关键词：农村土地承包经营合同 发包方 承包方 制度变迁 法律关系元形式理论
1978年，安徽省凤阳县小岗村创造的包产到户掀起了全面铺开家庭承包责任制的序幕，触发了农村土地制度的重大变迁。经过20余年的实践，家庭承包责任制在发挥出巨大的能量同时也暴露了不少亟待解决的问题。随着第一轮签订的农村土地承包经营合同的陆续到期，进入第二轮的土地延包阶段，这些问题的实际意义更为凸显。我认为，弥补家庭联产承包责任制的缺陷的关键在于完善农村土地承包经营合同制度。本文拟从农村土地承包经营合同制度的立法角度去思考如何对目前的家庭承包责任制进行制度创新。
一、制度变迁
（一）农村土地承包经营合同制度的确立及意义
根据制度经济学中的“路径依赖”理论，在制度变迁中存在着一种报酬递增和自我强化的机制，制度变迁一旦走上某一路径，它的既定方向会在往后的发展中得到自我强化。人们过去的选择决定了他们现在可能的选择。在农村土地制度中，同样存在着路径依赖机制。为了完善农村土地承包经营合同制度，首先必须清楚地了解该制度演变的路径，才能充分利用原有的信息来进行制度创新。
我国农村土地承包经营合同制度是在家庭承包责任制的形成过程中确立下来的，农民与集体经济组织的关系经历了一个“从身份到契约”的运动。新中国成立以后，我国农村土地制度发生了三次变革：（1）1949年至1952年的土地改革运动废除了封建土地所有制，实现了“耕者有其田”，建立了个体农民所有制。（2）1952年至1956年的合作化运动把农民土地私有制变成了合作性质的劳动群众集体所有制。1958年的人民公社化运动又逐渐将土地合作社所有制变为“三级所有，队为基础”制度。[1]在一阶段，农民逐步失去了对土地的各项权利，集体获得了对土地的所有权，并实行集体劳动和统一经营。由于农民据以生存的基本生产资料丧失殆尽，靠集体经济组织分配的劳动报酬又极其有限，没有在市场独立活动的能力，不得不依附和隶属于村级的集体经济组织以终生从事农业劳动，而没有支配自身劳动力的自由。农民不仅仅是一种职业，更是一种身份。[2]（3）十一届三中全会后，我国农村进行了经济体制改革，推行了家庭承包责任制。集体通过与农户签订书面的土地承包经营合同，将土地的承包经营权下放给农户，而保留集体对土地的所有权。为了换取对土地使用权和收益的剩余索取权，农户必须分摊原来由集体承担的粮食征购任务和农村税收，以及交纳乡统筹和村提留。[3]在农村土地承包经营合同制度之下，农民获得了对土地的承包经营的自主权和对自身劳动力的自由支配权，农民与集体经济组织的关系主要是一种契约关系。
农村土地承包经营合同制度从根本上解决了我国农业生产中长期存在的按劳分配的难题，大大提高了农业劳动者的生产积极性，从而使家庭承包责任制成为农业生产的基本经营方式，成为党在农村的一项基本经济制度。
（二）多元化的模式
农村土地承包经营合同制度是来自农村基层的自发性制度创新，而不是源于国家的强制性制度安排，党的政策和国家的法律只不过是对该制度进行事后的认可或者调整。与这一特点相适应，全国各地产生了多样化的土地承包经营合同制度。在实际中，农村土地承包经营合同制度至少包括以下几种[4]：
1、均田承包。这是指将土地根据质量，按人口或劳动力平均分配到户，由农户在承担农业税、粮食征购任务和集体提留的条件下，独立进行土地经营。
2、两田制。基本做法是将承包地分为两部分：一部分是口粮田，提供村民的基本生活保障，只负担农业税，其他收入归农户，这部分土地按人口均分；另一部分为责任田，实现土地的收益功能，除农业税外还要承担集体提留或租金并完成定购任务，这部分土地采取按人承包、按劳承包和招标承包三种方式。
3、湄潭模式。这种模式以贵州省湄潭县为代表，主要内容是：（1）稳定土地承包关系，实行“增人不增地、减人不减地”；（2）延长土地承包期，耕地承包期从1994年起算延长50年，非耕地承包期延长60年；（3）农民有权转让承包土地使用权，有权在土地承包使用权上设定抵押权，有权以土地承包使用权入股合作经营，有权转包；（4）土地承包使用权在承包期内允许继承，但继承者限于农业人口。
4、“四荒”使用权拍卖。为鼓励农民治理“四荒”，村集体在地方政府的支持下，将集体所有的“四荒”土地的使用权一次性长期拍卖给农民。
5、苏南模式的规模经营。这种形式以苏南无锡县为代表，其特点是通过社区组织的统一调整，建立村办集体农场，实现土地的规模经营。
6、土地股份合作制。这种模式在珠江三角洲地区较为普遍，主要有以下内容：首先将集体资产折价入股，然后向村集体成员无偿配股，配股后将集体土地使用权收回，重新按效益原则发包，使土地适当集中形成规模。
除了以上6种模式之外，实践中还出现了温州模式土地租赁以及反租倒包和承租反包的农地利用模式。
二、法律分析
（一）农村土地承包经营合同的性质
关于农村土地承包经营合同的性质，在学术界存在行政合同说、民事合同说和经济合同说三种不同的观点。行政合同说认为，农民通过与政府签订行政合同获得土地的使用权，在承包期限内获得一定的经营自主权，其收益直接与劳动成果挂钩，政府以行政合同代替行政命令或指令性计划，在农业领域国家管理的方式上，行政合同管理已经占据了主导地位。[5]民事合同说认为，农地承包合同如同企业承包经营合同一样是平等主体间签订的双务、有偿、诺成合同。[6]经济合同说认为，集体土地的承包经营合同是“异化的合同”，即经济合同。经济合同，是指为了实现国家的一定经济目的，直接体现政府意志，由政府规定基本合同条件的合同。[7]
以上三种观点各有立论的根据，似乎是“公说公有理，婆说婆有理”。实际上，之所以对这个问题难以达成一致意见，主要在于论者的思考方式存在重大缺陷：
第一，上述观点忽视了制度变迁是一个动态的过程。
从农村土地承包经营合同制度的变动历史来看，包产到户是其最早的形态。在这个阶段，虽然承包方有土地的使用权，但年终的收获物全归集体，集体按承包规定和各户的实际产量进行统一分配，农户无权直接在市场交换自己生产的劳动产品，只是集体经济的一个经营层次。[8]农户与集体在组织上的隶属关系决定了农村土地承包经营合同不可能是民事合同，相反使其具有更浓的行政合同或者经济合同色彩。随着农村改革的深入，承包户不再仅仅提供劳力，往往还要自己购买农药、种子、化肥、各种生产工具等物品来满足土地生产经营的需要。相应地，集体组织的角色也发生了转换，除了土地之外，它很少做其他投入，风险的承担者也由发包人转向了承包人。承包人与发包人之间主要不是经营责任问题，而是土地使用关系问题。[9]此时，农村土地承包经营合同已经呈现了明显的民事合同的特点。随后，国家通过陆续出台的政策和制定有关法律、法规逐步强化农户的经营自主权，比如从尊重农户的经营自主权到允许土地使用权的流转，从承包期15年到30年等。[10]由此，可以看出农村土地承包经营合同在民事合同性质方面不断增强的轨迹。
第二，上述观点体现的是一种形式主义的法律观。在形式主义法律观的指导下，论者认为法律的概念是一个自足的体系，所有现实生活中的法律现象都能为这些概念涵摄，然后根据事先对某一概念所归纳的一类法律现象的特征，将其类推于被认为属于同一概念的所有法律现象之上。这种思维方式隐含着一个前提，即所有法律现象都能在现有的概念体系中找到相应的位置。事实上，这个前提是虚幻的。
农村土地承包经营合同是一种前所未有的、非常特殊的合同，它既有民事合同的法律特征，也有行政合同的某些特征，还有与经济合同相同的特点，我们很难将其归入这三类合同中的任何一类。比如，承包方的生产经营和销售大都听命于上级行政指令，村集体认为必要时可以单方面变更或解除合同，而承包方一般只能被动地接受等，[11]从这些特点可以看出其具有行政合同特征的一面。从农户获得具有物权性质的承包经营权这一角度看，它的确又是一种设立用益物权的民事合同。从它具有强烈的公法干预色彩来看，与纯粹的民事合同确实有一定差异，不能说它不是“异化的合同”-经济合同。
我认为，问题的关键是合同各方究竟享有何种具体的权利，我们没有必要简单地从抽象的宏观概念上予以定性，重点应放在合同当事人权利的具体构成上。在这方面，霍菲尔德的法律关系元形式理论值得借鉴。根据该理论，对复杂的、非典型的法律关系进行分析的最好方法就是将其析分为若干最基本的法律关系，就像化学家对化合物进行的元素分析一样。一个法律主体和多个法律主体之间的关系可以化约为若干的法律关系的元形式。[12]尽管该理论中的一些具体的法律概念暂时还很难融入我国的法律体系，但其中将法律关系中的权利看成是权利束-一组权利的集合的方法，具有普遍性，同样可以适用于对我国农村土地承包经营合同的法律分析。
（二）农村土地承包经营合同法律关系分析
农民形象地将包干到户称为“交够国家的、留足集体的、剩下的都是自己的”。有人据此认为，在农村土地承包经营合同关系中存在三方主体：国家、村集体和农户。[13]我认为，这种看法有欠妥当。所谓“交够国家的”是指农户要向国家缴纳农业税，这是在任何一个涉及到商品流通或者生产经营合同的当事人都要向国家履行的税法上的义务，我们不能因为对合同的当事人征税就认为国家成为合同的当事人，否则，国家几乎可以成为任何一种合同的当事人，也就无所谓双方合同的说法了。
下面，为了明晰农村土地承包经营合同双方当事人的权利构造，我将对双方在合同中拥有的各种权利（权利束）作一个简单的介绍。
1、承包方的权利
（1）占有权
占有权是指承包经营权人对在集体所有的农业用地进行实际支配、控制的权利。占有权是承包权人实现使用、收益等其他权利的基础性权利。
（2）使用权
使用权是指承包人按照土地的自然属性和约定用途进行使用的权利。例如在耕地上种植粮食作物，在草原上放牧，在水面上养鱼等。[14]
在实际上，承包方的使用权是残缺的。很长一段时间内，国家对所有农产品实行统购统销，农民对种植作物种类的选择只能听命于国家。虽然在实行家庭承包责任制之后，统购统销的范围已大为缩减，但各种形式的统购统销制度仍然广泛存在。目前，尤其在产粮区，农民选择种植作物的权利仍然受到各种限制。[15]
（3）收益权
收益权是指承包人获取土地上所产生的利益的权利。承包人在土地上自己种植、养殖、畜牧的农牧渔业产品，其所有权应为承包人拥有。
承包方的收益权在实际上是不确定的。“交够国家的、留足集体的、剩下的都是自己的”分配原则，只是确定了国家、集体、农户的收益分配顺序，而没有确定收益分配的比例。农民除了交纳国家税收之外，还要负担乡、村两极的统筹和提留，以及名目繁多的集资、摊派和罚款，而且除国家税收外，其他负担的征收都带有相当大的随意性，征收的数量、时间和方式都非常不确定。事实上，很多地区土地上的负担已经超过了土地的经营收入，农民的收益权完全得不到体现。[16]
（4）转让权
转让权是承包方将土地承包经营权依法有偿转移给他人的权利。承包权发生转移，由受让人向发包方履行义务，原承包人完全退出承包经营合同关系。转让包括出售、交换、赠予等方式。[17]
1993年的《农业法》第13条规定，承包方将承包合同的权利和义务转让给第三人要经发包方的同意。1998年的《土地管理法》第15条规定：“农民集体所有的土地由本集体经济组织以外的单位或者个人承包经营的，必须经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准。”这说明，转让承包合同通常只能在同一集体内部进行，转让权是受到相当程度限制的。据调查，对于村民仍保持原始权利人身份的“转包”村集体一般持宽松态度，而对于永久性的转让村集体则给予较为严厉的限制。[18]
（5）出租权
出租，是指承包方在原承包范围内把自己承包的土地的部分或全部以一定的条件交与第三人，由第三人向承包方履行约定的义务，再由承包方向原发包方履行承包合同。承包方的出租权与转让权一样受到一定程度的限制，即须经发包方的同意。
（6）设定抵押权
设定抵押权是指承包方在不转移土地占有的前提下，将承包的土地作为自己或者第三人的债务的担保，承诺当债务不履行时，用承包经营权变价或折价抵偿。我国《担保法》第37条规定，耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权不得抵押，只有经发包人同意抵押的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等荒地的土地使用权才可以作为抵押物，从而限制了土地承包经营权的流转。
2、发包方的权利
（1）承包金的收取权
土地承包金是在承包合同中约定的，由承包方向发包方交纳的作为使用承包土地的对价的费用。在土地租税制度改革以前，通过均包方式取得土地承包经营权的承包方只须向发包方交纳乡统筹和村提留即可，无须另行交纳承包金。换言之，承包金是以乡统筹和村提留的形式收取的。而以其他方式取得土地承包经营权的承包方则应支付承包金。[19]
（2）调整土地的权利
村集体是否拥有此项权利，视土地承包模式有所不同。在均田承包模式中，村集体一般均有权对土地的分配进行调整，在规模经营和股份合作模式中，村集体甚至有权将土地收回重新发包，而在湄潭模式中，村集体则不具有调整土地的权利。
当然，村集体调整土地的权利很大程度上受到村民意愿的左右，除了少数集体领导人违背村民意愿的情况外，多数情况下是集体与村民共同的选择。[20] 1998年《土地管理法》第14条规定：“在土地承包经营期限内，对个别承包经营者之间承包的土地进行适当调整的，必须经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府和县级人民政府农业行政主管部门批准。”
三、制度的困境
经过20多年的改革开放和社会主义市场经济建设，农业的经济结构、农村的生产力水平和农民的收入来源发生了翻天覆地的变化。这是农村土地承包经营合同制度在在前一阶段中释放出来的效率，但是它在运行的过程中逐渐暴露出了一些不能适应新形势的矛盾，陷入了制度的困境。
（一）合同主体模糊
《土地管理法》第10条规定：“ 农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。”
但是，集体究竟是指乡（镇）级、村级还是村内集体经济组织，则比较含糊。这直接导致两个后果：第一，本来作为农村土地所有权主体的发包方有权利也有义务监督承包方自觉按照合同的约定用途使用承包的土地，但是由于法律没有对发包方到底是哪一级农民集体作出明确的规定，结果导致承包方随意变更土地用途的情形放任自流。第二，承包合同的发包方应为集体经济组织，但是由于集体经济组织名存实亡，农民缺乏行使集体所有权的组织形式和程序，甚至缺乏行使所有权的动机。少数干部凭借集体所有权，或任意摊派，加重农民负担，或任意处分土地，造成大量农地转为建设用地，或以权谋私，导致土地使用的分配不公。这已成为导致耕地严重流失，影响农村社会稳定的消极因素。[21]
与此相关的另一个问题是承包方的资格问题，即谁有权与发包方订立土地承包经营合同。这里又涉及到两个问题：其一，是以农民个体还是农户为承包方？其二，承包主体是限于本集体经济组织内部成员，还是打破这一界限，允许集体经济组织以外的人通过承包合同取得土地使用权？如果承包方的资格问题得不到解决，势必影响农村集体经济组织成员的成员权的实现，危及公平原则的贯彻。
（二）合同关系不稳定
传统理论认为，集体经济组织内部的成员自然拥有土地承包权利。[22]问题在于：应该如何界定集体经济组织的成员身份？
我国《民法通则》、《农业法》、《土地管理法》都规定，村集体所有的土地属于村农民集体所有。这里的“村农民集体”可以理解为全村农民人口，当然包括新出生的人口在内。这样，村农民集体成员的界限并不是恒定不变的。如果农村土地的分配随着成员数量的变动而变动，频繁调整承包土地直接影响到政策的稳定和农民对土地投入的积极性，容易引发农业用地经营中的短期经营行为。[23]另一方面，我国农民的耕地面积本来就已经非常有限，如果随着人口的增长而不断调整，非要平均化，势必使目前超小规模的承包土地继续零碎化，不便耕作，影响水利设施和农业机械化的合理使用，使科学技术的推广受到限制，经济效益下降。
（三）合同权利义务失衡
由于在承包合同中发包方与承包方在合同的订立过程中谈判地位是不对等的，承包方几乎没有多少发言权，合同条款大部分由发包方事先拟定，承包方只有同意或不同意的自由。事实上，农民的生活保障基本依赖于农村的土地，不得不对全部合同条款一一接受。承包经营合同呈现出不均衡的状态表现在：首先，几乎村集体作为发包方除了进行统一经营这样一些法律约束力较弱的义务外，几乎不负什么义务，而农户除了负有对于因为农地而产生的义务外还附加了三提、五统、两工等义务。[24]其次，发包方拥有过大的解除合同的权利。农民肩负的承包义务过重，违约的事由范围也就过大，往往无法按时全部履行，发包方动辄以承包方违约为由解除合同或以解除合同相要挟。即使承包方没有违约，发包方也会以规模经营为借口收回土地然后重新高价发包，或者以公共建设为名非法征用承包的土地，而承包方却没有任何对抗的权利。最后，承包方享有土地承包经营权却无法自由转让、转包、抵押，因为发包方是否同意成为承包经营权能否得以流转的关键。结果，承包方所获得的承包经营权难以成为一项完整的财产权。
（四）权利义务不明确
农村土地承包经营合同一般只要求承包方交纳国家、集体的税金、提留、承包费，完成粮油定购任务和义务工的约定，但对各个项目的数量却很少有明确的规定。村提留、乡统筹往往由地方政府和乡村干部自行决定，缺乏法律和第三方制约。近年来，各地又因修建学校和地方公共设施，任意摊派集资，下达义务工任务，层层加码，形成所谓“农民负担过重”的问题。而负担重就重在统筹提留、义务工、集资摊派罚款上面，用农民的话说，就是“头税轻、二税重，三税是个无底洞”。[25]更为严重的是，土地分包是采用行政分配的方式，多数情况下，连承包合同都不存在，许多承包合同中的事项完全由村社来规定，或者说由习惯法来规范，承包方不清楚自己需要承担的义务到底有哪些，也不知道自己的权利是否遭到侵犯。
随着第一轮农村土地承包合同最后期限的陆续到来和第二轮承包合同的续签，如何对原来的承包合同制度进行完善，实在是摆在理论工作者和实践工作者面前的重大课题。
四、制度构建
（一）农村土地承包经营合同制度的必要性
目前，关于农村土地承包经营制度改革的讨论，大部分精力都集中在承包方所获得的承包经营权的性质是物权还是债权上。大多数学者认为农村土地承包经营权还不是完全的物权性质的权利，应予以物权化。[26]对物权化的思路我不反对，但是，是否只需在物权法中规定了农村土地承包经营权就万事大吉、不需要对农村土地承包经营合同进行规范了呢？我认为，即使物权法规定了农村土地承包经营权，也不能排除对农村土地承包经营合同进行规定的必要性。理由如下：
首先，农村土地承包经营合同是设立作为物权的承包经营权的基本依据。土地承包经营权并不是直接依法律规定取得的，需要由发包人和承包人之间签订承包合同。即使在承包经营权的内容和期限法定化以后，也仍然需要发包人和承包人通过承包合同确定其具体的权利义务关系，或者使法定的抽象的权利规定具体化。事实上，在承包合同关系发生纠纷后，法院都是根据合同法的基本原理加以处理的，合同法是保障承包经营权人的权利的基本法律。[27]这说明土地承包经营合同也要受合同法的调整。
[关键词]土地承包经营权 物权 债权 流转
一、土地承包经营权是物权
土地承包经营权是指法人、其他组织（非法人组织）、自然人等一切农业生产经营者依照承包合同和法律规定取得的对农民集体所有的或者国家所有由全民所有制单位、农业集体所有制单位使用的土地（指耕地）、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、水面等进行占有和以耕作、养殖、竹木或畜牧为生产方式从事种植业、林业、畜牧业、渔业等农业目的生产经营使用并获得收益的权利。[1]其产生的根源是农村内部自发形成的家庭联产承包责任制。承包经营权产生以后，就成为法学界研究的对象，争议的焦点之一就是它的法律性质，究竟是物权还是债权。有的认为承包经营权是债权，因为它直接来源于承包经营合同；有的则认为它是一种物权，只有这种认定才有利于承包经营权的稳定；有的认为，从历史的角度看，承包经营权是集体土地使用权形成过程中的一个阶段，从现实的角度看，承包经营合同只是设立农地使用权的一种形式，而农地使用权的内容和限制由法律直接规定，当事人不得以合同加以改变。[2]由此衍生出对承包经营权命运的不同主张，一种认为今后农地发展对方向应完善农村承包经营权，理由是，设立土地承包经营权是鉴于当时我国农村的生产力发展水平较低，为解决农民温饱问题而确定的分配土地的方式。它虽然不是一种高级的物权形式，但与我国目前的生产力发展水平相适宜。另一种主张，将其规定为一种用益物权，以用益物权代替承包合同关系。理由是，在我国农村开始实行联产承包责任制时，农民在土地上仅仅享有债权法意义上的经营权，但由于农村经济体制改革的深化，农民对集体土地的使用收益权利日益强化，其物权属性日益显著。从关于承包经营权的性质及命运的不同观点可以看出，对于我国农村土地承包经营权并没有统一的认识。这种模糊的认识来源于国家有关行政机关对农业用地使用权的规定多采用实用主义的做法，也归因于理发的矛盾和冲突。笔者认为，在财产权领域，其整体趋势已发生了从重视财产归属向重视财产利用的渐变，以债权对土地承包经营权定性已不再适合社会发展的需要，突破和例外就成为一种历史的必然。“……在法律观念上仅仅注重所有权确认权利归属的功能，忽略了它促进财产动态利用、资源优化配置的功能，从而使土地成为一种僵死的财产。” [3]因此，承认土地承包经营权的物权属性是承包经营权稳定发展的需要，也是法律服从社会进步所提出的正当要求的反映。
1、土地承包经营权具有直接支配性。
《物权法》草案（下文简称草案）第128条、第131条和第134条规定，承包方依法享有对承包地使用、收益和土地承包经营权流转以及分割、合并的权利；《农村土地承包法》第16条第1款规定，承包经营权人有权自主组织生产经营和处置产品；第54条规定，当发包方干涉承包方依法享有的生产经营自主权，违反本法规定收回、调整承包地，强迫或者阻碍承包方进行土地承包经营权流转，假借少数服从多数强迫承包方放弃或者变更土地承包经营权而进行土地承包经营权流转，应当承担停止侵害、返还原物、恢复原状、排除妨害、消除危险、赔偿损失等民事责任； 此外，《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的若干规定 （征求意见稿）》第14条规定，发包方或者其他组织、个人截留、扣缴应归承包方所有的承包土地直接经营收益，承包方请求返还的，应予支持。承包方因此受到损失并请求赔偿的，应予支持。可见土地承包经营权人对所承包的土地有在法律和承包合同规定的范围内进行实际支配、控制的权利，即承包方可以自己的意思，而无须他人的配合对农用土地进行管领，这正符合了物权是“直接支配一定之物，而享受利益之排他性权利”。而债权则表现为对特定人的请求权，只有通过他人的给付行为才能实现债权。在债务人没有履行之前，债权人既不能实现其权利内容，也不得对标的物进行直接支配。
2、土地承包经营权具有排他性和对抗性。
草案第135条第1款，承包期内，发包人不得收回承包地。136条第1款，承包期内，发包方不得调整承包地，排除了发包人对承包经营权的侵害。《农村土地承包法》第9条规定，国家保护集体土地所有者的合法权益，保护承包方的土地承包经营权，任何组织和个人不得侵犯，强调了承包方享有的是一种绝对权。《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的若干规定 （征求意见稿）》第24条又进一步规定，发包方以家庭承包的承包方通过转包、出租、互换等方式流转土地承包经营权未经其同意或者报其备案为由，请求确认该土地承包经营权流转无效的，不予支持。 由此可见，法律规定下的土地承包经营权是一种对世权，以不特定的人为义务主体，通常情形下，包括农村集体经济组织、村民委员会或者村民小组在内的发包方都不得任意侵犯和防碍承包经营权人行使其的权利，这种效力可以对抗一切人。这也是物权排他性和对抗性的具体体现。而债权由于其相对性，对权利人保护的效力责仅及于债权相对人，如果采用债权说，那么，承包权将不能对抗外界的种种干预，行政权、发包权强行摊派、乱收费甚至任意撕毁合同，侵犯农户利益的现象仍会大量存在，激励机制无从产生。
3、土地承包经营权内容的法定化。
草案确认土地承包经营权人享有承包地的使用权、收益权和土地承包经营权流转的权利（第128条）；通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、互换、转让或者其他方式流转（第131条）； 承包方对于在其承包地上投入而提高土地生产能力的，土地包经营权依法被收回时，有权获得相应的补偿（第135条第4款）；《农村土地承包法》规定，承包经营权人有权自主组织生产经营和处置产品（第16条第1款）； 承包地被依法征用、占用的，有权依法获得相应的补偿（第16条第2款）等。这些规定都体现了土地承包经营权人的权利和义务除了合同的约定以外，法律也对其进行了直接规定。即在不违反法律规定的前提下，允许发包方和承包方通过土地承包合同具体约定承包经营权的内容，以适应实际生产需要。
权利内容法定是物权法定的应有之义。关于土地承包经营权的性质问题，部分不赞同物权说的学者认为，只要继续沿袭土地集体所有制的框架，农民对土地权利的物权化在现实中就很难操作，因为既然是土地的集体所有制，集体经济组织与农户之间就是一种发包方与承包方的关系，也就是一种具有实质债权含义的合同关系，因此，会使法律上的物权含义在实际操作中被虚化。这需要我们正确理解土地承包经营权和土地承包合同之间的关系。承包经营合同导致物权性质的土地承包经营权的设立，我们认为土地承包经营权是物权，但并不否认承包经营合同是债权合同，承包经营合同和其他合同一样，仍要适用合同法有关规定，受合同法调整。承包经营权内容法定化并不排斥承包合同在具体确定承包经营权内容方面的作用。它们分别是问题的两个方面。[4]且由于土地承包经营权可以通过转让取得，“四荒”土地可以通过招标、拍卖、公开协商等方式取得，承包合同不再是取得土地承包经营权的唯一方式；《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的若干规定 （征求意见稿）》第7条更进一步规定，没有订立书面承包合同，但已经发包方同意并实际承包经营一年以上的本集体经济组织的农户，自实际承包经营时取得承包方的权利义务，所以再仅依据承包合同的性质来确定土地承包经营权的性质显然是不合理也是不科学的。
4、土地承包经营权采取的是物权保护方式。
草案第129条规定，承包合同自成立之日起生效；县级以上地方人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权。第133条规定，土地承包经营权互换、转让的，不经登记，不得对抗善意第三人。这是基于法律行为取得、转让土地承包经营权的方式，必须经过签订承包合同和履行登记手续两个环节。根据这两条规定，土地承包合同成立，不一定产生物权变动的法律效果，在没有依法进行公示之前，不能对抗善意第三人，效力仅及于发包方和承包方之间。这也正是物权当中对不动产变动的规定。《农村土地承包法》第54条规定，发包方有“干涉承包方依法享有的生产经营自主权”、“违反本法规定收回、调整承包地”、“强迫或者阻碍承包方进行土地承包经营权流转”等行为之一的，应当承担停止侵害、返还原物、恢复原状、排除妨害、消除危险、赔偿损失等民事责任。从承包方的角度考察，停止侵害请求权、排除妨碍请求权、消除危险请求权、物的返还请求权是使自己的土地承包经营权保持或恢复圆满状态所必须的，与绝对权不可分离，“它们属于绝对权的效力，属于绝对权的防御系统。”[5]综上所述，从理论上来讲，土地承包经营权具备物权的基本特征，应当认定为物权；从实践上来讲，土地承包经营权为物权更有利于保护承包人的利益，维护土地承包制度的稳定发展。
二、现行立法中土地承包经营权的债权特性依然较强，物权特性较弱。
1、现行立法的矛盾冲突及缺陷。
按《民法通则》规定，农户以同集体经济组织签订土地承包合同的方式取得承包经营权，承包合同时其得到土地承包经营的法律依据。新的《物权法》（草案）虽然已将“土地承包经营权”放在“用益物权”编中，也不再直接规定承包合同是取得土地承包经营权的依据，但第129条第1款规定，“土地承包经营权自承包经营权合同生效时设立。”第132条则规定，“……将土地承包经营权转让的，应当符合法律规定并经发包人同意；将土地承包经营权转包、出租、互换等，应当报发包人备案。”这种规定是和《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的若干规定 （征求意见稿）》第24条的规定相违背的，也是和土地承包经营权的物权属性相悖的。首先，土地承包经营权是从土地所有权分离出来的权利，旨在使土地使用者具有排他性权利；其次，在用益物权设定后，用益物权人与用益标的物所有权人之间应是平等的而非隶属的法律关系。但草案的规定没有突出其物权特性，给予承包人和发包人不平等的法律地位，一方面就使农民不能对抗来自发包人的干涉和侵害，另一方面，发包方又可以利用在合同缔约过程中甚至是履约过程中的优势地位，任意设置限制性条件（如限制农民对种植作物的选择权），承包权不能真正具有对抗所有者的排他效力。相反，承包合同和法律的规定却有可能成为所有者干涉农民行使土地权利的“合法依据”，既限制了土地效用的发挥，又压制了农民的生产积极性。
2、较弱的物权特性进一步阻碍了土地承包经营权流转环节的通畅。
土地是农业发展最重要的物质基础，也是农民最基本的生存条件、就业保障。并且由于我国土地所有权不进入市场，土地使用权时地产市场的唯一载体，具有承载土地民事流转的功能。[6]所以在我国农地资源十分紧缺，按户承包的分散小块土地又不能适应机械化和集约化生产要求的情况下，随着就业机会的增多，农业经营又对农民的吸引力下降，带来了农村耕地撂荒的情况；同时，由于城乡分割的二元户籍管理制度和农村社会保障制度的不健全等因素的存在，农民又不愿完全放弃承包经营土地，而继续保有土地承包经营权就意味着必须缴纳各种税负和提留，因而农民对一个完善的土地承包经营权的交易制度有着迫切的需求。但目前草案第132条转包、转租、互换等规定须经发包人同意或向发包人备案等限制性的规定却给土地承包经营权的正常流转带来了障碍。这种情况下，农民可能采用交易成本最小的方式，如利用亲戚朋友关系托付耕种或者一块民风民俗的约束转包、转租等私下教育方式。但是，这样的方式又对受托方、转承包方、专承租方的利益没有足够的法律的保障，从而压抑了他们的积极性，抑制了土地承包经营权的市场流转。
三、立法建议
在农村，建立土地用益物权制度是我农村土地制度的一项制度性变革，赋予农民以土地用益物权，享有真正意义上的民事权利，可以使农民成为真正意义上的民事主体，提高农民的法律地位和社会地位。“根据现行土地使用权制度的缺陷以及用益物权制度的特性，以系统的用益物权制度替代与完善现行的土地使用权制度，是我国土地使用权制度变革中的必然选择。”[7]
1、名称上改用农地使用权。
基于土地承包经营权的物权属性，在名称上不宜继续沿用这一概念，理由如下：第一，承包经营权本身不是一个法学概念，其基本含义在理论上不清晰，在实践中难以把握，如当承包经营权人转包时，就会产生两重土地承包经营权，一重是物权性质的，另一重却是债权性质的。第二，承包经营合同只表示权利发生的原因，其并不能涵盖这一物权性权利所包含的内容。第三，从《土地管理法》第4条第3款“前款所称农用地是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利地、养殖水面等”的规定，可以看出，草案第128条指向的实际就是农用地。因此，完全可以考虑用“农地使用权”代替“土地承包经营权”，这样，既可以明确其用益物权的法律性质，又可使其适用范围清晰可见。
2、完善土地承包经营权的取得程序。
农地使用权的取得程序应该符合平等、公平的民法原则，以从根本上改变农地发包程序的行政属性，使农地使用权的取得充分体现私法自治的精神。集体土地的发包权应属于农民集体的全体成员，而非基层政权或少数乡村干部。因此，有关集体农地发包的重大事项均必须由全体村民或村民代表按一定的程序表决决定。虽然草案第136条和《土地管理法》第14条和第15条分别对承包期内调整出本地的和本集体经济组织以外的单位和个人承包经营土地时的集体决定程序进行了规定，但都没有对集体组织内部成员承包土地是初始合同的订立进行程序上的规定，这无疑是一大遗憾。因为承包初始合同的订立是否公开、透明，更关系到农民的切身利益。所以，应当将此比照以上规定确立相应的程序，即本集体经济组织成员以承包取得土地承包经营权的须经村民会议2/3以上成员或2/3以上村民代表的同意，以在程序上切实保护农民的利益。
3、直接规定土地流转的主体是农户。
土地流转的主体是农户，土地使用权流转必须建立在农户自愿的基础上。在承包期内，农户对承包的土地有自主的使用权、收益权和流转权，有权依法自主决定承包地是否流转和流转的形式。这是农民拥有长期而有保障的土地使用权的具体体现。任何组织和个人不得强迫农户流转土地，也不得阻碍农户依法流转土地。由乡镇政府或村级组织出面租赁农户的承包地再进行转租或发包的“反租倒包”，不符合家庭承包经营制度，应予制止。
农户的土地收益包括承包土地直接经营的收益，也包括流转土地的收益。土地使用权的流转应当是有偿的。土地流转的转包费、转让费和租金等，应由农户与受让方或承租方协商确定，流转的收益应归农户所有，任何组织和个人不得擅自截留、扣缴。
土地流转涉及多方面的利益关系，必须健全制度，按规范程序进行，避免随意性。确定流转关系后，应当签订合同。[8]
4、明确规定土地承包经营权终止后的法律后果。
我国是一个农业大国，农地的有效利用关系到国计民生，闲置土地或擅自改变土地用途，皆为现实所不允许。在合同期内只要使用权人未按规定开发利用土地或擅自将农业用地改为非农业用地，集体所有者就有权终止合同并依法办理农地使用权终止登记；因违约而终止农地使用权的，可以根据违约的情节和后果以及其做出的土地投入，给予适当补偿或不补偿。那么，在承包期满时，集体土地所有者能否收回农地使用权？如果允许收回，对原土地使用权人在期满前存在的可期待利益如何补偿？被收回的农地又如何处置？由于这些问题都涉及到农地使用权物权化发展的稳定性与全面性，所以需要由法律对此直接加以规定，以便使农地使用权形成一个物权化的完整体系。
参考文献：
[1]丁关良：农村土地承包经营权性质的探讨[J].中国农村经济，1999（7）
[2]王卫国：《中国土地权利研究》[M].中国政法大学出版社1997年版，第83页。
[3]吕来明：《走向市场的土地》[M].贵州人民出版社1995年版，第65页。
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[5]崔建远：绝对权请求权抑或侵权责任方式[J].法学，2002（11）。
[6]王卫国：《中国土地权利研究》[M].中国政法大学出版社1997年版，第150页。
[7]梁慧星：《中国物权法研究》（下）[M].中国政法大学出版社1999年版，第616页。
1法定的农村土地承包经营权流转方式
土地承包经营权的流转在我国相关法律上得到了充分的肯定。《土地管理法》第2条规定，“土地使用权可以依法转让。”《物权法》第128条规定：“土地承包经营权人依照农村土地承包法的规定，有权将土地承包经营权采取转包、互换、转让等方式流转。流转的期限不得超过承包期的剩余期限。未经依法批准，不得将承包地用于非农建设。”《物权法》没有区分不同类型的土地承包经营权的流转方式。《农村土地承包法》第二章《家庭承包》第五节《土地承包经营权的流转》第32条规定，“通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转”。这里的流转方式主要针对以农村集体经济组织的每一个农户家庭全体成员为一个生产经营单位，作为承包人承包农民集体的耕地、林地、草地等农业用地。《担保法》第34条规定，抵押人依法承包并经发包方同意抵押的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等荒地的土地使用权可以抵押。但对耕地、宅基地、自留地、自留山等集体土地使用权则严格限制，不允许抵押。
2实践中的农村土地承包经营权流转方式的分析
2.1转包
承包方将部分或全部土地承包经营权以一定期限转给同一集体经济组织的其他农户从事农业生产经营，受让方依照转包合同规定的条件对转包方(承包方)负责。转包方是享有土地承包经营权的农户，受让方是承受土地承包经营权转包的农户。受让方享有土地承包经营权使用的权利，获取承包土地的收益，并向转包方支付转包费。转包无需经发包方许可，但转包合同需向发包方备案。根据《物权法》和《农村土地承包法》的规定，双方根据当时的经济、技术和社会条件签订转包合同，以确定双方的权利和义务。目前转包这一种流转方式采取口头方式进行的平均达到60%以上，即使有书面协议，协议的条款不规范、不齐全、不具体的情况也很普遍。加上流转期限比较短且不稳定，大多数转包合同关系可能随时终止。这种状况极易引发纠纷，而且一旦发生纠纷往往又难以解决，受让方在土地上的投入和造成的损失无法收回、得不到补偿，受让方利益的保护不能充分保护，从而给农村社会稳定埋下隐患。
2.2出租
承包方将部分或全部土地承包经营权以一定期限租赁给他人(包括个人、集体、企业或其他组织)从事农业生产经营。出租后原土地承包关系不变，原承包方继续履行原土地承包合同规定的权利和义务。承租方按出租时约定的条件对承包方负责。农民出租土地承包经营权无需经发包方许可，但出租合同需向发包方备案。通常情况下，承租方要向出租方支付租金。如北京市有农民向笔者进行法律咨询：在耕地性质的建设设施农业大棚，建设完之后在租赁期内，出租方停止租赁或遇到拆迁占地，出租期限到期是否可以续租？续租的权利和义务？耕地性质的建设设施农业大棚是可以流转的。遇到拆迁，合同解除，应当补偿承租方。根据《农村土地承包经营权流转管理办法》(农业部2005年第47号令)规定，县级以上人民政府农业行政主管(或农村经营管理部门)依照同级人民政府规定的职责负责本行政区域内的农村土地承包经营权流转及合同管理的指导。采取出租方式流转的，租赁合同期限要遵照《合同法》的规定，不得超过20年。租赁期间届满，当事人可续订租赁合同，但约定的租赁期限自续订之日起仍不得超过20年。北京市2010年5月出台了《农村土地流转工作意见》，规定流转期限超过5年的，应建价格调整机制，明确调整时限和幅度，分时段确定流转价格。转租期限到期后再续签《土地流转合同》，续租的权利和义务依照合同规定。
2.3互换
承包方之间为方便耕作或者各自需要，对属于同一集体经济组织的承包地块进行交换，同时交换相应的土地承包经营权。土地互换根据组织者的不同，主要有两种形式：一是由村组集体出面促成的互换。某些乡(镇)村进行土地整理，统筹规划产业带，农户通过换地，从事自己愿意的种植方式。二是农户自发组织的互换。承包方之间为各自需要或者方便耕种管理，通过自愿平等协商，对属于同一集体经济组织的承包地块进行交换。
互换的流转方式可以占到流转总面积65%以上。土地承包经营权互换只是土地承包经营权人的改变，不是土地用途和承包义务的改变。土地承包经营权互换后，受让方依然按照承包方承包时确定的土地的用途使用土地，履行承包义务。互换土地承包经营权的当事人双方同属于同一集体经济组织，必须具有农业经营能力。互换方式流转承包土地的，应当报发包方备案。采取互换方式流转土地承包经营权，当事人申请办理土地承包经营权流转登记的，县级人民政府农业行政（或农村经营管理）主管部门应当予以受理，并依照《农村土地承包经营权证管理办法》的规定办理。未经登记的，不可对抗善意第三人。互换方式灵活，互换双方可以根据实际情况进行沟通，可以对不等值部分进行适当实物和现金补偿。
2.4转让
承包方有稳定的非农职业或者有稳定的收入来源，经承包方申请和发包方同意，将部分或全部土地承包经营权让渡给其他从事农业生产经营的农户，由该农户履行土地承包合同的权利和义务。这种现象主要集中在经济较为发达的农村、近城郊区和厂矿工业区附近，原承包方在有了稳定的来自二、三产业的非农收入后，不必再依赖土地来维持生存，按程序将土地承包经营权让渡给其他农户，原承包方的土地经营权随之终止。这一流转方式占到实际流转总面积的不到10%。在农村税费改革及免除农业税之前，个别农户因耕地收益少，或是有其他收入来源，不愿耕作土地。为避免土地撂荒和上缴税费，经村委会协调，将其土地承包经营权让渡给了其他农户。近年来，随着惠农政策实施和土地收益增加，以此种方式流转土地承包经营权趋势是不断减少。
2.5代耕
举家外出或主要劳力外出务工的农户，又不愿意放弃土地，委托给他人代为耕种，原有的承包关系不改变，收益分配由当事人双方协商解决。这种方式实践中操作简便，手续简单，一些精明的农民，通过股份制、联办或独办等方式购买农机具组建农机代耕队，走村串户揽业务，把联系方式印成名片发送给缺少劳力的农户，农户预先和农机代耕队签订委托耕种合同，代耕队承担保质保量完成耕作的义务，并根据收割、犁地、播种等农活的轻重收取费用。这种新的土地承包经营权流转方式的推出，受到众多外出务工或劳力不足的农户的欢迎。北京市《农村土地流转工作意见》规定，除代耕期不足1年不需签订书面流转合同外，所有农村土地流转都须依法签订书面合同。以前没签订合同的需补签。集体经济组织流转确权土地的，须经民主讨论决定并进行公示。
3农村土地承包经营权流转方式的发展
土地流转涉及数亿农民切身利益，事关农业发展、农民增收以及农村社会的稳定。农村土地承包经营权流转方式又有了新的变化。
3.1土地流转方式更加多样化
各地不断提高的土地流转发生率，表明了经济环境条件变化对新制度安排的强烈需求，也是农村生产关系适应生产力发展的客观要求，反映了以土地为代表的农业生产要素要求合理流动和优化配置的紧迫性。但是法定的家庭承包的土地承包经营权的流转方式只有转包、出租、互换、转让等方式，不能入股、抵押。这样的规定跟不上农村改革的实际发展，也限制了土地承包经营权的流转。法律应当进行适时的修改，增加流转方式。
3.1.1入股
实行家庭承包方式的承包方之间为发展农业经济，将土地承包经营权作为股权，自愿联合从事农业合作生产经营。入股应在承包方间进行，主体只限于农户，是农户之间自愿联合。一是登记注册。有条件的村民组到工商管理部门注册农村土地专业合作社，成立董事会、监事会，制订有关章程和制度等。二是作价入股。承包农户将自己的土地承包经营权作价入股，加入农村土地专业合作社。入股后原承包方与发包方的承包关系不变，股份合作终止时，入股土地应退回原承包农户。三是签订协议。合作社与入股农户户主签订入股协议，确定保底分红。协议一式四份，合作社、入股农户、发包方及乡镇农村土地承包管理部门各执一份。四是统一发包。由合作社将入股土地调整集中连片后，对外统一发包，发展高效农业。同时，合作社每年年底进行年终结算，实行二次分红。
3.1.2抵押
家庭土地承包经营权作为一种可以转让的用益物权，作为农户的主要财产，应当允许其依抵押方式流转。当前资金不足已经成为我国农村土地规模化经营的瓶颈。扩大融资渠道，获得足够的资金是发展农村经济的一大要务。应以十七届三中全会《决定》为指导，坚持市场化运作和政策引导相结合，在保障农村居民基本生产生活条件情况下，进行农村土地承包经营权抵押贷款。农户、农业经济合作组织或涉农企业在不改变土地占有和农业用途的条件下，以土地承包经营权作为抵押向金融机构申请贷款，进行融资。抵押当事人按照土地承包经营权的市场评估价值或双方认可的价值签订抵押合同和贷款合同，办理抵押登记手续，金融机构据此发放贷款。
3.1.3土地承包经营权量化为股份，投资成立农业经营公司
投资方自愿将承包土地入股投入到从事农业生产的公司，发展农业合作生产，如公司以种子、种苗、肥料、生物药剂等实物折价入股，农户以耕地、投工、投劳等折价入股，组成股份有限公司进行蔬菜生产，公司按合同价格收购，所得总额按股份分成。这种方式有效地扩大了农业经营规模，提高了土地产出率，激励了农户生产积极性，增加了农户收入。
3.2政府支持，为新型流转方式的实现提供平台
由各地人民政府负责设立农村产权交易中心，发展农村产权流转中介服务，及时收集和各类产权流转交易信息，定期公布各类农村产权指导价格。构建农村产权交易平台，组织产权流转、招拍挂等交易活动，培育农村产权交易市场主体，为贷款抵押物处置、抵押权利的实现提供平台，促进农村资源向资本转变。
庭审中，姚某对借款数额无异议，但主张其作诉讼主体不适格。称该借款是超市经营用的，我与大楼签订了内部承包合同，此款应由超市偿还。
一审法院经审理后认为：《最高人民法院全国经济审判工作座谈会议纪要》关于承包企业在承包期间发生的债务纠纷如何确定诉讼主体和承担责任的问题中规定：“发生诉讼时，原承包合同已经期满，或被依法解除，原承包人没有按承包合同约定交付承包金或按照合同约定，承包人对其承包期间的债务应当承担责任的，可以企业为被告，企业要求按承包合同的约定由承包人承担责任的，可将原承包人列为第三人参加诉讼。由企业向对方当事人承担责任，由承包人按照承包合同向企业承担责任。”本案被告在承包超市期间，大楼经原告同意将所欠原告债务转让给被告用于超市经营，并由被告出具了有超市会计签名并加盖被告私章的借据一张，被告接受该笔债务转让，其履行的是经营超市的职务行为，因该超市不具备独立法人资格，其隶属于大楼，被告在承包期间已与大楼约定经营期间的债务由其承担。依据上述规定，原告应向大楼主张权利，被告不具备本案的诉讼主体资格，故依法裁定驳回原告郑某的。
郑某在接到一审判决后，不服提出上诉称：姚某具备本案的诉讼主体资格，借款应由姚某返还。
二审法院经审理后认为：姚某在承包超市期间，向郑某借款并出具了有会计签名并加盖姚某私章的借据一张，其履行的是经营超市的职务行为，根据江苏省高级人民法院关于承包企业对外发生纠纷时诉讼主体的确认的规定，发生诉讼时，承包合同已期满，应以企业为被告。现姚某承包超市的承包合同已期满，因该超市不具备独立法人资格，其隶属于大楼，因此，郑某应向大楼主张权利。综上，上诉人的上诉请求证据不足，应不予支持。遂依法驳回上诉，维持原判。
评析：
对本案一、二审法院的处理结果，笔者有不同认识。笔者认为，本案的一二审处理是欠妥和缺少法律依据的。本案如从承包合同的角度讲，争议的焦点是债权人的选择权问题。但，根据本案的案情讲，本案原告与被告之间却应是一种因债务转移而形成的债权债务关系。一、二审法院在审理查明中都查明了姚某在承包经营期间该笔债务转移的过程，然而，却认定姚某的接受债务的行为是经营超市的职务行为。那么，我们从承包合同的角度来看姚某的职务行为究竟是代表谁？
姚某接受该笔债务的时间是在其承包经营期间，依据承包合同的约定，承包经营期间所产生的债务应由承包人姚某承担，大楼不承担任何责任。可见姚某接受这笔债务，其是明知该债务将转由其个人承担的，这也是得到了原告郑某同意的。从法理上讲，这种内部约定，由于姚某是以超市的名义经营，当消费者或者债权人不知其承包的事实，而依据《中华人民共和国合同法》关于表见的规定向本案的发包人主张权利时，该内部合同的约定对外便不产生法律约束力，然而，当权利人明知姚某承包的事实，从而选择承包人要求承担责任时，这种选择权应当是有的，附予权利人这种选择权不仅未有损害国家、集体或者他人的合法权益，而且有利于保护权利人的合法权益得已实现。实际上，最高人民法院和江苏省高级人民法院关于此类案件的主体的解释规定，也是从维护权利人权益的角度去作出的，其也确定了最终的责任主体还是承包人；从最高人民法院的规定看，并没有排斥权利人的选择权。从理性上讲，姚某承包经营期间的职务行为应当然地只代表其本人，绝不应理解为代表超市或者发包人，因为，超市仅是其承包经营的载体，实质是其个人经营，既然是个人经营，其产生的责任又有何依据让其他人承担呢？举个简单的例子，若姚某在承包经营期间其在外以超市的名义赊购货物，别人也明知其是承包经营，难道此债务也得由发包人承担吗！此明显是讲不通的。
《农村土地承包法》体现了“三个代表”的重要思想，符合我国农村的实际和农民心愿，其现实和历史意义主要体现在以下十一个方面：
一、它是稳定和完善以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制的坚实基础。
《农村土地承包法》第1条明确地把“稳定和完善以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制”作为制定这部法律的指导思想和立法宗旨，并把它放在最首要的地位，是立法的主要目的。这充分表明：（1）以法律形式明确规定，“以家庭承包经营为基础”，表明从法律角度认识到“家庭承包经营制度，符合生产关系要适应生产力发展要求的规律，符合农业生产自身的特点，不仅适应以手工劳动为主的传统农业，也适应采用先进科学技术和生产手段的现代农业”，可见，作为基本经营制度的家庭承包经营制度将长期存在。（2）以法律形式明确规定，“以家庭承包经营为基础”，从法律上界定了“家庭承包经营不仅是集体经济的一个经营层次，而是双层经营体制的内在基础”，可见，家庭承包经营在双层经营体制中的重要和主导地位。（3）以法律形式明确赋予“统分结合”的法律地位，同时，《农村土地承包法》第13条、第14条、第16条和第17条条文明确赋予发包方和承包方的权利与要求发包方和承包方承担的义务，使“统分结合”体现了法律保障，从而，能更好地发挥“统分结合”的各自作用，为稳定和完善这一制度创造了法律环境。（4）对以家庭承包经营为基础，统分结合的双层经营体制的稳定和完善，不再是一般性的工作要求和政策性的规定，而是具有严格明确的法律约束，成为必须依法实施的工作。综上所述，《农村土地承包法》是稳定和完善以家庭承包经营为基础、充分结合的双层经营体制的坚实基础。
二、它是农村土地承包关系长期稳定的有力保障
《农村土地承包法》第4条第1款规定：“国家依法保护农村土地承包关系的长期稳定。”这一法律规定，为农村土地承包关系长期稳定提供了有力的法律保障。该法具体体现在：（1）农村土地承包关系长期稳定已由政策保障上升到法律保障；（2）它必半消除农民怕政策变的心理顾虑和障碍，有利于保持和调动亿万农民的生产积极性；（3）有利于农民对生产的预想，为加大农业投入创造了法律环境；（4）以稳定农村土地承包关系为基础，给土地承包经营权流转创造了可行的条件；（5）只有保持农村土地承包关系的长期稳定，才能真正实现稳定以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。
三、它是赋予农民长期而有保障土地使用权的法律保证
《农村土地承包法》第1条明确规定：“赋予农民长期而有保障的土地使用权”。它是该法的立法核心。该法具体体现在：（1）依法赋予农户有足够长的土地承包经营权期限，《农村土地承包法》第20条规定：耕地的承包期为30年。草地的承包期为30年至50年。林地的承包期为30年到70年；特殊林木的林地承包期，经国务院林业行政主管门批准可以延长。（2）依法“对家庭承包的土地实行物权保护”，通过家庭承包方式使农户取得物权性质土地承包经营权，其物权保护力度大大强于债权保护力度，达到使农民真正享有有法律保障的物权性质土地承包经营权。（3）依法明确“承包期内，发包方不得收回承包地”（《农村土地承包法》第26条第1款），切实保护了农户的土地承包经营权。（4）依法明确“承包期内，发包方不得调整承包地”（《农村土地承包法》第27条第1款），使“增人不增地，减人不减地”的政策规定得到法律肯定，从而真正达到“赋予农民长期而有保障的土地使用权”。（5）“县级以上地方人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权”（《农村土地承包法》第23条第1款）。它具体落实“赋予农民长期而有保障的土地使用权”法律规定的行为，是保护农户土地承包经营权的一项重要行政措施。
四、它是充分调动和保持农民生产劳动积极性的重要举措
《农村土地承包法》从保护农民承包权、保护承包方的土地承包经营权、规范和引导土地承包经营权流转等作出法律规定，从而真正体现了充分调动和保持农民生产劳动积极性的立法之本质。该法具体体现在：（1）依法赋予家庭承包的农民享有平等的承包权。《农村土地承包法》第5条规定：“农村集体经济组织成员有权依法承包由本集体经济组织发包的农村土地。任何组织和个人不得剥夺和非法限制农村集体经济组织成员承包土地的权利”。（2）依法尊重家庭承包的农民平等的承包权，农村土地承包“坚持公开、公平、公正的原则”（《农村土地承包法》第7条）。真正实现“按户承包，按人分地”，充分体现公平优先原则。（3）依法要求发包方和其他任何组织和个人“尊重承包方的生产经营自，不得干涉承包方依法进行正常的生产经营活动”（《农村土地承包法》第14条第1款第22页）。（4）依法赋予承包方“享有承包承包地使用、收益和土地承包经营权流转的权利，有权自主组织生产经营和处置产品”（《农村土地承包法》第16条第1款第1项）。（5）承包方有权依法自主决定土地承包经营权是否流转和流转的方式（《农村土地承包法》第34条）。（6）土地承包经营权流转的，“在同等条件下，本集体经济组织成员享有优先权”（《农村土地承包法》第33条第1款第5项）。（7）“以其他方式承包农村土地，在同等条件下，本集体经济组织成员享有优先承包权”（《农村土地承包法》第47条）。（8）侵犯物权性质土地承包经营权，实行物权法律保护，侵害者“承担停止侵害，返还原物、恢复原状、排除妨害、消除危险、赔偿损失等民事责任”（《农村土地承包法》第54条）。
五、它是保护广大农民根本利益的法律武器
土地承包经营权是一项重要的民事权利，是一项重要的财产权。《农村土地承包法》第1条明确规定：“维护农村土地承包当事人的合法权益”。它是《农村土地承包法》立法的指导思想和根本目的。该法具体体现在：⑴依法保障农民的物质利益，法律对此明确规定，“农村土地承包应当坚持……正确处理国家、集体、个人三者的利益关系”（《农村土地承包法》第7条）。⑵承包方依法享有承包地收益的权利（《农村土地承包法》第16条第1款第1项）。⑶承包地被依法征用、占用的，承包方有权依法获得相应的补偿（《农村土地承包法》第16条第1款第2项）。⑷“承包期内，承包方交回承包地或者发包方依法收回承包地时，承包方对其在承包地上投入而提高土地生产能力的，有权获得相应的补偿”（《农村土地承包法》第26条第4款）。⑸家庭承包的承包人应得的承包收益，依照继承法的规定继承。林地承包的承包人死亡，其继承人可以在承包期内继承承包“（《农村土地承包法》第31条）。⑹土地承包经营权“流转的收益归承包方所有，任何组织和个人不得擅自截留、扣缴”（《农村土地承包法》第36条）。⑺“承包方对其在承包地上投入而提高土地生产能力的，土地承包经营权依法流转时有权获得相应的补偿”（《农村土地承包法》第43条）。⑻“土地承包经营权通过招标、拍卖、公开协商等方式取得的，该承包人死亡，其应得的承包收益，依照继承法的规定继承；在承包期内，其继承人可以继承承包（《农村土地承包法》第50条）。⑼“任何组织和个人擅自截留、扣缴土地承包经营权流转收益的，应当退还”（《农村土地承包法》第58条）。⑽“违反土地管理法规，非法征用、占用土地或者贪污、挪用土地征用补偿费用，构成犯罪的，依法追究刑事责任；造成他人损害的，应当承担损害赔偿等责任”（《农村土地承包法》第59条）。上述《农村土地承包法》的具体法律规定，充分体现了依法保护农民合法权益、维护农民根本利益的重大举措。
六、它是农业行政机关依法行政的法律依据
《农村土地承包法》依法赋予农业行政机关负责农村土地承包和承包合同管理的职责，是农业行政机关依法行政的法律依据。该法具体体现在：⑴“国务院农业、林业行政主管部门分别依照国务院规定的职责负责全国农村土地承包及承包合同管理的指导。县级以上地方人民政府农业、林业等行政主管部门分别依照各自职责，负责本行政区域内农村土地承包及承包合同管理。乡（镇）人民政府负责本行政区内农村土地承包及承包合同管理”（《农村土地承包法》第11条）。一方面县级以上地方人民政府农业、林业行政主管部门和乡（镇）人民政府负责实现“国家实行农村土地承包经营制度”；另一方面切实负责地承担承包合同管理工作。⑵国务院林业行政主管部门依法审批超过70年以上的特殊林木的林地承包期（《农村土地承包法》第20条）。⑶实行家庭承包的，“县级以上地方人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权。颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，除按规定收取证书工本费外，不得收取其他费用”（《农村土地承包法》第23条）。⑷“国家机关及其工作人员不得利用职权干涉农村土地承包或者变更、解除承包合同”（《农村土地承包法》第25条）。⑸乡（镇）人民政府和县级人民政府农业等行政主管部门依法批准因特殊情形引起承包地调整实施方案（《农村土地承包法》第27条第2款）。⑹乡（镇）人民政府等组织依法进行土地承包经营纠纷调解（《农村土地承包法》第51条第1款）。⑺“国家机关及其工作人员有利用职权干涉农村土地承包，变更、解除承包合同，干涉承包方依法享有的生产经营自，或者强迫、阻碍承包方进行土地承包经营权流转等侵害土地承包经营权的行为，给承包方造成损失的，应当承担损害赔偿等责任；情节严重的，由上级机关或者所在单位给予直接责任人员行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任”（《农村土地承包法》第61条）。上述内容，充分说明了农业行政机关要正确树立尊重农民的土地承包经营权的思想，树立尊重农户的市场主体地位和经营自的思想，把农村土地承包管理工作由贯彻落实政策转到贯彻落实政策与实施法律相结合并以实施法律为重的法制轨道上来，加快农村土地承包管理的制度化、规范化建设，切实履行法律赋予的职责，坚持做到依法行政。
七、它是推动新阶段农业和农村经济发展的强大动力
我国农业和农村经济发展已进入新的阶段。农业发展面临着新形势新任务，面临着加入WTO后的国际市场带来的机遇和挑战，也面临着国内市场环境的变化，同时，农村深化改革和进一步发展的任务繁重而艰苦。《农村土地承包法》颁布和实施，将对新阶段农业和农村经济发展带来新的变化：⑴赋予农民长期而有保障的土地使用权，必将有利于保持和充分调动广大农民的生产积极性，有利于加大土地投入，增加农业生产科技含量，大力开拓农产品市场，不断提高农业和农产品的竞争力。⑵有利于推进农村经济结构的战略性调整。⑶有利于土地承包经营权流转，逐步推进适度规模经营，实现土地资源的优化配置，提高土地利用率。⑷有利于吸纳各种社会资金投入农业生产和农业的综合开发利用。⑸必将促进农业的可持续发展，不断改善农业生态环境。
八、它是促进农村社会稳定的有效措施
《农村土地承包法》第1条明确规定，把促进“农村社会稳定”作为制定这部法律的一项重要指导思想和立法宗旨。实际上，农村稳定是整个社会稳定的基础。中国九亿农民在农村，农村稳定事关中国全局稳定。保持农村社会稳定，是新阶段农业和农村经济乃至整个国民经济发展的重要前提。《农村土地承包法》依法稳定和完善农村土地承包经营制度，家庭承包的土地承包经营权得到了法律切实保障，同时法律切实保障广大农民的合法权益，为农村社会稳定提供了重要的法律保障。
九、它是农村真正贯彻“三个代表”重要思想的具体体现
《农村土地承包法》充分体现了稳定、规范、维权、发展四个重点，其核心是赋予农民长期而有保障的土地使用权，充分调动农民的生产积极性，切实保护农民的根本利益，这是我们党的宗旨在农村工作中的具体体现，是“三个代表”重要思想在农村土地承包经营制度中的具体实践。
十、它是实现建设农村全面小康社会的重要途径
20多年的实践证明，农村实行以家庭经营为基础、统分结合的双层经营体制，从根本上调动了农民的生产积极性，使主要农产品产量迅速增长，为推动我国的全面改革，解决人民的温饱，进入小康发展阶段，做出了重要贡献。在新时期，中央提出建设全面小康社会的目标。实际上，我国全面实现小康社会，其关键是繁荣农村经济，全面建设农村小康社会。农村小康建设的总体要求是：高举邓小平理论伟大旗帜，全面贯彻“三个代表”重要思想，坚持党在农村的基本政策，深化农村改革，调动和保持农民的积极性，不断解放和发展农村生产力；大力推进农业和农村经济结构战略性调整，提高农业综合生产能力和可持续发展能力，提高农业的现代化水平和城镇化水平，全面繁荣农村经济，稳定增加农民收入，使广大农民过上小康生活；继续加强农村基层组织建设和民主法制建设，健全村党组织领导的充满活力的村民自治机制，保障农民的政治、经济和文化权益，使农村基层民主更加健全、社会秩序良好、群众安居乐业；加强农村精神文明建设，改善教育、卫生条件，丰富农民文化生活，提高农民的思想道德、科学文化和健康素质，实现农村社会全面进步。《农村土地承包法》的颁布和实施，必将有利于解放和发展农村生产力，加快农村二、三产业的发展，加快农村剩余劳动力转移，推进城镇化进程，增加农民收入渠道，促进农村物质文明和精神文明建设，可见它是实现建设农村全面小康社会的重要途径。版权所有
关键词:土地承包权;出租
农民依据《中华人民共和国农村土地承包法》(以下简称《农村土地承包法》)获得了土地承包经营权,并“依法享有承包地使用、收益和土地承包经营权流转的权利,有权自主组织生产经营和处置产品”,可见,土地承包经营权包括了对承包土地的使用、收益和部分的处分权能。按照物权理论,土地承包经营权的使用权能可以与土地承包经营权主体(即农户)相分离,也就是说农户可以依法将其承包地的使用权让与他人,并从中获得收益。土地承包权可以与使用权相分离也在《农村土地承包法》中得到认可,也就是农民享有“土地承包经营权流转的权利”。“在稳定家庭承包经营制度的基础上,允许土地使用权合理流转,是农业发展的客观要求,也符合党的一贯政策”。农村土地承包经营权流转是农村经济发展、农村劳动力转移的必然结果。按照“依法、自愿、有偿”原则,搞活土地承包经营权流转,对推进土地适度规模经营、优化农村土地资源配置,进而促进农村经济发展起着重要作用。当前,农村土地承包经营权流转进程明显加快,流转面越来越大。以北京为例,2000年底,土地流转面积43.4万亩,占耕地面积的8.5%;截至2007年底,土地流转面积214.6万亩,占确权面积的45%。可见,土地承包经营权流转面积,由2002年的不足10%,发展到现在的近50%,增长了40个百分点。土地承包经营权流转方式多样,并呈现出以出租独占半壁江山的态势。以北京为例,在确权确地流转面积中,出租占45%;转包占29.9%;转让占16.5%;入股占5.7%;互换占1.1%;其他占1.8%。因此,有必要对出租流转方式进行深入研究,使土地承包经营权依法流转,保护农民利益,促进农村经济健康发展。
一、土地承包经营权出租法理分析
土地承包经营权出租,指承包方作为出租方将自己承包的土地在一定期限内全部或部分承包地使用权租赁给他人,并收取租金的行为。土地承包经营权出租的法律特征体现在以下几方面:
(一)承租方的特殊规定性
土地承包经营权的受让方不仅限于农村集体经济组织的成员,而是具有“农业经营能力”的所有人,包括具有农业经营能力的企业、其他组织和个人。农业经营能力如何衡量,法律并未规定。实践中多为农业公司(如种业、养殖、畜牧等)、专业合作社、农场和农户等。他们有的具有对承包地合理利用与开发的雄厚资金(农业公司);有的具有土地利用的经验(如农户、农场);有的具有服务于土地利用与开发的能力(如专业合作社)。因此农业经营能力表现为投资能力、耕种能力和服务能力。对于有能力承租承包地的承租方而言,“在同等条件下,本集体经济组织成员享有优先权”。在分析土地承包经营权承租方特殊规定时,有一个问题值得思考,即发包方是否可以成为土地承包经营权的承租方?从上述分析可以得出,只要发包方即农村集体经济组织具有农业经营能力,就可以成为其承租人。
(二)出租方不丧失土地承包经营权的本质规定性
土地承包经营权出租后,“承包方与发包方的承包关系不变”,土地承包权人将承包地的使用权让渡给承租人,实现承包权与使用权的分离,这是土地承包经营权出租的本质属性。土地承包经营权出租后,虽然土地不再由原承包人耕种,但土地承包经营权的主体没有发生变化,也就是承包方与发包方的承包关系不变,这是由土地承包经营权主体身份的特殊性决定的,即“农村集体经济组织成员有权依法承包由本集体经济组织发包的农村土地”。土地承包经营权出租后,承包权人仍然依法享有应有的权利和承担相应的义务,前者如承包地被依法征用、占用的,有权获得相应的补偿等。后者如果承包地被用于非农业建设,或对承包地造成永久性损害,及其他违反法律行政法规或者承包合同的行为,即使是承租方原因造成,承包方也要承担相应的法律责任。
(三)出租承包地不改变农业用途的强制规定性
土地承包经营权出租后,承租方不得改变土地的农业用途,这种规定是强制性的,不以出租方和和承租方的意志为转移。法律课以这种强制性义务,是土地用途管制原则的具体体现。土地作为一种有限的资源,要实现可持续性利用,就应当强化土地利用的政府调控。通过土地利用规划对土地用途转变实行严格控制,达到引导土地合理利用,促进区域经济、社会与环境的协调发展的目的。土地农业用途,就是用于农业的土地,是指“直接用于农业生产的土地,包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等”。特别是承包地为耕地的应当按照土地管理法的规定,不能擅自改变耕地属性,对于划入基本农田保护区的耕地,禁止“发展林果业和挖塘养鱼”。土地用途不得改变,不是指土地上生产经营产品种类的改变,相反承租方可以自主组织生产经营的产品。不得改变土地农业用途,基本精神是严格限制农业用地转为建设用地,对耕地实行特殊保护。
(四)出租效力不受发包方制约的直接支配规定性
土地承包经营权出租,应当由承包方依法自主决定,任何组织和个人不得强迫或阻碍,这是由土地承包经营权的直接支配特性所决定的。土地承包经营权作为物权,具有其直接支配性,即土地承包经营权人,对承包土地,在法律上享有一定的支配领域,在此支配领域内,土地承包权人可以直接支配承包地,且任何人非经土地承包权人的同意,不得侵入该领域或加以干涉。这种权利特性在土地承包经营权出租权利的行使中,具体体现就是,土地承包权人出租土地不需要经发包人同意。土地出租的效力在出租方和承租方依法成立合同之日便产生法律效力。关于土地承包法规定的“应当报发包方备案”,并不是出租效力产生的必要条件,而是对出租行为进行行政管理的一种手段。
(五)与一般租赁合同相同的其他规定性
土地承包经营权人(出租人)与承租人依法成立合同,才产生土地承包经营权出租的法律效力。由此产生的土地承包经营权租赁合同,除具有自身的特点外,也具有一般租赁合同的特性,主要表现在:
承租方将承租的土地再转租第三人的,应当取得承租方的同意(这是承租权的债权属性所决定)。承租人转租的,承租人与出租人之间的土地租赁合同继续有效,第三人对土地造成损失的,承租人应当赔偿损失。
在租赁期间,租赁土地的承包经营权人发生变动的,不影响租赁合同的效力。也就是说,租赁合同出租人变更为新的土地承包经营权人,新的土地承包经营权人不能擅自解除租赁合同的效力;土地租赁的期限不得超过承包期的剩余期限,最长不得超过20年。
二、农村集体经济组织在土地承包经营权出租中介入行为的法理分析
在土地承包经营权出租中,村集体经济组织发挥了重要作用。以北京为例,截至2007年底,确权确地流转中,乡村集体经济组织提供信息发生流转的面积1.6万亩,占流转面积12.5%;委托乡村集体经营组织流转面积4.5万亩;占流转面积35%。从中可以看出,在土地承包经营权出租中,由于集体经营组织介入发生流转的面积占到流转面积的47.5%。那么,集体经济组织的介入行为,在土地承包经营权出租法律行为中,与承包方(出租方)和承租方是否形成法律关系?是什么法律关系?值得探讨。
从农村集体经济组织的介入行为看,可以分为两种类型:
(一)居间介入
居间介入是指农村集体经济组织向承包方提供土地承包经营权出租的机会或提供各种信息服务,以促成土地承包经营权流转。例如,北京顺义区赵全营镇稷山营村,2005年,在村集体积极宣传和帮助下,18家农户将159亩土地租赁给“安莎种业”进行籽种研发,租赁费每亩每年520元,村集体按租赁费的15%收取租赁费。北京大兴区采育镇山二村,2005年10月,通过区、乡镇、村各级组织的宣传,76家农户将200亩土地租赁给“北京信采养殖有限公司”,用于兴建采育镇优质切花菊生产基地,每亩每年600元,村集体不收取任何费用。这种类型的法律特点是:
第一,农村集体经济组织基于农户的委托,为农户提供订约机会或媒介服务,形成居间法律关系。农村集体经济组织处于介绍人地位,不介入农户与他人所签订的合同关系中。农村集体经济组织在促成土地承包经营权出租后即合同成立时,根据农户与农村集体经济组织的约定,向其支付一定的报酬。农户在土地出租行为中,作为土地承包经营权出租合同的一方主体,与承租方订立合同,并独立承担合同中的权利和义务。
第二,农户与承租方形成土地租赁关系。农户在土地出租行为中,作为土地承包经营权出租合同的一方主体,与承租方订立合同,并独立承担合同中的权利和义务。
(二)委托介入
委托介入是指土地承包权人委托农村集体经济组织处理有关承包地出租事宜。例如,北京通州区张家湾镇陆辛庄村,所有农户将承包地委托村集体管理,村集体以自己的名义,将800亩土地租赁给“北京金泽源生态农业发展有限公司”,租赁期限20年,租赁费每亩600元。村集体将收取的租赁费没有直接返还给农户,而是以福利形式分配给农民,具体包括:生活补助金,每人每年1200元;口粮补助金,每人每年1200元;老人节日补助金,每个节日每人800元;农村合作医疗保险补助,为全村人投保了农村合作医疗保险。这种类型的法律特点是:
第一,农村集体经济组织基于农户的委托,就土地承包经营权出租或其他事务交由农村集体经济组织处理事宜达成一致,形成委托关系。农村集体经济组织在处理委托事务时,既可以以自己的名义处理委托事务,也可以以农户的名义处理委托事务。
第二,农村集体经济组织以农户的名义处理委托事务时,农户与承租方形成土地租赁关系,并独立承担合同中的权利和义务。
第三,农村集体经济组织以自己的名义处理委托事务时,农村集体经济组织与承租方订立土地租赁合同。在土地租赁合同履行时,农户、农村集体经济组织和承租方之间是什么关系?根据合同法的规定,有两种情况:一是承租人在订立合同时知道农村集体经济组织与农户之间的关系的,该土地租赁合同直接约束农户和承租方,但有确切证据证明该合同只约束农村集体经济组织和承租方的除外。二是承租人在订立合同时不知道农村集体经济组织与农户之间的关系的,农村集体经济组织因承租方的原因对农户不履行义务(如承租方不支付租赁费导致农村集体经济组织无法支付农户相应的报酬),农户可以直接向承租方行使权利,但是承租方与农村集体经济组织订立合同时如果知道该农户就不会订立合同的除外。农村集体经济组织由于农户的原因对承租方不履行义务(如农户要求收回出租的土地),承租方可以选择农村集体经济组织或农户作为相对人主张其权利,但是承租方不得变更选定的相对人。
第四,农村集体经济组织根据委托合同的约定,收取一定的报酬。
三、土地承包经营权出租的法律制度缺陷及完善
目前,规范土地承包经营权出租的法律制度主要有《土地承包法》、《物权法》和农业部制定的《农村土地承包经营权流转管理办法》(以下简称《流转管理办法》)等,关于土地承包经营权出租方面的规定尚有一定缺陷,需要进一步完善。主要包括:
(一)转包作为独立流转方式与出租重叠
在土地承包法中,出租与转包是在同一条款中并列规定的,其表述是“承包方可以在一定期限内将部分或者全部土地承包经营权转包或出租给第三方,承包方与发包方的承包关系不变”,但并没有界定转包和出租的含义。《流转管理办法》对其做了界定,转包指“承包方将部分或全部土地承包经营权以一定期限转给同一集体经济组织的其他农户从事农业生产经营。转包后原土地承包关系不变,原承包方继续履行原土地承包合同规定的权利和义务”。出租指“承包方将部分或全部土地承包经营权以一定期限租赁给他人从事农业生产经营。出租后原土地承包关系不变,原承包方继续履行原土地承包合同规定的权利和义务”。显然,转包和出租没有本质区别,差异仅仅表现为转包中的第三方是同一集体经济组织的其他农户。根据土地承包法的规定,其“同一集体经济组织的其他农户”是包括在“第三人”中的。再有,作为转包中的“同一集体经济组织的其他农户”和出租中的“他人”,所取得的权利是一样的,都是承包方的土地使用权。因此,转包包含在出租行为中,将其独立成为一种流转方式没有意义。
(二)同一流转行为土地承包法和物权法使用术语不统一
如前所述,转包和出租应当属于同一法律行为,但是,土地承包法和物权法对同一行为使用了不同术语。土地承包法第32条规定:“通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转。”第39条规定:“承包方可以在一定期限内将部分或者全部土地承包经营权转包或出租给第三方,承包方与发包方的承包关系不变。”可见,对于同一流转行为,土地管理法使用“转包或出租”术语表述,其中暗含着两层含义:转包和出租是相互独立的流转方式;出租包括转包,但转包与出租没有本质区别。从中可以断定“出租”是这种流转行为的上位概念。物权法第128条规定:“土地承包经营权人依照农村土地承包法的规定,有权将土地承包经营权采取转包、互换、转让等方式流转。”例举规定中没有了“出租”方式。这里只有两种原因,取消“出租”流转方式;用“转包”取代“出租”。对于前者,根据土地承包法立法精神是不可能的!土地承包法在第33条规定了土地承包经营权流转原则,其内容是:平等协商、自愿、有偿,任何组织和个人不得强迫或阻碍承包方进行土地承包经营权流转;不得改变土地所有权的性质和土地用途;流转的期限不得超过承包期的剩余期限;受让方需有农业经营能力;在同等条件下,本集体经济组织成员享有优先权。显然,本集体经济组织以外的人可以作为受让方。对于后者,根据《流转管理办法》关于转包和出租的界定,会出现逻辑错误。鉴于上述分析,建议在土地承包法和物权法中,用“出租”统一规范这种流转行为。
(三)土地承包经营权出租后农民权益保障规定欠缺
土地承包经营权出租后,农民面临的风险主要有:
第一,承租方经营不善,使租赁费无法依约获取。对于这种风险可以通过违约救济补偿,合同法规定较完善。
第二,承租方擅自改变土地农业用途,导致农民无法收回承包地,动摇农民土地承包经营权。对于这种风险,土地管理法和和土地承包法都有强制性规定,即土地流转后不得改变土地的农业用途。
第三,承包地出租后价格大涨,农民利益的保障。关于这方面,法律没有规定。土地作为稀缺资源,价格发生巨大变化的可能性较大(土地上涨的空间远远大于下降的空间),会造成承包地出租时确定价格的基础发生变化,使本来公平的合同,导致如果继续履行将使一方造成巨大损失而显失公平。土地承包经营权出租后,农民遭遇这种情形会多于承租方。因此,应当从法律制度层面加以完善,合理规范承包地租赁关系,进而保障农民权益。建议在相关法律或行政法规中,设立“情势变更原则”。情势变更原则的基本内容是“由于客观情势发生异常变化,致使履行合同将对一方当事人没有意义或者造成重大损害,而这种变化是当事人在履行合同时不能预见并且不能克服的,该当事人可以要求对方就合同内容重新协商;协商不成的,可以请求人民法院或仲裁机构变更或解除合同”。情势变更原则的意义,在于通过司法权的介入,强行变更合同议订的条款,重新分配订约双方在交易中的利益,以达到公平和公正。
参考文献:
1、农业部.关于贯彻落实《中共中央关于做好农户承包地使用权流转工作的通知》的通知[Z].农经发[2002]5号.
2、中共中央关于做好农户承包地使用权流转工作的通知[Z].中发[2002]18号.
3、关于我市农户土地承包经营权流转情况的调查报告[Z].北京市农村合作经济经管站内部资料.农经字,2008(29).
4、陈伯诚,王伯庭.合同法重点难点问题解析与适用[M].吉林人民出版社,2000.
5、梁慧星,陈华彬.物权法[M].法律出版社,2005.
关键字： 物权性质 土地承包经营权 新型用益物权 内容法定 应自由转让 可依
《农村土地承包法》（自2003年3月1日起施行）第3条第2款规定：“农村土地承包采取农村集体经济组织内部的家庭承包方式，不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地，可以采取招标、拍卖、公开协商等方式承包”。按该条款规定分析可知，农村土地承包方式主要有两类：其一是家庭承包；其二是其他方式承包。根据《农村土地承包法》的法律规范之性质和内容分析，该法“对家庭承包的土地实行物权保护”，[1] (p.19)即通过家庭承包方式使农户取得的是物权性质的土地承包经营权；对其他方式承包的土地主要实行债权保护（除该法第49条“通过招标、拍卖、公开协商等方式承包农村土地，经依法登记取得土地承包经营权证或者林权证等证书”，确认承包方取得物权性质的土地承包经营权外）。《农村土地承包法》重点和核心是调整和规范物权性质的土地承包经营权，达到真正赋予农民长期而有保障的农村土地利用权。笔者认为，建立和完善物权性质土地承包经营权制度，事关确保农村土地承包关系的长期稳定，事关承包方的切身利益，事关农村经济发展和农村社会稳定的大局。本文对物权性质土地承包经营权的特征和《农村土地承包法》关于农村土地承包经营权法律规范之存在不足作一法律思考，以便制定《民法典》和《物权法》时更好地规范物权性质土地承包经营权制度，达到真正实现维护承包方的合法权益。
一、物权性质土地承包经营权的概念和特征
根据《农村土地承包法》规定，并结合民法中物权法理论分析，农村土地承包中的物权性质土地承包经营权[2] (p.31)，是指承包方依照承包合同生效或者依法登记取得的，对农民集体所有和国家所有依法由农民集体使用的耕地、林地、草地、园地、养殖水面、“四荒”等农村土地进行占有和以耕作、养殖、竹木或者畜牧为生产方式从事种植业、林业、畜牧业、渔业等农业目的生产经营而使用并获得收益的权利以及该依法承包农村土地所形成权利的处分权。该“土地承包经营权其性质属于物权，属于物权中的他物权，属于他物权中的用益物权，且是一种新型用益物权”[3] (p.26)。
该物权性质土地承包经营权的特征主要体现在[4] (pp.152"154)：
（1）它是在他人所有之农村土地上设定的物权。这里“他人所有之农村土地”，是指农民集体所有和国家所有依法由农民集体使用的农村土地。
（2）它是以农村土地为标的物的他物权。这里“农村土地”依《农村土地承包法》第2条规定，是指耕地、林地、草地、园地、养殖水面、“四荒”（一般指荒山、荒沟、荒丘、荒滩，但也包括荒地、荒沙、荒草和荒水）等依法用于农业的土地。
（3）它是享有和行使以对农村土地之占有为前提并以使用收益为目的的用益物权。即物权性质土地承包经营权其内容主要包括从农村土地所有权中分离出来的占有、使用、收益三大权能以及“依法承包该农村土地所形成权利”的处分权。
（4）它是依承包合同生效或依法登记而发生的权利。《农村土地承包法》第二章“家庭承包”第22条规定：“承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权”。该法第三章“其他方式的承包”第49条规定：“通过招标、拍卖、公开协商等方式承包农村土地，经依法登记取得土地承包经营权证或者林权证等证书的”，承包方取得物权性质土地承包经营权。
（5）它是一种有期限的权利。承包期限包括法定期限和约定期限两种。法定期限，如《农村土地承包法》第20条规定：“耕地的承包期为30年。草地的承包期为30年至50年。林地的承包期为30年至70年；特殊林木的林地承包期，经国务院林业行政主管部门批准可以延长”。约定期限，如该法第45条规定：“以其他方式承包农村土地的，……承包期限等，由双方协商确定”。
（6）它是以耕作、养殖、竹木、畜牧为具体内容而使用他人农村土地的权利。
（7）它是以农村土地的使用目的为农业目的而使用他人农村土地的权利。
（8）物权性质土地承包经营权法律关系的特定义务主体（即发包方）的相同性。根据《农村土地承包法》第12条规定分析，两类农村土地发包的承包方都是农村集体经济组织（包括村集体经济组织和组农村集体经济组织）、村民委员会或者村民小组，其中发包方主要主体应为农村集体经济组织，在没有农村集体经济组织的地方，村民委员会或者村民小组才是发包方。
（9）物权性质土地承包经营权人其权利和义务的主要法定性。《农村土地承包法》第16条规定了承包方的法定权利三方面和第17条规定了承包方的法定义务三方面。
（10）物权性质土地承包经营权其权利的可流转性。《农村土地承包法》第32条规定：“通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转”。该法第49条规定：“通过招标、拍卖、公开协商等方式承包农村土地，经依法登记取得土地承包经营权证或者林权证等证书的，其土地承包经营权可以依法采取转让、出租、入股、抵押或者其他方式流转”。
（11）物权性质土地承包经营权受承包地被依法征用、占用的限制性。承包地被依法征用、占用的，则物权性质土地承包经营权消灭。
（12）物权性质土地承包经营权其法定权利的物权保护性。根据《农村土地承包法》第54条规定，任何组织和个人侵害承包方的物权性质土地承包经营权的，要承担侵权责任，包括承担停止侵害、返还原物、恢复原状、排除妨害、消除危险、赔偿损失等民事责任。
二、农村土地承包经营权法律规范之存在不足和完善建议
物权性质土地承包经营权是一项重要的财产权利，《农村土地承包法》对该类土地承包经营权采取物权保护，真正达到“赋予农民长期而有保障的土地使用权，维护农村土地承包当事人的合法权益”。但笔者认为，《农村土地承包法》关于农村土地承包经营权法律规范之存在不足表现在：
（1）家庭承包的当事人可以在承包合同中约定双方的权利和义务，使物权性质土地承包经营权内容中含有法定内容和约定内容两方面，这与物权内容法定相悖。物权内容法定，是指当事人不得创设与物权法定内容相异的内容，否则无效；同时，“也不得基于其合意自由决定物权的内容”。[5] (p.74)“作为用益物权，其共性在于，虽经由债权合同而创设，但随即与之绝缘，具有强烈的物权长期性和稳定性的色彩，因此须于法律中明确其具体的权利义务，以在不动产的所有人与用益物权人之间维持利益的均衡，避免物权法律关系过于复杂，避免不必要的纷争迭起。对这些规定，当事人不得以合同的约定加以变更”。[6] (p.4)按《农村土地承包法》规定分析，“侵害家庭承包经营权的不仅要承担违约责任，而且要承担侵权责任”，[7] (p.10)这种物权性质土地承包经营权中包含约定内容，显然是违背物权法中物权内容法定原则的。
（2）其他方式承包取得的物权性质土地承包经营权其物权内容法定无法律可依。通过其他方式承包，并经依法登记取得的物权性质土地承包经营权，该类物权性质土地承包经营权内容法定在《农村土地承包法》中几乎没有任何条文体现，该物权性质土地承包经营权规定在该法第三章“其他承包的方式”中，从法律结构上分析，它与第二章“家庭承包”是相独立的，无法律依据按家庭承包的土地承包经营权内容法定遵照。
（3）通过家庭承包方式取得的土地承包经营权转让，须经发包方同意，同时对受让方作了一定的限制，且受让方必须是“其他从事农业生产经营的农户”，与物权本质上是一种支配权不相吻合。“所谓物权之直接支配性，指物权人得依自己的意思，无须他人意思或行为之介入，对标的物即得为管领处分，实现其权利内容之特性”。 [8](p.22)有的人认为：“如果不对农村土地的承包经营权的转让和抵押进行一定的限制，遇经济困难或天灾人祸之年，农民转让或抵押自己的土地，将使这些农民失去土地，也就意味着失去了生活的保障。因此有必要对从家庭方式承包的土地的流转加以一定限制”。[9] (p.154)笔者认为，上述理由不可能成立或没有说服力，土地承包经营权转让属于物权性质土地承包经营权让渡的流转形式，其结果：转让方（原承包方）丧失物权性质土地承包经营权，受让方取得物权性质土地承包经营权，按上述观点，法律要禁止土地承包经营权转让，否则，转让必然导致原承包方失去农村承包地，失去长期依赖农村土地提供的生活保障。实际上，在农村二、三产业比较发达地区，特别是沿海发达地区和大中城市近郊区，一部分农民已离开农业，转向从事第二、三产业，已不再依赖承包地作为最后的生存保障，这些农户自愿将承包地上的土地承包经营权转让给其他人，可以全身心投入二、三产业经营活动。可见，法律禁止土地承包经营权转让，显然是不科学，把农民捆绑在土地上，达到“农民永远是农民”，显然违背常理。目前，《农村土地承包法》规定，允许土地承包经营权转让，势必引起部分农户失去部分或甚至全部农村承包地，这是客观事实。同时，该法规定转让须经发包方同意，难道发包方能够审查或预见转让方有30年左右的稳定收入来源吗？这肯定是不现实。转让方既然自愿将土地承包经营权转让给受让方，对自己家庭成员的今后生存能力肯定作出比较合理的预测，否则该承包方可以采取其他流转形式，关于这一点我们没有必要怀疑和不相信该承包方。同时，把受让方限制在“其他从事农业生产经营的农户”也不合理和科学，一方面给转让方限制了土地承包经营权转让对象的范围，甚至有的人认为，“转让的受让方只能是本集体经济组织的其他成员，不能是其他集体经济组织的成员”。[10] (p.90)按此运行其结果，会出现土地承包经营权转让落实，甚至造成农村承包地抛荒弃耕之结果；另一方面，造成流转封闭，不利于农村土地资源的优化配置；再一方面，无法真正按照市场价格转让，不利于转让方转让收益的真正实现；最后一方面，如受让方限于农户，其实受让方也已经取得了家庭承包的土地承包经营权，享受到了土地承包经营权的社会保障和福利性，没有必要一定把受让方限于农户。因此，对土地承包经营权转让的过多限制，必然会侵害转让方的合法权益，不利于农村土地资源的优化配置。
（4）《农村土地承包法》已规定土地承包经营权可以转让，为什么不能允许家庭承包中耕地和草地承包经营权继承呢？如承包方家庭成员最后剩下的成员将耕地或草地承包经营权依法转让给特定受让方（即承包方家庭成员最后一个成员的继承人的农户），其实际结果与允许耕地和草地承包经营权继承有何区别。同时，表面上该继承人的农户虽然向转让方支付了转让费，但按《农村土地承包法》第31条“承包人应得的承包收益，依照继承法的规定继承”之规定，继承人在被继承人（即承包人）死亡时，照样取得承包收益（包括上述转让费）。又如，承包方家庭成员最后剩下的成员临死前将耕地或草地承包经营权转让给非继承人(从事农业生产经营的农户)，会使该法第31条条文的立法目标其发包方依法收回承包地落空。同样，也会给已经完成转包、出租、入股等流转形式，带来法律问题，上述流转形式也会使发包方收回承包地暂时落实。
（5）《农村土地承包法》规定了承包地可以依法收回和可以依法调整的特殊情形，与物权法中物权属绝对权和物权保护之绝对性相冲突。物权的绝对性，是指物权的权利主体是特定的，其他任何人都负有不得非法干涉和侵害权利人所享有的物权的义务。物权人于其标的物之支配领域内，非经其同意，任何人均不得侵入或干涉，否则即构成违法。法律赋予物权人绝对保护之特性。此即所谓保护之绝对性。[5] (p.9)1993年中央提倡在承包期内实行“增人不增地、减人不减地”的办法，这一政策是成功的，充分体现了物权性质土地承包经营权保护之绝对性。因此，《农村土地承包法》第27条第1款规定：“承包期内，发包方不得调整承包地”。但该法第27条第2款规定：“承包期内，因自然灾害严重毁损承包地等特殊情形对个别农户之间的耕地和草地需要适当调整的”，可依该条款依法进行调整（除该款规定“承包合同中约定不得调整的，按照其约定”外）。按法理分析，承包地依法调整其结果，使部分承包地上的物权性质土地承包经营权消灭，，一方面不符合国外用益权消灭其理由（如德国民法中规定用益权消灭情形是：①用益权人死亡，包括自然人的死亡和法人消灭；②用益权设定期限届满；③用益权和所有权竞合；④用益权人对物不当使用、无权使用，并且不顾所有权的告诫而继续使用时，所有权人通过诉讼停止其使用，并消灭其用益权），也不符合国外永佃权消灭其理由（如日本民法典规定永佃权消灭情形是：①永佃权存续期限届满；②永佃权的抛弃，即永佃权人，因不可抗力连续三年以上全无收益，或于五年以上期间内，只获少于佃租的收益，可以抛弃其权利；③佃租的滞纳、破产宣告，即永细权人，连续二年以上怠付佃租或受破产宣告时，土地所有人可以请求消灭永佃权；④永佃权人对土地施加永久的损害，并违反土地的利用方法时，土地所有人可依法请求消灭永佃权），也不符合我国理论上物权性质土地承包经营权消灭理由（主要理由：①承包期限届满；②承包地被依法征用；③承包地被依法占用；④承包方依法退包；⑤承包地灭失；⑥物权性质土地承包经营权撤销；⑦承包人死亡无继承人或继承人放弃继承物权性质土地承包经营权的）；另一方面“赋予农民长期而有保证的土地使用权”的法律保证难以真正落实，影响农民对农村土地承包经营制度的信心，造成农民不敢或者不愿对农村土地进行长期投资，甚至进行掠夺式经营，破坏地力；再一方面被调整而调出承包地的农户其合法权益如何得到法律保障，往往会受到不同程度的侵害；最后一方面如果调整承包地之前，超过农户人均承包地数量的部分或全部承包户都已依法进行了土地承包经营权转让，而受让方都是本集体经济组织以外的农户，在这种情况下进行承包地调整是否公平、合理、科学。可见，该法第27条第2款立法设计存在许多问题，其结果在实践中不具有普遍可操作性。同时，该条款规定：“承包合同中约定不得调整的，按照其约定”，虽然属授权性或任意性法律规范，但如果承包方提出“约定不得调整”，发包方有何理由拒绝或者能拒绝，如果同一个村集体经济组织中，一些“承包合同中约定不得调整”，而另一些承包合同中没有约定不得调整内容或者约定可以调整，其结果承包地如按该法第27条第2款进行调整，村内承包方的地位是否平等，被调整承包地的部分农户其合法权益是否被侵害。因此，笔者建议，承包期内，因自然灾害严重毁损承包地、承包地被依法征用或者占用，新增人口（人口出生或转入）等，应适用该法第28条未承包土地、交回和收回承包地的土地作为调整客体的规定或者引导通过土地承包经营权流转形式取得承包地，其结果会更合情、合理、合法，农民更能接受，便于物权性质土地承包经营权真正属于绝对权和受到物权保护之绝对性充分体现。另外，该法第26条第3款规定：“承包期内，承包方全家迁入设区的市，转为非农业户口的，应当将承包的耕地和草地交回发包方。承包方不交回的，发包方可以收回承包的耕地和草地”。按该条款规定，发包方可依法收回承包地。但如遇承包方全家迁入设区的市和转为非农业户口前依法实施了土地承包经营权转让，实现作为“合理经济人”（承包方）的土地承包经营权交换价值，从而会使该法第26条第3款规定无法实施而使发包方依法收回落空。同时，如已依法出租或者转包（无须发包方同意，操作无任何难度），在流转期限内能否收回，显然，法律无理由支持收回，照样使收回落空。
（6）宜采取家庭承包方式的“其他农村土地” 上 取得物权性质的土地承包经营权缺乏法律规范。根据《农村土地承包法》第3条第2款规定，家庭承包方式的农村土地，除耕地、林地、草地外，还包括宜采取家庭承包方式的“其他农村土地”，如渔区的养殖水面、某些地方的园地等。这些农村土地采取家庭承包取得物权性质的土地承包经营权会存在以下几方面问题：一方面养殖水面的承包期较短，一般只有3"5年，最长也不会超过10年，该类土地承包经营权法律如赋予物权性质，显然与民法理论上物权存续期较长，一般需超过20年相矛盾；另一方面该法第二章“家庭承包”只针对耕地、林地、草地三类农村土地进行立法设计和形成法律规范的，“其他农村土地”上采取家庭承包产生的物权性质土地承包经营权如何依照该章内容执行，其结果实际运作中难以操作，会造成该土地承包经营权受不到一体法律规范调整和保护。
（7）《农村土地承包法》没有规定物权性质土地承包经营权撤销。物权性质土地承包经营权撤销，是指在发生法定事由时，发包方可依法撤销物权性质土地承包经营权的行为。如上述《土地管理法》第37条第3款规定就属于撤销情形，根据国外永佃权撤销制度，在法律上可规定：“有下列情形之一的，发包方有权撤销物权性质土地承包经营权：（一）农村土地承包经营权人擅自变更农村土地农业用途，并致使不能恢复原状的；（二）闲置耕地达二年以上或者其他农村土地达四年以上的”。“撤销土地承包经营权应符合上述事由，当事人在承包合同中约定撤销土地承包经营权事由的，不生撤销土地承包经营权之效力”。
（8）《农村土地承包法》没有规定物权性质土地承包经营权抛弃。物权性质土地承包经营权抛弃，是指在发生法定原因时，依土地承包经营权人的意思表示，使物权性质土地承包经营权归于消灭的单方行为。《日本民法典》第275条（永佃权的放弃）规定：“永佃权人，因不可抗力连续三年以上全无收益，或于五年以上期间内，只获少于佃租的收益时，可以抛弃其权利”。我国法律既然已赋予物权性质的土地承包经营权是一项重要财产权，应规定物权性质土地承包经营权抛弃制度。该土地承包经营权抛弃，毕竟是一项民事权利，如果因某些特殊原因，土地承包经营权人继续使用收益农村土地与己不利，而又在不损害发包方和社会利益的情况下，应允许其抛弃该土地承包经营权，但法律应对此规定严格的限制条件。在法律上可规定：“土地承包经营权人，因不可抗力连续二年以上全无收益，或于四年以上期间内，只获少于承包费的收益时，可以抛弃物权性质土地承包经营权。但林地上土地承包经营权和通过拍卖、招标方式取得物权性质土地承包经营权除外”。
（9）《农村土地承包法》规定家庭承包的土地承包经营权不允许抵押。笔者认为限制家庭承包土地承包经营权抵押的理由不成立。首先，设立抵押权时并不发生家庭承包土地承包经营权转移，抵押权因为债务得不到偿还而实现有或然性。其次，物权性质土地承包经营权是一项财产权，目前农民可以作为抵押的其他财产有限，因此农民贷款、融资很困难，不利于加大农村承包地上的投资，限制农业发展。第三，农民在紧急时需要资金，如果不允许家庭承包土地承包经营权抵押进行贷款，会造成只能将土地承包经营权转让，这个时候的农户才会真正失去家庭承包的土地承包经营权[11]。因此，应允许家庭承包土地承包经营权抵押。
(10)家庭承包“土地承包经营权流转”规定在《农村土地承包法》第二章“家庭承包”第五节中造成法律结构不科学。家庭承包是指农村土地承包采取农村集体经济组织内部的家庭承包方式时，以该农村集体经济组织内部家庭为经营单位的，人人有份的土地承包。家庭承包的主要特征：一是发包方只能是农村集体经济组织、村民委员会或者村民小组；二是承包方只限于本农村集体经济组织内部的农户；三是本农村集体经济组织的农民享有平等承包权；四是以农户家庭为单位、不是以农民个人为单位进行家庭承包。根据家庭承包的土地承包经营权流转法律规定分析，只有土地承包经营权互换流转形式符合“家庭承包”之特征，而其他形式之家庭承包土地承包经营权流转其结果都可能产生与“家庭承包”之特征部分不符或者不相符（除本农村集体经济组织的农户成为流进方，即新承包方包括转让中的受让方、转包中的受转包方、林地承包经营权中的继承人属部分符合外，但上述流转形式实质上已不符合家庭承包之主体特征，同时更不符合家庭承包体现人人有份、公平优先的原则）。显然，家庭承包土地承包经营权流转其性质明显区别于“家庭承包”其本身性质。家庭承包“土地承包经营权的流转”规定在《农村土地承包法》第二章“家庭承包”第五节中显然不科学，同时从深层次研究，虽然土地承包经营权流转以农村土地承包为前提，但土地承包经营权流转中许多流转形式其流转结果产生与农村土地承包经营性质完全不同的农村土地其他经营形式，如租赁经营、股份合作经营等，现行的《农村土地承包法》已经无法全部涵盖农村土地经营制度。但按现行《农村土地承包法》的法律规范内容来看，其法律名称最好改称《农村土地承包与流转法》。笔者认为，《农村土地承包与流转法》其结构最好调整为：第一章“总则”，第二章“农村土地承包”，第三章“家庭承包”，第四章“其他方式的承包”，第五章“物权性质土地承包经营权流转”，第六章“争议的解决和法律责任”，第七章“附则”。待时机成熟，今后应制定统一的《农村土地经营法》。其内容除农村土地承包经营外，还应包括农村土地租赁经营、农村土地股份制经营、农村土地集体经营（目前，全国还存在没有采取农村土地承包的村，这些村集体经济实力很强，仍采取集体统一经营，其效果也较理想）、农村土地其他形式经营、农村土地承包经营权流转等内容。
(11)通过其他方式承包，并经依法登记取得的物权性质土地承包经营权，其流转缺乏全面法律规范。《农村土地承包法》第三章“其他方式的承包”第49条只规定了该类土地承包经营权流转形式和第50条也只对土地承包经营权继承作了原则规定，从法律结构看，它与该法第二章“家庭承包”第五节“土地承包经营权的流转”是相独立的，无法律依据按该法第二章第五节法律规范适用。其他方式承包物权性质土地承包经营权流转有自身运行机制，应有适合自身运行机制的法律规范。笔者认为，今后修改《农村土地承包法》时，最理想应单设“物权性质土地承包经营权流转”一章，包括三节，即第一节“物权性质土地承包经营权流转一般规则”，第二节“家庭承包的土地承包经营权流转”，第三节“其他方式承包的物权性质土地承包经营权流转”，特别应对“其他方式承包的物权性质土地承包经营权流转”作出具体的法律规定，真正做到有法可依。
(12)家庭承包土地承包经营权继承应属家庭承包土地承包经营权流转之形式之一。一方面《农村土地承包法》第31条第2款规定：“林地承包的承包人死亡，其继承人可以在承包期内继续承包”，这实际上，属于土地承包经营权继承。土地承包经营权继承应属土地承包经营权流转范畴，从科学、合理角度讲，应规定在土地承包经营权流转的法律规范范围内，但如该继承人放弃继承土地承包经营权或无继承人的，则属于土地承包经营权消灭，这种情形可规定在该法第二章“家庭承包”中。另一方面，该法第31条第1款规定：耕地或草地承包的承包人死亡，“承包人应得的承包收益，依照继承法的规定继承”。按此规定，承包期内家庭的某个或部分成员死亡的，土地承包经营权不发生继承问题，因家庭承包是以户为单位，上述情况户仍然客观存在，其立法规定是成功和科学的；家庭成员全部死亡的，最后一个死亡的成员应当获得的承包收益，按照继承法的规定继承，但继承人不能继承土地承包经营权，承包地由发包方收回，土地承包经营权消灭。实践中仍存在问题，因家庭承包的土地承包经营权可以依法转让，按前面内容分析会使该条文操作落实，无法体现法律的权威性；另外，如承包户的最后一个死亡的成员在临时前，依法将土地承包经营权转包或出租以及入股，该成员死亡时，发包方能否立即收回承包地值得怀疑，能否以消灭其他法律关系或牺牲其他合法当事人利益，显然，法律没有理由也不应该支持。可见，法律上限制或禁止耕地或草地承包经营权继承是不合理或不科学。笔者认为，家庭承包取得的土地承包经营权都可以依法继承，避免法律条文之间的冲突或矛盾，更有利于提高承包方在农村承包地上投入的积极性和信心。
(13)法律上规定“将部分或者全部土地承包经营权转包或者出租给第三人”条文设计不科学。《农村土地承包法》第39条规定：“承包方可以在一定期限内将部分或者全部土地承包经营权转包或者出租给第三方，承包方与发包方的承包关系不变”。按法理分析，土地承包经营权转包是指转包方（即原承包方）在保留物权性质土地承包经营权前提下，从物权性质土地承包经营权中依法分离出来的部分权能转移给受转包方的行为。受转包方（即新承包方）只能取得债权性质的土地承包经营权。土地承包经营权出租也是指出租方（即原承包方）在保留物权性质土地承包经营权前提下，从物权性质土地承包经营权中依法分离出来的部分权能转移给承租方的行为。承租方只能取得债权性质的农村承包地租赁权。但这两类土地承包经营权的流转，可以是部分农村承包地发生占有改定，也可以是全部农村承包地发生占有改定，无法“将部分或者全部土地承包经营权转包或者出租给第三人”。因此，该法第39条条文正确的表述应改为：“承包方可以在一定期限内将部分或者全部承包地通过土地承包经营权转包或者出租移转给第三人，承包方与发包方的承包关系不变”。
(14)法律上规定承包方“可以将全部或者部分土地承包经营权转让给其他从事农业生产经营的农户”条文设计同样不科学。《农村土地承包法》第41条规定：“承包方有稳定的非农职业或者有稳定的收入来源的，经发包方同意，可以将全部或者部分土地承包经营权转让给其他从事农业生产经营的农户，由该农户同发包方确立新的承包关系，原承包方与发包方该土地上的承包关系即行终止”。按法理分析，土地承包经营权转让是整个物权性质土地承包经营权发生彻底让渡，不存在部分物权性质土地承包经营权的让渡，但可以是部分承包地上的整个物权性质土地承包经营权让渡，其转让方仍存在部分承包地上的物权性质土地承包经营权；也可以是全部承包地上的物权性质土地承包经营权让渡，则转让方丧失物权性质土地承包经营权。因此，该法第41条条文正确的表述应改为：“承包方有稳定的非农职业或者有稳定的收入来源的，经发包方同意，可以将全部或者部分承包地通过土地承包经营权转让移转给其他从事农业生产经营的农户，由该农户同发包方确立新的承包关系，原承包方与发包方该土地上的承包关系即行终止”。
笔者建议国务院应制定与《农村土地承包法》相配套的一系列行政法规，，主要包括《农村土地承包经营权登记条例》、《土地承包经营权证发放条例》《农村土地承包经营权流转条例》和《农村土地承包合同管理条例》等。
[参 考 文 献]
[1] 何宝玉.《中华人民共和国农村土地承包法》释义及实用指南[m]. 北京：中国民主法制出版社,2002.
[2] 丁关良,田华.论农用地物权制度的选择——关于“土地承包经营权”名称的存废[ j ].中国农村经济,2002,(2)：25-32.
[3] 丁关良.农村土地承包经营权性质的探讨[ j ]. 中国农村经济,1999,(7) ：23-30.
[4] 丁关良.农村土地承包经营权初论[m]. 北京：中国农业出版社,2002.
[5] 王利明.物权法研究[m]. 北京：中国人民大学出版社,2002.
[6] 傅穹,彭诚信.物权法专题初论[m]. 长春：吉林大学出版社,2001.
[7] 王宗非.农村土地承包法释义与适用[m]. 北京：人民法院出版社,2002.
[8] 梁慧星.中国物权法[m]. 北京：法律出版社,1998.
[9] 赵向阳.中华人民共和国农村土地承包法问答及实施指南[m]. 北京：中国农业出版社,2002.
关键词:土地承包经营权;继承权客体;土地流转
土地对中国农民来讲具有经济收益和社会保障2项功能,经济收益功能在于土地的产值效益和土地使用权的流转收益;社会保障功能在于土地经营权稳定性的生活养老支付能力。目前国家允许农民以转包、出租、交换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权,这是国家重视土地经济效益的决策。在土地市场化趋势加快的大环境下,能否保证土地承包经营权的稳定性关乎整个农村社会的稳定,因此我们要尝试一种稳健的土地流转方式,即土地承包经营权的继承流转。
一、我国关于土地承包经营权流转和继承问题的立法
《中华人民共和国宪法》第8条“农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。农村中的生产、供销、信用、消费等各种形式的合作经济,是社会主义劳动群众集体所有制经济。参加农村集体经济组织的劳动者,有权在法律规定的范围内经营自留地、自留山、家庭副业和饲养自留畜。”这是关于农业立法总的思想原则。1988年《宪法》修改增加“土地使用权可以按照法律规定转让。”《继承法》第4条规定“个人承包应得的个人收益,依照本法规定继承,个人承包依照法律允许有继承人继续承包的,按照承包合同办理”。最高人民法院《关于贯彻执行继承法若干问题的意见》第4条规定“承包人死亡时尚未取得承包收益的可把死者生前对承包土地所投入的资金和所付出的劳动及增值和孳息,由发包单位或者继续承包的人按照合理的价款补偿,其价额作为遗产。”《农业法》第13条第4款规定“承包人在承包期限内死亡的该承包人的继承人,可以继续承包。”《农村土地承包法》第31条规定“林地承包人在承包期间内死亡的,其继承人可以继续承包。”17届3中全会在《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》中指出“完善土地承包经营权权能,依法保障农民对承包土地的占有、使用、收益等权利。加强土地承包经营权流转管理和服务,建立健全土地承包经营权流转市场,按照依法自愿有偿原则,允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权,发展多种形式的适度规模经营。土地承包经营权流转,不得改变土地集体所有性质,不得改变土地用途,不得损害农民土地承包权益。”从以上法律法规可以看出:
第一,国家承认土地承包经营权是一种财产性权利。
第二,国家保障并鼓励土地经营权的流转。
第三,目前法律还没有明确规定土地承包经营权作为物权可以继承,只是规定其收益可以继承。
可能是由于国家着眼于我国人多地少的矛盾的考虑,随着市场资本的流入、城市规模的扩大及劳动力外流,农村出现了非法占有农田和撂荒两个极端的现象,导致这种原因归根在于土地承包经营权稳定性的保障不力。古丹曾说过“获得一块新的田地,需要重新进行长期和细致的训练,与这块新的田地建立密切的关系,涉及人民的态度和心理机制;人们了解他们所拥有的东西的优点和缺点,但人们会高估他们期望得到东西的优点和缺点,这是土地所有者的土地合并会遭到强烈反对的原因。”这句话道出了维护土地稳定的原因,同时也支持了笔者寻求稳定的土地流转途径的观点。
二、承认土地承包经营权可继承的理由
从土地承包经营权的性质及其在社会中的地位应承认其具有可继承性。理由如下:
(一)从马克思的地租理论透视土地承包经营权继承的可行性
我国确定农村土地承包经营期50年不动摇的理论依据在于马克思的地租理论。马克思认为地租主要有级差地租和绝对地租两种形式。级差地租形成的条件是土地自然条件的差异性,形成原因是土地承包经营权的垄断;绝对地租形成的条件是农业资本有机构成低于社会资本的有机构成,农产品是按价值而不是按价格出售,形成的原因是土地的资本主义私有的垄断。而级差地租形成的条件是土地的优劣等级不同,包括土地优劣程度和土地所处的位置不同以及一块土地连续追加的投资形成的劳动生产率不同。因优劣条件不同形成的地级差地租是级差地租;因同一块土地连续追加投资的劳动生产率不同形成的级差地租是级差地租。马克思的地租理论虽然针对资本主义制度所作的分析,但却包括了社会主义条件下的共同规律,我们社会主义国家同样适用。我国确定的“土地承包期50年不变”的现实意义是为了充分保障农民的利益,让级差地租留给农民使用。调动他们的积极性、主动性、创造性,从而保障他们的根本利益。而50年的土地承包期不变也正是默认土地承包经营权可以在50年内继承。
(二)土地承包经营权物权化的性质决定其应具有可继承性
首先,《民法通则》和《物权法》都明确了土地承包经营权的用益物权的性质。农民通过承包土地是为了通过生产经营为自己带来利益,满足自己的生活需求,是公民生存权的要求,是一种以财产利益为内容,直接体现生产经营的物质利益的财产权利。继承权客体是指被继承人死亡时遗留下来的个人合法财产,包括物质利益(具体财产)和期待利益(抽象权利)。土地承包经营权正符合抽象权利的性质,承包方只有通过行使这种权力才能得到满足其生产经营的利益。它既然为承包方带来物质利益,在法律的限度内就应承认其为农民的一项合法财产。因此,我国《继承法》承认物的所有权,用益物权中的建筑用地使用权,宅基地使用权,典权,地役权,担保物权的可继承性,而恰恰排除了土地承包经营权作为继承的客体,这是不合理的;其次,土地承包合同只是确定承包人对土地享有用益物权的一种形式,而不是创设承包人法律地位的唯一依据,即不能因为承包合同的存在而把承包方定义为债的关系中的一方当事人。因为土地的承包权是法律赋予的,不是一纸合同就可以创立的。土地承包合同只是将符合法律规定的农民享有的这一权利通过更加明确的纸面形式来表现出来。因此土地承包合同充其量只能是这种权利取得的一种凭证。所以不能因为土地承包合同的存在而否定土地承包经营权的物权性。所以农村承包经营权既然是一种物、权一种财产性权利,那么承包人在承包期限内死亡的,承包权利应作为一种遗产成为继承的客体供继承人继承。
(三)承认土地承包经营权的可继承性可以解决农业规模经营的问题
国家现在极力提倡土地使用权的流转,但效果不是很明显。H.孟德拉斯说过“赋予土地一种情感和神秘的价值是全世界农民所持有的态度。”农民对土地是有感情的,中国之所以在快速城市化的过程中没有出现“拉美陷阱”现象中的贫民窟,在于土地在中国具有特殊的社会保障功能,基于这层意义农民不会把土地使用权拿到市场上去交换。但是土地零碎化已经阻碍了农业的发展,如何让实现土地的规模化,完全可以通过继承这种稳定的渐进传递式的方法去集中土地。
三、土地承包经营权继承的实践操作
(一)土地承包经营权继承的原则
鉴于土地作为一种稀缺的资源,国家对土地的流转也做出了一些限制性规定,因此为了使土地承包经营权的继承性能更好地发挥土地的综合利用效力,应对其继承性作一些明确的规定和技术性调整。在土地承包经营权继承的操作中应遵循以下原则:依法办理土地继承流转手续;以土地规模生产为原则,避免零碎化;侧重保障农村户口、缺乏劳动力、没有生活来源继承人的利益;男女平等原则;五是维护集体生产稳定和社会公共利益至上原则。
(二)土地承包经营权的继承方法
在实际操作中首先继承人的范围应根据《继承法》规定的继承人顺序依次确认;其次在继承中还应贯彻平等与灵活相结合,具体继承方法如下:
1、单一继承。这种方法主要是在被继承人以遗嘱的形式指定一个继承人,或者其他继承人放弃、丧失继承权时由继承人中一人继承土地承包权。同时这种方法也适用于继承客体不易分割时的情形,如鱼塘、果园等的继承。
2、分别继承。这种方法主要是在被继承人没有遗嘱,继承人均享有继承权,并且都没有明确放弃继承权,继承客体容易分割的情况下(如耕地)由继承人分别继承。但此种方式,在继承时应考虑被继承人的劳动能力,有劳动能力者可以适当多分,但其应作价补偿无劳动能力者或部分丧失劳动能力的继承人。
3、作价转让。这种方法主要是由于继承人为非农户口、丧失劳动能力或不愿继承时由继承人协商将土地承包经营权以其他方式转让,转让收益作为继承客体进行继承。在这个转让过程中应以家庭中新的户主的名义签订土地流转合同并到土地部门办理登记手续。
4、优先继承。这种方法主要是由于继承人对土地承包经营权权继承达不成有效的协议,此情况下由尽了主要赡养义务、拥有优越耕作条件或农村户口的继承人优先继承,但其应作价补偿其他继承人应得的份额,这个份额应该是平均份额。
四、结论
总之,土地作为农民根本的生产资料,合理地确定土地的流转是维护整个农村社会秩序,保障国家生产安全、稳定社会的基本因素。土地承包经营权既然是法律赋予农民维护生存的一项权利,那么作为权利主体的农民就可以以作为或不作为的方式来实现这种权利,或按照自己的意思来转让这种权利。因此,继承当然可以作为土地承包经营权流转的一种方式,继承人也就当然可以作为其转让的对象。这样不仅有利于维护农村土地秩序,而且还有利于土地渐进式的规模经营。
参考文献:
1、江平.中国土地立法研究[M].中国政法大学出版社,1999.
2、屈茂辉.农村土地承包经营权债权性质驳议[J].法制与经济,1995.
3、马俊驹,于延满.民法原论[M].法律出版社,2004.
4、曹诗权,孟令志,麻昌华.婚姻家庭继承法[M].北京大学出版社,2006.
我国的物权立法思路是将土地承包经营权确定为一种物权，这在全国人大物权法草案第128条有所反映：土地承包经营权人有权对其承包经营的耕地、林地、草地等占有、使用和收益，以从事种植业、林业、畜牧业等农业生产。但土地承包经营权并不是直接依法律规定取得的，需要由发包人和承包人之间签定承包合同，这种物权是通过承包合同而加以确定的。也就是说，当事人之间首先应当确定一种合同关系，以确定双方的权利义务，这样才有可能形成物权。但是作为债权关系标志的合同是如何确定物权的？物权化的标志是什么？依据物权法理论，物权法中的物权应当体现三大原则：物权法定、公示公信、一物一权三大原则，所以立法中欲将土地承包经营权确立为物权性质，必须在具体的制度设计上体现这三大原则。在实际生活中，一物一权原则不难体现，一块土地的承包经营权为一人所拥有早已在实践中为人们所接受，因此，在对物权性质的土地承包经营权的制度设计的讨论中，真正需要思考的是物权法定原则与公示公信原则，而这方面又在土地承包经营权与土地承包合同的关系中体现得最为清晰。
一 土地承包经营权的设立是否必须登记？
按照物权法学理论，不动产物权的设立，必须通过一定的公示方法即必须通过登记才能设立。登记始终伴随着不动产物权的存在，若没有登记，则不能产生物权的效力，而只能发生债的效力。从性质上讲，土地承包经营权属于不动产物权，由于一般的不动产物权都需要通过登记才能设立，那么，土地承包经营权的设立是否也必须通过登记才能设立呢？针对土地承包经营权的设立是否必须登记目前大致有三种观点：
（一） 梁慧星教授在其主编的《中国物权法草案建议稿》第233条中指出：农地使用权设立合同，应采取书面形式，当事人双方应到不动产登记机关进行设立登记。农地使用权设立合同，自合同成立之日起生效。农地使用权自登记之日设定。[ 1 ] 其按照物权变动与原因行为的区分原则，农地使用权设立合同自合同成立之日生效，农地使用权自登记之日设定。
（二） 王利明教授则认为家庭土地承包经营权的取得没有登记的必要。其理由在于：由于农村土地承包经营权的取得与成员权有密切联系，公示可以通过对某人的成员资格的了解而在一定程度上了解其是否享有对承包土地的物权，这就极大地减少了承包经营权公示的重要性。而且由于农村承包经营权目前基本上都是通过承包合同的方式设定的，且数量相当大，实行登记在操作上非常困难。[ 2 ] 但对于其他形式的承包，如果当事人愿意取得物权的，应当通过登记。不过在其主编的《中国物权法草案建议稿及说明》中，由房绍坤编写的具体章节中又认为：既然要将农村土地承包经营权规定了一种用益物权，就应当实行登记制度。[ 3 ]
（三） 而最新的全国人大物权法草案第129 条的规定又是采取了不同的方式，其这样规定：土地承包经营权自土地承包经营合同生效时设立。县级以上地方人民政府应当向土地承包经营权人发放土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权。通过招标、拍卖、公开协商等方式承包荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地，当事人要求登记的应当向县级以上地方政府申请土地承包经营权登记。从此条的规定上看，在设立土地承包经营权的方式上，其采取的是意思主义，只需合同生效，土地承包经营权即可设立，而县级以上人民政府发放证书并登记造册的行为，只是起到一种确认的作用，对土地承包经营权的设立不起作用。
综上所述，梁慧星教授的区分观点一般为学界所接受，但似乎缺少了点对中国农村社会现实生活的关注；而王利明教授的观点较好地把握了农村现实，但是在其草案中的观点又有所转变，似乎是由于中国农村社会的复杂的现实使其观点有所转变；同时全国人大物权法草案的观点笔者认为也有值得商榷之处，因为其采取意思主义的设立方法与我国现行法采取的“意思主义与登记或交付结合”的物权变动规则不相符合，如果确认此种制度，则有可能造成现行法律体系的混乱，但是其所规定的土地承包经营权自土地承包经营合同生效时设立似乎关注到了农村的实际，仍有可取之处。
土地承包经营权的设立是否必须登记学者们有不同的观点，究竟如何构建一种合理的我国的土地承包经营权制度，笔者认为应当在遵循物权传统理论的同时，又要关注我国的国情。遵循物权的传统理论就是要遵循物权法定、一物一权、公示公信原则，而我国的国情是农村劳动力人口众多、土地分散，大多数农民对土地的依恋感很强。所以，我国在物权立法中不应当只注重理论体系的完整性，而且还应当注意到我国的国情，毕竟我国的物权性质的土地承包经营权是在土地国有、集体所有的前提下建构的，其不同于外国的农地制度。笔者比较赞同王利明教授前面的观点，建议将全国人大物权法草案第129条修改为：家庭农村土地承包经营权自土地承包合同生效时设立。县级以上人民政府应当向土地承包经营权人发放承包经营权证，确认土地承包经营权。通过招标、拍卖、公开协商等其他方式承包荒山、荒沟、荒丘等农村土地，当事人应当向县级地方人民政府申请土地承包经营权登记。修改此两处的理由为：1 家庭农村土地承包经营权人基于其成员权的身份及相应的证书有一定的公示性，不需要登记，且较符合当前农村的实际。2 对于通过其他方式设立的土地承包经营权，必须经过登记，而不能赋予当事人自由选择的权利，因为既然已将土地承包经营权归于物权，就必须遵循物权法的物权法定及公示公信原则，由法律直接规定为应当登记。
二 土地承包经营权中有关权利内容的规定
既然物权法将土地承包经营权规定为物权，这就决定了土地承包经营权要受物权法的调整，要受物权法定原则的制约。依物权法定原则，物权法定原则主要包括物权类型法定和物权内容法定，土地承包经营权作为一项物权已为立法所采纳，已无疑义，只是内容法定中的内容存在较大的分歧。人大物权法草案第131条规定：土地承包经营权人可以依照法律规定将土地承包经营权转包、出租、互换、转让等。没有规定抵押、继承、入股等形式，而关于土地承包经营权人权利的行使，学界上主要分歧在于土地承包经营权是否可以抵押、转让及继承。第131条已经对转让作出了规定，但是对抵押及继承并没有作出规定，表明此草案对之采否定态度。下面对此两项权利进行分析，看看究竟应不应该将其纳入物权法体系中。
（一）关于抵押权问题。物权法草案没有直接规定土地承包经营权，人可以行使抵押权，而梁慧星物权法草案及王利明物权法草案都有抵押权的规定。梁彗星稿第246条规定：“农地使用权不得抵押。但国有或集体所有荒山、荒地等以拍卖方式设立的农地使用权除外。为实现抵押权而拍卖农地使用权时，应买人限于从事农业生产经营者。”王利明稿第285条规定：“农村土地承包经营权人可以就农村土地承包经营权设定抵押。因实现抵押权而取得农村土地承包经营权人不得改变土地的农用目的。
”关于全国人大物权法草案没有对抵押权进行规定，其立法目的可能在于：“防止农村两极分化，出现无地少地的情况及对农民的政策考虑。” [ 4 ] 梁彗星稿也基于此意。但是全国人大物权法草案不允许设立抵押的同时却允许土地承包经营权人可将其权利进行转让，此种规定实在令人费解，因为转让可以更直接地使农民失去土地，如果是基于：“防止两极分化”的政策考虑，那么转让权也不应该规定，所以，关于土地承包经营权人的权利的第131条规定仍有斟酌的余地。
其实，抵押作为现代社会融通资金的一种有效手段，对优化农业生产要素具有重要意义。在实际生活中，现在大多数农民的实际情况是如果让其固守传统方式进行工作，其宁愿抛荒，因为小农经济不能适应现代市场经济发展的需要，而且，低下的农产品价格使农产品的投入与产出不成比例。在许多地方如果允许土地承包经营权进行抵押，可以促使农民加大对农业的投资有利于农业的发展。所以在草案中应当增加抵押权的相关规定，只是为了确保农业的健康发展，可以将抵押权的实现严格限定于农用范围之内。
（二）关于继承权的规定。
土地承包经营权作为农民有重大意义的财产权，为了依法保护农民的合法财产和权益，法律应当允许作为物权性质的土地承包经营权的继承。而我国的全国人大物权法草案并没有规定继承权，可能是由于受《农村土地承包经营法》的影响，其主要理由是考虑到土地承包经营权是基于承包合同而产生的，具有一定的身份性。同时也是为了防止农民死亡后而继承人没有耕作能力时易使土地撂荒，而不利于土地的有效利用，此种考虑，应当说并非没有道理。但如果法律明确规定了农村土地承包经营权为用益物权，则再不允许土地承包经营权的继承，则就没有道理。我国许多学者主张，在确认土地承包经营权为物权的前提下，应当允许农地承包权的继承。[ 5 ]
总之，土地承包经营权作为一种物权，其由承包合同所设定，在承包合同中对于有物权性质的土地承包经营权的内容应当象按照格式合同的要求一样，在合同中加以规定，在承包合同中，应当按照物权内容法定的原则，通过物权法确认承包经营权人依法享有承包土地的经营权、收益权和产品处置权，有权自主组织生产经营和处置产品，有权将承包经营权设定抵押、出租、转包、继承、互换或依法转让承包经营权人在承包的土地上依法由国家征用和集体使用的有权依法获得相应的补偿；承包期满在同等条件下原承包方享有优先承包权等。
三、土地承包合同的债权性质
就承包经营合同而言，虽然它能产生物权，但合同并不是设立物权的唯一依据。一方面，承包经营合同能够导致物权的设立，首先是因为物权法确认承包经营权是一种物权，从而实现了物权法定，并为合同产生物权提供了立法依据，这在物权的产生方式上，承包经营合同为一种物权契约；另一方面，承包经营合同是作为债权合同而存在的，因承包合同发生纠纷要适用合同法有关合同的订立、变更、解除、违约责任等规定。[ 6 ] 在这一点上，承包经营合同与其他合同并没有本质的区别。当然，由于物权法将承包经营权规定为物权，这就决定了这种承包经营关系也要受到物权法的调整，这仍然不能改变承包经营合同作为债权关系的性质。虽然在实践中，承包经营合同多体现为行政合同色彩，[ 7 ] 但这一计划经济时代的产物在土地承包经营权物权化后应体现物权与债权的要求。
在土地承包合同具体的物权与债权的规定方面，土地承包经营权的内容在法定化后，即在物权法上规定之后，应当以物权法的规定为准。即使合同没有约定的，这些权利也自然地成为合同的内容，合同规定的内容不得与这些权利的规定性质相冲突。但在不违反物权法规定的内容的前提下，应当允许发包人和承包人双方通过合同具体约定承包经营的各项内容以补偿法律规定的不足。这样才能使土地承包经营权的物权性质与承包经营合同的债权性质得以协调。
关于承包经营权的保护，物权救济并不是土地承包经营权唯一的救济方式。在承包经营权法定化以后，如果承包经营权受到他人的侵害，承包经营人有权根据物权法的规定行使物上请求权。承包经营权从而获得了物权法的保护。但不能因此而排斥合同法对承包经营权的保护方法。如前所述，单纯依靠合同的保护不能使承包经营权人有效地排斥来自第三人的侵害，但毕竟承包经营纠纷大多都是合同纠纷，对此种纠纷，物权法所规定的物权请求权的作用范围是有限的，并不能对承包经营权人提供完全的补救。在实践中，经常因为发包人违约而发生承包经营纠纷，例如，发包人随意地撕毁合同，承包人可以以其违约而提起诉讼，这种诉讼应为违约诉讼，而不像过去有的地方对之提起行政诉讼，土地承包合同应为民事合同，双方当事人地位应当平等。而基于违约提起诉讼，承包人需要证明发包人违反了承包合同的规定，发包人在没有法定的免责事由的情况下就应当承担违约责任。因此承包人请求合同上的补救也是保护其利益的重要方式。可以说，合同的补救是物权的请求权所不可替代的。[ 8 ]
因此，虽然土地承包经营权物权性质的内容是土地承包合同的主要部分，但是在实践中不可忽视土地承包合同作为债权性质的存在，从物权和债权两方面对承包人进行保护，这样才能更好地维护承包人的利益。
四 结语
土地承包经营权作为一项重要的用益物权，其设立是通过土地承包合同设定的，两者有着密不可分的关系。承包合同通过合同方式对土地承包经营权的物权内容加以确定，从而使得物权内容更加清晰，更有利于保护承包人的利益，同时作为有中国特色的一项重要的用益物权，其在物权法体系中有着重要的地位，需要在总结实践经验的基础上不断地加以完善，我国的物权法立法也应该紧跟时展的潮流，制定出一部有中国特色的，符合时展要求的物权法。
注释：
[ 1 ] 梁彗星：《中国物权法草案建议稿》，社会科学文献出版社2000年版，第48页。
[ 2 ] 王利明：《物权法研究》，中国人民大学出版社2002年版，第462页。
[ 3 ] 王利明主编：《中国物权法草案建议稿及说明》，中国法制出版社2001年版，第374页。
[ 4 ] 同上，第376页。
[ 5 ] 参见梁彗星、陈华彬：《物权法》，法律出版社1997年版，第250页。
[ 6 ] 王利明：“农村土地承包经营权若干问题探讨”，《中国人民大学学报》2001年第6期
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