关键词：乡村建设；参议员；参议会；政治参与；陕甘宁边区
中图分类号：K265.1 文献标识码：A 文章编号：1672-3104（2014）05?0248?06
中共所在的陕甘宁边区时期，可谓是革命与乡村社会的结合达到最佳状态的历史时期，也是乡村建设的延安方针与中共革命的延安道路实现了并行不悖、难分轩轾的历史时期。在此期间，中共通过重构基层社会的权力结构体系而产生的基层参议员，成为中共在陕甘宁边区乡村建设的一支重要力量。目前尽管也有些著述对陕甘宁边区的乡村建设进行过考察，但是很少将基层参议员作为研究对象进行翔实而细致的梳理。实际上，在陕甘宁边区的基层社会中，通过选举产生的参议员至少在数万名以上。如此庞大的参议员群体，他们在乡村建设的过程中承担什么样的角色，应该成为我们关注的重要议题。而且从实际历史事实观之，也的确有相当一部分基层参议员在乡村建设过程中做出了富有成效的业绩。有鉴于此，笔者拟就基层参议员与延安时期的乡村建设作一粗浅的探讨，以就教于学界方家。
一、陕甘宁边区基层参议员的基本状况
中共自其成立以来的历史，就是摧毁旧的制度、建构新制度的历史。抗战以来，中共通过民权主义作为旗帜推行地方自治，实行基层民主选举，以重塑基层社会的权力主体。在此过程中，通过广泛的社会动员，以直接民权的形式整合基层社会，最终在“自由选举，选举好人”的方针下，完成了对基层社会的控制与整合，代之而起的是具有乡土社会认同感的“好人”――参议员。参议员作为基层民众的代表，成为新的制度格局下的新型权力结构主体。
陕甘宁边区的基层参议员，是按照边区所属各县、乡的自然村数或居民小组以及人口规模来选举的。根据相关资料显示，每届参议会所选举的基层参议员至少都在3～4万名左右。基层参议员之所以占据着绝大多数比例，因为基层社会是民主政治的堡垒，广泛选举基层参议员，通过他们代表民众行使权利、检查政府工作，是边区政府践行民主政治的最基本的原则。与此同时，边区政府根据广大农村极其分散、社会关系异常复杂的客观形势，在乡一级又实行“固定代表制”。即按照代表与居民住所接近，将全体居民适当地分配于各个代表的领导之下，使各个代表对于其领导之下的居民发生固定的关系。由此也就决定了基层参议员需要更大数量的规模，才能实现这种“固定代表制”的模式。另外，通过选举大量的基层参议员，也有利于边区政府所倡行的乡村自治。
从基层参议员的社会阶层及其出身来看，根据相关资料统计表明，贫农和中农是基层参议员的主体构成。但是随着普选运动的渐次展开，其社会构成也有了很大的扩展，不仅有少数民族和工人、妇女被选为参议员，而且相当一部分地主士绅也被选为基层参议员。特别是“三三制”模式施行以后，参议员的社会构成与阶级成分有了显著变化，不仅有员，也有不少哥老会成员。在这些参议员群体中，特别值得一提的是妇女和士绅群体。因为将他们选为基层议员，不仅体现了基层民主的广泛性，同时也是中共为适应战时局面和基层民主政权建设的现实需要而采取的政策措施。当然，由于陕甘宁边区既有老解放区，也有刚接管过来的新区，所以在不同的地区情况也并不完全相同。而这又恰恰反映了中共在重塑基层社会权力结构主体过程中的一些鲜明特点。
毫无疑问，陕甘宁边区的参议会制度既不同于西方国家的代议制民主，也有别于的制度。它是在战时条件下，通过重塑基层社会权力结构的主体，并依据战时特殊的社会生态环境而建构的政治与社会管理体制。由此而形成的基层参议会制度和参议员群体，不仅是乡村民众认识民主的一个重要信息源，而且也是陕甘宁边区乡村建设的一支重要力量。在这里，人们不仅行使着当时条件下最为民主的权利，而且通过他们的政治参与和经济文化教育等方面的建设，使得这片曾经最为落后的地区，最终成为20世纪中国乡村社会的一道亮丽的风景。
二、参议员的乡村建设议政
陕甘宁边区的乡村建设，是在基层自治的制度模式下展开的。故而陕甘宁边区的乡村建设运动，从根本上也体现为一种民主建设运动。因此基层参议员的乡村建设，首先就体现为议事管事的政治参与实践。
在战时的陕甘宁边区，基层参议员以参议会、乡“一揽子会”、“党外人士座谈会”和“群英会”等形式，开展广泛的政治参与实践。无论何种参与形式，其最终目的是如何促进生产。因此所谓的政治参与在很大程度上就是如何更好地调动民众的积极性而进行生产建设。一如任弼时所说：边区的中心任务是建设，尤其是经济建设。在经济建设的事业中，“发动人民大众的积极性，使每户每人都积极地劳动，参加生产，以改善人民生活，解决战争需要，造成行动的民主，这便是边区民主政治中的中心任务”[1]（265）。因此在基层参议员的政治参与中，提案议案是参议员的一项重要工作。但是作为基层参议员，他们所关注的主要还是与基层社会联系最紧密的事务。因此，举凡社会生产建设、灾荒救济、妇女地位与婚姻、政府公务人员的工作作风等方面的提案议案，占据着绝大多数的比例。这些关涉基层社会的提案议案对于促进陕甘宁边区的乡村建设起了重要作用。
互助合作是陕甘宁边区乡村建设的重要组织形式。实际上，在陕甘宁边区政府成立之前，这种组织形式就在西北农村地区有着广泛的运用。因此在中共大规模推动互助合作运动之前，通过劳动互助促进生产建设的提案议案就成为参议员关注的重要议题。就在1937年9月召开的延安县参议会上，一些参议员就提案倡行互助合作。这一提案议案一经提出就得到延安县政府的采纳，在延安县政方针和延安县民主政府纲领中，都明确将互助合作作为乡村建设的基本方针，并在救济延安境内灾民的实际行动中，以“责成互济会切实救济难民”的方针予以贯彻落实[2]（493）。靖边县参议员田宝霖，同样在参议会上提案建议设立运输合作社，在促进运输业发展的同时，改变乡民的日常生活。这个提案不仅在靖边得到了响应，在定边县也产生了积极影响。经过宣传动员，定边县不到两个月，就组织了262头牲畜，集股482.5万元，通过运盐实现了发家致富[3]（259）。由于互助合作的提案议案以及在乡村建设中的重要作用，在边区西北局高干会议上强调指出：“各县应以大力组织劳动互助，大大地发展农民的集体劳动。”[4]（214）
在基层参议员的提案议案中，防灾备荒也是他们至为关注的内容。陕甘宁边区地形复杂、沟壑纵横，具大陆性、高原性的干燥寒冷气候，是灾害频发之地。针对这种情况，一些参议员纷纷提案建议设置“互救会”组织。如庆阳县副议长任绍亭、合水县副议长杨正甲以及定边县白文焕、高崇珊等人分别提出议案指出，创办义仓可“防患未然，以备荒年救灾之用”。这些提案旋即得到回应，陕甘宁边区政府据此命令要求“积极劝导人民普遍创立义仓，加紧备 荒”[5]（356）。除此之外，一些参议员还专门提案指出要实行灾荒报告制度。如镇原县的陈致中、杜云程、刘平海等参议员，针对镇原灾情严重的情况，专门提案要求政府对灾情存案备查。另外，一些参议员还提出了兴修水利、植树造林以应对灾荒的提案。在绥德县，一些参议员提案指出：“植树造林是边府之重要号召，近年来木材之支用日甚一日，而保护树木成绩异常不够。植树既能发展农村经济，又能减少水旱灾荒风沙侵袭。种柠条可解决部分缺乏炭烧及铺瓦屋顶。”针对参议员的提案，绥德县政府提出具体解决办法。[6]
在基层参议员的众多议案提案中，妇女地位和婚姻问题同样是他们关注的重点领域。特别是一些基层女议员，更是在维护妇女地位和权益方面不遗余力地提出议案。诸如提高妇女地位、保护妇女切身利益、改善妇女生活、提高妇女社会地位、严禁缠足和买卖婚姻的提案，在各级参议会上被频繁提及。如米脂县女议员在参议会上就提议指出：① 政府应在保障人权的原则下，限定结婚年龄，女子不过16岁，不得出嫁。② 政府应多设法教育这些人，叫他不要专为利，而妨碍子孙后代。③ 如果由父母包办订婚于两家者，应由女子选择，父母依法处办，如有聘礼，根据双方情况酌量办理。④ 寡妇改嫁时，娘夫两家不得干涉及从中卖钱，他人更不能收受贿赂，违者依法处办。[7]（40）
基层参议员除了关注如何促进边区经济社会发展，对于一些不良的社会陋习和行为如、抽大烟和农村“二流子”也极为重视，故而在他们的提案议案中不乏对这些问题的关注。如在绥德县二届参议会上，就有不少参议员指出：“政府提出改造二流子后，收效不小，但是还有些二流子没有完全改造过来，有碍生产建设，所以继续改造旧有二流子，以防止新二流子的产生和发展。”针对这一情况，绥德政府提出了具体办法：① 由政府负责找职业；② 由大家注意抓紧督促，并帮助建立家务；③ 各级政府应严格禁赌，抓紧教育二流子，自卫军应经常检查。[6]在延安县，首先通过乡参议会当场规定若干公约，例如生产、禁赌、禁嫖、禁窃、保禾、治安等等，共同遵守，违者除须罚出羊畜或猪资外，另外接受公约的处罚――这是一种耻辱的处罚。按此约精神，“乃政府当局利用民间惯例，督促二流子参加生产的一个办法”[8]（80）。
实际上，参议员的政治参与，不仅体现为对政府决策的影响，而且还体现为对政府的有效监督和管理，从而达到影响或改变政府的决策。所以参议员在参政议政的同时，还根据群众所提意见和本地区实际，研究制定适合本地区的一些制度法规。还有些参议员特别是有一定知识背景的参议员通过不同形式开展调查，在获得大量资料的基础上有针对性地提出议案。如延川县参议会副议长高敦泉及县议员梁涵川，不辞辛苦深入民间，搜集民意然后列为八项，提供政府采择施行。由于这项调查提案资料非常详实，延川县政府亦立即加以讨论，并付诸实行，从而极大地提高了参议员政治参与的效率和热情。[9]（813?814）
对基层政府人员的监督与批评，始终都是参议员政治参与的重要内容。特别是在召开参议会期间，这种监督与批评就更为集中。如在绥德县第二届第一次参议会上展开讨论时，议员们“讨论情绪很高”，针对县长的工作报告，议员们更是发言踊跃，有10人登台讲话。[6]延川县在召开参议会期间，议员们共向政府及军队提出了1 475条意见，内有民事方面的问题482件，刑事问题111件，民众负担方面有179件，对各级政府的有661条意见，对军队的有40条意见。[9]（808）实际上，参议员在讨论批评的过程，也是在检查政府工作的过程。通过参议员对基层政府的监督与批评，他们所提出的一些问题和建议绝大多数都得到了解决。根据1945年选举中的相关统计，在延安、~县、延川、志丹、曲子、合水、镇原、新正、新宁、赤水、吴旗等县提出的21 385件问题，除一些较为复杂需要仔细研究的之外，已经被解决的达17 507件，占总数的81. 8%，未解决的3 875件，占18.2%。[10]特别是一些较难处理的问题如土地租佃、债务关系或家庭纠纷等，有的甚至是存在多年的，都认真研究予以解决。
二、参议员的乡村建设实绩
如果说基层参议员的政治参与是为乡村建设建言献策，是一种“议”的活动，那么依据“议”的结果具体执行相应的任务，即所谓的“行”，就是要带领民众积极抓建设促生产，走在群众的前面，要在各个方面都要做“学习、生产、武装工作的模范”。[11]综观基层参议员的乡村建设实绩，主要体现在以下几个 方面：
（一） 经济建设
为促进乡村经济建设，参议员们积极行动起来，通过组织变工、兴修水利、创办工厂等各种途径全力促进乡村经济建设的发展。耙梳相关资料，有关参议员着力于乡村经济建设的事例俯拾即是。
延安县裴庄乡参议员田二鸿，为促进本乡的农业发展，亲自组织变工和开荒除草运动。与此同时，为了将裴庄乡建成模范乡，王二鸿还与村民制定了裴庄乡村规民约，要求“家家户户都要劳动生产，真正做到早起晚归，家家变成勤劳家庭”。同时要“真正实行储蓄，节约，保证不浪费一粒一粟粮食，做到家家‘耕二余一’”。并且能够“改良牲畜饲养，做到经常垫圈，按时喂饮，确实减少牲畜死亡率”[12]（59）。通过王二鸿的积极努力，不仅实现了大生产运动的既定目标，使得裴庄乡成为边区的模范乡村。
在兴修水利、植树造林方面，参议员们同样不遗余力。定边县参议员马海旺曾从一位四川人那里学到了修水利的技术，随即开始修水地。在他的指导和帮助下，本村及定边渠两个村子16户人家修水地试种稻谷，5年共修水地60亩，其中他一家就修18亩，产稻谷1600余斤。不仅有效地抵御了干旱灾害，而且极大地提高了农业生产。[13]（796）靖边县参议员田宝霖，积极开展水利建设，试办水漫地，不仅实现了粮食的增产，而且也保护了水土的流失，受到了的高度赞赏。在植树造林方面，安塞县马家沟陈德发，大力开展植树造林发展农村副业。在陈德发的带领下，全村原计划植树500株，实际植树1 500株。“全村出产的梨果，就够有水果树的9家人买布交公盐代金而有余。”[12]（15）
三、参议员乡村建设的特点
纵观20世纪前期的乡村建设运动，如果说以梁漱溟等为代表的乡村建设运动，大都集中在地势平坦、信息相对畅通的东部和中部地区，是由一些有相当文化素养和水准的知识分子群体发起的声势较大的社会改革运动，那么陕甘宁边区的乡村建设，则是在经济文化都相当落后的西北地区而展开的。如果将二者进行比较分析，从中不难看出陕甘宁边区乡村建设的一些历史特点。
第一，民国时期的乡村建设，由于其领导人的教育背景以及他们对中国乡村社会认识的差异，他们所开展的乡村建设只是注重教育和技术的一些局部的改良，而并非是一种全方位的乡村建设。正是乡村建设运动的这种局部的改良性质，导致乡村建设运动的彻底失败。梁漱溟在1935年1月的一次讲演中也承认，乡村建设“从根本上说是要完成社会大改造，而非枝枝节节的做好事”[24]（573）。而陕甘宁边区基层参议员的乡村建设实践，所呈现的却是一种全方位的乡村建设。也就是一切从人民的生活和实际利益出发，只要不符合民众的生活和实际利益的都要进行改造和建设。特别是要对乡村社会旧有的政治和经济体制进行改造和建设，以实行新民主主义的政治和经济政策。因此，以全方位的建设为指导开展乡村建设，是陕甘宁边区基层参议员必须要遵循的重要原则。
第二，参议员所开展的乡村建设是以乡村自治为基础的。平心而论，民国时期的乡建团体也在倡行乡村自治。但问题的关键是，乡村自治必须是以基层政权建设为前提的。这是因为基层政权建设作为现代民族―国家的建构过程，其主要目标就是要造就一个有明确边界、社会控制严密、国家行政力量对社会进行全面渗透的社会， 它的形成基础是国家对社区的全面监控。[25]（147）但是这一点恰恰是乡建知识分子不具备的。而中共所领导的革命，在与农民的革命动员紧密结合的同时，也与基层政权的建设紧密结合。陕甘宁边区政府成立之后起，一方面通过基层政权建设重新塑造乡村社会的权力主体，另一方面，中共又以基层参议会作为载体，将民主自治作为乡村建设的重要基础。由此形成的乡村建设路径，构成了陕甘宁边区乡村建设的特点和优点。
第三，参议员的乡村建设实践，尤其注重乡村社会的互助合作。应该说民国时期乡建派也重视对互助合作的提倡与实施，但是乡建派所倡导的互助合作却把更多的精力放在了信用合作社上。而生产合作社所占比例却很小，更重要的是，乡建派的互助合作成员中，只有很少一部分是农民，绝大多数农民则被关在了合作社大门之外。陕甘宁边区则将众多的农民组织起来开展互助合作，大大突破了旧有的只在本族范围内开展互助合作的习惯，互助合作已不仅体现在开荒、锄草、耕种、运粪、收获等农业生产中进行劳动互助，而且在生产渡灾、开渠、修滩、筑坝、纺织、运输、家务劳动、副业生产等方面也广泛实行了互助合作。有的劳动互助组又发展成了劳动合作社。此时的互助合作运动实际上业已成为边区乡村社会生活的枢纽，具有重要的社会服务功能，尤其是一些较大的综合性合作社，由于承担起包括教育、医疗在内的各种公益事业，更是成为“当地农村的核心”[5]（369）。可以说此时的合作社，突破了原本作为经济组织的局限，通过其公共服务职能的发挥，成为乡村建设的积极推动 力量。
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一、认真落实建议提案办理工作责任制
我局及时召开局党政联席会和全局中层以上负责人会议，传达贯彻了县政府召开的关于人大建议政协提案交办工作会议精神。局成立了人大建议政协提案办理工作领导小组，制定印发了提案办理工作方案，下发了文件到各基层相关单位，局人秘股、农建股、公路站、运管所为办理工作成员单位，落实了提案办理程序和办理工作责任。为进一步办理好提案工作提供了保障。
二、积极征求办理工作的意见
为了办理好建议提案，我局班子成员分头行动深入到有关乡（镇）村和单位进行实地了解调查，与代表委员面对面交谈。凡是代表委员建议提案中提到农村公路建设立项补助的问题，我局都尽最大的努力，同时建议有关乡村动员一切积极因素，想方设法从其它渠道立项补助；二是对列入“十二五”公路计划盘子的项目，我局与相关的乡（镇）村共同协商制定农村公路建设方案，进行外业测设，指导乡村做好工程前期准备工作，确保在年底前建设完工。三是在我局尽了最大努力，今年确实难以办到的情况下，或举我局一家之力难以解决的问题，我局并非简单一推了之，而是积极地出主意，帮助他们提出解决问题的相关意见和策略，从而做到既积极维护了代表委员当家作主参政议政的权威，又进一步树立他们在群众中的良好形象。
三、注重办理工作实效
5月以来，局里将建议提案按内容分类后，一件一件落实到局相关分管领导和相关部门、单位，明确责任人。每一件建议提案的答复从初拟、修改、审核、定稿每一道程序都有专人负责。然后由局班子成员带队将议案办理情况答复件送到代表委员们的手中，真心实意地征求他们对改进公路交通事业发展的设想、建议和意见，同时也将我局的管辖和管理权限以及上级对建设农村公路方面的方针和补助政策作进一步的宣传，得到了代表们的支持和理解。
“十二五”上级交通部门对农村公路建设的政主要是农村客运网络线建设、重点县乡道升级改造、解决25户以上自然村组通水泥路。百姓事无小事。代表委员们的建议代表着地方发展经济、建设交通和城乡居民工作和生活出行的共同呼声和愿望。为此，我局抱着为农民群众认真研究解决问题，办好事、办实事工作态度，仍然积极向上级交通主管部门领导汇报，同时转达农村群众要求改善交通的迫切愿望。在我们尽了最大努力，难以争取到年度增补计划项目的情况下，我局也能做到及时将信息反馈到有关乡（镇）村，一方面积极帮们出主意，动员他们通过其他渠道争取，争取早日实现代表和村民的愿望。
通过我们多方走访，与代表委员们面对面，坦诚交换意见，进一步增进与代表委员和当地农民群众沟通，加深了了解。我们的工作也得到他们更进一步的理解和关心与支持，从代表委员反馈给我局的建议提案办理情况征求意见表中所反馈的情况看：主办的21件建议提案办理满意率达100%，当然，这些情况既是代表委员们对我局办理工作的肯定和鼓励，同时也使我们看到了自己工作中存在的不足，我们将认真对待，争取今后把工作做得更实做得更好。
四、办理工作存在的困难
由于我县乡与乡、村与村的经济发展的状况不一样，我们办理代表建议工作存在不少困难，主要有以下几方面：
1、有的乡村经济条件不宽裕，当地群众要求修路和改善发展经济环境的愿望与热情很高，由于难筹修路建桥配套资金。
2、“十二五”上级交通主管部门主要侧立于县乡公路升级改造和农村客运网络化联通工程建设，以及25户以上自然村水泥路建设，25户以下自然村修路需求难满足。
乡村债务的形成有其特殊的时代背景，由来已久，情况复杂，矛盾众多，已成为制约乡村经济发展的重要因素之一。**县作为中部地区典型的农业大县和人口大县，乡村负债的问题显得尤为突出。
一、乡村债务现状
**县乡村债务具体体现为“两大两多”：“两大”即：一是负债总额大。截止去年底，全县乡村债务总额为13.21亿元，其中乡级债务8.86亿元，乡均负债2216万元；村级债务4.34亿元，村平负债50万元。以农业人口计算，人均背负乡村债务1618元；二是债务增幅大。其中，村级债务利息增长快。以20xx年3.37亿元为基数，20xx年、20xx年分别递增4399万元、4626万元。“两多”即：一是重债单位多。全县40个乡镇全部负债，其中债务1000万元以上的29个， 5000万元以上的3个，上亿元的1个，即观音寺1.21亿元。全县853个行政村，零负债的村仅有2个，负债上100万元的95个，其中200万元以上的11个。二是欠个人的债务多。全县乡镇一级的债务中，欠个人债务达到3.42亿元，占乡镇债务总额的38.6%，涉及2.93万户；村级债务中，欠个人债务达到3.19亿元，占村级负债总额的74%，涉及5.03万户。
二、债务成因分析
1、灾害损失成债。自五强溪电站1994年蓄水发电以来，沅水成洪水位抬高，导致**县洪涝灾害损失明显加剧。特别是1995年到1998年，全县连续多次遭受特大洪灾，直接经济损失34.6亿元。为抗御洪水，县委政府举全县之力，不仅新建县城防洪大堤，还开展了“百库整治”工程，特别是对重点堤垸进行全面加固处理，共投入资金7.8亿元，由于该县未列入洞庭湖一、二期治理范围，基本上由县乡村三级自筹，仅堤垸建设一项就负债2.73亿元，占债务总额的18%。
2、公益事业成债。从债务的支出用途来看，乡村两级用于农村学校建设、道路水利建设、计卫优抚等方面的公益性支出，占债务总额的大头，乡村合计3.88亿元，占负债总额的29.8%。特别是前些年各种考核达标项目过多，乡村配套压力十分沉重，自身又没有建设资金来源，不得不举债完成配套任务。
3、垫缴税费成债。1996年前，国家实行单一粮食收购渠道，户卖村结，粮款代扣，农民欠缴税费的情况较少。随着粮食市场的放开，粮食价格大幅下跌，严重挫伤了农民上交的积极性，导致税费尾欠急剧上升。同时，乡镇税费任务还包括国地两税，因此，在农业税拖欠、国地税源不足的情况下，乡村两级不得不借款完成税费任务，这样共形成债务1.43亿元，占债务总额的10%。
4、乡村企业成债。自上世纪80年代开始，在计划经济条件下，由于政企不分，乡村两级主导办企业的现象较为普遍，行政组织出面为企业集资、担保、借贷的情况时有发生。向市场经济转轨后，县以下国有企业、集体企业纷纷改制破产。但乡镇企业这一块，依法破产没有法律依据，以往乡村出面借贷、担保的债务无法解脱，因此承担了巨大的债务包袱。全县乡村两级共因此负债3.46亿元，其中乡镇一级3.17亿元，占乡村负债总额的26.2%。观音寺、九溪、双溪口3个乡镇情况尤为严重，分别负债8188万元、6500万元、3093万元，占乡镇债务的74.9%、72.5%、73.8%。
5、财力不足成债。农村税费改革前，该县每年乡统村提收入有1.08亿元，其中乡统筹收入3368万元、村级提留收入3428万元，此外，还有诸如乡村道路建设、水利设施建设等各种不规范收费4000多万元，国家取消乡统村提后，乡村两级基本失去收入来源，全部靠县级财政和转移支付来保障运行，特别是村级经费一块，就比税改前减少1500多万元，维持基本运转尚且十分困难。1995年以来，乡村两级为保运转负债1.56亿元，占债务总额的12%。加之近几年新农村建设、综治维稳、计划生育等方面的任务更加艰巨，很多时候不得不举债运行，此项债务规模有继续扩大的趋势。
三、化解债务对策建议
乡村债务不仅是一个经济问题，也是重大的社会问题，更是严峻的政治问题。尤其是农村税费改革后，化债难度日益增大，已经严重影响到了农村经济的健康发展，制约了新农村建设向纵深推进。但从现实的情况来看，要化解庞大的债务包袱，仅靠乡村自身的能力很不现实，必需在上级的统筹安排下，整体推进，逐步实施。我们认为要化解乡村债务可从以下几个方面去努力。
1、继续深化农村综合改革。全面加快农村综合改革步伐，进一步精简机构，扩大国家投入，切实减轻乡村两级公共服务的负担。建议从转变管理体制入手，对乡镇站所进行彻底改革，由国家拨出专项资金，实行全省统筹操作，对现有站所人员实行全员置换，再因事设岗，公开聘用，由“花钱养人”变“花钱养事”。属于公益性的岗位，纳入财政全额保障范围；属于经营性的岗位，推向市场，自负盈亏。
2、 出台化解乡村债务政策。鉴于目前县乡财政困难，无力化解巨额债务的现实情况，建议按照“依靠法律，依靠政策，依靠群众”的三依靠原则，出台化解乡村债务的相关政策，有针对性的加以解决。一是对政策性负债，建议国家给予全额转移支付，逐年安排偿债资金。特别在完成“普九”债务化解后，迅速启动农村义务教育债务化解工作。二是对农村公益性建设负债，在“谁受益，谁负担”的总体原则之下，建议国家充分考虑乡村两级的财力实际，给予适当的化债补贴。三是对农民历年尾欠税费任务负债，税改前历年税费尾欠，建议以村为单位组织群众公开评议，确无偿还能力的对象，可以挂账或减免，确有偿还能力的，立足现实，做出规划，逐年偿还；税改后的农业税，建议采取依法依规清收。四是对兴办企业形成的负债，建议参照国有企业改制的政策进行处理，属于企业的债务从乡村行政组织剥离，并依法实施破产、改制。另外，对人为新增债务实行行政首长问责制，坚决杜绝人为新增债务。
3、提高乡村转移支付规模。农税改革后，尽管上级财政对乡村给予了一定转移支付，但很大程度上需要县级财政给予补助，使本来就较为困难的县级财政更加不堪重负。从当前的实际情况来看，村级组织维持基本运转，每年约需5.8万元的经费保障，目前实施的2.56万元补助标准还远远不够。对此，建议国家在每年新增的支农资金中拿出部分比例，提高对乡村的转移支付，保证乡村基本运转，不发生新债。特别是计划生育、综治维稳、民政优抚、文化教育、医疗卫生、广播电视、农村经管等社会事业，国家应出台专门补助政策，彻底解决资金无来源的问题。
一、一事一议财政奖补试点工作的指导思想、基本原则和目标任务
开展一事一议财政奖补是加强农村基础设施建设，统筹城乡发展，促进城乡公共服务均等化的重要举措，是深化农村综合改革的一项重大制度创新。开展好专项工作，有利于激发村民参与一事一议筹资筹劳的热情，调动农民参与公益事业建设的主动性，引导和鼓励村民出资出劳，促进社会主义新农村建设；有利于调动基层干部群众民主议事的积极性，运用民主方式解决涉及农民切身利益的问题，并不断完善民主议事机制，推进农村基层民主建设；有利于形成村级公益事业建设多渠道投资的新机制，让农民切身感受到党和政府的关怀，促进城乡协调发展，构建社会主义和谐社会。
（一）指导思想
深入贯彻落实科学发展观，坚持统筹城乡发展的方略，围绕社会主义新农村建设，积极探索以农民自愿出资出劳为基础、政府奖补资金为引导、广泛争取各方支持的村级公益事业建设投入新机制，充分调动农民筹资筹劳开展村内公益事业建设的积极性，加快村内道路、人畜饮水、村容村貌整治为主要内容的农村公益事业建设步伐。
（二）基本原则
1．民主决策,筹补结合。一事一议财政奖补公益事业建设项目必须尊重民意，以村民民主决策、自愿出资出劳为前提，政府给予奖励补助，使政府投入和农民出资出劳相结合，共同推进村级公益事业建没。
2．量力而行，注重实效。一事一议财政奖补公益事业建设项目必须考虑村级集体经济组织、农民和地方财政的承受能力，县（区）、乡（镇）人民政府要统筹规划、加强引导，优先支持农民积极性高、需求最迫切、反映最强烈、受益最直接的村级公益事业建设项目，适当向贫困村倾斜，提高项目效用。
3．规范管理，阳光操作。建立健全各项制度，确保筹资筹劳方案的制定、村民议事过程、政府奖补项目的申请、资金和劳务使用管理公开透明、公平公正，接受群众监督。
（三）目标任务
争取用5年左右的时间，使全市绝大部分自然村村内道路基本实现硬化，村民喝上清洁卫生的水，村容村貌有较大改观，社会事业明显进步，推动农村物质文明、精神文明和政治文明跃上新台阶。
二、一事一议财政奖补的范围、标准和程序
（四）一事一议财政奖补范围
我市行政区划内的村级组织，包括有农村人口的街道办事处、国有农场的生产队，主要是对以村民一事一议筹资筹劳为基础，目前支农资金没有覆盖的自然村村内户外道路、小型农田水利、人畜饮水、环卫设施、植树造林、文化体育设施等村民迫切需要并直接受益的公益事业建设项目，实行分类奖补。跨村以及村以上范围的公益事业建设项目投入，应主要由各级人民政府分级负责，由现有的投入渠道解决，原则上不向村民筹资筹劳；农民宅前屋后的修路、建厕、打井、植树等投资投劳，应由农民自己负责。
（五）一事一议财政奖补资金来源
一事一议财政奖补资金主要由中央和省通过财政转移支付安排，县（区）人民政府要积极调整支出结构，加大对村级公益事业建设的支持力度。鼓励和支持村级组织发展集体经济，提高自我发展和自我建设的能力。倡导社会各界捐赠赞助，形成政府补助、部门扶持、社会捐赠、村组自筹和农民筹资筹劳相结合共同推进村级公益事业建设的投入新机制。
（六）一事一议财政奖补办法
奖补办法按照《省村级公益事业建设一事一议财政奖补试行办法》（云财农改〔〕8号）执行，一事一议财政奖补的具体标准，由县（区）人民政府根据自然村的不同情况，按项目类别、工程大小及投资额度、村民筹资筹劳、乡村投入、社会捐赠等因素确定，报省、市财政部门和农村综合改革领导小组办公室备案。一事一议项目的财政奖补资金实行限额控制，以自然村为单位，原则上不得超过50万元。因特殊情况超过50万元的，报市农村综合改革领导小组审批。
（七）一事一议财政奖补项目审批程序
1．项目申报。一事一议财政奖补实行项目申报制。需申请财政奖补资金的一事一议筹资筹劳项目，由议事主体（村民委员会或村民小组）根据村民议事情况填写《省村级公益事业建设一事一议财政奖补项目申报表》，报乡（镇）人民政府审核确定上报县（区）农村综合改革领导小组办公室。
2．项目审批。县（区）接到乡（镇）人民政府的申报材料后，由县（区）农村综合改革领导小组办公室牵头，会同财政、农业、新农办、交通、水利等相关部门，对所申报项目的一事一议程序的合法性、合规性以及项目规划的科学性、合理性、可行性和工程预算、村民筹资筹劳、乡村投入等情况进行审核。经审核确认符合财政奖补范围的项目，由县（区）农村综合改革领导小组办公室提出奖补方案，汇总上报县（区）人民政府审批。拟报县（区）人民政府批准立项的一事一议财政奖补项目，上报前由县（区）农村综合改革领导小组办公室予以公示，广泛征求各方面的意见和建议，公示内容包括：议事主体、项目内容、工程概算、施工期限、村民筹资筹劳数额、社会捐赠、乡村投入和县级财政奖补资金安排情况等。
3．项目实施。县（区）人民政府批准立项实施的一事一议财政奖补项目，在乡（镇）人民政府的统一组织、统一管理、统一监督和县级有关部门的指导下，由项目议事主体组织实施。
4．资金兑现。一事一议财政奖补资金由省直接拨付到县，实行事前预拔和事后报账制度，由县（区）人民政府统筹安排，采取实物或现金方式，专项用于村级公益事业建设。一事一议财政奖补可采取实物或货币方式兑现，直接用于项目建设。采取货币方式兑现的，由县（区）财政部门根据县（区）人民政府审核批准的奖补标准，将奖补资金分项目拨付到乡（镇）财政所，由乡（镇）财政所兑现到实施项目的行政村或自然村。实行实物方式兑现的，由县（区）或乡（镇）按政府采购的相关规定组织公开招标，统一采购，按标准补助到实施项目的行政村或自然村，招投标费用和运费不得用奖补资金开支。
5．考核验收。省和市对县（区）一事一议财政奖补工作，分年度进行考核和验收。未完成计划的，相应扣减次年对县（区）的奖补资金；违反政策和规定安排使用的，依照相关规定予以处罚。一事一议财政奖补项目竣工后，由议事主体（村民委员会或村民小组）和村民民主理财小组将财政奖补资金（实物）的安排使用情况向全体村民公示，经公示后得到大多数村民认可的，填写《省村级公益事业建设一事一议财政奖补项目验收清算报告表》，由乡（镇）人民政府组织乡（镇）财政所、农经站等相关部门进行检查验收，经乡（镇）人民政府检查验收，确认财政奖补资金使用合法合规、项目建设符合规划要求、工程质量达到规定标准的，上报县（区）农村综合改革领导小组组织有关部门进行复审。经县（区）农村综合改革领导小组组织复审验收合格的一事一议财政奖补项目，由县（区）农村综合改革领导小组办公室分年度逐级汇总上报省财政厅清算。
三、一事一议财政奖补试点的相关措施
（八）统筹规划一事一议财政奖补项目
一事一议财政奖补项目工作以县（区）为主组织实施。各县（区）人民政府根据当地农村经济社会发展的总体规划，结合农村公益事业的发展现状，与新农村建设、扶贫开发整村推进、乡村道路建设、饮水安全工程、村容村貌整治、灾后重建、移民搬迁、农村民居地震安全工程等有机结合起来，以自然村为单元，在充分尊重农民意愿的基础上，按照“统一规划、突出重点、因地制宜、连片推进”的要求，统筹作出一事一议财政奖补项目计划，区分轻重缓急，分期分批组织实施。除已有进村入户项目外，每年一事一议财政奖补项目的覆盖面，不得低于自然村总数的20%。规划实施一事一议财政奖补项目，应先易后难，逐步覆盖。优先支持以村内道路硬化为主要内容，整村推进，群众受益面广的村内公益事业建设项目；优先支持村民积极性高，主动要求筹资筹劳并有村集体投入或社会捐赠赞助的一事一议项目；优先支持村级领导班子得力，村务财务公开制度健全，村规民约完善的行政村和自然村。
（九）建立健全一事一议民主议事机制
认真贯彻《省村民一事一议筹资筹劳管理实施办法》（云政办发〔〕146号），遵循村民自愿、直接受益、量力而行、民主决策、合理限额的原则，规范议事程序，明确议事范围，确定限额标准，细化管理措施，正确引导农民自愿出资出劳。严格执行一事一议筹资筹劳的有关规定，所议之事要符合大多数农民的需要，议事过程坚持民主程序，实施过程和结果接受群众监督，加强农民负担监督管理，保护农民的合法权益。
村民一事一议筹资筹劳的议事范围为建制村，根据受益主体和筹资筹劳主体相对应的原则，可适当缩小议事范围，以村民小组或者以自然村为主体议事。筹资筹劳原则上实行上限控制，每年人均筹资不得超过本县（区）农民上年人均纯收入的1%，每年每个劳动力投劳的数量最高不得超过10个标准工日。根据实际需要和经大多数村民同意，可以分年筹资，也可适当提高筹资筹劳标准。超过上限标准的筹资筹劳，须逐级报农民负担监督管理部门审批。属于筹劳的项目，不得强行要求村民以资代劳。村民因外出务工等原因无法出劳的，可以请人代为出劳或者以资代劳。村民自愿以资代劳的，由本人或者其家属向村民委员会提出书面申请，可同意以资代劳。以筹料（按人均或户均筹集沙、石、土等）形式开展农村公益事业建设的，每年人均筹料量原则上不得超过当地10个标准工日所能筹集的料量。
（十）建立健全监管制度
一事一议财政奖补项目的建设内容、筹资筹劳数量、奖补金额等要作为村务财务公开内容，及时向村民公布。县（区）、乡（镇）要建立一事一议财政奖补项目档案或数据库，将村民一事一议筹资筹劳的会议记录、村民签字、筹资筹劳方案、出资或投劳凭证、奖补项目的申请表等相关原始材料汇总归档，规范管理，接受监督。充分利用“金财工程”、“数字乡村”等信息网络平台，建立一事一议财政奖补动态监控机制，加强对一事一议财政奖补项目及资金使用情况的督促检查和跟踪问效。对违规操作、截留挪用奖补资金的行为，要严肃查处。
（十一）推进村级公益设施管护体制改革
按照“谁投资、谁受益，谁所有、谁养护”的原则，明确一事一议公益设施的所有权，落实养护责任主体。一事一议财政奖补形成的资产，归项目议事主体所有，由村级组织负责管理和养护。鼓励社会各界投资农村公益事业，对现有的农村小型公益设施，可通过承包、租赁、拍卖等形式实行市场化运作，提高使用效率和养护水平。村级组织要立足自身实际建立健全村内公益设施管护体制，做到建管结合，确保村内公益设施长期发挥应有效益。
四、加强一事一议财政奖补试点工作的组织领导
（十二）加强组织领导
为加强对我市一事一议财政奖补试点工作的组织领导，成立市村级公益事业建设一事一议财政奖补试点工作领导小组，实行联席会议制度，领导小组下设办公室在市财政局综改办，从相关职能部门抽调工作人员，切实做好一事一议财政奖补试点工作。
各县（区）人民政府要明确一事一议财政奖补试点工作的主管领导和责任部门，层层落实领导负责制，切实担负起村级公益事业建设的组织规划、指导协调、宣传引导、管理监督等工作，并保证一定的工作经费，确保政策落实和工作顺利开展。乡（镇）人民政府要加强农村基层组织建设，选好配强村级领导班子，做好组织实施工作。村级组织要建立完善村规民约，广泛开展民主议事，鼓励和引导农民积极筹资筹劳，实施好一事一议财政奖补项目。
（十三）加强督促指导
各级各部门要切实加强对试点工作的督促检查和指导，加强动态跟踪管理，及时掌握财政奖补项目的实施进展和奖补资金的兑现情况，及时解决存在的问题，确保试点工作健康发展。财政部门主要负责财政奖补政策和奖补办法的制定，奖补资金的分配、管理和监督，指导开展财政奖补工作。农业部门主要负责一事一议制度的完善，指导乡村开展一事一议筹资筹劳工作，加强对村民筹资筹劳的监督管理。新农办要将一事一议财政奖补纳入社会主义新农村建设范畴，负责统筹规划把关，协调相关部门支持村级公益事业建设。交通、水利、林业、建设、发改、扶贫、教育、文化广电、卫生等部门，要积极支持、指导一事一议财政奖补项目的规划、设计和实施。各新农村建设挂钩帮扶部门，要多方整合项目资金支持村级公益事业建设。监察、审计和农民负担监督管理部门，要加强一事一议财政奖补的跟踪检查和审计监督，对群众举报和违反相关政策的问题，要及时查处，坚决维护广大农民群众的合法权益。部门负责做好涉及一事一议财政奖补试点的上访、事件处理工作。宣传部门要采取各种有效形式，广泛深入宣传一事一议财政奖补的重要意义、主要政策和相关的措施办法，掀起一事一议财政奖补试点宣传高潮，做到家喻户晓、人人皆知，充分调动广大农民参与公益事业建设的主动性和积极性。
（十四）严明政策纪律
各级、各部门要严格执行相关政策规定，最大限度发挥一事一议财政奖补资金的引导作用，规范管理和及时兑现一事一议财政奖补资金，确保农民群众直接受益。严禁超出规定范围向农民筹资筹劳或以行政命令方式下达筹资筹劳任务。不得因一事一议加重农民负担或产生新的乡村债务，不得将一事一议财政奖补项目变成上级立项、农民配套的钓鱼工程，不得将一事一议财政奖补项目变成劳民伤财的形象工程，不得平调、挪用筹集的资金、劳务及财政奖补资金。因违反政策规定，发生严重问题，造成不良影响的，要依照相关规定追究责任。
潮江乡地处衡阳县东北部，毗邻衡阳市郊，东临石鼓区角山乡，南接板市乡，西靠杉桥镇，北连集兵镇。辖8个行政村，88个村民小组，农业人口8906人，2298户。全乡面积29平方公里，耕地面积9825亩，其中水田9120亩，旱地805亩，水面面积1250亩。我乡共有10个党支部，其中8个农村党支部，党员282名，农村党员244人，女党员24名，预备党员13名，流动党员20名。
来，通过落实管党责任制，在全乡上下初步形成“党委统一领导，党委书记带头抓，班子成员分战线抓，党委部门按职能抓”的管党工作格局。我们扎实加强基层组织建设，理顺管理体制，执行“党要管党、科学治党、从严治党”的方针，促进制度管人、制度管事、人管制度的良性循环，以抓好党建工作为前提，以注重实绩为基础、以群众公认为目标，脚踏实地履行了管党责任制工作，实现“党群干群零距离，服务群众百分百”，扎实推进我乡党建工作。
一、强化认识，把管党作为第一责任。
（一）在思想上重视。
党委领导把党建工作作为潮江乡头等大事来抓，并提上重要议事日程经常进行研究。全年召开专题会议共10次，会议征收意见和建议30余条；建立健全了严格的党建工作考核制度和办法。我乡党委对全乡党组织建设工作定期进行检查，做到年头有计划安排，年中有调度督查，年终有考核兑现，并把经济发展、农民增收、平安创建、精神文明建设等情况作为检验党建成果的重要指标，并严格考核。
（二）在经费上保障。
我乡是一个小乡，为做好党建的保障工作，我乡财政给予了积极的支持。严格落实了“七一表彰”及考核评优的奖励经费，其中“七一表彰”奖励5000元，考核评优奖励15000元；投入3000元搞好了专门的党员活动室。
（三）在责任上传递。
建立了党建工作责任制，确立党委书记是第一责任人，组织委员是直接责任人，其他党委委员协同抓，领导干部深入抓。为保证我乡党建工作责任制的落实，乡党委建立了党政领导班子成员联系点制度，年头与我乡8个村党支部签订了《党建目标责任状》，并将其纳入乡村两级干部年度考核项目，从而形成了“一级抓一级、层层抓落实”的党建工作网络，深化了党建工作责任的传递。
二、舞活龙头，把建强班子作为第一标杆。
加强党委自身建设，提升班子自身能力，在我乡干部中开展了学习型干部队伍建设，营造“只有起点，没有终点”的学习氛围，形成了抓学习、抓作风、抓民主、抓廉政的“四抓”格局。
（一）抓学习。为全面落实“三制两考”建设，加快推进政府各项工作法制化、规范化、制度化，努力构建“为民、务实、创新、高效、廉洁”的服务型政府，提高干部职工的作风建设水平，制定了《潮江乡工作学习及请示汇报制度》。
建立了我乡机关学习制度，各部门单位根据自身工作和形式发展的需要，采取自学和集中学习的形式，编制全年学习计划，纳入全年工作规划。
1、在党政班子建设中，抓好党委中心理论组学习，以制度建设入手，坚持每月一次，严格考勤。党委领导带头上党课，带头发言讨论，做到学习有主题、发言有提纲、学习有记录、感悟有心得，共召开学习会议13次，发放学习资料500余份，上交心得体会48篇，重点学习了科学发展观、省委10号文件以及市县两级文件。
2、要求党员干部加强自学，涉及业务知识、法律法规、科学技术等知识；乡党委组织每个班子成员对近期工作进行回顾、总结，及时沟通、协调工作中存在的问题；定期和不定期组织开展“交心谈心”活动，充分调动每位干部的积极性。
通过学习全面增强了我乡干部队伍素质，提高了工作效能和服务群众的能力，使政治素质进一步提高，思路进一步理顺，发展方向进一步明确。
（二）抓作风。一是带头守制。书记、乡长带头坚持周一至周四在乡食宿。乡党委书记刘载宋同志每周一早晨6点就从西渡的家里出发，为的就是带头遵守乡早晚签到制度。二是带头联点。党政干部带头下村包点，包大村，包难村，身先士卒。乡长谢理国同志在计划生育突击检查活动中，深夜冒雪带领乡干部在计划生育对象家门口蹲守4个多小时，深深感动计生对象和在场的乡村干部。三是带头吃苦，党政干部不畏辛苦，带头扑山火、清淤泥。乡长谢理国同志和组织委员、党政办 主任范河清同志在乡村清洁工程整治工作中，带头在大道村燕子窝组清理生产生活垃圾，从下午到深夜，不辞劳苦，为的就是给我们一个青山绿水的潮江。
（三）抓民主。
1、民主决策。决策在领导，但好的成功决策往往是集体智慧的体现。每次决策前，我们都是先由部门拿出初步意见，再由主管领导审议，最后提交党政联席会议集体表决通过。
2、民主理财。一是进一步理顺部门财务，实行资金统管。切实加强预算外资金管理，实行收支两条线管理；切实加强票据管理，建立票据领、销、存，总帐和明细帐等票据账务；切实加强预算外资金的核算。严格预算外资金管理。同时加强村级财务管理，实行村帐乡管村用的模式。二是明确资金审批权限。单项经费在500元以内的由乡长审核，主管财政领导审查签批;500以上的由党委书记审核后，再由主管财政领导审查签批，月底入帐前再在党政联席会议上集体审议通过。
3、民主议事。我们坚持做到一事一议或一事多议，每项议事我们都要广泛征求乡村干部和老百姓的意见，并推行普通无职党员列席党政联席会议和民主生活会制度。
（四）抓廉政。
严格党风党纪，落实一岗双责，严格实行《廉政建设制度》、《财政管理制度》。
从严控制支出，确保收支平衡。乡机关实行来客接待登记制度，由乡党政办统一登记，并搞好接待工作，上( ）级和兄弟单位领导来乡检查指导工作，接待标准按照县委、县政府有关规定执行，我乡招待一般在食堂就餐，坚持励行节约，反对铺张浪费。
乡纪委定期、不定期开展检查。或到办公室、村组，或电话抽查上班签到、到村入组及进驻农家情况。做到下乡无租车，差旅费包干使用。
三、夯实基础，把强堡垒作为第一抓手。
（一）强队伍。
乡村两级班子是农村稳定和发展的龙头，狠抓乡村两级干部队伍建设，是做好农村工作的关键。一是我们通过交心谈心和平时饭前茶后的拉家常，使班子成员真正团结，和谐共事。二是书记、乡长和组织委员经常到村搞调研，了解村干部内心和党员现状，针对不对班子和个人进行教育、引导，再在组织上进行力量的整合和搭配，强化村级班子的战斗力和凝聚力。
（二）强基础。基地不牢，地动山摇。做好三基工作是关键。
1、基本阵地建设改善。投入23万元用于乡机关“五小”设施建设，并维修办公大楼，粉刷墙面，机关面貌焕然一新，为干部职工创造了良好的工作生活环境。阵地建设达到了三室十有：即党员活动室、图书阅览室、电教室，有房子、有牌子、有桌凳、有党旗、有图书、有终端、有电视、有活动、有档案、有制度。加强村部建设，争取上级资金20余万元新建永乐村村部大楼，共4层700余平方米，目前已全部完工。建立远程教育基地，配备电脑等办公用品，为农民发家致富提供信息支撑。真正把党组织活动阵地办成新农村建设的文化中心、致富项目信息中心和党员群众交流平台。
2、基本资料整理录入规范。做到召开会议有记录，来信来访有登记，整改问题有台帐，乡村干部档案信息有底子，党费收缴有明细表，流动党员有卡片。
3、基本制度贯彻实施到位。进一步增强基层支部各项工作的规范化，在制度建设方面重点抓了“”制度、党员经常性教育制度、党员联系和服务群众制度、流动党员管理制度、党员学习制度、党风廉政建设制度以及“半月自我剖析”制度，做到党员管理有制度，学习有纪律，用制度去规范党员干部的行为，收到了较好的效果。
（三）强组织。
1、加强基层堡垒建设，严格执行村支两委班子年度考核测评制度，强化管理与教育。
2、完成后进村广源村的转化工作。一是针对班子软弱涣散的问题，乡党委对该加派了领导力量，不到700人的村2名党政领导联村，1名脱产干部蹲点。二是解决出行难的问题，通过筹资筹劳的方式，维修村通8000米。三是针对外出人口多，在家劳力少的情况，包村干部深入发动全村村民，并动员村民进行土地流转，解决农田抛荒15亩，吸引回乡创业人员10人。
3、发展党员队伍。按要求发展党员，吸收年轻、高学历的优质同志进入党组织，充实党员队伍，激发党员活力，提升党员生机。到目前全乡农村支部年轻高学历党员比例达到8%。
（四）强保障。规范村级转移支付，保障运转资金用到实处，村干部误工补助发放到位，消赤减债。
四、凝心聚力，把促进发展作为第一目标。
基础设施进一步完善。底，我乡加快乡村公路建设，全乡共硬化村组道路3.2公里，维修道路8公里，同时还进行了郭老屋组桥梁硬化、利合村农网改造。此外，加强农田水利基础设施建设，重点抓好斜坡堰左干渠水毁修复工程、病险水库除险加固等基础项目建设，全年共硬化山平塘45口，水渠清淤4000米，新挖5亩以上骨干塘24口。实现了“天上一根线，地上一道路，门前一根管”的工作目标。
农业生产进一步发展。我乡认真落实惠农政策，稳定粮食生产，扩大双季稻种植，大力推进农业产业化。发展早稻0.88万亩，晚稻0.89万亩，油菜0.83万亩；新增生猪年出栏500头以上的养殖户1户，年出栏300头以上的3户，新增家禽养殖5000羽以上的1户，3000羽以上2户。积极稳妥的推进农村土地流转，实现土地流转面积达2180亩。
民营经济进一步壮大。我乡充分发挥城郊结合部的区位优势，努力将区位优势转变为经济优势。启动了龙塘冲休闲农庄二期工程建设，目前已基本竣工；青源家具厂新上投资500万元，实现产值1500万元，利税120万元；角山米业新增投资1500万元，建成一条日产300吨大米的加工生产线。积极开展返乡农民工就业培训与工作推荐，完成农民工培训70人，提供劳务信息200余条，就业100多人。
民生民利进一步改善。不断扩大农村低保覆盖面积，大力发展农村合作医疗救助工作，解决好弱势群体的生产生活问题。（1）新型农村合作医疗稳步推进，全乡农农户全参与，实现新型农村合作医疗参合率达100%。（2）民政优抚工作扎实开展，对离任退休老干部、退伍军人给予生活的关心和帮助，补助定期定量全部发放到个人手中。发放定补款、医疗费、优待金等各类补助共计20余万元，受益群众达300多人。（3）投资80余万元完成中心小学校舍新建和维修；年前我们乡潮江村包村干部与村支部一道为夫妻双残疾户苏高德新建住房3间，使他们农历年前搬进了新居。
其他工作进一步推进。
1、全乡计划生育工作稳步推进。制定了《潮江乡计划生育工作实施方案》（潮发4号文件），独生子女户奖励政策落实率达100%，政策生育率达84.6%，基本实现保类进位。
2、认真贯彻《条例》，做好社会稳定工作。对有苗头的上访户，班子成员上门做思想工作，对村上届落选村干部伍仁忠给予生活上的关心，实现到县、去市、赴省、进京零上访。
3、为切实抓好全乡安全工作。我们专门成立了安全生产领导小组，对企业、学习等重点单位进行了安全检查，一年来没有发生一起安全生产事故，确保了我乡社会大局稳定，人民安居乐业。
过去的一年我们在一定程度上取得了成效，但仍有不足，如创新项目不是很多，对党员干部的关心有待进一步加强，村与村之间工作开展不够平衡等。在今后的工作中，我乡仍要切实强化管党责任制，把书记为第一责任人，把党建工作作为其他工作的切入点，以党建工作统揽工作全局，进一步加强队伍建设，强化创新，推出新载体，激发党建活力，为推进潮江乡党建工作再接再厉。
潮江乡党委
一、统一思想，提高对村务公开、民主管理工作重要性的认识。
我乡33个行政村通过去年村两委换届选举都选出了一支政治素质高、工作能力强，团结战斗的村两委班子，使我乡的基层组织整体水平有了新的提高。但是乡党委政府并没有对此盲目乐观，在总结以往经验教训的基础上清醒地认识到：一个村的长期稳定发展仅靠一支班子队伍是远远不够的，成功地选出村两委班子只是完成了工作的第一步，而在加强民主决策、民主管理、民主监督的基础上，实行村党支部领导下的村民自治，从而实现建设和谐社会的奋斗目标还有很多工作需要去做。村务公开和民主管理工作是农村基层民主政治建设的基础，是发展社会主义民主、推进社会主义政治文明建设的重要举措，是促进党风廉政建设、密切党群、干群关系，维护农村社会稳定的有效途径，是广大农民群众团结一心奔小康的必然要求。实行村务公开和民主管理可充分实现群众的知情权、监督权、参与权和决策权，是群众所需、政策所引、民主所趋。因此，我们乡党委政府在广泛深入调查研究后，决定把村务公开和民主管理工作作为实现农村自治的核心内容来抓，切实摆上党委、政府的议事日程。
二、明确条件，民主选举成立组织
为了使民主理财小组和民主议事会在产生后能真正发挥作用，从理财小组和议事会的产生到理财、议事过程都必须充分体现出“民主”两字，为此，我们首先经群众大会表决，制定民主理财小组成员和民主议事会成员的资格条件，即：必须是有选举权和被选举权的村民，具有较高的政治觉悟，有参政议政能力和相应的政策水平，作风正派，办事公道，主持正义，在各项工作中起模范带头作用，在群众中有较高的威望。乡党委要求各村的民主理财小组和议事会都必须经民主选举产生，各村的理财小组和议事会选举都必须由管区第一书记负总责，亲自严格把握选举的各个环节，真正把民主落到实处。乡党委还规定：各村的两委干部不得成为民主理财小组和议事会成员，民主理财小组和议事会成员要按照村民的居住区域或生产区域，按照各个姓氏宗族的大小，按照文化年龄层次等几个原则分配名额，每户一张选票选举产生。在经民主选举产生民主理财小组和民主议事会后，及时明确民主理财小组和议事会的职责、权利和义务，做到责、权、利相统一。要求民主理财小组和议事会在村党支部领导下，定期评议村委会成员，对多数村民代表不信任的村委会成员，可劝其辞职或提请村民会议予以罢免；改变或撤销村委会不适当的决定；讨论决定本村公益事业，重大经济项目的承包和宅基地使用等方案；参与讨论村里重大事务，及时反映村民的意愿和要求，提出合理化意见和建议；积极向群众宣传，带头落实党的路线、方针、政策、国家法律法规、上级决议以及村民代表会议讨论通过的的重大事项；支持帮助村委会开展工作；联系群众，融洽关系，化解矛盾，保持社会稳定。经过扎实细致的工作，现在全乡33个行政村全都选举产生了由10-15人组成的民主理财小组和议事会。
三、规范运作，确保实现民主管理。
为了避免出现议事会产生后各村出现议事会事实上对抗党支部，甚至凌驾于党支部之上的情况发生，乡党委从三个方面对议事会进行了准确定位，充分体现出了村党支部是领导核心、议事会是党支部领导下的群众组织这个关系。
1、定程序。议事会必须由村党支部研究决定或由2/3以上村民代表提议决定并有3/4以上的议事会成员参加才能召开，议事会由村党支部书记主持，村两委成员列席参加。会议议题一般应在会前三天通知议事会成员，议事会成员要主动广泛征求村民对议题的意见和要求。在会上村委会主任要首先通报前段时间的工作情况和村级财务政务情况，对上级安排的工作，议事会要讨论如何确保任务完成，对村级的重大事项，议事会成员要在充分讨论的基础上以举手表决的方式决定。
2、定议题。每次会议的议题要由村党支部研究决定或由2/3以上的村民代表提议决定，不能由议事会成员想议什么就议什么。会议议题应主要讨论决定村里的社会公益事业、重大经济项目的承包、基础设施建设、宅基地的统一规划使用、解决影响本村稳定和经济发展矛盾的工作措施等。
3、定规则。议事会议事必须坚持依法办事、少数服从多数、民主集中制原则，会议讨论决定的事项要由与会成员半数以上通过方可有效。凡议事会通过的决定、决议要向全村群众公开，由村委会负责实施，任何人不得擅自更改或另作决定。议事会成员要带头宣传贯彻会议通过的决定，帮助支持村委会开展工作。会议要有专人记录，并存档备查。
为了使议事会充分发挥作用，乡里成立了一支由政工书记任组长， 、经管站、土管所、司法所、派出所等单位主要负责人参加的党建工作队，对各村的民主议事会实行垂直管理。要求每个村每月必须召开一次议事会，会后要把议事的情况书面上报乡党建工作队，并对各村的议事会工作情况不定期抽查，形成了一个对议事会长期有效的约束管理机制。议事会的有效运行在维护农村的稳定和发展上发挥了积极作用。今年2月份，我乡西江店村决定抓住“村村通”这一契机，计划修建村级公路6.2公里，但在高达25万元的公路配套资金筹集和管理的问题上群众意见不一，修路工作难以开展。在这种情况下，村党支部组织本村民主议事会成员就修路问题召开了议事会，进行了讨论。到会的15名民主议事会成员首先一致同意修建公路；在配套资金筹集问题上，有的成员说可以全村群众集资，有的成员说可以卖掉村里的老学校和发包村集体果园。最后经过表决，以10人同意的结果通过了第二种方案；在修路款的管理问题上，通过村民代表选举，成立了修路资金管理委员会，负责修路资金的管理，村两委只负责组织、规划、协调、实施工作。修路资金管理委员会及时向村两委和议事会汇报资金的使用情况，并定期向群众公开。议题讨论通过后，西江店村的群众很快统一了思想，工作得到了顺利开展，现全村的公路建设已经完成。据统计，今年以来，全乡通过民主议事会顺利解决重大村务问题169个，解决村与群众矛盾问题16个，处理遗留问题29个，扫除经济发展障碍37处。
四、严格监督，切实推行村务公开。
我乡在抓好民主议事的基础上，狠抓了村务公开，各村设立1-3块固定的专用村务公开栏，乡分别为每管区选配了一名专职会计，各村民主选举了民主理财小组，每村明确了3名德高望重的社会监督员，负责对本村村务公开情况进行监督；乡政府规定每月10日为“村务公开日”。各村将上月帐目以及其他村务集中公布，由监督员对群众进行公正解释，由管区会计拍照立据，增加工作的透明度，我乡实行“三严”抓村务公开，即严格公开内容、严格公开时间、严格公开程序。公开内容：村财务收支(要详细注明每笔财务收支情况)、计划生育政策落实、村集体经济所得收益使用、党员发展、宅基划分等常规公开内容，以及土地征用及补偿、税费改革和农业税减免、“一事一议”筹资、村村通油路等政策落实情况。严格公开的程序：民主理财小组先行审核村委会的收支项目，而后由村委会提出公开的具体内容和方案，提交村民代表会议讨论确认，村务公开监督小组对公开方案进行审查，经村两委会讨论决定后由村委会进行公开。公开后，村两委成员虚心听取村民意见和建议，解答有关疑问，对多数村民不满意的，涉及什么问题就解决加快，全市初步形成了“三纵五横”城乡道路交通骨干框架，每百平方公里已拥有上等级公路55公里，实现了镇镇村村通公路，道路全部达到刚性化或黑色化，各县级市基本实现“乡镇上高速公路不超过30分钟，穿越全境不超过1小时”。以义务教育、职业教育、岗位培训为主要内容的农村教育事业加快发展，教育资源布局日趋合理、配置不断优化，全市农村已基本普及高中段教育，每年培训农村劳动力100万人次、农村致富带头人2万名，农村新成长劳动力平均受教育水平已达到13.5年。在保证基本医疗的同时，按一定比例配备预防保健人员，大力开展社区卫生服务工作，在每个县级市办好一所疾病预防控制中心、一所卫生监督所，在每个中心镇办好一所卫生院、一所卫生监督分所。
农村城市化步伐不断加快，城乡发展更加和谐
城市统领农村，是工业化发展到一定阶段的必然要求。在实施城乡统筹科学发展方面，苏州市一直走在全省前列。
规划制定，城乡一体。城市是区域经济发展的龙头，这些年来，无论是制定城市总体规划、经济社会发展规划、生产力布局规划等总体规划，还是制定社会事业发展规划、基础设施建设规划、人口与就业规划等一些相关规划，苏州市都是按照以城市统农村的思路，把城市和农村作为一个整体来统筹规划，通盘考虑，以谋求城乡优势互补、良性互动、交融发展。尤其是在生产力总体布局上，苏州市始终按照发挥比较优势、优化配置资源的要求，打破城乡分割和区域封闭，在全市范围内进行调整和重组，努力形成特色鲜明、结构互补的区域产业分工，充分体现了城乡统筹科学发展的理念。
信息资源，城乡共享。苏州市苏州市委市政府明确规定，现代科技、人才资源、产业政策、招商引资、项目开发、调控措施、投资环境、集约用地等，做到城乡联网共享共用，促进城乡经济社会的协调发展。
交通设施，城乡联网。由于在交通设施建设方面实施的是城乡统筹、城乡联网，到今天，在苏州已经形成了市县联网、城乡联线、乡村联点、四通八达的交通网，为城乡经济社会的协调发展奠定了良好的基地。
一、指导思想和基本原则
(一)指导思想。以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导,全面贯彻落实党的十七大和十七届三中、四中全会精神,深入贯彻落实科学发展观,以推动社会主义新农村建设为目标,以农民自愿出资出劳为基础,以政府奖补资金为引导,坚持部门扶持、社会捐赠、村组自筹和农民筹资筹劳相结合的村级公益事业建设投入新机制,促进城乡统筹发展和农村社会进步。
(二)基本原则。一是民主决策,筹补结合。必须尊重民意,以村民民主决策、自愿出资出劳为前提,政府给予奖励补助,使政府投入和农民出资出劳相结合,共同推进公益事业建设进程。二是直接受益,注重实效。必须重点支持农民需求最迫切、反映最强烈、利益最直接的村级公益事业建设项目,适当向贫困村倾斜,切实提高项目效用。三是整合资金,形成合力。紧紧围绕新农村建设总体规划,以财政奖补机制为平台,加大涉农资金的整合力度,将一事一议财政奖补资金和其他相关资金统筹安排,捆绑使用,形成合力。四是规范管理,阳光操作。建立健全各项制度,确保筹资筹劳方案的制定、村民议事过程、政府奖补项目的申请、资金和劳务使用管理公开透明、公平公正,把好事办好,接受群众监督。
二、奖补范围和标准
(一)奖补范围。奖补对象以村民一事一议筹资筹劳为基础,主要包括与村民生产生活有密切相关的设施和项目:目前支农资金未覆盖的村内水渠(灌溉区支渠以下的斗渠、毛渠)、堰塘、桥涵、机电井、小型提灌或排灌站等小型水利设施,村内道路(行政村到自然村或居民点)和户外村内环卫设施、植树造林、村容村貌改造等村级公益事业建设。
超过省政府办公厅《关于规范村级一事一议筹资筹劳的意见》(鲁政办发〔2006〕23号)筹资筹劳标准,举债兴办的村内公益事业建设项目,不得列入奖补范围。一事一议财政奖补项目要与现有支农项目的政策相衔接,既要防止已建成的一事一议村级公益事业项目出现奖补遗漏和空白,也要防止重复补助和奖励。
(二)奖补标准。按照村民筹资筹劳(折款)总额40%予以奖补,奖补资金原则上由省、市、县三级分别承担。奖补资金分两次拨付,村民完成筹资筹劳资金交存本乡镇(街道)“会计核算中心”后,原则上财政预拨50%的奖补资金,剩余资金在项目竣工验收合格后办理结算,多退少补。
三、一事一议筹资筹劳对象和标准
(一)筹资筹劳对象。即筹资对象为本村户籍在册人口或所议项目受益人口;筹劳对象为本村户籍在册人口中年满18周岁至60周岁的男性和年满18周岁至55周岁的女性。
(二)筹资筹劳标准。实行上限控制,筹资标准为非劳动力年龄段每人每年不得超过15元,严禁违反规定向非劳动力筹劳;每个农村劳动力每年筹劳不得超过10个标准工日。
(三)以资代劳标准。农村劳动力因故不能出工,自愿以资代劳的,由本人提出书面申请,经村民委员会批准后,可以资代劳,以资代劳工日值计算标准,以县为单位,不得超过上年农民人均纯收入的日平均值。报经市减负办审批,我县今年筹劳折算资金标准统一按每个工日值17.7元计算。非本人自愿,不得强迫农民以资代劳。
(四)减免对象。属于下列情况之一的,由当事人提出申请,经申报符合规定的,给予减免:
1、家庭确有困难,不能承担或者不能完全承担任务的农户可以申请减免筹资;
2、因病、伤残或者其他原因不能承担或不能完全承担的村民可以申请减免筹劳。
四、一事一议奖补工作程序
按照先批后建、自下而上、先筹后补的原则,以村为单位申报、乡镇(街道)审查、县级审核汇总的原则进行。具体程序如下:
(一)项目建设
1、项目规划。根据农村经济社会发展的总体要求,结合农村建设具体规划和农村公益事业现状,按照统筹规划、量力而行的要求,科学制定一事一议财政奖补项目规划,建立村级公益事业建设一事一议财政奖补项目库,优先发展农民需求最迫切、反映最强烈、利益最直接、对农村经济社会发展和促进作用最大的项目,有计划、有重点地推进村级公益事业建设进程。
2、项目申报。村民委员会按照一事一议筹资筹劳规定,在完成提出项目、议事表决、审批备案、筹资筹劳、专户储存等程序后,将以下材料上报乡镇政府(街道办事处):《省村级一事一议财政奖补项目申报表》(附件1);村民代表会议一事一议表决签字记录;项目规划设计报告;项目筹资筹劳和组织实施方案;项目报告和工程预算方案;村民筹资筹劳银行存款对帐单等。
3、项目审核。乡镇政府(街道办事处)根据一事一议项目规划要求和村内公益事业建设需要,组织乡镇(街道)财政所、经管站按照职责分工,对村级申报项目的合规性、可行性和有效性进行初审,经乡镇政府(街道办事处)初审同意后,报县财政局和农业局进行复审。
4、项目审批。县财政局、农业局对乡镇(街道)上报的村级公益事业建设项目进行审核汇总后批复。
5、项目实施。经批准的一事一议财政奖补项目,由村民委员会负责实施。村民委员会应成立3-5人的村民监督小组或理财小组,具体负责对项目进行全程监督。对专业技术性强、安全性要求高的项目,由乡镇(街道)配合村民委员会,对项目的设计、施工及安全进行全程监督。除特殊情况外,“一事一议”筹资筹劳每村每年只能开展一次。属于跨年度“一事一议”筹资筹劳项目,可跨年度施工,但建设期限最长不得超过12个月;可采取分段决算,即以年度为时段,一年一决算并公布或实行一次性决算,待项目全部竣工后再决算公布,但不得超过3年。
6、项目验收。县财政局、农业局统一组织,通过“回头看”的形式,对一事一议财政奖补项目进行考核验收,具体工作由乡镇(街道)负责实施。县财政和农业等部门对乡镇(街道)验收结果进行抽查。验收过程必须有村民委员会干部、村民代表和受益群众代表全程参与。验收报告及项目竣工情况汇总后,报县财政局和农业局备案。
(二)奖补资金的申请
1、村民委员会提出奖补资金申请,填报《省一事一议财政奖补资金申请表》,并附报《省村级一事一议筹资筹劳申报表》、一事一议筹资筹劳项目预算方案、省减轻农民负担工作领导小组办公室统一监制的省村级筹资筹劳专用票据存根、村民所筹资金专户存储的证明。
2、乡镇(街道)财政所、经管站要对各村申报项目的合规性、可行性、有效性进行审查,主要查验村级一事一议筹资筹劳是否规范,是否严格执行报经批准的筹资筹劳方案,所筹资金是否真实。审核合格后,由乡镇(街道)汇总上报县财政局和农业局,并附报《省村级一事一议财政奖补资金申请汇总表》(附件3-1、3-2)。
(三)奖补资金拨补
财政奖补资金由县财政局统一管理,直接拨付到承担一事一议财政奖补项目的村集体帐户。使用奖补资金,村委会需填制《省村级一事一议财政奖补资金申领表》(附件2)。
五、建立健全一事一议财政奖补资金监管制度
1、建立财务公开制度。一事一议财政奖补项目建设的内容、村民筹资筹劳的数额、招投情况、社会捐赠、乡村投入、奖补金额及其使用情况等,村民理财小组和村民代表进行全程监督。建立公开公示制度,纳入村务公开范围,全面接受社会和农民群众监督,村民一事一议筹补资金要实行专帐核算,纳入本乡镇(街道)农经站(核算中心)管理。
2、建立档案制度。村民一事一议筹资筹劳的会议记录、村民签字表、筹资筹劳方案、奖补申请表、项目投标文案、施工合同、项目建设预决算书、项目建设前后图片、映像、竣工验收报告等相关原始材料一式四份汇总归档,县农民负担监督部门、县财政局、乡镇政府(街道办事处)、村委会各留一份。
3、建立监督检查制度。县财政局和农业局负责奖补资金的监督和管理。奖补资金实行分级负责、县级报账、专款专用的管理方式。县财政局负责编报奖补资金的年度预算,对奖补资金使用全程监管;县农业局负责根据一事一议筹资筹劳情况,编报年度项目计划,对项目实施过程进行监督。任何单位和个人不得挤占、截留、挪用、时延兑现一事一议奖补资金。对弄虚作假、骗取补助资金等行为,将按照相关法律法规严肃处理,追究当事人及相关责任人的责任。
4、健全完善村级公益设施管护制度。凡是通过一事一议途径形成的工程项目,必须明确管护责任,按照“谁投资、谁受益、谁所有、谁养护”的原则,明确责任主体,建立管护模式和管护目标,落实管护经费,逐步建立村级公益设施管护网络,切实加强公益项目的后续管理。
六、加强组织领导,搞好协调配合
从调研情况看，一年来，县村廉委工作开展得较为成功，各级都积极进取，摸索出了一些途径，积累了一些经验，主要体现在：
（一）高点定位，精心组织谋划。开展村廉委试点工作涉及面广，政策性强，意义重大，县委、县纪委对此高度重视。县纪委组成调研组深入农村基层，广泛听取乡村干部、村民代表和村民的意见和建议。经过全县自上而下、自下而上反复酝酿，广泛征求意见，县委出台了《关于建立村居廉勤监督委员会的实施意见（试行）》。各乡镇（区）积极响应，切实负起了全面指导责任，把村廉委的建立健全和有效运作摆上重要议事日程，纳入新农村建设的总体规划；各乡镇（区）都成立了领导组，党（工）委书记任组长，作为第一责任人，纪（工）委书记任常务副组长，直接负责协调指导，相关部门负责人任成员，根据部门特点认真履行职责。村党组织注重对村廉委的领导，村两委积极支持村廉委工作，自觉接受监督。每个乡镇（区）选定1个行政村（居）作为试点。全县上下联动，强力推进，这项工作开展得有声有色，有条不紊，不断向纵深推进。2007年，县在全县16个乡镇（区）的16个试点村居建立了廉勤监督委员会，通过村民会议或村民代表会议推选产生的51名村廉委委员，今年5-6月，这项工作已在全县全面推开。
（二）明确目标，力求有的放矢。为使村廉委有位有为，全县在指导思想上确定了“三、四、五、六”。“三”是“三个依据”，即以《中华人民共和国村民委员会组织法》、《中国共产党党内监督条例（试行）》、《省村民委员会选举办法（修正）》等为依据；“四”是“四项原则”，即以“依法合规，民主管理，群众监督，村民自治”为原则；“五”是“五项权利”，即以保障农民群众的知情权、参与权、管理权、监督权、评判权，“六”是“六项内容”，即以村务公开监督、财务收支监督、资产资源监督、人事任免监督、重要事项监督、效能作风监督等“六监督”为主要内容。旨在加强对村级组织民主管理和村干部的权力监督，让农民群众对村级组织与村干部的行为能够看明白、听明白、问明白、管明白。
（三）依法组建，推进规范监督。在建立村廉委过程中，全县注重把握四个环节：一是准确定位。规定村廉委是由村民会议或村民代表会议授权开展工作的村级监督机构，对村民会议和村民代表会议负责，在乡镇（区）党（工）委、政府（管委会）纪（工）委及监察室指导下，在村党组织的直接领导下，依法开展工作。二是明确职责。村廉委根据村民代表会议授权，明确工作职责。三是建章立制。出台《村居廉勤监督委员会工作制度》、《村居廉勤监督委员会职责》、《村廉勤监督委员会保障制度》等制度，做到有章可循。四是加强管理。明确了村廉委的工作原则、工作纪律，由乡镇（区）组织考评，兑现奖惩。
（四）强化措施，提供有力保障。为使村廉委工作有力度、有深度，全县强化措施，提供有力保障，规定各村报账的支出凭据，凡村廉委未签署意见的，乡镇（区）村级财务管理机构不得予以报销；村两委上报的组织人事任免提名、计划生育指标审批、民政事务、基本建设等涉及村民利益的文件，一般需村廉委签署意见后乡镇（区）才能受理；村廉委可到乡镇（区）查阅本村账据和与本村村务有关的资料；乡镇（区）纪（工）委适时直接向村廉委通报村财务管理及其它情况；村廉委成员应上级纪委的要求，可协助调查本村的违规违纪问题。村廉委参与乡镇（区）对村两委的考核，每年对村两委及其成员廉勤情况逐人逐项进行评鉴，评鉴结果作为乡镇（区）对村两委考核的重要依据，所占比分不低于总分的20%，村廉委设固定办公场所，村廉委成员每年可得到300-500元补贴，由乡镇（区）财政负担。村两委每月向村廉委通报一次工作情况，提供资料，接受监督。一些乡镇还结合实际，进一步强化保障措施。岗集镇斗镇村廉委建立了恳谈会制度。在恳谈会上，村“两委”班子成员把涉及到群众利益的事项全面向村廉委成员以及部分村民代表进行通报，征求他们的意见和建议。合淮阜高速公路工程建设涉及到群众征地、拆迁、补助标准等事项，都通过恳谈会的形式进行沟通、决策，效果很好，该村在工程建设、征地拆迁中无阻工、无上访案件的发生。水湖镇镇建立案件查办联席会议制度。联席会议由镇纪委牵头，对村廉委报告的村干部违法违规问题，联席会议根据具体情况确定责任单位，组织调查。为了提高工作质量，县纪委在2007年11月，组织乡镇纪委书记和部分试点村支部书记到浙江省天台县学习考察。今年1月，又举办了村居廉勤监督工作培训班，开展形式多样的交流学习。
从调研情况看，县已建立的村居廉勤监督委员会在乡镇（区）党（工）委、政府（管委会）纪（工）委及监察室指导下，在村党组织的直接领导下，依法开展工作，取得了初步成效。
（一）夯实基础，促进了农村基层党风廉政建设。村廉委成立前，村级党风廉政建设工作往往没有被“拎”起来，没有专门人员，没有工作平台，没有统一要求。村廉委成立后，着力做好基础性工作，包括制作标牌、制度上墙；完善档案资料；建立村廉委成员档案；设“三簿”（会议记录簿、村情民意登记簿、工作情况记录簿）；建立村干部廉勤档案（包括廉勤承诺书、述职述廉报告、廉勤档案登记表、群众评议情况等）；开展廉勤培训宣传工作，建设宣传平台；设“廉勤之窗”宣传专栏，专栏内开辟“廉勤格言”、“清风苑”、“我爱我村”“七嘴八舌”、“欢迎你来问”等小栏目，在村委会内挂“十不准”、“六要六不要”以及以廉勤格言为内容的标牌，营造出廉政文化浓厚氛围。这些都在很大程度上夯实了农村基层党风廉政建设的基础。
（二）畅通渠道，化解了党群干群之间的矛盾。村廉委的成立，畅通了村民反映问题的渠道，发挥了解疑释惑、反映民情的作用。通过村廉委这座“桥梁”，便于各级了解村民的意愿，理顺村民情绪，消除村民误解，取得村民信任，从而把矛盾解决在萌芽状态，避免产生群众意见的“堰塞湖”和解决问题的“肠梗阻”，使得“小病早治不出村，小错早防不上告”，从而使反映村干部问题的量大幅度减少。造甲乡宋岗村被列为省级新农村建设示范村，村有2千多亩土地退耕还林，每年得到20多万元的退耕还林补助款，对村里的新农村建设专项资金和退耕还林款的使用，群众十分关注。村廉委主任对村两委的每一张支出凭证进行审核把关并加盖财务审核专用章，对村里的每一笔收入都认真核对，签字后在村务公开栏上进行公开，对新农村建设拆迁户补助在村民小组会议上进行公开，接受群众的质询。修建宋岗村至下塘镇安费塘村的砂石路过程中，村廉委直接负责监督挖掘机的计时、石料的计算，群众满意地说“这样做，我们放心。”2007年，宋岗村整体总评居全乡第一。水湖镇裴户村廉委开展工作以来，很好地发挥了桥梁纽带作用。该村在村庄整治建设和江淮分水岭项目建设工程中，村廉委畅通了民情诉求的渠道，及时把各类矛盾纠纷化解在村里。据统计，自2007年7月以来，开展村廉委试点工作的16个村居村没有发生一起案件。
（三）求真务实，提高了村级民主自治的能力。村廉委的成立，保障农民群众的知情权、参与权、管理权、监督权、评判权，加强对村级组织民主管理和村干部的权力监督，让农民群众对村级组织与村干部的行为能够看明白、听明白、问明白、管明白，强化了村干部的勤政廉政意识，提高了村级民主自治的水平，为构建和谐提供了有力保障。2007年9月，岗集镇斗镇村有座小桥被车辆压塌，村廉委及时将群众愿望向村委会通报，村委会组织人员在3天内就将小桥修复。下塘镇顾圩村原来夜间巡逻不正常，经村廉委的反映和督促，村两委加强了巡逻，保障了村民的平安。双凤开发区凤霞居廉委成立后，找准自身坐标，积极开展工作。他们广泛听取群众意见，逐一督促解决。在社区党组织的支持下，社居廉委开展了社居委两委干部述职述廉、民主评议活动，将一名工作不力、群众反映比较强烈的干部停职，要求其深刻反省，书面承诺，限期改正，震动很大。2008年年初，社居廉委在审核社居委办公室翻建工程款过程中，核减掉2万元。为解决好村里存在的乱搭、乱建、乱设摊点问题，社居委牵头，社居廉委积极配合，利用社区一些边角地，建立了400多平方米商业一条街，使乱搭乱建的居民搬进规范经营，然后将乱搭乱建建筑的全部拆除，美化了社区，保证了稳定，解决了部分群众就业，办了件实实在在的好事。
实践表明：村廉委的设立，有助于完善村民自治的制度体系，有助于增强村级公权力的有效性，有助于构建村民自治的权力制衡机制，有助于密切党群、干群关系，开辟了推进村民自治的新途径，促进了农村基层党风廉政建设和新农村建设。省纪委领导多次到县调研检查村居廉勤监督委员会工作情况，并给予了充分肯定。市纪委今年4月在县召开了全市农村党风廉政建设工作推进会，要求在全市推行这项工作。省市多家新闻媒体对县的经验做法进行了深度报道。
从调研情况看，县村廉委工作还处在初始阶段，存在着很多困难和不足，需要在工作中逐步解决。
（一）发展不够平衡。县地域狭长，南北乡镇差异大，在南部经济发展好的乡镇，村两委事务多，村廉委监督内容多，其作用能够较好的显现出来，因此村廉委能够得到重视，各项工作开展的比较好，而在中北部乡镇，经济发展慢，村两委除了协助乡镇抓好计划生育等重点工作外，很少有其它事务，村廉委作用不易显现，生命力不及南部乡镇。村廉委工作出现了“无事可干”的现象。
（二）认识有待提高。乡镇部分干部群众对村建立村廉委的意见认识还不够到位，有的同志甚至认为设立这样的机构会降低工作效率，加重乡村负担，对这项工作存在疑虑。
（三）队伍不够过硬。近年来，县青壮年农民多数外出打工、经商，留守在家的年富力强、有一定文化层次的村民很少，村廉委成员人选的范围较窄。少数村廉委成员到位后，或精力不够投入，有“老好人思想”，或力不从心，不知道从何入手开展工作。村廉委队伍的工作热情、工作素质都需要进一步提高。
（四）推广需要慎重。目前，县试点村的村廉委工作总体来说开展得比较好的，软件、硬件都有保障，工作实效也较明显，我们也有足够的信心做好这项工作，但也应该看到，县仅选择16个村作为试点，这些村有一定基础，人员素质也相对较高，乡镇纪委指导的对象少，精力集中，力度很大，但待这项工作全面推开后，乡镇纪委的指导力度、队伍的人员素质、硬件设施、经费保障等都会面临一些困难，因此应实事求是，分类实施，稳步推进。
从调研情况看，村居廉勤监督工作是一项动态工作，不可能一蹴而就，毕其功于一役，要将“有为、有威、有位”作为的终端目标，实事求是，开拓创新，促其逐步步入规范化轨道。县村廉委工作在试点试行的基础上，应根据村民会议或村民代表会议授权，进一步在六个方面下工夫：
（一）进一步加强村务公开监督。依据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十二条的规定，对村务公开情况进行监督，包括内容监督、方式监督、时效监督和程序监督。内容监督：要求村级组织把各级政府支农惠农政策、社会各界支持本村建设的项目、本村建设的各项资金及其使用情况、村集体财务收支情况、农村集体资产和资源处置情况、土地征用补偿及分配情况、“一事一议”情况、救济救灾款物发放情况、村干部的补贴情况、计划生育情况、对村干部的民主评议和考核情况，以及村民关心的其他事项，全部纳入村务公开内容，全面、细致、真实地进行公开；方式监督：要求村级组织以公开栏、广播、接受质询、听证等四种以上方式进行村务公开。时效监督：要求村级组织及时进行村务公开。村廉委在村务公开材料上签署意见。程序监督：从事前、事中、事后等环节监督村务公开程序是否符合规定。村廉委应该受理和审核村民代表或村民（10人以上）提出的质询听证案，建议村两委召开质询听证会。
（二）进一步加强财务收支监督。督促村组织建立健全财务管理制度并严格监管。监督应发给农民的专项补贴资金落实情况。督促村完善直补资金的管理和支付方式，确保补贴资金足额、及时发放到农民手中。加强对支农资金的监督，确保专款专用，防止克扣、截留、贪污、挪用等问题发生。全面监督村集体收入入帐情况，防止出现帐外帐和“小金库”；对村支出情况逐笔审核，在支出凭据上签署审核意见。
（三）进一步加强资产资源监督。督促村组织完善农村集体资产、资源管理制度，建立村集体资产台账，完善监管办法，防止资产流失。村集体资产发生产权转移时督促村组织通过市场评估确定价格；村集体资产出租时，督促村组织将出租方案经村民代表大会讨论通过；农村集体土地、滩涂、水面等资源的开发利用时，督促实行公开竞价和招投标制度。
（四）进一步加强人事任免监督。对村两委拟聘用人员人选、村集体资产运营机构负责人人选进行监督审查，提出意见。对村两委成员的初步人选廉勤情况进行审查，向村民公开审查结果，向乡镇（区）党（工）委提出意见和建议。
一、农村经济合同的范围
农村经济合同主要包括村权属的荒山、荒地、房屋、厂房、果园、水塘等集体资产、资源的承包、租赁、对外投资合同及土地流转合同，村民委员会依法投资开发的建设项目合同以及合作开发的建设项目合同等其他村级经济事项涉及的合同。
二、农村经济合同的签订程序
农村经济合同的签订应依相关法律规定，按范本签定。因农村经济合同标的特殊性，签订前，还须按“三资”管理要求经几道程序，对村集体资产的处置及集体投资或合作开发的建设项目，应按民主理财的“六步”程序法进行。
所谓“六步”程序法即为如下六步。
第一步：由党支部提议。村党支部、村民委员会、村集体经济组织、十分之一以上村民联名或五分之一以上村民代表联名提出的项目议案由村党支部统一受理，并拟出初步意见。
第二步：村“两委”联席会议商议。村党支部拟出初步意见后，村支部书记应及时组织召开“两委”联席会议，研究提出具体意见和建议。
第三步：党员大会审议。对于“两委”联席会议形成的意见，党支部应及时召开党员大会进行讨论和审议，党员会议参加的人数应超过全体党员的2/3，审议的事项，必须实到会半数以上的党员同意后，方可向村民会议或村民代表会议提交。
第四步：议案公告。党员大会通过的议案在提交村民会议或村民代表会议前，要采取书面文字形式向村民进行公告，广泛听取群众意见，公告时间不少于三天。
第五步：村民代表会议或村民大会决议。村民会议和村民代表会议是农村民主决策的基本组织形式。一般情况下，农村的重大事项可由村民代表大讨论决定。议案经公告后，党支部和村委会应及时组织召集村民会议或村民代表会议，对议案进行讨论表决。乡党委政府应派人参加会议。表决的结果及时上报乡党委政府备案。
第六步：结果公布。对村民会议或村民代表会议形成的决议，要通过公开栏及时进行公布，公布时间一般不少于三天。决议事项应在村党支部领导下游村委会具体组织实施。
经以上这六步程序通过后，依法签订经济合同，并上报乡经营管理站审核，无异议后，由分管领导审批，并由乡经营管理站备案。对5000元及以上工程建设项目，在履行以上民主议事“六步”程序后，应由村两委班子组织，依法实施公开招投标，招投标项目必须经村民会议或村民代表会议讨论通过，并在招、投标10日前公示。新建项目要编制预算，报乡镇经营管理站审核。
特殊情况需要变更合同的，必须由村两委研究提出意见，报乡经营管理站审核，再经乡分管领导审批，提交村民会议或村民代表会议决定，再及时办理合同变更手续，并报乡镇经营管理站备案。由乡镇经营管理站按村建立经济合同台账，并同经济合同款项票据一并输入“三资”管理软件，实现经济合同管理工作的“四化”管理，即现代化、规范化、制度化、法制化管理。
三、农村经济合同的监督和管理
各村签订经济合同时，合同内容应由乡镇委派相关专业人员进行把关、完善和修改。合同签订后，应及时到乡镇经营管理站审核、鉴证，留一份原件在乡镇经营管理站备案。凡是程序不合法、内容不合法的经济合同，坚决退回，对合同内容不健全、不完善的进一步的规范。
对因工作不深不细，特别是违反规定，擅自、私自、随意签订经济合同的村负责人，将视情节给予组织处理或党纪、政纪处分；造成经济损失的，由当事的村负责人进行经济赔偿；构成犯罪的，依法追究当事人的责任。
对不采取招标、投标等方式或利用职权压价发包、出租集体资源的，以及私自决定应由民主讨论决定事项的，由乡镇人民政府责令限期改正，照成经济损失的，主要负责人应当依法予以赔偿。
未经村民会议或村民代表会议讨论决定，以集体名义签订农村集体经济合同的，由乡人民政府对村两委主要负责人进行批评教育，并责令限期改正，造成损失的有责任人承担。对拒不改正的，是村党支部成员的，按党纪有关规定给予相应的处理，是村民委员会班子成员的，依法给予罢免；构成违纪的，给予党纪政纪处分；涉嫌犯罪的，移交司法机关依法处理。
各村民主理财小组负责本村经济合同的监督工作。乡镇经营管理站要认真履行职责，配合乡镇纪委，结合村党风廉政建设工作，对经济合同履行中双方当事人应遵守的主要条款及内容提前予以告知，并在事后及时跟踪检查落实情况。凡涉及合同约定资金的，乡镇经营管理站每月根据合同约定时间、金额，进行催收，对多次告知仍不交纳的，乡镇经营管理站将冻结其备用金。
合同到期，乡镇经营管理站下发通知，提示村委及时进行安排。
四、农村经济合同的归档管理
农村经济合同档案是否齐全完整规范、真实可靠，是保障新农村政治稳定、村务公开的基础，因此，农村经济合同档案管理工作，应认真、规范，达到“有档可查、有档可依、档在事明”的档案管理效果。做好农村经济合同的归档管理应从以下方面入手：
(一）借助三资清查工作，加大对前期已签订农村经济合同的清查力度。通过“三资”清查，将村档案室的经济合同档案及合同附件以及散存在个人手中的合同档案，统一按照档案法的规定，采取村级农村经济合同档案乡镇管理的方法，全部由村移交到乡镇档案室代为保管，乡镇为村提供合同复印件，以便日常利用。对一些口头合同或协议要统一采用书面合同或协议形式依据合同法和农村集体资产管理的“六步”程序形成正规的档案，并于其他合同一并交由乡镇档案室代为保管。最后由乡镇合同管理部门将村交来的经济合同统一按村分类做文字归档，同时将合同的基本信息和签订流程输入“三资”管理软件，并将文字档案扫描入电脑，做成电子文档保管，实现合同的现代化管理。确保合同档案的安全保管和有效利用。
(二）所有合同必须建立台账，登记造册。原有集体经济合同复印件报乡镇档案室保管。对于现在已发包或租赁的集体资产、资源，原则上尊重历史、注重现实、维持现状，重在今后管理。但存在严重问题或明显违规违法的，要重新规范或予以纠正。
乡镇有关部门在指导村签订经济合同时，至少要签订一式三份，甲乙双方各执一份，第三份由乡镇档案室保管，由乡镇委派专人管理，对各村的经济合同分村管理，分类别按档案管理要求归档，并形成长效机制。
(三）加大对经济合同档案工作的投入。乡镇、村档案室均应尽快配备铁制档案柜，并配有电脑，用来保存电子文本的经济合同档案，提高村级经济合同档案的管理水平。
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