关键词：中国近现代史纲要；课程政策；政策变迁
中图分类号：G641 文献标识码：A 文章编号：1673-2596（2017）02-0161-04
新中国成立以来，《中国近现代史纲要》课程名称曾经历“新民主主义论”、“社会主义教育”、“马列主义基础”、“中共党史”、“中国革命史”、“思想概论”等，直至现在的“中国近现代史纲要”等变化。每一次课程名称的变化，都与党和国家制定的相关政策紧密有关。依据中国社会、中国高等教育以及思想政治理论课教育等宏观政策变化过程，可以将《中国近现代史纲要》课程发展大致分为以下四个阶段：
一、过渡时期的新民主主义教育（1949―1956）
《中国人民政治协商会议共同纲领》规定：中华人民共和国的文化教育为新民主主义的，即民族的、科学的、大众的文化教育。这一规定为相关部门制定新民主主义的教育政策提供了法律依据。1949年10月8日，华北人民政府高等教育委员会颁布了《华北专科以上学校一九四九年度公共必修课过渡时期实施暂行办法》，将“新民主主义论”列为文、法、教育（或师范）学院的公共必修课之一。此后，“新民主主义论”作为“中国近现代史纲要”的前身，正式进入大学课程体系。
事实上，1949年10月8日颁布的《办法》只是一个指导性的文献。例如，它对“新民主主义论”的教学目的及重点并没有详尽的规定，对政策如何实施也缺乏规划。这种情r到了1950年有了改变。1950年，教育部下发了《关于全国高等学校暑期政治课教学讨论会情况及下学期政治课应注意事项的通报》，强调了高校思想政治教育的方针和任务，详细说明了新民主主义论的教学重点，应包括中国革命的历史特点等七个方面。
但是，各高校在教学实践过程中发现了一些问题，所以，1953年6月，高教部下发了《关于改“新民主主义论”为“中国革命史”及“中国革命史”的教学目的和重点的通知》，正式将“新民主主义论”调整成为“中国革命史”。这一做法与过渡时期总路线的提出密切相关，新民主主义社会理论已经不适应社会主义革命和建设需要，将课程内容扩展为“中国革命史”是一种必然趋势[1]。为了提高教学质量，1956年9月，高教部颁布了《关于高等学校政治理论课程的规定（试行方案）》，这是对以往课程政策的进一步发展与完善。其中规定了“中国革命史”课程的开设学期、学时以及课堂讲授与讨论的学时比，以及课程的考核要求等等，较为详细。
总之，自1949年到1956年这段时间，高校“新民主主义理论”（后改为“中国革命史”）属于初创时期。这一时期相关部门在制定课程政策时基于以下背景：一是对学生进行政治与思想教育，决定了高校“新民主主义论”课程的开设。新中国成立以来，高校开设“新民主主义论”课程，结合政治运动开展教育，使学生的政治认识有明显的提高[2]。二是国家的政治任务及全国高校教学实际情况的发展和要求决定了该门课程政策的调整和变迁。三是在课程目标上，突出强调革命性。有的文件中就强调要让学生树立和巩固革命的人生观。因此，这一时期，反映在历史教育方面的政策有以下特点：一是对于历史教育而言，更多的是基于政治需要的视角而制定政策。至于“新民主主义论”课，在教学目标教学任务上往往也是围绕着国家政治任务而展开。例如，1950年抗美援朝战争爆发，前文提到的高教部于1953年6月颁布的《通知》中指出“中国革命史”的教学目的：要“特别着重说明帝国主义是中国人民最凶恶的敌人，以加强学生的反帝爱国主义思想。”[3]二是历史教育一直是高校思想政治理论课的重点，这个指导思想也一直持续到“98方案”出台以前。“新民主主义论”（后改为“中国革命史”）在全国各个层次的院校都要开设，在排课顺序上也经常排在其他高校思想政治理论课的首位，一般情况下，课时也最多。
二、加强社会主义教育的十年（1956―1966）
1956年底，中国开始进入全面建设社会主义的历史阶段。国家制定课程政策时也从“以新民主主义革命的理论和政策”为主，开始向“社会主义革命和建设的理论和政策”为主的转变。与之相适应，高教部、教育部等相关部门下发了一些文件，根据这些文件，高校开设了“社会主义教育”课程，取代了“中国革命史”。后来“社会主义教育”又被‘马列主义基础’取代。1959年以后，“中共党史”作为思想政治理论课课程之一在高校逐步开设。1964年10月，下发了《关于改进高等学校、中等学校政治理论课的意见》，和过去的政策相比，该文件对“中共党史”的教学任务，教材教学方法以及教师队伍建设、教学体制方面都有更加详细的规定。
总体上来说，这一时期的高校历史课属于曲折发展时期。首先，相关部门在制定政策时也是基于国际国内形势的变化以及课程自身发展的需要。但相较于第一阶段，该阶段的政治倾向性更加明显，这在当时党的教育工作方针中有明确反映，1958年9月19日，中共中央、国务院在《关于教育工作的指示》中指明：党的教育工作方针，是教育为无产阶级的政治服务……当然，从课程自身发展的需要出发，也是相关部门进行课程政策调整的原因。例如，鉴于“中国革命史”教师无一人是从大学本专毕业的，所以教育部主张建立专门培养和提高高校政治课教师的学校，要求中国人民大学设立“马列主义基础”系或专业[4]。和以往政策比，在培养师资方面，这是一个进步。总之，这一时期围绕历史教育方面的政策有如下特点：一是党和国家依然重视历史教育。从1957年到1958年，高校其他的思想政治理论课程一律停开，只开设“社会主义教育”课程，虽然这一做法并不科学，但足以看出党和国家对历史教育的重视。二是这一时期历史教育方面的课程政策随着国家政治气候的变化而有时摇摆不定。例如随着国际国内政治形势的变化，课程名称亦曾频繁变化。课程名称变动大，内容变动也大。所以历史教育的教学内容在这一时期缺乏相对稳定性。但总的来说，“中共党史”基本保持了正常教学，取得了一定成绩。
三、时期一度停开“中共党史”课（1966―1976）
“”是一场给党、国家和人民带来严重灾难的内乱，高校也是个重灾区。“”开始后，从1966年到1969年，高校在校学生被停开所有课程。1970年秋季恢复了高校招生，高校政治理论课教学也得到了恢复。“中共党史”即为当时开设的政治理论课之一。
“”时期党和政府制定政策时的特点依然是以政治为中心，受其影响，“中共党史”的一个突出特点就是强调“以阶级斗争为纲”的政治特性，在政策的制定上“无视大学生群体的特殊要求，无视教学规律的特性，完全与当时政治气氛的变化相结合。”[5]尽管从1970年开始，高校恢复了“中共党史”课程，但是在和“”的“政治可以冲击一切”的口号下，以“革命大批判”取代了课堂教学，政治理论课完全成为政治运动的附庸。”[6]属于历史教育的“中共党史”课程仅仅成为政治斗争的工具，没有发挥其应有的教育作用。
四、“三大课改方案”：从“中国革命史”到“中国近现代史纲要”（1977―2015）
十一届三中全会以后，包括历史教育在内的高校思想政治理论课重新得到了高度重视，到目前为止，高校的思想政治理论课经历了三次改革，产生了三个课程改革方案，包括：“85方案”、“98方案”和“05方案”。
（一）“85方案”中的“中国革命史”
为了适应社会主义现代化建设对人才的要求，1985年8月，中共中央在《关于改革学校思想品德和政治理论课程教学的通知》中指出：对高校大学生要“进行以中国革命史为中心的历史教育”。所以，这一时期，从课程设置上看“中共党史”又改回到了“中国革命史”，该《通知》也被称为“85方案”。
与改革开放前比，该阶段在政策制定上取得了突破性的进展。首先是制定政策的价值取向发生了变化。1978年以后，中国进入了改革开放和社会主义现代化建设的新时期。所以，政策制定时不但强调以政治为中心，而且也强调以经济建设为中心，体现在教学内容上就是从时期的“以阶级斗争为纲”转向“社会主义现代化建设”上来，制定的课程政策更加符合实际。其次是对高校“中国革命史”课的科学化和规范化有了深刻认识。国家相关部门的文件中也曾多次重点强调了这一点：早在1979年5月的《高等学校政治理论课的基本情况和存在问题》中就曾明确“必须明确肯定每门政治理论课是一门科学。”[7]三是政策制定更缘于提高课程的教学时效性的需要。例如，突出对实践教学的重视，根据相关资料统计，从1985年到1995年，涉及到历史教育方面的政策文本大约有十个，其中至少在七个文本中都强调要重视学生的社会实践。四是政策制定上注重中国革命史教师学历哟蔚奶岣摺G康鳌耙通过多种形式培养、培训马克思主义理论课师资。”[8]在政策实施上除了和过去一样，在一些高校开设“中国革命史”本科专业外，更鼓励肯定试办“中国革命史”研究生班，这在以往的文件中是没有明确提到的。应该说，“85方案”中关于历史教育政策的指导思想是正确的，收到了较好的效果。但是，在政策实施方面也存在一些不足，主要是在教学中有的教师往往忽视思想性，影响了教学实效性。针对“85方案”中存在的问题，以及国内国际形势的变化，国家出台了“98方案”。
（二）“98方案”中的“思想概论”
“98方案”出台的背景之一是为了积极贯彻落实党的十五大精神，以及规范“两课”课程设置，1998年6月，中央宣传部、教育部印发了《关于普通高等学校“两课”课程设置的规定及其实施工作的意见》，该文件被称为“98方案”。为了加强中国革命史教育的理论性，“98方案”用“思想概论”取代了原来的“中国革命史”，目的是为了加强对思想的学习，该政策使得高校历史方面的教育从理论层面上得到了提升。
这一时期，国家对历史教育课程政策进行了相应的调整，具有创造性的是以下几个方面：一是政策导向发生明显变化，浓厚的政治色彩降低。最主要的表现就是一度以“德育”这一名称代替原来的“思想政治教育”，“思想概论”即为德育课程之一。二是在政策制定上重视历史课程和其他课程之间的逻辑关系，课程名称的调整即为证明。在“85方案”中，将“中国革命史”课调整为“思想概论”课，这一调整突出了马克思主义中国化的两次历史性飞跃，形成了从“思想概论”到“邓小平理论概论”的课程逻辑[9]。可见，该阶段的政策在强调历史知识的同时，更突出了对历史理论的重视。三是历史教育课程不再是高校思想政治理论课中的核心课程，取而代之的是“邓小平理论”。
（三）“05方案”中的“中国近现代史纲要”
为了适应新形势的要求，2005年3月， 、教育部下发了《实施方案》，史称“05方案”。“05方案”规定开设“中国近现代史纲要”课。
与其他阶段比，这一时期课程政策的制定有一个突出的背景：那就是中国高校的教育指导思想有了根本性的变化，新中国成立以来，一直受苏联“三中心”教育思想的影响，即以“教师为中心，课堂为中心，书本为中心”[10]。进入21世纪以后，开展素质教育的呼声越来越高，在政策导向上，从传统的“以教师为中心”开始向“以学生为中心”的转变，“中国近现代史纲要”课程政策就是在这个背景下出台的。“05方案”及其以后有关“中国近现代史纲要”的政策有以下几个明显特征：一是提倡以大学生全面发展为目标，制定的政策更利于培养学生的创新精神和实践能力。在价值取向上，则突出以人为本，强调贴近实际、贴近生活、贴近学生。二是相关部门制定政策时会充分考虑一线任课教师及学生的建议及需求，重视实地调研，制定政策。三是将教材建设纳入马克思主义理论研究和建设工程。集全国之力编写“中国近现代史纲要”教材，改变了过去历史教育课程“一纲多本”的现象，全国高校使用材，这在历史上是没有的。四是重视课程建设。首先是出台相应课程建设标准。如2010年提出高等学校思想政治理论课建设标准（暂行），指标具体细化，易于高校操作，如课堂规模一般不超过100人，鼓励小班教学等等。其次是在有条件的高校推行“中国近现代史纲要”部级精品课程建设。目前为止，较典型的有华中师范大学、西南交通大学以及武汉大学等等。最后是结合实际需要，多次修订中国近现代史纲要教学大纲，使得教学目标更加明确。五是抓学科建设。中国近现代史基本问题研究的二级学科已于2008年增设，使得“中国近现代史纲要”课程研究对象明确，功能定位更加科学。
综上，改革开放以前，“中国近现代史纲要”课程政策的变迁受国际国内政治形势变化的影响较深，政治性比较明显，体现出了该学科具有鲜明的意识形态的属性，对于帮助大学生坚定正确的政治方向、树立革命的人生观具有重要作用，但这一时期的政策变迁充分体现了国家主体的意志，对大学生个体需求的关注略显薄弱。改革开放以后，随着对思想政治教育认识目标的进一步深入，以及学科地位的确立，“中国近现代史纲要”课程政策除关注其政治性和思想性之外，更关注该门课程的理论性、实践性和学术性，尤其是拓展了“中国近现代史纲要”课教育的有效途径，更关注大学生整体素质教育的提高。
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参考文献：
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〔6〕曹开华.建国以来我国高校思想政治理论课教育教学地位的嬗变[J].党史文苑，2007（18）：62.
社会福利研究是中国社会科学、社会政策研究不可或缺与独具特色的重要组成部分。本文的社会福利泛指政府和非政府组织为帮助其成员更为有效地发挥功能，改善他们的生活质量，进而使他们作为个人和社会成员正常参与社会生活的所有努力。一般来说，社会福利分为福利、福利和社会福利（狭义）三大层面。本文主要局限于狭义社会福利和经济福利两部分，研究范围覆盖劳动就业与社会生活所有领域。社会福利制度主要通过制度性利他主义安排解决社会，满足部分或全体社会成员的需要，进而实现社会平等和社会公平的福利政策目标。在这种意义上说，社会福利研究对象是"生活问题"，而不是由劳动等问题引发的单纯"社会问题".这意味着福利政策既是社会变迁的重要，又是认识社会变迁的重要角度。本文主要采取生活状况与需要满足的理论框架来回顾、评价中国社会福利研究。令人遗憾的是，长期以来，社会福利研究在中国社会科学研究中并没有获得应有和独立的地位。社会福利研究分散在社会学、学和经济学等学科中，福利研究课题主要集中在民政工作、劳动就业和婚姻家庭等领域。本文的回顾与研究综述主要局限于冠有"社会福利"的活动与研究工作。
一、社会福利理论与政策研究的历史回顾：阶段与特征
中国社会福利研究大体分为六个各具特色的主要阶段。其文献回顾与综合评述基本是按照历史发展阶段依次进行的，具体分析层面主要是社会福利基础理论、研究机构、公开出版书刊文章和全国性社会福利理论研讨会四个方面，并且有意识地将社会福利理论与政策议题放在不同历史时期的特定社会环境中观察和分析，以期尽量给读者提供一个动态发展的社会福利概念和整体印象。中国社会福利理论与政策研究的文献回顾与综合评价主要局限大陆学者的中文著作与成果，港台和海外学者的中国社会福利研究状况与成果将另文论述，不在此赘述。实质上，在某种意义上说，本文又可以说是当代中国社会福利制度与政策模式演变的历史研究。
1.1949~1957年底，这是社会福利理论与政策研究的社会主义福利时期中华人民共和国成立标志着中国进入了崭新的历史时期。政治经济上国家建立社会主义计划经济体制，社会文化上政府确立生活资料配给制和工作单位就业保障体系，弘扬社会主义价值观念和集体主义文化。当时在破旧立新和百废待兴处境下，社会福利基础理论研究难以纳入国家社会经济政策议程。与此同时，政府面临若干重大现实和敏感政策问题：一是如何尽快建立与社会主义制度相适应的福利制度与政策模式。二是如何处理和对待欧美国家津贴的文化救济机关和宗教团体。三是如何发挥福利制度与社会政策的社会稳定作用，为新生国家政权服务。为此，政府建立城市居民社会保险和社会救济制度。政府帮助欧美国家津贴的文化教育救济机关及宗教团体实行完全自办，提出由政府接办改为国家事业，由私人团体继续经营改为中国人自办的方针，以后又通过取缔、团结、教育和改造方式逐渐演变为由国家独自兴办社会福利事业与机构。在救济工作中国家确立"生产自救、群众互助，辅之以政府必要救济"的方针。政府对无劳动能力的弱势社群给予社会救济和必要服务，对失业工人和其他有劳动能力劣势社群的生活困难问题采取介绍就业或予以转业训练、以工代赈、移民开垦和生产自救的办法解决，以确保社会稳定；这个时期几乎没有成立专门的研究机构和召开过理论研讨会，但是当时几个主要的全国性民间福利组织，例如中国人民救济总会（1950.4成立）、中国红十字会（1950.9改组）、中国福利会（1950.8改现名）、中国聋哑人福利会（1955.7成立），在重组和建立新的福利工作组织体系，巩固和扩大社会福利界的统一战线，改造旧的"慈善"组织，社会主义福利工作经验，组织救灾救济和提供直接福利服务，以及开展国际交流等方面发挥了重要作用。当时除宣传报道之外，出版书籍和发表文章数量不多，主要是工作经验总结和翻译介绍苏联社会福利两类，前者如中华妇女联合会1952年出版的《妇女儿童福利工作经验》，后者如作家出版社出版的《劳联的福利事业》。简言之，1949~1957年间既是旧制度向新制度的过渡时期，又是社会主义福利制度奠基时期，福利理论与政策模式的多元化和新旧交替过渡是基本特征。"社会主义社会福利"是福利理论、政策模式和制度创新的中心主题与主要思想取向。
2.1958~1965年文革开始之前，这是福利理论与政策研究的集体化福利时期大跃进是在农业、手和资本主义工商业的社会主义改造已取得决定性胜利，一五计划成功实施，社会主义制度已稳固确立和国家初步工业化背景下开始的。集体化浪潮由扩散到城市，成为全国性社会运动。这个时期的主旋律是政治运动、经济生产、文化生活和社会生活的集体化。如何推行和实施集体化福利，提高生产资料与生活资料国有化程度与比重，倡导集体化生活方式与提供集体福利，这既是福利理论关注的核心主题，又是国家政策议程的核心议题。1956年创造的"社会福利生产"概念及其特殊生产形式也逐渐得到社会和国家的认可，呈现出一派繁荣景象。更为重要的是，当时大力兴办脱离实际和严重超前的集体化福利事业既是全党工作的中心，又是普通百姓生活方式的重要组成部分。集体化福利制度已成为社会结构与社会生活的基本特征和基本内容，例如1958年底内务部党组就民政部门机构设置问题在向中央的请示中，曾提出由内务部改为社会福利部的建议。这个时期在研究机构和全国性福利理论研讨会方面没有明显进展，但有关集体化福利的新闻报道和工作经验的出版空前繁荣。例如内务部办公厅1959年出版的《中国人民福利事业》，北京通俗杂志1959年发表的"人民公社怎样办福利事业"等。简言之，1958~1965年是公有制发展的黄金时期，也是集体化福利理论与实践迅猛发展的黄金日期。
3.1966~1976年文革结束，这是福利理论与政策研究中的批判福利主义时期文革意味着正常的生产与生活秩序被打乱，社会完全陷于无政策状况，阶段斗争和文攻武卫成为社会生活的主旋律。与此同时，反对经济主义和福利主义成为政治斗争的重要组成部分。经济主义是指利用经济收买手段达到晋级加薪和提高个人福利待遇的行为与思想倾向。福利主义是指资产阶级当权派为达到抵制革命群众对他们的批判，腐蚀革命群众的斗志，用大量金钱和优厚物质福利拉拢腐蚀革命群众的活动。这意味在文革和阶级斗争处境下，社会福利再度与资本主义制度联系在一起（欧美津贴福利机构首次使人们将福利与资本主义制度联系在一起），形成谁搞福利谁就是想拉拢腐蚀工人阶级的社会误解。社会福利改善人们生活状况和满足需要的功能完全被人为扭曲和政治化。这种批判福利主义的对以后的福利发展产生了不可低估的负面影响，直接结果是内务部和其它相关国家机关被撤销，福利事业长期停滞不前。由于极左思潮把举办福利事业和福利生产说成是福利主义和唯生产力论，因此许多福利事业和福利生产被合并或撤销，残疾人、孤残儿童、老年人和普通市民生活状况普遍恶化，许多基本生活需要无法满足。在此处境下，研究机构、公开出版书刊文章和全国性福利理论研讨会无从谈起。简言之，文革十年是中国社会大倒退时期，福利事业同样遭受严重挫折。更为重要的是，左倾思潮将社会福利与资本主义制度联系起来，将福利制度满足需要的功能曲解为腐蚀工人阶级。
4.1977~1985年六·五计划完成，这是社会福利理论与政策研究的社会学化福利时期这个时期党和国家拨乱反正，倡导思想解放和实事求是，全面推行经济体制改革和恢复生产，重建正常的社会经济生活秩序，诸多方面类似50年代早期状况。像其他工作一样，福利工作主旋律是重建各级工作组织体系，调整业务范围和明确工作任务，明确方针政策和提供福利服务，开创福利工作新局面等事务性工作。总体来说，福利决策者和专家学者根本无暇顾及基础福利理论研究。与此同时，1979年社会学和政治学等学科恢复重建，1980年成立中国社会科学院社会学研究所，以及地方社会科学院社会学研究所和大学中社会学系的大量涌现与招生，这些都是社会福利研究进程中的重大历史事件。全国各地社会学家开始从社会问题与"社会学"的角度研究社会福利问题，社会学所与社会学系也逐渐成为社会福利理论与政策问题的研究基地之一。社会学化福利研究范畴也经历了由"社会学化理论"逐渐转向"社会生活化"课题的过程。与此同时，社会学取向的社会福利研究机构开始出版发表有关社会问题和社会福利的理论研究成果、经验调查报告、书刊文章。但是以社会福利为题的全国性理论研讨会尚不多见。简言之，1977~1985年是社会福利制度、政策模式与理论研究的恢复重建时期。社会学理论与在社会福利理论与政策研究中扮演着拓荒者和主导性角色，重新拉开了社会福利理论与政策研究的序幕。
5.1986~1999年，这是社会福利理论与政策研究的社会保障时期1986年公布实施的七·五计划（1986~1990）标志着社会福利理论与政策研究进入全新时期，其象征性标志有二，一是首次将"国民经济五年计划"改为"国民经济与社会发展五年计划"，社会发展概念与意识进入国家政策议程。经济增长不是最终目的，而是促进人的发展和实现社会发展的基本途径；国家应在发展生产和提高经济效益基础上，进一步改善人民物质文化生活状况的观念获得普遍认同。这为福利事业发展奠定了思想基础。二是七五计划首次专章论述"人民生活和社会保障"，明确提出了由社会保险、社会福利、社会救济与优抚组成的社会福利制度框架。人民生活状况与社会保障成为国家政策的重要组成部分。与此同时，社会福利基础理论研究开始出现，并迅速成为社会科学界的热门话题和重要领域。但是需要特别指出的是，这时社会福利基础理论研究的最大问题是，学者们对社会保障与社会福利概念的关系没有进行深入透彻的分析与澄清，导致社会保障涵盖了社会福利，社会保障是个大概念、社会福利是个小概念的社会误解形成并广为流传，严重影响了福利理论的发展与制度建设。总之，这期间有影响的社会福利基础理论研究成果不多，主要集中在社会保障理论与社会保险政策研究上，仍然缺乏系统性和整体性的社会福利基础理论研究。
这期间有关社会福利的专门研究机构不断增多，以社会保障为题的书刊文章大量涌现，全国性和国际性社会保障理论与政策研讨会日趋增多。出现的主要研究机构有：1986年9月，民政部社会福利与社会进步研究所成立；1988年国家计委社会发展研究所成立；1996年中国社会科学院社会学所社会保障研究室成立；1997年华中师范大学社会福利研究中心成立。1998年清华大学公共管院NGO 研究所与社会政策研究所成立。1999年北京师范大学公共政策与社会发展研究所成立。这些机构均直接或间接以社会福利理论与政策研究为目标，并通过举办会议、发表研究成果和承担课题等形式开展福利研究，成为福利理论与政策研究的生力军。同时，福利理论与政策研究的报刊杂志和出版工作也欣欣向荣。1986年《社会学研究》创刊，迅速成为社会学理论研究的权威刊物。同年民政部机关报以《社会保障报》之名发行。1989年《社会工作研究》创刊，迅速成为社会工作研究的权威刊物。这些专业刊物为福利理论与政策研究提供对话阵地和讨论场所，有力地推动了福利理论与政策的研究。这期间有关社会保障的书籍文章不计其数，难以统计，但是直接以社会福利为题的文章书籍寥寥无几，屈指可数，其中代表性著作有张萍翻译的《各国的社会福利》，陈良谨主编的《社会保障教程》，白益华、吴忠泽主编的《社会福利基础理论》，时正新主编的《中国社会福利与社会进步报告1998》等。这时以社会福利为题的全国性理论研究会几乎为零，但是以社会保障与相关题目为主题的全国和国际性研讨会数量众多，不胜枚举。简言之，1986~1999年是福利理论与政策研究的兴旺繁荣时期，贯穿研究活动的理论主题是社会保障与社会救济。
6.2000年12月，由民政部社会福利与社会事务司和联合国儿童基金会等多家单位联合举办的首届"全国社会福利理论与政策研讨会"，标志着福利理论与政策研究进入了社会福利时期以此为标志，拉开了以社会福利专家而非社会学家为主体、福利决策者和福利机构实际工作者积极参与、运用社会福利理论与方法、从福利角度（生活状况与需要满足）研究福利理论与政策问题的序幕。中国基础福利理论与政策研究主要是通过重新界定和"再认识"早已存在、并且是人们习以为常和司空见惯的社会福利与社会保障概念入手的。长期以来，社会福利和社会保障概念已有习以为常和约定俗成的内涵外延与相互关系。这两个核心概念的社会理解与社会建构直接反映在政策文件、学术话语和国家福利政策与制度安排上。但是令人遗憾的是，中国社会福利与社会保障概念的社会建构，某种程度上偏离了其原本的内涵外延和国际通则，非常不利于福利理论的研究与制度创新。2001年，第二届全国社会福利理论与政策研讨会以"弱势群体与社会福利"为主题，集中研讨弱势群体概念的内涵外延、弱势群体的构成与群体特征、弱势群体的生活状况与福利需要、社会福利理论与政策对弱势群体需要满足的回应，以及欧美国家福利理论与政策介绍。简言之，该次研讨会具有重要理论、政策和现实意义，标志着社会福利理论与政策研究的新。
二、福利与政策"欠发达"及其成因
福利理论与政策研究历程曲折，坎坷多难，福利实践与理论研究互动关系错综复杂。首先，福利理论与政策模式深受当时国内外社会环境、制度安排、国家政策、意识形态、价值观念、发展水平与国家能力、以及经济、文化和社会因素的。改革开放前以意识形态的影响为大，改革开放后以经济因素的影响最为明显。其次，福利政策与服务的不发达和边缘地位，导致福利理论研究在社会和公共政策话语中处于不发达和边缘地位。福利理论研究长期缺乏独立的学科地位与研究课题，常依附在行政工作、社会学和社会保障研究之中。长期以来，福利政策研究是社会保障研究中微不足道的部分，是倍受决策者和学者忽视的领域，基本是个无人触及的空白点。第三，每当党和国家方针政策符合社会发展，将改善人民基本生活状况，满足其不断增长物质文化需要放在政策议程优先位置，福利制度、政策和服务就繁荣发达。国家就富强，社会就稳定，百姓就安居乐业。反之，就经济崩溃，社会丛生，人民基本生活需要难以满足，生活状况令人担忧。中国社会发展经验证明：社会福利与经济发展并不矛盾冲突，而是相辅相成、相互促进的。社会福利既是经济发展的润滑剂，又是社会投资的主要形式。第四，福利制度安排、政策模式、服务实践与理论研究存在高度相互依赖的关系，相互影响。中国社会福利发展说明，饱受磨难的福利事业无法产生福利研究动因，福利理论与政策研究落后和滞后又无法为常新的福利事业提供理论指导，由此形成恶性循环，进而导致福利制度、政策、服务与理论研究均处于落后和边缘化地位。
中国社会福利理论研究经历了若干重要转变，它们既从不同角度说明了福利事业发展的基本规律，又从不同层面反映了福利理论研究发展过程的基本特征。50多年来，中国社会始终处于激烈和快速的变迁状态，总体趋势是由非常态的革命性变革，转向常态的结构性变迁；福利事业在社会生活中的地位由次要附属和无足轻重，转向十分重要和举足轻重；福利研究从可有可无到不可或缺，成为推动福利事业发展的基本途径之一；福利研究从无到有，从小规模到大规模研究；福利研究从工作经验和实践智慧为主，转变为以福利理论与政策研究为主；福利研究者由以决策者和实际工作者为主，转变到以专家学者为主，决策者和实际工作者相结合；福利研究从质性描述和简单转变为量化研究与质化研究相结合，历史研究与比较研究相结合，多方法与多学科相结合；福利研究的理论架构由单一理论模式转变为多种理论模式并存共生，百花齐放，百家争鸣；福利研究机构由政府机关和服务机构为主转变为独立的学术研究机构、大学、政府机关、服务机构、商业部门和国际组织多方参与；社会福利研究成果由书刊杂志文章数量稀少转变为图书杂志琳琅满目，专著文章大量涌现。简言之，50多年来，在社会经济环境转变，社会福利制度与政策不断调整的处境下，中国社会福利理论与政策研究模式也随之发生了诸多举足轻重的重要转变。
中国福利理论与政策研究长期处于落后与边缘化状态的原因错综复杂，多种多样。首先，国内外社会环境是影响福利理论与政策发展的重要外部因素。1949年时中国经济处于崩溃边缘，经济发展水平较低，国家缺乏进行大规模福利提供的经济基础。这意味社会福利落后性是以经济落后性为基础的。而且东西方对峙导致中国只能借鉴和照搬照抄前苏联的制度安排与政策模式，福利制度深受苏联模式的影响，福利提供和职业福利待遇主要局限于工作单位之内，致使公共福利事业落后；其次，没有真正掌握和吸收领会马克思主义的人类需要理论与人的最大化发展思想，特别是没有处理好"按劳分配"（社会主义社会）与"按需分配"（共产主义社会）的关系，长期忽视需要理论研究，导致需要理论长期处于无人问津的地位；第三，由于长期受左倾意识形态和阶级斗争思想的影响，否认社会主义有社会问题，将社会问题等同资本主义社会，特别是将福利制度等同资本主义制度，将社会福利与腐蚀瓦解工人阶级革命斗志联系起来，把福利制度置于社会主义的对立面，并且将之定性为反革命活动和资产阶级的情调，猛烈批判慈善和福利观念，使之成为无人涉足的禁地。1952年院系和学科调整中取消政治学、社会学和社会工作专业就是这种思想的典型反映。与此密切相关的是，党和国家长期以"阶级斗争为纲"，政治运动此起彼伏，思想领域的革命远比人情味十足的日常生活重要。
更为重要的是，受左倾意识形态和经济增长理论的影响，50年代中期以来，经济中"先生产，后生活"、"重生产，轻生活"的制度安排，生产的目的与手段完全颠倒，形成"为生产而生产"的不良局面，不断改善人民生活和最大限度满足社会需要的根本目的被弃置一边。例如：（1）安排整个社会生产计划，不是从人民消费需要出发，而是从若干种主要产品增产指标出发。"以钢为纲"和重轻农生产次序必然挤掉轻和生产所需资金和物资，使生活资料增长困难，无法满足人民群众基本生活需要和消费需要；（2）在国民收入分配上，重视积累，轻视消费。一五时期积累占国民收入的24.2%，消费占75.8%，这种比例关系既促进了生产较快发展，又保证了人民生活水平较大提高。但是1959~1960年时积累率高达世界各国少有的40%，1970~1978年平均积累率为33%.过高的积累率势必影响人民生活状况的改善，购物到处排队，所有商品要票；（3）在积累资金分配上，重视生产积累，轻视非生产积累。国民收入支出结构中，资金用于生产建设过多，用于非生产建设过少。一五时期在基本建设投资总额中，生产性建设占71.7%，非生产性建设占28.3%，其中住宅建设占9.1%.1966~1978年，生产性建设比重高达85%以上，居民住房和拥挤现象十分严重；（4）在生产性积累分配上，重视重工业，轻视轻工业和农业，加之城乡二元社会福利结构，农民生活状况和困苦程度普遍高于城市居民；（5）在重工业内部结构安排上，重视重工业自身需要，轻视为农业、轻工业服务。人民生活必需品购买使用困难重重，形成严重的短缺经济；（6）不顾市场需求，盲目生产，追求数量经济，往往置产品的品种、规格、质量、花色、款式和价格等于不顾。简言之，为生产而生产既无助于经济发展，又严重影响了人民生活状况的改善和需要满足程度的提高。
集体主义文化和社会流行价值观念中"物重人轻"的思想取向，对福利制度与福利理论发展产生了不利影响。中国传统文化忽视个人需要。个人只有透过家庭、家族和社区才能找到自己的位置，发现自身价值，满足自己的需要。过去政府主要通过政治运动和动员群众建立集体文化，时刻强调共同生活和集体主义价值，忽略多样化个人特点与个人需要。这种集体化文化导致东西方需要观念及其需要满足方式的巨大差异。而且中国社会流行的价值观念是物重人轻，人的价值轻于鸿毛，物的重要性常高于人的重要性，人并不是社会生活和国家政策议程中心的主角，长期缺乏"以人为本"和人的全面发展的思想。这种社会观念通过最细微和最普通的生活细节反映出来。值得庆贺的是，改革开放以来，伴随生活质量提高和独生子女一代步入社会生活，个人文化和以人为本的观念逐渐成为社会共识，个人需要、个人责任和个人文化有了自己应有的空间。
计划经济体制和准军事化管理模式也妨碍了福利事业与理论研究的发展。长期以来，中国的社会共识是计划经济乃社会主义经济制度，也是社会主义制度优越于资本主义制度的重要标志。事实上，计划经济体制和管理模式窒息了福利事业的发展，使之无法及时回应多样和变迁的人类需要。国家承担完全和无限福利责任，形成国家包办福利事业的局面，没有形成国家、集体、市场、家庭、工作单位、社区和个人责任共同促进福利的多元主体格局，而且福利事业发展缺乏竞争活力与动力源泉；更为重要的是，由于受左倾意识形态和计划经济体制的影响，国家福利提供和职业福利待遇主要局限于工作单位之内，从而导致公共福利事业处于落后与短缺状态：生活资料严重短缺和实施配额式的票证供应管理，以及整个社会生活准军事化管理模式压抑和限制人们的消费需要。普通市民的基本生活需要满足状况差强人意，吃饭难、穿衣难、住房难、出门难、理发难、洗澡难、乘车难、购物难和看病难成为日常生活的基本特征。不言而喻，这种生活状况和需要满足程度既说明和反映了福利事业的落后状态，又势必会影响中国社会福利理论与政策研究的发展状况。
[关键词]公共政策;研究评述;中国行政管理
[中图分类号]D035 [文献标识码]A [文章编号]1005-6432(2010)44-0101-03
1 问题的提出
“公共政策”(Public Policy)是近十多年来在中国新闻媒体、书刊杂志、政府文件上出现频率较高的术语。公共政策作为公共行政学研究的一个重要方面,日益受到学术界的重视。在社会处于变革和转型时期所进行的社会科学研究中,往往是名词概念出现在前,真正的研究、实践在后。虽然“公共政策”一词在人们口头上和书面中已经使用了一些年,但是在中国真正的公共政策研究才刚刚起步,就连有关公共政策的学科定位和自身概念在学界还存在着模糊认识;至于在公共政策的制定、实施和评估这些具体的环节上,学者们的争议则更多。
近些年,越来越多的学者开始对公共政策的理论和实践进行研究。关于“公共政策”,有哪些人在研究?都说了些什么?主要采用哪些方法进行研究?本文试图解答这些问题从而探寻中国公共政策研究的发展方向。
2 样本来源及指标设计
2.1 样本来源
本文对公共政策研究的评述选取的刊物是《中国行政管理》,选取的时间段为2004―2009年。剔除了非学术性的书评、会议综述等文章后,最后所获得的总样本量为70篇。需要说明的是,样本的选择标准是论文具有明显的公共政策学学科取向或问题取向,即主要从文章的具体内容来判断是否符合样本要求而非标题中有“公共政策”字样。
《中国行政管理》是目前我国行政(公共)管理学科唯一大型综合性权威学术月刊。其理论成果反映了目前我国公共政策研究的较高水平,从中我们可以对中国目前公共政策研究的现状有比较清楚的了解。
2.2 指标设计
基于评估的需要,本次评估设计了一些具体指标,包括:
(1)年份。分析在不同的年份,研究在数量上是否呈现出不同的特征。
(2)作者单位为了统计的方便,对于合作文章,均以第一作者为主要作者,作者单位与学术地位均采用第一作者的资料;对于有诸多头衔的作者,我们只采用第一单位的资料。
所有未标明资金支持的都看做是无资金支持。与学术地位。分析哪些人在做公共政策的研究。我们将作者单位分为高等院校、行政学院、研究所/学会、党校/团委、其他或未标明五类;学术地位则划分为博士研究生、讲师、副教授(副研究员)、教授(研究员)、无标明或无学术身份五个层次。
(3)资金支持。四个层次为:部级社科或自然基金、省市级政府基金、高校或研究中心基金和无资金支持。
(4)研究主题。我们将研究主题划分为基础理论、具体政策分析(或政策选择)、政策制定、政策执行、政策评估、政策过程、价值取向和其他。但这只是一个大致的分类,具体的分类标准在分析样本时还会进一步阐明。
(5)研究方法。参照陈辉在《中国行政学研究评估:基于高校学报的分析》中的分类方法,把研究方法分为质化研究、量化研究和非经验研究三类。
(6)研究阶段。根据我国公共政策研究的实际状况,本次评估将研究阶段分为概念界定、问题描述、变量识别和变量分析四个阶段。
3 样本的分析
3.1 论文的发表年份
《中国行政管理》每年刊登的论文有近四百篇。这些文章涉及行政管理的各个方面,而核心为公共政策研究的文章从2006年的9篇到2009年的15篇,呈稳步上升的状态。可见近年来“公共政策”的确是一个高频词汇,也反映出学术界开始关注公共政策,越来越多的学者从公共政策的视角来进行学术研究。
3.2 作者单位与学术地位
从图1中我们可以很清楚地看到研究者所处的机构部门比较集中。多达75.7%的研究人员来自高等院校,这表明高校是公共政策研究的主要阵地。
图1 作者单位
从表1中可以看出,多达32.8%的作者“未标明或无学术地位”,而研究者中教授最多,所占比例为28.6%,其次是副教授。这表明教授、副教授等具有较高学术地位的研究者是公共政策研究成果的主要贡献者。同时,讲师和博士研究生也达到了一定的比例,这说明不少年轻的研究者正把目光投向公共政策领域。
3.3 资金支持
表2显示,多达71.4%的研究都没有资金支持。获部级社科或自然基金资助的研究论文有12篇,占17.1%。获省、市级政府基金资助的研究占8.6%。样本中仅出现了2篇高校和研究中心资助的研究,且均见于2009年。这些都反映出资金来源单一且支持力度不够。
3.4 研究主题
有些研究主题不是很容易区分,在此详细地说明分类标准。基础理论研究是指研究人的社会活动特性和利益需求结构,研究现代政府治理与政策系统的关系等。具体的政策分析是指基于具体问题(如公共物品、产权、城镇化、NGO等)进行的研究。政策制定既包括宏观政策的制定,也包括具体政策的制定。政策执行是指对公共政策的实施过程的研究。这里归为政策过程这一类别的文章,其主题是宽泛地研究政策过程。研究主题涉及价值目标、公众认同等方面的,姑且以价值取向来概括。
从图2中,我们可以看到基于具体问题而进行的公共政策研究最多,占27.2%,可见现阶段对公共政策的研究是带有相当程度的问题导向性的。然后是政策过程,占17.1%。另一方面,样本中有3篇文章的标题直接提及“中国转型时期”,不少文章在行文中也提到,可见学者们对于公共政策的研究正在努力立足于我国国情,以期更好的发展。
3.5 研究方法
质化研究是通过观察、参与观察、深度访谈及焦点团体讨论等方法来发现第一手资料,在此基础上构建研究结果或理论的研究方法。量化研究是运用统计技术考察“量”的规律性,从而把握事物性质的研究方法。
如表3所示,既非质化研究又非量化研究的非经验研究达到了81.4%。这些论文通常都按照概念界定、提出问题、分析对策这样的三段式结构来撰写,研究方法滞后,缺乏创新。
3.6 研究阶段
表4反映出,在公共政策研究的论文中,82.9%处于问题描述阶段,这说明大部分公共政策研究仍处在研究的初始阶段,重复进行着低水平的研究,缺乏深度的挖掘。
4 结论与启示
以上的分析表明,近6年来我国公共政策研究在研究者覆盖范围、涉及的研究领域方面取得了一定的进步,但是表面的繁荣无法掩盖内在的危机:理论体系缺乏创新;研究内容有待丰富;研究方法亟待改进;研究水平有待提高。反映在上面针对性的统计分析中,表现为:概念化的研究停留在问题描述阶段;研究方法滞后单一导致知识的积累性不强;重复型研究众多,缺乏影响力;缺乏强有力的资金支持等。
以上种种问题,究其原因,主要有以下几点:
第一,中国公共政策研究缺乏问题意识。公共政策是一门实践性很强的学科,其生命力在于要回答中国政治改革和社会发展中的现实问题。目前,大量的研究尚停留在对西方国家的公共政策理论进行介绍的层面,还未将研究重心转向中国的现实问题。
第二,中国公共政策研究方法单一滞后。大多数研究者完全是埋头做研究,采用的绝大多数是非经验主义的方法。非经验主义方法也不失为一种方法,但当此研究方法比重过高且流于形式时,对公共政策的研究会局限在基础理论层面。由于缺乏质化研究和量化研究的有机结合,导致公共政策研究成果结构性失衡,缺乏可操作性。
第三,我国公共政策研究的理论和实践存在矛盾:从事公共政策研究的专家学者重理论、轻实践,大多进行“不出门”的研究;而公共政策的决策者和执行者又重视实践经验、轻视理论的作用。这就造成我国公共政策理论与实践的严重脱节,公共政策研究成果的应用率和采纳率低。
因此,首先我们要加强对公共政策的理论研究。公共政策研究在我国起步较晚,还未受到足够的重视,从研究者集中在高校而鲜少有社会组织研究足可以说明这一点。其次,研究者需要改进研究方法,努力提高公共政策的研究水平。我们需要的不是只停留在概念界定、问题描述阶段的重复研究。一门学科的发展和繁荣与其研究方法息息相关,我们需要通过摸索形成自己的研究方法体系。再次,还要重视公共政策学科建设,加大研究基金的扶持力度,为公共政策研究的发展创造一个良好的外部环境。
我们带着面对问题的勇气去反思已做的研究,虽然中国公共政策研究在目前的环境下面临一些困难和问题,但是政策研究多元化、系统化、科学化的发展进程是大势所趋,绝不会停止。
参考文献:
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[3] 何艳玲.“我们在做什么样的研究”:中国行政学研究评述[J].公共管理研究,2007(5):21.
“人们奋斗所争取的一切,都同他们的利益有关，在政治文化相对缺失的社会里，人民大众的利益关注度更高。民生政策与人民群众的利益休戚相关,也是党和政府提供公共产品和公共服务的重要工具，人民群众最为关注。但是，目前，我国公民在民生政策运行中参与度并不高，更多是在民生政策执行时的被动参与,更准确说，是在民生政策执行中侵犯其合法利益时进行的抗议与诉求。政策主体与公民有效协商不够，政策的民意不足，公民不愿去支持与配合政策的执行。这不仅易于导致政策执行阻滞，降低政策效能，而且能影响党和政府的信任度与合法性,甚至造成社会不稳。如何就涉及群众切身利益的实际问题进行有效协商，如何在重大民生政策制定中构建公共协商模式,是迫切需要解决的现实问题。党的十八大首次系统规范地提出“健全社会主义协商民主制度”，提出要“就经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题广泛协商”。在民生政策制定中，逐步引人协商民主理论，引人公共协商机制，是对十八大报告的有力回应，它既能弱化政府传统的“内生型”政策制定模式，促进公民向更宽泛领域的参与热情，培育现代公民的公共精神，又能促进决策的民主化和科学化，增强其合法性与认同感，进而提高政策效能,促进社会和谐与稳定。
但是,公民参与协商必须依托科学合理的制度,必须扎根于一定的政治文化之中。目前,我国公民参与协商的相关制度主要有中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、人民代表大会制度、民主集中制的决策制度等。这些制度更侧重在宏观层面上，微观层面的具体操作程序、运行机制不足。同时，我国的政治文化也比较滞后。这就客观地造成了民生政策领域内，协商渠道不畅通、协商主体不平等、协商源动力不足、协商公共动机不纯与协商结果偏离“共识”等多重现象。因此,加强民生政策制定中的协商民主制度建设具有非常的重要性、紧迫性与复杂性。
二、理论的应然性:民生政策开启协商民主研究的全新领域
(一)从“民生政策”上位概念角度对民生政策研究的缺失“民生就是人民的生活--社会的生存，国民的生计,群众的生命”民生是社会一切活动的原动力”⑴835。党的十七大提出“加快推进以改善民生为重点的社会建设”目标后，民生问题更成为党和政府工作的重中之重。民生政策是指与民众利益相关的公共政策，关涉到民众基本生存底线、基本发展机会与发展能力、基本生存线以上的社会福利等，涉及内容庞杂，涵盖了最基本的教育、养老、住房、就业、医疗、生育等方面政策。对民生政策的研究，多以各领域具体政 策为主题,而以“民生政策”这一总的上位概念为研究对象的相关成果很少，规范性的学术研究更少。至2013年4月8日，中国知网上以“民生政策”为篇名精确检索，仅有36篇文章。成果主要集中在民生政策的制定、执行与区域民生政策研究上。如,刘太刚的《公共物品理论的反思一~兼论需求溢出理论下的民生政策思路》、刘方涛的《政府公共服务与城市化改革进程中的民生政策选择研究》、叶馨和石木舟的《浅析中国的民生政策》、孙宏的《我国民生政策执行力的问题及提升对策研究》、贾建友的《民生政策的“双盲”问题》等。成果中鲜有从“民生政策”这一总的上位概念角度去系统探讨民生政策制定中如何进行有效协商问题。
(二）民生政策制定中协商民主的研究是协商民主研究的全新领域
在国外，自1980年约瑟夫?毕塞特提出协商民主概念后，协商民主作为一种理论范式在西方获得广泛关注，涉及“协商与民主理论的发展、协商民主与公民参与、协商民主与政策分析范式的发展、协商民主与国际问题治理3]等多个研究议题,并逐渐演变为一种政治思潮和政府改革的实践运动。基础理论研究集中在:（1)含义界定,如“米勒和亨德里克斯等主张的决策论、瓦拉德兹等主张的治理论、库克和科恩等主张的团体组织或政府形式论"(2)理论渊源,如自由宪政主义、共和主义和批判理论;(3)基本要素,如科恩的协商民主“五要素说”;(4)协商原则，如加拿大学者马克?沃伦的参与型民主的“八条原则”(5)基本功能,如费伦的协商民主“五个功能说等。实践探索研究集中在:（1)探索公共治理中协商民主的制度设计。如福克斯和米勒的“公共能量场”、昂格尔的“第四权”、詹姆斯?菲什金的“协商民意调查”、伊森?里布的“公众部门”等。⑵探索地方治理中的协商民主形式。主要有公民参与式预算、市镇会议、公民大会、委员会、评议会、公民陪审团等形式的制度平台。（3)探索公共政策制定中的公共协商决策模式。如詹姆斯?博曼的多元主义视角、南非登特里维斯的决策中的“双轨模式中的非连续性”、彼得?德莱昂的“参与式政策分析”、菲什金的“公共协商的八种模式”等s]o
国内学者研究主要沿三个方面推进。第一，部分学者引介西方相关的研究成果，并运用西方政治学研究体系对协商民主理论进行阐述’同时运用这一理论对中国民主政治发展的道路与方向进行探讨与分析，如陈家刚、陈剩勇、韩冬梅等;第二,部分学者在我国民主政治发展的语境中探讨中国式协商民主的内涵、特点、模式等，如李君如、陶富源、何包钢等;第三，还有学者就我国地方治理的典型经验,如民主恳谈会、民主理财会、民主听证会、居民论坛、乡村论坛，探讨协商民主在中国实践的场域,如朗友兴、莫吉武、李仁彬、林尚立、朱勤军等。
总之,国内外学者对协商民主的探讨已形成相对完整的理论体系,并在改革实践中积累了一定经验’但“社会主义协商民主制度”作为一种规范性概念是十八大报告首次提出的，社会主义协商民主制度化建设仍然任重道远。在民生政策领域内探讨协商民主问题，探讨公共协商模式问题，是将协商民主理论推广到公共政策领域，且细化到民生政策领域的一种尝试。这既能拓展协商民主理论的研究空间，丰富我国社会主义协商民主的理论内涵，又在理论上寻求公民参与协商的原动力问题，有利于推进社会主义协商民主制度研究向纵深掘进。可以说，民生政策制定中的协商民主研究是健全社会主义协商民主制度的一个全新而重要的领域,也是协商民主研究的一个全新领域。
三、逻辑的一致性:民生政策与协商民主的深度契合
民生政策与协商民主是两个研究领域，看似风马牛不相及,其实二者水乳交融，密不可分,具有深度的契合性。二者具有共同的民主核心价值、利益多元化的环境、公共性的目标、培育政治多元化的需要。协商民主是民生政策制定的重要环节,是民生政策有效运行的重要保障，民生政策是协商民主的重要实践载体。
(一）民主：民生政策与协商民主的共同价值
政策科学倡导的是民主、共识和发展的理念。美国学者拉斯维尔和丹尼尔?勒纳(DanielLerner)在其合作的标志着现代政策科学系统理论诞生的论文《政策科学:范围与方法之最近发展》中指出政策科学是关于民主主义的学问,它涉及个人的选择,必须以民主体制作为前提。”W4许多学者围绕政策与民主化之间的关系展开，探讨政策科学中的价值、道德和民主化的制度安排问题,主张通过“公民参与、对话和民主制度安排保证公共政策价值的实现”W4。民生政策是公共政策的重要部分，并且与广大民众的利益休戚相关，在其制定、执行与评估等运行过程中，处处涉及民众利益，更应注重民主与共识的理念，注重民众参与。倘若民生政策领域内都不能实现民主参与，民众的民主理念就可能动摇，参与热情可能减退，再讲更宽泛意义上的政策民主参与,就可能是一句空话。可以说，民主是民生政策的核心价值与本质要求。因此，民生政策制定中，更应凸显民众参与协商，式微精英模式,才能更易得到民众的支持与认可。
协商民主的本质就是民主，是一种建立在协商基础之上的民主，是“为政治生活中的理性讨论提供基本空间的民主政府”,能“体现对公众期望的回应和成员之间的政治平等这两条基本的民主原则”，能有力地回应与救济代议制民主的先天不足。由于哈贝马斯的影响，“围绕偏好转换而不仅仅是偏好聚合的民主观念已经成为民主理论的主要观点”,“对话、磋商、讨论、听证、交流、沟通、商议、辩论、争论等协商民主的各种形式，其实都是公民参与政治生活的重要渠道，是决策民主化和科学化不可或缺的环节”。在协商民主模式中，“民主决策是平等公民之间理性公共讨论的结果’是通过追求实现理解的交流来寻求合理的替代”并“运用公共协商来做出具有集体约束力的决策”。可见，不管是从理 论的本质要求看，还是从实践运行看’民主是民生政策与协商民主的共同的核心价值。
(二)公共性：民生政策与协商民主的共同目标
公共政策是党和政府提供公共产品与公共服务的重要工具。公共政策的本质属性是公共性，公平和正义是实现公共性的本质要求。戴维?伊斯顿从系统论的角度诠释公共政策的公共性。他认为，公共政策是政治系统的输出物,输出中再根据需求和支持进行价值的再分配，而需求和支持是政策客体满足自身理性表现出来的“共同”主张，这种“共同”主张就是公共性。哈贝马斯则从公共领域与私人领域划分来反映出公共政策的公共性，公共领域中的共识问题、公共利益与长远利益就是公共性。民生政策是公共政策的一个部分,从逻辑共性看，毋庸置疑,公共性也是民生政策的本质属性。从民生政策的特殊性看,民生政策是对涉及民众利益的社会价值进行的权威性分配,能否对民众的公共利益进行公平合理的分配,能否在分配的机会、程序与结果中真正实现公平正义,实现其公共性，事关民众的切身利益，民众最为关注。
协商民主的真谛不是讨价还价而是增强公共性。无记名投票只不过是选择最能迎合其个人利益的政客。公民将会在“利益、乐趣或任性”的基础上进行选掙。这种逐渐上升的争夺个人利益的要求会慢慢地腐蚀公民为了公共利益应尽力控制部分人的个人利益的理念。同时，票决式民主制度还具有“多数人暴政”的先天缺陷。现代协商民主理论则试图通过在自由宪政民主体制之中注人协商因素,在精英民主之中注人更多的“大众”因素,以此来应对民主面临的各种挑战。尤其是在公共协商领域内，“公共协商是政治共同体成员参与公共讨论和批判性审视具有集体约束力公共政策的过程”。公共协商的主要目标不是狭隘地追求个人利益，而是利用公共理性(publicreason)寻求能够最大限度满足所有公民愿望的政策政策制定协商过程中,不是强人所难,不是把自己观点强加他人，不是各种利益的简单讨价还价,应建立在公开审视过的集体理性之上,应考虑他人的观点、需求与利益，彼此不断地碰撞、妥协与融合，不断地超越自身的狭隘与不足。可以说,整个协商过程就是公共性的建构过程。可见,不管是实然，还是应然,公共性是民生政策与协商民主的共同目标。
(三）利益多元化：民生政策与协商民主的共同需求
美国政治学家戴维?伊斯顿(DavidEaston)对公共政策本质的阐述公共政策是对全社会的价值作权威性分配”，那么民生政策是对涉及民生的社会的价值作权威性分配。随着改革开放和社会主义经济发展不断向纵深掘进，社会急剧转型，社会经济成分、分配方式、利益关系日益多样化，人民群众利益要求也日*益多样化,民生政策的多元化诉求也日益迫切。这种多元诉求主要可以从以下几个角度看:第一，从民生政策的构建看。民生政策既可看成是一个上位概念,一个涉及民众利益的公共政策,也可以将其看成是由教育、养老、住房、就业、医疗、生育等诸多涉及民众切身利益领域的政策的总和。但不管是从总的角度看，还是从分的角度看,他们的构成要素(具体政策)一样，只是说法不一。而随着社会转型，要素不断增多,具体的政策诉求更多，即政策的需求日益多元化。第二，从民生政策涉及的问题看。民生政策涉及诸多领域的问题，更涉及每一领域内诸多的问题，每一问题都可能涉及诸多利益，而政策的实质就是对各种问题溪流的有效回应。拉斯维尔在《政策科学的未来》一书中指出，政策科学要面向未来，就必须坚持有这样一种明确的立场，即以知识、高层次的政策思想与组织的创造力整合作为重要出发点。建立一门以社会中人的生活的更多问题为导向的、解决问题的学科。社会急剧转型，问题不断增多。这多重问题，实质就是政策对多元利益的回应。第三，从民生政策的对象看。民生政策涉及对象泛指人民大众，只不过具体政策不同，涉及对象不同。而人民大众内涵丰富，涉及面广泛，涉及不同阶层民众，不同行业民众，不同区域民众，不同年龄民众，不同收人民众。不同的对象具有不同的需求。社会转型，民生政策对象不断增多，需求不断增多，需求日益呈现多元态势。第四,从民生政策的现状看。党的十八大报告指出：“提高人民物质文化生活水平，是改革开放和社会主义现代化建设的根本目的。”并重点论述“教育、就业、收人、社会保障、医疗健康、公共安全”六个与人民群众关系最直接、最密切的现实问题。这清晰说明这六个问题是我国民生政策建设的重点，同时,也侧面说明民生政策的需求日益广泛多元,远不止如此。
利益多元化也是协商民主的内在需求。从协商民主的本质看，多元化是协商民主产生的前提与基础。多元化的社会现实必然有多元的利益诉求，多元利益诉求必然引发更具有包容性的协商民主。协商民主实质就是多元利益主体共同协商，争取各方利益最大化的过程。当然，这里协商不是讨价还价,不是简单的各自利益的诉求。在协商中能不断传递信息与完善信息,不断比较彼此的观点，不断促进彼此认识与了解，不断克服个人理性的局限，不断争取公共理性最大化。这一过程不仅包含偏好的聚集，也包含偏好的转移。其核心是实现多元利益的最佳配置与组合，实现公平与正义的理念。从协商民主的来源看’在很大程度上，协商民主理论得以兴起是为了回应代议制民主无法解决的诸多矛盾和冲突,这种矛盾与冲突既包含利益上的,又包含思想道德上的和认知差异上的。多重矛盾，多重认识，多元利益，在集聚与整合过程中’简单的投票偏好聚集易于形成决策垄断,流失弱势地位的重要利益诉求。多元利益主体的平等有效协商，不仅能克服这些现象,而且有助于打破政策问题建构的封闭性，增强政策运行过程中的监督责任机制,增强政策的合法性与可接受性。
(四)培育政治文化：民生政策与协商民主的共同环境
民生政策是比较特殊的政策，是党和政府为保障公民的权利而采取的系列制度、措施与方法等。民生政策制定中更应注重公民的参与。美国学者约翰?克莱顿?托马斯指出，界定公民参与公共决策的适宜度主要取决于最终决策中的政 策质量要求和政策可接受性要求之间的相互限制。如政策质量期望越高的公共问题，对公民参与的需求程度就越小;对政策接受性期望越高的公共问题,对吸纳公民参与的需求程度和分享决策权力的需求程度就越大。这种政策“质量要求”是指任何与最终决策相关的政策或管理上的约束。包括技术约束、规章约束以及预算约束等，这些要求都包含着正当的理由来保护决策的质量,并限制公民的参与民生政策是特殊的政策’具体问题不同,政策的质量要求也不同，但它与民众利益密切相关，人民群众更愿意参与。因此，更应注重公民的接受性，更应注重构建政府与公民间合作关系为目标的公共参与。目前，我国社会急剧转型,官民矛盾频发，尤其是民生政策的执行时，很大程度上是这些政策制定时，公民参与不够，没有获得公众的接受与支持,公民对政策本质的认知不够,信息了解不够。当其利益受损时，必然会去维权,去抗争，出现官民冲突现象也就不足为奇了。当然，问题的核心是如何既让公民更大范围参与民生政策制定,更大范围获取政策信息、认知政策和接受政策’又能更大程度上提高政策的质量。这必然对公民自身素质提出比较高的要求，要求公民不仅具有自身理性能力，更应具有公共精神，公共情怀,公平与正义理念。公民素质要能更大提高’毋庸置疑，政府必须不断培育政治文化。
协商民主是一种具有巨大潜能的民主治理形式,它能够有效回应文化间对话和多元文化社会认知的某些核心问题。它尤其强调对于公共利益的责任、促进政治话语的相互理解、辨别所有政治意愿，以及支持那些重视所有人需求与利益的具有集体约束力的政策[|8?。这就客观要求协调主体不仅仅是理性人,还应具有公共理性与公共情怀，还应追求公共性与公共利益。只有协商主体的素质比较好,在协商过程中，才能更有利于修正彼此不足，转移错误偏好，不断增强共通性，最后达成共识。但是，目前,我国由于政治文化发展比较滞后,人文教育相对薄弱’公民的公共理性不足，协商过程中,他们更多的是考虑个人的利益或本部门的利益，或小团体的利益，大局意识不强，讨价还价的现象比较严重。甚至,这种政治文化的滞后性，还导致了部分普通公民的个人普通理性不足，政治能力匮乏。而政治能力的匮乏，使普通民众难以把握机会去表达自身合法需求,难以在公共协商过程中去驳斥他人观点,更难以达成理性共识。综上分析,民生政策与协商民主能否有效运行，都涉及公民个人的素质，都需要党和政府不断培育政治文化。
一、政治发展理论的缺失与替论的意义
从上个世纪50-60年代以来，西方政治发展理论家们试图运用特定的分析框架和概念工具，以及西方民主国家的发展经验，来比较分析不同发展形态和程度的政治变迁和适应的问题，并期望最终建立普适性理论体系。然而，这种努力遇到了极大的困难和挑战。面临众多不同历史文化背景的政治体系的不同发展经历，以少数国家经验性研究建立起来的理论解释、分析范式和测量指标不断被其不完善性和局限性所困扰。这也造成了对政治发展宏观理论研究热情的减退。从20世纪70年代以后，由于政治发展宏观理论不断遭受方法论和经验研究方面的批评，已经很少再有人从事宏观政治发展理论的探讨。不少研究者将兴趣转向了第三世界的发展和区域研究，转向对特定文化区域发展战略的探讨，而着重点也从政治发展转向经济发展战略和发展模式与政治制度的关系等政治经济学方面的课题，一些有别于政治发展的替论也相继提出。
政治发展理论的困境在于它所追求的理论普适性目标和有西方中心论之嫌的价值体系。从一开始，政治发展学者们就想建立一个能够用来分析解释所有特定社会政治发展现象和规律的宏大理论（grand theory），这一宏大理论不但要能够自成为一个完整的体系，而且能够具有理论诠释(interpretation)的意义。[1] 政治发展的宏大理论试图从动态和静态两个层面建立自己的理论体系。从动态的层面，政治发展被定义为政治形态从低级阶段向高级阶段，或者从传统阶段向现代阶段的变迁过程。不管是将这种发展阶段分为传统和现代的二分法，还是传统、现代化和现代的三分法，政治发展都被认为是方向已定、目标明确和不可逆转的政治现代化过程。这种传统-现代的发展观试图将西方发达国家的政治特征和发展中国家的政治特征进行区别，并从这些差异中归纳出彼此不相容的政治形态，以前者的政治特征作为后者应该追求的发展目标， 并以此建立政治发展的理论分析框架。这一发展的理论框架在寻求其理论解释上的普遍意义的同时，也表现出一种明显的、具有道德价值判断的观点，即把西方（或者更确切的说把英美）现代政治体系看作是成功经验和优势体制的楷模，并将其介绍和推广到其他的发展中国家。[2] 从静态的层面，政治发展理论试图通过建立一整套测定指标来衡量特定时期的特定社会政治发展的程度。尽管各位学者提出的测定指标的表述和归类各有不同，但被多数人所认同的指标明显具有西方政治系统的特征和价值观的烙印。例如，白鲁恂提出的衡量政治发展的三个标准包括：1）平等原则以法律形式被普遍接受的程度；2）行政效率、理性与世俗政策取向等要素的行政执行能力回应和满足人民需要的程度；以及3）政治组织和行政组织的职能分化、专业化和组织之间整合的程度。[3] 又如欧尔森提出的政治发展的五个变量则包括：1）行政能力，即官僚体制的功能、效能和利益整合程度；2）立法功能，即立法机关利益整合功能和文人控制政治的程度；3）竞争性政党组织利益整合功能和稳定程度；4）实行宪政的程度，即领导人公开甄选和行政部门自主的程度；5）公民影响力，即民选代表、反对党和团体的存在以及新闻自由的程度。[4] 这些标准的设置，无疑是建立在对西方政治民主体系的理解之上的，其中许多标准与非西方民主政治体制的经验和现实无关。
从研究途径和价值取向的角度来看，政治发展理论更多地是建立在多元主义理论价值的基础之上的。这一理论在美国有着深厚的思想根基和政治现实意义，并在价值取向上符合美国自由主义民主体制的现实需要。多元主义以及新多元主义以社会为中心，认为社会政治力量在政治中具有决定性的重要意义，而国家的作用则是协调来自社会的各种不同的政治要求和利益要求，尽可能的达到一种平衡和合理的政治输出和政策结果，以维护政治和社会的稳定。因此，社会团体、政党、选举、利益表达、利益整合、政治过程以及相应的民主政治文化特征和政治制度安排成为政治研究的主要内容。这一理论视角通过伊斯顿的政治系统理论、阿尔蒙德的结构功能主义、达尔的民主理论以及其他许多美国著名的政治学者的理论阐述，形成了美国现代政治学的理论基础，同时也成为了现代美国自由主义民主政治体制的思想基础。政治发展理论在多元主义理论基础上形成了与之配套的概念、规范和研究途径，进而影响了整整一代热衷于政治发展研究的学者。当这一大批用多元主义理论武装起来的学者将其研究兴趣投向了拉丁美洲、非洲和亚洲地区新兴国家的发展研究时，他们的大多数人基本上是从西方的政治系统和结构功能体系的理想模式出发，来评估发展中国家的现实的。从这一立足点出发，他们将发展中国家的政治系统和社会结构方面与西方国家之间所存在的差异，确定为传统性、政治系统不发达和结构功能失调，以对应西方政治体系的现代性、政治系统发达和结构功能良好。同时，他们的研究热情不仅仅在于对这些地区发展进程的经验性学术探讨和研究，而且更注重于以西方的经验来促成这些地区的发展进程，将西方民主、多元主义和社会正义标准移植到这些地区。
将政治发展确定为最终将要达到的、具体的、可实现的设定目标的理论假设在对非西方国家的经验研究中遭到质疑。许多新兴国家的经历表明，政治发展并不是按照一个特定的顺序进行的，政治发展的目标也往往是在发展中国家特定时期和特定文化背景下政治选择的结果，因而具有多元性和开放性。[5] 传统与现代、发展与落后的两分法以及这种两分法在政治发展理论中的运用也引起多方面的理论问题。霍华德?瓦阿德认为，“现代”概念常常被当作“西方”的同义词，而“现代”和“传统”也具有某种道德判断的意味。大部分政治发展的研究文献，过于倚重于西欧和美国的历史经验，因此，具有太多的感情、偏袒和种族优越感（ethoncentric），而且在相当程度上与发展中国家当前的经验不相关。[6] 而萨姆吉则通过对一些非西方的国家本土制度的研究发现，被西方一些人认为“传统”的制度，有一部分已经自身转变成某种现代化制度，这些经验可能提供了一种本土化的转型方式，一种可以替代西方式发展模式的、而不是苍白无力的一味模仿的、从传统性向现代性转型的另一类模式。[7] 上个世纪七十年代以来，一些发展中国家的学者和政治领导人基于本土发展的经验和教训，也加入了对西方发展模式普适性论点的反省和批评的行列。他们认为，西方发展的时机和循序阶段未必可以复制。事实上，第三世界大部分国家的发展所面临的历史条件和时机已经大不相同，所有西方的教训和经验在这些地区的试验，几乎都得从根本上进行重新的诠释。例如，新兴中产阶级的政治角色，军队职业化程度，农民和工人的政治角色，以及政治多元化的普及程度，这些被西方政治社会学认定的政治发展条件，都应该重新确定它们在政治发展中的意义。[8] 而且，对于一些发展中国家来说，具有西方中心论色彩的政治发展模式已经造成了他们自己，以及外在世界对于他们国家客观现实理解上的扭曲、偏颇和失真。那些被认为必须重新赋予现代性内容的或者干脆应该被颠覆的传统制度，大部分已经被证实具有不可忽视的弹性、延续性。这些制度不但没有在社会经济变迁的影响下消亡，反而顺应了现代化的潮流，显示出其适应性。在发展模式的选择中，发展中国家不可能完全按照西方发展模式的条件、顺序和标准来确定自己的发展策略。本土的历史文化和制度不一定就是发展的障碍，发展中国家有可能根据自己的实际情况，寻找出适应与本土发展的新的路径。[9] 一些激进的西方左翼批评者甚至将西方的现代化理论和政治发展理论看作是冷战时期西方意识形态和知识攻势的一部分，其目的是将第三世界维系在西方实力的范围，以排斥其他可能性的发展形态。[10] 其结果是，这种发展模式的推广已经给一些第三世界带来了负面的影响，发展本身加速了这些国家传统制度中某些硕果仅存、颇具绩效的机制的瓦解，在漫不经心中扼杀了他们迈向实质性发展的可能性。[11]
由此可见，对政治发展理论中“西方中心论”的批判不仅是来自发展中国家，而且首先是来自于西方的其他一些学派。这些批评有的是出于意识形态上的争论，但也有许多则是出于对社会科学研究目的和方法论方面的探讨。政治发展理论在概念、理论假设和方法论上所出现的问题和局限，以及在价值取向方面对西方发展模式的偏袒和强加于人的势态，使其理论所追求的普适性目的受到多方面质疑。这些质疑促成了比较政治研究替论的出现。
上个世纪70 年代，一批研究拉丁美洲发展的学者所提出的依附理论和研究途径在与政治发展理论及其观点的对比中取得了明显的理论优势。依附理论学派批评政治发展理论研究途径过于单一和缺乏历史观。他们将其视野扩展到政治经济学领域、国际政治经济背景和历史文化的层面。依附理论学者从三个方面建立起自己的理论分析体系。其一，他们认为世界体系事实上被分为发达的“中心”国家和“低度发展”的“边缘”国家。发展中国家的问题从相当程度上是由于中心国家追求成长和经济扩张的结果。其二，他们强调国家在发展和政治变迁中具有重要的作用，认为发展中国家不管是在国内问题和国际问题方面，都需要国家有足够的能力采取果断的行动。其三，他们承认发展中国家的多样性，并逐渐地认识到本土因素对其长期发展进程所具有的决定性意义。与政治发展理论相比较，依附理论的确为拉丁美洲、非洲和亚洲的发展提供了某种更具完整性和合理性的解释模式。例如，在对东亚地区发展模式的研究中，主流学派的理论观点从很大的程度上受到依附理论基本观点的影响，对东亚地区的权威主义的政治体制和政治文化传统在本地区经济发展中的作用给予了相当程度的肯定。[12]
替论虽然在经验性研究和解释上比政治发展理论具有优势，但这些理论（包括后来提出的法团主义理论）仍然是寻求普遍意义和诠释意义的宏大理论。一旦这种宏大理论的创建越深入、越细化，所应用的范围越广，其理论体系的弱点也就越明显。依附理论的困境首先来自于内部的分歧。发展中国家在追求自身发展的实践中既有成功的实例，也有失败的实例，依附理论学派由此也分化为积极的依附理论学派和消极的依附理论学派。当前者热烈讨论一些国家在经济发展中逐步完成了从传统的权威主义向本土特色的民主转型时，而后者却指出其新型民主制度受传统制度渗透而表现出的不确定性。一些批评者指出，依附理论所解释的只是发展中国家转型时期的事实，因此只能算是一种过渡的理论。更有人指出，在当前的国际形势和全球化进程中，很少有国家在发展中不受西方政治、经济和文化的重大影响。如果把本土模式看作是一种全新的道路，而不是一种务实的政治策略，其发展前景将是暗淡的。激进的批评者则把问题提升到意识形态的层面，攻击依附理论的主要“贡献”不是为该地区所发生的事实提供具有洞察力的指导，反而是为该地区的民族主义情结提供了意识形态的论据，因此，依附理论所呈现的只是一种狭隘而且短暂的观点而已。[13]
可以看出，政治发展理论和依附理论在追求普适性意义的过程中都先后遇到了理论上和价值上的困境。同时，由于复杂的国际现实背景和不同价值观的卷入，使得理论上的辩论因意识形态因素而更加的复杂化。但是，不可否认的是，替论的出现和对政治发展理论的批评至少产生了两个积极的结果。其一，它给比较政治研究寻求理论普适性和一致性的主观意愿和热情提出警告。这一警告不但使得学术界开始对以西方发展经验和价值体系为主导的学术思想进行必要的反思，对许多西方社会科学建立起来的概念、定义、假定和假设的使用范围进行再审理，而且也促使人们重新重视对非西方的本土性文化、制度传统和发展模式的研究。这种反思和再审理，使寻求单一式政治发展模式的努力转向了对具有多源头本土发展可能性的理论探讨。对不同地区的各式各样的发展理论研究的深入和细化，已经向我们提出了如下的任务：即如何来判断和识别不同发展模式之间的差异和原因，如何进一步确定其本土化特性与普遍性之间的联系，以及如何来确定这两者之间的平衡方式。其二，它对发展中国家追究发展过程中的政治选择提供了新的内容。事实上，替论和本土发展模式给处于发展困境的国家提供了新的希望，他们可以重整信心，克服对自身历史文化的自卑情结，正视传统制度中一些合理因素的重要性，了解各种发展道路可能遇到的错综复杂的事实，重新探讨各种可能的发展方向，以务实的态度选择发展战略，解决本土面临的现实问题。
然而，政治发展理论和依附理论的辩论并没有解决宏大理论所要追求的一致性和普适性的理论目标，或者可以说这种理论目标从一开始可能就是误入歧途。政治发展的宏大理论所暴露的问题恰恰在于其理论体系过于追求普适性意义而忽视了特殊性意义的重要性，过分强调普遍价值含义而忽视了现实中的具体政治需求。发展中国家在现代化过程中不可避免地要面临政治体制的变革，政治体制的变革既有可能推动进一步的发展，也有可能摧毁继续发展所依赖的政治秩序和制度条件。因此，其关键问题是如何选择政治策略，使政治变革有利于发展而不是相反。这种选择是困难的和复杂的。选择既不能脱离世界经济体系和西方价值的强大压力，又必须考虑自身历史传统的制约和现实社会政治变化对体制转型可能带来的冲击。因此，解决发展中国家面临的实际问题需要更加细致的、更加切合实际的中型理论和政治分析工具。这一现实问题恰恰被政治发展理论忽视了。
二、政治变迁的理论解说
20 世纪70 年代以来，比较政治学者开始将研究的重心转向转型社会的政治变迁议题上来。与政治发展理论的研究相比，政治变迁的理论研究撇开了政治发展终结目标和发展阶段顺序的理论假设和概念框架，而将研究确定在政治系统发生变化的原因、方式、过程和结果等方面。
就一般意义而言，政治变迁是指一种政治系统发生变化或向另一种系统转变的过程。根据戴维?伊斯顿的定义和描述，政治系统是指维系一个社会政治生活正常运行的有机体，由系统组织、系统成员以及组织的能力和成员的权威性影响力等要素组成。政治系统的主要功能是将政治输入转化成为官方的政策、决定和执行行动，对社会价值进行权威性的分配。他认为，政治系统的维持取决于两个基本的条件：其一，能够持续地对社会价值进行权威性的分配；其二，设法使社会的大多数成员服从这种权威性价值分配并把服从当作义务。一旦政治系统不能够有效的进行决策，或者不能使这些决策按照确定的规则为社会大多数所接受，政治系统就将面临崩溃。也就是说，当政治系统不能采取合适的措施对付即将形成或业已形成的社会压力或政治替代力量时，它就不可能继续维持下去。
但是，伊斯顿认为，即使是遇到了严重的经济危机和社会危机，一个政治系统并不会轻易地解体或者彻底的崩溃。政治系统虽然与其他系统之间存在着一定的边界，它仍然可以是开放性的，能够对社会的要求、支持以及压力做出有效的反应。政治系统通常具有对外部条件和影响的特殊适应能力，其内部组织可以通过积累形成对付外部环境压力的大量机制。这些机制使政治系统组织可以调节自己的行为，改变自己的内部结构，甚至重新确定自己的基本目标。伊斯顿反对当时流行的均衡分析理论，因为均衡理论认为，当系统受到环境压力时，政治系统成员的目标只是试图改变环境，重新建立均衡点。这种均衡分析理论实际上掩盖了政治系统为适应社会压力而选择不同途径和目标的可能性。他指出，政治系统的适应性不仅仅表现为对社会压力做出简单的自我调整、修正或从根本上改变外在环境，它还应该包括，为避开或吸纳外部替代力量而采取积极的、建设性的乃至创造性的广泛行动，甚至包括根本改变政治系统本身。 [14]
从严格意义上讲，伊斯顿的政治系统理论并不能算是政治变迁理论。伊斯顿一直把他的政治系统分析理论确定为一种规范性理论，其目的是以政治系统的维持和稳定为价值目标，分析最大限度实现既定价值的必要条件，并依此给与理论说明。[15] 但他关于政治系统的适应能力决定其维持或崩溃的解说，却被一些研究政治变迁的学者所吸收。阿尔蒙德就将政治系统的能力看作是政治变迁的一个核心的变量。他认为，政治系统之所以发生变迁，是因为系统获得了新的能力。传统的家族和宗教领袖通过建立官僚组织来扩大对社会的控制能力和资源吸取能力，家族和宗教组织转变为特殊的政治组织，原有的系统就增加了对社会的整合和动员能力，政治系统能力发生了变化，政治系统本身也必然发生变迁。[16] 尼克拉斯?贝利则把政治系统看作是社会系统中的一个部分，政治系统与社会系统之间的边界发生改变，必然要影响政治系统的执行功能力。只要政治系统所执行的社会功能有了扩张、萎缩和重组，政治系统就会发生变迁。[17]
这种关于政治系统的“能力”学说实际上成为研究发展中国家政治变迁问题的主流观点。但大多数的学者因在伊斯顿学说的影响下，把政治系统仅仅看作是一个整体，很少深入到政治系统的内部，对其适应能力的构成特点进行比较分析。在他们看来，政治系统只是社会系统之下的一个子系统，对社会系统的变化和影响不断做出反应的“黑箱”。在与社会系统的互动中，政治系统只是应变量，而社会系统则是自变量。因此，他们关心的是社会系统的变化以及对政治系统产生影响。政治输入成为研究的主要部分，而政治系统的内部运作以及运作规则和方式则很少涉及。政治系统的特征似乎是已经给定的，或者由外在社会规则和价值观念所决定。这种理论观点与美国政治学的团体理论和多元主义理论传统实际上是一脉相承的。它使得大多数研究政治变迁的学者，将研究兴趣集中在社会经济变化的影响、社会阶级和阶层的变化、政党组织和其他政治性社会组织的政治影响、以及与政治参与相关的政治心理因素和政治文化因素等方面的议题。许多的议题最后又回到政治发展理论所提出的西方民主政治价值的目标上来。
在西方政治变迁经典文献中，亨廷顿的理论具有独特的意义。1968年亨廷顿在《变化社会中的政治秩序》一书中对政治变迁的理论分析，已经摆脱了多数人对民主重要性的过分强调，而将议题转向发展中国家政治稳定问题方面。他直截了当地批评了美国政治家对于国家（政府）建设的偏颇认识，认为美国历史上强烈的反政府倾向，使得美国的政治家在政府构建时首先想到的是如何限制政府的权力，而不是创建权威和权力集中。政府体制和对政府权力的限制被混为一谈，一个好的政府的构建就是制定一部成文宪法，再加之权利法案、三权分立、制约与平衡、联邦制、定期选举以及政党竞争。亨廷顿认为，这一套价值体系对于发展中国家是不适合的。因为对于大多数处于发展中的国家来说，首先需要的是建立权威的政治秩序；“首要的问题不是自由，而是建立一个合法的公共秩序”，只有当建立了有一定水准的政治组织，才能进行有意义的选举，否则，“选举只会加强那些闹分裂，并且常常又是反动的社会势力，瓦解公共权威的结构。”[18] 亨廷顿提出了三个基本事实来证明他的这一观点。其一，从政府维护公共秩序的基本功能看问题，世界各国之间的最大差别不是政府的形式，而是各个政府实行有效统治的程度；其二，第二次世界大战以来发展中国家的经济增长，并没有促使这些国家出现现代化理论家所预示的政治发展，反而是增加了这些国家的社会混乱和政治衰朽；其三，在发展中国家，那些经济发展越快的国家，其政治上的动荡也越严重。基于以上事实，亨廷顿认为，发展中国家最重要的任务是维持政治稳定，而政治稳定取决于政治参与和政治制度化之间的联系。在他看来，政治参与范围的扩大，其根本原因在于现代化和非政治的社会经济的发展。现代化对政治稳定的影响是通过以下过程得以体现的：经济发展与社会流动的相互作用产生了社会挫折，社会挫折与流动机会的相互作用产生政治参与的扩展，而政治参与的扩展与政治制度化的滞后则产生政治的不稳定。亨廷顿的理论虽然以现代化为起点，但他明确地将有关社会经济的变化研究与对政治参与、政治不稳定和暴力的研究作了区分，并将其研究的重点放在政治参与和政治制度化之间的关系方面。在他看来，在现代化的各种关系中，政治制度化和政治参与之间的关系非常重要，因为这种关系的失衡将导致发展的失败，使政治变迁走向政治衰朽（即政治上的不稳定、腐化、独裁和暴力）。由于亨廷顿在分析政治衰朽现象时，主张通过约束新团体的政治参与、限制大众媒体以及压制群众动员的方法控制和调节发展的进程，他的理论分析模式受到自由主义派学者的批评，认为其理论是从稳定、秩序、平衡与和谐价值观出发的保守理论。
总体而言，政治变迁理论试图从较小的范围来弥补政治发展宏大理论的不足，将研究的范围缩小到影响政治体系结构性变化和转型因素的问题上来。政治变迁理论在宏观层面上的解说似乎并不复杂。社会变迁所产生的经济结构变化、社会阶级和阶层的重新划分、精英与大众关系的变化以及国家（政府）与社会关系的演变等都会是推动政治变迁的外在原因；外在原因促使政治体系内部的调整以至于改变体系本身。政治变迁理论实际上是由社会变迁理论引入政治活动领域的，并或多或少将政治变迁看作是社会变迁所引发的带有必然性的结果。虽然政治变迁的研究引导了不少学者去关注特定国家和文化区域政治变迁的经验性研究，但是，由于政治变迁被当作是政治发展理论的一个分支，在理论层面上，对政治变迁的宏大历史叙事和普遍化理论概括仍然被看作是政治学的重大议题。
在方法论上，政治变迁研究多数是停留在社会经济变革与政治变迁的相关性解说的层面上。多数学者从政治社会化、社会经济变量、社会政治变量等视角来解释政治变迁原因。这些研究途径虽然在方法论上很受欢迎，但从严格的意义上来讲，并不能算是政治变迁的分析理论，而更多地是一种政治变迁的描述性理论。这些相关性解说只是对政治变迁表层现象进行的概括性描述，对其因果关系的实质缺乏应有的深入分析。概括意义上的相关性解释虽然提供了构建经验理论的基本资料，但并不是经验理论分析本身，因而不能用来理解相关变量之间互动的本质，无法对特定制度背景下政治变迁事实进行经验性解释和可行性预测。
当我们深入特定政治变迁的经验性研究时，我们往往会发现，政治变迁过程中政治现象和行动将涉及的具体问题远比宏观理论的阐释要复杂的多。普遍化理论与特定背景下的经验之间会出现不衔接，宏观理论的解释在具体的事实面前会显得苍白无力，理论对社会政治问题的理解也因此缺乏指导意义。这种问题产生的主要原因在于，宏观理论体系的建立所依据的事实根据往往是有限的，当这种理论体系被用于更大范围的经验性研究时，其普遍化理论的指导意义就会减弱甚至丧失。尤其是跨文化的研究中，宏观理论追求普适性与愿望和价值方面的偏颇将会导致其理论解释力的局限和偏差。[19]
政治变迁实际上可以包括两个基本层面的变化。其一，政治系统内部的变化，即系统组织和成员之间权力职能关系的变化；其二，政治系统本身的转变，即政治系统作为一个整体由一种类型向另一种类型的转变。因此，政治变迁理论既需要深入分析特定政治系统内部权力和功能结构的变化及其原因，也需要研究一种政治系统类型是否可能向另一种系统类型演变，或者是如何发生这种演变这样的问题。而且，更重要的是，还应该探讨政治系统内部的变化与系统演变之间是否存在着某种联系，一种政治体系内部的变化能否促使政治系统向另一种模式转变。然而，宏大理论和宏观抽象模型分析方法将很难深入探讨这些问题，对这些变化的深入探讨需要建立相对具体的实证分析理论。
三、政策过程：一种政治改革研究的中层理论
通过上述分析，抽象宏大理论与具体经验之间存在的鸿沟是显而易见的，要解决这样的问题，其理论方式就是在宏大理论和具体经验之间建立中层理论。社会学家罗伯特?默顿曾经根据社会学研究领域存在的同类问题提出了建立中层理论的构想。他认为，中层理论的意义在于架通抽象理论研究与具体经验分析之间的桥梁，是一种介于抽象的统一性理论与具体经验性描述之间的理论。中层理论的目的主要是指导经验研究，其理论能够通过经验加以验证，因此，它只涉及有限的社会现象，适用于解释有限的社会活动领域。同时，中层理论并不排斥宏观经典理论的思想观点和理论建构策略，而是指出宏观理论因普遍化、抽象化所产生的理想化和空洞化的弊端，开辟被宏观理论所忽视的具体领域和研究方向，增强理论研究的应用性、适应性和指导性。而实现这一理论设想的策略则是，通过区分宏观理论问题和微观现实问题，建立针对经验调查的中层理论构想和假设，并使这些构想和假设能够在具体的经验调查中得到证实。因此，中层理论实际上是对宏观经典理论研究工作的延伸和补充，它并不刻意寻求对重大社会问题的终极解决途径和理论解说，而是在有限的范围内通过实证的方法寻求可以解决现实问题的理论途径和方案。[20]
中国的理论界在对政治改革问题的理论研究中一直处于徘徊不前的尴尬境地，政治改革研究在理论指导上长期局限在似是而非的宏大理论叙事层面而不能自拔，在经验性研究上又缺乏足够的理论指导，因此存在着宏大理论阐释和就事论事个案分析的两极分化。宏大理论阐释的那种评古论今不着边际的演绎和归纳，就事论事个案分析的那种缺乏理论想象力和反思的琐碎，体现出中国理论界在中国政治改革研究方面的理论贫乏。在宏大理论阐释方面东拼西凑的借鉴，以及在个案分析方面缺乏理论指导的盲目和离散，使得相关研究无法进行有意义的知识积累和理论认识的提升。因此，墨顿的中层理论构想和设计对中国政治改革的理论研究和方法论探讨具有重要的理论指导意义。
可以认为，中国政治改革研究应该有宏观理论研究的指导，政治发展与政治变迁理论也确实为中国政治改革提供了可供借鉴的一些一般性概念、理论假设和研究框架。经济发展所带来的社会结构变化（如社会阶级和阶层的分化和重组）、国家-社会关系的演变、社会基本价值的转变（如社会精英与大众政治意识和观念的变化）都可能成为某种外在原因，成为对政治改革产生影响和推动的力量。但是，当我们运用这些理论分析中国政治改革的实践活动时，其相关概念和推论都只能是有待检验的理论假设，而不能当作既定事实的根据。而且，政治发展和政治变迁理论所推论的许多因果关系仍然过于宏观和一般化，无法回答更加深入的具体问题。例如，中国高速的经济发展和社会结构变化是通过什么样的方式和途径来影响政治改革的进程，哪些因素和条件决定着政治改革目标和内容的选择以及形式和方法的运用，又是哪些原因使中国政治改革表现出某些不同的特点。这些问题光靠政治发展和政治变迁的宏观理论假设和解释是无法给与具体回答的。
因此，当我们涉及中国政治改革具体问题的研究和寻找理论解释的时候，必然需要建立针对这些具体问题所设立的较为具体的分析理论。这种理论应该对所关注的具体问题的研究具有理论指导意义，同时又能对宏观理论所提出的某些基本假设给与解释和补充。这种理论不应该是包罗万象的。那种把所有相关的因素变量同等地纳入分析框架只能是徒劳无益的，无助于理清各种变量之间可能存在的因果关系。因此，这种理论必须是一种有限的理论，其观察的对象应该是具体存在的事实，而不是理论推论的假定，其论据应该是以已有的事实为依据，而不是在观念上的预期，其理论假设应该是建立在有限的彼此相关的事实基础之上，而不是平分秋色的无所不包的事实罗列之上。
如果我们围绕中国政治改革的特征来考察20多年来政治变迁的过程，我们就有可能建立一个较为具有针对性的分析理论。首先，我们可以从政治变迁的方式入手来建构我们的分析理论。政治变迁可以分为政治改革和政治革命两种截然不同的方式。政治改革作为政治变迁的一种方式，与政治革命的方式有着本质上的不同。政治革命以大规模的社会政治动员为手段，通过彻底改变现有的权威体制，对现有政治制度以及政治体制进行颠覆性的变革，并伴随着大规模的政治精英的转换。因此，政治革命是一种剧烈的政治活动，涉及的是政治领域中的高烈度层面的政治冲突。由于政治革命的这些特点，考察和分析政治革命所运用的理论和分析框架将更倾向于政治冲突的层面。政治学对政治革命的考察分析往往更多地关注于革命形成的原因，如社会阶级之间的冲突，以及代表这些阶级的不同政治力量之间的权力争夺、党派斗争和意识形态的斗争。在这里，社会冲突理论、阶级分析理论、社会-国家（对立）关系理论和革命理论成为主要的理论分析工具。政治改革则涉及的是政治领域中低度冲突层面的政治活动，它主要涉及的是现有的政治制度框架下对政治运行体制和权力结构进行调整和有限的变革，其主要手段是通过现有的权威体制制定改革政策，并主要是通过现有的政治与行政体制来推行改革政策的实施，以达到政治改革的目的。
从这一基本认识出发，政治改革可以被看作是一个政策过程，即政治权威在特定的政治环境和政治体系中，按照特定的规则选择和制定政策，并赋予实施的过程。按照伊斯顿的政治系统理论，只要政治系统能够不断地制定出权威性的决定并赋予实施，政治系统就会持续。在这里，维持某种程度的政治秩序和政治稳定是问题的出发点，而政治过程的主要内容则是一个政策选择、制定与实施的政策过程。在这一过程中，来自社会不同阶层和利益群体的要求和压力、政治领导人的政治价值观、官僚政治以及社会经济结构变化因素等无疑会对政策选择、制定和实施产生影响，但是这些因素只有在围绕着制定权威性政策的层面上加以考虑才有意义。因此，政治改革的分析理论应该是政策取向的，这个理论的核心就是政策过程。
对政策过程的研究无疑为我们建构政治改革的分析理论提供了新的途径。政策过程研究并不是新的领域。西方政治科学早在半个世纪前就已经开始注重政策过程的研究，其相关研究大多是基于对本土稳定的政治系统运行的探讨。戴维?伊斯顿的政治系统理论模式曾对政策过程研究的发展起过重要的影响。他认为，政治系统是由政治行动者的规律性互动构成的，这些行动者的任务是为社会进行“价值的权威性分配”。政治系统所处的环境对政治系统不断提出需求和给与不同的支持，政治系统根据其运行规则把这些需求和支持转换为公共政策形式，然后政策实施所产生的结果反馈给环境，并影响今后对政治系统的投入。[21] 由此可见，伊斯顿的政治系统模式可以被看作是政策过程的一个初步模式。
从上个世纪70年代开始，西方政治学和公共行政学日益重视对公共政策的研究，越来越多的政治科学家、行政学家将其研究集中在公共政策的规划、制定和执行过程中来。在政治科学领域，公共政策过程的研究已经成为支柱研究领域之一。公共政策的经验性研究坚持较为传统的描述性和记述性的分析方法，从宏观和微观两个层次分析和探讨公共政策的制定和发展过程。以宏观理论模式为基础的政策过程研究注重政策或政策领域的长期发展与变化，政治思潮、社会观念、政府组织和社会制度等对公共政策发展变化的影响，以及公共政策对社会发展变化的影响。以微观理论模式为基础的政策过程研究则侧重于政策过程中单个的行动者的行为分析，试图从这些对公共政策过程的全面细致的观察中归纳出政治精英、利益团体和官僚机构的行为模式，以及这些行为模式的制度和文化原因。[22]
此外，比较政策将研究的领域扩展到了跨文化的研究方面，其研究包括对某些特定国家（如欧美国家）之间的比较，不同国别之间实质性政策（如保健政策、税收政策、教育政策、住房政策和环保政策等）内容的比较以及公共政策过程比较。早年公共政策比较研究由社会学和经济学的发展理论所主导，主要研究和探讨在经济发展和社会现代化一般过程中，国家是如何作出政策反应的。这种发展理论认为，随着各国从农业社会进入工业社会进而进入发达的现代化社会，每一个国家都要经历同样的发展阶段，而在同一发展阶段各国政府所作的政策反应是相同的。在这种理论指导下，一些学者试图通过比较政策的研究来检验社会和经济发展的一般性理论。进入70年代以后，这种理论越来越受到人们的批评，因为人们发现各国政府在同一政策问题上所作的不同反应与它们所处的经济社会发展阶段并不一定相关（如欧洲大陆国家和英、美国家在社会福利政策上的差异）。对发展理论模式的批判促进了比较政策研究方法的多样化。一些学者试图证明不同历史经验和文化积淀所形成的不同文化价值对公共政策制定和执行的影响。也有学者重新从历史-制度的角度研究不同国家的政策过程，把人的行为或组织的行为放在特定历史环境和特定制度安排中进行考察。比较研究的发展和多样化使得公共政策研究突破了美国主流学派（多元主义学派）对该领域的垄断，新协作主义（neo-corporatism）、新制度主义、政策网络分析和社会选择理论等新的理论和方法已经在政策过程研究中产生影响。
由此可见，以政策研究为取向的学术探讨已经涉及政治学、行政学乃至社会学等诸多领域。这些研究所产生的理论和实证的成果，其中包括众多的基本概念、对变量关系的假设、理论分析框架、研究途径和方法等，为我们构建政治改革的分析理论和途径提供了理论建构的许多素材。但关键的问题是，如何从这些理论素材中提炼出我们需要的成分，构建可以用来指导政治改革研究的理论。政策过程理论构建的首要任务是确定研究的价值标准，这些价值标准将决定政策过程研究的范畴和方法，决定我们应该将哪些变量纳入考虑的范围和采用哪些分析手段。其次是针对所要观察的事实提出基本问题，根据基本问题寻找相关的变量，然后通过事实的分析找出变量之间的因果关系，找出不同因果关系中间的逻辑顺序。
20多年来中国政治改革的实践所体现的一个重要特征是它的持续性和渐进性。[23] 如果我们从这一持续性渐进特征来考察中国的政治改革，考察这种持续性渐进政治改革的成因，以及它以什么途径不同程度地改变了中国原有的政治体制的构成和运行方式，这将有助于我们对中国政治改革的许多具体问题进行更加深入的了解。因此，对中国政治改革政策过程研究的范畴首先应该确定在政治过程的领域，涉及的将是改革政策是以什么样的既定方式和什么样的现实考量标准被选择、制定和实施，而不应该是首先从社会基本价值目标出发来进行政策设计。只有当我们对现实的事实和经验有了比较深入的了解和研究，基于社会基本价值目标的政策设计才有坚实的事实基础。与此相适应，在方法论上则应该首先确定在经验性解释的实证研究方面，而不是规范价值的陈述和强调方面。经验性解释的实证研究一般是对既定事实的研究，即将政治改革当作一个既定事实，并从此出发对所发生的事实进行有目的的分析。它将有助于我们摆脱由于对某种主观价值目标和价值要求的期盼可能对基本事实分析的困扰，有助于我们对政治改革的实践和经验及其规律进行尽可能客观的了解。
四、政策过程理论的框架
政策过程如果可以成为一种分析中国政治改革的中层理论的话，它应该包括如下的研究内容。其一，它需要探讨改革政策是在一种什么样的政治环境和体制下被制定和实施的。其二，它需要探讨对改革政策的制定和实施产生影响的重要变量有哪些，这些变量（如社会经济条件、各种政治组织和机构、各种社会群体、政治领导人等）中哪些变量是起决定性作用的。其三，它需要探讨那些对改革政策制定起决定性作用的群体、组织或个人的政策偏好，他们在政策选择中所依据的标准和条件。在这里，政策过程的概念不同于政策分析中的政策制定程序的概念，它应该从围绕政策制定和实施的政治过程来界定。
政治环境和政治体制是制约和规范政策制定和实施的重要因素。政治环境的状态决定着政治体制可能感受到的政治压力或者政治支持的程度，而政治体制的特征则基本上决定着政策过程参与群体和个人在政策制定中可能扮演的角色和发挥的作用。政治环境的差异将在很大程度上影响政策选择时政策优先考虑事项的顺序和基调，而政治体制特征的结构性差别则决定着政策过程参与群体和个人在政策制定和实施中权力关系的差别。例如，当政治环境有利于某项政治改革的时候，相关改革政策的制定和推行就会更容易，反之，相关政策就会被暂时搁置。如果政治环境由于某项政策的实施而恶化，产生了政治的不稳定，政治改革不但会暂时停止，已有的政策也会被调整甚至停止实施。权威主义政治体制将使得政策制定的权力更多地集中于国家权威机构，社会团体的参与和影响力就会很弱。另外，人格化权威政治结构和政治体制的弱制度化将使政治领导人有更大的决策自主权，而官僚群体对政治组织的依附性将大大削弱他们在政治改革中利益受损时的抵制能力。[24] 政策过程理论对政治环境和政治体制特征的考察应该是动态的。尤其是对政治体制的考察，不但要阐明政治体制结构的基本特质以及对政治过程的作用，而且也要考察其在政治改革过程中所发生的变化。
政治改革过程中到底有哪些重要的变量因素是重要的，需要加以考察分析？亨廷顿在概括政治变迁研究途径时曾经提出的分析框架和相关变量值得我们参考。他认为研究政治变迁可以从政治系统中不同组成部分之间的变量关系着手。政治系统各种组成部分可以概括为五种类型。第一，政治文化部分，即与政治有关的并且在社会大众中占主导地位的价值、态度、取向和信仰。第二，政治结构部分，即有形的政治组织，如政党、立法机关、行政机关和官僚层，这些政治组织制定权威性的决定并将其赋诸于实施。第三，社会群体部分，即正式的和非正式的社会和经济群体，他们以一定方式参与政治，向政治机构提出要求。第四，政治领导层部分，即政治机构中的个人和集团，他们在确定价值观念和取向方面比其他人有更大的影响力，在政策选择和制定中起着重要的作用。第五，政策部分，即通过政治活动制定和实施政治决定，其目的就是有意识的影响社会内部利益和惩罚的分配。政治变迁必然要涉及到这五个方面的变化。而在通常的情况下，这些组成部分发生变化的速度是有差别的，并彼此产生影响，形成不同特点的政治变迁的形式和结果。因此，他建议人们应该注意研究这些组成部分变化之间的关系，如占支配地位的价值观念变化与结构演化之间的关系，领导人更替与政策变化之间的关系，以及社会群体政治参与的变化与结构变化之间的关系。[25]
亨廷顿所归纳的这五个变量为我们研究政策过程提供了可以借鉴的分析途径，但他只是罗列了这些变量和研究变量关系的可能性，并没有进一步阐述这五个方面的变量相互之间的关系是按照什么样的逻辑互为因果的。其实，这五个方面的变量都与政策过程有关，也可以被看作是政策过程中的最基本的变量。政策过程实际上是人们围绕特定政策诉求所进行的一系列政治活动。这种政治过程也是各种政治变量之间不断进行互动的过程，其互动过程又是在一定的政治体制条件下，按照一定的政治规则进行的。在这里，政治体制是进行政治互动的前提条件，改革政策的制定和实施是政治互动的结果。改革政策会在不同的程度上改变既定的政治体制，改变了的政治体制将成为下一轮政治互动的前提条件。因此，当我们确定了改革的基本政治变量之后，还必须探讨政治体制的基本状况，探讨政治组织、社会群体和政治领导层等其他变量是以什么方式和途径参与政治决策，它们在政策选择中所扮演的角色，所产生的影响，以及是谁在起着决定性的作用。
在政策过程中，政策选择主体的行为不仅仅受政治体制的制约，而且也受其政治需求和价值观的支配，这种政治需求和价值观之间往往有着密切的联系。正如詹姆斯?安德森所认为的那样，决策者进行政策选择时虽然会受到诸如社会经济条件、政治压力、制度的程序以及时空限制等因素的作用影响，但决策者本人的价值观和需求对政策选择的作用是不可忽视的。这些价值可以归纳为五种类型。其一，政治价值，即决策者在评价政策方案时所采取的政治标准。对政策决策者来说，“政策被看作是发展和实现政党和利益团体目标的手段，政治上有利构成了此种政策决策的基础。”其二，组织价值，即决策者在政策制定中对其所属组织机构的利益和目标的考虑，这种组织价值具体体现为追求本组织（如官僚机构）的生存，发展和扩大本组织的计划和行动，以及维护本组织的权力和特权等。其三，个人价值，即决策者在保护和发展个人的政治声望和历史地位，以及其他利益时所遵循的价值标准。其四，政策价值。政治决策者不但受政治、组织、个人利益价值标准的影响，它们还可能会根据自己对公共利益和政策合理性的认识来确定政策的选择。其五，意识形态价值，即主流社会和国家权威所确定的一整套逻辑上相联系的价值观和信念，它是政治权威衡量政策行动合理化和合法化的重要手段和标准。[26]
安德森对于影响政策决策价值类型的分类为我们提供了具有借鉴意义的政策取向或偏好的五种价值基础，尤其是意识形态价值对我们分析中国政治改革政策选择具有启示的意义。安德森的意识形态价值的概念比亨廷顿的政治文化概念在分析政治改革政策过程中更具有可确定性。政治文化作为社会大众基于经验所形成的对政治权威、政治权力和政府角色等的态度以及相关的价值和信仰，它所表达的是社会群体政治行为所处的主观环境。[27] 政治文化在什么程度上和以什么方式对政策过程产生作用是很难确定的。阿尔蒙德和维巴曾经试图通过社会问卷的方式和文化分类的理论模式来说明政治文化如何决定民主政治体制的形式，但其结论一直受到人们的质疑。伊斯顿自始至终批评政治文化的概念的含糊性和不确定性，坚持用价值的概念而不是文化的概念作为政治分析的基本概念是有一定道理的。在政策过程分析中，意识形态的概念具有更大的确定性和可观察性。在多数情况下，权威体制中的意识形态是由政治权威来确立和修正的，它作为政策和政治行为的合理性合法性标准不但具有更明确的强制性，而且一旦主体意识形态发生修正或更改，往往对政策选择产生明显的作用，因此具有分析上的可观察性。例如中国领导层在1978年底对以阶级斗争为纲意识形态体系的修正，为随后推行改革开放政策奠定了合理性的价值基础就是一个很好的例证。
然而，安德森对政策价值取向的分类也仅仅是采取了罗列的方式，并没有进一步分析它们之间是一种什么样的逻辑关系。应该指出的是，这些价值取向在许多情况下可能是相互矛盾的，例如政治价值与政策价值或意识形态之间的矛盾，意识形态与政策价值之间的矛盾，组织价值与其他价值之间的矛盾等等。当这些矛盾产生时，在什么样的条件下一种价值将会占有主导的地位，并能够对其他价值进行修正或限制。具体讲，在什么条件下政治价值（如政党的生存发展）将促使既定意识形态发生变化或部分改变，又是在什么条件下它能够对组织价值（如官僚机构的部门利益）的作用产生制约。这些问题在改革政策过程分析中需要进一步深入探讨。
当我们考察分析政策选择过程时，不仅要考察分析决策者的政策取向和价值观，而且还有必要分析政策选择中的不确定因素。假定政策决定者能够按照其政策取向和价值标准来选择政策方案，但他同时仍然会面临政策结果可能存在不确定性的问题。决策者总是希望政策能够按照预期的结果被实现，但是，政策方案是建立在预测和经验的基础之上的，在政策实施的过程中仍然会有许多无法预知的因素影响到政策的实际结果。当经验和预测能力不足的情况下，决策者必须认真考虑一旦政策失败可能产生的后果。这种考虑对改革者来说是非常重要的，因为政治改革政策的失败尤其会带来政治上的严重后果。因此，决策者将面临政策选择如何应付政策失败的问题，这将使得理性的决策者必须根据已有的条件，选择合适的政策策略，以求减少政策结果的不确定性，保证改革政策基本目标的实现。这种针对政策结果不确定性所采取的策略手段将决定改革政策会采取什么样的方式、步骤，以及决定政策的内容和时间表。而某种策略的重复使用将会使政策方式、步骤以及内容和时间表的选择形成某种定式，最后将形成政治改革的某种特点。
到此为止，我们已经基本可以对政策过程理论分析框架进行总结了。首先，我们可以假定中国政治改革是在现有的基本政治制度条件下对权力结构和政治体制所进行的改革，它是在维持基本政治制度稳定的基础上对政治权力和政府运行体制所进行的调整、改进和职能转换。因此，政治改革可以看作是一个政策过程，是一个通过政策的选择、制定和实施，实现对现有政治权力关系和政府体制的职能进行有目的的转变的过程。随着政治改革的不断深入，基本政治制度中的某些原则和部分可能会有不同程度的修改和变更，但其出发点仍然是以维持稳定而不是实行颠覆为改革的基本目标的。
当我们将理论的视角放在政策过程分析的层面之后，影响政策选择、制定和实施的各种变量和变量之间的关系将成为我们关注的焦点。由于我们将政策过程作为分析的主线，其关键变量的选择主要根据它们与政策过程的相关性程度而定，依照这一标准，我们将与政治改革政策过程密切相关的五个变量作为主要的考察对象，它们包括意识形态、政治领导层、政治运行体制中的各种组织机构、社会群体和政策。同时我们假设，这些变量之间的关系和它们对政策过程产生影响和作用的程度是由政治体制中的权力关系所决定的，这种权力关系决定不同的变量以什么样的渠道和参与程度来影响政策选择、政策制定和政策实施。根据这一假设，可以进一步探讨的问题有以下几个方面。其一，在现有政治体制下，意识形态对改革政策的合理性和合法性的作用，以及在什么条件下意识形态本身会发生变化。其二，在权威体制下政治领导层在政治改革政策的选择和制定中扮演的角色，以及政治领导层的政策取向、偏好和价值标准对政策选择和政策策略的影响。其三，官僚机构和组织的政策偏好和价值标准对改革政策制定和实施的影响，这些机构和组织的特质（如制度化程度和适应变化的能力）对政治改革政策选择的影响。其四，社会群体在现有政治体制下对政策过程可能的参与方式和程度。其五，决定政治改革政策的内容、步骤和实施时间表的重要因素。
以上政策过程分析框架还可以用来分析中国政治改革中的某些具体理论问题。基于中国政治改革的持续性、渐进性的基本事实，需要从理论上回答的问题有：为什么中国的政治改革是渐进的而不是激进的？为什么这一改革能够长期持续？这种渐进改革能够在多大的程度上实现现行政治运行体制的平稳变革？以及这种变革是否遵循着某种逻辑？针对其中的某些问题，我们可以假设，中国政治改革的持续性是由中国政治领导层确定的政策目标和采取的政策策略所决定的，政治改革是一个不断进行政策选择的持续过程，其渐进性特征与政策选择所依据的制度和体制的具体条件相关。运用以上政策过程的理论框架对这些假设进行实证性检验将可以得出有意义的新的结论，这将与传统的宏大理论分析的结论形成有意义的对照。
概括而言，政策过程作为研究中国政治改革的一种中层理论，是为政治改革经验性研究提供具体理论指导的实证性理论。与政治发展的宏观理论想比较，政策过程理论是有限理论，它主要是围绕着政治改革的政策选择、政策制定和政策实施方面的相关问题展开的理论假设和实证检验。它并不涉及主观的社会基本价值目标的探讨，不是从主观规范价值判断出发评价政治改革实践的对与错，而是试图对中国政治改革的基本特征和方式方法进行理论性解释。同时，政策过程理论分析并不完全排除价值选择，这一理论的构建其实是以如何才能维持政策过程平稳运行为基本价值原则的，并围绕这一价值建立相关的概念和命题。政策过程理论承认价值目标，并试图分析最大限度实现既定目标的必要条件。从这个意义上讲，政策过程理论既是描述性的又是规范性的。需要指出的是，这种规范性不同于传统的政治伦理理论，因为传统政治伦理理论“充其量不过是试图证明所选择的伦理立场是正确的，它并不想对行为作出任何解释”。 [28] 具体讲，虽然中国政治改革过程中政治民主和科学决策成为政治领导层和学术界反复阐述和讨论的话题，但政策过程理论并不把政治民主或政策科学作为理论建构的基本价值原则，而是把它们当作可观察的事实纳入描述性分析之中。这种选择与作者的政治立场无关，而是从理论构建的一致性考虑的。正如伊斯顿多年前就曾经指出的那样，民主政治作为人们所偏爱的一种政治系统，已经成为了人们争喋不休、乐此不疲的一种政治伦理的中心话题。 [29]直到现在，围绕民主政治的立场之争依然存在。政策科学在半个世纪前提出来以后，所引发的理性主义和渐进主义的争论虽然已经平息，但理性主义即理想主义和渐进主义即保守主义的立场对立仍然存在。因此，将这些富有争议和无法准确界定的价值作为理论的价值出发点，这本身就与政策过程理论的实证性目标不一致。当然，政治改革的研究领域应该涵盖多层面的理论问题和价值选择，其中也包括社会基本价值目标实现的问题、政策设计科学性的问题以及政策选择的伦理问题。但是这些不同领域的问题不应该混为一谈，混淆这些问题的边界只会带来理论分析上的混乱，对既定价值于事无补。此外，对社会基本价值目标的探讨和政策设计的科学性追求离开了对现实政治的如实了解，也只会使这种目标和设计脱离实际，成为一种好看而无法实现的空中楼阁。
注释：
[1] 理论诠释主义者不但寻求对事实的精确概括和解释，而且还要寻求解答与社会观念相关的那些有目的的行动的理由。为此目的，理论诠释首先需要建立一种可以直接进行评估的规范标准，然后在这些规范标准与一般因果理论之间建立联系，最大可能地解释某一特殊社会的实践行动与其他社会的实践和传统之间存在的连贯性和可理解性。见Harry Eckstein， “Case Study and Political Science”， in Fred I. Greenstein and Nelson W. Polsby， eds.: Handbook of Political Science， vol. 1， Political science: Scope and Theory， Reading， Mass. Addison-Wesley， 1975， p. 81; and Donald Moon， “The Political Inquiry: A Synthesis of Opposed Perspectives.” 同上， p.173.
[2] 例如，利普塞特在他的《政治人》一书中认为，社会现代化与政治民主密不可分，彼此相辅相成。国家一旦达到更高的识字率，形成更强的社会流动，具有更多的广播和电视，就会加速民主的进程，见《政治人》，商务印书馆，1993年，第33-40页；希尔斯则认为，历史发展或演进就是通往现代性，就是通往民主，新兴国家的民主必须建立在人人平等之上，…走向现代性就是走向科学性，…现代性就是西方化， 见Edward Shils， Political Development in the New States， Paris: Mouton， 1966， pp.8-10.
[3] Lucian Pye， “Introduction: Political Culture and Political Development.” In Lucian Pye and Sidney Verba， eds Political Culture and Political Development. Princeton University Press， 1965， pp. 3-26.
[4] Marvin Olsen， “Multivariate Analysis of National Political Development，” American Sociological Review， Vol. 33， No. 5. October 1968， 703-704.
[5] Alfred Diamant， “Political Development: Approaches to Theory and Strategy”， in John Montgomery and William Siffin (eds.，) Approaches to Development: Politics， Administration， and Change， N.Y. McGraw-Hill Book Company， 1966， pp. 108-120; Leonard Binder， “National Integration and Political Development”， American Political Science Review， Vol. LVII， Sep. 1964， pp. 622-631.
[6] Howard Wiarda， “The Ethoncentrism of Social Sciences: Implications for Research and Policy，” Review of Politics， no. 43， April 1981， pp.163-197.
[7] A. H. Somjee， Parallels and Actuals of Political Development， London: MacMilliam， 1986.
[8] S. N. Eisenstadt， “Post-Traditional Societies and the Continuity and Reconstruction，” Daedalus， 102 (winter 1973， pp. 1-27.
[9] 例如，印度学者梅塔提出的整合式多元主义理论就是针对印度本土发展模式的一种轮廓清晰和意义深远的阐释，见Vrajenda Raj Mehta， Beyond Marxism: Towards an Alternative Perspective， New Delhi: Manohar Publications， 1978.
[10] Susanne J. Bohenheier， The Ideology of Developmentalism: The American Paradigm-Surrogate for Latin American Studies， Beverly Hills， CA: Sage Publication， 1971; Teresa Hayter， Aid as Imperialism， Baltimore， MD: Penguin， 1971; Ronald H. Chicote， Theories of Comparative Politics; The Search for a Paradigm， Boulder， CO: Westview Press， 1981.
[11] Wiarda， “Ethnocentrism of Social Science，” 见前引。
[12] 相关研究见[美]C. 戴约等，《东亚模式的启示：亚洲四小龙政治经济发展研究》，王浦劬译，中国广播电视出版社，1992年版；徐湘林：“论东亚发展模式及其内在原因”，《现代化进程中的政治与行政》北京大学出版社，1998，上册，第144-162页。
[13] Tony Smith， “The Dependency Approach，” in Howard J. Wiarda， ed. New Directions in Comparative Politics， Westview Press， 1991， p.125.
[14] 戴维·伊斯顿：《政治生活的系统分析》，华夏出版社，1999年，第二章。
[15] 同上，第16-17页。
[16] Gabriel Almond， Political Development， Boston: Little Brown and Company， 1970， pp. 166-168.
[17] Nicholas Berry， Political Configurations， An Analysis of the Political System in Society， Goodyear Publishing Company， Inc.， 1972， p.49.
[18] 亨廷顿，《变化社会中的政治秩序》，王冠华等译，生活、读书、新知三联书店，1989年版，第7页。
[19] 徐湘林：“政策科学的理论困境与本土化”，《21世纪：人文与社会》（首届：“北大论坛”论文集），北京大学出版社，2002年版。
[20] 墨顿对中层理论的论述，见Robert King Merton， “On Sociological Theories of the Middle Range， “ in On Social Structure and Science， edited and introduced by Piotr Sztompka， The University of Chicago Press， 1996. 另见，J. H.特耐，《社会学理论的结构》（上），邱泽奇等译，华夏出版社，2001，第23页。
[21] David Easton， A Framework for Political Analysis， Englewood Cliffs， N.J.: Prentices-Hall， 1965， p. 110.
[22] 对政策过程研究成果的评述，见大岳秀夫：《政策过程》，经济日报出版社1992年版。
[23] 徐湘林，“以政治稳定为基础的中国渐进政治改革”，《战略与管理》，2000年，第5期，第16-26页。
[24] 徐湘林，“毛后时代的精英转换和依附性技术官僚的兴起”，《战略与管理》，2001年，第6期。
[25] 亨廷顿，“导致变化的变化：现代化、发展和政治”，西里尔?布来克主编，《比较现代化》，上海以文出版社，1996，第82-83页。
[26] 詹姆斯·安德森，《公共决策》，华夏出版社，1990，第19-20页。
[27] 西德尼·维巴对政治文化的经典定义是：“由得自经验的信念、表意符号和价值观组成的体系，这个体系规定了政治行为所由发生的主观环境”。它决定着人们如何看待政府的合适角色以及政府应该如何组织的信念、符号、价值观是什么。见Lucian Pye and Sidney Verba， ed. Political Culture and Political Development， Princeton， NJ: Princeton University Press， 1965， p. 513.
与会者就美国对华政策及美国国内政治进行研讨，主要涉及以下几个方面：
(一)思想库在美国对华政策中的作用
在影响美国外交政策的诸多因素中，思想库的作用非常重要。近年来，中国学者在研究美国思想库方面积累了一些成果。此次研讨会上，关于美国思想库对于美国对华政策和美国国内政治影响的研究是讨论的重点。中美关系史学会会长、美国所研究员陶文钊，以“影响冷战后美国对华政策的美国国内因素的若干问题”为题做了主题发言。他认为，在中美关系发展的各个重要阶段，思想库都对美国对华政策产生了重要影响。思想库的一些判断是比较理智的，其中一些先前的分析判断与克林顿和小布什政府的政策十分吻合。
上海美国研究所副所长倪建平的文章《美国对华政策中的思想库：议程设置的视角》，通过议程设置来分析思想库怎样通过大众传媒来左右公共议程的安排，进而影响美国对华政策的议程设置。
上海外国语大学林玲副教授在《美国智库与对华政策》一文中，认为把握智库的动态信息将为中方及时调整对美战略提供一定的参考。作为个案分析，外国语学院孙逊的论文《论传统基金会与美国对华政策》，主要研究了传统基金会的发展历史及其对华研究状况、主要观点和影响。
(二)中美关系面临的机遇、挑战及国家身份的定位
上海社会科学院副院长黄仁伟研究员总结了中美关系目前面临的五个新机遇和七个新挑战，并分析它们之间的关系。他认为，机遇是近期的、现实的；挑战和危机是中长期的、潜在的。只有抓住近期的机遇，就可能消弭潜在的长远危机。此外，他还提出了中国应对这些机遇和挑战的若干对策。
国家身份的定位也是这次会议的讨论热点。北京大学历史系教授王立新的论文《在龙的映衬下：对中国的想象与早期美国国家身份的建构》讨论了美国对中国的想象与美国早期国家身份建构之间的关系。他认为，从18世纪晚期一直到20世纪中期，美国一直把中国想象成与自己形象相对照的“他者”，对中国的这种“他者”想象反映着美国人自己的恐惧、渴望和向往，在不同历史时期对美国人界定自己的国家身份与国家地位提供了帮助，是美国人自我审视、自我想象的一种方式，因而具有深刻的自传性质。
国际关系学院的王超和葛腾飞讨论了美国对中国国家身份定位的影响因素。他们的论文《观念与身份定位在美国对华政策中的影响与启示》，主要采用建构主义理论，叙述了建国以来美国对华观念与身份定位的变化，并分析了由此造成的美国对华政策的得失。
(三)历史人物对中美关系的影响
与会者对历史人物在美国对华政策的影响进行了热烈的讨论。美国前总统尼克松再次成为学者们关注的热点。中国社科院历史研究所助理研究员金海提交的论文《美国对华政策演变中的尼克松》，从战后美国对华政策和舆论发展的大环境下分析尼克松对华政策的演变。中山大学讲师温强的论文《试论尼克松对华决策机制与其面临的内部反弹：以对援问题为中心》，从美国对援问题为中心，分析美国对华决策的机制，以及在美国政府内部的反映。暨南大学讲师张维缜的论文《尼克松政府与中日争端》，剖析了尼克松政府在把“交还”日本的过程中，美国政府、民间，以及中国海峡两岸对该政策的意见和影响。三篇文章共同之处在于，充分利用已公开的档案或当事人的回忆录，对尼克松在推动中美关系发展以及维护美国自身利益方面进行了客观的分析，尼克松的政策实际上反映了当时美国对华政策和舆论发展的大背景。
复旦大学金光耀教授、中山大学博士生朱志辉和海南师范大学副教授胡素萍分别就宋子文和陈纳德与美国驻华空军之间的关系、美籍法律顾问古德诺在袁世凯政府的活动，以及美国在华传教士李佳白被逐事件进行了个案分析。
(四)美台关系与中美关系
美台关系作为美国对华政策的重要组成部分，一直受到学者的关注。北京外国语大学梅仁毅教授和理工大学刘学政副教授的论文《福摩萨决议》，分析了美国国会和总统之间在对台政策方面的斗争和妥协，从一个侧面反映了美国国内政治的特点。广东汕头大学徐鲁航教授和研究生邹云强的论文《21世纪之交美国对台湾的元政策和基本政策分析》，从公共政策理论层面分析了美国对台政策稳定的原因。
关键词：财务管理；教学改革；股利政策
中图分类号：F275文献标识码：A文章编号：1672-3198（2012）01-0144-01
股利政策的研究虽然早在20世纪50年代就已经开始，但是迄今为止，理论界和实务界尚未取得一致认可的结论。正如Black（1976）所感慨的那样，股利政策仍然像谜一样，人们难以寻找到它的真实答案。一直以来，股利政策的内容也是财务管理课程教学的重点，对于本科生而言，虽然可以较快的掌握和接受相关的理论，但是真正能够利用这些理论分析和深入理解中国公司的股利政策却并不容易。因此，需要从理论背景和内容讲解，现实中的股利政策特点，以及对目前国内公司股利政策的评价三个方面，提高学生运用理论分析和解释现实问题的能力。
1 目前高校财务管理教学中股利政策讲解存在的问题
1.1 股利政策理论背景的介绍不够
现代意义上的公司股利政策理论，始于1961年Miller和Modigliani的那篇著名的“股利政策、增长和股票股价”的论文。此后，股利政策的研究受到众多学者的重视，引发了财务学界对股利政策理论的全面探讨，包括MM无税理论、税差理论、追随者效应理论、信号模型、理论、迎合理论等。国内的教材虽然在课程内容上都涵盖了对这些理论的介绍和基本结论的归纳，但是却很少提及股利政策理论的沿革与发展的内在逻辑，这在很大程度上容易造成学生理解上的困难，使得他们仅仅只是形式上记住了这些理论，而没有真正理解股利政策理论之间的逻辑承继关系。
1.2 现实中公司股利的派发特点和趋势讲解内容不足
从财务管理学科的教学特点来看，对本科生而言最好是通过演绎的方法讲解理论。那么，在介绍了相应的股利政策理论之后，就需要从两个层次上讲解现实中的公司股利政策的特点，以及在一定的时间区间内股利政策的变化情况，这样一来可以使学生比较现实中股利政策的变化与理论研究之间的关系。但是，目前国内的教材往往忽略了现实股利政策的内容，既没有详细和深入的介绍西方发达市场中公司股利政策的特点，也没有对中国上市公司的股利政策进行可靠和详细的数据统计，造成了学生理论学习和现实情况分析相互脱节的结果。
1.3 缺乏对现实中公司股利政策的评价
对本科学生而言，应该在课堂上通过案例分析和讨论的形式，引导和鼓励学生运用所学的理论分析现实问题。这样既可以保证学生对理论内容的掌握，同时也提高了学生观察和分析现实问题的能力。遗憾的是，在目前的财务管理教学中仍然缺乏对国内公司股利整体评价。
2 财务管理教学改革中股利政策授课内容的变革
2.1 增加股利政策理论背景的介绍
首先，财务管理理论从根源上来讲，源自于经济学的学科内容。在研究手段和研究方法上，财务管理论也多借鉴经济学。因此，每一次经济学理论的突破和革新都会带来财务管理理论研究内容的变化。其中，股利政策的研究就非常多的引入了每一阶段主流经济学的理论。从股利政策理论的内在逻辑性来看，从MM股利无关理论、税差理论、追随者效应理论、信号模型、理论以及迎合理论，基本上契合了经济学理论的研究发展。其次，从股利政策的假设条件来看，理论的沿革是在逐步放松假设条件的情况下对公司股利政策做出解释的。例如，MM股利无关理论在无摩擦以及无税的条件下，提出了股利政策对公司价值并无影响。但实际上，MM股利无关理论的假设与现实情况相差甚远，这也直接导致了该理论的解释和预测股利政策的效果。股利政策理论研究假设的逐步放宽，使研究变量更接近于实际，从而能够更好地对现实中公司的股利政策做出解释。
2.2 增加现实中股利政策特点和趋势的介绍
毋庸置疑，股利政策理论是基于现代公司的成长和发展。因此，股利政策的讲授应该关注到现实中公司股利政策的特点以及在不同时间段中所表现出的趋势。
一方面，增加对西方发达资本市场股利政策的特点和变化趋势的内容介绍。实际上，西方发达市场的公司股利政策具有以下特点：（1）经营稳定的大公司常通过发放现金股利和股票回购的形式分配其可观的公司盈利；（2）从历史的角度来看，发放现金股利始终是公司分配盈利的主要形式。股票回购直至20世纪80年代后才成为相对重要的形式；（3）在采用现金股利形式分配盈利的公司正在逐渐减少。从20世纪80年代开始，大多数首次以现金股利形式分配盈利的公司也正在转向更多的采取股票回购形式（Fama和French，2001）；（4）处于较高税率的个人在获得可观现金股利的同时，也为这项收益支付了相当可观的税收；（5）与公司的盈利情况相比，现金股利政策一直较为平稳，而股票回购却不那么稳定；（6）对于股利和股票回购的增长，市场往往会有正面的反应，但是削减股利却会引起市场的负面反应。通过对西方发达资本市场几十年来股利政策的特点，可以使学生在学习中对现实中股利政策有一些直观的感受，同时，结合股利政策的变化趋势也可以更好地理解股利政策理论研究的沿革、变迁过程。
另一方面，增加对我国公司股利政策的特点和变化趋势的内容介绍。中国资本市场的表现与西方发达市场相比，存在迥然的差别。首先，国内上市企业很少派发股利或以非常低的比例派发股利；其次，高额派现的背后往往是公司大股东利用控制权进行利益的攫取；第三，一些上市公司派发现金股利的目的是为了再次融资而满足监管层的派现要求。通过总结我国上市公司股利政策的特点，可以使学生对比西方和我国上市公司在股利政策方面的差别，引导他们思考和运用理论分析这一现象。
2.3 增加对现实中公司股利政策的案例分析与评价
案例教学无疑应该在财务管理的教学中占有举足轻重的作用，如何利用案例分析使学生加深对我国上市公司股利政策的认识，是需要在财务管理教学改革中重视和思考的问题。根据一些媒体报道和文献研究的结论，可以有针对性的结合如驰宏锌锗、用友软件、五粮液等案例，利用多媒体手段向学生展示案例企业在股利派发过程中的背景和动机。这样一来，既增强了课堂教学的趣味性，同时也紧密的结合了股利政策理论，更为重要的是能够引导学生通过案例了解上市企业派发股利的真实动机，使学生将委托理论、成本等理论应用于现实中公司行为的分析。 参考文献
［1］Black F.The Dividend Puzzle［J］.Journal of Portfolio Management，1976，（2）：5-8.
内容提要 随着政治、经济的发展，我国社会正逐步演进为“参与性社会”。在与公众利益密切相关的政策制定中，相关部门开始改变过去“谋”与“断”一步到位的政策制定模式，出现了通过施放“决策气球”来测试民意的趋势。本文通过回顾“延长退休年龄”的争论等事件，结合公共政策的相关理论，论证施放“决策气球”是有必要的。对此，新闻媒体应该跳出陈旧观念的樊篱，充分地运用“平衡”的报道策略，积极地、负责地参与报道。 关键词 公共政策 决策气球 平衡报道 Abstract As the economy develops and the politics improves， China has been gradually moving toward a “Participatory Society”. Government has been trying to drop the traditional decision-making mode of proposing and deciding at the same time， rather， it sets off a “balloon” to test the public response before finalizing a public policy that concerns the interests of most citizens. This essay reviews several debates on issues like “extending working tenures”， analyzes them through related public policy theories and justifies the necessity of releasing “policy balloons”. Press and media should discard the outdated conception， fully practice the balancing strategy and report actively and responsibly. Keywords public policy， policy balloon， balanced reporting 现代社会是“参与性社会”（participatory society），即“社会中的个体成员，能够积极地参与决定他或她自身的命运。这是一个讨论的社会、学习的社会，试验的社会和发展中的社会。”[1]它建立在鼓励和尊重个人参与社会活动的基础上。随着政治、经济的发展，我国社会正逐步演进为“参与性社会”，在与公众利益密切相关的政策问题上，相关部门开始认真听取公众意见，鼓励公民积极参与政策合法化的过程，一改过去“谋”与“断”一步到位的政策制定模式为“谋”与“断”的适当反复，增加政策的透明度。
9月份有关“延迟退休年龄”的争论就是一例。 对于是否要延长退休年龄，学界争论已久。早在2000年，就有专家提交《中国养老保险基金测算与管理》的报告，建议国家应尽快确定推迟退休年龄方案。目前，在“白色浪潮”对社会养老已形成一定压力的状况下，有关政策的出台并不想一蹴而就；而是先通过新闻发言人之口向媒体披露消息，将考虑制定政策的意图公之于众，以此来听取公众的意见和建议。这表明我国已出现一个良好趋势：在制定公共政策时，有关部门开始施放“决策气球”来试探舆论。退一步讲，即使不是主观意愿，在客观上也起到了类似的作用。 何谓“决策气球”？笔者认为可以理解为：它是在某个公共问题已经形成并有一定的政策诉求后，有关部门在考虑相关政策制定与否、该如何制定时，尽可能广泛地听取舆情民意的一种试探性方法，具体做法是通过新闻媒体传播有关信息，以激发利益取向不同的公众参与讨论，各抒己见，建言献策。 在我国，施放“决策气球”是一种新颖的做法，赞成者称道这体现了政治文明的进步；但也不乏反对意见，如认为在一些涉及民众利益、比较敏感的问题上，不能随意信息，因为“稍有不慎，就有可能引起舆论混乱，并有可能引发社会动荡”。[2]对此，我们将通过回顾两个典型事例——都江堰“杨柳湖工程”停建和“延长退休年龄”的争论，来探讨：施放“决策气球”有无必要？新闻媒体对此该持何种态度？需要具体运用哪些策略？ 一、 典型事例回顾 1、 都江堰“杨柳湖”工程的停建 “杨柳湖”工程距离都江堰世界遗产核心区仅350米，很可能会对文物保护、生态环境造成巨大损害。但有关部门事先没有广泛听取各方意见，而是采取了绕过审批程序，先开工、后报批的工程建设模式。为了获得支持，2003年4月28日，四川省都江堰管理局就此邀请四川省水利、文物、建设、环保、遗产管理等方面的领导和专家到实地勘察并论证。会上反对建坝呼声强烈，但是管理局仍坚持继续上马，并在6月5日，再次组织论证，将持反对意见的专家排除在外。7月9日《中国青年报》发表了记者张可佳采写的报道《世界遗产都江堰将建新坝 原貌遭破坏联合国关注》后，杨柳湖工程开始进入公众的视野，并形成了一个报道的高潮，央视一套的《新闻30分》、《焦点访谈》以及《南方周末》等纷纷前往都江堰调查采访。8月初，在媒体广泛报道后，由建设部等单位组成的专家调查组前往都江堰进行调查，并提出质疑。8月26日，四川省发展计划委员会递交统计报告，给出两点意见：该工程不宜上马，要慎重；在未取得一致意见之前，暂停杨柳湖前期工作。 8月29日，在四川省政府第16次常务会议上，省长当场表态“不能上”，大坝的各项工作暂停，工程论证也同时停止。 2、关于“延迟退休年龄”的争论 2004年9月8日，《北京晨报》最先发出报道，称劳动和社会保障部新闻发言人胡晓义在接受记者采访时说，他们正在考虑延长职工的法定退休年龄，首要是女性的。由于与公众切身利益相关，这则新闻就像一石激起千层浪，反响强烈。在新华网发展论坛，在8日早上的7点59分，就有网友上首贴，截至到当天晚上的11点27分，已经有330条回复，绝大部分持否定态度。[3]此后数天，对这则消息，全国媒体都在跟踪报道、展开讨论。以时评为例，据不完全统计，仅在9月9日就有4篇，如《信息时报》的《“推迟退休”只会加重社会负担》、《中国青年报》的《延长退休年龄的隐忧》、《南方都市报》的《延长退休年龄不是减压妙方》、《南国早报》的《延迟退休 别按下葫芦浮起瓢》。由于公众舆论对延长退休年龄主要持反对态度，9月13日晚，在中央台的《经济信息联播》中，劳动和社会保障部副部长刘永富表示“退休年龄，在研究，这个问题很敏感，涉及到方方面面，没有最后的抉择”。随后几天，讨论仍在进行。9月17日，劳动与社会保障部部长郑斯林对此正式表态说，“延长退休年龄并不是当前中国立即需要实行的政策”，同时透露正在吉林、黑龙江开展试点。 二、 施放“决策气球”是必要的 在哲学意义上，公共政策所主张的是主观与客观相统一、主体与客体相适应的过程。任何高效益的政策都是以一个良好的政策制定系统为基础的。重视这一过程，是公共政策的一个突出特点。通过对典型事例的回顾，参照现代公共政策的特征、基本价值标准和制定的基本准则，笔者认为在许多政策制定过程中施放“决策气球”是必要的。 1、 现代公共政策问题日益复杂化 现代公共政策的一个显著特征就是政策问题日益复杂化，具体表现在三个方面。一是政策问题具有相关性。按照系统论的观点，任何因素都存在于一定的系统之中，任何系统都与其他系统密不可分。据此，公共政策的价值标准，就不能只考虑现实的、直接的、直观的政策后果，还必须同时考虑未来的、间接的、潜在的政策影响。二是政策目标具有多重性。现代社会是多元的，公共政策的目标选择也随之具有多重性。不同的政策目标在理论上可能会出现悖论，在实践上也不乏冲突的存在，进而形成公共政策的选择困难。三是政策问题具有动态性。节奏明显加快、价值多元化和动态变化性是现代社会的三大特征，公共政策问题相应地形成了较强的动态性。 2、 公共政策的政治公正标准和社会可行标准 从宏观上说，任何公共政策应该遵循的最基本的价值标准中，都包括政治公正标准和社会可行标准。政治公正标准主要有以下两个内涵：一是除法律特别规定保密外，现代公共政策讲求政策制定过程中的透明度，讲求公众发表意见的合法途径，讲求新闻监督。因为只有具备一定的公开性，公民及公民团体才可能了解公共政策是否合法，是否合理，是否符合公众的利益。二是公共政策必须符合利益普惠的原则，即“公共政策由其性质所决定，其目的在于为全体公民谋取利益，而不是为少数人或特殊利益集团谋取利益”。[4]社会可行标准主要是指，一项公共政策在政策宣示后可以较为顺利地推行。具体说来，即指既定政策有良好的国民基础，至少不会遭到社会普遍的或一部分人的强烈抵制；同时也不会造成严重的社会现实问题或历史遗留问题。
3、 公众舆论是公共政策决定的重要准则 政策决定是公共政策制定过程中最为重要的一个阶段，将决定政策执行、反馈、修正的难易程度。影响政策决定的因素很多，如个人价值观、党派认同、选区或地区的利益、公众舆论、传统或惯例等。其中，“公众舆论确定了公共政策的基本范围和方向”[5]，尤其在那些与公众发生直接关系的政策中。这是因为从“应然的”意义上来说，由于政府的公共权力和公共事物管理的被授权、被委托的地位和职能，以及由此所产生的公共政策的“公共”性质，政策决定理当尊重民意。从“功利”的角度来看，聪明的决策者都明白，在公众已形成明确、集中而强大的价值倾向的情况下，顺应民意是唯一正确的选择。 参照以上的理论，事先“延迟退休年龄”的消息来试探民意是有必要的。现代政策问题日益复杂，如退休年龄的延迟不仅仅只关乎养老金的支付，还会涉及到年轻人就业、普通职工的生活状态、现行《劳动法》的修改等一系列问题，它们之间不乏冲突的存在。利益取向不同的群体对此事就态度迥异，部分公务员、科教人员非常肯定；而大龄“蓝领工人”、下岗职工等则强烈反对，如果贸然出台政策，其公正程度和社会可行性将会大打折扣。 “杨柳湖”工程的停建，很大程度上则得益于公众舆论的反对。都江堰是“当今世界年代久远、唯一留存、以无坝引水为特征的宏大水利工程”，但“杨柳湖”工程可能会违反“都江堰作为世界文化遗产的真实性、唯一性原则”。消息一经披露，众多专家、广大公众的一致反对，全国180多家媒体都介入了报道，最终公众力量直接影响了决策，该项工程被叫停。试想，如果在工程立项之前试探一下民意，会这样虚耗人力物力么？ 三、 新闻媒体应该采取的态度和具体措施 如上文所言，施放“决策气球”这一新颖做法值得提倡。对此，笔者认为新闻媒体应该积极参与报道，引导公众讨论，力求成为一个良好的沟通渠道。这基于以下两点原因。 1、 新闻媒体在公共政策制定中的地位 就公共政策的制定而言，至少有三类主体通过不同的方式直接或间接地介入了制定过程。新闻媒体属于其中第三类——社会非法权主体，即“在正式的法律规定中其行为属于非政策行为，但实际却可以影响甚至深深影响政策决定的社会主体”。[6]新闻媒体主要是通过传播社会舆论来介入的，它负有为那些“缺少声音”的公众讲话的责任，成为一个能充分容纳民意表达的平台。因为公民的政治参与权利虽是宪法原则之一；但实际中，作为个体的公民直接参与公共政策制定过程的机会很少，民意很难通过正式的制度渠道进入到公共事务的决策和裁判中去。 2、 改善我国公共政策报道状况的需求 “新闻是人们对其生活作出合理决策所需的信息。”[7]这是哥伦比亚大学教授麦尔文﹒曼切尔在总结新闻定义时提出的原则之一，着重强调新闻的决策功能性。对此，西方的一些主要媒体做得很好，它们历来以公共政策的权威报道为己任。而囿于一些过时的观念（如认为保持一定的神秘性有利于维护政策的权威；以为政策制定的由头、制定中遭遇诘问和反复修正等过程一旦被公众知晓，会影响政策的严肃性），我国的公共政策报道，尤其是针对决策过程的报道，在传媒实践中并未得到充分实现。有论者认为，目前媒体“较低水准的公共政策报道，常常不能满足主流人群的关注与兴趣”[8]。 对“决策气球”的报道，新闻媒体要解放思想，跳出陈旧观念的樊篱。同时，在具体操作实践中，还须讲求一定的报道策略，将可能潜在的负面影响消弭于无形。 首先，需要明确的是，施放“决策气球”是政治文明进步的体现，应该是经过精心策划的。媒体在报道时必须有强烈的责任感，不能为了抢新闻而捕风捉影。如2004年12月28日，有媒体报道科技部一位官员在的留学人员代表座谈会上透露，为吸引更多优秀海外人才，中国正在考虑效仿印度，为海外专才实行“双重国籍”的优惠政策。后经核实，这是记者对该官员讲话的误解所致。该官员在会上并未谈及中国考虑“双重国籍”的问题，其原话为：目前国际上许多国家都非常重视对境外留学人员的吸引，例如印度采取了“双重国籍”的方式，而我国是采取“永久居留权”作法——也就是所谓的“绿卡”。此外，媒体的报道要有权威的信息源。关于双重国籍这个问题，有决定权的是公安部和人事部，所以对双重国籍问题放“决策气球”的不可能是科技部。记者如果事前想清楚了这个问题，就不会从改变双重国籍的角度报道该官员的谈话。其三，“决策气球”的报道要留有回旋余地。如此次有关“延长退休年龄”的报道最早出现在《北京晨报》上，信息源是劳动和社会保障部新闻发言人胡晓义。为了避免绝对化，新闻中着重强调发言人“并没有透露政府何时会对公民的退休年龄作出调整，只是说这个工作是个渐进的过程，目前正在着手研究。” 其次，在报道新闻时应遵循“平衡报道”的原则。“平衡报道”源出于西方新闻学，是西方新闻报道所普遍遵循的基本原则之一。美国密苏里新闻学院1980年出版的《新闻报道与写作》一书中就指出：“新闻报道应当求得平衡、公正和客观。”在中国大陆，孙旭培在研究我国报道方法演变的基础上，结合国外的报道经验，也于80年代就提出了新闻报道的平衡的概念[9]。 运用“平衡”的报道方法，可以在突出报道一种主要因素时，还能顾及其他因素，特别是相反的因素；在突出报道一种主要意见时，还能点出其他意见，特别是相反的意见。这样就能更准确地反映事物及其内外联系，寓倾向性于全面、客观、公正之中，使人更加信服。同时也可以较好地对舆论进行调控，因为通过平衡报道，社会各方面的意见都能呈现在大众面前，这会加强各群体之间的交流，避免极端意见的出现，有利于社会谅解和社会整合。 “重大的事情让人民知道，重大的问题经人民讨论”。回顾“杨柳湖工程”的停建、“延迟退休年龄”的争论等事件，可知一项公共政策尤其是涉及公众切身利益的，其制定过程的公开、透明，有利于增强决策的科学性和民主性，有利于增进人民群众的理解和支持。因此，施放“决策气球”的做法是值得提倡的，媒体对此应该持肯定态度，并采取慎重和有效的策略进行报道；而广大民众应该积极参与讨论，理解和包容可能会出现的某些偏差。 注释： [1] 【美】赫伯特.阿特休尔：《从弥尔顿到麦克卢汉》，纽约霍普金斯大学出版社，1990年版，第56页 [2] 陆高峰：《“延长退休年龄”新闻的反思 发言人不能乱发言》，《信息时报》，2004年9月21日 [3] 新华网发展论坛2004年9月8日关于“延长退休年龄”的讨论，可见如下链接： news.xinhuanet.com/comments/2004-09/08/content_1954891.htm [4] 张国庆：《现代公共政策导论》，北京大学出版社，1997年版，第50页 [5] 转引自陈振明：《政策科学—公共政策分析导论》，中国人民大学出版社，2003年版，第366页 [6] 张国庆：《现代公共政策导论》，北京大学出版社，1997年版，第37页 [7] 徐耀魁：《西方新闻理论评析》，新华出版社，1998年版，第135页 [8] 转引自孙旭培：《中国传媒的活动空间》，人民出版社，2004年版，第135页 [9] 孙旭培：《论新闻报道的平衡》，《新闻学新论》，当代中国出版社，1994年版，第236—248页
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论文关键词 决策法治化 决策程序 决策监督 决策责任
行政决策法治化是依法治国原则在行政决策领域的具体体现，其核心是规范行政决策的制度和程序，要求行政决策从提出、论证到最终决定，都要以法律规定为依据，按法律规定运行。行政决策的法治化是我国法治政府建设的重要内容，是政府决策的重要目标，其具有自身的特殊价值，这种价值决定了行政决策法治化的必要性与迫切性。但在当前，我国行政决策的法治化仍面临着诸多的问题，急需破解。
一、行政决策法治化的内涵及价值体现
行政决策的法治化是依法行政原则在决策领域的体现，是指行政决策的全过程有法可依、依法运行、受法监督，将行政决策的全过程通过法治这条主线贯穿起来，从授予决策权（授权）、规范引导决策权的行使（规权），到决策行为的监督评估（监权），再到决策失误的责任追究（罚权）都有法随行、与法相伴。所以，决策的法治化不同于依法决策，不仅仅是决策前、决策中的要求，而且包括决策后的跟踪反馈评价与责任追究及决策前中后全过程的法律监督，不仅涉及如何依法做一个好决策，更涉及如何执行好决策及决策失误时如何依法追究责任，是一个动态变化的过程。从这个意义上说，其涉及的内容要比依法决策多的多，所以说由“依法决策”到“决策的法治化”是一个进步和升华，而非仅是表述的变化。
行政决策的法治化作为一种决策要求与目标，在当前我国依法治国的大背景下，无论是在法治政府建设的大语境中，还是在政府决策的小语境中，都有其不可替代的自身价值，而这也正是其意义所在。
（一）行政决策的法治化，是建设法治政府的必然要求
法治政府建设的内容主要包括决策的法治化、执行的法治化与监督的法治化三个方面，而决策的法治化又是首要的。因为政府所有的管理服务行为均是从做决定开始的，这种决定表现为政府立法与制定规范性文件两种形式，如果决定本身是不适当的或是错误的，那么基于决定而产生的政府执行行为必然也是不适当的或是错误的，尽管有时执行行为是完全符合程序的。对于政府来说，决策的责任远重于执行的责任，决策之祸也远甚于执行之祸，所以，建设法治政府，首先应规范政府决策决为，行政决策的法治化是建设法治政府的必然要求。
（二）行政决策法治化是行政决策科学化、民主化的保障
决策科学化是指决策者及其他参与者充分利用现代科学技术知识特别是公共决策的理论和方法来进行决策，并采用科学合理的决策程序。①为避免决策者的主观因素对科学因素的排斥，应必须把行政决策中的科学因素用法律的形式固定下来，赋予其法律的强制力，这需要法治化。决策民主化是指必须保障广大人民群众和各社会团体以及政策研究组织能够充分参与决策过程，在政策中反映广大人民群众的根本利益和要求，以实现公共政策的公共性和正义。而实现这一目标最直接、有效的作法莫过于通过良好法律制度固定民主化决策的各项实践做法，并通过国家强制力保证施行，这也需要法治化。
二、行政决策实践中法治化的缺失
如上所述，行政决策需要法治化，但在我国的行政决策实践中，法治化缺失的现象却不容忽视，并由此衍生出来诸多与政府行为有关的消极现象。当前，行政决策法治化的缺失主要表现为四个方面，即决策权限的法治化缺失、决策内容的法治化缺失、决策程序的法治化缺失、决策责任的法治化缺失。
（一）行政决策权限的法治化缺失
决策权限的法治化缺失，首先是违反权限范围，越权决策。任何政府机关在做出行政决策时，必须考虑自己的法定权限范围，而不得超越权限进行决策，否则将导致决策行为的无效。实践中多表现为行政主体越权进行政府立法、制定规范性文件，违法设立行政许可、行政处罚、行政收费等情况。其次是缺乏分权制衡，集权决策。在我国多数地方，从制度层面上，因为对行政决策尤其是重大决策均规定了一定的程序，所以从理论上讲，政府的决策权并不为个别人所掌握。但在事实上则存在着非程序化的决策模式，权力决定决策的现象还比较普遍，决策权往往集中于主要领导人手中，决策的正确与否，过多地依赖于主要领导人个人决策能力高低，极易产生决策失误。
（二）行政决策内容的法治化缺失
决策内容的法治化要求在决策权限范围内，决策内容应符合具体的法律规定和法律的正义性要求，应保证决策的公共性，这是法治政府的应有之义。但在决策实践中，既存在明显违反法律强制规定的显性内容违法，也存在决策内容地方化、部门化、集团化等非公共决策的隐性内容违法，而后者产生的直接原因则是决策行为受到了非公共利益团体的影响。“政府的决策可能会受到外利益团体的影响，导致政策公共性的扭曲，不能正确地发挥维护社会正义的作用。政府的决策还有可能受到自身利益诉求的诱导，导致决策寻租甚至公权剥夺公众的现象。”无论是显性内容违法，还是隐性内容违法，最终都将导致行政决策公共性的丧失，都属于决策内容的非法治化表现。
（三）行政决策程序的法治化缺失
决策程序的法治化缺失是实践中行政决策法治化缺失的主要方面，这种缺失表现在行政决策多个程序中，如公众参与、专家论证、合法审查、风险评估、集体决定等程序，也表现为程序多个方面，如相关制度缺失、已有制度过于原则、操作性较弱、制度的不统一等，程序法治化的缺失直接导致决策程序流于形式，程序价值无法体现，进而导致决策法治化的真正实现与公众认可。实践中影响较大的决策程序，如作为行政行为司法化重要尝试的决策听证程序，在代表选择、信息提供、程序设计及意见反馈等均存在诸多问题，导致听证程序在行政决策实践中名存实亡。又如作为“专家问政”重要尝试的决策咨询论证程序，因为客观上缺乏独立性，主观上缺少道德规范和职业自律，导致“领导先下结论、然后专家论证”的形式主义倾向非常严重。
（四）行政决策责任的法治化缺失
《全面推进依法行政实施纲要》明确规定要按照“谁决策、谁负责”的原则，建立健全决策责任追究制度，实现决策权和决策责任相统一。责任追究制度是决策后的一个重要环节，其影响力则是可以前溯至决策时，是一种威慑式、警醒式的决策程序保障制度，意义重大。但在实践中，因为担责主体、归责标准及追责时限等关键内容的缺少法律的明确规定，导致不易操作，直接影响了其上述效果的发挥，所以，行政决策责任亦急需法治化。
三、完善行政决策法治化的路径思考
（一）提高领导干部依法决策的意识
领导干部是行政决策的做出者、实施者，在法治政府的大要求之下，要实现决策的法治化，首先得要求领导干部培养依法决策的强烈意识，要求领导干部在依靠自己的知识、经验和魄力进行重大决策时，先要进行一个法律的评价，在不违反实体及程序法律规定的条件下进行决策，培养领导干部“按程序决策”的意识。
（二）加快行政决策的立法进程
行政决策法治化首先应有法可依，其次才是有法必依与严格执法的问题，所以加快行政决策的立法进程就显得尤为重要了。首先，应加快决策权限立法，通过立法明确不同决策主体间的决策权限；其次，应加快决策程序立法，优先制定重要决策环节的程序法，在立法形式上，应优先选择单行立法。再次，应加快重大行政决策立法，其核心内容应包括重大行政决策的范围和重大行政决策的程序两大方面。
（三）完善行政决策的程序保障
行政决策的法治化离不开相关运行机制的保障，决策机制是行政决策沿着法治化轨道顺利运行的载体，同时也构成了行政决策从提出到决定的制度框架。
对于行政决策的合法性审查制度，应按照《关于加强法治政府建设的决定》的要求，将合法性审查程序的先位性及约束力进行制度化，与此相适应，就应健全合法性审查机构，提高审查机构的专业性与权威性，为审查机构配备数量充足的专业人员、设置较高的行政级别、赋于较多、较高的审查权限等。对于行政决策的专家咨询论证制度，则应在专家的遴选、专家的独立性保障制度、专家意见的法律约束力等方面进行完善。对于行政决策的听证制度，应适当扩大听证事项范围、合理确定听证会的举办主体（如可尝试邀请独立的第三方机构充当举办主体）、改进听证代表的产生方式，包括相关群体推选、有关组织推荐和从候选代表库中随机产生等、建立听证意见说明反馈机制等。对于风险评估程序，应尽快对评估事项、评估内容、评估机制、评估方法及评估结果的处理等进行制度规范。对集体讨论决定程序，亦因将《关于加强法治政府建设的决定》所确定的讨论事项、讨论形式、讨论程序及讨论结果等内容进行制度化规范。对于跟踪反馈的决策程序，当前的完善重点应集中三个方面，即建立独立的跟踪反馈评估机构、提高跟踪反馈评估的专业化水平、探索大众化评估的有效方式。
总之，对于决策程序，决策主体应树立慢决策，快执行、难决策，易执行、苦决策，乐执行的行政决策理念，这也是现代公共决策规律。
（四）健全行政决策的法律监督
行政决策过程实质上是一种行政权力的运用过程，而任何权力都应当在监督之下行使，没有监督的权力必然造成专制与腐败，这一点对于行政决策尤其如此。首先，强化权力机关对重大行政决策的监督，加强人大机构对政府重大决策的全过程监督，决策前应报告人大常委会或者由人大常委会审议、决策过程中应由人大代表以适当的方式参与、决策后应向人大党委会备案。其次，将行政决策纳入司法审查的范围，修改《行政诉讼法》，扩大行政诉讼受案范围，切实解决行政决策的可诉问题。
（五）强化行政决策的责任追究制度
现代政治学、宪法学理论认为，法治政府应当是责任政府，一个政府对它的施政方针、政策和决定以及它的具体施政措施承担不承担法律责任，是民主政府同专制政府的分水岭。④所以，强化行政决策的责任追究至关重要。
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