设置、探矿权采矿权重叠、井口在外、较大断层分隔带横跨矿区等。各县（区、市）的资源整合和有偿使用方案中要绘制全县（区、市）资源整合图，把新旧采矿权设置标出。
四是要立足因地制宜、宜大不小的原则，在总量指标控制内，立足长远发展需要，能上大就上大，9万吨只是近期淘汰对象，今后还将逐步淘汰小型煤矿数量，宁可多关一些小的煤矿，也不要搞平衡，把工作做得细一点，方案要留下下一步发展的余地。我们要鼓励省内国有重点企业、地方骨干企业、有延伸产业链符合资源节约循环经济要求的企业采取多种形式联合改造整合小煤矿，在方案编制中要充分考虑这一点。
五是要把有偿出让与市场配置相结合。对于多个矿区包围的具备公开竞争出让的空白资源区或矿业权灭失区，要通过公开竞价的方式决定资源产权的归属。因此，在方案中各县（区、市）要发挥市场机制，激活市场要素，为有偿使用注入活力。但是，对于矿区集中区成片空白资源，以及下组煤层确实可以联成片未开发的，不能作为这次有偿出让的范围，要留作今后的后备资源储量。
（二）政策引导，自愿互利，实现共赢，正确处理各方利益，把握好改革、发展和稳定的关系。煤炭资源整合和有偿使用不同于过去的管理制度上改革，而是一次利益关系的大调整，是从体制和机制上创新。我市小煤矿中95%以上的都是乡（镇）、村集体矿，可以说涉及千家万户，因此，我们要不折不扣地落实省政府会议精神，一定要把我们的工作做精做细，确保各方利益，特别是农民集体利益不能受到伤害。
各县（区、市）要解放思想，拓展思路，多管齐下，利用行政、经济、市场竞争等手段，采取兼并、联营、参股、控股、收购、拍卖等方式推进，坚持自觉自愿，绝不能搞强强制执行，坚持互利互惠，绝不能强买强卖，坚持公正公开公平，绝不能搞暗箱操作，坚持诚实信用，绝不能言而无信。对资源整合后的煤矿产权关系一定要理顺，这次资源整合要把过去哪种采矿权、经营权、财产权分离局面予以纠正。理顺产权关系的基本形式是建立股份制的现代企业制度法人治理结构，重点是对煤矿现有的有形固定资产评估，对地下的资源储量采矿权价款进行评估，然后根据原办矿人、出资人或国有股确定权益归属比例，最后明确采矿权人，依法办理法律手续。另一个重要环节就是制定合理的经济补偿机制，包括三个层面，一个是对退出资源重组的一方，另一方要本着实事求是，顾全大局的原则经予补偿；一个是资源整合后的新的法人要与所涉及的村、乡集体充分协商，承担必要的经济利益补偿；三是对合法矿井关闭淘汰煤矿各县（区、市）政府要因地制宜，制定确实可行的补偿标准，支持鼓励退出煤炭生产经营领域的村、乡集体或矿主，开创煤炭加工产业以及其它有潜力的新型产业。同时，各县（区、市）收取的采矿权价款分成，主要用于所涉及村、乡（镇）生态环境治理，发展公益事业和维护原办矿利益，这就给我们资源整合创造了宽松的环境，大家一定要把政策讲透讲清。
对于一些个别在资源整合中，借机生事，煽动村民上访闹事，谋取个人不正当私利等现象，我们要依法查处，及时妥善处理，绝不能因此而影响整个工作大局和进度。
（三）抓住二个重点，确保资源整合和有偿使用工作的质量和效果。
三项重点工作一是资源储量核实和定价，二是压减矿井数量、控制生产规模、资源增量和回采率指标。
1、资源整合和有偿使用广大矿主都十分关注多少钱一吨的问题,这就使得资源储量和定价显得犹为重要。应该说经过多年开发及监督管理，大多数的矿基础资料都有一些，这次整合和有偿使用省里的方案，对资源储量的核实确定明确具体。分两类情况：一是对单独保留的矿井，以市国土资源局已进行的储量核查检测结果为准，统一上报确定；二是对资源整合煤矿的资源储量，由省国土资源厅确定。价格标准每吨保有资源储量根据煤种不同从1.07—4.05元/吨不等，我市以贫瘦煤、焦煤、配焦煤为主，价格具中上游水平。
资源储量必须做到真实准确，确保国家资源资产不流失，要经得住历史的考验，在实际操作中坚决避免出现两种倾向，就是有的矿主想少报储量，目得就是少交价款；有的矿主想多报储量，目得是为了增扩能力或套取补偿资金。对已经储量检查检测的结果，绝不能随意改动，对于个别确实有问题的煤矿，必须经过集体会审，有资质单位重新核实予以确定，擅自变动的，要依法追究有关人员的责任。对实施资源整合煤矿组织重新测量核实储量，更要严格把关，绝不允许弄虚作假。
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