矿业市场发展迅速、矿政管理日趋严格等因素，促使一些矿业公司通过股权转让实现矿业权转让，以规避矿产资源法律法规的要求，矿业权与股权转让行为发生了实际的关联关系，矿业市场监管面临新的难题。这种股权转让与矿业权转让关系，简称为矿股关系。不单纯属于工商行政管理、证券监管范畴内的事情，而已经是我们矿政管理工作绕不开、躲不过、推不了的问题。最近，国土资源部领导先后作出明确批示，要求对以股权转让达到相对控股，尤其是取得战略性资源的控股权的情况进行规制，维护矿业开发秩序，保护矿产资源，管护矿山生态环境。矿业公司股权流转，在矿业权市场和资本市场之间建立起通关的桥梁，给矿业以巨大的融资功能，克服矿产资源勘探开发的资金瓶颈，加大找矿力度，提高开发水平，为我国经济发展提供更好的资源保障。这是矿股关系规制工作所面对的积极方面。但是，我们必须看到资本市场本身所具有的投机性、风险性以及给矿业权监管带来的冲击与挑战，尤其是所引发严重的矿股关系问题。一些投资主体取得矿业公司股权后，不积极投入资金进行勘查作业，而只是为了圈占资源而倒卖股权，严重影响到矿业公司正常经营与发展。矿股关系问题，不仅涉及公司、金融等法，而且也涉及矿产资源法，应当成为矿法修改重点内容。同时，为了适应矿业生产力发展需要，矿政管理必须提供新的公共服务，对于矿股关系给予行政规制，规范矿业权人的行为，控制矿业发展风险，监测矿业权走势。解决矿股关系问题，从本质来说就是加强矿业权的批后监管问题，既不是矿业权审批后的不作为，也不是对企业组织结构的粗涉，而是讲究矿业权生命周期全过程的监督管理，是矿业管理的题中之意。单从矿产资源法角度来说，矿业权管理监控股权转让，也是矿产资源国家所有权交付政府进行行政分配后，国土资源部门应尽的监督义务，也相当于民事法律关系当中财产受托人为了保全委托人的利益所作的尽职调查。所以，对手中掌握重要矿业权的资源性公司的股权转让，必须由国土资源行政主管部门予以矿政管理意义上的监控和规制，丝毫不能含糊，坚决不可懈怠。
2矿股关系规制原因分析
坚持强调资源管理。近年来，人们的矿业权意识越来越强，特别是物权法颁布实行以来，矿业权财产属性更加明确，因矿产品价格飞涨而使得矿业权市场非常繁荣，但是对于矿业权人应当承担的法定义务强调的不够，加上社会上对矿业经济规律认识不够清晰，认为拿到矿业权就可以有经济产出，就可以发大财，全然不知这个行业客观存在的投资风险，或者说只参与矿业权运作的“击鼓传花”而主观地忽视这些风险，因而矿业权炒作的条件基础就这样形成。同时，作为矿产资源新经济领域的矿业权市场以及矿业资本市场的繁荣，使得人们对矿业实体经济本身的关注度降低，矿政管理行政资源的分配不均衡，对上游勘查到矿权运作管得比较细，而对下游采矿及企业组织则关注不够，以至于对于通过股权交易实现矿业权转让的各种行为难以实施正当的管理。因此，这就需要我国矿政管理应当兼顾资源管理与矿业管理。进一步来说，如果矿政管理工作平衡性不强，忽视了矿产资源产业的全面发展，不能按照新形势需要提供必要的和充分的矿业管理公共服务，那么矿股关系就会畸形发展，就会进一步引发矿业秩序混乱问题。任由所谓的矿业虚拟经济在冲击矿业生产中大行其道，矿业权成为社会游资（也可能有国际游资）炒作的对象，矿业权市场起伏跌宕，矿业实体经济将受到意想不到的打击，对于我国金融秩序和矿业权安全也会造成负面影响。如果不加以监控、管理和规制，其后果不堪设想。对矿股关系不进行规制的风险和危害，主要有以下表现：
1）危害矿业权市场交易安全。以股权转让形式变相转让矿业权严重扰乱了矿业权市场的正常秩序，导致实践中产生大量的复议与诉讼案件，使得矿业权市场的矛盾突出，问题较为严重，进而危害到矿业权交易的安全。
2）加剧矿产资源市场的震荡调整。矿法禁止炒卖采矿权，但投机商通过炒卖矿业公司股权方式变相炒卖矿业权，实质性违反了矿产资源法。投机资本操纵矿业权市值，低进高出，转手套利，使矿业权市场震荡加剧，加大了矿业经济风险。
3）逃避法定责任的风险增大。矿股关系恶性发展，矿业权隐形流转频繁，投机商规避矿业权流转管理，非法炒卖不断发生，矿业权人宽泛化和不稳定性，矿山企业就难以全面承担生态环境、社区发展、安全生产和劳动保护等法定的责任。
4）国家矿业权转让税费流失。矿业权转让需要经过国土资源管理部门审批并缴纳相关税费，名为股权转让，实为矿业权转让过程逃避缴纳相关税费，造成国家矿业权转让过程中税费的流失。
3矿股关系规制的法理基础
所谓规制就是行政部门依法“订立规范规矩，加以管理控制”，是现代政府依法行政的一种说法，也就是行政管理的概念。其中规范和规矩大多以行政部门规章的形式出现。就规制权行使的实践来说中外大同小异。以美国为例，总统内阁总体上不制定法规，内部来说规制权分属于各个阁员部；对外来说规制权与立法权泾渭分明，联邦政府部门行使规制权制订规章，国会行使立法权制订法律，司法机关受国会立法约束而不受行政机关规章拘束。我国司法机关受行政法规拘束但不受行政规章拘束，从这个意义上来讲国务院具有了与立法机关相当的准立法权。从狭义上讲，规制权小于立法权，也小于准立法权（行政法规制定权）。因此，所谓的规制权应当专属于能够制定规章的国务院组成部门，不应以国务院名义行使。矿业领域各类问题复杂多变，从根本上决定了法律不可能对矿业经济生活全部内容规范全面和具体，而行政法规也难面面俱到，矿政管理工作面临的大量新鲜的实际问题就需要矿业规制加以解决。特别是，矿业权法律属性与事实属性容易模糊，法律法规对矿业权本身的规定不够细致，矿业权转让则更缺乏法律法规层面的明确规范，导致矿业实践中产生大量的法律空白和法律真空。如，矿股关系的界定，必须由矿政管理规制工作首先解决无法可依的问题，然后再进行上升为行政法规或者法律的完善工作。依法进行的矿业规制，既要准确承担法律、行政法规要求的具体行政实施和行政执法任务，也要大胆承担矿产资源和矿业的法的创制工作，即以“无中生有”的方式制订矿业经济法律规范，实现国土资源部门宏观调控功能目标，促进矿产资源法律改革的现代化、法典化和司法化。实际上，我们的矿政管理工作也正在进行主要是感性上的行政规制工作，包括矿业权管理的一系列规章。特别说明的是，我国现行矿产资源的法律和行政法规中使用的都是探矿权、采矿权，并没有矿业权的说法。正是国土资源部的部门规章首先使用了矿业权的说法，并规定矿业权是探矿权采矿权的合称。可见，矿政管理规制的创制作用。同时，矿股关系规制的内容出现在国土资源部规范文件当中。如，《关于印发＜矿业权出让转让管理暂行规定＞的通知》（国土资发〔2000〕309号），其中，第四十四条规定：“出售矿业权或者通过设立合作、合资法人勘查、开采矿产资源的，应申请办理矿业权转让审批和变更登记手续。不设立合作、合资法人勘查或开采矿产资源的，在签定合作或合资合同后，应当将相应的合同向登记管理机关备案”。矿业公司转让股权的，无论属于上述规定的那种情形，都应当将相应的合同向登记管理机关备案。只要承认矿业管理规制的法理基础，国土资源部关于矿股关系的部门规章就具有了鲜活的应用性，不管是现有的，还是经过反复论证后即将制定出台的。同时，矿业管理规制不能坐等矿产资源法修订。在矿法修改前后，矿政管理规制都要进行。修订之前的规制可以视作“打补丁”，修订之后的则是“镶金边”。
4矿股关系规制呼唤强化矿业管理
2011年9月2日，总理明确指出，国土资源部政府职能转变要切实到位，依法管理矿产资源和矿业。中央领导加强矿政管理促进矿业发展之心可鉴，是对国土资源部落实矿业管理职能的又一次明示。对于矿股关系问题，国土资源部已经明确要进行管理。从长远来看矿股关系问题本身的最终解决还是应当在矿业管理这个大局中加以解决。如果国土资源部进一步加强矿业管理，那么对资源企业的组织及行为的监测和规制自然就显得相对容易一些。矿业管理必须梳理各类法律关系，包括矿产资源上的法律关系、国家宏观经济上的法律关系以及工商管理上的法律关系，因而应当重新认识矿政管理职能定位，该落实的一定落实好，该增加的必须扩大。学理讲话精神，还要在矿业管理、矿业立法与矿业发展上进行深入的理论思考。笔者初步拟定以下13个讨论的问题：①矿产资源法律改革；②矿产资源经济体制改革与产业发展；③矿产资源国家行动战略以及地质调查任务；④矿产资源全球化战略与国际关系；⑤矿产资源领域自然资本问题与可持续发展；⑥矿产资源产权体系建设与权力救济机制；⑦矿产资源市场体系建设与矿业融资；⑧矿产资源综合利用与用途管制新思路；⑨矿产资源储备体系建设与国家经济安全；⑩矿产资源产品替代与新资源新能源新生态；瑏瑡矿产资源勘查开发对生态环境影响；瑏瑢矿产资源政治经济价值匹配与内政外交联动；瑏瑣矿产资源社会影响与产权人权关系。其中，“矿产资源法律改革”要讨论的内容包括：现代化、法典化和司法化；本法的修正和修订；行政管理规制与技术标准规范；伦理学问题；政府法制与国家法治；资源收益与分配；环境保护；比较法研究；国际组织和双边多边条约。“矿产资源产业发展”要讨论的内容包括：资源产业分类政策；产业组织与行为监管；产业规划布局；政府规制与解制；企业并购融资与资产证券化；企业社会责任；跨国矿业公司；国际资本市场；产业发展有关的外国法特别是矿法。“矿产资源产权市场”要讨论的内容包括：产权分类定钟与体系建设；探矿权采矿权价值评估与风险评估；矿产资源储量及其标准规范；产权交易形式与协议规则；物权体系与信托体系。
5走向全面的矿业规制
政府规制是针对市场变化情况而将相关的管束措施加以适当变化的过程，应当是有增有减，减少管束的称为解制。规制与解制，英文分别是regulation和deregulation，正好是两个方向使劲。包括矿业权等要素市场在内的矿业市场变动频繁，政府管理措施也应当随机应变，该规制的要及时规制，该解制的要及时解制，这样才能促进矿业生产力的发展。从矿股关系规制的正方向来看，有很多工作要做，包括但不限于以下三个内容。
1）强化股权转让备案制度。股权转让导致控股股东发生变化的，可能影响矿业权人的经营策略，应当将此类股权转让协议报矿业权原登记机关备案，备案审查中发现股权变化影响矿业权合理利用的，发出整改建议，督促矿山企业整改，影响严重的，向证券监管部门提出相应监管建议。未按规定备案的，有关矿业权不予通过年检或不予延续。
2）建立矿产企业资本结构动态评估制度。国土资源管理部门定期或不定期对矿业公司股权结构情况进行评估。股权变化影响矿业权人矿业勘查开发相应的资质和能力，正常行使权利和履行义务的，或者不符合国家产业政策的，应当及时整改。监管机构应有权要求矿业公司及时提供控制权变更的报告。
3）完善矿业权登记制度。探矿权及采矿权登记中，应将控股股东情况进行列入登记内容，并在探矿权及采矿权证件上予以注明。控股权变动没有到国土资源部门进行变更登记的，基于矿业权产生的有关权益，国土资源管理部门将不予认可。从矿股关系规制的反方向来看，也有很多工作要做，主要是甄别过去制订的不利于矿政部门进行矿业权市场监测监管的一些规章、规范性文件以及某些条款。这个方面工作，随着研究课题的深入可以不断细化内容，可以结合国土资源部法规司主导的“法规清理”进行。当然，矿股关系规制后的解制，也是本项工作克服矫枉过正的法律机制。需要强调的是，矿股关系规制有并行不悖的二条工作线路：一是对矿股关系订立规范规矩；二是对矿股关系加以管理控制，也就是具体执法行动。
在矿业管理执法行动当中，可以依据的法律就更加广泛。以下举两个的例子。
1）合同法第五十二条规定：“以合法形式掩盖非法目的”的合同无效。矿业公司股权转让协议中，对于名为股权转让，实为矿业权转让的，其目的在于规避矿业权转让审批程序，属于“以合法形式掩盖非法目的”，在矿业管理执法当中这样的股权转让协议就可以被矿政机关叫停，使之归于无效。
2）公司法第二十条规定：“公司股东……不得滥用股东权利损害公司或者其他股东的利益；不得滥用公司法人独立地位和股东有限责任损害公司债权人的利益。”根据这一条款，对投机商披着公司法人“独立人格”面纱通过股权转让掩盖其非法转让矿业权的，矿政管理机关可以根据“经济实质重新认定”原则进行处理，从是否损害矿产资源国家所有权益以及是否符合矿业权国家安全标准等方面，对股权转让行为行使否决权。总之，矿股关系规制不仅具有深厚的法理基础，而且具有一定的法律、行政法规依据，具有大量的矿政管理实践根据。当前进行矿股关系规制工作具有充分必要条件，是可行的。同时，对矿股关系规制实践，也必定会推动全面的矿业规制。
6结语
回想当年《矿产资源法》的起草颁布，法律名称虽然没有选择矿业法，顺应资源立法的潮流，也反映了资源立法优于产业立法的学理判断，但本法第一条还是亮明了发展矿业的立法宗旨，赋予矿产资源法一个矿业法的历史使命。这说明立法者们（也是矿政管理者们）深刻认识着和把握着资源管理与矿业管理的辩证关系。关于依法管理矿业，应当在国土资源部这个平台上实现历史性的回归和加强，应从以下三个方面着手。
1）全面落实矿业管理职能，加强矿政管理和研究力量，分类细化矿政管理职责，全面掌控矿业经济发展情况，研究我国矿业发展的规律，提升矿业管理基础数据积累。
1.1矿产资源法律制度不完善
我国矿产资源法律法规制度及体系在维护矿产资源国家所有权、规范矿产资源勘探开发及促进矿产资源保护和合理利用方面起到了积极的促进作用。但我国现行的《矿产资源法》（1986）主要是为了满足对矿产资源开发管理的需要，侧重从管理角度规范矿产资源的勘查和开采，导致在立法目的上“重行政管理、轻权利保护”，存在产权制度设计不合理、矿业权权能不明晰且发展受限、矿产资源补偿费标准过低、矿业权与土地使用权的衔接不顺畅、行政监督管理职权冲突、矿产资源环境保护内容亟待完善等问题。
1.2矿产资源开发规划管理不到位
自2001年全国范围内各级矿产资源的规划编制和实施陆续展开以来，我国矿产资源管理规划走上从无序混乱到有章可依的进程。然而，随着我国进入社会主义现代化建设的关键时期，社会经济发展进入转型期，对国内外能源和矿石等的需求依然十分强劲，可以预见，我国经济发展与资源环境的矛盾冲突将日趋紧张，矿产资源规划工作将面临一系列挑战。尽管我国已经陆续完成和启动第二轮、第三轮矿产资源规划，矿产资源规划方式和制度依旧存在着计划经济时代政府指令的影响，未能体现市场经济发展和生态文明建设的要求，矿产资源规划的具体实施层面缺乏有效的配套制度予以支撑，仍然存在规划体系界定不清、规划的法律地位尚不明确，规划法律效力有待提高等问题，导致规划管理难以落到实处。
1.3矿业权市场建设滞后
我国在社会主义市场经济建设过程中，根据实际情况和经济社会发展对矿产资源的需求，初步建立了矿业权市场，并制定修改相关法律法规，保障矿业权市场的发展。但是，由于各地区实际情况不同，相关法律制度不完善，因此，造成我国矿业权市场建设中存在各地矿业权出让发展不平衡，做法不一致；矿业权市场主体不规范；矿业权退出机制不完善；矿业权市场中介服务机构不规范；矿业权市场监管问题突出等一系列问题。这些问题无疑对协调矿产资源开发和生态文明建设产生不同程度的影响。
1.4矿产资源开发利用理念、技术相对落后
当前我国已进入“四化”建设的关键阶段，资源环境的约束日益趋紧，人口压力并未缓解。但是当前我国矿产资源开发利用理念，矿产的开发利用技术水平已不能适应生态文明背景下经济发展和人民生活质量提高的要求，与国际发达国家矿产资源开发利用水平相比，尚存在矿产资源开发利用的理念和技术相对落后等问题。
1.5矿产资源监督管理制度设计不合理
矿产资源监督管理的基本内容包括产权监督和行为监督。它主要是对矿产资源开采过程中的矿业产权、矿产勘探开发技术、遵守法律、遵守矿产规划等进行监管。从中可以发现，现行的矿产资源监管并没有针对矿山环境进行特定监督，只是把生态环境监管放在法律和规划的框架下，进行监督管理。这样会导致矿山开发企业只重视当前利益、生产效益和生产安全，忽视长远利益、社会效益和生态安全。对于涉及到生态环境有高危的相关矿产资源行业，缺乏相关法律法规对于矿产资源管理部门、环境保护部门以及安监部门等的监管协作进行指导和规范，造成令出多门，难以区分主次，各部门之间在权力配置上互相交叉，导致部门职权不清，会降低生态文明背景下矿产资源的监管效率。
2生态文明视角下矿产资源管理机制设计的影响因素分析
矿产资源管理制度作为国土资源管理制度的重要组成部分，在国家治理体系中占有重要位置。生态文明建设的大背景下，矿产资源管理体制机制，需要根据政治因素、经济因素、社会因素和文化因素进行多方面发展要求的具体制度设计。
2.1政治因素
在我国这个具有中国特色社会主义的国家里，必须高举旗帜，以邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导，促进经济平稳健康发展和社会和谐稳定。政治因素对于一项管理制度的诞生有重要的影响。矿产资源管理体制机制创新主要受政治制度、法律制度、方针政策等影响，她们决定了矿产资源管理体制机制改革的前进方向。
2.2经济因素
中国特色社会主义市场经济的各项制度在我国已经建立起来，并且在不断走向完善。党的十八届三中全会提出，“使市场在资源配置中起决定性作用”，是为了更好发挥市场在资源配置中的作用，为建设生态文明，建设两型社会贡献力量。矿产资源产业作为中国特色社会主义市场经济的重要组成部分，管理体制机制改革也必须尊重市场经济规律、市场经济制度。社会主义市场经济体制下，经济利益等要素对于矿产资源管理体制机制改革设计有着重要影响。
2.3文化因素
文化作为一个民族和国家精神力量的源泉，中华民族之所以屹立于世界民族之林五千年，中华文化在其中起了关键性的作用。文化为人们的行动提供方向和可供选择的方式，可见对人们的日常行为具有十分重要的指导作用。生态文明建设背景下，矿产资源管理机制的设计必然受到传统文化、社会主义文化的影响。比如矿产资源管理体制机制设计要体现社会主义价值观的导向作用，因为矿产资源管理的实现还是需要通过人的活动来实现，而人的活动就要靠社会主义价值观来予以指导。所以，矿产资源管理体制机制的设计要考虑社会主义文化的导向和整合作用。
2.4社会因素
矿产资源管理体制机制设计的一个重要目的之一就是要有良好的社会效益。社会效益的取得，就必须认识到当前社会发展所处的社会发展阶段和当前社会对于矿产资源管理的要求，即对良好的生态环境需求。我国是人民民主的社会主义国家，人民是国家的主人。因此，在矿产资源管理体制机制的设计必须体现人民的呼声，维护人民的利益，把保护良好的生态环境，实现人与自然和谐发展作为改革后的矿产资源管理体制机制的目标。
3我国矿产资源管理机制框架设计
党的十报告把生态文明作为中国特色社会主义现代化“五位一体”建设的重要组成部分，并提出把生态文明建设融入到经济、文化、政治、社会建设中去。矿产资源管理体制机制改革作为政治建设中的深化行政体制改革的重要组成部分，同时，又是矿产资源行业生态文明建设的重要环节。因此，在生态文明建设的背景下，矿产资源管理体制机制改革必须融入生态文明的相关理念和方法。
3.1矿产资源法律体系建设生态化，明确生态环境保护目标
现有矿产资源法律体系主要制定于上世纪80、90年代，其中有许多计划经济时代的影子，在矿产资源法律体系中存在“重开发，轻保护”的观念，这些已经不适合现在生态文明建设的要求。为此，应该实现矿产资源法律体系建设生态化，突出生态环境保护的内容。首先，明确《矿产资源法》中关于矿产资源利用过程中生态环境保护法律责任的规定。现行的《矿产资源法》第32条第1款规定“开采矿产资源，必须遵守有关环境保护的法律规定，防止污染环境。”但在法律责任章节中没有规定相应的法律责任条款，更没有对行政主管机关及其工作人员和矿山企业在保护环境方面应承担的责任进行规定。要建设生态文明，实现中华民族永续发展，在《矿产资源法》里应规定相应的矿业主管机关和工作人员以及矿业企业在生态资源环境保护中应当承担的责任条款，重视矿业环境保护才能使我国矿业更加有序健康地发展。其次，《矿产资源法》环境责任机制的实行，也需要相关配套法规的完善。生态资源环境保护不是一种单独的法律责任，需要通过很多法律手段来加以实现，例如加入矿产资源规划考核、环境保护保证金、环境影响评价、矿产资源监管等法律制度，同时在民事、行政、刑事法律责任中加强对环境保护方面法律责任的规定，确定破坏生态资源环境的责任追究机制，从而形成一个较为完备的责任体制，为生态文明背景下我国的矿业发展及矿业环境保护起到更坚定的保证作用。再次，统筹考虑《矿产资源法》与相关法律的合理衔接。做好《矿产资源法》与《土地管理法》、《水法》、《森林法》等在矿业用地、矿业权开发行政审批、水资源有偿使用等方面的衔接，确保矿产资源开发利用的高效协调管理。最后，加强矿产资源保护与综合利用的立法，融入生态文明的相关理念，促进矿产资源行业绿色发展，为制定有利于促进低碳经济和循环经济发展的资源政策，促进矿产资源行业的全面升级提供强有力的法律依据。
3.2完善矿产资源储量储备制度，突出矿产资源生态国情
矿产资源储量是经济建设、社会发展、民生需求和生态保护所需能源、原材料的物质保证。我国的矿产资源储量管理领域涵盖矿产资源储量登记、动态监管、资源补偿费征收、矿产资源储量评审备案管理，以及对储量的矿业权评估备案、建设项目压覆矿产资源和地质资料汇交等进行了延伸管理。根据生态文明建设要求和当前矿产资源管理现状综合分析，矿产资源储量管理在今后的工作中应当尽快组织力量完成以下工作。首先，在矿产资源储量登记方面，在全国范围进行全面清查，尤其是了解对国民经济发展有着重要影响作用的矿产资源储量，包括了煤炭、铀、铁、铜、铝、稀土等重要矿产。在了解它们储量进行定量分析预测的同时，针对这些重要矿产资源产区的生态环境条件也要充分调查，并在现有及可预见的矿产资源开发技术基础上实现对矿产资源开发生态环境影响预测评价。其次，构建适应生态文明建设要求的规程、规范、技术标准体系及其实施细则。再次，加强对建设项目压覆矿产资源的管理，严格限制对重要矿产资源储量的压覆。最后，建立重要矿产资源储备制度。在实现国家资源安全的同时，也可以优化国土空间开发格局，控制开发强度，调整矿产资源空间开发结构，促进生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀，为实现中华民族永续发展奠定基础。
3.3实现矿业权市场管理动态化，融入生态文明理念
矿业权市场管理是矿产资源管理的核心部分，对于实现矿产资源价值，优化矿产资源配置具有十分重要的意义。针对目前我国矿业权市场出现的问题，应该做好以下工作：首先，规范矿业权市场的交易主体。生态文明背景下，矿业权市场的交易主体必须进行规范，这样既有利于建立有序合理的矿业权市场，同时可以明晰矿业权，促进矿业权流转，促进资金、技术等资源进入到矿业权交易市场，进而实现矿产资源的优化配置，提高矿产资源的利用率。其次，提高矿业权市场的准入门槛。矿产资源必须从从业年限、信誉水平、资本金额、满足的技术条件、环境评价等方面提高准入门槛。这样既可以防止对矿业权市场进行投机干扰，又可以借助有实力的企事业单位实现对矿产资源的合理开发，提高整个产业的节能集约水平，实现绿色发展。再次，完善矿业权市场的退出机制。矿业权交易市场中，因政策调整，政府部门不能履行合同时，要退还受让方的矿业权价款，保障投资人的合法权益。为此，要制定退还矿业权价款的条件和办法，完善关闭矿山，退还矿业权价款具体规章制度，从而维护矿业权市场稳定，促进矿产资源行业的绿色发展。最后，重视矿业权市场上生态文明制度的建立。积极开展矿业权市场中碳排放权、排污权等与矿业权交易的协调运行，并制定其相关规章制度。同时对一些达到开发利用条件的废弃尾矿和贫矿，也设立矿业权，并象征性收取一些矿业权费用，同时国家给予政策优惠和相关补贴，鼓励有实力的矿产资源企业进行开发，从而促进矿产资源开发利用水平的提高。
3.4健全矿产资源规划管理制度，优化矿产资源开发格局
生态文明背景下，完善矿产资源规划管理制度，是优化国土空间开发格局的重要一环，具有十分重要的意义。针对我国矿产资源规划管理体系存在的问题，优化完善矿产资源规划管理制度，应做好以下工作：首先，明确矿产资源规划的法律地位，提高其法律效力。对《矿产资源法》和《矿产资源法实施细则》中相关条文进行适当的完善，对生态文明建设下的矿产资源规划进行行之有效的管理。其次，体现市场经济发展的要求，重视市场在矿产资源配置中的决定性作用。矿产资源规划工作要注意与国内外的资源价格走势及社会经济的发展潜在需求相结合。再次，矿产资源规划要统筹好本区域的矿产资源开发利用、生态环境保护与地区经济发展的关系。在规划制定前应深入了解规划制定地区的实际情况与矿产资源开发利用的状况，实现矿产资源的动态规划，协调矿产资源开发利用的代际冲突，实现矿产资源的可持续发展。最后，在矿产资源规划的具体实施层面制定行之有效保障机制予以支撑。基层规划工作情况影响到上一级规划工作的贯彻落实，基层矿产资源规划是矿产资源规划管理制度的基础。解决基层规划工作遇到的问题，加大对基层（市、县级）矿产资源规划工作在经费和人员等方面的配置。如加大中央财政对基层适当扶持、加强对基层规划人员业务素质的培养；建立矿产资源规划实施的配套监督监管机制，从而避免规划工作的低效率和权力缺乏制约而诱发的腐败现象，同时保障其依生态文明理念所制定的规划得到有效的贯彻落实；加大矿产资源规划技术层面保障，特别是在基层规划部门和经济发展水平欠发达地区，规划信息系统建设与维护，完善基层规划工作信息处理与更新工作；建立规划信息系统与其他矿产资源管理系统的协作机制，实现矿产资源规划管理工作与其它矿产资源管理信息系统的衔接。
3.5矿产资源税费管理制度生态化，强化税收对生态调节作用
我国现行矿产资源税费制度体系，缺乏对矿产资源可持续发展的考量，不适应生态文明建设的发展，一定程度上加快了矿产资源的耗竭。为此需要对矿产资源税费制度体系进行以下完善：首先，矿产资源税费立法的生态化，必须坚持科学发展观的指导，树立可持续发展的立法理念，将生态文明的相关理念融入渗透到矿产资源税费立法工作中去。在矿产资源税费法律体系中，要体现诸如提高矿产资源的利用率，促进矿产资源的合理开发使用，建立循环经济的矿业市场的生态文明建设理念。其次，调整原有矿产资源税费种类。将矿产资源补偿费和矿产资源税进行合并，新资源税应完全用于矿山生态环境破坏和解决矿业开发的外部不经济性，而不作为矿产资源有偿使用制度的重要体现。矿产资源有偿使用制度则由设立矿产资源权利金和矿业权价款来实现。再次，构建矿产资源生态税费体系。设立或完善诸如生态环境保护税、矿山环境修复保证金等税费制度。并根据矿山开发环境评价结果，制定不同的税率，客观体现出破坏环境的经济成本，从经济角度来调节人们在矿山开发利用过程对生态环境的破坏行为，通过人们的趋利，来实现矿产资源开发过程中对生态环境的保护。同时也为矿产资源开发过程中生态环境保护治理提供固定的资金来源。最后，完善矿产资源税费的管理，建立相关保障机制，实现相关环境保护税费的专款专用。对于专门用于矿产开发的税费，财政和税收部门应专设账户，同时定期对账户进行监督审计，以防挪作他用。
3.6重视资源环境督察，完善矿产资源监督管理制度
矿产资源执法监察工作调研报告
磐石市地处半山区，矿产资源比较丰富，目前已发现的矿产有44种，硅灰石、方解石、石灰石、石墨、镍矿等赋存的储量居全省前列。目前有矿山258个。矿产资源的开发给我市的经济发展带来了较好的效益。同时由于矿山数量多，分布面广，也给矿产资源的执法监察工作带来了新的课题。目前矿产资源违法开采现象还时有发生，矿产资源执法监察工作还存在着一些问题和薄弱环节。主要表现在：1、矿产资源有关配套的法规不完善，操作性不强。《矿产资源法》颁布实施以来，尤其是国务院“三个办法”出台以后有关矿产资源方面的法律法规不断完善使执法监察工作有法可依。在实际工作中，我们依照上述法律法规和《吉林省矿产资源勘查开采管理条例》来查处和办理矿产资源违法行为案件。在查处无证采矿的案件中，常常遇到这种情况，一个人无证采矿刚刚开采三天就被发现；而另一个人同样无证采矿已经干了三个月，在处罚时应按照《省条例》四十五条规定除没收采出矿产品和违法所得外可以并处8万元以下罚款。由于法规规定的比较笼统，所以操作起来不太好把握，同样性质的无证开采在处罚时当然对造成损失大的要加重处罚，但对造成损失少的或没造成损失的又该处罚多少呢？所以很难把握，往往给人造成执法监察工作随意性大，罚款可多可少，缺乏严肃性。2、目前存在的一个普遍问题就是采矿权非法转让问题。国务院“三个办法”已经明确规定了采矿权转让的管理办法，但是一些采矿权人，尤其是一些私营矿山的业主受到利益的驱使，无视法律规定非法买卖矿山，非法转让采矿权，从中牟利。目前相配套的地方性法规还不完善，在依法办理转让方面还存在着一定的难度。在实际工作中我们也曾遇到过这种情况。有的矿山老板将矿山卖掉后，带着钱跑到外地去了。在查处过程根本找不到卖方当事人，而《矿产资源法实施细则》第四十二条，第三项和国务院《探矿权采矿转让管理办法》第十四条的规定违法行为人是卖方，所以对买方的处理只能是吊销采矿许可证，而原发证机关又是上级机关，所有这样的案件在处理上很难操作和办理。3、在我们实际工作中经常会遇到一些法律法规所不允许的违法行为，而这些法律、法规对这种行为没有规定法律责任，所以在执法监察工作中，对这些违法行为不能处罚。例如《吉林省矿产资源勘查开采管理条例》第四十条规定：任何单位和个人不得为非法采矿者提供勘查资料，电力和火工材料。对于这些助纣为虐的行为，法律没有规定如何处罚，只能是批评教育，所以造成你说你的，我干我的，起不到真正教育作用。也给执法监察工作带来难度。4、机构改革后，磐石市地矿局仍单设，但属于事业单位。由此，执法人员没有公务员身份，虽有政府授权，但发生诉讼就可能有败诉的可能。对矿产资源执法监察工作的建议：（一）建立一支高素质严格执法监察的队伍。矿产资源执法监察是矿产资源管理工作中一项非常重要的工作，对保护矿产资源，促进社会经济发展起到积极的推动作用，所以建立一支高素质具有执法资格的执法监察队伍是做好矿产资源执法监察工作的关键。同时要加强基层执法监察人员的学习培训，建立必要的信息网络、探索矿产资源执法监察工作中经验。使矿产资源执法监察队伍真正成为矿产资源卫士。（二）尽快出台一些有操作性的法规。矿产资源法律法规是我们执法监察工作的依据，所以建立完善科学的矿产资源法律体系，对我们执法监察工作起到积极的推动作用。多年来的工作实践证明、法律法规制定的越详细、下面工作起来就越容易操作，效果就越好，如果有些法规规定的很笼统，在执行起来就很难，由于每个人的理解不同，执行起来就避免不了出现偏差和错误，造成不必要麻烦，给执法监察工作带来困难。一些地方性法规制定要从地方的实际出发，制定出切合实际行之有效的规定，使矿产资源执法监察工作真正起到保护矿产资源，促进经济发展的作用。（三）矿产资源执法监察工作的行政处罚权的授予，要以实际工作出发。目前，现行的矿产资源管理法律法规对各级矿产资源行政主管部门的行政处罚权限作了明确的规定。对矿产资源的管理起到了积极的推动作用，但在实际工作中也出现一些问题，例如，目前采取破坏性开采方法开采矿产资源的现象时有发生，县级执法监察部门遇到这类案件时在处理上难度很大，按照《吉林省矿产资源勘查开采管理条例》第五十条规定，采取破性开采方法开采矿产资源的，应由省人民政府地质矿产主管部门处8万元以下罚款；由原发证机关吊销采矿许可证。这样作为县级矿产资源执法监察机关，对此类案件无权作出处罚决定，然而采取破坏性开采的违法行为还带有普遍性，省级地质矿产主管部门也不可能对这些案件一一处理，但又不能不处理，所以就会造成行政处罚的违法和越权，给工作带来不必要的麻烦。所以各级矿产资源行政主管部门的行政处罚权限的授予要根据工作的实际合理地授权，这样才能保证对违法行为及时准确地作出处理。（四）防范矿产资源违法行为，应该开展动态巡查。矿产资源的开采有其自身的特点、分布广、远离城镇， 偏远山区较多，给违法开采行为造成方便，加上地矿部门人员少等因素，有些违法行为难以被发现和及时处理。给矿产资源执法监察工作带来不便，所以要像土地执法那样开展动态巡查，层层落实责任，及时发现、及时处理，把矿产资源违法行为消灭在萌芽之中。首先要在乡、村两级中建立信息网络，可在乡、村中聘请义务矿管员，责任落实到人，及时反馈情况，发现违法行为及时汇报。从源头上防范矿产资源违法行为。其次，对重点矿区，重点矿种、重点地段要加强检查，设专人负责。严看死守，对出现的违法行为给予严肃的处理，保证重点矿区和重点矿种、重点地段矿产资源管理秩序的稳定，这样抓住重点带动全面。再次，对边远地区加强巡查，有些地区山深林密，人烟稀少，是矿产资源违法行为的多发区。加强这方面的管理巡查是执法监察人员一项重要的工作。矿产资源的开发利用，是关系到国计民生的大问题，保护矿产资源合理开发和利用，是矿产资源执法监察的职责，如何做好这方面的工作，如何做到严格执法，文明执法，需要我们在工作中不断学习、不断探索。只有加强学习认真实践，不断的提高矿产资源执法监察人员的理论水平综合素质和执法能力，才能做好矿产资源执法监察工作。
关键词:矿产资源 法律制度 保护 监管
随着我国社会经济的高速发展，资源和环境压力越来越大，环境污染和生态破坏已成为危害人体健康，制约经济和社会的可持续发展的重要因素。依法保护和合理开发、有效利用矿产资源，成为经济社会可持续发展所面临的紧迫问题。
一、我国矿产资源保护现状
我国政府一向重视矿产资源的法律保护。早在1951年，政务院就公布了《中华人民共和国矿业暂行条例》，1956年国务院批转了地质部制定的《矿产资源保护试行条例》。我国现行的法律史1986年全国人大常委会通过的《矿产资源法》，该法并于1996年8月29日经第八届人大常委会修订。此外，相关法律还包括《中华人民共和国对外合作开采海洋石油资源条例》《矿山安全条例》《矿山安全监察条例》《矿产资源勘查登记管理暂行办法》《全民所有制矿山企业采矿登记管理暂行办法》《矿产资源监督管理暂行办法》。另外我国宪法，民法，行政法，刑法也刘.矿产资源保护作出了相关规定，地方有立法权的人大及常委会根据法律、行政法规及本地区实际情况制定了地方法规。但也正是因为这些不同等级不同效力的法律法规的不完善在一定程度上阻碍了我国矿产资源的发展。
二、我国矿产资源保护存在的问题
(一)矿山保护条款不明确。开采矿产资源会对环境和地质构造造成破坏，勘探和开外破坏植被，在山体上留下巨大的坑洞甚至可能造成地质灾害。《矿产资源法》第15条、第21条和第32条以及实施细则中，都提到了要“加强环境保护”却没有提出具体可行的操作办法。采矿人为了减小经济投入，开采后就走人，并未采取任何后续措施。破坏了地质环境甚至可能威胁人民的生命财产安全。(二)矿产权权属及流转问题。1.矿产权权属问题。我国宪法和《矿产资源法》总则第三条规定，矿产资源属于国家所有，由国务院行使国家对矿产资源的所有权。但是实践证明，矿产资源归国家所有只是一个概念性的规定，不具有实际性。采矿权人只是享有占有、处分资源的所有权。矿产资源所有权与使用权制度极其不完善，未建立起有效的产权制度机制。致使一些投资经营者急功近利掠夺性抢挖资源，一味追求经济效益，没有长远规划与科学理念，同时开采工艺落后，资源回收率低，对矿产资源造成严重破坏，资源严重浪费。许多资源不能被最大限度地开采出来，不能最大化地实现其自身价值的作用。2、矿产权流转问题。我国《矿产资源法》规定:探矿权人有权优先取得勘查作业区矿产资源的所有权，而不是当然取得的。探矿权人要取得采矿权还需设立矿山企业并且要达到一定的资质条件。这样人为的把探矿采矿权割裂割裂，不利于探矿采矿的衔接，更不利于矿产资源的合理开发。《矿产资源法》还规定:“已取得采矿权的矿山企业，因企业合并、分立，与他人合资、合作经营，或者因企业资产出售以及有其他变更企业资产产权的情形而需要变更采矿权主体的，经依法批准可以将采矿权转让他人采矿……禁止将矿权、采矿权倒卖牟利。”这条规定明确了矿业权转让的前提条件，并且禁止把盈利作为矿业权转让的目的。很容易把二级市场划为，不利于产权的有序流转。更不能适应现代经济生活出现的新情况。(三)矿产资源监督管理混乱。1,矿产资源监督管理混乱。省，自治区，直辖市人民政府地质矿产主管本行政区域内矿产资源勘察，开采的监督管理工作。市场经济的大形势打破了过去计划经济条件下一切都由国家统管统揽的局面，使人和单位的利益直接与自己的行为挂起钩来。所以地方政府要扩大资源占有量，以壮大地方矿业，以增加地方财政收入。
2、各部门监管不协调。目前我国法律对于这一问题的规定是粗略的，只是确定协调管理的主体范围，但并没有具体规定其具体的职能范围。这在实践中往往会造成部门管理的冲突。例如，矿产资源勘探开发与林业部门的冲突，由于矿产的勘探要破坏一些地表的植被，勘探时间又有可能同林业的防火期造成冲突，这就需要地勘部门与林业部门进行协调。而实际的协调过程中总会发生当地的林场不允许地看人员上山的问题。这些都是由于部门不协调造成的。3.矿产资源信息不完善。不公开，缺乏统一管理，使大量的信息不能
为广大用户使用。
三、矿产资源保护对策
(一)建议在修改《矿产资源法》时增加有关矿山地质环境保护的条款，以法律条文的形式，规定设立矿山地质环境危险性评估制度和地质环境治理恢复保证金制度。(二)完善矿产权流转制度。在符合相应法律规定的条件后，探矿权人可以直接取得采矿权的法律地位，另外，在现有经济体制和实际情况看，矿业权流转不得牟利的规定已经不适合我过矿业权的实际情况，故应取消矿业权流转不得牟利的规定，或者也可以采取变通的方式即根据实践的需要，增加矿业权转让的情形，同时简化矿业权取得手续，提高地质矿产行政主管机关的办事效率，从多方面促进矿业权市场高效运转，更好的发挥其资源配置的作用。(三)增强矿产资源的监管能力。1,提高执法质量。2、增强各部门的协调，明确各部门责任。3、每个地区可以根据地方不同的实际情况展开一些公众参与活动，(四)树立全面协调、可持续的发展观。提高全民族的资源意识和节约意识我国是世界上的矿产资源大国，但是我们应该清楚，在资源丰富的背后隐藏着可怕的危机，因此，要使全体公民(尤其是矿产资源开发利用工作人员)牢固树立全面协调、可持续的发展观，进一步统一思想，提高认识，增强人们节约资源和保护资源、保护生态环境的意识和能力，提倡健康文明、有利于节约资源和保护环境的生活方式与消费方式，引导人们自觉地珍惜和节约资源，有意识地变废为宝，化害为利，提高资源的综合利用率，减少环境污染。
关键词:矿产资源 法律制度 保护 监管
随着我国社会经济的高速发展，资源和环境压力越来越大，环境污染和生态破坏已成为危害人体健康，制约经济和社会的可持续发展的重要因素。依法保护和合理开发、有效利用矿产资源，成为经济社会可持续发展所面临的紧迫问题。
一、我国矿产资源保护现状
我国政府一向重视矿产资源的法律保护。早在1951年，政务院就公布了《中华人民共和国矿业暂行条例》，1956年国务院批转了地质部制定的《矿产资源保护试行条例》。我国现行的法律史1986年全国人大常委会通过的《矿产资源法》，该法并于1996年8月29日经第八届人大常委会修订。此外，相关法律还包括《中华人民共和国对外合作开采海洋石油资源条例》《矿山安全条例》《矿山安全监察条例》《矿产资源勘查登记管理暂行办法》《全民所有制矿山企业采矿登记管理暂行办法》《矿产资源监督管理暂行办法》。另外我国宪法，民法，行政法，刑法也刘.矿产资源保护作出了相关规定，地方有立法权的人大及常委会根据法律、行政法规及本地区实际情况制定了地方法规。但也正是因为这些不同等级不同效力的法律法规的不完善在一定程度上阻碍了我国矿产资源的发展。
二、我国矿产资源保护存在的问题
(一)矿山保护条款不明确。开采矿产资源会对环境和地质构造造成破坏，勘探和开外破坏植被，在山体上留下巨大的坑洞甚至可能造成地质灾害。《矿产资源法》第15条、第21条和第32条以及实施细则中，都提到了要“加强环境保护”却没有提出具体可行的操作办法。采矿人为了减小经济投入，开采后就走人，并未采取任何后续措施。破坏了地质环境甚至可能威胁人民的生命财产安全。(二)矿产权权属及流转问题。1.矿产权权属问题。我国宪法和《矿产资源法》总则第三条规定，矿产资源属于国家所有，由国务院行使国家对矿产资源的所有权。但是实践证明，矿产资源归国家所有只是一个概念性的规定，不具有实际性。采矿权人只是享有占有、处分资源的所有权。矿产资源所有权与使用权制度极其不完善，未建立起有效的产权制度机制。致使一些投资经营者急功近利掠夺性抢挖资源，一味追求经济效益，没有长远规划与科学理念，同时开采工艺落后，资源回收率低，对矿产资源造成严重破坏，资源严重浪费。许多资源不能被最大限度地开采出来，不能最大化地实现其自身价值的作用。2、矿产权流转问题。我国《矿产资源法》规定:探矿权人有权优先取得勘查作业区矿产资源的所有权，而不是当然取得的。探矿权人要取得采矿权还需设立矿山企业并且要达到一定的资质条件。这样人为的把探矿采矿权割裂割裂，不利于探矿采矿的衔接，更不利于矿产资源的合理开发。《矿产资源法》还规定:“已取得采矿权的矿山企业，因企业合并、分立，与他人合资、合作经营，或者因企业资产出售以及有其他变更企业资产产权的情形而需要变更采矿权主体的，经依法批准可以将采矿权转让他人采矿……禁止将矿权、采矿权倒卖牟利。”这条规定明确了矿业权转让的前提条件，并且禁止把盈利作为矿业权转让的目的。很容易把二级市场划为禁区，不利于产权的有序流转。更不能适应现代经济生活出现的新情况。(三)矿产资源监督管理混乱。1,矿产资源监督管理混乱。省，自治区，直辖市人民政府地质矿产主管本行政区域内矿产资源勘察，开采的监督管理工作。市场经济的大形势打破了过去计划经济条件下一切都由国家统管统揽的局面，使人和单位的利益直接与自己的行为挂起钩来。所以地方政府要扩大资源占有量，以壮大地方矿业，以增加地方财政收入。
2、各部门监管不协调。目前我国法律对于这一问题的规定是粗略的，只是确定协调管理的主体范围，但并没有具体规定其具体的职能范围。这在实践中往往会造成部门管理的冲突。例如，矿产资源勘探开发与林业部门的冲突，由于矿产的勘探要破坏一些地表的植被，勘探时间又有可能同林业的防火期造成冲突，这就需要地勘部门与林业部门进行协调。而实际的协调过程中总会发生当地的林场不允许地看人员上山的问题。这些都是由于部门不协调造成的。3.矿产资源信息不完善。不公开，缺乏统一管理，使大量的信息不能为广大用户使用。
三、矿产资源保护对策
关键词:矿产资源 法律制度 保护 监管
随着我国社会经济的高速发展，资源和环境压力越来越大，环境污染和生态破坏已成为危害人体健康，制约经济和社会的可持续发展的重要因素。依法保护和合理开发、有效利用矿产资源，成为经济社会可持续发展所面临的紧迫问题。
一、我国矿产资源保护现状
我国政府一向重视矿产资源的法律保护。早在1951年，政务院就公布了《中华人民共和国矿业暂行条例》，1956年国务院批转了地质部制定的《矿产资源保护试行条例》。我国现行的法律史1986年全国人大常委会通过的《矿产资源法》，该法并于1996年8月29日经第八届人大常委会修订。此外，相关法律还包括《中华人民共和国对外合作开采海洋石油资源条例》《矿山安全条例》《矿山安全监察条例》《矿产资源勘查登记管理暂行办法》《全民所有制矿山企业采矿登记管理暂行办法》《矿产资源监督管理暂行办法》。另外我国宪法，民法，行政法，刑法也刘.矿产资源保护作出了相关规定，地方有立法权的人大及常委会根据法律、行政法规及本地区实际情况制定了地方法规。但也正是因为这些不同等级不同效力的法律法规的不完善在一定程度上阻碍了我国矿产资源的发展。
二、我国矿产资源保护存在的问题
(一)矿山保护条款不明确。开采矿产资源会对环境和地质构造造成破坏，勘探和开外破坏植被，在山体上留下巨大的坑洞甚至可能造成地质灾害。《矿产资源法》第15条、第21条和第32条以及实施细则中，都提到了要“加强环境保护”却没有提出具体可行的操作办法。采矿人为了减小经济投入，开采后就走人，并未采取任何后续措施。破坏了地质环境甚至可能威胁人民的生命财产安全。(二)矿产权权属及流转问题。1.矿产权权属问题。我国宪法和《矿产资源法》总则第三条规定，矿产资源属于国家所有，由国务院行使国家对矿产资源的所有权。但是实践证明，矿产资源归国家所有只是一个概念性的规定，不具有实际性。采矿权人只是享有占有、处分资源的所有权。矿产资源所有权与使用权制度极其不完善，未建立起有效的产权制度机制。致使一些投资经营者急功近利掠夺性抢挖资源，一味追求经济效益，没有长远规划与科学理念，同时开采工艺落后，资源回收率低，对矿产资源造成严重破坏，资源严重浪费。许多资源不能被最大限度地开采出来，不能最大化地实现其自身价值的作用。2、矿产权流转问题。我国《矿产资源法》规定:探矿权人有权优先取得勘查作业区矿产资源的所有权，而不是当然取得的。探矿权人要取得采矿权还需设立矿山企业并且要达到一定的资质条件。这样人为的把探矿采矿权割裂割裂，不利于探矿采矿的衔接，更不利于矿产资源的合理开发。《矿产资源法》还规定:“已取得采矿权的矿山企业，因企业合并、分立，与他人合资、合作经营，或者因企业资产出售以及有其他变更企业资产产权的情形而需要变更采矿权主体的，经依法批准可以将采矿权转让他人采矿……禁止将矿权、采矿权倒卖牟利。”这条规定明确了矿业权转让的前提条件，并且禁止把盈利作为矿业权转让的目的。很容易把二级市场划为禁区，不利于产权的有序流转。更不能适应现代经济生活出现的新情况。(三)矿产资源监督管理混乱。1,矿产资源监督管理混乱。省，自治区，直辖市人民政府地质矿产主管本行政区域内矿产资源勘察，开采的监督管理工作。市场经济的大形势打破了过去计划经济条件下一切都由国家统管统揽的局面，使人和单位的利益直接与自己的行为挂起钩来。所以地方政府要扩大资源占有量，以壮大地方矿业，以增加地方财政收入。
2、各部门监管不协调。目前我国法律对于这一问题的规定是粗略的，只是确定协调管理的主体范围，但并没有具体规定其具体的职能范围。这在实践中往往会造成部门管理的冲突。例如，矿产资源勘探开发与林业部门的冲突，由于矿产的勘探要破坏一些地表的植被，勘探时间又有可能同林业的防火期造成冲突，这就需要地勘部门与林业部门进行协调。而实际的协调过程中总会发生当地的林场不允许地看人员上山的问题。这些都是由于部门不协调造成的。3.矿产资源信息不完善。不公开，缺乏统一管理，使大量的信息不能
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为广大用户使用。
三、矿产资源保护对策
(一)建议在修改《矿产资源法》时增加有关矿山地质环境保护的条款，以法律条文的形式，规定设立矿山地质环境危险性评估制度和地质环境治理恢复保证金制度。(二)完善矿产权流转制度。在符合相应法律规定的条件后，探矿权人可以直接取得采矿权的法律地位，另外，在现有经济体制和实际情况看，矿业权流转不得牟利的规定已经不适合我过矿业权的实际情况，故应取消矿业权流转不得牟利的规定，或者也可以采取变通的方式即根据实践的需要，增加矿业权转让的情形，同时简化矿业权取得手续，提高地质矿产行政主管机关的办事效率，从多方面促进矿业权市场高效运转，更好的发挥其资源配置的作用。(三)增强矿产资源的监管能力。,提高执法质量。、增强各部门的协调，明确各部门责任。、每个地区可以根据地方不同的实际情况展开一些公众参与活动，(四)树立全面协调、可持续的发展观。提高全民族的资源意识和节约意识我国是世界上的矿产资源大国，但是我们应该清楚，在资源丰富的背后隐藏着可怕的危机，因此，要使全体公民(尤其是矿产资源开发利用工作人员)牢固树立全面协调、可持续的发展观，进一步统一思想，提高认识，增强人们节约资源和保护资源、保护生态环境的意识和能力，提倡健康文明、有利于节约资源和保护环境的生活方式与消费方式，引导人们自觉地珍惜和节约资源，有意识地变废为宝，化害为利，提高资源的综合利用率，减少环境污染。
[关键词]矿产资源；开发；环境保护法；合理性开发
中图分类号：TD98 文献标识码：A 文章编号：1009-914X（2013）06-0233-01
一、环境保护法制监督下合理开发矿产资源的必要性
中国是矿产资源大国，截至2009年年底，全国共探测出煤炭资源总量为5，06万亿吨。矿产资源的开发极大地促进了我国经济的发展，但在开发的过程中也暴露出了越来越多的亟待解决的问题，如破坏的植被、地下采矿造成塌陷、矿山抽排地下水造成水均衡破坏等。这一系列现象的背后，矿产资源开发中环境保护法律制度的缺失难辞其咎。
历史的教训告诉我们，以破坏环境来换取经济效益的行为无异于饮鸩止渴。虽然我国目前的客观因素决定了这一时期我国经济和社会的发展在很大程度上还要依赖对矿产资源的开发利用，但是我们可以在现有的环境保护法律框架内进行合理开发，以保证和谐社会的稳定发展。
二、矿产资源开发中环境保护法制建设的现状及问题
（一）缺少健全而有效的法律法规
没有规矩，不成方圆。要想做到有法必依首先要有法可依。自1979年以来，我国已制订了多部环境保护法律，但是非常零散，众多的法律法规之间存在交叉。由多个法律法规构成的矿区环境保护法律，必然存在多个执法主体，多个部门管理、职责交叉，法律责任不清，对执法责任追究制和违法处罚责任追究制的监管责任不到位。同时，不同的地区在立法过程中，有时由于涉及利益而予以照顾平衡，结果出台的法规往往软弱无力，针对性不强。
并且，随着时间的推移，现有矿产资源开发中的环境立法与社会市场经济已经不再相适应，导致法律程序可操作性不强，从而会有有法难依的情况发生。
（二）矿产资源开发企业和公众环境保护法制观念淡薄
对以经济建设为中心的误读，造成了很大一部分的矿产企业和个人急功近利，竭泽而渔，以消耗资源和污染环境为代价谋取利益。加上社会公众多缺乏环保意识，环境法制观念不强，“先开发，后保护”的现象屡禁不止等，这造成执法困难，削弱了环境保护法的预期效应。
（三）矿产资源开发过程中的环境保护执法不力
我国环境监管部门是国家机关，这就决定了它的行政属性。在法律上行政主体一般是没有强制执行的权利的，当行政机关作出的处罚决定当事人不履行也不申请复议或诉讼的，只能申请人民法院强制执行。司法和行政程序与矿产资源开发中的环境法规缺乏有效的结合，没有把有关地质环境法律纳入行政程序和司法程序，降低了环境司法的地位和功能。这样环保行政机关执法的严肃性、权威性就不能充分的保证，使得环保执法在实践中多采用联合执法的方式保证执法效果，这无可避免的使环保执法呈现软弱的状态。
而某些地方领导过分追求经济利益，忽视资源开发中生态效益，急功近利，随意取消或简化建设项目审批手续，不进行建设项目环境影响评价和环保设施验收，过分放权。一些地方性法规的惩罚措施仅仅是象征性的，力度不够，体现不出环境保护法规的威严。
三、矿产资源开发中环境保护法制建设的完善
（一）逐步完善和健全矿产资源开发过程中的环境保护法律法规
根据建设资源节约型、环境友好型社会的新情况、新要求，提升《环境保护法》地位，加快环境法体系的建设步伐，以填补市场经济体制下的矿业环境保护法律空白，实现环境保护法制化；贯彻“预防为主，防治结合”，“谁污染谁治理”和“强化环境管理”的三大政策体系和环境立法原则，构建人类生存和谐发展环境；尽快修订、补充、完善《环境保护法》、《矿产资源法》及相应的法规、规程，加强矿产资源保护和勘查开采监督管理的法制建设与管理，确保《环境保护法》、《矿产资源法》修改后，增加并明确矿产资源节约和生态环境保护的条款具有一定的可预防性、超前性、可操作性。
（二）加强环境保护法律法规宣传，提高法制观念，增强环保意识
把矿产资源开发与环境保护重要性的认识统一到科学发展观上来，落实科学发展观以人为本、人与自然和谐相处的原则，加强法制宣传教育，增强环保意识，引导公民树立矿产资源保护与节约利用的法律观念，树立矿产资源保护与节约集约利用意识，全面认识、理顺资源开发与环境保护的关系。积极宣传资源开发与环境保护的关系，促进资源开发与环境保护协调发展。
同时建立环保法制宣传效果与行政首长问责制相挂钩的行政制度，确保环境法制意识宣传工作的有效性。并且以构建和谐社会，建设生态文明为着眼点，推进公众参与环境保护，提高对环保重要性和迫切性的认识，建立健全环境保护的法律机制。
（三）加大矿产资源合理开发中环境保护法律法规的执法力度
【关键词】矿业权 属性 矿业权市场 矿业权流转
一、我国矿业权的特征和属性
1、矿业权的法律特征
矿业权是指自然人、法人和其他社会组织依法享有的、在一定区域和期限内，进行矿产资源勘查或开采等一系列经济活动的权利。我国的矿业权采取的是两分法，即把矿业权分为探矿权和采矿权两部分。国内学者对矿业权的研究已久，但是因为我国的《矿产资源法》从未对矿业权的物权属性进行过界定和说明，矿业权的物权属性问题一直是我国学术界争论的焦点。
自1986年《矿产资源法》颁布以来，我国学者对矿业权的物权属性主要有准物权说、特许物权说、用益物权说、他物权说、自然资源使用权说、新型物权说几种观点，相关文献较多，在此不再赘述。1996年《矿产资源法》修改以后，学界普遍把矿业权区分为探矿权和采矿权两种不同的权利属性进行研究，但是对采矿权的用益物权属性争议较少，争论的焦点集中在探矿权的物权属性上。另外，还有学者认为探矿权是一种知识产权。探矿权的物权属性之所以产生如此多的不同观点，其原因主要有两点：一是探矿权所指向的客体不明确，即在探矿的不同阶段，矿产资源不一定是探矿权作用的法律客体；二是国家相关的法律法规没有对其物权属性进行阐述和规定。
2007年3月16日新通过的《中华人民共和国物权法》在第三编《用益物权》第十章的一般规定中的第一百二十三条规定：“依法取得的探矿权、采矿权、取水权和使用水域、滩涂从事养殖、捕捞的权利受法律保护。”自此，探矿权、采矿权被正式划归用益物权，受《物权法》的保护。
2、矿业权的经济属性及特征
（1）矿业权的产权属性。2000年11月1日颁布实施的《矿业权出让转让管理暂行规定》第三条明确规定：“探矿权、采矿权为财产权，统称为矿业权，适用于不动产法律法规的调整原则。”可见矿业权是一种财产权，属于不动产范畴。
（2）矿权的资产属性。资产是指可作为生产要素投入到生产经营过程，并能带来经济利益的财产，即资产是能带来经济利益的经济资源。按照我国现行的矿业权制度，矿业权是一种财产权，而且可以为生产要素投入到生产经营中并带来经济利益。因此说矿业权是一种资产，具有明显的资产属性。又因为矿业权无独立实体，必须依托于矿产资源，并能在未来经营中获得利益，符合无形资产的特征，是一种无形资产。
（3）矿业权的商品特征。商品是用来交换的劳动产品，是使用价值和价值的对立统一体。矿业权是一种商品首先是因为矿业权具有使用价值，拥有了矿业权就可以拥有勘查或开采的权利，同时可以依法转让，可以创造财富；其次，矿业权包含了人类的劳动，具有了价值。因此矿业权具有商品属性，是一种特殊商品。
（4）矿业权的社会属性。矿业权是由矿产资源国家所有权派生出来的，而我国是人民民主的社会主义国家，人民享有国家一切权利。另外，矿业权的形成离不开国家资金投入和地勘单位的劳动投入，矿业权的流转离不开政府的监督和管理，矿业权的行使也与矿产所在地的居民利益息息相关。所以矿业权具有一定的社会属性。
二、矿业权市场及矿业权流转
1、矿业权市场现状
矿业权既然是一种商品，那么它就和一般商品一样存在着流转的市场。
矿业权依法流转的前提是，矿业权主体从矿产资源所有者国家手中取得矿业权。于是矿业权的出让形成了以矿产资源所有者和矿业权人为市场主体的一级市场，或者叫初始市场。其实质是各级国土资源主管部门以矿产资源所有权人的人资格，采用市场的方式，将矿产地的矿业权出让给不特定矿业权申请人的各种社会关系的总和。相应地，矿业权人为了经营目的将矿业权再次投入流通所形成的市场便构成了矿业权流转的二级市场。
2、矿业权流转
（1）矿业权的设定。矿业权的设定是矿业权流转的开始，我国矿业权的设定是在矿业权的出让过程中完成的，即国家没有出让行为就形成不了新的矿业权。矿业权的出让方式一般有批准申请、协议、招标、拍卖和挂牌5种。出让的方式不同，矿业权的流转程序也不同，但是无论哪种方式都要经过登记管理部门审查，对符合要求者方可予以矿业权登记，颁发勘查许可证、采矿许可证。对于采取何种出让方式以及出让的要求，我国的《矿产资源法》、《探矿权采矿权招标拍卖挂牌管理办法（试行）》、《矿业权出让转让管理暂行规定》都有具体的规定。
（2）矿业权的转让。矿业权的转让是经营者之间的平行转移，表现为经营者之间的交易行为，反映的是以矿产资源勘查和开发经营价值为基础的企业价格，是扩大供给条件下的市场行为。其流转形式包括:矿业权的直接转让、出租、抵押等。
矿业权直接转让，即矿业权人作为民事主体一方将矿业权转让给民事主体的另一方的行为，其具体形式又有出售、合作、作价出资、重组改制、上市等。矿业权出租是指矿业权人作为出租人将矿业权租赁给承租人，并向承租人收取租金的行为。矿业权抵押是指矿业权人依照有关法律作为债务人以其拥有的矿业权在不转移占有的前提下，向债权人提供担保的行为。我国法律明确规定矿业权不得进行承包和转包。另外，对于矿业权在现实流转过程中存在的互换、赠与、继承等方式，我国矿业法律没有明确的规定。
依照我国法律法规，矿业权转让的一般程序为：首先矿业权人向审批管理机关提交有关资料，其次由国务院地质矿产主管部门会同国务院国有资产管理部门认定的评估机构进行矿业权评估，最后由审批管理机关按照规定对收到的矿业权转让申请进行审批并通知转让人和受转让人。
三、我国矿业权制度存在的问题
我国当前的矿业权制度虽然取得了一定进展，但是由于其经历的时间还十分短暂，并且矿业权市场建设涉及的经济关系复杂，所以还存在着一些突出的问题。主要有以下几方面。
1、我国的矿业权法律法规不健全
虽然我国目前已颁布了一系列与矿业权有关的法律法规，但是关于矿业权的民事法律落后，矿业权人的权益得不到较好的法律保障。我国现行的《矿产资源法》颁布已有十年，很多条例已不适用于当前矿业权的运转，有些条例甚至与后来颁布的法律法规相冲突。另外，对于矿业权市场建设中出现的诸多现实问题，现有的法律法规也不能很好地解决，一些可供操作的实施细则还不健全。如对矿业权的上市和矿业权有价证券的流转，我国法律还没有条例进行规范。
2、矿业权收益分配关系不明确
推行矿业权有偿出让和依法流转，涉及到矿权收益的调整和重新分配，对各种主体的收入带来直接影响。由于国家尚未对出让转让矿业权所得作出明确的收益分配规定，当前我国矿业权出让转让收益分配混乱，难以维护国家所有者权益和充分调动地方政府、探矿或采矿者、投资者、地方居民等多方主体推进矿业权市场建设的积极性，从而影响矿业权市场的发展。
3、矿业权市场发展不平衡
矿业权市场发展不平衡主要表现在“一级市场不完全，二级市场不发育，中介服务不健全”。在矿业权一级市场，由于其国家垄断性，这种交易绝大多数仅表现为申请、审批、登记、发证的过程。无偿出让的情况较多，行政审批仍是主要出让方式。二级市场中，政府对二级市场干预过多，很多矿业权是由政府出资形成矿业权的“再出让”。这样政府部门既作为管理者又作为交易者出现在市场上，具有了双重的身份，其行为目的必然要发生变化，就可能出现利用管理权进行寻租的活动。中介服务不健全表现在：中介结构资质管理不严，缺乏行业自律；评估本身受到多方干扰，随意性大，严重缺乏公正性；各种咨询业务基本处于空白。
4、政府监管职能不到位
政府履行矿业权市场监管职能不到位主要突出表现以下几个方面。
（1）政府在矿业权市场中存在着“既是运动员，又是裁判员”的情况，严重影响了矿业权市场的“公正、公平、公开”。
（2）政府勘察缺乏真实性，监管随意性大，矿业权管理的地方保护色彩较重。一些地方政府监管力度不够，甚至不作为，导致矿业权非法流转和以采代探问题普遍存在。
（3）审批程序复杂，环节多，周期长。
（4）政府收取税费种类繁多。一个采矿权人要交办证费、使用费、资源补偿费、采矿权价款、资源税等。
四、完善我国矿业权制度的建议
从矿业权制度所存在的问题进行分析，要完善我国的现行矿业权制度，必须加强以下三个方面的工作。
1、进一步完善我国矿业权制度的法律法规
首先要对我国的矿业法律进行增补和修改，以规范当前矿业权交易实践。其次，要制定一些相关法律法规弥补我国矿业法制的空白，解决当前较有争议的问题。
2、规范和完善政府作用
政府在矿业权市场中充当着双重角色，要使矿业权市场健康发展，一定要规范完善政府在矿业权市场中的地位和作用。另外，政府职能部门还要加大宏观调控监管力度，做好矿业权市场的统筹、政策指导、交易规则的审查、市场监管等工作，为矿业权制度建设打下坚实的基础。
3、加强矿业权中介组织的建设
要完善我国矿业权制度，保障矿业权的正常流转，需要大力加强矿业权中介组织机构建设，建立提供矿业权信息服务、矿业权交易服务、矿业权评估服务。同时，应完善相关法律服务的矿业权交易中心和中介服务平台，围绕矿业权出让、转让、租赁等开展工作，吸引地质勘查、矿业企业、资产拍卖、矿权评估、储量评审、法律服务等机构进入交易中心，提供中介服务。
【参考文献】
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[3] 黄琳丽：矿业权法律制度研究[D].东北林业大学，2004。
[4] 王素萍、杜舰、强真：加强矿业权市场建设推进商业性地质工作[A].资源・环境・循环经济――中国地质矿产经济学会2005年学术年会论文集，2005。
关键词:矿权;地权;矿权审批;矿地取得;审批前置
中图分类号:D922.6 文献标识码:A 文章编号:1674—0432(2012)—08—0030—1
1 矿权、地权的法律特征
1.1 矿权审批法律特征
《矿产资源法》规定,矿产资源属于国家所有,地表或地下的矿产资源的国家所有权,不因其所依附的土地所有权或使用权的不同而改变。按照《矿产资源开采登记管理办法》的规定,申请办理采矿许可证并不需要采矿权申请人提供土地使用权证明,而是在办理采矿权出让手续后再办理土地使用权手续。也就是说,我国现行的矿权取得制度不需要以取得土地使用权为前提。
1.2 地权取得法律特征
《土地管理法》规定,我国土地分为三大类:农用地、建设用地和未利用地;建设用地手续报批又分为两大类:单独选址建设项目用地和城市分批次建设用地手续报批。矿权用地属于建设用地中的单独选址建设项目用地,因集体和国有土地性质不同,分别采取两种取得形式:划拨和出让。矿地取得的程序是国土资源管理部门先将地表之下的矿产资源采矿权出让给采矿权人,待采矿权人取得采矿权后,依据采矿许可证到国土管理部门办理土地使用权手续,国土资源管理部门履行相关事权后,报政府审批土地使用权。
2 矿权与地权的法律冲突
2.1 部门法之间的冲突
我国《中华人民共和国企业法人登记管理条例》第七条第一款规定:申请企业法人登记的单位应当具备下列条件……(2)固定的经营场所和必要的设施……“固定的经营场所和必要的设施……”可以看出办理矿权需要有相应的经营场所,那么相应的固定场所应该包括了矿地的取得。实际中,几乎没有矿权人会先办理用地手续,大多数矿权人在取得矿权后才开始办理用地手续,少数矿权人用地手续因属于禁供目录的矿产资源开发用地是无法办理的,造成了依据《矿产资源法》取得矿权后的合理合法建设、采矿行为,多数违反了《土地管理法》相关法律规定。
2.2 部门法之内的冲突
我国《矿产资源法》规定,矿产资源属于国家所有,由国务院行使国家对矿产资源的所有权。凡在中华人民共和国领域及管辖海域开采矿产资源的单位和个人必须经过审查批准,取得采矿许可证,否则,不得进行采矿活动。同时,《矿产资源开采登记管理办法》对申请采矿的条件做出规定,第五条第一款规定采矿申请人申请办理采矿许可证时,应当向登记管理机关提交下列资料:申请登记书和矿区范围图……“矿区范围图”是实际占地范围的书面反映,显然对这些土地的占用应以合法为前提,然而我国现行矿权取得制度对以上相关资料进行审查时,不论其占地是否合法即颁发许可证。
2.3 法律冲突造成的不良后果
我国《矿产资源法》实施细则中,对探矿权人享有根据工程需要临时使用土地的权利进行了设定,但是对采矿权人取得的采矿权法律内涵是地下使用权,并不包括地表的使用权。我国《矿产资源法》对矿业用地尚未作为重要问题加以规定,《矿产资源法实施细则》原则作出使用土地按有关法律法规办理。对于需要占用地表的矿山企业,只有同时取得了两权之后才能进行合法的矿业活动,一旦地权审批时间长,或者因禁供用地无法办理,又确需占用地表进行采矿和建设的,矿权只能在遥遥无期的地权审批中浪费,或者铤而走险非法占地建设、开采,被国土资源执法部门发现后缴纳些罚款,再以重点招商引资企业为由申请了财政退库,破坏耕地(林地)达到涉刑标准的,换个法人继续占地,在这些环节中无形中增加了国家法律资源的庞大浪费,并且容易滋生腐败。所以,现行的矿权和地权之间的法律冲突导致诸多弊端。
3 矿权与地权冲突的协调对策
3.1 完善法律法规
《物权法》第一百三十六条中规定,建设用地使用权可以在土地的地表、地上或地下分别设立;表明我国在法律层面上已认可土地实体的立体性。但地下空间的土地使用权属于何种土地所有权,在《物权法》中没有明确。所以应明确我国《矿产资源法》中矿权取得前置要件的法律规定,设定矿权取得必须以地权取得为前置要件。地权取得分解为地表权取得和地下权取得,根据拟申请矿权的开采方式,先行取得相应地权后,以相应的地权申请矿权。
3.2 规范行政审批程序
在申请矿权登记的审批程序中,矿山提交的材料应具备:采矿权申请书;申请划定矿区范围(矿区范围图);有资质的机构编写地质储量报告;矿产资源开发利用方案。行政审批机关应严格审核:申请范围和面积与登记管理机关批准划定的矿区范围和面积一致;矿山生产规模与设计利用储量相适应;矿山设计服务年限合理;土地使用权手续等法律其他要求的内容。
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