[关键词]中外 协商民主 比较
从上世纪80年代起，西方政治理论界掀起了一股协商民主理论的浪潮。这个时期，也正是中国协商民主理论和实践进一步得到恢复和迅速发展的关键时期。尽管西方协商民主在音译中与中国的政治协商制度和中国人民政治协商会议的“协商”同音，但是，它们的内涵并不完全一致。从协商民主的主体、形式、制度、途径等方面都存在很大的差异。当然，西方协商民主理论作为一种新的民主理论形态，为完善和发展中国的协商民主也可以提供很好的借鉴。
一、西方协商民主的涵义
“协商民主”(deliberativedemocracy)，又译“审议性民主”、“商议性民主”。1980年，美国克莱蒙特大学政治学教授约瑟夫・毕塞特在《协商民主：共和政府的多数原则》一文中首次从学术意义上使用“协商民主”一词。他主张公民参与而反对精英主义的解释。1987年和1989年，伯纳德・曼宁和乔舒亚・科恩相继发表文章《论合法性与政治协商》、《协商民主与合法性》，真正赋予协商民主以动力。20世纪90年代后期，协商民主理论引起了更多学者的关注。南非政治学家毛里西奥.帕瑟林.登特里维斯在《作为公共协商的民主：新的视角》一书中论述，“协商民主的观念，即由自由和平等的公民通过公共协商进行决策，代表了民主理论一个极为重要的发展。”爱尔兰学者梅维，库克在“协商民主的五种观点”里说，“如果用最简单的术语来表达的话。协商民主指的是为政治生活中的理性提供基本空间的民主政府。”澳大利亚的约翰.S.德雷泽克在《协商民主及其超越：自由与批判的视角》里强调，“20世纪90年代以来。民主理论明显走向了协商。我们看到，在人们对与集体决策相关的内容进行有效协商的能力或机会上，民主都逐渐赢得了合法性。”美国的詹姆斯.博曼.威廉.雷吉在《协商民主：论理性与政治》中讲，“从广义上讲，协商民主是指这样一种观念：合法的立法必须源自公民的公共协商。”上述这些西方政治学家从决策形式、治理形式、社团或政府等形式分别对协商民主进行了解释。根据这些解释，可以勾画出何谓西方的协商民主。为此，我国著名政治学家余可平作了很好的归纳。他认为，“简单地说，协商民主就是公民通过自由平等的对话、讨论、审议等方式，参与公共决策和政治生活。”根据这一归纳，我们可以发现西方的协商民主具有以下特点。
1、协商民主强调其主体的公民参与。参与是协商民主理论的基础，没有参与，所有的协商就无从谈起，协商要求利益相关者能够参与政策过程。近些年来，西方国家越来越多的政治理论家认为，由于政治过程的极其复杂性，间接的代议民主存在着不少致命的缺点，简单的多数原则不能充分体现全体民众的真实意愿。他们大声呼吁增加政治对话的机会。提高对话在民主决策中的作用。协商民主理论更是认为，代议民主与现代公民的要求和社会的发展有不相适应的地方，公民与官员之间就共同相关的政治问题进行直接面对面的对话与讨论，是政治民主最基本的要素之一，也是任何其他方式所不可取代的。政府与公民的协商。既是达到民主决策的必要环节，同时这种协商本身就是一种民主的实践。它既是公民政治参与的现实形式，也是公民培育民主精神的重要渠道，民主协商是政治合法性的来源之一，他们积极倡导公民直接的政治参与。因此，从首次在学术意义上使用协商民主的约瑟夫・毕塞特的观点看，他主张公民参与而反对精英主义的解释。特别是后来罗尔斯、哈贝马斯的“民主理想”说，他们把“民主理想的基本原则”作为协商民主的核心内涵，主张协商民主应该体现在阐释民主理想与参与者利益的一致性上。在继承西方民主传统基础上。以民主理想与利益的“一致性”替代了传统民主模式的“简单多数的选择”。从上述学者的理论演绎中，协商民主其本质意义更多体现为：民主参与，促进公民的自由讨论，民主决策是平等公民之间公共讨论的结果，民主的本质是人民，是平等公民自由而理性的参与。为此，协商民主强调公民对于公共利益的责任、强调通过共识形成决策的过程，以求矫正西方民主社会重视自由却使平等受到忽视的现实。
2、协商民主针对的客体是公共决策。协商民主强调公民的政治参与，问题的核心是公民参与什么?这是西方协商民主关注的重要问题。由于近代以来西方普遍兴起代议制民主，公民不是直接参与公共决策，而是把这个权利通过选举权委托给一部分人。为此，民主常常被理解为通过自由选举、按照多数原则选择政府领导人来制定公共政策，实施公共管理，选举往往成了民主的重要标志。这么多年来，人们一直把自由选举看作是评价一国政治是否民主的重要依据。甚至有美国学者熊彼特将代议制民主进一步引申为“精英民主”，指出民主并不是人民自己“当家作主”，而是为了达到政治决定而采用的一种方法和制度安排，在这种安排中，某些人通过竞争人们的选票而得到作出决定的权力。当今欧美的制度安排被看作是这种民主形式的典型体现。不管是美国的总统制，还是欧洲的议会制，民主主要地体现为公民通过总统选举或议会选举，选择一个或一批政治精英去制定公共政策，管理国家事务。对此。有人提出疑问，民主难道仅仅意味着四年或五年一次的自由选举吗?由选举产生的领导人，他们所制定的公共政策真的能体现民意吗?于是，“在当今民主理论内。日益出现这样一种担心――公民的主体意志、动机和目的与以其名义作出的决策之间的差距越来越大。”事实上政府的决策可能一味地照顾了这一部分民众的利益(情绪)而忽略了另一部分民众的利益(情绪)。比如，“政治上被边缘化的群体如女性和少数民族在政治决策过程中缺席或没有发言权，这意味着他们的利益和观点被有意排除或至少没有得到充分表达。”正因为如此，协商民主希望弥补选举民主的不足，主张公民参与公共决策，能够在事情进行过程中影响和控制公共决策。可以说协商民主关注管理过程。关注不同利益群体参与管理过程，‘充分表达各自利益，在讨论协商的基础上产生公共政策或为公共决策提供依据。事实上，民主不应该仅仅体现为自由选举，更主要地体现为参与决策；决策的过程不是领导拍板的过程，而是民主协商的过程；民主协商不是既得利益集团“俘获”政府的共谋，也不是政府为自己已有的决策提供理由而召集的“论证”会议，而是各利益团体就某些公共事务充分表达各自利益和意见，通过讨论协商最终产生公共政策。
3、协商民主的目的是寻求政治决策的合法性。协商民主的最基本价值，就是赋予决策合法性。从协商民主的过程来看，合法决策是协商民主关键诉求。政治决策的合法
性，在协商民主看来，在于普遍参与，以及基于参与的利益相关者之间形成的共识。政治决策只有在获得广大政策对象的认同和支持的基础上才能有效实施。决策合法性的获得就是通过讨论、审议、对话、说服等过程获得的。政策合法性的来源就是利益相关者参与过程对相关主体的相互认可，其合法性是否充分，关系到政治决策的有效运行。但是，由于现代多元社会的复杂性，人们对公共决策很难表现出一致性的认同，进一步担心公共决策的合法性问题。对此，毛里西奥，帕瑟林，登特里维斯在“政治合法性与民主协商”中认为，“在多元文化社会中，公正和合法性问题变得尤其严峻。多元主义指在现代西方社会中，个人和集体持有许多相互竞争的、常常敌对的和不可调和的对幸福生活的看法。这些对幸福生活的不同理解，既有个人层面，也有集体层面，因为它们既可指个人也可以指集体对幸福的看法，或是两种看法的部分结合。”从这种客观现实出发，公共决策需要更多的公民参与。协商民主的基本精神是政治参与。而协商民主尤其关注形成政治决策的过程，在参与过程中，偏好和价值选择是可以改变的。各政治或者利益主体通过协商中的对话、讨论相互妥协和改变自己偏好。所以，马修，费斯廷斯泰因认为，“协商民主理论通常被看做是一种阐释政治决策合法性理论。它表达这样一种思想，即民主决策是合理、公开讨论支持和反对某些建议的各种观点的过程，目的是实现普遍接受的判断。”因此，“统计选票前的公开争论、讨论和说服过程对于结果合法性来说是关键的。支持这种观点的核心理由包括：这个过程表现并完善选票背后的偏好；就选民面临问题而言。它能够使公众得到近于正确的参与或最好的答案；公共协商的过程体现决策的公共标准。”格雷厄姆史密斯也指出，“一个协商的政体会促进和推动双方理解的政治对话。政治对话‘并不意味着人们将彼此同意，而是他们愿意以辩论而不是其他方式解决冲突。”这些都表明，协商民主力求通过参与、讨论、对话，通过参与者的偏好转换，形成共同的遵守的决策，从而赋予决策以合法性。
二、中国协商民主的内涵
中国协商民主理论和实践比起西方协商民主理论来说的确有自己独特的路径。正如林尚立所说：“从中国政治文明发展的历史逻辑来看，现代民主与现代化一样，都具有外生性。但是协商却是具有内生性，其精神扎根于中国政治文化中的和合思想传统。”从1945年，国共和谈在“政治会议”中加上“协商”两个字开始，此后由中国共产党主导的中国政治文明进程就一直与“协商”密切相关，从共和国的诞生到国家重大方针、政策的制定都是在协商中进行和完成的。可以说中国协商民主是中国人民尤其是近代以来的中国共产党在实践中把握住中国的国情，把协商充分地运用到我政治理论和政治实践中，经过半个多世纪的丰富、发展和完善，已经成为中国民主政治的重要形式。为此，2006年2月，中国共产党通过的《中共中央关于加强人民政协工作的意见》明确地指出：“人民通过选举、投票行使权利和人民内部各方面在重大决策之前进行充分协商。尽可能就共同性问题取得一致意见，是我国社会主义民主的两种重要形式。”在这里，我们既可以肯定协商民主是我国民主政治的一种形式，又可以从中归纳出中国协商民主的基本内涵。何谓中国协商民主?就是人民内部各方面在重大决策之前进行充分协商，尽可能就共同性问题取得一致意见。从这一界定中，我们认为中国协商民主具有以下特征。
1、中国协商民主的主体明确。任何协商其对话、讨论等都应该有相应的活动主体，中国协商民主明确了协商主体是人民内部各个方面，这体现了协商涉及的主体面是十分广泛的。党的十一届三中全会以后，我国进入了改革开放和社会主义现代化建设的历史新时期。尤其是时展到今天，在我国人民内部各个方面所包容的内容越来越多。正如在十六大报告中指出：“随着改革开放的深入和经济文化的发展，我国工人阶级队伍不断壮大，素质不断提高。包括知识分子在内的工人阶级，广大农民，始终是推动我国先进生产力发展和社会全面进步的根本力量。在社会变革中出现的民营科技企业的创业人员和技术人员、受聘于外资企业的管理技术人员、个体户、私营企业主、中介组织的从业人员、自由职业人员等社会阶层。都是中国特色社会主义事业的建设者。”今天，人民内部各个方面的内涵越来越丰富。中国协商民主其主体涵盖各党派、各民族、各团体、各阶层等社会各界、各方面人士，广开言路、广求良策、广谋善举，使社会各群体中个别、分散的意见、愿望和要求通过协商渠道得到系统、综合的反映，从而最大程度地实现最广大人民的民利。
2、中国协商民主的内容明确。中国协商民主对协商的内容给予了明确的指向，即重大决策。表面上看重大决策仅仅有四个字，但包含内容丰富。从国家层面看，既有关系国计民生的重大问题，又有影响群众具体利益的各项决策，涉及经济、政治、文化、社会各个方面。比如，党的十三届四中全会以来，中共与各派中央、全国工商联和无党派人士就三峡工程、西部大开发、振兴东北地区等老工业基地、抗击非典、加强宏观调控、建设社会主义新农村等问题进行了充分的协商，各派地方组织也提出建议9万多项。其中的许多建议已被党和政府采纳，产生了良好的经济、政治和社会效益。就各个地方而言，对需要协商的重大问题更是丰富具体。比如，不少地方规定，市政府工作报告、财政和计划报告、市法检两院工作报告、市级领导人选、重大改革方案、重大建设项目和社会关注的重大问题、行政区划与重要机构变动、城市总体规划方案以及市委提出的需经人大通过的法检两院主要负责人人选和人大常委会通过的政府组成单位负责人人选等等都属于重大决策而纳入协商的范畴。
3、中国协商民主的目标明确。协商之后达到什么目标，这是协商民主最终的价值诉求。中国协商民主给予了明确回答，即尽可能就共同性问题取得一致意见，这反映了两方面的性质。一是强调共同性问题。按照协商民主理论，在协商过程中，协商参与者都有自己的个人偏好，每个行为者都有自己的利益。但协商要求的最终利益是公共利益，以公共利益为诉求，而不是单纯的强调个人利益。正因为如此，中国协商民主的目标非常明确。是在共同性问题上协商求得结果，实际上就是共同利益或者公共利益，协商的目标是达成公共利益，而不是满足自己的私利。二是强调一致性原则。对共同性问题或者公共利益通过协商必然要求协商的参与者偏好转换，通过对话、讨论、利益表达之后形成共识，在共识的基础上最终形成一致性意见，这也是中国协商民主根本目标所在。
三、中国协商民主与西方协商民主的比较分析
通过前面的分析。我们不难发现中国协商民主与西方协商民主无论是在逻辑起点、基本内涵、理论视角和理论形态，还是在具体实践、制度安排等方面都有很大的差异，但这并排斥它们之间仍具有共同的价值理想和诉求。
1、中国协商民主与西方协商民主的共同点
(1)承认多样性。协商民主之所以发生和兴起，其深刻原因在于各个国家都面临多样性的国情，即文化、种族、民族、社会群体的多样性，利益的多样性，分歧的多样性等等。多样性是协商民主的前提，多样性赋予协商民主以动力。就中国而言，多样性就更为明显和突出，从民族特征看，在统一的中华民族基础上还有很多兄弟民族；从文化特征看。中国文化虽然也是一个完整的统一体，但因中国地域广大，民族众多，所有内部的区域文化和民族文化又呈现出丰富多彩的差异；从区域性看，在完整统一的国家主体，但区域差别又比较大，有东南沿海发达地区，也有欠发达的中西部地区、东北老工业地区，还有不发达少数民族地区。面临多样性的国情，解决多样性条件下的共同问题或者公共利益，协商更具有合法性。
(2)注重对话、讨论。协商民主无论是在中国还是在西方看来，通过对话、讨论等是最好的方式。西方协商民主讲求偏好转换，即通过参与、讨论、对话之后，实现分歧、差异性偏好的转换，最终形成共识。中国协商民主强调决策之前通过讨论、对话，对共同性问题形成一致。其实二者都是希望通过对话、讨论等方式形成共识，达成一致。
(3)强调政治决策合法性。协商民主的目的就是寻求政治决策的合法性。中国协商民主与西方协商民主对此有惊人的相似。美国的詹姆斯，博曼，威廉，雷吉在《协商民主：论理性与政治》中讲，“从广义上讲，协商民主是指这样一种观念：合法的立法必须源自公民的公共协商。”通过参与、讨论、对话，通过参与者的偏好转换，形成共同的遵守的决策，从而赋予决策以合法性。政策合法性的来源就是利益相关者参与过程对相关主题的认可。为此，中国协商民主始终强调通过协商对重大问题取得一致意见，对重大决策赢更多的理解、认同和支持，显然这为决策提供了重要的合法性资源。
2、中国协商民主与西方协商民主的不同点
(1)参与主体不一样。中国协商民主与西方协商民主都很重视协商的主体，但是，他们参与的主体是不一样的。从西方协商民主看，其参与的主体是公民直接参与，因为西方协商民主从一开始就希望弥补选举民主、代议制的缺陷和不足，协商民主便是学术界普遍认同能修补现代民主范式缺陷的一种理论建构，它强调民主决策是平等公民之间公共讨论的结果。中国协商民主其参与主体与西方协商民主的理解不一样，从发展的趋势看，在基层涉及到的一些公共决策可能是公民直接参与。但是，就目前中国协商民主的制度安排其协商参与者还是一种间接参与。就中国协商民主的主要制度安排看，一是中国共产党领导的多党合作和政治协商制度。主要是中国共产党与其他党派的协商，在这里不可能每一个党派成员直接参与协商，包括执政的中国共产党，其实也是选派各政党的代表参与协商。二是中国人民政治协商会议。体现的也是代表参与的协商，这可以从政协的组织形式得到充分说明。参与协商的是全国和地方各级政协委员，政协委员是由各政党、各人民团体、各少数民族和各界的代表以及港澳台同胞和归国侨胞的特邀人士所构成。按照人民政协《章程》规定，政协委员应“在本界别有代表性，有社会影响和参政议政能力”，特别是“社会影响”这一条至关重要。用的话说，“每个方面都有带头的著名人物”。由于政协委员由社会各界的知名人士所构成，因此，政协便体现出精英性的特点，而不是所有公民直接能够参与。由此，我们也常常讲人民政协“人才荟萃、智力密集、联系广泛”，这些显然不是普通公民所具备的。
改革开放35年来，在经济改革和发展的同时，中国的政治变革取得了巨大的进步。如民主法治建设、政府管理体制改革、公民社会发育、民主意识与文化的形成，以及公民有序政治参与的发展等。但是，中国的政治发展同时面临着诸多挑战。而协商民主理论，作为现代政治理论的最新发展，为中国的政治发展提供了借鉴和启示。党的十八大报告首次提出“健全社会主义协商民主制度”，明确将社会主义协商民主作为我国人民民主的重要形式，并对完善协商民主制度和工作机制，丰富协商民主的形式和内容，推进协商民主广泛、多层、制度化发展等作出了全面阐述，这标志着中国共产党自觉地把协商民主作为推进中国特色社会主义民主政治发展的方向，对推进中国特色社会主义民主政治建设，具有重大而深远的意义。笔者结合十八大有关协商民主的阐述及其对当代中国政治发展的意义作一粗浅探讨。
一、协商民主的多维视角：简要的文献回顾
国内学界关于协商民主的研究，无论是在译介和引入西方成果方面，还是在推进人民政协民主协商实践探索方面，无疑陈家刚教授是作出开拓性贡献的学者之一。根据陈家刚教授的研究，协商民主是20世纪80年代西方学术界兴起的学术热潮。1980年，美国克莱蒙特大学政治学教授约瑟夫?毕塞特（Joseph M. Bessette）首次提出“协商民主”概念，尔后众多的西方思想家都介入了对协商民主的讨论。根据陈家刚教授对国外研究进展的梳理，国外的协商民主研究一直以来都伴随着西方政治发展的过程，研究成果非常丰富。1996年，圣露易大学的詹姆斯?博曼（James Bohman）教授出版了《公共协商：多元主义、复杂性与民主》，1997年博曼和威廉姆?雷吉（William Rehg）合编《协商民主：论理性与政治》，1998年哥伦比亚大学社会科学教授乔?埃尔斯特（Jon Elster ）主编的《协商民主》，2000年澳大利亚国立大学约翰?德雷泽克（John S. Dryzek ）教授推出了《协商民主及其超越：自由与批判的视角》，2002年南非开普敦大学哲学教授毛里西奥?帕瑟林?登特里维斯（Maurizio Passerin D’entrèves ） 发表了《作为公共协商的民主：新的视角》，2006年德雷泽克发表了《全球协商政治》，而后2007年，马克?沃伦发表了《设计协商民主：英属哥伦比亚公民大会》，2012斯科特?威尔士出版了《夸张的民主表象：协商理想是如何削弱民主政治的》，等等。这一段时期内是国外研究协商民主走向成熟并且成果不断丰富的重要时期，与此同时，国内学者开始广泛关注并且译介外国著作，开始将目光转向了这一领域的研究，并结合中国协商民主的实践展开了理论探讨与实践分析。从陈家刚教授对国内研究成果的梳理来看，国内这方面的研究虽然相对滞后，但是2000年以后，学术界也敏锐地捕捉到这一敏感的热点问题，从译介相关著作开始，努力跟进。2003年，俞可平教授发表《当代西方政治理论的热点问题》，从四个维度解读了协商民主的基本内涵，引起学界的广泛关注；此后复旦大学林尚立教授发表《协商政治：对中国民主政治发展思考》，通过分析协商民主对中国民主政治发展的影响探讨了协商民主在中国实践的可能性、可行性；2004年，《马克思主义与现实》杂志开辟专栏，从理论解释、基本概念、实践价值等方面介绍了协商民主的重要意义。随后，陈家刚教授的译文集《协商民主》、“协商民主学术研讨会”文集《协商民主的发展》相继出版。此后，可以说协商民主纳入了中国学界视野并出现了一个研究的高峰期。2006年，俞可平教授主编并出版了“协商民主译丛”。2007年，“当代西方政治哲学读本”译丛等成果不断涌现，2005～2008年，各类基金设立的协商民主课题研究也相继出现，比如中国人民政协理论研究会、各省政协成立的研究会以及它们的研究成果、各类期刊和网络上发表的相关研究文章不断增多。
概括起来，已有研究文献中，陈家刚教授已经从政府形式、宪政体制、决策形式、治理模式[1]等方面来分析和厘定了协商民主的概念内涵，针对对于协商民主的多维理解，笔者在借鉴前人研究成果的基础上粗浅地做了以下几方面的梳理来进一步理解协商民主的内涵与范畴。
1.作为政府组织形式的协商民主。协商民主的内涵，“如果用最简单的术语来表述的话，协商民主指的是为政治生活中的理性讨论提供基本空间的民主政府”，“协商民主是一种事务受其成员的公共协商所支配的共同体。”毕塞特认为，协商民主的现实体现就是美国建国者设计的代议民主体制。美国政府体制是基于人民主权原则建立的，既尊重多数又保护少数的政府。在此基础之上，梅维?库克则突出了政治生活中的理性讨论过程，即“如果用最简单的术语来表述的话，协商民主指的是为政治生活中的理性讨论提供基本空间的民主政府。”[1]科恩认为，协商民主是一种事务受其成员的公共协商所支配的共同体。[2]也就是说，协商民主是一种重要的政府组织形式。
2.作为宪政体制的协商民主。从起源来看，协商民主是源于对美国宪政体制的思考的结果。1980年，约瑟夫?毕塞特在《协商民主：共和政府的多数原则》一文中首次在学术意义上使用“协商民主（deliberative democracy）”一词。毕塞特竭力为“美国宪法的民主特性”辩护。“在1787-1789年间的美国人看来，制宪者观点的两个方面――既需要限制大众多数，又要使多数原则有效――是一致的。调和这些看似矛盾的倾向的关键，存在于制宪者建立‘协商民主’（deliberative democracy）的明确意图之中。”通常情况下，两院制的立法机构、具有否决权的总统、高等法院以及选举和分权制衡等西方国家的政治制度设计中，特别在美国历史以及当代的西方政治实践已经成功证明了立宪者的设计理念中就包含了宪政制度的内涵。
3.作为政府决策形式的协商民主。一般认为，政府决策只有在获得广大政策对象的认同和支持的基础上才能够有效实施。协商民主能够通过讨论、审议等过程赋予立法和决策以合法性。戴维?米勒认为，当一种民主体制的决策是通过公开讨论――每个参与者能够自由表达，同样愿意倾听并考虑相反的观点――作出的，那么，这种民主体制就是协商的。[3]在协商民主模式中，民主决策是平等公民之间理性讨论的结果：“在协商民主中，公民运用公共协商来作出具有集体约束力的决策。……协商民主的吸引力源于其能够形成具有高度民主合法性决策的承诺。”[4]协商民主要求决策者要广泛吸纳每个利益相关的公民的建议、实现参与的实质性经济政治平等，实现利益相关者在决策方法和确定议程上与政府决策者的平等、自由权利，并在政府与决策相对人之间实现信息公开并赋予其协商的充分理由。
4.作为国家治理模式的协商民主。有学者指出，作为国家治理模式的协商民主，“是一种具有巨大潜能的民主治理形式，它能够有效回应文化间对话和多元文化社会认知的某些核心问题。它尤其强调对于公共利益的责任、促进政治话语的相互理解、辨别所有政治意愿，以及支持那些重视所有人需求与利益的具有集体约束力的政策。”[5]现代社会的最显著特征就是思想的多元化。社会舆论场面临的最大危险就是公民社会的碎片化、分散化。作为国家理念的协商民主，就是要以公共利益为取向，通过利益主体间的民主协商对话来形成合作共识，进而作出社会公众普遍接受的公共决策。也就是说，协商民主就是基于人民主权原则和多数原则的现代民主体制，其中，自由平等的公民，以公共利益为共同的价值诉求，通过理性的对话协商，在达成共识的基础上赋予政府和执政党以起码的合法性。其基本要义就是基于人民主权原则和多数决原则的现代民主和治理形式，是以公共利益为共同的价值诉求，通过理性平等地公共协商，在达成共识的基础上赋予立法和决策以合法性的过程。它以代议制、分权与制衡、选举与协商为根本内容，以民主对话、理性参与为基本特征，既尊重多数的意愿表达，又超越狭隘个人观念并诉诸公共利益、体现了以政府决策、政府形式、国家治理以及政府合法性为目标的治理形式。
5.作为合法性基础的协商民主。1987年，伯纳德?曼宁在《政治理论》第15期上发表了《论合法性与政治协商》。所谓合法性基础，即在政府作出特定决策、或者政党上台执政获得合法性认同之前，必须经过听取利益相关者的各种观点并相互比较、借鉴、加工并优化的过程，通过比较借鉴实现不同利益相关者间的平等合作。这种协商合作过程既体现在集体层面的共商，也吸纳少数甚至是个人的建议，使得最后的政府决策与执政党执政获得多数认同和理性的支持。政治协商作为合法性基础的构建不应该排斥任何人参与和民主协商的权利，以及有效行使这种权利所必须的充分自由。这样，合法性协商民主为政府组阁和政党执政提供了一种尽可能合理的、广泛的和理性的社会支持与认同。正因如此，科恩指出：“我们有理由确定，作为合法性基础的不是他们业已确定的意志，而是他们决定他们意志的过程。这就是协商的过程。”[6]即，作为合法性基础的协商民主是基于利益共同体的多数人授权的结果，这种共同体的共同价值观在于将民主协商作为达成共识的前提和基础，从而对特定的政治正当性提供了共同的价值支撑，而这种共同体的价值正当性是在价值主体间的民主性协商的基础上达成的。
综上所述，协商民主是基于人民主权原则和多数决原则的现代民主和治理形式，是以公共利益为共同的价值诉求，通过理性平等地公共协商，在达成共识的基础上赋予立法和决策以合法性的过程。它以人民主权原则为基础的代议制、分权与制衡、选举与协商为根本内容，以民主对话、理性参与为基本特征，既尊重多数的意愿表达，又超越狭隘个人观念并诉诸公共利益，体现了以政府决策、政府形式、国家治理以及政府合法性为目标的民主治理形式。正如陈家刚指出的：协商民主的这一本质性规定使得“协商民主的理论基础本身隐含了多元化的理论思路，协商民主的理论渊源既体现在自由主义的传统上，也吸收了共和主义的精神内核，同时把批判性与建构性理论统一起来。”
二、理性反思：中国协商民主的实践检视
改革开放35年来，中国协商政治发展走出了一条适合自身历史、文化、传统和基本国情的发展道路。在经济发展取得巨大成就的同时，中国的政治发展也取得了巨大的进步。正如陈家刚指出的，中国政治发展经历了历史文化传统与经济全球化和全球治理变革双重背景，辗转变迁于内生市场化改革和意识形态变革、社会转型与自治能力增强、制度化分权与基层民主并进、历经了自下而上与自上而下、党内与党外、政府与民间、组织与个体的互动推进的艰难过程，形成了自身特色模式并对世界产生了广泛影响，并给当代中国政治发展以新的深刻启示。
（一）从国家层面看，协商民主已成为推进政治现代化进程的强大动力
党的十八大报告从三个层面系统对中国当代协商民主进行了全面定位：第一，从性质定位上提出要“健全社会主义协商民主制度。社会主义协商民主是我国人民民主的重要形式。要完善协商民主制度和工作机制，推进协商民主广泛、多层、制度化发展。”第二，从协商民主的实现形式上进行了规范，即“通过国家政权机关、政协组织、党派团体等渠道，就经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题广泛协商，广纳群言、广集民智，增进共识、增强合力。”第三，从我国政党制度性质和人民政协功能定位上界定了协商民主的广泛内涵，提出“坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，充分发挥人民政协作为协商民主重要渠道作用，围绕团结和民主两大主题，推进政治协商、民主监督、参政议政制度建设，更好协调关系、汇聚力量、建言献策、服务大局。加强同民主党派的政治协商。把政治协商纳入决策程序，坚持协商于决策之前和决策之中，增强民主协商实效性。深入进行专题协商、对口协商、界别协商、提案办理协商。积极开展基层民主协商。”这既是对我国改革开放以来中国特色政治发展道路的经验总结，也是对我国当前乃至未来政治发展的目标设计，同时也是对协商民主实践的全面概括。
从实践来看，新中国成立六十多年来、特别是三十多年改革开放的实践中，人民政协充分地发挥了人民政协实践协商民主的优势与条件，即人民政协作为中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的重要机构、爱国统一战线组织，以及发扬社会主义民主的重要形式，联系广泛、代表性强、包容性强，在政治、组织（34界别）、制度（宪法、章程等）、职能（反映社情民意、开展协商对话、参与政治决策、加强权力监督），以及人才等方面具有天然的优势与条件。可以说，人民政协在中国的政治实践中，从国家制度层面到基层治理领域，体现着人民政协丰富的协商民主实践形式，包括政治协商制度、听证会、社区议事会、民主恳谈会、公共网络论坛等等。这些协商民主形式不同程度地反映了人民政协在推进协商民主过程中取得的重大成绩。
客观地讲，这些制度形式不同程度地反映了协商民主的特征。以人民政协在推动协商民主中发挥的重要作用为例，中国的当代政治发展充分发挥了人民政协作为协商民主重要渠道作用。从人民政协这个角度来看，十八大报告中提出“协商民主”，一方面是对人民政协在我国革命与建设过程中作出的重大贡献的高度肯定，另一方面意味着将人民政协的地位和作用提高到了一个新的高度。人民政协将担负着更加艰巨的任务、更为重大的使命，也使得协商民主成为推进政治现代化进程的强大动力。
（二）从地方治理看，以协商民主推进地方治理创新进行了大胆探索与实践
正是在全国人民政协推进协商民主发展的过程中并取得重大成效和积累丰富经验的基础上，近年来，包括广东省在内的许多地方人民政协结合实际，大胆探索，在充分发挥人民政协作为协商民主主渠道功能的基础上，努力推进协商民主向广度和深度领域探索。早在2008年，广东省委在政协提案督办会上特别强调了政治协商的重要性，并提出广东要率先研究制定政治协商规程。2010年5月，《中共广东省委政治协商规程（试行）》颁发试行，2011年8月，《中共广东省委政治协商规程》正式颁布实施，这是全国首部省级政治协商规程。《规程》的推出，不仅受到了广大政协委员、各民主党派和社会各界的高度评价，而且通过近两年的努力实践，取得了一些突破性经验和成效。
第一，从制度层面和程序设计上把人民政协的政治协商真正纳入了决策程序。可以说，《中共广东省委政治协商规程》正式颁布实施是中国协商民主制度建设的一大突破，必将有力推动中国社会主义民主政治建设的进程。《规程》从试行到正式颁发实施，其生命力在于实现了政治协商从制度设计到制度实践的重大跨越，是人民政协“软法”机制建设中的重要实践和突出成果。《规程》明确将政治协商纳入决策程序，细化了政治协商的具体内容，把是否重视政治协商纳入领导班子和领导干部考察考核指标，首次明确将省委、省政府是否重视政治协商，能否发挥好政治协商的作用作为检验领导水平和执政能力的一项重要内容，明确要求省委领导牵头，建立政治协商督办落实联席会议制度，并每年组织对政治协商的落实情况进行检查。
第二，细化了人民政协政治协商的主要内容。中共广东省委、省政府根据广东的实践过程，首次适时地提出“中共广东省委代表大会和委员会的重要文件”、“拟提请省人民代表大会和常务委员会审议的重要地方性法规（草案）”、“省委或省委、省政府联合作出的有关全省政治、经济、文化、社会和生态发展大局的重要决议、决定、意见”。这就不仅从制度上细化了人民政协政治协商的主要内容，也从实践上强化了人民政协政治协商的操作程序。
第三，明确了人民政协进行政治协商的主渠道形式。即，中共广东省委同广东省各民主党派政治协商的主要形式有民主协商会、谈心会、专题座谈会、通报会、书面建议等5种；省委在省政协同省各民主党派和各界代表人士政治协商的主要形式有9种，包括省政协全体会议、书面协商等。无论是从政策制度层面看，还是从协商民主的实践成效看，广东已经明确了人民政协进行政治协商的主渠道形式及其重要地位。
第四，统一并规范了人民政协进行政治协商的主要程序。即，制订协商计划、做好协商准备、开展政治协商、汇总协商成果、协商成果办理与反馈等5个程序。客观来讲，《规程》的有效实施更加注重行为激励机制而不依赖法则法律和国家强制力，但这种“软机制”不等于不需要“硬约束”，恰恰相反，它应当有一定的“硬约束”来保障，否则难以发挥“软法”作为法律重要组成部分的实际效力。为此，广东省委是较早将政协提案办理作为实现政治协商制度的重要形式，要求全省各级党政主要领导和各职能部门主要负责人都要亲自督办政协提案，并将其纳入领导干部政绩考核，自觉接受社会各界监督，切实实现了“从‘关心协商’到‘必须协商’，从‘可以协商’到‘程序协商’，从‘软办法’转变为‘硬约束’”，真正实现了政治协商从制度建设到制度实践的重大跨越。
第五，大力推进人民政协理论进课堂。2012年12月，广东省政协原主席黄龙云专门召开会议，就推进人民政协理论进课堂的提议向省委提出了具体方案，并与广东省委党校达成共识，制定具体设施方案，顺利将人民政协理论纳入省委党校干部培训课堂。
从成效来看，广东用两年多的时间实现了政治协商从制度建设到制度实践的重大跨越。全国第一部省级政治协商规程在广东诞生绝非偶然，广东也必将率先从《规程》中受益。这一点也被近两年来广东各级政协的工作实践所证明：在提案办理方面，截至目前，广东省21个地级以上市和121个县（市、区）党政主要领导已经全部牵头督办政协重点提案，42个省直单位的主要领导也自行确定本单位的重点提案进行牵头领办，实现了“一把手”督办政协重点提案的全覆盖。只要被列入重点提案，所提的意见建议一定能够被落实，已经成了广东各级政协委员的共识。在民主监督方面，广东省政协采用明星委员个体监督与媒体舆论监督相结合的形式，取得了良好的社会效果。
（三）理性反思：中国协商民主的实践检视
从理性的角度来反思，在看到协商民主推进中国当代政治发展的强大动力和地方推进以协商民主为目标的地方治理创新取得了成效的同时，也应看到当前中国的政治协商实践也面临着诸多问题与挑战，如不给予正面应对，也将对当代中国政治发展带来障碍，为此，笔者在此做一简要的实践检视。
第一，人民政协具有实践协商民主的优势与条件，但也面临着巨大挑战，包括理论挑战和实践难题。同时人民政协自身也面临着诸多挑战。一是性质及定位问题，目前在制度定位与机构性质之间没有清晰界定，导致内在矛盾和冲突时有发生。二是人民政协作为协商民主的主渠道地位没有有效地纳入法治化轨道，作为重要的协商民主形式，人民政协尚未在《宪法》、《组织法》及相关法律保障上得到应有的体现；三是人民政协作为协商民主实现形式的制度规范不健全，相关条例、办法及实施细则极不健全甚至缺失。四是推进人民政协广泛协商的体制机制建设滞后，相关机制的可操作性程序设计（比如广东的“政治协商规程”）离现实实践尚有距离，加上人民政协本身能力与意愿的差距及其机构民主政治文化因素，极大地制约了协商民主的深度推进。
第二，从人民政协在新时期的责任和使命看，仍然还有一个过程。2004年中央提出“必须坚持把人民政协事业作为中国特色社会主义事业的重要组成部分，放在党和国家事业发展全局中部署和推进。”在完成改革开放这一崇高使命的伟大实践中，“人民政协应该也完全可以发挥更大作用”。2006年《中共中央关于加强人民政协工作的意见》提出：人民通过选举、投票行使权利和人民内部各方面在重大决策之前进行充分协商，尽可能就共同性问题取得一致意见，是我国社会主义民主的两种重要形式。2007年《中国的政党制度》白皮书第一次正式提出了“选举民主和协商民主”的概念。2005年、2006年，中共中央两度发文，明确指出要“把政治协商纳入决策程序”。2007年，“把政治协商纳入决策程序”写入十七大报告，“把政治协商纳入决策程序，就重大问题在决策前和决策执行中进行协商，是政治协商的重要原则和内在要求。”这些论述本身表明，完成人民政协在新时期的责任和使命仍然还有一个艰难的过程。
第三，从地方治理创新的现实看，人民政协协商民主的制度化必将是一个渐进的过程。如同其他改革一样，这一制度化过程同样需要磨合期，要真正实现协商民主从“程序公开”到“细化规则”也势必在实践摸索中不断完善。从广东来看，人们最关心的是广东的《规程》可以走多远？会不会因为换届等因素而弱化？客观讲，广东跟全国一样正处于转型的关键时期，利益关系、社会结构等发生了并将继续发生深刻变化。通过制度安排调整利益关系、规约权力运行，扩大民主参与，既要重视单项制度的针对性，尤其要着力研究制度体系结构的合理科学，制度措施的匹配协调。因此，人民政协在推进协商民主的过程中还面临着一些问题和挑战：
一是由性质及定位问题，导致的内在矛盾和冲突时有发生。这一矛盾导致了协商主体的主动性还不够强，执政的中国共产党同参政的各民主党派和各界代表人士同为协商主体，两者的主动性都存在一些问题。同时民主协商的反馈力度不够，政协的一些协商成果报送到党委、政府以后，没有后续信息和处理结果，很大程度上阻碍着政协规程的有效实施和完善。
二是由于人民政协作为协商民主的主渠道地位没有有效地纳入法治化轨道从而使得协商制度执行不到位的现象时有发生，存在的突出问题是随意性大、有关程序执行不力。人民政协协商民主的实践的成功与否，很大程度上取决于全社会公民的民主意识、民主知识和民主习惯。因此，在全社会建立和形成浓厚的民主风气、民主氛围，对推进“制度化”建设尤为重要。这就要求，将人民政协作为协商民主的主渠道地位有效地纳入法治化轨道，就现阶段而言，广东乃至全国面临的任务依然非常艰巨。
三是人民政协由于协商活动尚缺乏法律支持，除《宪法》对人民政协的地位、作用有所提及外，关于政协的组成及职责、权限仍无专门的法律规定，政协的所有活动几乎无法可依，而这直接影响了政协协商民主的过程、结果的法律保障和法律效力。
四是《政协规程》的一些条文太原则，操作难度大，而且，在涉及“三化”建设的具体问题上缺乏具体的操作性。因此，体制机制建设的滞后，一定程度上导致了从上到下对政协履行职能还缺乏强有力的政策措施的支持。
三、健全协商民主形式推进当代中国政治发展的建议
以上分析说明，无论是从协商民主已作为推进政治现代化进程的强大动力看，还是从协商民主推进地方治理创新的探索与实践着眼，抑或从理性地反思中国协商民主的实践及其对促进当代中国政治发展面临的问题来检视，我们都无法否认协商民主与当代中国政治发展的内在客观逻辑，这也是本文的一个基本结论。
当前我国的改革发展正处在关键时期，社会利益关系更为复杂，新矛盾新问题层出不穷，利益冲突也日渐突出。为提高我国政治体制的适应性和有效性，尽可能将民间的参政需求和民主冲动纳入到现行体制框架内来有序释放，进而提高党的执政能力，这就必须高举人民民主旗帜，坚持走中国特色的社会主义政治发展道路，进一步深化政治体制改革。而协商民主理论的引入，为我们推进中国的政治发展提供了可资借鉴的理论成果和经验设计。体现在：协商民主有助于推进“党的领导、依法治国与人民当家作主” 有机统一的民主机制建设；有助于制衡行政权的膨胀，推进法治和服务型政府建设；有助于推动政府与社会关系重构，增强执政的合法性基础；有助于促进公民的有序政治参与，推进基层民主发展；有助于公民社会健康发展，奠定民主政治的社会基础；有助于构建健康政治文化，形成理性的民主对话氛围。
为此，本文就健全协商民主形式推进当代中国政治发展提出以下建议：
第一，坚定不移地贯彻党的十八大精神，发挥人民政协作为协商民主重要渠道作用。党的十八大报告提出要“健全社会主义协商民主制度。社会主义协商民主是我国人民民主的重要形式。要完善协商民主制度和工作机制，推进协商民主广泛、多层、制度化发展”，特别强调要“坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，充分发挥人民政协作为协商民主重要渠道作用，围绕团结和民主两大主题，推进政治协商、民主监督、参政议政制度建设，更好协调关系、汇聚力量、建言献策、服务大局。加强同民主党派的政治协商。把政治协商纳入决策程序，坚持协商于决策之前和决策之中，增强民主协商实效性。深入进行专题协商、对口协商、界别协商、提案办理协商。积极开展基层民主协商。”这既是对我国改革开放以来人民政协工作的经验总结，也是对我国当前乃至未来政协工作的目标设计。
第二，进一步完善人民政协协商民主的体制和机制，实现由政策性协商向制度性协商的根本转变。政策性协商本质上是一种“咨询性参与”，协商的组织、内容、程序等都是由执政党政策进行调整的；而制度性协商则是一种“程序性参与”，协商的组织、内容以及程序等都是由国家的法律制度进行调整的。从本质上说，政协规程的实施推进的政治协商依然是一种政策性协商，协商的组织、形式、内容乃至程序等都是由执政党的政策进行规范的，导致作为协商的制度载体的政治协商会议，在制度上并没有被纳入国家机构的序列。某种意义上说，政策性协商一方面体现和适应了中国的实际需要。但另一方面，在新的社会转型期，政协的性质、职能等都发生了变化，由原来的“统一战线组织形式”上升为国家的“基本政治制度”。为此，政策性协商的模式也应当相应地转变为制度性协商的模式，通过政治协商制度化、规范化、程序化来健全制度性协商。
第三，切实创新人民政协协商民主的实现形式，拓展协商民主的广度和深度。首先，应当明确政治协商的内容和方式，这也是政治协商民主制度化建设的核心问题。目前存在两种非常接近、但又不尽相同的协商，一种是中国共产党与各民主党派的政治协商，另一种是人民政协的政治协商。不少地方在谈到政治协商时，都将这两种不同类型的协商混为一谈，这在某种程度上也影响了政治协商功能的有效发挥。其次，要深入探索民主协商的广泛性和代表性，在社会界别的分类与引导方面深入研究，提高界别划分的科学性及其参与的实效性。在专题协商中，要针对关涉国家和社会经济发展的重大问题，通过广泛的调研，就重大问题进行专题协商并提出有约束力的协商建议。再次，强化社会对人民政协民主协商工作的积极有序参与。协商民主的实质是实现公民的有序参与。要发挥人民政协在统一战线、协商机关这一国家政治机构的制度层面上实现公民有序政治参与的优势，推动建立党委、政府重大事项协商信息公开制度，发动组织社会公众全程参与和监督重大事项的协商；建立公民参与政治协商会议、政协提案制度等，动员组织公民以各种形式参加政协履职活动；建立政协委员联系群众制度，鼓励支持政协委员运用微博、博客、电子信箱等现代技术手段，通过深入所在社会组织、界别，加强与公民的沟通。
文献标志码：A
文章编号：1002-7408（2017）01-0023-06
社会主义协商民主是中国社会主义民主政治的特有形式，有着长期的实践和广泛多层制度化的发展。人大、政府在进行决策和制定政策时往往广泛听取意见，这是协商民主在公共政策制定过程中的体现。公共政策制定需要协商，这是毋庸置疑的。问题在于，公共政策执行需不需要协商，怎样协商？公共政策执行有许多制约因素，常常遇到各种各样的障碍，社会阶层分化和利益多元化使得政府在执行政策时需协调处理好相关各方之间复杂的利益关系，以往的单向性、强制性的政策执行方式愈来愈不能适应实践发展的需要，一味单纯依赖传统执行方式更有可能加剧执行主体和民众之间的紧张关系，造成矛盾冲突，阻滞政策有效执行。因此，探讨公共政策执行协商基本问题，促进执行协商常态化、规范化和制度化，对于完善政府治理，提高公共政策执行的有效性，有着十分重要的意义。
一、何谓执行协商？
执行协商是在协商民主视域下提出的，对执行协商的界定应在协商民主原则下去把握。决策与执行是行政管理活动不可分割的部分，执行协商和决策协商密切关联，因此，还应从执行协商与决策协商之间的区别上去理解执行协商。
国外协商民主研究开始于20世纪80年代。之后有很多学者对协商民主的理论内涵进行了拓展和丰富，认为协商民主是完善政治过程和提高民主质量的重要政治途径。从广义上讲，协商民主涉及这样一种观念：协商民主唤起了参与政治和公民自治的理想。简言之，协商民主提出了基于公民实践理性的政治自治的理想。 [1]协商民主理论认为应该积极促进公民在公共事务的参与以及政策过程的参与，核心理念是涉及人民群众切身利益的公共政策，在其制定和执行中须公开于公共领域中，让受影响的利益群体、专家学者以及其他社会公众彼此之间进行自由平等的对话、讨论，通过各自偏好的转化而达成妥协与共识。在当代中国政治制度架构中，协商民主是指在中国共产党领导下，人民内部各方面围绕改革发展稳定重大问题和涉及群众切身利益的实际问题，在决策之前和决策实施之中开展广泛协商，努力形成共识的重要民主形式。[2]
行政协商是中国社会主义协商民主的重要组成部分。中共十八届三中全会出台的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出：“构建程序合理、环节完整的协商民主体系，拓宽国家政权机关、政协组织、党派团体、基层组织、社会组织的协商渠道。深入开展立法协商、行政协商、民主协商、参政协商、社会协商。” [3]这次会议首次明确将政府行政管理过程纳入协商民主的范畴。对行政协商的研究，学者们观点各异，不过在概念界定上有一定共识，普遍认为，行政协商是政府部门或其职能部门与社会、民众就影响社会公众切身利益的政府政策和公共事务的管理行为进行平等、理性的协商讨论并最终达成共识；同时还认为，行政协商的内容包括决策协商、执法协商以及其他处理行政事务时的各类协商活动。
决策协商是在公共政策形成前的协商活动。决策协商本质上是一种决策方式，在公共政策的问题界定、议程设定和政策最终意见的确定和选择环节积极引入公民参与其中而开展的商讨、争论的对话活动便是决策协商。在制定与群众切身利益相关的公共政策时开展的社会公开征求意见活动、决策听证会活动都是决策协商的重要表现形式。这类决策协商在我国各级政府行政法规中都有明确的规定。2008年出台的《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》中明确规定推行重大行政决策听证制度。[4] 2006年黑龙江省出台的《黑龙江省人民政府重大决策规则》中提到：“涉及全省经济社会发展全局的，应当通过召开座谈会、走访、书面征集意见和建议等形式，广泛听取人大代表、政协委员、政府参事、民主党派、人民团体、专家学者以及社会各界的意见和建议。” [5]
执行协商是协商民主在公共政策执行过程中的运用，是指执行机构及其执行人员在执行各项法规政策的活动时与受政策影响的利益相关者进行对话和商议。执行协商本质上是政府治理过程的手段，是一种可供选择的行政执行方式。目的是为了保证执行的有效性和正当性，强调公民参与、利益表达、合作与共识。简言之，执行协商是政策执行中为协调利益矛盾、实现公共利益而开展的协商活动。执行协商从不同角度可分为不同类型。从政策内容看，有环保政策执行协商、征地拆迁执行协商、劳动与社会保障政策执行协商和价格调整政策执行协商等；从政策性质看，有执行法律法规的协商、有执行行政规定的协商、有执行规划项目的协商等。党和政府出台的很多法规政策和文件中都体现了执行协商的精神。例如，十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确：“在党的领导下，以经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题为内容，在全社会开展广泛协商，坚持协商于决策之前和决策实施之中。”这表明协商不仅应坚持于决策之前，也应该坚持于决策执行之中。在各个涉及人民切身利益的法规中体现政策执行协商精神。四川省出台文件《四川省国有土地上房屋征收与补偿条例》第十条规定，“实行旧城区改建，应当尊重房屋所有权人的意愿。启动房屋征收程序前，房屋征收部门应当组织征求房屋所有权人的意见，进行先行协商。在执行房屋征收政策前应该与政策利害者进行充分协商。”公共政策的执行过程充满了价值判断和利益冲突问题，政府及其执行部门在执行阶段与利益相关方就实际可行的实施方案和具体实施困境与相关群体进行沟通商议，这便是协商的过程。
无论是决策协商还是执行协商，都是协商民主在政府行政管理领域的运用。执行协商和决策协商是行政协商的组成部分。行政协商包含了政策制定层面的协商和政策执行层面的协商以及其他行政管理过程中开展的一切协商活动。决策协商是政策形成之前所开展的协商活动，执行协商则是在政策执行之中。
二、为何需要执行协商？
首先，公共政策执行协商彰显社会主义民主价值。公共政策的价值取向是什么？有“权力精英利益取向”说，认为权力精英对公共政策制定和执行具有决定性的影响。由于执掌权力的精英与广大公民信息的不对称，以及民主机制不健全，权力执掌者容易从自身的价值观和利益出发来制定和执行政策。有“集团利益取向”说，认为公共政策作为社会价值资源的权威分配方式，是各种利益集团争斗的中心和焦点，公共政策的制定和执行并非制定者和执行者理性的选择，而是各种利益集团相互竞争所达成的一种均衡。其实不然，公共政策的价值取向应该是公共利益，即“公共利益取向”。国家和政府是社会利益的代表，其政策行为的出发点和归宿应当是社会公共利益的最大化。社会主义中国更应如此。社会主义民主的本质就是人民当家作主。执行协商是协商民主在公共政策执行层面的运用，强调在公共政策执行过程中各政策涉及利益群体之间按照规范的运行程序进行“平等、自由、理性”的协商。执行协商彰显社会主义民主本质。一方面，执行协商符合社会主义民主政治价值的原则。执行协商在政府的主导下按照规范的程序促进公民有序参与影响自身利益的政策过程，并以自身政治意志影响政策落实，这个过程真实且具体地切合“从群众中来，到群众中去”的群众路线的精神，是人民当家作主的具体化和实践化。另一方面，执行协商契合社会主义民主政治价值的核心。执行协商秉持“平等、自由、理性”的精神开展活动，保障各方面协商意见都有论述的机会，通过规范化的协商程序来实现民众有序参与政策执行过程中，保障民众的知情权、参与权等平等权利，听取民众异质性的权益诉求，最终通过各个利益群体之间的理性辩论以修正各自的预期固定利益需求，达成体现公共利益最大化的民意共识，以此促进政策有效落实。
其次，公共政策执行协商可以引导政策目标群体的利益表达。美国学者T.B.史密斯在其文章《政策执行过程》中提出了一个分析政策执行因素及其生态的执行模型（见图1）。他认为有四个主要变量决定着政策执行的效果：理想化的政策、执行机关、目标群体以及环境因素，四个主要因素之间的张力、冲突程度影响着政策执行的有效性，其中包括了在政策执行过程中执行机构及其人员与目标群体之间存在的紧张、冲突。若能有效地处理这种紧张、冲突，有利于政策的有效落实。[6]36
公共政策执行协商本质上是选择协商沟通的方式来处理执行机构和相关利益群体之间的紧张、张力以及冲突，在维持稳定的政策环境下实现公共政策目标。在四个变量中，目标群体最为关键，如果目标群体因政策获益则较易执行，如果其认为自身利益不仅没有因政策执行得到体现，还严重受损，就会采取各种方式来宣泄不满情绪和维护自身利益，其中不乏激进的抗议行为，甚至阻止政策的实施。造成政策目标群体反向阻碍的原因有很多：对政策认知不足、维护自身狭隘私利和自身合法正当利益确实受到不公正对待。但无论是出于哪种原因，如果忽视这种情绪表达而一味使用强硬的执行方式的话，不但不会实现预先的政策目标，还可能造成更为严重的群体性事件。协商为引导和规范目标群体利益表达提供了渠道。对政策认知不足的群体可通过专家学者和其他利益群体的观点来增加对政策的整体性认知；部分狭隘的利益诉求和合法正当利益受损都可以在彼此之间的理性辩论中得以揭示和维护。
再次，执行协商可以调适政策执行人员与利益群体之间的矛盾冲突。戴维?伊斯顿提出“公共政策是社会价值的权威性分配”，认为政治系统中的输入-输出-反馈的分配过程充满着利益权衡和博弈。相对于政策制定过程的短暂性、静态性，政策执行过程中的利益权衡则显长期性和动态性。政策执行是政府工作人员与民众直接面对面的接触，其潜在的矛盾关系更具刚性和尖锐。麦克拉夫林在其《互相调试的政策实施》一书中把政策执行过程看作是执行组织和受政策影响者之间针对目标和手段进行相互调试的互动过程，政策执行的有效与否决定于两者相互调试的效果。 [6]37 执行的协商通过软性、温和的协商方式为利益主体之间提供一个以沟通、协作为主的渠道来影响利益各方的利益需求、价值观点，从而处理彼此之间的利益权衡的问题，为刚性、尖锐的利益矛盾提供缓解作用。政府通过直接的协商切实了解民众苦衷和利益诉求；民众和其他利益群体则借此了解政府执行公共政策的合法性和听取不同利益群体之间的利益观点。德雷泽克在《协商民主及其超越：自由与批判的视角》也提到：“依靠协商的内在机制在个人利益和公共利益、局部利益以及整体利益之间取得一个合适而且可以接受的平衡关系。” [7]
在我国现阶段，公共政策执行并非都是一帆风顺，走样、折扣、失效不同程度存在着：有公共政策本身缺陷引起的执行失效，有政策执行者对政策的误读和对政策目标认知错误造成的执行走样，有政策执行者出于狭隘私利而导致的执行失效，有执行方式不妥引起的执行失效等。公共政策执行有许多障碍，除了执行资源，影响政策执行障碍可以划分为政策执行主体因素、政策执行目标群体因素和两者之间开展交往行动的各类外在条件，其中就包括了政策执行人员和政策目标受众的利益权衡的多元互动行为及其相关的运行机制。政策执行人员常常采用传统的单向、强硬的执行方式，在与自认为自身利益受损的政策目标群体面对面接触时常会出现冲突，甚至因交涉不妥而引发了群体性事件。如城管暴力执法和经营者的暴力抗法导致的群体事件。协商是政策执行过程执行人员和目标受众交涉互动的一种双向的、温和型的非对抗性的方式，能有效缓解政策执行利益冲突，在社会秩序稳健发展的基础上实现公共政策目标及公共利益最大化。
无论从公共政策执行理论层面还是政策执行实践层面看，协商作为有效落实公共政策的一种方式都具有正当性和有效性。相对于传统强制性执行方式，协商在缓解尖锐的矛盾冲突、协调利益关系方面扮演了重要角色。事实上，执行协商在我国公共政策执行的实践中已有许多成功案例。如三峡农村移民安置政策的落实、厦门PX项目决策的执行①等，都有效运用了协商手段。
需要指出的是，“行政领域是一个涉及真实商议的交流过程。” [8] 执行协商是有效落实公共政策可供选择的一种方式，但是并不认定政府管理公共事务过程中的每项政策的执行都事无巨细采用协商。某项公共政策执行过程中是否需要协商，需视该项政策执行障碍和阻力具体情境而定。而且，强调执行协商并不意味着摒弃强制性执行方式，应该根据具体情况将强制性执行方式和协商等柔和性执行方式结合使用来落实公共政策。
三、执行协商构成要素
执行协商是将协商民主视为一种治理手段，通过制度化的协商过程将公共政策利益相关者纳入参与主体，通过对话、协商，使公共政策执行更符合民意，更具合理性有效性。执行协商需要界定协商的主体、协商的客体、协商形式等构成要素，即需要厘清谁来协商、协商什么、如何协商等问题。
首先，执行协商的主体。执行协商主体指执行协商活动的参与者，即谁和谁协商。“协商的参与是基于平等和对称性原则。所有人都应该具有发起话题质疑、询问和辩论的同等机会。” [9]因此，执行中的协商主体是广泛多元的，依据具体公共政策执行时所涉及的利益群体而定。一般来说，协商主体主要包括公共政策执行机构、受政策影响的目标受众、相关领域的专家学者、社会团体以及人民代表、政协委员等。公共政策执行机构是指政府及其执法部门。这些执法部门拥有公共权力的资源和实现公共利益目的职能，所以它在整个协商过程处于比较特殊的位置，不仅是协商参与者，更担负起主导者的角色。在协商前期，政府需要牵头确定协商议题、参与者人选、协商程序；在协商实施中，政府应该协调各参与主体之间的讨论、申辩，维护协商秩序。在平时不协商时，政府也承担着协商平台建设的责任。公共政策是社会价值的权威性分配，是对社会利益格局的重新调整，政策的执行更是直接牵涉到政策目标受众利益格局的调整，因此目标受众是最渴望参与也是最该参与到协商过程的协商主体。此外，相关领域的专家学者是协商活动不可或缺的参与者，专家学者具备对某领域的专业知识，更能认清专业事项的科学规律，促进协商结果更加科学化。在有些执行协商实践中，社会团体以及政协委员、人大代表也是协商的重要参与者，他们与目标受众不同，不是利益直接相关者，既能代表受众利益，又能从全局和整体利益上考虑问题。
其次，执行协商的客体。执行协商客体即执行协商的内容，包括协商范围和具体协商什么。中共中央《关于加强社会主义协商民主建设的若干意见》中提到，“人民内部各方面围绕改革发展稳定重大问题和涉及群众切身利益的实际问题，在决策实施之中开展广泛协商”，“涉及经济社会发展重大问题、重大公共利益或重大民生的，重视听取社会各方面的意见和建议，吸纳社会公众特别是利益相关方参与协商。” [10] 这表明协商范围广泛，大到重大基础设施建设和关系全局的重大项目政策执行，小到事关民生的服务价格及行政性事业性收费标准调整，在决策执行中都需要协商征求社会公众意见。如果从公共政策领域来说，包括公共交通、医疗卫生、教育科技、劳动与社会保障、市政建设、房屋拆迁安置、环境保护、价格调整和公共预算等政策和社会事务的执行都需要协商。公共政策执行协商，不是该项政策要不要执行的问题，而是如何执行的问题，如何根据执行中面临的情况，对话协商，共同破解执行难题。当然，执行协商和决策协商不完全相同，执行协商的内容和协商的程度，要依该项政策执行阻力大小和困境的严重程度而定。
再次，执行协商的方式。以政府是否正式介入协商为分界点，政策执行阶段的协商方式可以分为两类：一类是政府执行机关没有正式介入的社会群体或个人彼此之间的协商。受政策影响的利益相关者自发自主地通过一定方式表达自己对某项政策及执行过程的要求和意见，大多属于无政府状态的公众意见形成过程，发生在非正式公共领域；另一类是政府执行机关正式介入而牵头开展与社会群体或个人的协商，具备一定的规范性。政府执行机关通过直接商谈或者会议形式与社会公众或个人讨论、商议。现阶段协商方式的具体使用需要根据政策执行困境的严重程度、紧急程度等因素而选择，有时候会单独使用一种协商方式，有时候会联合使用多种协商形式。从已有的公共政策执行协商实践来看，常用的协商方式有以下几种：
第一，公开征求意见。公共政策执行协商的公开征求意见是指公共政策执行机构通过报纸、广播、电视、互联网等大众传播媒介把政策意见或政策实施草案向社会公布，邀请社会团体或个人通过书信、电话、面谈和互联网等形式向执行机构表达意见的做法。公开征求意见的协商方式在我国使用普遍，不仅使用于决策阶段，也使用于决策执行阶段。在决策阶段，政府把政策法规的草案通过传播媒介公布于社会，向社会公众征求意见，此时讨论的是政策法规的合理性和合法性。当决策以政策法规或文件意见形式等形成后，政策执行者需要根据当地具体情况进行操作化、工具化，在真正实施政策之前会以政策法规的实施方案或者实施意见形式向社会公众征求意见。在具体落实政策时遇到执行阻滞困境，执行机关也应向社会公众公布，以征求社会公众意见。
第二，直接商谈。直接商谈是执行机构和受政策影响的利益相关者之间，或者受政策影响的利益相关者之间，就某具体政策事项进行面对面讨论、商谈，在协商中听取各方意见的基础上作出大家都能够接受的决定。具体形式有：政府人员走访基层宣传政策，听取群众意见；社会公众之间进行面对面的讨论。政策执行机构采用直接商谈的目的主要是向民众宣传政策，了解群众对政策及其执行的看法意见，以作为制定执行方案或解决困境途径的参考。三峡工程移民安置过程中，县级以下的执行部门直接到户跟迁移居民商谈，了解民情，传达政策目标，行之有效。
第三，举行座谈会或研讨会。公共政策执行协商的座谈会是由执行机构主导下召开的正式公开会议，政策执行机构同政策利益相关者、相关领域专家以及社会团体代表人士就政策执行方案或执行困境进行讨论商议。一般情况是政策执行机构公开邀请利益相关群体等其他协商参与者开展座谈会，但也存在由利益相关群体主动邀请政策执行机构参加座谈会的情况。座谈会的具体步骤是：协商会议开展前，公共政策执行机关在大众媒体上刊登开展主题座谈会的消息，主题确定协商的议题、参会人员等内容；在座谈会上，政府机关扮演着主持人、管理者的角色，参与人员围绕会议议题按照一定秩序发言表达意见和听取各方意见。会议过程原则上要求公开透明、向社会公布。除了这种由政府机关出面召开座谈会的情况，还有一种座谈会是由受政策影响的利益相关群体特别是利益受损群体在社会进行广泛讨论，宣传应该开展主题座谈会，试图邀请政府执行机关来参加谈论、商议。这种情况往往发生于社会公众对某政策事项的讨论意见并没有得到政府的重视时，利益相关群体公开邀请政府机关人员参加座谈会以引起政府官方以及社会重视。
第四，网络论坛。执行协商的网络论坛是指受政策影响的目标群体、专家学者以及其他社会公众在互联网上就某项政策执行情况进行讨论、商议的活动。单独将这类通过互联网平台进行讨论商议的协商活动列为执行协商的一个主要协商形式，是因为这几年互联网平台在协商民主中扮演的角色越来越重要。不但越来越多的社会公众更偏向通过互联网平台发表对政策时政的观点并了解其他人的意见，而且政府机关也越来越重视通过互联网公布政策实施方案、收集公众实施意见并进行官方回复、公布公共政策执行最新情况。如厦门PX项目事件案例中，项目附近居民和广大社会群众充分利用厦门大学网络社区、小鱼网络社区、微博、开心网等网络渠道，在尽可能短的时间内广泛传播了他们对项目建设的意愿，在互联网平台与更多的民众讨论，形成强大的网络舆论。在事件后期，厦门市政府也在官方网站公告了与民众召开座谈会的情况。
四、执行协商规范化建设
公共政策执行协商在我国虽然有许多探索和实践且不乏成功案例，但存在的问题仍不少：执行协商的内容不具体、协商程序不规范、协商主体责任不明确、协商渠道不完备等，尚未形成常态。执行协商不是无秩序的个人的侃侃而谈，而是有特定规范程序的政治过程，它要求有具体的协商内容、规范的协商程序、明确的协商责任。哈贝马斯指出“话语政治必须依赖相应程序的制度化”。 [11] 因此，推进公共政策执行协商有序开展和常态化，发挥协商在政策执行的作用，关键在于执行协商的制度化、规范化。
首先，规范执行协商范围。为了增强公共政策执行协商实践的科学性、实操性，避免随意性，应把协商范围加以规范化和制度化。一是梳理公共政策执行协商的内容。根据我国现有的法律法规以及已存在的执行协商实践，可以采取“肯定性列举和否定性列举”的方式来探索规定协商范围，制定协商事项目录。例如：需要协商的范围主要包括：公共交通、医疗卫生、教育等价格调整，征地拆迁安置补偿政策，环保减排等环境产业政策等；不适用协商的范围主要包括：政府内部行政行为、明显损害公共利益的行政行为、民众私人之间牵涉的利益纠纷等。从实际政策执行出发，结合“肯定和否定”的双重列举的方法来探索适合公共政策执行协商的范围，列入范围的事项要进行沟通协商；未列入范围的事项，应根据实际需要展开沟通协商。二是建立规章制度规范协商内容。先对某一类政策执行协商的范围加以规范化，例如，可以对医疗卫生类的协商的范围进行具体规范；然后当各类执行协商法律法规成熟时，再进行整合完善，制定出统一的公共政策执行协商法规。
其次，构建执行协商程序制度。亨廷顿认为：“制度化是组织和程序获取价值观和稳定性的一种进程。” [12] 规范执行协商程序应明确公共政策执行协商的参与者、形式、方法、议事规则以及结果处理等内容。从协商过程角度理解，协商程序可以分为协商启动、协商前期准备、协商阶段、协商后期处理四个环节。一是协商启动。政府执行机关拥有特殊的资源和地位，应发挥主动协商的作用，主动公布公共政策及其执行情况，主动向社会征求意见、提出是否需要启动协商；不应等到社会公众对政策及其执行怨声载道后迫于社会舆论压力而被动开展协商活动，这样的被动状态将丧失协商的最佳时机。二是协商前期准备。对于公共政策执行机关，需要做的工作是明确协商议题、协商参与人、协商形式、协商的议事规则、协商时间地点以及相关协商材料并通过大众媒体公布于社会。三是正式协商阶段。如果是采取直接协商这类非正式协商方式，那么政府机关应该注重协商参与者的代表性，不应该只听某一类利益群体或同一种利益群体中某几个人的意见看法。在讨论过程中应该充分解释清楚协商议题的真实情况以及记录下参与者对议题的各种意见看法。如果是采取座谈会等这类正式协商方式，政府在协商过程中应该承担起主持人的角色，控制协商过程的秩序，按照原定的议事规则就原定的议题进行讨论、商议。什么时候当一方表达观点时，另一方只能聆听不能打断；什么时候各方可以针对观点进行申辩，这种在协商前期准备时确定的议事规则需要遵守，尽可能提高协商效果，防治协商的无序状态。是协商完成阶段。把协商过程各方表达的观点意见整理成协商笔录，作为协商结果运用和处理依据。除此之外，还要规范协商结果的处理机制，并根据协商结果和实际情况确定是否需要再次开展协商活动。
再次，明确协商主体责任，建立责任追究制度。公共政策执行协商的原则应该是协商要有依据、协商要有秩序、协商要有效果。换句话说就是协商开展需要有理有据，协商的过程应是按秩序进行的，协商最终结果应有利于实现公共利益。实现这样的协商，就需构建责任追究制度来明确协商主体的责任。构建协商责任追究制度首要的是明确协商参与者哪些行为是不利于开展协商活动以及公共政策执行的。这类行为应该被归结为违反协商责任的行为，应该受到批评和适当的处罚。可以在总结已有的协商实践的基础上，罗列违反协商责任的行为清单。对于政府机关来说，违反协商责任的行为主要包括：该协商的不协商，该公开协商信息的不公开，接受贿赂而偏袒某一方协商主体，随意处理协商结果意见。而其他协商参与主体，违反协商责任的行为主要包括；为了自身利益故意提供虚假信息，威胁贿赂迫使持不同意见的人放弃、改变观点，向政府工作人员行贿等。
复次，规范执行协商方式，拓展协商渠道。现阶段常用的协商方式主要有直接协商、征求意见、座谈会、研讨会、听证会。虽然各类协商方式随着协商民主实践的发展日趋完善，但协商方式的选择还是值得进一步探讨。每一种协商方式都有其突出的特点与不足，应该结合协商方式的特点以及公共政策实际执行具体情况来确定选择哪一种协商方式，并不断积累经验，制定出一套规范的协商方法的使用制度，规范协商方式的使用。除此之外，还需要创新政府机关与社会的协商渠道，让政府能在政策执行前后了解到社会公众特别是政策目标群体的意愿和诉求，排除执行障碍。要进一步拓展协商渠道，可以通过人大、政协会议、基层组织和社会组织等渠道开展关于公共政策执行的协商，也可以借助互联网平台，利用互联网即时广泛的特点来展开协商。拓展协商渠道，不必拘泥于固定形式，只要有利于公共政策执行民主，有利于公共政策执行目标的实现的协商渠道都可以试行。经过不断的探索实践，积累经验，逐步将经过长期实践行之有效的协商方式形成规范，将其制度化。
最后，构建公民协商意见整合机制。在公共政策执行实践中，利益受损的社会公众常常会以个体为单位与政府执行机关直接协商，这种方式所表达出来碎片化观点很难引起政府和社会的注意。若要实现公众的利益诉求的有效反映，促进协商的有效性，必须规范公民的利益诉求的整合，构建意见整合机制。例如，农民群体缺乏团体组织也使得这类群体在国家政务的参与上程度不高。厦门PX项目事件中，也正是因为政协委员提交的议案引发了社会的广泛关注，环保组织在推动事件往积极方向进展的过程也发挥了重大作用。构建公民意见整合机制的一个重要途径就是通过社会团体来实现群众利益集聚化，通过社会团体、人大代表、政协委员等来集聚社会公众分散的观点，可实现有效的公民参与，同时也发挥了社会组织在政府与民众之间的调解协商的桥梁作用。“通过民间组织来促进公民的有序参与，不仅可以降低政府治理的成本，而且体现了公民的主体性，更能表达民意。”[13] 意见整合机制包括规定基层群众自治组织、社会团体、人大代表、政协委员等汇集民意的原则职责，整合民意的形式、时间等等；基层群众自治组织、社会团体通过意见调查、座谈会等形式收集特定领域的民意，整合零散的观点参与政策执行协商过程；人大代表和政协委员则可通过视察、调研、座谈乃至提案、议案等形式，与政府部门协商沟通，促进公共政策的有效执行。
一、把政治协商纳入决策程序意义重大
政治协商，在民主理论上，属于协商民主的范畴。《中共中央关于加强人民政协工作的意见》指出:“人民通过选举、投票行使权利和人民内部各方面在重大决策之前进行充分协商，尽可能就共同性问题取得一致意见，是我国社会主义民主的两种重要形式。”这一论断深刻阐释了我国民主政治的两种表现形式，一为代议民主，以投票为中心；一为协商民主，以对话为中心。人民政协的政治协商，是我国作为制度性安排的协商民主形式，是我国社会主义民主的重要表现形式之一，在我国政治生活中发挥着越来越重要的作用，有着强大的生命力。
十七大报告明确提出:支持人民政协围绕团结和民主两大主题履行职能，推进政治协商、民主监督、参政议政制度建设；把政治协商纳入决策程序，完善民主监督机制，提高参政议政实效；加强政协自身建设，发挥协调关系、汇聚力量、建言献策、服务大局的重要作用。这一论述突出了人民政协的特点和优势，反映了人民政协在中国特色社会主义民主政治中的独特地位和作用。
而且党的十七大报告在支持人民政协履行职能部分的论述中，提出了“把政治协商纳入决策程序”的重要原则。这一原则，包含着深刻的思考和丰富的内涵，体现出了极大的开拓的勇气。应该说，它把人民政协的政治协商工作提到了新的战略高度，赋予政协新的生命力，是突破性的，意义非常重大。
今年全国两会前夕，胡锦涛总书记又再次强调，要结合党的十七大提出的新任务新要求，进一步规范政治协商的任务和程序，发挥政治协商在促进科学民主决策中的作用。这是对新时期政协履行好政治协商职能提出的新要求。要履行好这项职能，就必须遵循把政协的政治协商纳入决策程序的根本原则，这样不仅能切实保障各党派团体和各界人士有序政治参与、平等参政议政的权利，而且能保证党政决策过程中最大限度地吸纳各种意见，反映各方面诉求，使党政更加科学民主地决策，促进经济社会的科学发展、和谐发展。因此将政治协商纳入决策程序是贯彻十七大精神和学习实践科学发展观的具体体现，具有十分重要的意义。
二、政治协商纳入决策程序的主要内容和原则
将政治协商纳入决策程序，就是一个地方的重大问题要在决策之前和决策执行过程中进行充分协商，以促进决策的科学化、民主化。其主要内容有：各级党委、政府贯彻上级党委、政府的大政方针、重要工作部署及重大改革措施的出台和贯彻执行情况；政府工作报告、国民经济与社会发展规划及年度计划、财政预决算报告，人民法院、人民检察院工作报告、国民经济与社会发展规划、财政预决算的执行情况；行政区划变动和重点建设项目、民心工程项目等重大事项；换届时或届中重要人事安排或调整、政协委员的推荐或调整；关系人民群众生产、生活的重大问题；统一战线和人民政协内部的共同事务；工作人员履行职责、遵纪守法、勤政廉政的情况；参加政协的单位和个人遵守政协章程和执行政协决议的情况；有关单位办理政协建议案和政协委员提案的情况；各级党委、人大、政府、政协提出的需要协商的其他事项。主要程序为：党委根据年度工作重点或政协党组提出的建议，研究并确定政协协商的议题；政协党组根据党委的统一部署，按照政协章程和有关规定安排协商活动；党委和政府及有关部门负责人就相关问题通报情况、听取意见；政协要及时整理并报送参加会议的各党派团体和各族各界人士提出的意见和建议；党委和政府及有关部门对政协报送的意见和建议要认真研究处理，并及时反馈处理情况。主要原则是：坚持重大问题协商在党委决策之前、人大通过之前、政府实施之前的“三在前”原则；制定经济和社会发展中长期规划、重大建设项目及解决事关人民利益的重要问题要先协商后决策，对重要人事安排要先协商后决定，制定关系地方全局的重要政策、规定要先协商后通过的“三在先”原则。
三、目前政协协商中存在的问题
关于认识问题。总体来看，随着改革开放的继续深入，民主意识的不断增强，党委政府和人民政协对政协政治协商的认识越来越深刻，思想上越来越看重，但冷静观察，这些认识仍然停留在低浅层面上，认识上尚未实现根本转变。主要表现在：首先对政协政治协商的地位作用缺乏认识。很少有人将政协的政治协商上升到中国共产党领导的多党合作的重要体现，党委政府科学决策民主决策的重要环节，提高执政能力的重要途径的高度来认识，往往是把政协政治协商看成是征询意见、接受监督、减少矛盾的机会和手段，有的甚至心存政协政治协商是插手争权、增加麻烦、降低效率、有碍发展的误解。其次对政协政治协商的重要原则认识不足。对把政治协商纳入党委、人大、政府决策程序，这一政协政治协商重要原则至今未能引起应有重视。党委、人大、政府进行决策的议事规则未按此原则加以修改，政协政治协商在党委决策之前、人大通过之前、政府实施之前的规
定难以真正落实，致使政协在政治协商中陷入“一头热”的尴尬境地。再次对不同层级政协政治协商的特殊性未引起足够重视。对政治协商，各级政协满足于中央文件和《政协章程》的相关规定，很少有人意识到政治协商必须从不同政治层面和不同层次的政协组织实际出发，导致区县政协套用全国政协和省市政协的办法，使基层政协将政治协商的某些重要协商内容视为禁区和雷区，而常常满足于情况通报和琐事上的协商。
关于制度问题。目前，全国上下已响亮地提出了政协政治协商的制度化、规范化、程序化建设问题，“三化”建设作为各级党组织对加强政协政治协商的要求已经十分明确。要求虽然明确，但在实践中具体探索还比较少，政协政治协商制度建设，至今尚
未成功破题。首先一系列重大问题急需破解。例如政协政治协商制度化、规范化、程序化建设的内涵和具体要求，当前还没有明确答案。什么是制度化的政治协商？怎样才算规范化了？政治协商程序化的要求是什么？各级组织文件中均无明确说法。政协政治协商的主体如何界定？各个协商主体应如何对待协商过程中形成的意见建议？这种意见和建议具有何种效力？协商内容在与时俱进中应如何具体化和规范，等等，有许多重大问题需要在解放思想中，通过探索和创新加以破解。其次现有政治协商制度存在“四多四少”现象。一是对政协组织的规定和要求多，对党委、人大、政府的规定和要求少。尤其是对党政领导重视和支持政协政治协商缺少有操作性的程序规定。二是是笼统的要求和原则性规范多，具体可操作的规定少。中央和地方各级党组织关于加强政协工作意见的文件及《政协章程》，有关政治协商规定，都是精辟概括和高度浓缩的标准提法，几乎上下一般粗，难以具体遵循和执行。如政协政治协商“三在前三在先”原则仅仅是一句悦耳的口号，无任何具体制度、规范、程序确保其变为现实。对政治协商的“重要”、“重大”问题，由于界定不够，政协与党委政府的理解大相径庭。对不同内容、形式的协商，缺乏与之配套的操作程序。三是引导性规定多，制约性规定少。中央和地方各级党组织在政协政治协商的规定中，刚性制约措施缺项，只规定了应该做什么，对不这么做如何处理没有任何说法。如不将政治协商纳入决策程序的组织和个人，该负什么责任无规定；对该协商而不协商造成决策失误的，谁来查处？如何处理？对协商后报送的意见建议不阅批、不办理落实、不及时反馈有无责任？由谁具体负责？对不调研就协商的劣质协商，是否问责？这样的制度空白，使所有的文件都显得苍白无力。建立完善政治协商工作责任追究制，是制度建设的当务之急和关键所在。
关于执行问题。中央和地方各级党组织加强人民政协工作的意见出台后，党政组织和政协在贯彻执行政治协商规定方面，有新举措、新内容、新进展，政治协商的计划性、实效性在不断增强。尤其是四川、贵州等省的不少基层政协，已将同级人大常委会任免的领导干部，甚至党群系统的领导干部和后备干部的选拔纳入了政协协商的内容，使协商内容获得了实质性拓展。但是，从总体上看，对政治协商规定的执行差距还十分明显。首先在协商规则上不配套。党委、人大、政府普遍未将政协政治协商作为决策必经程序，纳入其各自的议事规则。迄今为止，不经政协政治协商不决策的规定，只是一种美好的期盼。想到了协商，想不到就不协商；高兴了就协商，不高兴就不协商；领导者有空就参加协商，领导者忙了就不参加协商，这是政协政治协商的常态。其次在协商内容上的随意性。由于政协协商的“重要”、“重大”问题规定的笼统性，协商内容在不同地区政协之间的差异较大。一些地区将辖区内“重要”、“重大”问题悉数提请政协协商，一些地区则以党政负责人的兴趣爱好为标准，认为需要让政协协商的就协商，认为不需要政协协商的就不协商。再次以通报代协商，即协商的滞后性。最为典型的是换届人事安排，在尘埃已经落定，上级文件批准领导班子配备方案之后才提请政协协商，谁也说不清楚这是一种什么协商滋味。第四，临时突击性协商。在基层政协，经常发生党委、政府因某项重要工作急需决策，临时通知政协对该事项予以协商。这种协商，不仅将政协搞得手忙脚乱，而且往往只是保证程序实难确保质量的协商。第五，政协不调研就协商。由于协商程序不具体，调查研究未作为协商的前置条件，政协往往忽略这一准备环节，致使协商质量不高，政协声誉受损。
四、贯彻落实把政治协商纳入决策程序的建议
在贯彻落实把政治协商纳入决策程序的过程中，现在已有少数省、市出台了相关规定，有的内容正在逐步实施，有的正在研究探讨。目前，我省及各市也未出台相关的规定。通过学习实践科学发展观，把政治协商真正纳入决策程序，促进党政科学民主决策势在必行。为此，建议：
1、扎实开展专题调研。各级党委、人大、政府、政协应围绕把政治协商纳入决策程序开展专题调研，通过组织相关各部门、政协各参加单位、各专委会、各委员界别组开展多层次地调研视察，进一步研究探讨将政治协商纳入决策程序的内容、形式和范围，促进政治协商制度的进一步规范和完善，提高政协履行职能的成效，也为党委、政府更好地贯彻落实把政治协商纳入决策程序提供参考依据。
2、积极争取并创造条件。在认真调研的基础上，建议各级政协积极向党委呼吁，要把政治协商纳入决策程序列入议事日程，并落到实处。具体讲，就是每年年初，党委、政府、政协三个办公厅（室）就本年度政治协商的内容及议题进行专题协商，拿出具体意见，政协按照规定进行协商并及时反馈意见，促进党政决策的科学化、民主化。同时，要出台关于把政治协商纳入决策程序的具体办法和建议，形成规范文件，并建立长效机制，为政协进一步拓宽履职范围创造条件，促进政协更好地开展工作。
五、把政治协商纳入决策程序的途径
如何把政治协商纳入决策程序，促进党委、政府决策的科学化？这是人民政协组织面临的一个重要课题。把政治协商纳入决策程序的途径是多方面的。笔者认为，当前要在以下几个方面下功夫。
途径之一：切实增强协商意识
人民政协是我国政治体制的重要组成部分，在我国政治生活中具有不可替代的作用。人民政协的政治协商是由我国的政治体制、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度和人民政协的性质决定的，是中国共产党领导的多党合作的重要体现，是党和国家实行科学民主决策的重要环节，是党提高执政能力的重要途径。加强人民政协的政治协商，是发展社会主义民主政治、建设社会主义政治文明的重要内容。把政治协商纳入决策程序，就国家和地方的重要问题在决策之前和决策执行过程中进行协商，是政治协商的重要原则。人民通过选举、投票行使权利和人民内部各方面在重大决策之前进行充分协商，尽可能就共同性问题取得一致意见，是我国社会主义民主的两种重要形式。人民政协的政治协商具有代表
性、广泛性、界别性、组织性和整体性的特点，发挥着其它组织无法替代的作用。因此，党委、政府和人民政协组织要进一步增强政治协商意识，充分认识政治协商在决策中的地位和作用，高度重视人民政协的政治协商，自觉把政治协商纳入党委、政府决策的必经程序和重要环节，充分运用政治协商这种社会主义民主的重要形式，广泛发扬民主，充分听取民意，达到民主与集中的统一，进一步促进决策的科学化、民主化。
途径之二：始终坚持协商制度
人民政协是中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构，是我国政治生活中发扬社会主义民主的重要形式。政治协商是我国民主制度的重要组成部分，是人民政协的首要职能。在发展社会主义民主政治、推进决策科学化、民主化的历史进程中，一是要坚定不移地坚持和贯彻“基本政治制度”。中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是我国的一项基本政治制度，人民政协是这一基本政治制度的重要政治形式和组织形式，政治协商是这一基本政治制度的重要体现和要求。因此，党委要加强领导，政府要大力支持，人民政协组织要发挥自身的特点和优势，履行好政协工作职能。二是要坚持“三在前”、“三在先”的政治协商原则。党委、政府在决定事关全局的大政方针、经济社会发展中的重大决策、社会政治生活方面的重大事项时，必须坚持政治协商的“三在前、三在先”原则，即协商在党委决策之前、人大通过之前、政府实施之前，真正做到先协商后决策、先协商后通过、先协商后实施，进一步推进决策的科学化、民主化。三是要坚持和完善政治协商的程序。人民政协的政治协商有其自身的特点和规律，政协组织要不断坚持和完善政治协商的有关程序和规范。党委要统一部署和协调，有计划、有步骤、有重点的组织实施政治协商，使之成为决策科学化、民主化的有效环节。
途径之三：积极提供决策参考
决策是现代行政管理的一项基本职能和管理活动。科学决策是指按照科学的决策理论和决策规律，遵循科学的决策原则和程序，运用现代科学的决策方法对决策事项进行决断的管理活动。根据决策学理论，科学决策一般要经过发现问题——确定目标——拟定方案——咨询论证——确定方案——组织实施——信息反馈——纠正偏差——总结经验等程序或过程。在这一过程中，咨询论证是发扬民主、集思广益、科学决策的关键环节，对整个决策活动起着举足轻重的作用。人民政协组织人才荟萃、智力密集，具有建言献策、提供“智囊”的独特优势。把政治协商纳入决策程序，可以有效发挥政协组织在科学决策过程中的咨询论证和智力支撑作用。政协组织中积聚了一大批专家、学者和各类专业技术人才，这是难得的智力资源。党委、政府要重视和发挥政协委员中专业技术人才的智力资源作用，使 “人才库”中的“人才”出库，“智囊团”中的“智囊”解囊，更好地服务于科学决策。一方面，党委、政府要吸收政协委员中的专家、学者参加决策咨询机构，就中长期发展规划、项目建设等有关重大决策事项，在决策前按程序进行分析论证、咨询评估和“议政性”协商。专家、学者要充分运用自己的业务专长，多从专业技术的角度讨论所议事项，为党委、政府提供决策参考。另一方面，政协组织要通过专题调研、提案等形式，就党委、政府重视、人民群众关心的政治、经济、文化和社会生活中的重点、热点问题，向党委、政府建言献策，及时提供决策参考目标。同时，通过组织委员视察的形式，对党委、政府决策事项的贯彻落实情况进行跟踪调研，及时反馈信息，以便党委、政府作出新的决策。
关键词 招商优惠政策 间断―平衡理论
一、从62号文到25号文的转变
2014年11月27日，国发〔2014〕62号文，要求对地方政府、各部委制定的税收、非税收入、财政支出优惠政策进行清理规范。2015年5月10日，国发〔2015〕 25号文，明确国家统一制定的税收等优惠政策，要逐项落实到位。从62号文到25号文出台仅经过了短短164天，政策的风格出现了戏剧性的变化，为何会出现这种政策导向相悖的变化？通过解读这两个文件出台背后的深意，能有助了解这一变化的原因，也有助于厘清其转变的过程，从而把握未来我国地方经济发展政策的走向。
二、间断―平衡理论模型
（1）理论内涵。间断―平衡模型是研究政策非渐进性变迁的重要模型。政策过程通常都具有稳定性，期间会产生许多微调现象，但一般都会呈现线性的变化。然而偶尔也会出现不同于以往的重大变迁，使得政策出现停滞和间断这类非线性的变化。鲍姆加特勒和琼斯提出“间断―平衡模型”就是用于解释在政策实践中的此类现象，为长期政策稳定过程中伴有偶尔急剧变迁提供了解释框架。
（2）理论分析框架。鲍姆加特勒和琼斯将问题界定和议程设置作为政策变迁研究的起点。制度结构和观念对政策变迁产生重要影响：制度结构和支持该结构的观念，共同维持政策的平衡。当制度结构和观念发生变化时，政策平衡被打破，政策间断发生。制度结构影响政策的议程设置，而观念则关系到对问题的界定。问题界定和议程设置相联系，对问题的界定直接影响该问题能否进入公共议程。鲍姆加特勒和琼斯用问题界定和议程设置两个相互作用的过程来解释政策的非线性变迁。
三、分析与论证
（1）问题界定：两个文件出台的政策图景。62号文是针对我国当前经济发展建设中出现的一些情况和问题而制订出台的。目的是在于全面清理并规范我国地方政府，各级部委为吸引企业投资，发展经济而实施的各种税收、非税或财政支出等方面的优惠政策。文件中多处出现了“严格”、“严禁”、“坚决”等字眼，政策的行文措辞到实际内容都可谓强硬，体现了中央对我国招商引资、产业布局中既往粗放式发展路径加以规范的决心。言简意赅不到400字的《关于税收等优惠政策相关事项的通知》，即25号文明确针对62号文所涉及的内容，分别从过去已出台政策、以后新出台政策和正在开展的专项清理工作的时间点上留出了缓冲空间。62号文的一刀切，让所有跟招商有关的各方面都很纠结。25号文出台，让各地看到还有缓冲的余地，文件中出现了“稳妥”、“过渡期”、“不溯及既往”等相对温和的用词。25号文出台背景也应和了当前我国宏观经济形势。为了经济平稳发展的需要，逐步有序、分类调整原有优惠措施，使其对地方经济造成的不利影响降低成了25号文出台的重要因素。
（2）议程设置：文件出台的政策场域和政策议程变化。62号文和25号文都是由国务院，由于是涉及财政优惠政策的清理与执行，因而牵头部门都是财政部。62号文规定由省级人民政府或有关部门报财政部审核汇总后专题请示国务院。各地实际操作中，基本都是地方财政部门负责工作的布置指导、统筹协调和审核汇总，同时会同税务部门牵头负责税收优惠政策的清理审核。政府其他委办局负责落实各自条线区块的政策核查。事实上，这恰恰形成了一个开放的政策场域，囊括了从国务院到各职能委办局、从中央政府到地方政府，进而可能影响政策议程设置，也为后来25号文叫停62号文提供了政策非线性变迁的可能性。今年上半年，从地方到中央，各种类型的经济运行分析会议或是招商研讨中，政府经济部门的官员和工作人员见面最热的话题就是62号文的负面影响，一方面抱怨政策简单粗暴不考虑实际工作难处；一方面苦恼于如何与企业和投资者沟通，把政策对经济工作的不利影响减小。与此同时，随着媒体对政策的报道宣传，企业对这一政策也做出了反应，很多地区出现了外资撤资、企业缩小投资规模产能转移的情况。这些变化也很快直接反映到统计数据中，今年上半年我国GDP增速仅为7.0%，比去年同期低了0.5个百分点，利用外资金额更是大幅下降30.9%。基层的情况和呼声以及现实经济数据的下滑无疑引起了高层的关注。被广泛讨论的政策问题在子系统政治中未能得到有效解决引起了宏观政治中政策制定者的注意，政策问题由子系统进入宏观政治。
（3）问题界定与议程设置的相互作用及政策间断―平衡变迁。在62号文出台以前，我国对各地的投资刺激措施基本都采用默许的方式。62号文是对以往较为宽容的地方投资刺激措施的一次全方位清理。该政策出台前，政府高层并没有政策吹风或是收紧以往鼓励政策的征兆或预警，政策内容本身又十分强硬。所以其伊始，围绕其的几乎就都是负面的政策图景。政策图景会对问题的界定产生影响，政策图景的变化将引起政策的变化。另一方面，该政策的实施引发基层的质疑，人们对这一政策系统能否有效解决问题持消极态度，采用批评式动员，推动其进入宏观政治。而此时确保国民经济稳定增长这一图景占据了主导地位，原有的政策平衡被打破。最终使得25号文出台取代了62号文。25号文出台很大程度上是出于稳增长和促发展的需要。由于相对人性化地将不同类型的优惠政策区别处理。在文件以后，地方政府有了明确的执行口径，企业投资者对投资政策环境的信心也逐步恢复，此前对62号文的质疑得到缓解，各地的经济招商局面有所好转。可以预见，这一符合当下经济发展实际需求又能对以往招商引资乱象加以规范的政策文件很可能将是未来较长一段时期我国招商优惠政策的总基调，相关政策变迁可能会进入相对平衡期。
四、结论
62号文的出台是一种对以往各地资源分配偏执与失衡的纠错，但这一纠错的政策尚存诸多不足，因而出台了25号文对其纠偏，如此才会出现近期我国招商优惠政策的非线性变化。总体而言，未来我国对投资优惠措施的总体态度将会是审慎的宽容态度，在稳定经济的前提下逐步将各地的投资优惠政策法治化、规范化将是大势所趋。
（作者单位为上海交通大学国际与公共事务学院）
[作者简介：殷梦瑜（1986―），女，就读于上海交通大学国际与公共事务学院2014级MPA研究生1班。]
参考文献
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【关键词】协商民主;公共政策;交通建设;合法性;依法行政
随着市场经济体制的建立和完善以及经济社会的发展变化，中国社会利益结构和利益群体日趋多元化，社会矛盾日益增多。对于政府部门的政策规划来说，由于涉及各方面的利益群体很容易导致利益纠纷和社会矛盾。政策规划的过程实质上就是各政策利益主体进行利益调整、整合和博弈的过程。然而，当前公民参与政策规划相对较少，而且公民更缺乏以协商对话的形式参与政策规划过程的机会与渠道。因此，公民以协商对话形式参与政策规划过程，将有利于政策制定过程的合理性和合法性及其绩效，也可以实现公民自身的利益。通过协商民主制定政策的根本目的是要实现公平正义，维护相关利益政策主体的权益。本文以武汉市新一轮交通建设的困境为主要案例，从公共政策问题出发，以协商民主理论为研究视角，分析交通建设中政策规划的政策环境和相关政策制定主体，研究公民以协商对话形式参与交通建设政策制定、构建交通建设政策协商对话模式的可能性。
一、武汉市交通建设的困境及其政策规划规范性分析
由于武汉市在90年展速度缓慢，武汉市政府对市区的交通建设缺乏长远的规划，导致武汉中心地带现有的交通网络系统极不完善，不能满足武汉市的经济社会发展。近年来武汉市在国家经济规划中的定位大大提升，武汉市建设交通网络面临时间紧迫和工程量巨大的问题。近期，武汉市几十个市政工程同时上马建设，许多市民感到颇为突然，虽然理解政府改善市区交通的努力，但是觉得这些工程使交通状况更加恶化，同时加重了市区的噪音和空气污染。武汉市区的交通建设工程在社会上引起巨大的争议，给武汉市的城市规划造成了很大的负面影响。
武汉交通工程建设之所以引来如此多的争议，原因是多方面的。从民众和部分媒体、相关单位的反应来看，市政府在交通建设的政策规划过程中没有做好信息公开工作，也没有做好相关的行政听证工作，政策规划的行政程序存在很大的缺陷。由于市政府没有与市民代表以及其他利益相关方做好沟通，导致工程上马后问题重重，影响市政建设的效率。
从政策规划规范性的角度来看，武汉市政府的交通工程建设不符合政策规划的科学步骤和要求。政策规划的主要步骤包括目标确定、方案设计、方案审议和方案择优四个部分，武汉市的交通工程在政策规划的步骤中出现了重大的缺陷，没有很好的贯彻每个步骤的决策要求。
通过对武汉市区交通工程政策规划的步骤分析，可以发现武汉市政府部门在进行政策规划的过程中没有在各个阶段充分征求企事业单位、社会团体和组织以及市民等利益相关者的意见，没有进行协商民主，因此没有做到政策规划的规范性，因此整个工程的合理性和可操作性受到了很大的影响。
二、协商民主与政策规划的关系
协商民主理论是20世纪后期西方学术界开始关注的新领域，协商民主理论源自并超越了自由民主和批评理论。它强调在多元社会现实的背景下，通过普通的公民参与，就决策和立法达成共识，其核心要素是协商与共识。协商民主已经成为当代中国不同相关利益群体参与政策规划的一种新范式。
政策规划是公共政策的主要表现形式之一，政策规划首先针对的是政策问题的解决，它着眼于未来的变革与发展，以可操作的政府行动为指引。政策规划总是技术性与政治性的统一。政策规划要符合四个基本原则，即信息完备、系统协调、科学预测、民主参与，这些原则决定了政策规划的科学性和可操作性。
在协商民主对中国政治文明建设的实践过程中，协商民主对政策规划的影响不可忽视，并且将成为政策规划过程的指导思路。因此，我们要完善公共政策系统，提高决策的科学化、民主化程度。其次，协商民主发展要求政府在公共政策过程中，把政治协商纳入决策程序。形成决策前的咨询论证制、决策中的议决制和决策后的责任制。还要完善社会听证制度，不断提高听证参与者的代表性。
三、从协商民主的角度构建交通建设政策规划的规范模式
在中国高速国际化和城市化发展的阶段，城市交通总体将不再是作为一种静止的、几十年不变的终极发展蓝图，总体交通规划将会建立起一种根据城市社会经济发展情况而不断调整、自我完善的机制。或者说，总体交通规划将是一个动态的、长期维护性的工作。城市交通规划的复杂性、多变性、急迫性和重要性要求我们从协商民主的角度构建交通建设政策规划的规范模式。
我们可以从协商民主理论视角对交通建设的政策规划主体进行分析和探讨，以交通建设的政策规划系统为依托，形成政府、专家学者、企事业单位、社会团体和组织以及市民等相关利益主体通过协商对话的民主形式共同参与公共政策制定过程的网络结构模式。
改革现行交通建设政策规划的模式，需要政府、企事业单位、社会团体和组织以及市民各方以协商对话的方式参与交通建设政策规划的制定和调整的过程。打破话语垄断和政府部门主导制定政策的格局，让与交通建设密切相关的政策主体参与到政策制定的网络之中。通过协商民主的形式，使各政策主体获得有效参与政策制定过程的机会和话语权。只有这样，才能实现交通建设政策规划符合经济社会发展的需要，促进和谐社会建设，兼顾到各方利益，保障各利益相关者获得公平参与权。
从武汉市区交通工程建设经验和教训，我们可以发现政策规划的规范性在城市交通建设中的决定性作用。只有政策规划者在协商民主理论的指导下按照规范的要求制定相关的规划，并根据实际情况的变化建立动态的政策规划机制，才能保证相关的规划有效的执行并得到社会和民众的支持，这也是政策制定的根本出发点。
四、从协商民主的角度推动政策规划规范性的意义
随着公民社会的兴起和民主意识的增强，公民参与公共政策制定过程成为实现民主政治的重要途径。协商民主理论作为一种公民参与公共政策和政治生活的治理形式，公民参与是其实现民主的核心价值和路径选择。协商民主理论在政策制定中有着重要的功能：第一，协商民主式的政策制定有利于政治民主和政治透明，是建设责任政府和透明政府的基础。第二，公民以协商对话形式参与公共政策制定过程，政策将更符合公民自身诉求，兼顾各方的利益，实现各种利益的整合。公民与政府对公共政策问题进行直接面对面的对话与讨论，以协商的方式参与决策，既是民主决策的重要环节，也是一种民主监督的实践，是政治合法性的来源之一。中央明确要求各级政府在制定重大政策的过程中，要尽可能地让公民参与决策，并要求通过正式的制度保证公民对决策的参与，这些制度包括政策公示制度、政策咨询制度、政策听证制度和政策效果评估制度等。
建国以来我国民主政治建设的经验教训表明：在推进民主政治建设过程中，必须立足于本国实际，走渐进、稳妥和有序的民主改革道路。这种“政治领域的增量改革，实质上就是稳步推进社会主义民主”。协商民主是在保持当代中国政治形态和基本格局稳定的情况下，实现的一种制度优化与创新，以适应市场经济与民主政治发展的需求与趋势，推进中国民主政治的程序化、制度化、法治化建设。这也是为中国政治民主化路径的探索做出了有益探索和贡献。
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公共决策民主化即公共政策制定与执行过程的民主化,它主要指作为决策主体的政府在政策制定与执行过程中与社会公众保持密切联系,最大限度地让公民参与公共决策过程,使公民能够通过各种有效的参与渠道,充分表达对各种决策选择方案的意见与建议,进而使决策目标体现民情、决策过程尊重民意、决策结果顺应民心。由于公共决策民主化具有重要的政治与社会意义,因此中国政府不仅将公共决策民主化确立为政治体制改革的一项价值目标,而且随着政治体制改革的逐步展开而不断推进公共决策民主化进程。然而,虽然中国政府积极倡导公共决策的民主化,但由于受到历史和现实等因素的影响,中国在推进公共决策民主化的过程中还存在着不少急需解决的问题,如果这些问题不解决好,中国公共决策民主化就无法实现。协商民主(deliberative democracy)理论是20世纪晚期西方学界兴起的一种新的民主理论范式,虽然有的学者将其主要看成是一种民主理想与目标,但越来越多的协商民主理论家在对协商民主进行理论层面研究的同时,也在积极地推动协商民主的理想变为现实。其中就包括协商民主理论对公共决策问题的关注。那么,协商民主理论对解决中国公共决策民主化问题有哪些新的观点呢?本文试图从以下两个方面展开研究。
一、树立公民本位的价值观念
作为民主理论的最新发展,协商民主理论认为参与公共决策的公民主体应该具有平等而自由的权利,具体来说,协商民主理论认为参与公共决策的公民主体首先应该具有自由的权利,这是指参与公共决策过程的公民主体仅受到与协商相关规则的约束,而不应该受到其他权威性的规则与要求的限制。公民主体参与公共决策是自愿的行为,他们有参与或不参与决策活动的权利,他们在决策过程中也拥有自由交流的权利,这种权利不应受到任何其他强势的干扰与阻碍。同时,协商民主理论认为参与公共决策的公民主体具有平等的权利,这种平等性主要包括两点:第一,公民们应该有平等的或至少是有公平的机会进入到决策过程中,或使他们的意见或理由能够进入或影响决策过程。第二,“现存的权力和资源分配不能影响参与者在协商中的地位,有权者也不能因为手中的权力而增加其发言的分量”,〔1〕这主要是因为参与相关决策活动的平等权利对参与者建立并保障平等政治影响力机会的标准将产生重要影响。公民主体需通过一个持续不断的平等参与和交流的过程来承诺彼此的权利,而这一进程有助于他们以包容和非强制性的方式更好地参与公共决策。因此,学者韦尔贝尔(Welber)曾指出公民参与决策的条件必须具备以下几点:第一,任何人认为他可能受到协商结果影响时,必须具有平等的机会去参与讨论;第二,每一个讨论的参与者,必须具有平等的机会提供可理解性、真实性和规范的有效性理由;第三,每一个讨论的参与者,必须具有平等的机会去挑战和质疑他人所做出的可理解性、真实性和规范的有效性理由;第四,每一个讨论的参与者,必须具有平等的机会去影响如何做成有效性的最后决定,以及决定中止讨论(即判定没有任何共识存在)。〔2〕这些条件也可以说反应了公共决策民主化的一些基本理念,这些理念对于无论是中国政府工作人员还是社会公民在参与公共决策时都应该是具备而恰恰缺乏的。对此,协商民主理论认为应该首先从观念上为中国政府工作人员与社会公民树立这种公民本位的价值观念。
对于政府工作人员来说,只有树立公民本位的价值观念,才能去除在公共决策中高高在上的光环,平等待人,真正做到为民服务。具体可以从三处着手:第一,培养政府工作人员一视同仁的价值理念。也就是说,政府在提供服务的过程中,要贯彻平等的原则,对所有公民都应该是无特权、无歧视与无偏私的;第二,培养政府工作人员服务民众的价值理念。即政府为公民提供什么服务,以及何时提供服务,都是公民意愿的反映,而不是政府想提供什么服务就提供什么服务,想何时提供服务就何时提供服务;第三,培养政府工作人员行政责任理念。要使政府公务员明确当他们的服务没有达到其承诺的标准或者根本违背了这些标准时,他们要承担相应的行政责任。使他们时刻提醒自己:在行使人民赋予的权力时,一定要万分谨慎,否则他们的权力随时可以被收回。正如邓小平所说:“要坚决批评和纠正各种脱离群众、对群众疾苦不闻不问的错误。群众是我们力量的源泉,群众路线和群众观点是我们的传家宝。党的组织、党员和党的干部,必须同群众打成一片,绝对不能同群众相对立。如果哪个党组织严重脱离群众而不能坚决改正,那就丧失了力量的源泉,就一定要失败,就会被人民抛弃。”〔3〕
而对于社会公民来说,只有真正树立起决策主人的观念才能逐渐摆脱掉对公共决策参与的冷漠态度,更加积极地参与到决策活动中来,使最终形成的决策结果真正反映民意。具体体现为以下三点:第一,应该使公民意志在政府决策中处于主导地位,使政府的公共政策成为公民意志的反映。这是因为政府的决策不仅是整个公共管理活动的起点,而且也是整个公共活动的发展方向。公民意志能否在政府的决策中实现,就意味着公民的主体地位能否在政府未来工作中得以实现。这都要求将公民对政府公共管理活动的参与作为一项权利而得到法律切实的保护,同时,政府也必须为公民的参与提供各种规则与制度的服务。第二,应该确保公民知情权的实现。在公民本位理念指导下,政府只是一个接受公民委托代行公共权力的受托者,公民才是权力的最终所有者,那么作为权力所有者的公民就有资格对作为受托者政府在公共管理活动中的一切信息都有获悉的权利。美国前司法部长克拉克就曾说:“如果一个政府真正地是民有、民治、民享的政府的话,人民必须能够详细知道政府的活动。没有任何东西比秘密更能损害民主,……在当前群众时代的社会中,当政府在很多方面影响每个人的时候,保障人民了解政府活动的权利,比任何其他时代更为重要。”〔4〕因此,只有在确保公民知情权的前提下,公民才能更好地对政府的行政活动进行监督,确保公共利益的实现,并实现公民本位的价值理念。第三,还应该从小就加强对公民进行参与方面的教育,逐渐提高公民参与公共决策的能力与素养,进而提高其参与的积极性。可以说,这点是决定中国实现公共决策民主化的基础与起点。
二、加强公共决策过程中的协商与对话
由于协商民主理论的核心是公共协商,因此,协商民主理论特别重视公共决策过程中协商与对话的重要性。协商民主理论认为,公共决策过程中的协商与对话不仅能够缩短参与公共决策成员之间的距离,而且还能保证决策结果的客观与合理性。例如,学者玛莎?L?麦科伊(Martha L. McCoy)以及帕特里克?L?斯卡利(Patrick L. Scully)就曾指出:“对话过程能为公民带来许多好处――建设性的交流,摈弃陈词滥调,诚实地传达思想,注意倾听并理解他人。……对话和协商的结合能够促进相互理解并将个人与公共问题联系起来。人们利用这种公开交流――我们称之为协商对话――建立关系,解决公共问题,以及处理政策议题”。〔5〕学者亨德里克斯也认为:“协商民主更像是公共论坛而不是竞争的市场,其中,政治讨论以公共利益为导向。在协商民主模式中,民主决策是平等公民之间理性公共讨论的结果。正是通过追求实现理解的交流来寻求合理的替代,并做出合法决策。”〔6〕这点对于中国公共决策民主化的启示就在于:加强政府工作人员与社会公民在公共决策过程中的对话与协商不仅缓解了政府工作人员与社会公民之间的紧张关系,改善了公共决策制定中决策结果的品质,还有助于保证决策的顺利执行。
首先,政府工作人员与社会公民之间的紧张关系很大程度上表现为政府工作人员与社会公民之间的不了解,由于受到传统价值观念的影响,他们之间缺乏必要的协商与沟通,这使社会公民的所需所求无法被政府工作人员知晓,在决策过程中,政府工作人员在不了解民意的情况下制定的公共决策必定会因为缺乏公民支持而难以推行,这些直接造成了公民与政府工作人员的紧张关系,而协商民主理论所主张的通过加强协商与讨论的方式来加强政府工作人员与公民之间的交流与沟通,很大程度上缓解了二者之间的紧张关系。
其次,协商民主理论所主张的加强政府工作人员与社会公民之间的协商对话,对于在公共政策制定中提高决策结果的质量也具有积极意义。因为通过加强二者之间的协商对话,可以起到群策群力的作用,这一方面可以弥补作为决策者的政府工作人员因有限理性而造成的决策失误,另一方面也有助于使社会公民的需求真正反映到决策过程中来,这些都有助于提升公共决策结果的质量。
关键词：协商民主；中国协商民主；多元主义
中图分类号：D089 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2012）22-0040-02
一、国外研究状况综述
作为对共和主义、自由主义、精英主义和多元主义的一种理论反思和对代议制民主的有益补充，西方协商民主理论从20世纪80年代成为西方学者研究的一种新的民主理论范式。“协商民主”（deliberative democracy），西方又称之为“审议性民主”、“商议性民主”。1980年，美国克莱蒙特大学政治学教授约瑟夫·毕塞特（Joseph.M.Bessette）在《协商民主：共和政府的多数原则》一文中首次从学术意义上使用“协商民主（deliberative democracy）”一词。1987年和1989年，伯纳德·曼宁和乔舒亚·科恩相继发表文章《论合法性与政治协商》、《协商民主与合法性》。从此，协商民主理论引起了广大学者的关注。1996年，美国圣路易大学的詹姆斯·博曼（James Bohman）出版了论述协商民主条件的著作《公共协商：多元主义、复杂性与民主》（Public Deliberation：Pluralism，Complexity and Democracy，The MIT Press，1996），在书中，他系统地回应了文化多元主义、不平等和社会复杂性对协商民主的挑战，提出了自己关于理性对话的思考。澳大利亚学者德雷泽克（John Dryzek）在《协商民主及其超越：自由与批判的视角》（Deliberative Democracy and Beyond：Liberal，Critics，Contestations，Oxford University Press，2000）一书中对协商民主进行介绍和论述，并以批判的角度对协商民主进行评论。1998年，哥伦比亚大学社会科学教授乔·埃尔斯特（Jon Elster）在其主编的《协商民主》（Deliberative Democracy，Cambridge University Press，1995）一书中提出，作为一种政治决策机制，协商民主是对选举民主的一种有益补充。
归纳起来，西方学者对协商民主的内涵的解释有这样几个观点：一是治理形式。乔治·M·瓦尔德斯（Jorge M. Valadeze）认为，在多元社会里协商民主应该是一种治理方式，它是“一种具有巨大潜能的治理形式，它能够有效回应文化间对话和多元文化社会认知的某些核心问题。”[1]美国学者詹姆斯·博曼在《协商民主：多元主义、复杂性与民主》一书中讲道：“什么是协商民主？首先且最重要的是，民主就意味着某种形式的公共协商。协商民主是这样一种概念，即合法的立法来自公民的公共协商，它代表基于公民实践推理的政治自治理想。”[2]二是决策形式。大卫·米勒（David Miller）认为：“当决策是通过公开讨论的程序而达致的，其中每个参与者都能自由发表意见并且愿意平等倾听和考虑不同观点，这个民主体制就是协商性质的。”[3]三是参与方式。澳大利亚学者约翰·S·德雷泽克认为：“民主的本质是协商，而不是投票、利益聚合与宪法权利，甚或自治。民主走向协商，表明人们在持续关注着民主的真实性：在多大程度上，民主控制是实质性的而不是象征性的，而且公民有能力参与其中。”[4]尽管西方学术界对协商民主的内涵没有统一的表述，仁者见仁智者见智，但从以上观点来看，我们还是能够对其有个大致的基本认识：无论是作为一种治理模式，还是参与方式，协商民主是对代议制民主缺陷的有益补充，强调协商在公共决策、国家治理以及权力运行和监督中的重要作用，注重公民、政党、社会组织和利益集团对公共决策参与的有序性，从而赋予立法和决策的合理性，更好地保障公民利益。
二、国内研究状况综述
近年来，随着我国社会改革进入深水区，我国社会结构日益多元化，影响社会稳定的不和谐因素日益增多，积极推进协商民主制度建设得到了中央高度重视。2005年2月，中共中央颁发了《关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》，2006年2月，中共中央颁发了《关于加强人民政协工作的意见》，后者明确提出:人民通过选举、投票行使权利和人民内部各方面在重大决策之前进行充分协商，尽可能就共同性问题取得一致意见，是我国社会主义民主的两种重要形式。这是我们党首次对社会主义民主的形式明确阐述。协商民主理论引起了广大学者的关注，现阶段国内对协商民主的研究主要集中在以下几方面：
[关键词] 协商民主；意义；任务
【中图分类号】 D627 【文献标识码】 A 【文章编号】 1007-4244（2013）10-041-2
协商民主是20世纪80年代以来西方政治学界提出的一种民主体制或治理形式。在这种民主体制中，每个政治团体和公民都能平等地参与公共政策制定过程，自由表达意见，并以公共利益为取向，愿意倾听并考虑不同的观点，最终通过公开协商，各方在彼此妥协的基础上做出具有集体约束力的决策。
社会主义协商民主是我国人民民主的重要形式。发展社会主义协商民主是我国推进政治体制改革，坚持走中国特色社会主义政治发展道路的内在要求。十报告首次确认“协商民主”和“社会主义协商民主制度”概念，进而对“健全社会主义协商民主制度”进行了阐述，集中体现了中国共产党对社会主义民主政治的实践创新、理论创新和制度创新。面对新的发展阶段和发展目标，如何发展社会主义协商民主应该成为中国民主政治建设的重要任务与目标。
一、发展社会主义协商民主的重要意义
十报告提出“健全社会主义协商民主制度”，这是改革开放以来我国政治体制改革的一大探索和突破，也是推进我国政治体制改革和发展的一项重要任务，具有重要而深远的意义。
第一，有助于保证人民当家作主行使民利。协商民主在肯定政府的权威与合法性的前提下，主张公民基于公共利益进行平等而自由的对话、讨论、争辩和协商，缩小社会利益群体、不同阶层因不同诉求而产生的偏见。通过公民的协商，激发良好意见的表达，增强公共政策的合法性，民主治理质量的改善，拓展公民有序政治参与的渠道，提升政治意识、增强参与能力，可以更加充分保证人民当家作主行使民利。我国在建设社会主义民主政治过程中将选举民主与协商民主这两种民主形式创造性地结合，在依法保障人民行使投票权力的同时，坚持求同存异，追求和谐相处，经过充分的协商，既尊重多数人的意愿，又照顾少数人的合理要求，可以最大限度地实现最广大人民的民利。
第二，有助于化解社会矛盾促进社会和谐。随着改革开放的不断深入，社会利益诉求多元分化，利益矛盾时有激化。为求得不同利益之间的协调，进行协商对话或民主对话，是化解矛盾冲突实现和谐的可寻求的途径。在信息充分平等和公开透明的环境下，相互尊重对方，充分关注对方的利益诉求，为各自的利益进行多层次、多方位、经常性的协商沟通，可以达成广泛的社会共识与团结。协商民主可以架起政府与公民之间信息沟通的桥梁，构建一个管理者与被管理者之间进行有效对话的制度平台。对政府而言，协商民主的运用可以帮助其了解公民和社会组织提供的信息，摸清公民对公共事务关心的热点，吸纳制定政策有效的方案与意见。对公民而言，协商民主的运用可以帮助其反映现实社会存在的问题，为政府解决处理公共事务提供选择的方案，扩大群众对公共事务的参与度、知情度，增加广大人民群众在决策中的发言权，提高他们的参与热情和民主意识。以“对话、协商”为特征的协商民主的治理模式，在化解社会矛盾、协调利益各方、维护社会稳定等方面发挥着重要作用。
第三，有助于推进科学决策民主决策。决策意味着对资源的重新分配，寻求各界各方都可以接受的结果以强化其合法性就显得极其重要。在面对资源的有限性和存在着许多合理的但又对资源该如何分配具有不同主张的情况下，通过协商的程序，所有当事人的意见和利益诉求平等地表达出来，并尽可能地使决策的结果让大多数人所接受，同时，又可以帮助那些对决策后果无法接受的人接受集体决策的合法性。因为，协商的最终决策结果，并非是权力角力的产物，而是考虑多方冲突立场意见的结果。协商作为公民行使政治权利、表达利益诉求、参与政治决策、监督政府管理的重要形式，有助于把社会各方面分散的意见、愿望和要求进行系统、综合的反映，促进党和政府科学决策、民主决策。
第四，有助于改进党的领导方式和执政方式。社会力量的增长与社会结构的多元，使我国高度一元化的政治形态面临挑战。以中国共产党为核心的一元领导体制需要与日益多元化的社会结构保持长期适应和有机互动，是推动中国特色协商民主发展的直接力量。在党情、国情、世情发生深刻变化的背景下，中国共产党必须与时俱进地改进领导方式和执政方式，不断提高执政能力。协商民主通过国家政权机关、政协组织、党派团体、社会组织等渠道，就经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题广泛协商，广纳群言、广集民智，增进共识、增强合力，不仅有利于产生正确、有效的公共政策，而且有利于改进党的领导方式和执政方式，保证党领导人民有效治理国家。
二、协商民主在中国发展实践过程中存在的主要问题
我们党关于社会主义协商民主的思想和实践经历了一个不断深化的历史发展过程。第一届政协的成功召开是协商的结果，标志着协商民主这种新型民主形式开始在全国范围内实施。改革开放以来，我们党就重大方针政策和重要国家事务与社会各界人士广泛协商，协商民主不断发展。协商民主已经广泛渗透到国家政治社会生活方方面面。但是，社会主义协商民主制度发展过程中还面临不少问题，还有许多不完善的地方。主要表现为：
第一，协商民主制度有待健全。协商民主是一种程序性民主。发挥协商民主在政治活动中的作用，必须要有制度化的程序设计。只有在合理程序制度的规范下，协商民主才能有序进行，避免不加限制、毫无规则的政府行为和公民参与行为。从目前来看，如何划分全国、地方、基层三个层级的民主协商，如何协调国家政权机关、政协组织、党派团体的民主协商，如何明确协商主体范围、协商内容、协商形式、协商手段以及协商结果如何运用等，都有待通过必要的法规和制度加以规范和保证。
第二，协商民主形式有待完善。近年来，以公共咨询为基础的社会管理方式和公共事务的决策方式为各级政府所采用，政府的咨询会、听证会和协商会已成为公共决策者获取人民群众对政府工作的支持或了解民意的重要途径。协商民主原则越来越多地被运用到行政决策和立法过程当中。尽管如此，许多协商仍存在形式化问题，普通公众参与协商的渠道仍然很少，他们的意见往往不容易表达并为政府采纳，反映出公民参与政府协商活动的渠道还不够畅通，方式还有待改进。
第三，协商民主质量有待提升。在实际过程中，存在协商多数停留在纸上、说在口上，执行上可有可无的现象。同时，也存在协商归协商、决策归决策“两张皮”现象，协商成果不能及时有效转化为决策。特别是一些老大难问题，协商双方己经达成共识，但却迟迟不能够转化为决策、落实到行动，议而不决、决而不行。不仅浪费决策资源和成本，而且使政治决策丧失其应有的权威性，失去协商民主原有的意义。
第四，协商民主文化有待加强。西方的协商民主具有多元性、参与性、包容性、理性、程序性、公共性和共识性的特征。它认可参与主体的多元文化，尽可能平等而广泛地吸收参与者。通过公平、合法的制度化程序，开放类型多样的公共领域，鼓励和包容各种观点并使其不受限制地交流、辩论，以期通过妥协和偏好转换达成共识，并通过共识影响决策和执行。中国的协商民主还受到现阶段社会和文化基础的影响，主要是公民社会不强大、公民精神不健全、多元文化不成熟，影响协商民主的具体实施。
三、在中国的民主政治实践中发展社会主义协商民主
十明确指出“要完善协商民主制度和工作机制，推进协商民主广泛、多层、制度化发展。”协商民主发展到今天已成为全党的共识，全党的任务，全党都应理解把握、贯彻落实，推动协商民主制度化、规范化、程序化建设。
第一，以制度建设为根本。坚持完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，充分发挥人民政协作为协商民主重要渠道作用，推进政治协商、民主监督、参政议政制度建设，更好地协调关系、汇聚力量、建言献策、服务大局。进一步明确协商什么、与谁协商、怎样协商、协商成果如何运用等具体要求，实现规范性，不断提高协商民主的制度化水平。完善协商民主运行机制，使协商在事前有章可循，协商过程透明公开，协商结果公正有效。把选举民主和协商民主这两种民主形式结合起来，优势互补、形成合力，为人民当家作主提供更加广阔的平台，从而推进社会主义民主政治建设。
第二，以形式丰富为抓手。拓展协商民主的主体范围，协商民主除中国共产党与各派合作外，还应积极引导自治性组织、人民团体、民间组织、企业组织、事业单位等基层社会组织积极参与。协商主体不仅包括政治、经济、文化的精英，还应扩展到普通公民，让公民以理性合法的形式表达利益要求和意愿，把更多的利益主体纳入到决策领域和决策过程中。拓宽协商渠道，完善党代会、人大会的旁听制度、政府听证制度、基层组织自治制度。深入推进专题协商、对口协商、界别协商、提案办理协商，积极开展基层民主协商，突出特点，避免重叠，充分反映各党派团体、各族各界人士的意见建议。完善协商民主形式，畅通群众大会、民主恳谈会、民主评议会等协商渠道，改进群众来信来访、领导接待日、人民调解等方式方法，推进协商民主广泛、多层发展。
第三，以质量提升为目标。协商民主容易导致效率低下、议而不决、成本过高等问题。因此，在协商选题时应选择重大的社会公共问题，值得协商的问题拿出来协商。协商过程中应引导参与协商的各方树立大局观念，真正深入实际、认真思考，理性地表达诉求，负责任地提出建议。协商后应把协商成果纳入决策程序，制定对协商成果办理、落实、反馈的办法措施，强化和细化具体的操作性办法。此外，还应加强监督，加快转化协商成果，以增强协商民主的实效性。
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