关键字：森林、资源、评估、行业、管理
中图分类号：D922 文献标识码： A
引言
我国的森林资源资产评估重要标志是：1996年和1997年由原林业部和国家国有资产管理局联合颁布的《关于〈森林资源资产产权变动有关问题的规范意见（试行）〉的通知》，《加强森林资源资产评估管理工作若干问题的通知》及《森林资源资产评估技术规范》。这三个文件为我国开展森林资源资产评估工作提供了政策依据和理论指导，客观上推动了我国森林资源资产评估和林业经济的发展。《森林资源资产评估管理暂行规定》（以下简称《暂行规定》）。
一、森林资源资产评估行业现状分析
市场的需求，社会主义法制的日益完善，森林资源资产评估实践在深度和广度上的拓展，都对森林资源资产评估提出了更高更新的要求，而森林资源资产评估的现状还不能适应这一发展需求，具体表现在：
（一）从事森林资源资产评估的机构缺乏
当前，全国范围内从事森林资源资产评估业务的机构有三类：具有资产评估资质的资产评估公司；由林业主管部门批准的，依托林业调查规划设计单位、林业科研院所设立的专职森林资源资产评估服务机构；其他机构，如近年成立的物价鉴定机构。
1、具有资产评估资质，又有从事森林资源资产评估能力的评估机构数量极少。
森林资源资产本身所具有的属性和特性，要求从事森林资源资产评估的人才具有丰富的林业知识，熟悉林业行业的法律法规和政策。如果评估面积小，虽森林资源资产评估机构可以独立完成，但收取的费用少，考虑作业成本，资产评估机构不愿承接；如果评估面积大，评估机构无法依靠机构自身的资源完成，就需要外聘当地林业系统的大量专业技术人员和临时雇佣人员配合工作才能完成。但林业的各类调查所关注的重点及调查因子，与评估机构计算价值量时所关注的重点及计算因子不同。
2、对林业主管部门批准设立的专职森林资源资产评估服务机构管理制度的质疑。
依托林业调查规划设计单位、林科院所设立的森林资产评估服务机构，在成立初期为当地的林业经济发展和林业体制机制改革做出了贡献。但随着我国对评估行业的规范，法律法规的健全，其机构本身的法律地位和所出具评估报告的合法性、有效性受到了质疑。虽然评估服务机构具有相当专业知识和实操经验，但整体来看规模不完整、区域性强、行业管理制度不健全、管理不到位、机构独立性差、风险意识薄弱、资产评估方面的知识技术相对不足。因此，虽然上世纪90 年代后期的极少数省份成立了一批森林资源资产评估机构，但能坚持从事开展森林资源资产评估实质业务的很少，主要从事行业咨询服务。
（二）对复合性森林资源资产评估专业化人才的需求量骤增
森林资源资产评估是森林资源资产的实物量向价值量的转化过程。评估业务质量的高低受制于实物量调查结果的真实性、可靠性和价值量转化过程，对立地的条件、地利因素等把握的经验和能力，取决于资产评估人员对专业知识技能的掌握。
由于森林资源所具有的众多特点，例如地域辽阔，功能多样，结构复杂，管理困难等，因此，森林资源资产评估人员除具备一般资产评估理论知识和实践经验外，还需要熟悉林业生产经营过程，掌握林业的方针政策。这样复合性的人才，在目前从事森林资源资产评估业务人员之中少之又少，成为制约森林资源资产评估工作的瓶颈，随着国家林业政策对资产评估行业的重视与大力扶持，对相关的专业化人才需求程度也大大提高。
（三）森林资源资产交易市场的完整性相对滞后
我国林业的改革与开放与其他行业相比相对滞后，造成了林业市场发育不充分、市场规模小、结构复杂等特点，市场交易案例的价格因受各种非市场因素的影响，不具备可比性和参照性。
市场发育不充分直接表现为，森林资源资产的内在价值和市场价格之间有着较大的落差，造成对林农利益的侵害和国有集体资产的流失。在有些地区，评估结果如反映森林资源资产的内在价值，却不能被市场认同，反之，参照当地市场交易价格的，又不能反映森林资源资产的内在价值。因此，不同的评估机构对同一项目的评估结果往往会产生较大差异。
（四）森林资源资产评估技术标准和和方法不够科学
森林资源资产因评估目的的不同，所采取的评估方法和技术标准就有所不同，现实评估业务当中经常会出现因多家评估出现结果差异性大的问题，从而导致精准度难以保证。
二、森林资源资产评估管理的对策
（一）规范、引导、整合现有的森林资源资产评估机构，形成统一管理
目前，我国评估行业多资格并存、部门分割的现状制约着评估行业的健康发展，《暂行规定》的制定和下发，为打破这一现状作出了有益的尝试。要利用这一契机，在现有森林资源资产评估机构的基础上，从政策上加以规范、引导、整合，充分利用现有森林资源资产评估机构和人才资源，统一管理，才能从源头解决管理混乱的问题，为了使评估机构具有权威性，评估机构都必须获得省级及以上林业主管部门的批准后才能成立，从而规范评估行业，形成政府监管和行业自律相结合的管理模式。
（二） 深化体制改革
森林资源资产评估是社会性的中介服务机构，以市场体制为依托，才能扩展业务范围，实行行业自律，让评估行业充分利用现有林业政策和市场资源，进一步深化体制内容改革和创新，保证机构的规范性和权威性。
（三） 依法依规开展森林资源资产评估，以高质量的评估推动林业交易价格的理性回归
评估机构从事森林资源资产评估工作要依托相关林业政策和法规，加强林业调查和林业经营生产方面知识的学习，做好实物量调查和价值量计算工作，通过切合实际，认真细致的评估工作，推动林业交易价格的理性回归，打破区域限制，逐步建立全国统一的森林资源资产要素市场，实现评估与林业要素市场健康发展的良性互动。随着《暂行规定》的颁布和相关配套政策措施的出台，对我国森林资源资产评估行业将起到积极的推动作用。
结语
《暂行规定》其目的是为落实中央加快林业发展的决定，促进林业产业化、市场化、规范化，加快林权制度改革，研究如何加强和完善森林资源资产评估，充分发挥资产评估在林权制度改革中的重要作用，进一步加强和完善森林资源资产评估的管理。在本文中，作者以森林资源资产评估行业现状分析为依托，分析了当前市场条件下森林资源资产评估行业中存在的问题，并提出了相应解决对策，不仅促进了森林资源资产评估行业的进步，也有利于我国森林资源的可持续发展。
参考文献
[1]魏远竹.森林资源资产化管理研究[M].北京：中国林业出版社，2007.
论文摘要:本文通过对影响森林资源资产评估质量因素的分析，研究提高评估质量的对策，提出通过提高评估质量、加强评估人员管理、完善评估制度等来规避森林资源资产评估的执业风险。
1 研究背景及意义
1.1 研究背景
2003年中共中央 国务院做出《关于加快林业发展的决定》，要求加快推进森林、林木和林地使用权的合理流转，以调动经营者投资开发的积极性。2008年中共中央 国务院出台《关于全面推进集体林权制度改革的意见》，在完善集体林权制度改革的政策措施中提出规范林地、林木流转，强调在依法、自愿、有偿的前提下，林地承包经营权人可采取多种方式流转林地经营权和林木所有权。在国家对森林资源流转的促进中，在部门办林业到全社会参与办林业的转变中，越来越多的社会力量参与到林业建设中，导致越来越多的森林资源流转及森林资源资产评估业务的发生。
1.2 研究意义
森林资源资产评估是一种社会中介行为，评估机构和人员必须对评估结果负法律和经济责任，因此，森林资源资产评估的质量是森林资源资产评估机构的生命线，要严肃评估工作纪律，提高评估工作质量，维护评估工作形象。
森林资源资产评估成果不仅对森林资源资产评估业务有关当事人的利益具有直接影响，在一定的情形下对其他第三者的利益也会产生重大影响。资产评估机构和评估人员对评估报告的结论负有严格的责任。由于森林资源资产评估的结论是评估人员做出的估测，无论评估机构和从业人员如何重视评估质量，其得出的评估结果也只能是尽可能接近客观事实，两者之间总会有误差。评估机构和人员在开展评估业务过程中要对有误差的结论承担责任，风险不可避免，有时甚至可能碰上诉讼。因此研究提高森林资源资产评估质量，加强风险防范，力求降低业务风险，避免评估纠纷和诉讼等具有重要现实意义。
2 影响森林资源资产评估质量的因素
影响森林资源资产评估质量因素是多方面的，既有客观因素，又有主观因素;既有体制与法制不健全等原因，又有操作不规范，行政因素干扰等原因。这些因素相互影响，共同对评估质量发生作用。
2.1 评估人员影响
评估人员的专业素质高低，直接影响评估工作的质量。人员素质主要体现在业务素质、职业道德和法制观念上。多数评估人员不是懂评估但不了解林业和森林资源资产特性，就是只懂林业但不了解评估理论。一些从业人员对森林资源资产评估的责任性认识不足，职业道德观念不强，法制观念淡薄，没有按规定的程序和方法进行科学、公正、客观的评估，严重影响了评估的质量。
2.2 森林资源资产评估法规和相应管理办法不健全
近年来，我国出台了一些森林资源资产评估和管理的一些规范规定，但这此些法规和管理办法尚不健全，有些条款不符合生产实际而难以操作执行，大部分条款是粗线条的原则规定，对具体的评估操作缺乏指导。
2.3 森林资源调查难度大，资料残缺
森林资源由于其生长的动态性、结构的复杂性和管理的艰巨性，使森林资源调查困难，要达到较高的总体调查精度在实际操作中是不可能的。且林业经营单位历史资料经常残缺不齐，评估中常用的生长收获预测模型、出材率模型和林业投资收益率(折现率)等均未有明确规定，常用的评估参数体系没有建立。这些都将严重影响评估质量。
2.4 行政对评估过程的不正常干预
林业系统内部的评估机构未脱钩改制，受林业行政领导制约。脱钩改制的评估机构因种种原因受制于地方行政领导。当干预难以抵制时，造成森林资源资产评估结果的偏高或偏低，难以体现真实的资产价值。
2.5 森林资源资产评估机构间恶意竞争、机构内部管理松散
部分评估机构在利益驱动下，无视有关规定，采用迎合客户需要下调评估费用，或有意低估或高估森林资源资产的价值等手段进行恶性竞争。森林资源资产评估机构多为新成立的机构，尚未建立严格的评估质量监督、控制制度，人员少，操作随意，对报告书缺乏严格的审查。
3 提高森林资源资产评估质量的对策
3.1 完善森林资源资产的评估法规，加强管理
已颁布的森林资源资产评估法规较少，不能满足当前业务开展的需要。应加快制定有关森林资源资产评估办法、实施细则及森林资源资产评估管理的实施办法。要放开森林资源资产的评估市场，提倡合理竞争，强化对评估机构的管理、监督，促使评估机构严格按照法定的程序进行操作。
3.2 保证评估机构的独立执业
要使森林资源资产评估机构脱离当地林业主管部门，推向社会，在经济上、人事上完全独立，消除行政干预，实行谁评估，谁负责。
3.3 加强森林资源资产评估方法的研究
现有的《森林资源资产评估技术规范》仍很粗糙，许多问题尚未解决，要进一步加强森林资源资产评估的技术方法研究。有关单位和部门应加紧编制一系列可靠、系统的森林经营数表，以建立森林资源资产评估参数体系。
3.4 加强森林资源资产评估队伍建设
对评估人员分期分批进行培训，不仅要进行森林资源资产评估理论培训，而且要进行职业道德和法制教育，并经过严格的理论考试和实践考核，培养一批能较好地掌握森林资源资产评估的有关专业知识，有较强动手操作能力，建设具备良好职业道德的评估执业人员队伍。
3.5 建立和完善质量控制体系
加强机构内部管理，建立和完善信息收集处理、评估程序及人员安排、内部审核、工作底稿的编制和档案的归档管理等各项制度，以质量责任制为核心，明确机构内部各级人员的任务、职责，建立全方位的质量保证体系。
4 森林资源资产评估的风险防范
4.1 遵守职业道德、遵循有关法规
评估人员要严格执行《资产评估操作规范》和《森林资源资产评估技术规范》，遵守必要的职业道德，围绕规范要求来搜集资料，选择评估方法，形成评估结论，出具评估报告书。
4.2 加强管理，完善制度
评估机构应当参照规范的有关要求，着重建立起以职业道德原则、专业胜任能力、工作委派、指导和监督、业务承接等为中心的规章制度，并把它落到实处，切实要求每个从业人员认真执行，对评估质量进行严格控制，避免评估结果出现重大差错。
4.3 慎重选择委托方，认真签订业务约定书
在与委托方签订业务约定书之前，一定要对委托单位进行充分了解，看其品格是否正派，财务状况是否良好，要尽可能回避提供虚假资料，骗取评估结果的客户。业务约定书是具有法律效力的文书，是确定委托方与评估机构法律责任的重要依据，评估机构要与委托方认真协商、确定，以最大限度地摆脱诉讼。
4.4 资产评估报告书应充分披露，并增设约束性条款
资产评估报告书要清晰易懂，避免容易产生误解的语句。对一些无法确定的事项提出声明并予以保留，以确保自身权益不受侵害。要增设使评估报告书有效的前提和条件等约束性条款。
4.5 购买职业责任保险，聘请熟悉评估责任的律师
评估机构和人员应利用执业风险金购买责任保险，化解评估机构和人员在发生执业事故时的损失，避免机构和个人面临的破产威胁。评估机构应聘请熟悉评估责任的律师作为顾问，在签订业务约定书时可与之磋商，消除隐患，减少不必要的经济损失。在发生法律诉讼时发挥应有的作用。
参考文献
[1] 陈平留，刘健. 森林资源资产评估运作技巧. 中国林业出版社，2002
关键词：林权：抵押货款；风险控制
1 林权抵押贷款易于出现的风险
1.1 资产评估
评估管理和评估技术是资产评估的核心内容，评估森林资源资产时，可以通过以下4点内容详细展现：（1）森林资产的构成部分较多，有林地和林木等。（2）树种不同，价值就会不一样，同一树种，树龄不同价值也会不同。（3）原始林木与人工林木的价值存在差异。（4）交易市场没有形成规模，森林资源无法实现有效评价。（5）森林资源价值可以通过生长周期和自然增加值全面体现。普通会计师林业知识比较匮乏，森林资源职业设计规划师没有会计和资产评估方面的知识储备，这就使得森林资源在评估时存在很大的风险。
2 抵押物价值保全
森林资源具有较强的特殊性，从而使抵押机构在进行林权抵押时存在较为严重的风险，可以通过以下2点全面体现：（1）经营和管护森林资源，存在很多的人为灾害和自然灾害，比如，污染、病虫害、风灾、泥石流、水灾、火灾、冻害以及雪灾等，这些灾害一经发生带有比较强的毁灭性，带来严重的经济损失，使得金融机构无法实现对抵押物的有效监管。（2）森林资源被偷盗的危险系数较高，这对于抵押金融机构来说风险比较严重。林区地理位置比较偏远，人烟稀少，交通设施短缺，使得在管理时难度较高。有的人法律意识比较差，乱砍滥伐现象时有发生。
3 政策与法律法规
林权抵押贷款是一种新兴的贷款模式，因此，相关的法律法规制定、集体林权、国有林权流转以及处置都需要不断地完善。森林资源具有较强的生态价值和经济价值，采伐森林资源时，需要报批一定的限额，公益林和生态林不纳入商品性采伐中，这些因素都会给金融机构造成一定的风险。
4 风险防范的策略
4.1 注重农村信用系统的建设
借贷人的违约风险可以通过农村信用系统进行约束，开展林权抵押贷款工作时，不断完善农村信用系统中的信用评价机制。设置评价指标时，以抵押贷款的业务特征为依托，建立健全信用评级档案，有效控制交易成本，提高服务水平。
4.2 完善森林资源资产评估制度
金融机构的风险与贷款金额以及抵押物的价值有直接关系，科学合理地评估抵押物价值十分关键。完善森林资源资产评估制度、评估技术标准、评估人员以及评估机构，有效保障评估的可信性和权威性。制定科学的森林资源资产评估机制，有效规范评估机构的资质，将森林资源的使用价值包括在评估内容中，使森林资源的价值得到完美体现。
4.3 大力宣传森林保险机制，创建多元化的担保系统
有效控制森林资源资产保全风险导致的损失，分散风险，创建多元化的担保系统。政府不断加强森林资源政策性保险的研发力度，促使借贷人积极踊跃地加入到资产投保的行列中，严格限制森林资产抵押的条件。积极鼓励保险公司开展与林权相关的险种，有效控制林权抵押的风险。政府积极与各类担保公司合作，鼓励林农和企业积极加入其中，创建互的担保系统，引进专门从事担保工作的企业，快速提升担保服务水平，使林权抵押贷款中的担保服务不断实现市场化，提高服务质量。
4.4 完善林权流转系统
不断完善林权流转系统，使林权资源实现快速提现，有效控制交易成本，使林产品的价格趋于稳定。不断完善相关的法律法规，使林权流转时有据可依。科学规范林权中介，提升林权流转的速度，使资产处置的形式变得灵活多样。
4.5 不断创新货款模式
发放林权抵押贷款时，一定要做好风险防范工作。严格审查借贷者的信用信息，遵循贷款发放程序，认真核实相关信息。开展网络化管理新模式，做好跟踪记录，精准掌握借贷者的行踪。金融机构要不断创新贷款模式，使林权抵押贷款更加合理，能够实现有效的回收，可以依据树种的生长周期制定贷款的还款日期，不断拓展延伸贷款的用途。
5 结语
综上所述，尽管我国已经创建了林权抵押贷款的相关机制，但依然处在不断探索的时期，存在大量的潜在风险，需要采取有效的办法。每一种抵押贷款都有属于自己与众不同的风险存在，林权抵押贷款一定要采取积极的措施进行监管，使其风险控制在最小范围内。
参考文献
关键词：集体林权；林权抵押贷款；制度障碍；策略建议
一、重庆市集体林权制度改革与林权抵押贷款的现状
（一）重庆市集体林权制度改革的现状
重庆市集体林权制度改革2008年6月全面启动，涉及39个区县、900个乡镇、8680个村、565万农户、1900余万农民，至2009年底，主体改革基本完成，分山到户比例为70.6％，分股比例为15.1％，发证农户538万户，发证面积达5110万亩，均超过应发证的90%，全面完成了以明晰产权为主要内容的改革任务，实现了巴渝大地“山有其主、主有其权、权有其责、责有其利”，建立起了林业良性发展的机制。同时，配套改革及时跟进，区县启动了林业产权交易市场、森林资源流转、林木采伐、林权抵押贷款、森林保险等方面的配套改革。
（二）重庆市林权抵押贷款的现状
林权抵押贷款已于2003年开始陆续在福建、浙江、江西等地试点并取得良好成效。重庆市林权抵押贷款2009年开始试点，重庆农村商业银行制定了《林权抵押贷款实施细则》，个人凭林权最高可贷200万元，企业单位最高可贷1000万元，并率先在重庆市发放了首笔25万元林权抵押贷款。在两年试点的基础上，林权抵押贷款2011年在重庆全面推开，农行、农发行、建行、邮储银行和小额贷款公司等也纷纷推行林权抵押贷款业务，贷款对象主要是我市范围内的农户、农村中小企业及农民专业合作社，贷款主要用于发展种植业、养殖业、林业、渔业、农副产品加工、流通等农业产业化项目以及满足农业产前、产中、产后服务支农资金需求。截至2011年5月31日，重庆农村商业银行已经累计林业产业授信10亿元，用信1.5亿元，农行已授信16亿元，其他金融机构对该业务未取得较大实质性进展。同时，我市建立了农村产权抵押融资风险补偿专项资金，首期规模为5亿元，用于对金融机构因开展农村土地承包经营权、居民房屋、林权抵押融资产生的损失进行适当补偿，补偿比例最高不超过损失金额的30%。
二、重庆市林权抵押贷款存在的制度障碍
推进林权抵押贷款是重庆市委、市政府加快推进农村金融服务改革创新的战略部署，是统筹城乡金融服务的重要突破，是破解农村资金瓶颈的重要措施，是促进林农增收致富的重要手段，也是金融事业发展的重要契机。但是，林权登记、林权交易、风险机制等制度障碍使得信贷收益与风险严重失衡，是现实中金融机构贷款不愿、林业经营者贷款不能的根本原因。
（一）林权登记不规范
林权登记和变更登记是国家对林业实施宏观调控的重要工具，也是明确林权权属的法律凭证。《林木和林地权属登记管理办法》虽然对林权登记和变更登记做出了原则性规定，但存在明显的滞后性，缺乏较强的可操作性。一是登记发证程序不规范。虽然林权证中的“森林、林木、林地状况登记表”有对林权四至部分，但部分登记部门往往填表不够详细具体，也没有附图，致使林权证无法真实反映林权标的物的所在位置。二是林权抵押登记不规范。一些地方存在林权登记申请表、台帐、林权证发放登记表等一整套档案资料不规范、不健全的问题，必将影响抵押权人权利的实现。
（二）林权抵押成本高
林权抵押贷款的首要环节是对林业价值实行评估，但目前重庆市有资格对林地价值评估的机构只有2家，评估中介太少，不免收费较高，进一步增加了林业生产经营个人以及一些中小企业的抵押融资成本，阻碍了林权抵押贷款全面推进的步伐。同时，林木价值抵押率通常为林业评估价值的30-70％，限制了林业经营者的用款规模，提高了林权抵押的成本；贷款期限通常为1-8年，而多数用材林需10年甚至20年以上，即使是速生丰产林从投入到产出也需要3-5年，发生林业经营者未见收益就疲于还贷情形，增加了贷款周期成本。
（三）抵押物估值复杂
森林资源资产是一种特殊的资源性资产，其抵押程序复杂，估值较难。一是抵押程序繁杂，按最简单的林权证直接抵押贷款模式，一套完整的程序也要经过抵押申请、贷前调查、资产评估、贷款审批、抵押登记、抵押物保险、签订合同、发放贷款、监督检查、贷款归还等l0个步骤。二是估值较难。主要是：森林资源资产构成复杂，既包括林木,还包括林地；不同林种价值差异大，不同林龄的同一林种价值差异也很大；商品林、公益林价值不同，由于公益林主要功能是生态效益，目前生态补偿政策还未落实，价值一般较低；没有相应的交易市场或交易市场不规范，森林资源资产的公允价值难以确定；资源性资产的价值具有自然增值性和生长的长周期性。
（四）抵押物价值保全难
森林资源资产的特殊性导致放款行难以实施有效监管,森林资源经营管护过程中也面临着雪灾、火灾、水灾、病虫害、污染等自然灾害和人为偷盗灭失抵押物，林业显现为产出不稳定、不确定，给发放贷款的金融机构保全抵押物价值带来较大风险。风险可控是抵押贷款的前提，但目前中国保险机构还没有提供相关的林业险种，重庆市虽然建立了农村产权抵押融资风险补偿专项资金，但补偿比例最高不超过损失金额的30%。
（五）林权抵押权实现难
设立抵押权的目的是对债务实行担保，当债务人到期不能偿还债务时，抵押权人可得抵押物的价值优先受偿。如果借款合同到期借款人无力偿还贷款本息,则需处置抵押物，使债权得以受偿，抵押权人可通过林权流转变现和木材砍伐后出售变现两种途径实现抵押权。但是，重庆目前大部分地区尚未建立起功能完善的林权流转市场,极大地制约了森林资源资产交易,提高了债务人违约时抵押物的变现风险；林木的特殊性在于它不仅有商品价值还有重要的生态价值,国家对木材实行限额采伐,未经林业部门批准,金融、司法部门对抵押物均无权进行变卖处置。
三、重庆市加快推进林权抵押贷款的策略建议
（一）金融机构：创新金融服务、满足融资支持
1.放宽抵押对象，推进小额贷款。《森林资源资产抵押登记办法(试行)》对抵押对象范围限制严格，贷款对象多以林业企业、林业大户为主，忽略了占林业生产经营多数的个体林农和中小企业。在林业发展初期，金融机构可加大对林业发展的配合、对林农贷款的支持，适当放宽抵押对象范围，开发出更多适合个体林农和中小企业的信贷产品，大力推进小额金融服务。
2.因时因地制宜，科学推广产品。从林权抵押贷款试点至今，各省市结合地方特色和实际情况积极探索出了符合林业生产与产业发展的抵押贷款办法，形成了比较成形的林权证直接抵押贷款模式、林农联保贷款模式、林农+担保公司+金融机构模式、林农+信用平台+金融机构模式、林农+龙头企业+金融机构模式等5种林权抵押贷款模式。大城市、大农村、农村发展极不平衡是重庆市市情，各（区）县金融机构应结合（区）县特色和林业发展状况，加强与保险公司、保担保公司密切合作，积极开发贷款新品种及金融衍生品，适时推出符合当地林业生产与产业发展的抵押贷款模式。
3.打造诚信市场，建立退出机制。林权抵押贷款必然会遇到还款违约等情况，建立相应的《林权证》抵押贷款退出机制尤为重要。一是加强与林业部门配合协作，对违约、无法偿还银行及非金融机构贷款的,依法对抵押的林权进行挂牌拍卖。二是鼓励林业企业、国有林场等单位发挥收储功能,积极参与投标竞买,遏制买标、围标等串通投标违法行为,规范并搞活森林资源流转市场。
4.设立专项科目，灵活贷款期限。目前，国内金融机构对林权抵押贷款大都参照消费贷款、助业贷款等管理模式发放贷款，还没有设置统一的或没有明确的贷款科目归属，变通体现在其他贷款科目中，这直接造成林权抵押贷款期限的短暂且单一。金融机构可积极配合林权制度改革，创新开展林权抵押贷款业务，根据不同林种林业生长生产的特点，推行多元化的抵押贷款期限和放贷额度，设立专门统一的贷款科目，按林种生长周期以及经济价值的不同下设子科目。
5.加强信贷监管，竭力防控风险。金融机构应强化贷后管理，持续跟踪检查林权贷款的使用，对潜在风险应及时采取有力措施予以防控。加强与林业等部门紧密配合，加大林业资产处置和防范不良信贷风险等方面的调控和处置力度，确保抵押贷款安全，维护金融资产稳健高效营运。
（二）政府部门：深化配套改革、分散融资风险
1.明确林权权属，规范林权登记制度。林权抵押登记制度以便于对林权的权利状况进行确认并形成合理预期为目的，必须形成一个集体林权的认证、采伐、流转、交易、登记为一体的综合化电子联网数据管理系统，并非只对林权证作简单的书面记载。在林权实现过程中，林权人和林权抵押权人对林权权属存在信息不对称的情况，林权人有可能利用自身信息资源优势从事转让抵押标的物、隐瞒标的物瑕疵等投机行为，登记机关应加强林权登记信息的管理，坚持林权登记的行政管理性与物权公示性并重，对已设立抵押权的林权，从承包、出租、转让、入股等多种方式实施监督。
2.完善评估机制，降低林权抵押成本。林权制度改革的推进所带来的发展紧迫性和产业特殊性，要求政府应尽快建立规范的林权资产评估机制，规范评估服务，统一收费标准，降低林权抵押成本，促进林权抵押贷款正常营运。加快修订《森林资源资产评估机构资质认定办法》和《森林资源资产评估技术规范》，指导林权评估机构对于林权的评估工作应当坚持以社会效益为主，尽量做到保本微利。
3.培育中介市场，准确评估林权价值。林业资产评估既具备一般资产评估的共性又具备林业资产价值评估的个性，专业性很强，即便掌握了一般资产评估方法或技术也难以承担林业资产评估。实践中随意估价和短期流转的现象不仅可能导致林权流转合同出现“显失公平”或“乘人之危”而潜伏法律纠纷，而且不利于林业的可持续发展。政府部门应加快制定优惠政策鼓励对林业资产评估的研究，在满足一定条件的情况下, 允许现有资产评估机构和会计师事务所开展林业资产评估业务, 并逐渐发展专业的林业资产评估组织，规范评估服务，增强中介市场有序竞争，准确评估林权价值。
4.完善配套机制，合理分担贷款风险。一是建立政策性林业保险制度，对承办林业保险的保险公司给予政策倾斜，对具有公共产品性质的保险品种给予政府补贴。二是设立森林保险风险准备金，资金筹措可从林业发展资金中划拨和对保险公司承办政策性森林保险所形成的保费盈余进行滚存，对保险公司当年赔付率超过既定限额部分按一定比例补贴。三是实行政府贴息，对龙头企业、专业合作社、担保公司、农户给予适度贷款贴息，对金融机构给予税收优惠等政策。
5.完善交易制度，提高处置变现能力。一是调整国家林木采伐限额制度，适度放宽对其采伐的限制，使林业经营者及林权抵押权人可以根据市场状况采取采伐措施，保障投资收益或资金安全。二是建立林权交易体系，成立包括林权登记管理中心、森林资源评估中心、木竹交易中心、林业法律与科技服务中心、林业劳动力培训中心的要素市场，加强林木林地权属的登记和动态管理，林权流转管理与林权抵押管理，开展森林资源资产评估服务，收集、林权流转交易、林权证抵押、市场交易行情等相关信息，撮合林业生产要素流转、交易，提供林业法律、法规、政策的咨询服务，组织培训、提供林业科技服务等，促进林权流转良性运作，确保林权抵押贷款风险控制。
参考文献：
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[4] 徐丰果,周训芳.论集体林权制度改革中的林权流转制度[J]..林业经济问题, 2008(5):286.
【关键词】公共政策评估；评估标准；以人为本；实现方式
一、政策评估标准的研究
公共政策评估是政策评估主体对某一项政策的正确性、科学性以及该政策解决问题实际效果的分析和评价，是公共政策运行系统中非常重要的一环。自20世纪50年代以来，政策科学和公共政策评估在世界范围内，特别是在西方国家得到了较为充分的发展。其中，外国政策研究者们对政策评估标准的研究主要有以下几种：萨茨曼（1967）：政策评估的五项标准，即工作量、绩效、绩效的充分性、效率、执行过程。杰弗里・维克斯（2004）：政策是否成功的评价标准即保持动态平衡的功能；优化自我保持功能；使资源流动最大化的功能；优化功能性绩效的功能。这四种成功和失败的维度对于所有的组织机构都是共同的，而且它们是所有组织机构管理者必须认同的成功条件。邓恩（2002）：公共政策评估标准分为六类即效果、效率、充足性、公平性、回应性和适宜性。我国公共政策评估的研究从20 世纪80 年代才开始起步，并在建立科学完善的公共政策评估标准上取得一定成绩。主要有：林水波、张世贤（1999）：政策评估标准由八个方面构成即投入工作量、绩效、效率、充足性、公平性、适当性、执行力、社会发展总指标。陈振明（2003）：将政策评估标准归纳为五个标准：生产力标准、效益标准、效率标准、公正标准和政策回应度。
二、公共政策评估实现“以人为本”价值取向的现实意义
（1）公共政策评估实现“以人为本”价值取向是政策科学化的必要因素。“以人为本”取代“以物为本”作为公共政策评估标准的价值取向，有助于促进政策制定、执行、监控和评估个环节的科学化。（2）公共政策评估实现“以人为本”价值取向是建立服务型政府的动力。当前我国政府处在管理型政府向服务型政府转变过程中，服务型政府根本职责之一是满足人民群众在经济、政治、文化等各方面的需求，实现最广大人民的根本利益。确立以人为本的价值取向，有助于实现政策制定、执行、评估等环节的科学化与民主化，从人民群众的需求出发，解决民众期待解决的问题。
三、公共政策评估标准实现“以人为本”价值取向的方式探讨
1．创新传统公共政策理念。创新公共政策理念，把人的全面发展放在公共政策的首要地位。一切公共政策都必须以人为主体、以人为动力、以人为中心、以人为目的。要破除把人作为发展手段的陈腐观念，不能片面强调人民的义务、责任和奉献，而应该以实现人民的权利、利益和价值为中心。
2．改革公共政策运行机制。（1）正确确立公共政策目标。以人为本的科学发展观要求，把有关生存和发展需要的问题优先确定为公共政策目标，把保障全体社会成员的生存需要摆在公共政策问题的首位。（2）建立开放的政策制定体系。保证政策制定主体在政策问题界定、信息收集和意见征集等方面沟通渠道的畅通，不断拓宽公共政策问题进入政策议程的渠道，最大限度地保证人民群众的参政权。
3．创建以人为本的公共政策评估标准体系。（1）确立“以人为本”的公共政策评估价值性标准，创新公共政策理念。首要工作是要把人的全面发展放在公共政策的核心地位。（2）构建“以人为本”的公共政策评估事实性标准。“以人为本”的核心理念是“以人为中心，以人为目的”，为将这一理念落到实处，需要建立一系列事实性标准。事实性标准包括绩效标准、效率标准、公平标准。（3）完善“以人为本”的公共政策评估机制。首先，实现政策评估主体多元化。根据政策评估主体机构地位的不同，可以将政策评估主体分为内部评估主体和外部评估主体。内部评估主体包括政策制定者和执行者，政策机构中的专业评估人员。外部评估主体包括研究机构、学术团体、专业性咨询公司、大众传媒、社会团体、公民等等。其次，构建多渠道公众参与评估机制。评估渠道多样性是当前政策评估领域的一项重要工作。一方面，通过健全相关法律、制度确保公众参与政策评估渠道畅通无阻。另一方面，大力发展非正式评估。
参考文献
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[2]威廉・N・邓恩．公共政策分析导论[J]．中国人民大学出版社，2002
[3]林水波，张世贤．公共政策[J]．台湾五南图书出版社，1999
(一)林权抵押贷款工作涉及面广、政策性强，各有关部门、乡镇（街道）要利用各种新闻宣传媒体进行立体式宣传，使林权抵押贷款工作的具体内容、政策原则和操作程序等相关事项做到家喻户晓，营造社会各界合力推进林权抵押贷款工作的舆论氛围。
(二)各金融机构、有关部门、乡镇（街道）要树立大局意识和服务意识，充分认识推进林权抵押贷款业务是破解林农融资难、促进林业发展、加快生态文明建设的有效途径，是推进新农村建设、拓展金融服务空间、支持全市经济平稳较快发展的重大举措。要以高度的社会责任感和历史使命感，创新机制，构建良好政策环境，不断改进和提升服务，实现繁荣林区、发展林业、富裕林农、改善民生的目标。
二、切实加强林权抵押贷款工作的组织协调
(一)林权抵押贷款工作领导小组办公室要做好全市林权抵押贷款政策制定、督促有关部门贯彻落实；向上级有关部门汇报我市林权抵押贷款实施情况；做好借款人和金融机构之间的信息交流；负责建立市林业、财政等部门和金融机构定期沟通的工作机制。
(二)人民银行要积极引导金融机构根据区域林业发展状况，努力探索适合林业特点的融资模式和产品；加快推进征信体系建设，逐步将林权信息充实到企业和个人信用信息基础数据库中，为金融机构建立和完善应用于林权抵押贷款业务的信用评级制度提供便利。
(三)林业部门要制定完善森林资源资产流转、抵押管理等规范性文件，为林业贷款提供政策保障和支持。要积极配合金融机构拓展林业融资业务，帮助金融机构防范和化解金融风险。引导涉林企业和林农诚实守信，严格执行借款合同，按时还本付息。
(四)各有关部门、乡镇（街道）要实行主要领导负责制，层层落实责任，建立起乡镇（街道）组织实施、村委会积极参与、金融机构具体操作、相关职能部门做好配套服务的工作机制。
三、积极推进林权抵押贷款业务
(一)各金融机构要充分发挥自身优势，本着求实效、促发展的原则，从优化资金配置、调整信贷结构的高度，加强与林业部门的配合，积极开展林权抵押贷款业务。
(二)各金融机构在规范推进林业规模经营大户和单位林权抵押贷款的基础上，大力开展农户林权小额抵押贷款，制定符合林区实际的操作流程和实施办法，建立科学合理的指标评价体系，适当放宽准入条件，合理确定贷款审批权限，简化贷款程序，全力培育优质客户，逐步扩大林权抵押贷款业务规模。
(三)金融机构要按照林业经营和资金需求的特点，综合考虑林木项目周期等因素，合理确定林权抵押贷款期限。对符合条件的客户实行综合授信，随用随贷，周转使用。
(四)金融机构要根据客户的风险状况和贷款项目的实际情况，合理确定林权抵押贷款利率水平。
(五)市中小企业贷款担保基金管理服务中心要积极参与林权抵押贷款工作，林权抵押贷款10万元以上且用于农业生产，林权资产不足抵押贷款的，可由中小企业贷款担保基金管理服务中心参与担保（但担保额不得超过贷款额的30％），同时做好反担保工作。为满足市担保中心开展林权抵押担保业务，市财政在2009年前将农业贷款担保基金规模增加到400万元，以后年度视农业贷款担保情况酌情增加。
四、加快完善林权抵押贷款工作平台
(一)林业部门要充分发挥职能作用，继续深化林业管理体制与经营机制改革，切实加强对抵押森林资源的确权登记、评估、流转和采伐等环节的监督管理，进一步完善林权抵押贷款业务平台，尽量减免林权评估、抵押登记、流转变现等环节的费用。对在办理林权抵押登记审核和评估过程中出现重大疏漏、弄虚作假和其他违法违纪行为的，要配合金融部门依法予以查处。
(二)林业部门要建立健全林权抵押物合法性审核、林权流转变更登记管理以及林权抵押登记管理制度。履行“一个确认、两个承诺”，即确认林权证的真实性与合法性，承诺在抵押贷款期间所抵押的林权未经抵押权人同意不予发放采伐许可证、不予办理林权变更手续。
(三)森林资源资产评估机构要严格执行有关森林资源资产评估的法律法规、技术规范和业务准则，进一步规范评估操作行为，不断提高评估工作质量，简化评估手续，降低评估收费标准，减轻贷款人负担。
(四)进一步规范林权交易工作。在市林业局设立市招投标中心林权交易分中心，专门从事林权交易工作。拟进行林权流转的项目由市林权管理中心进行前期审核把关后，符合流转条件的进入林权交易分中心进行招标。
五、逐步建立林权抵押贷款风险防范体系
(一)探索建立林木保险机制。用于抵押贷款的林木按每亩200元保额的标准投保火灾保险，其保险费经市财政审核后给予一定的补助，具体补助办法由市林权抵押贷款工作领导小组办公室另行制定。为鼓励人保财险公司开办林木火灾保险等政策性农业保险业务，财政拨款的行政事业单位车辆、财产等保险业务可由人保财险公司优先承办。
关键词社会林业；科技支撑；项目管理；监测；评估
中图分类号F326.22文献标识码A文章编号 1007-5739（2011）03-0215-02
AnOutlineofCommunityForestryResearchofCurrentProgressinChina
LIU Chao-pin 1MIN Lu-bin 2ZHAO Xue-li 2
（1 Faculty of Resources，Southwest Forestry University，Kunming Yunnan 650224； 2 Duyun Forestry Bureau of Guizhou Province）
AbstractThe current research status of China′s community forestry was briefly reviewed，mainly concerning the concepts，characteristics and development goals of community forestry，the property rights，technical support，project management，planning and design of community forestry，and then monitoring and evaluation of community forestry. Meanwhile，community forestry research of China was also prospected.
Key wordscommunity forestry；technical support；project management；monitoring；evaluation
森林作为一种人类可利用的重要资源，不仅为人类提供经济和社会效用，而且发挥着非常重要的生态效益。对社会林业进行研究、发展社会林业是如何实现好这三大效益的关键。为了协调人类活动、社会发展和森林之间的关系，1968年印度林学家J C Westoby在新德里召开的第9届英联邦林业大会上首次提出“社会林业”的概念。印度政府于1973 年率先实施了“社会林业计划”并取得了显著的成果，引起了联合国粮农组织和各国政府的关注。随后，社会林业在许多国家特别是发展中国家迅速地发展起来。联合国粮农组织于1978 年正式实施社会林业项目。此后，社会林业便蓬勃发展起来，逐渐成为该组织林业项目的重点。1985年第9届世界林业大会强调“森林要为社会综合发展服务”，并提出了林业综合发展战略，即以全社会对林业共同参与为基础的新型林业发展战略[1]。当前的中国正面临着建设低碳经济社会的形势，亟需推动社会林业发展，社会林业的研究因此需要引向深入。
1社会林业概述
1.1社会林业的概念
关于社会林业的概念，学术界各执己见，有的学者甚至把它等同于社区林业。1968 年印度林学家J C Westoby 在新德里召开的第9 届英联邦林业大会上首次提出“社会林业”的概念是：社会林业是组织贫困的人民经营不能生长某种作物的土地，生产饲料、薪材以满足当地社团，特别是贫困农户的需要[2]。也有这样的概念：社会林业是把乡村农民作为参与主体、受益主体，通过采用农林复合经营等主要技术手段，并参与森林经营管理各方面的活动，使他们直接受益，并改善乡村生态环境，促进乡村社会综合、协调与可持续发展的森林经营管理组织形式[3]。还有研究认为：社会林业是一种社会协调组织形式，是以社会生态系统动态平衡原理以及发展经济学原理为指导思想，以建立人的生态环境和工农业生产与自然环境协调的秩序，使森林恢复到原生状态，在有序进程中建立社会生态系统新的平衡[4]。此外，学术界之中也还存在着一些关于社会林业的其他概念或定义。
1.2社会林业的特点
从社会系统的角度来认识，社区林业（社会林业）具有以下特点：一是群众的主体性与参与性；二是内容的整体性与综合性；三是形式的多样性与灵活性；四是目标的社会性与战略性。从经济学角度认识，社区林业（社会林业）的特点为：既是一项生态系统经济系统工程，又是一项制度创新[5]。
1.3发展社会林业的目标
中国社会林业活动兴起于20世纪80―90年代，较早始于云贵川地区。社会林业作为森林经营和管理的方法和手段，其发展目标是实现森林资源可持续管理，提高人民生活水平或质量，最终实现人与自然和谐发展。在发展中国家或欠发达地区进行的社会林业活动，其初衷是促进农村发展、摆脱贫困。在农村林业开发中，人们更多地运用社会科学方法解决林业发展中的社会问题。更确切地说，社会林业用社会科学和林业科学等多学科方法来阐述社会行为与林业的关系，着重从民间角度来研究林业活动的特点和规律，并运用这些规律发展林业，使人民从中获益。当今，低碳经济社会建设进程正在推进，社会林业项目将向多目标发展[6]。
2社会林业与产权
产权问题是社会林业极为重要而又敏感的问题，明确的产权关系是社会林业活动的基本前提。这是因为它关系到“为谁种树和管理”和“谁将从中受益”的问题，涉及到农民个人、集体单位的切身利益。其研究内容主要是要弄清产权的性质、内涵，如何行使其权、责、利，存在什么问题等[7]，张春霞的研究认为，社会林业的发展首先就要解决林地的占有权和使用权及相应的收益权问题。长期以来，由于集体林沿用国有林的管理模式，由集体统一组织造林和管理经营，导致一些地方林木产权不明晰，出现农民耕山有责、经营无权、分配无利的状况，严重阻碍了社会林业的持续发展。因此，必须加大产权制度改革步伐，特别是林权制度改革[8]。其中应注重解决一些不可忽视的体制性矛盾，建立利于森林经营管理的产权制度。
3发展社会林业的科技支撑
3.1社会林业的组织技术
社会林业的组织形式是社会林业发展必须重视的。在当今社会中，不论是发达的社会化大生产，还是原始的自给自足的生产，人们总是要通过一定的组织形式来完成相应的生产活动。在社会林业中，同样需要通过一定的组织形式来实现群众的参与性，完成有关的林业活动。社会林业的组织形式要研究解决的问题是：当地群众是通过何种形式来开展造林和营林活动，其如何决定种植种类与方法、如何管理等，其中就有一套技术理论为支撑，但在具体实践中也特别讲求技术创新。在印度，各级林业部门都建立了社会林业管理部门和技术推广部门，负责社会林业项目的具体实施。乡村一级还成立了乡村林业委员会等基层村社组织。另外，印度社会林业的非政府组织网络遍布全国。这些非政府组织大多依托于林业研究机构（主要是印度森林经营研究所和印度生物、社会研究发展中心），作为政府和人民之间的联络处和催化剂，主要负责社会林业的宣传、推广、培训和国际间的经验交流等[9]。
3.2社会林业的调查技术
20世纪70年代以来，随着社会林业在世界各地的兴起，广大学者也研究出一些能适应社会林业发展需要的新方法（社会调查方法），如SSA、RRA、PRA和PRRA等[10]。此外，相关研究还提出，在制定农村林业发展规划和编制作业设计时，要运用参与性农村快速评估方法（PRA）对村庄进行调查[11]。不仅如此，社会林业的调查技术是不断创新的，需要在实践中进行探索。
3.3其他技术
其他技术还包括采用农林、农牧复合经营技术等集约经营技术。受家庭经营利益的驱使，社会林业采取最有效的经营技术是必然的，但是否采取农林复合经营则并非是必然的，农林复合经营可以成为社会林业选择的技术之一，却不一定是社会林业应有的技术特征[12-13]。社会林业相关科技的发展将会更加多元化。
4社会林业项目管理和规划设计
在社区林业（社会林业）项目管理方面，联合国粮农组织于1978 年正式实施社会林业项目。此后，社会林业便蓬勃发展起来，逐渐成为该组织林业项目的重点。其活动集中于通过实地应用研究来开发和传播有关社会林业的新观念和新技术。如按经费来源划分，社会林业项目可分为以下3个部分：一是正常项目。在过去的8年时间里，粮农组织社会林业正常项目的预算为每年60万美元，其中70%用于在优先领域内开发观念，指导和宏观管理“森林、树与人”等项目，其余30%用于社会林业项目的协调和技术援助。二是粮农组织预算外项目。除正常项目经费外，社会林业重大项目的资金主要依靠外来援助。三是实地项目。除上述两类大型项目外，截至1994年10月，粮农组织林业执行司利用多边和双边援助资金共执行了97个同社会林业有关的实地项目。目前，这些项目大体可分为以下四大类，即：社会林业发展；自然保护和野生动物管理；森林发展与管理；森林食品、饲料和薪材。实地项目中几乎没有与林产工业、市场、运输和木材加工等有关的项目[14]。
5社会林业的监测与评估
社会林业的监测与评估是其社会林业发展不可或缺的一环，它关系到社会林业时空发展的科学性和可持续发展能力。在中国社会林业研究中，赖庆奎提出，要遵循以下步骤：一是制定以原规划设计和执行计划为基础的各阶段评估标准；二是列出村社成员和项目人员共同讨论的项目进度和阶段安排；三是按照项目进度的阶段安排，依据所制定的各阶段评估标准采取与原评估相同的一整套手段，定期对执行中的项目实施监测评估；四是根据评估结果，提出弥补原项目设计缺陷的建议，找出解决项目执行所面临的新问题，进而制定出改进原设计的具体措施。在监测与评估中，要确定一定的合适指标，关注“操作、运行、效果、影响和外延”五要素。R.A.Sharma在关于社会林业政策决策的分析技术的评述中，提到了I-O模型，该模型是大量采集与社会经济系统有关的数据以用来解释和预测经济系统结果的一种分析技术模型。此外，还提到了最佳输出模型、倍增分析、运筹学的管理和规划等分析（模型）理论，评述了它们在社会林业中的应用（监测和评估）等，认为它们和社会林业成本―利益分析（CBA）技术在社会林业评估中发挥了一定作用。
6中国社会林业研究的前景展望
社会林业这一概念已提出30 多年，社会林业学科的雏形已经形成。它以可持续发展理论为基础，融汇了社会学、生态学、政治经济学、森林经营管理学、技术经济学、系统工程学等众多学科，随着产业发展生态化、生态发展产业化发展进程的不断推进，加之当今应对全球气候变化而兴起的低碳经济的发展，人们正在积极进行制度创新，促进传统林业向社会林业的制度变迁[15-16]。可以预见，社会林业的科学理论与实践在中国的研究必将更加深入。
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（吉林财经大学，吉林 长春 130117）
摘要：随着这届“习李”政府的上台，政府改革之风吹向政治，商业和生活方方面面，在过去几年里，除了反腐败被人们所熟知，还有一项就是进一步简政放权，体现在一个非常重要的事件：2 014年7月22日，国务院《国务院关于取消和调整一批行政审批项目等事项的决定》（国发[2014]27号，以下简称27号文）。包括取消和下放45项行政审批项目，取消11项职业资格许可和认定事项，将31项工商登记前置审批事项改为后置审批。注册资产评估师职业资格也在被取消的11项职业资格许可和认定事项中。这次改革对资产评估可以说危机和机遇并存。本文将从此次注册资产评估师的职业资格许可的取消对我国影响入手，并提出相应对策。
关键词 ：注册资产评估师；取消职业资格许可；简政放权
中图分类号：F275
文献标志码：A
文章编号：1000-8772（2015）22-0153-02
注册资产评估师的取消职业资格许可和认定事项，就引起社会的强烈的反响，以至于在国务院公布消息出现不久就马上登上各大网页的头条。但新闻的头条一般都比较短，所以不可避免的让人看到后理解后就会有歧义，再加上2014年的注册资产评估考试在新政策后并没有举办。许多人（特别是不明白国家政策的大学生）误认为注册资产评估师取消了，那这让长久以来备考注册资产评估师的人非常不满。但实际上，这项政策实际上并不是要取消，而是放开职业准入资格，改为水平评价类考试，体现了对资产评估行业的支持，让更多的人进入资产评估行业。这是对评估行业的重大改革，在评估服务已经进入了完全市场竞争的环境，评估人靠资格认证从业转为靠能力水平执业的现时情况下，这样的改革是及时的，只要应对得当，将会转为行业健康和可持续发展的契机。
在笔者看来，从第一条可以得出，原先的注册资产评估师改为资产评估师，另外，考试合格后的资格管理由原来的“注册”改为“登记。据笔者猜测，从第二条可以看出，资产评估师很可能像会计行业一样，设置初级、中级、高级三个等级的专业技术职称管理，这充分体现了国家对资产评估行业比以前更加的重视。另外，考试相关工作改为由行业协会组织开展；调整后资产评估师的执业不受影响。
一、资产评估行业存在的弊端
（一）资产评估业务的独立性受到质疑
行政干预资产评估的现象时有发生。一些地方政府强令某项业务给指定的资产评估机构，缺乏公开市场上竞争的机制，造成一小部分和政府关系好的资产评估机构业务也就能承接更多的业务，这容易造成资产评估机构的两级分化。根据著名的马太效应，即强者越强，弱者越弱。这样不久，稍微大型的资产评估机构就会接到更多的业务，而中小型的评估机构也容易被击垮，随着时间的检验，大的评估机构就会有可能形成垄断，缺乏市场活力，这是政府的强制干预对资产评估机构的独立性的挑战。从另一方面来说，政府相关部门强制对资产评估制定收费标准，只规定了最高收费标准，而没有约束最低收费标准，这导致资产评估机构为了竞争业务相互压价，员工的任务增加，但由于相互恶性压价收费低，报酬却没有同比例的增加。这或许限制了资产评估行业的发展。我觉得应该是由客户跟资产评估协商，具体情况具体分析可能会更好。
由于资产评估是中介机构，是一种服务型机构，它的盈利主要来源于对被评估客户的收费。这就相当于客户就是资产评估机构的“再生父母”，如果客户要求评估机构提供虚假的评估报告，从而一部分资产评估师违背职业道德和资产评估机构为了追求利润而出具不真实的资产评估报告。这对资产评估业务的独立性，客观性，公正性是一个很大的挑战。
（二）资产评估行业法律法规不健全
资产评估行业是我国改革开放后才陆续出现的，具体现在也就30多年的时间。目前中国的国有资产管理法规已有300多项，它们的颁布实施对加强国有资产管理起到了积极的作用，但是出于部门法规过多，导致立法质量的下降，法律的权威性不够，特别是法规间的冲突，使得管理混乱。指导我国资产评估业发展的最直接的法规是1991 年国务院颁布的《国有资产评估管理办法》（国务院令第91 号）。这一法规从内容上来看仅包含了国有资产评估，而未涉及非国有资产评估，因此一段时间工商部门竟钻法律空子，擅自批准一些未取得国有资产评估资格的中介机构“ 非国有资产评估”资格，严重扰乱了评估市场。同时这一法规无法完全解决我国资产评估行业统一。另外，如果我国的资产资产评估机构要参与国际化的竞争，就必须要有更加完善的资产评估法规，因为国际纠纷时常会发生，有相应的法律法规才能为我国资产评估机构争取更多的经济利益。
二、对评估行业的影响
对行业发展的影响本次政策调整，业内最大的担心是职业资格、评估市场准入、业务法定性等问题。加上国务院近期相继出台的“进一步放开生产性服务业领域市场准入”和“推进生产性服务业领域有序开放，放开部分服务业领域外资准入限制”等政策，更增加了资产评估业务是否会出现萎缩等问题，引起了业内的普遍担忧。真会出现大家担忧的结果吗？回答是否定的。
（一）加强行业自我完善与发展的能力
我们知道，在市场经济中，一个行业的地位是由这个行业在市场中发挥的作用决定的。政府则通过市场发展要求，出台相应的政策以实现对市场的宏观政策管理。资产评估行业是随着我国市场经济发展的需要而产生的，其核心是市场价值评估和价值发现，是市场主体而非政策主体。20多年的实践证明，资产评估行业为各类经济主体提供公允价值判断，在国有企业改革、资本市场发展、维护国家利益和经济安全等方面发挥着越来越重要的作用。市场准入对市场主体资格的确立、审核和确认，就其核心来讲，还是规范市场的行业管理行为。
市场主体的结果就是市场在资源配置中起着基础性作用。去行政化后，市场经济中对价值发现的需求不变，为满足这一条件应具备的专业人员、专业机构的存在基础就不会有任何影响，资产评估行业市场存在的属性就不会改变，资产评估市场所共同遵循的执业准则体系、行业规范以及行业自律管理体系等所形成的理论实践成果也会随着行业的发展不断完善。行业的专业要求、执业质量、职业道德和诚信等行业属性反过来又为行业自身发展提供了强有力的保障。
因此，在市场经济条件下，一个行业的成长和发展、业务的扩张、话语权的增强等都是行业自身在市场经济中不断摸爬滚打的结果，是行业不断适应新变化、迎接挑战、实现自我完善发展的结果。本次从业人员执业“准入”门槛的降低并不意味着行业的管理模式和管理水平门槛的降低。随着市场需求的不断多元化，随着行业内部通过对行业组织、行业机构和从业人员的自我完善和发展，必然会为行业提供新的机遇。先一步走出行政政策的呵护，就先一步在市场上独立、成长和壮大，这是市场成熟的必然。
（二）行业的业务范围会加速拓展
近年来，随着市场经济的不断发展和完善，资产评估行业作为一个产业分工的细分行业，出现了许多创新性评估服务业务，如近几年逐步出现的针对金融衍生品、知识产权、文化企业的评估服务，以及围绕森林、海洋、风力、潮汐等新资源的定价和确权服务、承接政府购买服务、拓展服务管理咨询等。加上近期国务院出台的农村金融、央企改革、文化企业无形资产、公立医院改革等新政策，给资产评估行业提供了新的业务增长点，以后还会有更多的新业务不断涌现，资产评估行业也将是一个有着具大潜力和发展前途的朝阳产业。正是基于我国服务业发展态势，国务院适时出台了进一步放开市场准入，营造公平竞争环境，鼓励社会资本进入等指导性意见，给这个市场不断增加造血因子、完善输血机制，不断增强服务性行业自我发展壮大的能力，不会仅仅因为从业人员的“去行政化”而使行业失去吸引力、业务出现萎缩、管理出现混乱，近期出台的一系列政策更加印证这些论断都是对新政策出台后短暂的恐惧和较悲观的解读。
（三）促进资产评估市场化的进程
资产评估是市场经济的产物，只要有市场经济，就会有确定价值的需求，就会有资产评估行业。资产评估已经渗透、融入我国经济社会发展的方方面面，市场交易越活跃、资本流动越频繁、资源配置更优化、经济结构向更好转型等，将更加需要资产评估。国务院27 号文，仅涉及注册资产评估师资质的行政许可与认定，评估行业服务的市场基本面没有变化，对评估行业业务影响不大，并将加速评估机构市场化改革的进程，有利于招募不同层次的专才，壮大专业人才队伍，提升综合专业服务能力，评估行业转型升级的步伐将加快。
通过对职业资格管理方式的改革放权于行业 ，赋予了行业协会更多的管理职能，赋予了评估师更大的责任，进一步强化了行业自律管理。所以，进一步把资产评估推向了市场。
（四）对行业人才培养的影响
本次改革的内容主要变化在对执业人员的资格认证上。表现形式是将“注册资产评估师”改为“资产评估师”，其实质就是取消了资产评估师准入类资格的注册行为，建立由行业协会、学会等社会组织考核的新型水平评价类职业资格管理制度下的登记行为。从这个意义上来讲，资产评估师丧失了原有的“注册”资格、“行政许可”身份和执业“法定”意义，失去了政府的“保护伞”。但是，当我们站在一定的高度，用全局的、发展的眼光来看待时，我们会发现这项政策也对行业带来了不少有利因素。通过行业内部政策调整，资产评估行业也可以顺势解决多年来在人才准入等方面存在的问题。
中图分类号：D922.1文献标识码：A文章编号：1009-0592（2013）09-029-02
近期，中央电视台推出“舌尖上的安全”系列报道，对食品安全乱象进行跟踪报道，食品安全问题又引起广泛关注。据中国新闻网2013年6月17日报道，实施四年的我国首部《食品安全法》即将启动修改，治乱用重典，加大食品违法行为惩处力度，建立最严格的食品安全监管制度，成为此次修法过程中公众关注的焦点。 与我国食品安全事件频发形成鲜明对比的是，邻国日本长期拥有“食品安全的神话”，鉴于中日文化的相似性和法制的传承性，日本的成功经验或许可以为完善我国食品安全法律制度提供借鉴。
纵观各国的食品安全风险分析制度，都是在规定食品安全风险分析机构的组成和职责、进行风险分析的情形、风险分析的具体程序等等，这些内容主要属于行政法的范畴。因此，本文在行政法的视野下，比较研究中日食品安全风险分析制度，最后提出完善我国食品安全风险分析制度的建议。
一、食品安全风险分析制度概述
食品安全风险分析是指通过对影响食品安全质量的各种生物、物理和化学危害进行评估，定性或定量描述风险特征，并在参考了各种相关因素后，提出和实施风险管理措施，并对有关情况进行交流的过程。 根据国际食品法典委员会对食品安全风险分析制度的定义，食品安全风险分析制度是由风险评估、风险管理和风险交流三部分构成的完整体系。
食品安全风险分析制度作为风险分析方法在食品安全领域的应用，具有以下几个方面的显著特征：
第一，食品安全风险分析制度具有科学性和客观性。食品安全风险是客观存在的，因此，食品安全风险分析制度应当遵循客观规律，运用科学方法，通过大量的科学研究得出风险评估结果，并以此为依据制定风险管理措施。它以科学为基础，每一环节都是依据科学研究结论，而不是某个人的主观臆断，具有显著的科学性和客观性。
第二，食品安全风险分析制度具有专业性和独立性。食品安全风险评估由医学、农业、食品等领域的专家组成的食品安全风险评估机构进行，具有极强的专业性。为了确保风险评估结果科学客观，很多国家都实行风险评估和风险管理相分离，提高风险评估机构的独立性。风险管理则由专门的食品安全监管部门负责，从而使风险分析制度具有了较强的专业性和独立性。
第三，食品安全风险分析制度具有公开性和透明性。食品安全风险分析制度是在严峻的食品安全形势下诞生的，很多国家也是在严重的食品安全危机下建立食品安全风险分析制度的，这就要求它不仅要从客观上保障食品的安全，还要从心理上重建公众对食品安全的信心。因此，食品安全风险分析制度非常强调分析过程的公开和透明，通过多种方式积极与社会公众加强风险交流。
二、我国食品安全风险分析制度的现状和问题
食品安全风险分析制度是保障食品安全的必然要求，是国际社会普遍遵循的原则，但是我国目前的食品安全风险分析制度尚不完善，与发达国家还有一定差距。
（一）我国食品安全风险分析制度的现状
在风险评估方面，农业部成立了国家农产品质量安全风险评估专家委员会，是对农产品质量进行风险评估的最高学术和咨询机构。卫生部组建了国家食品安全风险评估专家委员会，承担国家食品安全风险评估工作，并开展食品安全风险交流。2011年10月13日，筹备三年之久的国家食品安全风险评估中心在北京成立，该中心是我国第一家部级食品安全风险评估专业技术机构。
在风险管理方面，我国实行的是分段监管体制：卫生行政部门负责组织食品安全风险评估工作，承担综合协调职责；国家质量监督、工商行政管理和食品药品监督管理部门分别对食品生产、食品流通、餐饮服务活动实施监督管理。
在风险交流方面，我国对其重视不够，相关法律规定多为原则性的，如《食品安全法》第六条规定县级以上卫生行政、农业行政、质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门应当加强沟通、密切配合，按照各自职责分工，依法行使职权，承担责任。
（二）我国食品安全风险分析制度存在的问题
1.食品安全风险评估机构过于分散。根据现行法律，农业部成立了农产品质量安全风险评估专家委员会，卫生部成立了食品安全风险评估专家委员会，并举办了国家食品安全风险评估中心。三个机构性质和职责相似，人员结构基本一致，但却属于不同的部门。造成食品安全风险评估机构过于分散，影响了食品安全风险评估的进行。
2.风险评估与风险管理机构合一受到质疑。我国现在承担食品安全风险评估工作的机构大多由风险管理部门组织，使得其提交的风险数据或决策建议有受到行政管理者意向影响的嫌疑，加之风险交流工作滞后，使公众对风险评估结论的真实可靠性产生了质疑，从而缺少了公信力。
3.食品安全风险管理部门协调性差。由于我国实行分段监管模式，由卫生部、农业部、质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理等部门共同承担。但是现实中各部门沟通协调性较差，互相推诿扯皮现象时有发生，甚至出现了“十几个部门管不了一桌菜”的尴尬局面。
4.食品安全风险交流工作落后。尽管我国新制定的食品安全法律法规都要求加强风险交流，但我国食品安全风险交流工作依然落后，此前关于乳品安全标准的争论更证明了这一点。卫生部2010年3月颁布的乳品安全标准要求每百克的蛋白质含量大于等于2.80克，生鲜乳菌落总数允许每毫升200万个，而此前的1986年标准分别是不低于2.95克和不超过50万个。难怪媒体惊呼“一夜倒退了25年”，更有人认为乳品新标准是以保护奶农为借口，被个别大企业绑架的标准。面对公众的强烈质疑，卫生部只解释道：标准符合中国国情和产业实际，引发人们强烈不满，更突显出我国食品安全风险交流工作的落后。
三、日本食品安全风险分析制度的考察
为应对食品安全事件，保障食品安全，日本政府引进食品安全风险分析制度，修改食品安全相关法律，对食品安全监管机构也进行了改革。
（一）日本食 品安全风险分析的法律制度
日本政府根据国内外食品安全形势发展需求，在2003年颁布了《食品安全基本法》，明确了制定与实施食品安全政策的基本方针是采用风险分析手段：第一，风险评估。在制定食品安全政策时，应当对食品本身含有或加入到食品中影响人体健康的生物、化学、物理上的因素，进行影响人体健康的评估。第二，风险管理。为了防止、抑制摄取食品对人身健康产生的不良影响，应考虑国民饮食习惯等因素，根据风险评估结果，制定食品安全政策。第三，风险沟通。为了将国民的意见反映到制定的政策中，政府在制定食品安全政策时，应采取必要措施，向国民提供相关政策信息，为其提供陈述意见的机会，并促进相关单位、人员相互之间交换信息和意见。
为了适应新的食品安全形势，制定于1947年的《食品卫生法》也于2006年进行了修改。该法是日本控制食品质量安全与卫生的重要法典，对几乎所有食品都有详细的规定，包括制定食品、添加剂、器具和食品包装的标准和规格等。此外，日本政府还对《农林水产省设置法》进行部分修改，把风险管理部门从产业振兴部门分离出来，并予以强化，成立产业·消费局。
（二）日本食品安全风险分析的管理机构
为加强政府对食品安全的管理，日本于2003年在内阁府增设食品安全委员会，与农林水产省和厚生劳动省共同对食品安全进行监管。
日本食品安全委员会隶属于内阁府，是专门负责食品安全风险评估的机构，主要职能是进行科学的风险评估，并根据评估结果对厚生劳动省、农林水产省等风险管理机构进行劝告和监督。厚生劳动省作为真正行使食品安全监管的部门，主要对进出口及国内市场的食品卫生实施监管。另外，随着食品安全委员会的建立，厚生劳动省的职能已由风险评估与风险管理并举转变为单纯的风险管理。农林水产省主要负责对生鲜农产品的监管，它与厚生劳动省的区别在于侧重对农产品生产和加工阶段进行风险管理。
四、完善我国食品安全风险分析制度的建议
通过对我国食品安全风险分析现状的分析，对比邻国日本食品安全风险分析制度的经验，我们应当从以下几个方面完善我国食品安全风险分析制度：
（一）整合现有的食品安全风险评估机构
我国现有的食品安全风险评估机构过于分散，不利于食品安全风险评估工作的开展。因此，有必要对其进行整合，把农产品质量安全风险评估专家委员会和食品安全风险评估专家委员会整合成新的食品安全风险评估专家委员会，由医学、农业、食品、营养、卫生等方面的专家组成，专门负责监督、审核食品安全风险评估工作。
（二）实现风险评估与风险管理的分离
在借鉴日本等发达国家的实践经验基础上，我国应当对食品安全风险评估机构进行改革，实现食品安全风险评估机构与食品安全风险管理机构的分离。由新成立的国家食品安全风险评估中心专门负责食品安全风险评估技术工作，把风险评估机构从风险管理部门分离出来，直属于国务院，以提高其地位和独立性。
（三）强化各风险管理部门的协作
由于我国实行分段监管的食品安全监督管理体制，因此，必须加强部门之间的密切协作，以免出现监管漏洞或交叉重复。首先，我们应当明确各部门的职责，完善责任追究制度，确保各监管部门按照自己的职责分工，切实履行职责。其次，在各部门设立专门沟通窗口，建立相互间畅通的沟通渠道，及时互通信息，实现信息共享。
（四）加强食品安全风险交流工作
食品安全风险评估机构和食品安全风险管理机构都应当切实加强风险交流工作，建立畅通的风险交流渠道。首先，可以利用网络、热线公布风险信息或风险评估结果，使公众及时获取可靠的科学信息；其次，吸纳消费者代表参加风险分析过程，消费者代表的加入有助于促使专家重视食品的安全性，增加公众对风险分析结果的信任。最后，食品安全风险评估机构和风险管理机构应当理性面对媒体，及时召开新闻会，公布相关风险信息或风险评估结果，防止个别媒体借机炒作。
注释：
魏铭言.最严食品安全法力争年内完成修订如何重典治乱.http：//news.china.com.cn/live/2013-06/17/content_20580695.htm.2013-06-19.
孟勇.食品安全风险分析的发展与应用.大众标准化.2011（S2）.49-50.
国家食品安全风险评估中心.http：//chinafoodsafety.net/newslist/newslist.jsp？anniu=Introduction.2013-06-20.
周雪.我国食品安全风险监测和评估制度研究.西南政法大学硕士学位论文.2010.17.
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