龙头带动加速流转
城郊乡坚持用抓工业的理念，抓农村土地流转，围绕市场需求使流转的土地促进了食品加工、粮油加工、棉纺加工等龙头企业发展，还建成了无公害蔬菜生产基地；金大地粮油加工责任有限公司；蔬菜专业合作社两个菜市场、两个无公害蔬菜生产示范园。城郊乡副乡长杨爱军组织建起了绿健农业观光生态园，龙头带动了该乡1.2万户农民将1620公顷土地进行了流转，8500个农民成了专业合作社社员，1.1万个农民可以到基地、园区及嘉元脱水蔬菜加工厂种田、打工领工资。除月薪千元之外，农民还获得了土地流转的租金，且在园区、合作社、加工企业的利润中获得二次分红，667平方米土地效益在6100元以上，比农民自己经营，效益普遍翻了一番。新星、鹏升、恒泰等37个棉纺加工有限责任公司采取“公司＋农户”形式，进行土地流转，吸收农民工1.6万人，入股土地373.3公顷，使田野与车间直接对接，保证了棉纺业的原材料供给。
业主开发合理流转
城郊乡积极扶持大户规模经营，实现了劳力多元化转移，提高了土地规模经营的程度，逐步建起现代化的农庄，提升了单位土地的生产效率，促进了农民增收。
全乡共培育业主320多人，建经济园42个，其中占地13.3公顷的经济园6个，综合开发利用土地和水面533.3公顷，直接带动农户5000余户。以大力发展林木、花卉、水产养殖为突破口，租赁承包土地、水塘、荒滩800公顷。张楼村农民曹国法为搞好土地流转，自己当业主，在党支部支持下成立了“绿之源”花卉有限公司，采用“公司＋农户”的经营模式，租赁土地26.7公顷，大力发展珍奇稀有花卉，使出让土地和劳力折资入股的农民人均额外增收1000余元。“
大户承包稳步流转
以调整产业结构为目的，对土地进行整理和余缺调剂，是土地流转中最简便易行的灵活方式，就像银行吸储一样，把种田大户周围的农民土地承包过来，让有限的土地资源进行整合，就能够大大提高土地流转效益。郭营、吕庄、袁庄三个村的2000户农民把土地转包给科技种田大户刘红定进行集中经营。这样，土地就合理有序地向种田能手、种田大户流转集中，使土地资源转变为农民规模化闯市场的资本。
种田大户承包土地按照“村民自治、土地置换、集中生产、农民参与、大户种植、专业组织经营”的办法，采用统一规划、统一调整、统一品种、统一放线、统一质量验收的“五统一”措施，将责任书签订到村、到组、到户，种植任务落实到农户、田块，建立发展档案。以“宛绿”、“绿健”、“荷兰必久”三个品牌，走精耕细作、集约经营、发展产业的路子。大户经营有利于保障农民利益，有利于规模经营，有利于土地开发，效益明显。因此，受到农民广泛欢迎。
在我国土地转包属于土地流转，我国土地流转方式主要包括土地转包、转让、出租、互换、入股。土地转包是承包方将部分或全部土地承包经营权以一定期限转给同一集体经济组织的其他农户从事农业生产经营。
【法律依据】
根据《土地承包法》第五十条，土地承包经营权通过招标、拍卖、公开协商等方式取得的，该承包人死亡，其应得的承包收益，依照继承法的规定继承。
（来源：文章屋网 ）
【内容摘要】土地流转是土地使用权在不同主体之间的流动与转让。应排除土地承包的身份权属性，承认继承权，从而更好地稳定承包权。着力于土地制度建设，强化土地使用权，增加权利人流转土地的自由度。分离土地职能，破除城乡二元结构，促进农村劳动力的永久转移。防止片面追求土地集中，保障土地承包人的合法权益和土地流转的健康发展。
【关键词】农村土地流转土地承包经营权土地使用权
农村土地流转[1]是以土地承包经营权的存在为前提。土地承包经营权是指农村集体经济组织成员，在承包合同约定的范围内，依法对农村集体所有的土地[2]享有占有、使用、收益和土地承包经营权流转的权利。农村土地流转是指拥有土地使用权的个人、集体以及其他组织，在法律规定或合同约定的范围内，将土地使用权的部份或全部转让给其他个人、集体以及其他组织从事农业生产的交易行为。简言之，土地流转就是土地使用权在不同主体之间的流动与转让，其中一方为流出人（出让人），另一方为接转人（受让人）。
《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）指出：“赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，现有土地承包关系要保持稳定并长久不变”。“按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权”。[3]土地承包经营权是农村土地制度的核心，促进土地承包经营权流转，是实施农村土地制度创新、解决土地问题、建设社会主义新农村的必由之路。本文试对完善土地承包权能，强化土地使用权，加速农村劳动力永久转移，以及土地流转中的政府职能等问题进行探讨。
一、稳定承包期权，排除身份权属性，承认承包权可继承性
农村土地承包期权、身份权、继承权三者互相联系、互为因果。承包期权是根本，身份权是条件，继承权则是承包期权和身份权的反映。土地承包主体的身份受限制，承包期将处于不稳定状态，继承也就没有实际意义。
承包期权即土地承包经营权的存续期限。承包期越长，承包权越稳定。稳定是流转的前提，承包权越稳定，土地流转的推动力越强。《农村土地承包法》规定耕地的承包期为三十年，《物权法》明确承包期届满可以继续承包，《决定》再度明确现有土地承包关系要保持稳定并长久不变。
排除身份权属性，符合承包期长久不变的原则，有利于稳定承包关系。土地承包权因身份而来，不因身份而变，这是我们要确立的一个新的理念和原则。这个原则的具体内容包括：⑴不因承包人身份的变化，而使承包权处于不稳定状态，承包人即是进城落户，承包权也不应取消。⑵农村新增人口不享有必然获得土地的权利，而是在机动地或新增加土地范围内调整，还可以通过依法继承、土地流转的渠道获得。我国现阶段人口已进入良性生产时期，这对公平保障农村新增人口的土地权益是一个现实的基础，也是对基本国策的制度性支撑。⑶对土地流转接转人排除身份上的限制性规定。限制接转人身份既不符合土地流转市场化的要求，也不利于保护非农户甚至非本社区农户作为接转人时的利益。[4]应尽早取消身份限制的规定，承认土地流转参与主体的多元化，包括开放工商资本通过成立农业经济组织进入土地流转市场。
承认土地承包权的可继承性。现行法律限制继承承包耕地，理论界分析其原因是由于土地承包权具有身份性。现在《物权法》已将土地承包权归于用益物权篇中，这说明该权利的物权性质。既然土地承包权是物权，根据财产权的属性自然具有可继承性，不应受身份限制。保障土地承包权依法继承，可以增强承包关系的稳定性和土地流转关系的稳定性。
二、强化土地使用权，赋予权利人流转土地的充分自
在目前的乡（镇）、村、村民小组三级所有的土地制度框架下，土地以承包形式划归农民使用，在土地承包经营关系中，所有权、承包权和经营权分属集体、承包者和经营者。而权力边界不清，承包权、经营权均可能处于不稳定状态，利益主体之间容易发生摩擦的冲撞。我国已取消了农业税，耕地承包期长久不变，农村土地集体所有制的意识形态意义明显高于其实际的经济意义。因此，可以逐步淡化土地集体所有权，在相关法律和制度中着力于农民土地使用权的制度建设，构建以承包权为核心的农民土地财产权利体系，强化土地使用权主体地位。
强化土地使用权，是权利人获得流转土地充分自的制度性保障。要进一步增强承包人流转土地的自由度。⑴取消转让土地应当经过发包方同意的规定。转让土地应当经过发包方同意，原因之一是在法理上将土地承包权视为债权。《物权法》既然已将土地承包权归于物权，按照物权法的一般原理，作为物权的土地承包经营权，权利人可以按照自己的意愿自由处分而排除他人的干扰和阻碍。[5]同时，转让需得发包方同意，实际上将土地转让过程的终极处分权赋予了发包方，现实生活中更容易被发包方用作借口，限制土地流转。⑵取消再流转限制的规定，允许转让条件下的再流转或多次流转，非转让条件下在合同约定范围内的再流转或多次流转。⑶突破村界、乡界、县界和市界，有序地扩大土地流转地域范围。
三、分离土地职能，促进农村劳动力永久转移
土地承包权与土地使用权既有同一性，又有区别性。土地承包关系建立之初，两者是同一的。当土地以非转让式流转后，原土地承包主体不变，接转人享有土地使用权，此时的土地承包权与土地使用权（经营权）是分离的。当土地以转让式流动后，即转让土地承包权，流出人土地承包关系终止，由接转人履行相应土地承包合同的权利和义务，此时的土地承包权与土地使用权是同一的。有观点认为土地流转是保留承包权，转让使用权，即承包权不能转让，[6]笔者以为，这是局限于非转让式土地流转，而疏忽了转让式土地流转。如果承包权不能转让，则限制了转让式流动。流转可以对土地承包经营权权能的整体或者分离后的部分权能作出让与，由此才形成流转方式的多样性。
承包权的可转让性，是确立土地保障权可转让性的基础。理论界和实务界对承包人能否转让承包权存在分歧，根源在于对土地职能的价值选择的差异。农业生产用地有两项职能，一是经济发展职能，二是社会保障职能。经济发展职能是土地存在的基础性价值，在我国土地对广大农民而言还发挥着社会保障的功能。[7]长期以来，我们更多的是偏向于维护土地的保障功能，甚至放在压倒性的地位。随着社会经济的发展，把土地的经济发展职能放在突出位置的条件已经具备。土地作为最基本的生产要素之一，经济发展才是它最根本、最基础的存在价值。只有在充分发挥土地的经济价值的基础上，土地的生产要素本质才能活跃地流动起来，土地的保障功能也才能有效发挥。土地保障权的可转让性和可交易性要求：⑴不仅允许转让土地使用权（经营权），而且允许转让土地承包权。⑵允许以土地承包权设定抵押。否定承包权抵押的理由同样是担心农民因抵押而失去土地，从而失去生活保障。把土地作为担保物权的财产性资源，是挖掘土地的多元化潜能，实现土地价值最大化，进而惠及亿万农民的重要途径。⑶分化承包权主体。目前的土地流转主要是农村劳动力转移过程中的暂时性流转、低水平流转，多属于托管性、租赁性和合作性，并没有出现明显的自耕农分化现象。[8]转让土地承包权，有利于分化土地承包权主体，实现农村劳动力的永久转移，促进农业现代化的发展。
现阶段，土地还发挥着农村社会保障的重要作用，许多农民虽然外出打工、经商，但还是不愿意放弃土地承包权，把土地留作自己的退路。分离土地保障权能并不是让转让土地的农民丧失社会保障权，而是要实现保障权转换。⑴从土地保障转换为社会保障。健全的社会保障体系可以在一定程度上替代土地的社会保障功能，加速土地流转。要加快建立适合农村特点的社会就业、养老保险、合作医疗等社会保障体系，解放土地对劳动力的束缚，使农民一旦离开土地也不再有生存上的后顾之忧。⑵从农村保障转换为城镇保障。采取扶持、激励措施，通过国家收购、财政补贴、农民宅基地置换、农村房屋确权等方式，激活土地供给动力机制，推动农民与土地的分离；加快工业化进程，拓展农村二、三产业，增强对农村富余劳动力的吸纳能力，推动农民与农业的分离；加快城市化进程，着力破除城乡二元结构，对农转非人口要与原城镇居民享有同等的社会保障，鼓励农民进城落户，推动农民与农村的分离。
四、土地流转中政府职能的建立与完善
土地流转既要赋予权利人充分的权利，又要保障权利人合法权利的实现，政府职能既不能越位，又不能缺位。
（一）通过依法行政和检查督促基层组织依法办事，保证土地流转依法有序健康发展。土地流转要约束政府的政绩冲动，限定、规制政府权力，防止片面追求土地集中，防止“刮风”，防止土地流转中的行政干预。各地考核工作不得与土地流转面积挂钩，也不得就此单项工作进行考核评比。农民在土地流转过程中往往处于弱势地位，缺乏维护自身合法权益的能力，甚至缺少话语权。要坚决制止不顾农民意愿，单方面解除合同，侵害土地承包经营权的行为。农民是自身利益的最佳判断者，土地是不是流转、如何流转应由农民自己说了算。
（二）通过履行职能，防范和制止土地流转中的违法行为。健全土地流转登记制度，凡属互换、转让、跨村流转、大面积流转土地的应当进行登记，防止重复流转等合同欺诈行为。在乡镇土地管理部门设立登记服务窗口，以方便群众。因互换、转让土地的依法变更土地承包经营权证。各省或授权市、县对本行政区域的个人、集体或其他经济组织拥有土地的最高限额作出规定，一般以达到机械化、规模化经营的合理标准为宜，防止过度兼并土地以及炒地、囤地等危害土地安全的行为。对土地弃耕劣耕、破坏性经营、改变农业用途的情形、处罚程序和标准作出规定。
一、三省推动土地流转的取得的积极成效
农村土地流转，有利于促进农村生产要素合理流动，提升农村土地使用价值，发展集约化农业，推进农业产业化，是发展现代农业和新农村建设的必由之路。xx、xx、xx三省顺应农村改革发展的客观要求，积极推动农村土地流转，已经取得了显著成效。
（一）有效促进了土地规模化经营。土地流转，一方面使农民自愿地将无力经营或不愿经营的土地及时转让出去，另一方面使部分经营有方、有能力扩大经营规模的农民能及时获得相应的土地，解决“有人无田种、有田无人种”，“多种不能、少种不行”的人地矛盾，为土地规模化经营创造了有利条件。截止2007年底，xx省长沙市农村土地流转面积达119.63万亩,占农用土地总面积的9.15%,其中耕地流转面积达52.14万亩,占总耕地面积的14%,耕地流转面积比1995年二轮承包土地开始时提高了13个百分点。与此同时土地经营规模逐步扩大，土地经营规模在100亩以上的已达534家，500亩以上的达134家，1000亩以上的已达61家。
xx省xx市临川区到2007年底种粮面积30亩以上的农户已达863户，100亩以上的农户达29户，200亩以上的大户8户，促进了粮食生产向规模化、产业化和企业化方向发展，提高了种粮的经济效益。龙南县近年来引导10万多亩农田、山地向种植能手流转，发展无公害农产品生产基地200多个，集约化种植脐橙6万多亩，无公害蔬菜3万多亩，蚕桑1万多亩，花卉苗木5000多亩，土地规模化种植比原来每亩增收200元以上，每年增收2000万元以上。
?xx省xx县集体所有农用土地总面积130.3万亩,耕地承包面积108万亩。全县土地流转面积达11.5万亩,占土地面积的8.8%。xx县土地流转面积达14万多亩，占总耕地面积的16%。其中100亩以上承包大户230多户，流转承包4万多亩。
（二）推动了农业产业化经营的发展。土地流转有利于催生和培育各类农业龙头企业，按照市场导向建设规模化农产品开发生产基地，使“公司+农户”形成有机整体，夯实农业产业化基础，提升农业产业化经营水平。土地流转突破了在亲戚、村组农民之间的范围，专业大户、专业合作经济组织、农业龙头企业和工商企业等逐渐成为土地流转的重要受让主体。xx省长沙市已有46家农业产业龙头企业采取“公司+基地”的模式受让流转土地14万亩。
xx省xx市信州区通过成立农村土地权流转中介服务组织，及时推出了抛荒地或粗放经营地转包、大户或场园主租赁、承包户或各村组之间互换丘块以及公司＋协会＋基地＋农户等4种流转新模式，目前该区已形成水稻、蔬菜、水产、瓜果4大农业支柱产业，产业基地总面积已达10万亩，近3年农民人均纯收入年增长幅度保持在12%以上。大余县采取转包、入股、出租、反租、倒包、互换等形式，积极引导土地流向本地优势生产经营项目集中，2007年村土地流转面积达3.08万亩，占耕地总面积的20%以上，发展花卉苗木、肉鸭养殖与板鸭加工两个产值超亿元的主导产业和商品蔬菜、脐橙、甜玉米、蚕桑、生猪等特色产业，并以此组建形成了一批市、县龙头示范区。
xx省xx县三河镇木兰村土地流转经营合作社成立后，农户以土地经营权入社，把转包的土地交给合作社统一组织对外发包，由合作社与承租户以合同契约的方式确定租赁者与被租赁者的关系，由于合作社确实能给农民带来实实在在的好处，农民要求入社的积极性高涨，全村860户农户有500多户加入了合作社，流转土地占全村土地的50%以上。
（三）实现了转移劳动力和农民增收双赢。广大农村人多地少，虽然劳动力资源丰富，但被束缚在有限的土地上，增收空间不大。土地流转使农民从土地上解放出来，摆脱土地的羁绊，从事效益更高的工作，又减轻了外出务工经商人员经营责任田的压力，解除了农民离土离乡的后顾之忧，因而一大批会手艺、头脑活、善经营的农民纷纷摆脱土地的束缚，外出务工或自行创业，既促进了农村富余劳动力的转移和农村城镇化进程，又增加了农民收入。xx岳阳市2007年流转土面积50万亩，其中农户流转承包地18.7万亩,通过流转促进了农村劳动力转移,全年转移农村劳动力88.5万人,劳务收入44.3亿元。平江县土地流转面积占24.5%,劳动力外出务工经商的占33%,全年劳务现金收入达13亿元。
到2007年底，xx省长年外出务工农民达到302.61万人。xx市临川区农民外出务工人数达17万余人，比上年增加1.5万人，占全区农村劳动力33.5万的50.7%，务工总收入达13亿元，比上年增收1亿多元。乐平市众埠镇积极引导，将外出人员需要流转的土地进行转包，使其向种养大户、能手及外商集中。2007年，该镇外出务工人员土地全部得到有效流转，无一抛荒、搁荒现象，流转面积达11000余亩，30亩以上转包大户达300户，转包面积最大的达220余亩，既促进了富余劳动力的
xx省xx县木兰村农民把土地交给合作社统一对外发包后，1亩地年租金达358元，全归农户，合作社不留一分钱，加上种粮补贴、良种补贴和土地重新丈量实际转包的田亩数增加等，每亩实际收入600—700元，不论与周边农户比，还是与自己过去耕种比，每亩地净增收入100多元。同时，土地租赁给大户经营后农民还可以在大户承租的田里打工，按每天50元工钱计算，一年累计打工日60天，工资性收入就达3000元。农民有了稳定的土地租金收入，使大量的劳动力从土地的禁锢中解放出来，安心外出务工经商或就地转移从事二、三产业，每个劳动力年收入可达1至1.5万元。
（四）提高了土地资源的利用效率。对农村土地进行依法合理流转，使宝贵的土地资源得到了有效利用，最大限度提高了土地利用效益，加速了农村奔小康的进程。广大乡村干部和农民认为土地利用效率的提高是土地流转最直接、最明显的成效。xx省新余市渝水区每年一入冬便有不少闲置土地随之进入“冬眠期”，为了提高土地利用效率，该区充分发挥乡镇政府、村委会的组织协调作用，以适当价格统一集中农户的冬闲田，对外实行季节性租赁，并鼓励种植大户、工商户等承包经营冬闲田，最大限度地控制耕地闲置。横峰县充分挖掘土地资源潜力，做活冬闲田文章，通过转包、转让、租赁等多种形式让种养大户、专业合作社进行规模化生产。2007年有110多户懂技术、有市场经验的当地农户或外地客商在专业合作社的支持下，承租了3200多亩冬闲田从事外向型蔬菜、水果种植等，冬闲田出租农户户均增收1600多元。
xx省xx针对全县近20万农村劳动力外出务工经商的实际，鼓励和引导群众开展土地经营权流转。三河镇木兰村成立“土地流转合作社”，483户农户以1600亩抛荒地和低洼地的土地承包经营权入股，发包给32个大户从事粮油和特种水产养殖等规模经营，使“死田”变成了“活田”。
（五）加快了发展农业现代化的进程。常规农业比较效益低，小规模经营农户效益差。通过土地流转实现规模经营，有利于机械化耕作及引进新技术、新品种，加快了发展农业现代化的进程。xx省黎川县在土地流转过程中，加大农田基础设施建设力度，使农田机械化推广速度不断加快，机械化水平逐年提高，全县水稻收割机、耕作机、手扶拖拉机、整耕机达1850多台，两季机耕面积达16万亩，机收面积达8万亩，机械化综合程度达到40%以上。到2007年底，xx市临川区手扶拖拉机达3710台，比上年增长8.4%，耕整机1162台，比上年增长12%，大大加快了农业现代化的进程。土地流转还适应了农业科技推广的需要，增加了农业的科技含量。新余市农业科技推广部门反映，向一个大户推广新技术或新品种，一推广就是几十亩或几百亩，相当于向原来的几十户甚至上百户农户推广的面积，并能对周围村及农户起到良好的示范带动作用，有力地促进了农业的科技进步。
（六）带动了农业社会化服务的发展。土地流转不仅使各种农业机械服务组织和农业科技推广组织找到了用武之地，而且为各种中介或合作经济组织的发展提供了土壤。目前，xx全省生产合作和农产品流通中介服务组织已达6800余个，有力地促进了农业社会化服务体系的发展。永新县引导农民依法、自愿、有偿、有序流转土地，带动了农技、农机、种子、供销、金融等涉农部门围绕土地流转开展政策、信息、技术、资金等全方位的服务，为土地流转创造了良好的外部环境。南康市各乡（镇、街道）专门成立农村土地流转服务中心、山地流转服务中心，加强土地流转的宣传教育和中介服务，使群众看到了土地流转带来的经济效益和社会效益，提高了土地流转的积极性；为使承租者安心投资创业，乡、村组织积极做好服务工作，提供劳务用工、人身财产安全保障、有关手续等服务工作，2007年该市已实现土地流转10000多亩，极大地推动了农业产业发展。南丰县洽湾、莱溪等乡镇，成立土地流转服务中心，利用网络终端设备、手机信息等现代传播手段，收集并土地流转供需信息，及时为流转双方办理流转手续，取得了很好的效果。
二、三省推进土地流转的经验对我们的有益启示
在稳定家庭承包经营制度的基础上推动土地合理流转，是农村经济社会发展到一定历史阶段的必然趋势，是实现土地规模经营和发展现代农业的重要举措，是加快社会主义新农村和小城镇建设步伐的实际步骤。三省推进农村土地流转的成功实践对我们的启示主要有：
（一）充分尊重农民意愿，切实维护农民利益是推进农村土地流转的重要前提。他们认为，土地是农民世世代代赖以生存的命根子，而且农民又是一个弱势群体，维护自身利益的能力极其有限。在土地资源日愈紧缺的情况下，推进农村土地流转必须充分尊重农民意愿，注意防止违背农民意愿强行搞土地流转，变相搞土地征用和截流土地流转收益行为和现象发生，切实把维护和实现好农民土地承包经营权益作为土地流转的前提条件。基于这一认识，他们紧密结合农村土地流转的实际，立足于防范侵害农民土地承包经营权益行为的发生，认真研究制订出台了《农村土地承包经营权流转管理办法》以及操作细则，明确规定土地流转必须尊重农民意愿，土地是否流转、以哪种形式流转由农民自主决定，不准任何组织以任何理由违背农民和村组意愿强迫进行土地流转；土地流转收益必须全额交付农民，任何组织和个人不得截留、占用和扣缴，从制度上奠定了维护和发展好农民土地承包经营权益的基础，保证了农村土地流转按照有利于促进“三农”发展、有利于农民增收的预期目标顺利推进。
（二）自觉维护国家整体利益，确保不改变流转土地用途是推进农村土地流转的重要底线。他们认为，我国耕地资源十分有限，坚守180亿亩耕地红线，是国家经济社会发展战略不可动摇的目标，各级政府都肩负着历史性的重任，在推进农村土地流转中，必须正确把握和科学处理好农村发展与保护耕地的关系，正确处理和科学把握好追求地方政绩与贯彻基本国策的关系，在推进土地流转中切实有效地防止流转土地转作它用，坚决守住耕地保护这一重要底线。基于这一认识，他们坚持在发展农村经济和新农村建设中，科学引导加工业向工业小区集中，人口和服务业向城镇集中，耕地向种植大户和农业产业化龙头企业集中，并通过积极改善农业基础设施，实施耕地田水林路综合治理，并从制度上重视强化流转土地用途的审查把关、监督检查措施，有效地防止了改变耕地用途的行为发生，守住了耕地保有的底线，呈现出耕地总量不减反增、现代农业和新农村建设蓬勃发展的喜人局面。
（三）坚持有序流转原则，建立规范的土地流转制度是推进土地流转的重要保障。他们认为，农村土地流转关系千家万户农民的根本利益和长远生计，规范、有序地推动农村土地流转，不仅是主动排解人为影响和干扰、维护农民切身利益不受侵害的需要，而且是有效防范土地流转纠纷、维护农村社会稳定和谐的需要。基于这一认识，立足防患于未然，重视加强土地流转制度建设，一是建立了岗位责任制：明确规定县、乡农经管理部门为土地流转主管单位，具有监督、指导、管理、调解等职责；二是建立了目标考核制：把土地流转工作列入乡镇和有关部门目标管理考评内容，年终对土地流转工作实行考核；三是建立了督查制度：由有关部门对土地流转情况进行全面督查，定期检查，及时发现和解决出现的问题；四是建立了规范的土地流转三级网络：即村级设立调处小组，乡镇（街办）设立土地承包合同管理委员会，县设立农村承包合同仲裁委员会，并制定了便民、评议、回访等制度，印制了调解申请书、调解程序、调解笔录等规范性文书，形成了相互贯通、协调一致的一体化管理网络和配套完善的制度体系，有力地保证了土地流转的规范有序推进，有效地预防了土地流转纠纷事件，确保了“三农”稳定发展和农村稳定和谐。
（四）坚持解放思想不停步，不断创新土地流转形式是推进农村土地流转的重要动力。他们认为，推进土地流转是实现农村土地规模化经营、推动现代化农业发展和新农村建设的现实选择和途径，但最重要、最根本目的在于实现农民利益的最大化，加速农村全面小康的进程。基于这一认识，他们坚持因地制宜，不断创新土地流转形式，使农村土地流转由过去单一的以转包为主向转包、转让、出租、互换、入股等多种形式转变，积极引导并鼓励土地经营权向种植能手和规模大户流转，形成规模经营优势；支持并鼓励农户按照自愿联合、民主管理的形式成立农村土地合作社，实现耕地集中连片经营、产供销一体化发展；鼓励并引导农业产业化龙头企业，采取“公司﹢合作经济组织+农户”、“公司+基地+农户”的形式参与土地流转，实行基地化种养，推进标准化生产，发展产业化经营，实施社会化服务。这些积极的流转形式，在有效促进农村土地集中规模经营、提升现代农业发展水平的同时，都有效地提高了农村土地的经营效益，实现了农户利益的长久化、最大化。
（五）强化政策支持措施，着力完善“三农”服务支撑体系是推进农村土地流转的重要保证。他们认为：农业是基础产业，农民是弱势群体，推进农村土地流转决不能简单地实现“流转”了之，达到“规模”完事，政府必须自觉地强化政策支持措施，积极完善服务支撑“三农”的体系，全力帮扶“三农”又好又快发展。基于这一认识，他们重视强化农业的基础地位，整合农业综合开发等支农资金，加大对标准农田建设、特色农产品生产基地建设的投入；强化科技支撑体系建设，鼓励农业科研单位和科技人员带薪带岗，牵头组建农民专业合作社参与科技指导和发展特色种养业生产加工基地，支持金融部门加大对规模经营主体的信贷投放，积极探索开展农业保险工作，强化对农民的职业技能培训，完善城乡一体化的就业服务，在流转地区推行农民养老保障制度。这些措施的实施和不断完善，不仅有力地强化了“三农”的基础地位，激励了土地规模经营主体的信心，推进了现代农业的发展，而且使土地流转户的收益有了持续的增长，最大限度地解除了他们的后顾之忧，激发了发展现代农业和建设新农村的积极性。
三、积极而又稳步推进我省土地流转的几点建议
近年来，我省农村土地流转在各地逐渐兴起，有的地方形成了一定规模，收到了比较好的效果，但总体来看还处在摸索起步阶段，各地进展不平衡，流转规模不大，流转形式不多，流转不规范问题日益显现，且带有一定的普遍性，需要各级政府进一步加强组织指导，积极而又稳步地推进农村土地流转不断迈上新的台阶，取得更大的成效。我们建议：
（一）进一步加大对农村土地流转方针政策的学习宣传力度。全面准确地把握党和国家农村土地流转的方针政策，是科学推进土地流转工作的思想保障，要以县乡政府和村社为重点，认真组织干部学习党的十七届三中全会精神，使直接面对农民的各级领导和干部在指导农村土地流转工作中，正确把握流转的主体是农民而不是干部，流转的前提是依法自愿有偿，流转的形式可以多种多样，流转的底线是不得改变土地集体所有性质、不得改变土地用途、不得损害农民土地承包权益，真正从认识上、行动上掌握科学指导农村土地流转的原则、方法、方式，统一科学推进土地流转的认识，提高科学推进土地流转的能力，从而为积极而又稳步地推进农村土地流转夯实思想和工作基础。
（二）加快建立健全规范的流转管理工作制度和规程。土地流转是一项探索性、政策性、开拓性、民生性很强的工作，建立健全规范化的管理制度和科学严密的操作规程，是农村土地流转平稳健康发展的根本保证，必须予以高度重视，做到未雨绸缪。省及州（地、市）农业部门应抓紧制定农村土地承包经营权流转管理办法及实施流转合同制和备案制的一系列具体操作规程，特别要加快制定规范统一的流转合同文本，加快建立纠纷调处机制，完善仲裁程序、仲裁方法和仲裁制度，尽快形成完备、规范的土地流转合理制度和办法，切实做到依法规范流转行为，确保流转平稳有序推进。
（三）积极探索利于农民利益最大化的土地流转形式。推进农村土地流转，最根本的不仅在于确保农民利益不受恶意侵犯，而且要积极追求农民利益最大化，有利于促进现代农业发展，推动新农村建设，实现农牧民增收致富。各级政府和农业部门应认真总结前几年农村土地流转工作，发现成功范例，推广成熟经验。从全省土地流转的成功实践和省外经验来看，当前应积极引导和着力推广农民以土地承包经营权入股农民专业合作社统一经营的流转形式，农民以土地承包经营权入股产业化龙头企业实现产业化经营的流转形式，以及农民以土地承包经营权自愿联合建立新的合作经济组织实现规模化经营的流转形式，并要重视完善内部管理机制、经营机制和利益分配机制。同时，要充分发挥农民群众的创造性，积极支持县乡政府和农民群众在不违背法律的前提下，探索形式多样的流转形式，鼓励大胆地试，大胆地闯，尽快形成既符合市场经济要求，又能最大限度地维护、实现、发展好农民群众利益的土地流转新机制。
土地流转是指土地使用权流转，土地使用权流转是指拥有土地承包经营权的农户将土地经营权（使用权）转让给其他农户或经济组织，即保留承包权，转让使用权。
20世纪80年代，家庭联产承包责任制激发了农民的生产积极性，在促进农业生产力发展的同时，也逐步形成了耕地细碎化的特征。随后30多年的现代化进程中，尽管转移了大量农村劳动力，农民工总量达到2.74亿，但因为城乡二元制的限制，大部分农民工无法切断与土地的联系，造成土地撂荒和土地生产力下降的不良后果。目前新生代农民工中，绝大部分欠缺务农技能，且无返乡务农意愿，农业劳动力老龄化问题突出，因此，未来谁来种地、如何种地的问题被提上日程。为解决耕地方面的一系列矛盾，2008年起，国家明文要求“搞好农村土地确权、登记、办证工作。完善土地承包经营权权能，依法保障农民对承包地的占有、使用、收益等’’，这一文件的出台，为农村土地流转奠定了基础，我国农村土地合法流转也拉开了序幕。农村土地流转是实现农业现代化的关键环节，科学的农村土地流转可以使农地适度集中，满足统筹城乡用地需求，促进农民由土地实物保障向价值保障转换，保护农民利益，推动农村经济发展。
二、湖北省农地流转现状
近年来，湖北省农村土地承包经营权流转呈上升趋势，流转面积大幅度增加，流转程度的地域分布有一定差距，主要的流转形式为转包、出租、转让、入股和互换五种，并在流转过程中，开拓创新。尽管农地流转市场化程度逐渐提高，但私人流转的农地量仍旧处于主导地位。为响应国家政策，农地确权和交易程度正在进一步深化。
省农村经管局最新数据显示，截至2014年底，全省农村承包耕地流转面积达1475.4万亩，占全省承包耕地总面积的32.6%，超过全国平均水平4个百分点。从土地流转地域分布上看，流转率较高的分别如下：鄂州耕地流转率在40%左右，武汉、黄石在30%左右，襄阳、孝感、咸宁、仙桃、天门在20%左右，武汉城市圈中，除咸宁外，其他7个地区均超过了全省平均流转率。
近年来，湖北省各地积极探索推广转包、出租、转让、入股、互换等农村土地流转模式，加上农户、亲友之间的随机流转和季节性流转等，流转面积较2010年翻了三番。一般流转每亩年租金在300元左右，条件好的田地年租金每亩可达600元以上，一田难求的现象时有发生。
湖北省在推进农村土地流转的实践中，因地制宜地创新出一些有特色的流转模式，如探索出的专业大户土地股份合作、农机专业合作社、社区股份合作社、龙头企业合作社。特别是农机专业合作社模式，得到了国务院领导的高度评价，被誉为现代农业的样板。
全省农村土地承包经营权流转逐渐步入市场化、规范化轨道。目前全省土地流转服务平台基本建成，逾千个乡镇土地流转服务平台覆盖九成以上乡镇。土地流转服务组织促成的流转达543万亩，占流转总面积的36.8%。不可否认的是，我省土地流转相当部分还停留在私人流转模式上，急需进一步向政府主导模式转变，逐渐演变成市场导向模式，最终实现土地流转市场化、规范化的目标。
全省农村综合产权交易也随之进入快车道。湖北省已建成18家农村综合产权交易中心，累计组织产权交易10.8万宗，交易金额153.3亿元，农村土地经营权抵押贷款20亿元。
三、湖北省农地流转存在的问题
1.农地流转程序不规范
湖北省农村土地流转程序不规范主要可分为流转手续的不规范和流转主体的不规范。
在流转手续方面，部分农户在进行土地流转时不签订书面合同，仅通过口头协议、第三方证明等方式来达成协议，具有很强的随意性；而在多数已签订合同的农户中，协议权责不明确、条款不清晰且未经过鉴定和公证的现象也经常发生，致使日后合法权益得不到维护。据2011--2013年相关数据显示，湖北省签订流转合同的耕地面积为27.3万、36.1万、40.2万公顷，占当年流转总面积的61.45%、63.25%、61.92%。可以看到，3年间通过签订合同进行农地流转面积比例在60%左右，其余均靠私人主导进行流转。鉴于依靠亲缘关系的农地流转、基于经济效益的农地流转和政府主导的农地流转并存，这种流转手续的不规范导致了农地流转市场乱象丛生，为长久的经济发展埋下了重大安全隐患。
在流转主体方面，法律规定农村土地承包经营权流转主体只能是农户，而实际农地流转中，乡镇政府、村集体组织代替农户签订土地流转合同的现象屡见不鲜，少数地区甚至存在行政强制流转和以流转代替征地的情况，导致农地纠纷大幅度增加。
2.农地流转机制不健全
尽管省内大力推进农村土地流转的市场化、规范化，农地流转仍然存在市场化运转机制不健全、市场准人机制不健全的问题。
在市场化运转机制方面，部分镇一级土地流转服务机构有如虚设，村级土地流转机构普遍没有建立，由镇政府创设的农地流转信息网基本闲置，网页长时间不更新，导致多数村镇土地流转的供求信息无法顺畅流通。据学者走访发现，近一半的农户无法获得周边农地流转的信息，部分承包商也没有直接途径获取流转信息。长此以往，农地流转效率低下。
在市场准入机制方面，部分村镇在进行农地流转前未对受让主体（专业大户、企业等）进行经营资格、经营能力的审查和评估。这种情况可能导致承包商将由于自身原因产生的经营亏损转移給农户，拖欠农户流转费用甚至一走了之，对农户造成巨大的损害。
3.土地流转“非粮化”
农村土地流转“非粮化”倾向不仅存在于湖北省，很多省份都存在这种倾向。在湖北省内，相当部分流转的土地没有用于生产粮食，承包商利用这些土地进行经济效益更高的投资，如种植经济林木、药材花卉培育、畜牧业生产和渔业养殖等，更有甚者将耕地直接转化为建设用地。“非粮化”倾向不仅影响全省乃至全国的粮食增产，打击农民种粮积极性，而且对土地本身具有强烈伤害，影响二次耕种。
究其原因，可以发现：当前即使采用先进的技术和物质手段，也很难让种粮收益翻番。以理性经济人假设为基础，大家选择种植比粮食效益更高的非粮作物，这是“非粮化”倾向的直接原因。那么只有解决现实与经济效益之间的矛盾，才能弱化这种倾向。
4.农民权益未得到保障
农民权益没有得到良好保障也可算作流转机制不健全的后果，根据湖北省的实际情况，暂且将未得到保障的农民权益分作两部分：农地流转纠纷增加带来的权益无法保障和失地农民的权益无法保障。
在农地流转纠纷方面，近几年一直呈现上升趋势。常见的土地纠纷可包括农地流转纠纷、农地承包纠纷和其他农地纠纷。因为这方面数据的查找难度较大，只找到2009---2011年间的记录，在三种基本的土地纠纷中，农地流转纠纷由2009年28.9%的占比上升到2011年38.6%的占比，长此以往形势不容乐观。在这类纠纷中，又可划分为政府、村委会侵害农民权益，违背农民流转意愿发生的纠纷和承包商侵害农民权益发生的纠纷。除非基层土地流转平台更加完善，这些纠纷才能得到合法、有序解决。
农村土地流转加速，既带来农村劳动力进一步兼业化和向城镇转移加速的趋势，也带来农村留守群体的隐性失业问题。对于失地农民来说，将土地流转给别人，想出去打工却因为个人及家庭因素无法外出。倘若无法解决这部分群体的就业问题，很容易形成农民就地就业的强烈诉求，发生中途退出土地流转、强行要求进入承包商企业就业等社会事件，既无法保障农民权益，也无法保障承包商权益。
四、湖北省农地流转存在问题的解决对策
1.规范土地流转程序，完善相关法律法规
在规范土地流转程序上，首先要规范流转合同。合同作为一种规定双方权利和义务的协议，具有法律效应。规范的农地流转合同能够促进农地市场的发展，省内各地IX+地流转职能部门，特别是地方政府和村委会应当结合地方实际，提供合同模板，引导农民正确、规范使用流转合同，并做好相应备案。其次，对于规范流转主体，要积极推进农地确权工作，保护农民的主体地位。农村土地所有权归集体所有、经营权归农民所有的权利分离现象导致了土地流转实际操作中的主体偏离。通过确权确地，颁证到户，可以确定农户在农地流转中的主体地位。最后是规范政府、村集体在农地流转中的角色定位，强化引导职能，弱化强制职能，尊重农户的自主意愿。
在完善相关法律方面，旨在解除土地流转双方忧虑。土地流转相关法律的缺失导致在实际操作中不规范，双方的约定主要体现在民间化、口头化、短期化和随意化上，没有法律合同的支持，任何一方的毁约都会带来不良影响，这种不规范行为制约着土地健康流转。相关立法机构应当加速这方面的法律建设，为合法而有序的农地流转提供制度基础。
2.发展中介服务组织，打造一条龙连锁服务
湖北省农村土地流转市场的完善与发展离不开信息和服务。中介服务组织在农地流转市场中能够发挥搜集信息、组织谈判、订立合约和监督合约执行的作用，从而降低交易费用，是一种有效率的组织形式。农村土地流转市场的正常运行还需要使土地流转价格公正、合理地反映市场供求关系，土地资产评估机构科学估价，信息服务机构及时准确地传递流转价格变动信息，都可以弱化农户在流转博弈中的弱势地位。此外，法律服务机构要引导土地流转各方规范合同签订，调解土地流转中的纠纷；土地金融服务机构应调动土地、资金、劳动力和技术等生产要素相结合，产生最佳经济效益。
3.防止流转“非粮化”，调节土地流转收益
防止流转土地“非粮化”，严守耕地红线。在社会资本下乡浪潮中，要防止一些企业借土地流转之名，行资本运作之实，使流转的土地呈现“非粮化”倾向，所以要加强土地流转后的监管力度，保障土地流转工作健康持续地发展，确保国家粮食安全。
调节土地流转收益，对于调动农民土地流转积极性和提升农地规模效应都有积极作用。改善利益分配格局关键在于建立长效的土地流转经营机制，让农民参与到农村土地流转之中，如让农民以股份形式参与到流转之后的经营当中。湖北钟祥有以村集体经济组织主导的“彭墩模式”，湖北孝南有以土地股份合作社主导的“春晖模式”，湖北天门有以农机专业合作社主導的‘哗丰模式”等。无论哪种模式，都通过租赁加入股的方式，大规模流转农民承包的土地，从而抑制了耕地细碎化，实现农地规模效应的同时，增加农民收入。
关键词：城市化和谐农村土地流转
改革开放30年来，我国在走一条有中国特色的城市化道路，一方面我国保留着土地公有制不变，在农付则以集体所有制为最高原则；另‘方面，我国在努力革除因农村十地集体昕有制给城市化进程带来的掣肘效果。农村土地流转制度的变革可以说是与我国城市化建设息息相关的制度嬗变过程。
一、我国城市化与农村土地流转制度改革
农村土地流转是一种民事行为，作为一方主体的是农付土地承包户，转让的方式基本上涵盖了租赁、入股等形式，其本质是对昕艰包土地的使用权依法进行转让、进行处置，从中获得土地收益的行为：从农村土地流转的实际操作程序来定义，农村土地流转主要指在坚持土地集体所有的前提下，土地使用权，如经营权，收益权，流转权等，在不同市场主体之间的转移与交易。中国广大农村到底需要怎样的土地流转制度呢？换言之，怎样的制度供给才是我国农村现阶段乃至未来一段较长时期所合理的、“善”的土地流转制度呢？任何法律规范的设计、执行与运作，均以权益平衡为归依。再者，就中国目前的情势而言，我国需要在城市化的推进中妥适地保障失地农民群体的权益。中国对农村实行城市化过程中重要部分是农民非农化。中国农村城市化进程缓慢的一个重要制约因素是广大农民对土地的依附关系在短期内不可能解除。农民缺乏有效的社会保障体系，使之无法真正摆脱农民身份。从当前农村大部分家庭收入的构成分析可知，农民收入的绝大部分源于农民从事非农业生产的所得，…个不争的现实是，在农村居民的家庭收益中土地收益所占比重并不人从目前农村劳动力就业结构来看，大量农民到城市和城镇或本地的第
二、三产业从事非农生产活动，且普遍对非农业收入感到较为满意。我国农民为何短期内难以减弱对土地的依附关系？有研究指出，由于土地使用权凝固化，具基本社会保障功能的土地，使农民难以真正地脱离土地，只能以兼地农民身份往返于城市与农村。”
由于我国现阶段在农村土地集体所有权制度的框架下难以突破、难以创新真正的流转制度，直接导致土地流转规范的缺漏，由此从根本上影响到往返于城市与农付之间的那部分农民以土地换现金的渠道。所以，笔者认为，我国当前应深化土地流转制度改革。改革的基本预期是，创造土地使用权自由流转的机制，使农民通过转让土地使用权，获得现金保障，从而逐步脱离土地，投入到第
二、三产业，推动我国的城市化进程。
二、我国农村土地流转制度的若干缺陷
随荇农村产业结构和就业结构的调整，农村劳动力流动的加快以及农村经济发展的不平衡，推动了农村集体土地流转现象普遍化并且咸为必要的制度：有研究指出，“在平均化的家庭承包制下，造成了土地的分散化、细碎化，不利于土地的规模经营和经营效率的提高，土地流转会通过效率‘拉平效应’改善土地资源的配置效率，简单理解就是土地会向能够更有效使用土地的人手中转移，即向更适合从事农业生产的人手中转移”。伴随着我国农业生产经营方式的渐变，农村土地流转在全国各地业已逐步有序地展开？需要指出的是，在农村土地流转过程中由于缺乏规范和有序的管理，损害农民利益等各种问题时有发生。具体而言，我国农村土地流转制度存在以下问题：
l、我国农村土地流转过程中普遍存在不依法登记造册的现象，土地流转过程中土地权益的登记制度有待规范。农业用地是属于特殊保护的土地，当集体建设用地进入流转程序的时候，…般包括流转的地域、客体、主体及用途等范围，物权基于公示而取得公信力。因此，农村土地流转必然要求采用物权的公示方法，即财产登记制，笔者发现，农村土地遭遇的一个极大障碍是，土地登记制度不完善。理想的状态足，在农村土地流转过程中，必须经依法登i己。与之同时，土地使用应符合产业政策及当地土地利用总体规划。笔者认为，涉及农用地转为建设用地的，应当落实年度农用地转用指标；还有一个问题是，目前一些开发商以农业项目建设的名义，到农村租赁土地，擅自改变农业土地用途。虽然我国法律明又规定，各类企业、公共设施、公益事业、农民住宅用地，不得擅自改变土地用途，禁止商品房开发建设和住宅建设，以实现国家对城市房地产业的宏观调控与法律管制，但是，现实中土地执法并不理想。
2、按照农村土地承包法的规定，土地流转的丰体应该是承包经营户作为合同的一方，而不是土地所属的乡村政府，但是目前土地流转中政府角色错位。这种政府错位主要表现为，一些乡村组织直接充当土地流转的主体，不尊重农民的意愿，随意改变土地承包关系，搞强制性的土地流转。比如，有的地方为了兴建城市垃圾处理池，由环卫部门在农村租赁土地，期限为50年。由于当地下游村民担心垃圾处理后渗漏的污水，带来污染，于是提出反对意见。但是，当地县政府干预之后，就成功地签订了土地租赁合同。有的把土地流转作为增加乡村收入的手段，或者作为突出地方政绩的形象工程，损害农民利益。由于流转的动机和做法各异，在操作中曲解甚至违背土地政策。如有的强行反租，有的租金补偿过低，有的明着“反租”，暗着“倒包”，土地租金的收益分配缺乏透明度。
3、为了维持土地承包关系的稳定性，让农村居民有安全感，我国农村土地承包法作了较长承包期限的规定。但是，在目前见到承包实践中却发现，有的地方随意改变土地的承包关系，强迫土地流转。有些地区任意曲解农村土地承包法，偷换概念，把使用期和承包期分开，说50年不变是承包经营体制不变，而不是指承包的地块不变，并借口调整土地，搞“两高一优”。有的地方为了搞农村规模经营，不顾农民意愿，强行收回农民全部或部分承包地。有的地方政府抱着错误的创收观念，将土地流转作为增加乡村两级集体收入的手段，与民争利。具体表现为：一是在一些管理水平较高的发达地区，要求农户按田亩入股分红，承诺农民分得一定的租金。但在实际的租金收入分配过程中，由于国家没有出台明确的法律或条例对此实施监管，导致监督不力，很多级差地租和土地增值的收入归了村干部，出现了严重的分配不公现象；二是在许多以农为主的传统农业区，也有以相同名义收回部分农民土地的现象，村集体最终支付给农民的租金较少，甚至以各种名义变相地扣回钱款，农民实际到手的租金收入所剩无几，如此做法的唯一目的就是为村干部赚取租金差价。另外，还有一些地区，村集体以较低的租金把土地反租回来，再以较高的租金把土地的转租出去，赚取差价，其中一部分作为村干部的收入，其他部分用于村里基础设施建设和公共福利投入。”
三、构建和谐农村土地流转制度的建议
在社会主义初级阶段，土地是我国农村最基本的生产资料，也是当前我国农民最基本的生活保障。我国农村市场化水平在不断提高，与之相应的需要规范有序地进行土地流转。这已经成为农村土地流转改革的必然要求。有学者指出，农用土地的流转特别是土地承包经营权的流转，有利于土地价值的实现，促进农村产业结构和就业结构的变化，进而提高土地的效益和土地利用率，这既是农业可持续发展的客观要求，也是化解“三农”难题的核心和基础。”正是由于我国农村土地流转制度不完善、配套的监督措施不到位等原因，导致土地流转过程中出现了各种问题。如何规范土地流转，确保土地流转政策得到切实贯彻执行，确保农民的土地承包权益在流转中不受侵害，是土地流转过程中的重要课题。现阶段我们可以从以下几个方面采取对策：
l、规范土地流转程序，严禁擅自改变土地用途，保护农民利益。就目前而言，我国尚未建立起规范的土地流转机制，在完备流转手续、规范流转程序方面存在不少问题，相应的法律法规也缺乏具体的规定，致使不少农户采用“口头协议”，私下进行自发性的流转，根本不可能遵循正规的程序，也不去履行必要的登记手续，更不可能未通过流转合同来规范双方的权利义务关系。可以肯定的是，如此混乱的状态下形成的农村土地流转关系，必然隐藏较多纠纷和隐患。笔者认为，在农村土地流转过程中，要充分采用市场化运作方式，合理确定土地流转补偿金额，实现土地收益的合理再分配，确保农民权益不受侵害。我国土地管理机构应当积极履行土地用途监管职责，对土地流转过程实施监督和管理，建立和健全农村土地流转档案，提供规范的合同示范文本；必要时，土地管理机构还要担任调解人，妥善处理土地流转纠纷。此时，失地农民应当获得无偿的法律援助。这些措施必将促进土地流转程序的规范化。同时要坚持农地农用的原则，制定相关政策，禁止农户和农村集体经济组织非法出让、出租集体农用地用于非农建设，不允许任何人通过任何方式将农民集体所有土地转为国有，不允许出现土地使用的粗放和闲置现象。在条件允许的情况下，我们可以采用政府主办或者民办公助的形式，设立“土地银行”，据以培育土地使用权市场。所谓土地银行，其基本操作程式是，有土地流转意愿的农民可以把土地存在银行里获取利息收入，银行再把这些存进来的土地贷给规模经营的种养大户。这样既能为农民流转的土地找到合适的窖体，促进适度规模经营，又可以保证土地使用方向不变，保护农产品综合生产能力。为此笔者建议，我国应当建立相应的土地流转市场信息系统、土地流转信息咨询服务系统；在有条件的地方，建立土地使用权流转的经营公司、土地评估事务所、土地银行、土地保险公司等机构，并逐步实现服务的专业化、社会化与企业化。农村土地流转中介机构的建立与规范，必将会极大地促进我国农村上地的有序流转，
2、现有经验的基础上，制定完善的法律和政策，规范农村土地流转行为。我国目前要在创新土地流转法律和政策上动脑筋，充分调动农民的主观能动性，优化土地资源配置，稳步推进农村土地流转。我国未来的农村土地流转立法应当在确保农村土地所有权归农村集体所有的前提下，进·步赋予农民继承、抵押、转让、租赁、入股等土地承包经营的权利，把农村家庭承包经营权流转纳入法制化轨道。在创新土地流转法律和政策的过程中，要充分考虑农民土地承包经营权利的完整，切实明确农民承包经营权的各项应有权益；要明确土地征收和征用的范围和程序，在合法征占土地的过程中切实维护好失地农民的各项权益，必要时举办集体成员听证会；要界定清楚国家、集体、企业、农民在土地流转中的各自权益，确定土地交易的具体操作规则。除了实体权利的要作详细界定以外，农村土地流转的程序规则必须跟进，使合理运用法律手段保障土地合理流转，成为常态。笔者建议采取以下对策：第一，规范流转程序。也就是说，农村土地流转的程序规则要制订得具体可行、操作性强，这些法律法规及配套措施要为农民所理解。因此，规则实施后，还要加强法律法规的学习宣传力度，增强干部和群众的法律意识。特别是要让部分外出务工经商、从事第
二、三产业的农民大胆放弃土地，免得一心挂两头；第二，严把审批关。新法要严格要求土地管理部门依据法定权限审批土地，不得违反法律批地占地，不得违反规定下放土地审批权，更不能弄虚作假，搞化整为零、拆分审批。同时规定违反权限审批土地的干部要承担记过等行政处分责任，构成犯罪的，要追究刑事责任；第三，严格执法。“徒法不足以自行”。新法出台后，执法部门应当严肃查处各类涉及土地流转的违法行为、一方向要从严查处土地违法行为，另一方面要揪出违法行为的责任人，不能仅停留在缴纳罚款、补办手续上。对于被非法占用的土地，要分别不同情形作出妥当的处理：该收回的要收回，该复耕的要复耕。对于违反土地流转政策法规的国家工作人员，要批评教育，如果构成犯罪的，要依法追究其刑事责任；对于典型案件，还要适时公开处理。
一、农村土地流转的积极意义
1、促进了农村剩余劳动力转移
目前，农村劳动力虽有大部分转向二、三产业，但还没有完全摆脱亦工亦农的现状，农忙时仍有外出务工人员千里迢迢返乡耕种承包田。如何解决务工人员后顾之忧，唯一的办法就是鼓励和支持承包土地向专业大户、家庭农场、农民合作社流转，发展多种形式的适度规模经营。这样既能把劳动力从土地的束缚里解放出来，解决后顾之忧，又能使有土地需求的专业大户、家庭农场、农民合作社得到更大的发展空间，实现了农户收入增加和流入方规模效益提高的双赢局面。
2、推动了农业产业结构调整
目前，我国农村的农业产业结构比较单一，土地分散经营，效益低。近年来，虽发展了一些现代高效农业，但结构调整的步伐不快，规模不大，主要原因就是受制于土地流转。健康有序的土地流转，是加快实现农业产业化，提高农业效益的的主要途径。土地流转还将起到示范效应，带动广大农民主动调整种植结构，发展现代高效农业，从土地上获得更多的收入，实现经济效益最大化。
3、实现了土地与资本、技术等资源的优化配置
土地经营权的流转，绝不是简单的转让，而是对土地与资本、技术等资源进行优化配置，改变传统的低效益的农业经营模式，最大限度的提高土地的综合效益，同时为土地的规模化、集约化经营奠定基础，从而达到转变农业增长方式，提高土地利用率、产出率和农业综合效益的目的。
4、有助于农业科学技术的应用和机械化水平的提高
农业的根本出路在于机械化。土地流转后，实行规模经营的农户或企业，从规模种植户的情况看，除实行高标准农田外，还拓宽了田间道路，便于机械化收割、耕作和病虫害防治，不仅极大地提高了集约化经营水平，确保了农时季节，而且还带动了农业科技和规模效益的逐步提高，为农业科学技术和机械化的应用提供更大的空间，有利于引进新品种和先进的种植技术，增强科技含量，提高农业经济效益。
5、促进了农民增收
土地流转后，流转方与流入方都能达到“双赢”。土地流转对于转出土地的承包户来说，不仅可以拥有长期稳定的土地流转收益，同时还摆脱了土地的羁绊，放心地从事其他行业，获得了更多的劳务收入。流入方则通过引进新品种、运用新技术、实施机械化，降低生产成本，提高产出量，增加经济效益。
二、当前农村土地流转存在的主要问题
1、流转行为不规范，土地承包纠纷隐患较多。近年来，中央和地方各级政府都出台了关于土地流转的政策，但并没有建立与之配套的、完善的土地流转机制，大部分农户之间的土地流转，只是口头协商，没有签订书面合同，有的即使签订了书面合同，也存在着许多不规范的地方，内容过于简单，流出方、流入方的权利义务及违约责任等都没有明确的具体规定，而且缺少土地流转管理部门的鉴证，这些土地流转中存在的隐患，必须引起高度重视，一旦爆发，就会成为影响农村稳定的“导火索”。
2、土地流转范围较小，规模化经营程度不高。农村税费改革前，土地流转主要发生在本村、本组村民之间，流转方式以转包为主，近年来，各级政府高度重视农业产业结构调整，在行政推动下，也出现了为数不多的连片集中流转，但所占比例较小，流出方只是得到了较低的土地流转金，并没有因为土地流转而获得更多的收益，这就制约了土地流转的步伐，也制约了规模化经营。
3、农村劳动力大量外出，土地流转难度较大。“在家种田，不如外出挣钱”，农业生产效益比较低，造成农村劳动力大量外出。目前，常年外出务工的劳动力为主要劳动力，在家务农的基本为“三八六O”式劳力结构。许多有意从事农业综合开发的业主、能人，想开发却没有土地，制约了现代高效农业的发展。
4、土地流转租金不够合理。前些年，一些村、组为使集体土地资源不撂荒，在确定土地流转承包金时，未能充分考虑今后农业税政策调整、粮食市场价格变化和国家惠农政策出台等因素，土地流转承包金测算的方法不够合理，大部分采取承包期内一次定价的方法，致使当时的流转承包金定价偏低，当宏观政策调整届，双方的利益关系出现明显的差异时，容易引发部分群众上访和集访。
5、管理服务不够完善。目前镇、村两级对土地流转管理和服务工作略显滞后。首先是部分农村合作经济组织有其名无其实，有的还是空壳子，既不承担对合作组织内部的管理和服务，又不明确合作组织成员的权利、义务、利益分配等。其次是对土地流转中遇到的问题解决协调不到位，如对成片流转土地中的“插花地”问题处理不力，影响正常的生产和经营。再次是对流入方的关心扶持不够，有些规模经营大户在用电、用水等方面难以享受到本村村民的同等优惠待遇。
三、农村土地流转建议
1、进一步做好农村土地承包完善工作。稳定和完善土地承包关系，保护农民的土地承包权是土地流转的基本前提。按照中央一号文件要求，全面开展农村土地确权登记颁证工作，让广大农民吃下“定心丸”。
2、加强对土地流转的宣传。要充分利用广播、电视、报纸加大对土地流转法律法规的宣传，农村基层组织要召开群众代表会、党员大会进行广泛宣传，切实转变农民传统观念，让农民自愿、主动流转出土地。
随着二、三产业的快速发展，山区外出务工经商人员大幅增加，各地由此不同程度地造成了土地使用分散、闲置、流动性差，甚至出现了撂荒现象，这一问题已成为新时期影响我县农村社会生产力发展和制约农业生产适度规模化经营的主要障碍。如何正确开展农村土地流转，是关系我县农村经济发展的关键。然而，由于我县农村农民思想意识还停留在对土地眷恋情结较重的境地，所以我县目前的农村土地流转主要以农户间自发流转、零星流转为主要流转方式。
针对上述弊端，在新的市场经济环境下，在十七届三中全会上政府对农村土地流转问题有了一个政策上的松动。《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》中鲜明提出了"三个不得",即土地承包经营权流转,不得改变土地集体所有性质、不得改变土地用途、不得损害农民土地承包权益。农村土地归集体所有，土地流转的只是承包经营权，不能在流转中变更土地所有权属性，侵犯农村集体利益。实行土地用途管制，农地只能农用。在土地承包经营权流转中，农民的流转自、收益权要得到切实保障，转包方和农村基层组织不能以任何借口强迫流转或者压低租金价格，侵犯农民的权益。
农村集体土地使用权流转改革的焦点就是通过土地流转等政策手段适度整合被承包到户的土地,允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权,发展多种形式的适度规模经营。目前，此项工作仍处在一个探索阶段，就我县而言，在县委、政府的正确领导下，各级各部门高度重视，加强领导，试点工作刚刚启动，江底乡启动了桑蚕规模化种植土地流转、火德红乡启动利用荒漠化土地发展畜牧业养殖试点工作，成效如何，还难以预测。
二、当前农村土地流转中存在的问题
一是承包土地少，规模生产难形成。按人平均承包的土地使农民在有限的承包土地上增加收入的难度增大，扩大规模经营又没有多余的土地，放弃承包土地又担心生活没有保障，有限的土地限制了农业生产进一步发展，造成了农业土地资源的浪费。
二是政策不具体，监管措施难有力。提倡土地使用权的合理流转，一直是中央农村政策的主要内容之一，这在中央一系列农村政策中均有涉及，但比较原则。对土地流转的管理，从上到下的农业行政主管部门没有具体实施细则，在流转程序、流转手段等方面缺乏统一规定。
三是旧习惯根深蒂固，承包土地流转困难。在外出务工、经商的农民中，有的对土地的眷恋还很深，宁愿造成地荒也舍不得将土地流转出去，大面积抛荒影响农业经济发展，给农村经济造成一定的损失。
四是是开发业主引进难。由于农业收益比较低，高收益项目农业难以选择，农业开发又面临市场和自然双重风险。因此，业主对投资农业开发极为慎重，真正有实力的民营企业或业主参与土地流转、规模经营农业的比较少。
三、相关建议
根据上述存在问题，提出以下建议：
一是稳定承包关系，完善土地延包工作。建议将土地承包期再延长30年不变，这既是稳定土地承包权，落实党的农村基本政策的要求，也是土地使用权流转的基础。
为了规范农村土地流转，稳定农村土地承包关系，切实维护土地流转双方的合法权益，根据《中华人民共和国农村土地承包法》、《中华人民共和国合同法》、《农村土地承包经营权流转管理办法》及其它有关法律法规的规定，经双方当事人共同协商，达成如下合同条款。
一、土地流转方式 甲方采用 转包 方式将其承包经营的土地、山地、鱼塘流转给乙方经营。
二、流转土地的用途 乙方只能将流转的土地用于： 。
三、土地流转时限 从 年 月 日至 年 月 日止。
四、土地流转数量及费用 甲方将第六条所列土地 亩、鱼池 亩、 山地 亩流转给乙方经营，土地流转费以现金人民币贰拾壹万元计算。
五、付费方式及时间 土地流转费以现金凡是支付。土地流转费分六次支付，第一次在20xx 年春节之前付陆万。以后每年春节前付 万，直至付清贰拾壹万。
六、流转土地类型、面积和质量
农村土地流转合同
七、甲方的权利和义务
1、权利：①按合同约定收取土地流转费；②监督乙方依照合同约定的用途使用流转土地；③合同到期或解除后，监督乙方对需要还耕的流转土地还耕恢复，收回流转土地。
2、义务：①协助乙方按照合同约定使用流转的土地，帮助协调本村组内与其他农户之间发生的用水、用电、治安等方面的纠纷；②不得干涉乙方正常的生产经营活动，不得以任何形式使用或占用流转给乙方的土地。
八、乙方的权力和义务
1、权利：①在流转的土地上享有自主生产经营权、管理权、产品处臵权和收益权；②流转土地被依法征用、占用造成经济损失的，有权获得相应的补偿。 2、义务：①在国家法律法规和政策允许范围内从事生产经营活动，依照合同规定按时足额交纳土地流转费；②对流转土地不得擅自改变用途，不得使其荒芜；③合同期内要保护好流转的土地，不得损毁流转土地；④合同到期或解除后，若造成流转土地损毁，必须负责 流转土地复耕；⑤加强安全生产，防止事故发生，因事故造成损失的，乙方自行承担责任。
九、合同的变更与解除
1、有下列情况之一者，本合同可以变更或解除：①经当事人双方协商一致，又不损害国家、集体和第三人利益的；②订立本合同所依据的国家政策发生重大变化的；③因不可抗力（重大自然灾害、国家和集体征占用土地等）使合同无法履行的。 2、乙方有下列情况之一者，甲方有权终止合同，收回流转的土地：①不按合同规定用途使用土地的；②荒芜土地的，不按约定破坏土地上的附着物的，破坏水利等基础设施的；③不按时交纳土地流转费的。 3、甲方非法干预乙方生产经营，或以其他形式使用或占用流转给乙方土地的，乙方有权终止合同。
十、违约责任
1、甲方非法干预乙方生产经营，擅自变更或解除合同，给乙方造成损失的，由甲方赔偿乙方全部损失。 2、乙方违背合同条款给甲方造成损失的，由乙方赔偿甲方全部损失。
十一、合同纠纷处理
如双方发生合同纠纷，在双方协商不成时，按《中华人民共和国农村土地承包法》、《中华人民共和国合同法》、《农村土地承包经营权流转管理办法》等法律法规和有关农村土地经营权流转管理政策执行，由甲方所在地乡镇土地承包管理部门或农业局土地承包管理部门进行调解或仲裁；也可以直接向甲方所在地人民法院提起诉讼。
十二、其他约定
1、在合同期内国家有关惠农政策（如各种补贴），由 方享有。 2、在合同期内流转土地应交纳的水费和生产统筹费用等由 方承担。 2、在合同期内经甲方同意后乙方可以将土地转让给第三方经营。 3、在合同期满后，若甲方需继续流转土地承包经营权，在同等条件下乙方可优先受让。 4、本合同未尽事宜，由双方共同协商，达成一致意见后形成书面补充协议，补充协议与本合同具有同等法律效力。 5、本合同一式四份，经双方签章后生效。甲方、乙方、甲方所在太泊村、甲方所在彭泽县棉花原种场土地承包管理部门（鉴证方）各执一份，具有同等法律效力。
附件：1、流转土地座落方位简易图；2、甲方身份证复印件和农村土地承包经营权证复印件；3、乙方身份证复印件。
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