[关键词] 旅游资源 保护性开发 内涵 要素
一、问题的提出
“现代旅游就其性质而言是一种以人员流动为特征，涉及经济、政治、社会、文化等诸多因素的综合性大众社会活动。”现代旅游活动的日渐普遍，旅游经济的快速发展，推动了旅游地经济、文化、社会的发展与繁荣，但是，“一枚硬币有两面”，旅游绝非天生的绿色产业，如果开发与管理不当，旅游业在产生有利效应之时，也会带来不利影响。同时，旅游资源是“在自然和人类社会中能够激发旅游者旅游动机并进行旅游活动，为旅游业所利用并能产生经济、社会和生态效益的客体”，具有脆弱性、易损性特点，如果开发利用不当，极易遭到破坏，且旅游资源不可再生，一旦破坏，覆水难收。因此，现代旅游活动的风起云涌、旅游需求的飞速扩张与旅游资源的脆弱性、环境承载能力的有限性形成了强烈反差，滚滚旅游潮流所产生的旅游垃圾、空气污染、水体污染、噪声污染、植被破坏、传统文化加速变异等一系列问题越来越突出。随着我国旅游业向纵深层次发展，全球面临可持续发展问题，以及国家实施西部大开发、许多省份纷纷建设旅游大省和旅游经济强省等时代背景之下，旅游资源的开发与保护成为热门话题，引起了许多学科领域的学者及政府部门、企业人士、社会公众的关注，旅游资源“保护性开发”这一提法随之而生。WwW.133229.cOm学者们从各自学科体系出发，提出了各种各样的看法和观点，但目前的研究还是比较集中于旅游资源的脆弱性及保护意义的讨论、旅游资源保护性开发观念的强调、旅游资源保护与开发辩证关系的论证、旅游资源保护与开发对策措施的探讨、旅游环境的保护等方面，而关于何为旅游资源保护性开发这一基本问题的理论论述则很少涉及。在此，论文欲对这个问题谈谈本人的一些理解。
二、旅游资源保护性开发的内涵
旅游资源作为旅游活动的客体和对象，是旅游业发展的首要基础。旅游资源保护性开发是实现旅游可持续发展的根本保障和战略措施，这一理念直接源于生态旅游的保护性开发观点。生态旅游保护性开发理论认为：生态旅游作为一种以生态环境保护教育为特征、最大限度地减少对自然环境和社会文化造成负面影响为直接目的的旅游方式，最终目标为旅游业可持续发展，核心是对生态旅游资源的保护，强调环境的美化与优化，协调人地关系与人际关系；在保护和开发关系处理上，坚持保护是开发的根本前提，保护与开发融为一体。事实上，生态旅游资源保护性开发是可持续发展理论指导下对传统旅游开发思想的革新，对其它旅游资源的保护与开发同样具有指导意义。
借助生态旅游资源保护性开发理论的启示，将旅游资源保护性开发概念界定为：旅游资源保护性开发是以保护为根本前提，以可持续发展为最大目标，强调利用性保护，通过一系列科学方法对旅游资源所进行的开发与利用。因此，旅游资源保护性开发理念具有以下内涵：第一，以保护作为旅游资源开发的首要原则和根本前提。在传统的旅游资源开发中，也提保护的问题，并把保护和特色、效益、市场等一起列为导向原则；但在实际操作过程中，往往以市场和经济效益为先，保护则被忽视成一句空口号，很难落到实处，因此才出现了旅游发展中的诸多弊端和问题。而在旅游资源保护性开发中，保护为首要原则和根本前提，诸如特色、效益、市场等其它原则必须居于保护原则之下，这彻底改变了传统旅游开发中 “保护”只能作为附属原则的地位。第二，以可持续发展作为最大目标。可持续发展是人们在全球性能源危机与环境危机不断加剧等一系列现实问题下环境意识的觉醒，这一理论形成于上世纪八十年代，以1987年布兰特夫人向第42届联合国环境与发展会议提交的《我们共同的未来》报告为标志，在这份报告中，可持续发展指“既满足当代人的需要，又不构成危及后代人满足需求的能力的发展”。根据unep《可持续旅游发展宪章》，可持续旅游（sustainable tourism）的实质是“要求旅游与自然、文化和人类生存环境成为一个整体”，其目标体现为：让人们更加明白和理解旅游能给环境和经济带来的好处；在发展中维护公平；提高旅游地居民的生活水平；为游客提供高质量的旅游感受；保持上述几个目标所依赖的环境质量。在传统旅游开发、旅游经营管理的实际操作中，经济效益总是最重要的衡量指标和评价依据，而社会效应、生态效应常常是经济效益的陪衬。但保护性开发以经济、社会、生态三者的最大综合效应为衡量指标，以实现旅游业和旅游资源及环境的可持续发展为最大目标。所以，保护性开发必然成为旅游可持续发展的一种选择。第三，强调开发利用性保护。在保护与开发的关系上，强调合理的开发、利用是积极有效的保护手段，强调通过合理利用来实现保护。即旅游资源保护性开发是积极的、开放式的保护，是把合理开发利用作为保护与持续发展手段的理念，这与封闭、保守的绝对性保护不同。第四，拥有一个以保护性开发为核心构建起来的运作体系。旅游资源保护性开发由旅游规划、旅游项目建设、旅游经营管理、旅游监测四个环节组成，使保护与开发得以紧密结合，且各环节都以“保护性开发、利用性保护”为指导思想，在管理上，借助法律政策、经济金融、科学技术、教育引导、社区参与等一系列手段或方式，以保证在实际操作中使保护得到真正落实。相比之下，在传统旅游开发中，缺少旅游监测环节和保护设施，并且，传统旅游开发以经济效益为首要原则和最大追求目标，再加之投资主体多元化，而政府宏观调控乏力，规划执行随意性大，所以，在传统旅游开发中，从早期的旅游规划，到中期的项目建设实施，再到后期的经营管理，都以经济效益为驱使动力，缺乏切实可行的保护方案和运作体系，科学利用与资源保护在政府、企业和旅游者三个层面上脱节。第五，开发过程前后联系、有机循环。传统的旅游资源开发一般由旅游规划、旅游项目建设、旅游经营管理三个环节组成，规划设计与建设开发、经营管理过程往往是分离的，这样，前期旅游规划中提到的保护问题很难在后期的具体实施建设、经营管理中得到落实，而后期经营管理中出现的问题也无法反馈回规划之中，致使规划因难以重新优化而成为纸上谈兵。与传统旅游开发过程的直线僵硬程式化不同，旅游资源保护性开发过程是一个前后紧密联系的有机循环体系，包括旅游规划、旅游项目建设、旅游经营管理、旅游监测四个环节。如图所示。
三、旅游资源保护性开发的组成要素
从旅游角度而言，导致旅游资源受损的旅游因素主要来自以下几个方面：第一，旅游者的认识和行为。旅游者是旅游活动的主体，旅游者长期不断的大量涌入，其表现出来的行为、意识及观念，天长日久之后，必然影响到旅游地文化生态。而旅游者在旅行游览过程中的不良行为或游人过量造成的旅游环境超负荷运做，将直接导致对旅游资源的破坏，特别是影视摄制组等团体旅游者的商业行为 ，其破坏性更为可怕，电影《无极》剧组对香格里拉碧沽天池的破坏，电视剧《神雕侠侣》摄制组对九寨沟景观的污染，乃典型案例。第二，旅游业及旅游经营者的认识和行为。旅游业的经济性必然使追求经济效益成为旅游资源开发与旅游经营管理的一大基本目标。所以，短期旅游经济行为与旅游资源的保护之间有一定冲突，但从长远看，旅游业的经济性与旅游资源的保护性是一致的。但是，在实践运作中，由于旅游经营者的素质不高、环境意识淡薄、法制意识淡漠、缺乏可持续发展远见等原因，旅游企业及旅游经营者一方面无法正确、深入地评估、诠释和表现旅游资源的价值与特色，导致粗制滥造的旅游产品及商业化旅游景观泛滥，另一方面，旅游景区点管理混乱，还有，因受丰厚经济利益的驱动，旅游企业不断过度利用旅游资源，甚至出现“杀鸡取卵”式违背旅游可持续发展的掠夺性开发。第三，旅游地政府及旅游决策部门的认识和行为。我国旅游业是政府主导型产业，政府的认识和行为对旅游发展具有关键性影响。在我国，特别是在旅游资源十分丰富的一些少数民族地区，由于缺乏科学的规划、正确的理论指导和先进有效的旅游管理及监控，旅游教育、旅游认识与旅游发展速度脱节，故在旅游发展过程中难免一些问题与事故的发生，造成对旅游资源的破坏。此外，某些政府官员认识错误，未经科学论证与规划，就任意进行旅游开发，致使旅游资源惨遭建设性破坏或破坏性建设。如云南的某一部级历史文化名城，当地政府以所谓振兴旅游业、扩大旅游收入的名誉，拆除了该城最具特色的历史文化街区，耗巨资建造所谓“清式风貌”民俗文化一条街，使珍贵的人文旅游资源惨遭毁灭性破坏。第四，旅游地社会公众的认识和行为。社会公众是旅游目的地旅游资源的主人与最终保护力量，其关于旅游业及旅游资源的认识和态度对资源与环境具有决定性影响。如以民族文化而言，其产生、传承、发展或衰退、变迁在很大程度上取决于当地居民对其之认识、态度及实际行动。
因此，旅游资源保护性开发可归结为旅游者、旅游业、旅游地政府和旅游地社会公众四要素的组合。首先，对于旅游者来说，应注意环境意识的培养和自身素质的提高，尊重和珍视自然赋予的物质财富及人类创造的精神价值，让保护成为自觉行为，做到文明旅游。其次，对于旅游业及旅游经营者来说，应充分认识旅游资源的特点及经济价值，在科学规划的基础上谋求持续的投资效益；在旅游经营中，务必严格遵守相关法规与章程，不能只讲经济效益，而不管环境效应、社会效应和文化效应。再次，对于旅游地政府而言，应在遵循自然生态规律和人与自然和谐统一的旅游发展总体规划上，谋求可持续的三大效益协调发展；政府不能只注重旅游业的经济效益及脱贫效果，必须正确处理好开发与保护的关系，通过规章制度、法律法规等手段为保护提供有力保障，重视并协调好政府、企业、旅游者、社会公众的利益关系，同时大力开展宣传教育工作，逐步提高全社会的旅游产业认识和环境保护意识。最后，对于旅游地社会公众来说，保护性体现在对家乡的热爱，加强环境保护意识，正确看待旅游业发展的影响，正确认识资源及环境的价值与重要性，明确自己所负有的责任与合理利用的权利；并善待与尊重旅游者，营造良好的旅游社会环境氛围。
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关键词：旅游资源；资源安全；旅游目的地；评价指标 旅游资源是旅游业发展的前提和基础，是开展各项旅游活动的载体．在旅游业蓬勃发展的同时，旅游资源在开发利用的过程中，由于各项管理制度的不健全、措施不到位、经验缺乏、加上旅游者自身安全意识淡漠以及对旅游安拿问题研究相对滞后等诸多原因，旅游资源安全面临严峻挑战．如稀之宝的敦煌壁画和雕，面临风化剥落的威胁；北京故宫、天坛、颐和园的汉白玉浮雕、铜制品，遭受酸雨的侵蚀；一些曾扬名灭下的苏州园林和庭院，正从地图上消失；举世闻名的云南石林，也越来越受到人为的破坏……与此同时，旅游地传统的民风民情文化逐渐被异化、冲淡或消失等等．自然旅游资源遭到破坏，即使在一定程度上能更新但也不能恢复原生态，人文旅游资源一旦被毁将就水远失去，旅游资源安全问题应该引起足够关注．因此，深入旅游资源安令研究，加强旅游资源安全管理，对旅游资源进行安全评价，查找、分析和预测旅游资源安全系统存在的危险、隐患，提出合理可行的安全对策，以实现旅游资源的永续利用和旅游业的可持续发展．1旅游资源安全的概念
1．1旅游资源的定义国外把旅游资源称作旅游吸引物(touristat—tractions)，它不仅包括旅游地的旅游资源，而且还包括接待设施和优良的服务因素，甚至还包括舒适快捷的交通条件．而在我国，学者们基于不同的视角，对“旅游资源”概念的具体界定存在着许多不同的认识，提出了许多关于“旅游资源”概念的表述．但对“旅游资源”的定义比较确切和规范的是：“所谓旅游资源是指：自然界和人类社会凡能对旅游者产生吸引力，可以为旅游业开发利用，并可产生经济效益、社会效益和环境效益的各种事物和因素．”(《旅游资源分类、调查与评价(gb／t18972—2003)》)根据《旅游资源分类、调查与评价》标准，旅游资源主要包括地文景观、水域风光、生物景观等8主类，31亚类，155基本类型．涵盖高山、峡谷、森林、火山、江河、湖泊、海滩、温泉、野生动植物、气候、历史文化古迹、古建筑、民族风情、现代建设新成就、饮食、购物、文化艺术和体育娱乐等类型．
1．2旅游资源安全的概念旅游资源是旅游业发展的物质生产资料，是旅游活动最基本的载体．换句话说，旅游资源安全关系到一个国家或地区旅游经济发展的稳定，旅游资源安全的内涵和意义深远．谷树忠，等人(2006)在综合各种解释和理解的基础上，提出“资源安全”的基本定义，所谓资源安全，是一个国家或地区可以持续、稳定、及时、足量和经济地获取所需自然资源的状态或能力．这个概念揭示了资源安全的本质，在我国使用较为广泛．鉴于此，我们可以得出，旅游资源安全是指一个国家或地区的旅游经济发展过程中，始终可以获得稳定的旅游资源供给，同时旅游资源基础难以依存的生态系统处于良好或免遭不可恢复破坏的状态．它包含两层含义：一是旅游资源需在数量、质量、结构和功能上保证持续、稳定的供给．既要满足当代人的需求，也需考虑后代人满足需求的能力，各地区在旅游开发利用时，做到有一定的旅游资源赋存量或储备量，以备及时、持续的利用．二是人们在旅游资源开发利用过程中，要保证旅游资源基础的生态系统不被破坏．旅游资源也是一个开放的生态系统，对外进行着物质、能量的交换，以维持旅游资源的生态系统平衡．此外，我国也有学者从不同的角度，试图去分析和探究旅游资源安全的本质内涵．如：从经济学观点来看，是指其对一个地区旅游业可持续发展起到支撑和保障作用．具体来说是指旅游资源在生产、分配、交换和消费过程中始终处于一个良性循环状态．在旅游生产中的资源安全，是指旅游资源的占有和使用过程，以及原始提取、加工改造中，旅游资源的数量和质量的改变、可利用范畴的延展或局限；在旅游资源分配中的资源安全，是指旅游资源开发利用中所获利益的再分配问题；在旅游产品交换中的资源安全，是指旅游产品在市场流通渠道中的畅顺；在旅游资源消费中的资源安全，是旅游者对作为旅游产品载体的旅游资源的占用与消耗．消费结构越合理，旅游资源利用效率越高，对资源的破坏越低．从可持续发展观点看，旅游资源安全是指是在生态与自然资源的承载力基础之上，旅游业的发展要以不破坏其难以生存的自然资源、文化资源及其他资源为前提，坚持“以人为本”观念，运用科技创新方法，维持生态系统与人文环境的动态协调，实现可持续利用资源并且有助于经济与社会发展的利用．由此可见，旅游资源安全的内容丰富，需要深入探讨．2目的地旅游资源安全的“天一人一机\"系统旅游资源安全系统是一个庞大的系统，通过对旅游资源安全的概念和内涵的研究，我们将影响旅游资源安全的因素分为三个子系统，即旅游资源安全状态应由生态子系统(天)、行为子系统(人)和保障机制子系统(机)三大子系统组成(如图1所示)，
2．1生态(天)子系统生态子系统是天然禀赋状况，是旅游资源安全的基础，为旅游资源安全提供基本保证．旅游资源的生态系统主要由旅游资源的种类、数量、结构、质量和资源的承载能力等组成．一地区旅游资源禀赋种类、结构的多样性增加了旅游资源供应的安全性，也满足多样性的旅游需求，促进地区旅游经济的发展；旅游资源的质量越高，开发利用的成本越低，利用效率越高，因此可以在一定程度上避免过度开发，所以旅游资源的安全程度也就越高；旅游资源的可持续利用，需要数量做保证，某种程度上说，数量越多越安全；另外资源的承载能力和抵御自然等灾害能力越高，则安全的保证程度越大，反之资源短缺、脆弱，安全的可靠程度就低．保证旅游资源的生态子系统的安全，就是要维持生态系统在数量、种类、结构等方面平衡，实现旅游资源的自我更新和恢复．
2．2行为(人)子系统行为子系统是人类的行为对旅游资源安全影响的直接作用力，主要包括旅游资源开发利用行为、旅游企业经营行为、以及旅游者行为等构成．旅游资源安全问题的很大方面由人为因素造成的，例如：开发商在景区的大量建设、过度开发；旅游企业过分商业化、舞台化，扭曲民俗旅游资源的原始性；旅游者的不文明行为，旅游者外来文化对旅游地的传统文化的冲击等．旅游资源的行为子系统的安全，就是树立科学合理的旅游资源开发利用观念，防止n-目开发、重复建设、模仿跟风；规范旅游企业的经营，防范经营过程中造成生态破坏；严厉禁止旅游者的不文明行为，减少旅游者的“碳足迹”．
2．3保障机制(机)于系统旅游资源安全的保障机制子系统主要为生态、行为子系统的安全提供组织制度和物质技术保障，它由安全管理组织、安全政策制度、安全资金技术、周边礼区保障、事故保险等方面内容组成．安全管理组织是整个旅游资源管理的组织保证；安全政策制度关系到旅游景区安全管理的有力执行；旅游资源安全状况离不开资金、技术的支撑；旅游资源合理开发利用离不开剧边礼区的支持；旅游资源安全保险是规避、化解旅游资源利用过程中遇到风险的有力手段．保障子系统的内容共同为旅游资源安全的提供安伞保障．在旅游资源安全系统中，生态子(天)系统安全为旅游资源安全提供皋本保证；行为(人)子系统安全决定于行为作用力的正负，正向作用力可以减少旅游资源发利用中的损失，是旅游资源安全系统的重要推动．保障机制(机)子系统是为旅游资源安全的生态、行为子系统提供管理支持、资金和技术等保障，是生态子系统和行为子系统安全的重要调控．3目的地旅游资源安全评价指标体系
3．1旅游资源安全的研究现状关于资源安全的评价研究成果较多，如王礼茂(2002)分析了影响资源安全5个主要因素(资源本身的因素、政治因素、经济因素、运输因素、军事因素)，并在此基础上，选择了14项指标，初步组成了资源安全的评估指标体系；姚予龙、谷树忠(2002)研究了资源安全的机理，阐释了资源安全的经济学含义；梁亚红(2008)。在明确影响自然资源安全的主要因素(资源因素、政治因素、运输因素、经济因素、军事因素、技术进步和资源替代因素)基础上，构建了含有资源禀赋状况、资源开发状况、资源进口安全、政治安全因素、经济安全因素、运输安全因素、军事安全因素7个一级指标，23个二级指标的自然资源安全评价指标体系，指标内容较为全面．然而，国内外关于旅游资源安全层面的研究不多，学者大多是探讨旅游资源的评价。和旅游资源安全『口j题产生的原凶12-14~，认为主要南自然破坏和人为破坏造成；另外，我国还有些学者针对旅游地生态安全进行_r评价，如曹新向(2006)¨根据生态足迹模型，并以人均旅游生态足迹和人均旅游用地承载力的比值米确定旅游地生态安全的状况，构建旅游地生态安全评价的指标体系；周国海(2009)¨以生态安全理论为基础，应用压力一状态-响应(p．s．r)模型建立了旅游地生态安全评价指标体．压力指标反映人类活动给环境造成的负荷，状态指标表征环境质量、自然资源与生态系统的状态，响应指标表征人类面临环境问题所采取的对策与措施．它较好地反映了自然，经济，环境，资源之间相互依存的关系．这些研究都是旅游资源安全的重要内容，对于构建旅游资源安全评价指标体系不乏有启示意义．3．2旅游资源安全评价指标体系根据旅游资源安全的概念和系统分析，以及参考已有的相关文献，同时按照层次分析法的结构，提出旅游资源安全评价的指标体系，共分三层次(包括目标层、准则层、因素层)，共23个指标，其中生态(天)子系统包含8个指标，行为(人)子系统包含9个指标，保障机制(机)子系统包含6个指标，具体见表1．
3．2．1生态(天)子系统指标构成生态子系统的评价指标是用于判断其对日的地旅游资源安全状况的影响程度，包括：①旅游资源的总量，反映了目的地旅游资源的禀赋状况．总量越多，可利用的空间越大；②旅游资源品质，反映了资源的价值和抵御灾害的能力．资源价值高，往往旅游资源的品质、等级也高；同时品质好的旅游资源，保护的压力越大，对整个资源的生态系统安全影响较大；③旅游资源结构，反映了旅游资源的多样性，结构多样，利用空间越大，越利于生态的平衡；④自然灾害发生概率，概率高，对整个旅游资源的生态系统和资源安全的破坏程度越大；⑤植被覆盖率，影响了生态的自我恢复和生态系统的平衡性；⑥旅游资源承载力，反映资源容量的大小，容量越大，破坏程度越小；⑦旅游资源的退化速度，资源生态系统有进化过程，但是退化速度过快，直接影响生态的自我更新和生态平衡；⑧工业“三废”排放量，目的地工业企业排放的“三废”，造成的酸雨等物质对自然资源破坏严重．
3．2．2行为(人)子系统指标构成行为子系统的评价指标是用来衡量旅游者、开发商、旅游经营者的行为和资源保护意识对旅游资源安全的影响程度，包括：①旅游资源的储备率，合理的预留储备有利于实现资源的可持续利用；②旅游资源综合利用率，利用率越高，使用价值和程度越高，有利于保护旅游资源；③景区新增建设面积，影响了植被覆盖率和生态系统平衡；④本地居民人口增长率，人口增加，资源需求量增加；开发利用和破坏的机会加大；⑤旅游接待人次增长率，接待人次增加，对旅游资源的需求量越大，影响到旅游资源的承载力；⑥本地文化异化现象，文化异化对本地文化是一种破坏，不利于文脉的传承；⑦游客行为，文明的出游行为，对资源安全有利；反之，给景区景点造成破坏和环境污染；⑧旅游企业经营行为，反映了旅游资源保护意识，也影响到旅游资源安全；⑨本地居民资源保护意识，直接关系到旅游资源的开发利用状况，影响到旅游资源安全．
3．2．3保障机制(机)子系统指标构成保障机制子系统的评价指标是用于衡量保障措施和手段对目的地旅游资源安全状况的作用大小，包括：①资源保护的法律规范制度，制度健全，管理规范，旅游资源开发使用和保护越合理，旅游资源越安全；②管理人员的结构，管理组织结构合理，职责落实到位，责任到人，资源越安全；③资源安全教育和宣传情况，宣传教育以提高旅游资源保护意识，规范人们的行为，较少对旅游资源的破坏；④资源保护的资金技术投入，资金技术的投入并不是越大越好，不投入也不利于保护，关键是科学的支配资金和利用技术；旅游资源的开发利用条件，开发利用的限制条件越多，门槛越高，开发的难度加大，直接减少了对旅游资源的破坏；⑥旅游资源保险状况，保险是化解和规避自然灾害对旅游资源造成的破坏，对旅游资源的保护和灾害防范有利．
3．3评价指标权重的确定旅游景区安全评价指标权重的确定，采用层次分析法与德尔菲法相结合的方法来进行权重的赋值．通过旅游景区管理者、旅游者、院校专家们组成德尔菲小组，对评价指标的相对重要性进行了两两互判，构造判断矩阵，然后按照层次分析法的步骤，使用yaahp0．5．2软件进行计算，分别计算出准则层、因素层各个评价指标的权重，并使用软件通过了一致性检验，评价因子权重的计算结果见表2．由表2可以看出，目的地旅游资源安全系统中，行为子系统和保障子系统的权重值分别为：0．3528和0．3771，对旅游资源安全的影响程度较大，生态子系统的权重值为0．2702，说明先天的旅游资源的生态系统是自然禀赋，是旅游资源的一种生态进化和演化过程，而后天的人为因素对旅游资源安全的影响和破坏显著．三个子系统的各自指标权重情况：生态子系统各指标中，自然灾害发生的概率影响相对较大，权重值为0．1592；工业污染物排放对旅游资源直接造成破坏，权重值为0．1179；退化速度是衡量资源安全的破坏速度，权重为0．1179；旅游自然的禀赋状况，如总量、品质、结构等影响也不小；植被覆盖率和资源的承载率也不容忽视，其权重值分别为0．1015，0．1122．在行为子系统中，根据权重值可以分成三层面，其一是本地居民的资源保护意识和行为，分别为0．1433，0．1199和0．1226，对旅游资源安全的影响较大；其二是旅游资源的开发利用方面，旅游资源的储备率和综合利用率权重值分别为：0．】199和0．1147；其三是新增因素的影响，有新增建设面积、新增加的本地人口和旅游人次以及本地文化异化，这些方面也是旅游资源安全的重要制约因素．在保障子系统中，资金技术的投入和教育是重要的保障措施，其权重值为0．1948和0．1884；制度规范、管理队伍和利用的条件相对也比较重要，分别为0．1649，0．1704和0．1595；从目前看来旅游资源安全保险的作用还不是很明显，权重值为0．1221，但是未来旅游资源安全保障的一项有力措施．4目的地旅游资源安全管理的策略通过目的地旅游资源安全系统的内容分析和评价指标体系的权重值确定，可以了解影响旅游资源安全的因素及其程度．为更加全面加强旅游资源的安全管理，实现旅游资源的可持续性，本文提出如下相应的策略：4．1加强生态(天)子系统的安全管理对于目的地旅游资源的生态系统安全，要求在旅游资源数量、质量、结构、承载率、抵御自然灾害和文化旅游资源“文脉”的传承等方面加强安全管理，保证旅游资源的多样性，旅游资源结构的合理性和“文脉”的永续传承，维护旅游资源生态系统的平衡，实现可持续性的旅游资源需求．具体措施有：①在旅游资源数量上，根据《中国旅游资源普查规范》，对目的地旅游资源总量进行摸底，统计出自然和人文旅游资源各自的数量，建立旅游资源档案，并调查分析旅游资源的状况，正在开发利用的旅游资源需加强管理；对于尚未利用且濒临灭绝的旅游资源，加强保护、做好档案记录，使其自然进化；对于新发现的旅游资源，既要保护也要科学转化利用，维护旅游资源数量的多样性．②在旅游资源质量上，按照《中国旅游资源等级评价办法》，对目的地旅游资源等级进行评定，并依据等级采取保护措施．③在旅游资源结构上，既要保护自然旅游资源，人文旅游资源更需重视，以维持旅游资源的协调．自然旅游资源遭到破坏具有一定的自我更新能力，能够稍微复原；而人文旅游资源破坏，将永远消失．通过建立生态博物馆、合理的“舞台化”等方式，让人文旅游资源得以永续传承．④对于旅游资源的承载率，在对旅游资源规划开发时，需要依据国家标准计算出旅游环境容量，为防止旅游高峰期因旅游容量超载导致事故发生和资源受损．⑤自然灾害是造成旅游资源危害的最重要的因素，为此，需针对在自然灾害中经常受损的旅游资源，通过安全技术构筑安全防护拦，强化抵御自然灾害的能力．⑥文化旅游资源是易损资源，虽然文化资源在人们的日常生活当中，一旦不注意保护，亦易失传．根据文化资源的等级申报相应级别的文化或非物质文化遗产，同时确定好相关传承人，使人文旅游资源的“文脉”得以传承．
4。2加强行为(人)子系统的安全管理加强行为子系统的安全管理，形成科学合理的旅游资源开发利用程序，促进游客养成文明的出游行为，促使目的地旅游企业规范经营，增强旅游者和目的地居民的文化认同．行为子系统管理的具体措施：①要贯彻执行土地、城建、林业、园林、水利等部门对资源开发利用行政许可，提高旅游资源开发利用的准人门槛，健全科学的旅游资源使用审批．对旅游资源规划开发方案需连同有关部门认证，建立科学合理的旅游资源开发利用程序．②规范目的地旅游企业的经营行为．旅游管理部门树立科学的经营观，注重长远利益，引导旅游企业守法经营，严格禁止盲目跟风、模仿，重复建设给旅游资源造成的破坏．同时在限制旅游景区内企业的数量，在经营期间强化环保观念．③旅游者的不文明行为也一再影响了资源的安全，景景点垃圾成堆、废气物难以处理，给生态环境带来压力，致使物种灭绝，毕态失去平衡．为此，倡导文明出游，“低碳”出行，减少“碳足迹”，景区适当给文明出游的旅游者予奖励．④旅游者来自五湖四海，不同的文化背景、不同的风俗习惯、不同的生活方式、着装礼仪等，目的地居民日常生活受到影响，有的产生了“异化”和“崇拜”现象，甚至“文化冲突”等行为．为此，目的地需设立文化体验区，让游客参与当地的文化活动，使其了解文化渊源，不断增强主客双方的文化认同．
（中共河北省委党校，河北 石家庄 050061）
【摘要】目前，民俗旅游文化越来越受关注，但伴随着民俗旅游的兴起，也给一些古村落的日常公共管理带来很多问题。本文在研究开展的过程中对古村落旅游开发过程中涉及到的公共管理问题展开了探讨。
关键词 古村落；旅游开发；公共管理问题
1 古村落旅游的基本属性
古村落旅游是一种特殊的公共资源。古村落中不仅有着基本的物质文化遗产，同时其丰富的非物质文化遗产也是备受人们关注的内容。在古村落旅游资源开发的过程中，古村落本身是一种人文与自然景观的结合体。首先是有原著居民的居住，因此古村落的住宅是隶属于私人所有。但古村落中的其它资源，诸如水资源、道路以及其它资源等又是隶属于公共资源的范畴。所以在进行古村落旅游资源开发的过程中，要重视对原著居民私人资源的保护，同时也要强化对旅游开发的管理。
2 古村落旅游开发公共管理的必要性
旅游资源的开发有利有弊。在进行古村落旅游资源开发的过程中更是如此。对古村落旅游资源的开发必然会导致一些原有资源的破坏。同时在开发的过程中，对政府、原住居民以及游客之间的关系也要进行合理的监管。唯有如此，才能够保证在进行古村落旅游资源开发的过程中能够既保持好古村落原有的资源保护，同时也对古村落的整体商业化运作起到积极的推动作用。
3 古村落旅游开发的公共管理问题探索
古村落资源延承至今，其保留了很多历史文化的影子。所以在进行古村落旅游开发的过程中，不仅仅是要对当地的物质资源进行合理的保护，同时也要对这些非物质文化遗产的部分加以合理的监管。
3.1 古村落保护与旅游开发的固有矛盾
任何一个旅游景点的开发，在实现对当地经济发展带动的同时，也会带来对原有景观的破坏。对古村落的旅游开发来说也是一样。
在历史发展的长河中，古村落能够被完整的保存下来，其本身就是一种对传统文化的保存。但是在进行旅游资源开发的过程中，其如何有效的进行古村落原有资源的开发却成为一种难题。旅游资源开发必然会带来对原有资源的破坏。在进行古村落开发的过程中，随着先进文化和技术的引入，必然会对原住民的生活造成一定的冲击。所以在这种情况下，作为开发者来说，我们无法组织先进文化的进入，同时也必须在很大程度上延缓先进文化对古村落文明侵蚀的速度。
3.2 古村落旅游开发过程中的产权归属问题
在当前我国的公共管理体制下，一个村落的产权归属为当地的村委会，向上还有县级监管部门和市级监管部门。在具体的监管过程中，还涉及到电力部分、土地部门等等多重的管理机构。在古村落的旅游开发方面，由于多重监管的因素，导致其在进行旅游开发过程中开发机构需要与不同的部门进行权利的平衡，从而才能够实现对整个村落的开发。
3.3 古村落旅游开发的原住民利益保护
除了上述的问题之外，在进行古村落旅游开发的过程中还需要强调对当地原住民利益的保护。旅游开发固然可以给原住民带来一定的经济效益，但是在进行古村落的保护方面，又对整个原住居民的房屋修葺方面提出了一定的要求。这样即便是在旅游开发过程中，外界的先进文化涌入，而作为古村落的原住民接触到先进的文化和技术，由于旅游资源保护的原因，原住民不能进行房屋的现代化修整，同时也不能够借助先进的手段来对整个住宅的布局进行改善。这必然会在很大程度上给原住民带来不便。
其次，旅游资源的开发还会给古村落居民的日常生活带来很大的影响。由于旅游资源的开发，很多原住民的房屋也是作为旅游景观之一，供游客参观游览。因此这就使一部分居民的生活隐私没办法得到合理的保障。甚至有一些原住民因为不堪其扰，锁门拒绝接受参观，这些都给整个古村落的旅游发展带来一定的影响。
4 古村落旅游开发公共管理的手段
在进行古村落旅游资源开发的过程中，作为开发者来说，其要充分权衡好政府、原住民与自身间的关系。借助政府的主导作用，实现社会公共资源的合理整合，同时在开发的过程中充分调动起原住民的积极性，推动整个古村落旅游资源开发的顺畅开展。
4.1 确定明确的古村落旅游资源开发目标
首先，是目标的确定。任何地方进行旅游开发时，都必须有一个明确的目标作为主导。在进行古村落旅游开发时，首要的要求就是对整个古村落的整体布局、非物质文化遗产等方面进行保护。非物质文化遗产的存在是古村落旅游开发的核心，也是可持续旅游发展的必然要求。在进行古村落旅游资源开发的过程中，要重视对不同利益群体间利益的均衡。
其次，是在开发的过程中还需要强调政府与原住民及开发者三方之间的关系建设。在旅游开发的过程中，不仅需要得到古村落所在地政府的支持，同时也要赢得原住民的支持。唯有在三者间建立起良好的互动关系，才能够推动古村落旅游开发的预期目标达成。
4.2 政府主导力抓古村落的公共管理
对古村落公共管理工作的开展，政府依然要唱主导角色。在进行古村落公共管理的过程中，公共管理的实质是对其非物质文化遗产以及公共旅游资源进行合理管控的过程。在这个过程中，借助政府的主导作用，一方面能够强化对旅游资源的合理开发，同时也能够更好的敦促游客在旅游的过程中尊重当地民俗风情，文明旅游，以保障旅游资源的可持续发展。借助政府的主导作用，倡导合理开发，文明旅游，从而将古村落作为珍贵的历史文化遗产得以更妥善的保护。
当然在进行古村落旅游资源开发过程中，政府并非是公共管理的单一主体。除了政府之外，还可借助多方力量，通过多方参与的方式强化对古村落旅游资源开发过程中的公共监管力度。
3.3 古村落旅游开发的公共管理途径
在具体的实施上面，首先是进行国家政策的完善。通过相关政策的完善对古村落旅游开发给予一定的支持和保障。
其次，在进行公共管理的过程中，还要加强景区管理制度的建设。通过严格的制度规定，对当地原住民的行为，以及对前往古村落旅游游客的行为加以约束，从而更有效的实现对历史文化遗产的保护。
第三方面，在古村落的行政监管方面要因地制宜，找寻适宜当地的行政管理办法。古村落本身是古文化遗产，因此在进行公共管理时必须对整个古村落的日常行政工作因地制宜的进行监管。在监管的过程中充分发挥政府的调节作用，从而更好的推动当地旅游产业的发展。
总之，在对古村落旅游资源开发的过程总，要以历史文化为核心，在开发的过程中以原住民和村落文化为内涵进行。通过合理的监管，提升古村落旅游文化产业的发展效益。
参考文献
［1］樊勇明,杜莉.公共经济学[M].上海:复旦大学出版社,2006:48-64.
一、相关概念
（一）资源型景区
资源型景区的提法并不常见，学术界在2001年提出这个词，但对于什么是资源型景区并没有回答。首次给出类似概念的是彭德成，在其著作《中国旅游景区治理模式》中对公共资源类景区进行了界定：以自然景观和文物景观等公共资源为依托的自然景观类旅游景区和文物景观类旅游景区。这个定义与“资源型景区”一词的概念在大体上是基本吻合的，只是稍有差别。
在此之后，寇敏、马波把国家拥有所有权的旅游景区，包括各级风景名胜区、森林公园、文物资源等称为公共资源类景区。邹统钎按景区的功能、目标与管理方式的不同，将旅游景区分为经济开发型和资源保护型，经济开发型包括主题公园和旅游度假区，资源保护型包括风景名胜区、森林公园、自然保护区和历史文物保护单位。田世政（2006）根据所有制和管理目标不同把旅游景区分为公益性景区和商业性景区。公益性景区又称公共资源型景区，是指那些依托自然景观、文物古迹等社会公共资源，由政府部门或社会团体代表国家行使管理权的景区，其具有公共福利、科学研究、生态教育、文物保护和经营活动等多项功能。吴必虎将其界定为：以自然风景资源和历史文化资源等原赋的公共旅游资源为核心吸引物，经过人类适当的开发并具备基本旅游设施的旅游景区。它具有资源的不可再生性、经营的资源垄断性、资源保护与旅游发展并重等特点。
参考以上的定义和划分，笔者认为资源型景区是指以自然景观资源为依托的自然景区和以历史文化、宗教文化为主要资源特色的文物类景区，景区并非是为旅游专门而建的，包括风景名胜区、自然保护区、森林公园、地质公园、博物馆和寺院等。而把专门为旅游而建的主题公园和旅游度假区等人造景点称之为非资源型景区。
（二）旅游危机管理
顾名思义，旅游危机管理就是对旅游危机进行的控制和管理，指的是旅游企业和旅游管理部门对旅游危机事件进行的管理行为。旅游危机管理是一个非程序性决策的过程，是以通过研究危机、进行危机预警和危机救治达到恢复旅游者信心和旅游经营环境为目的的非程序性决策过程，最终目的是在偶然性中发现必然性，在危机中发现有利的因素，把握危机发生的规律，尽量减少危机所造成的损失和影响，推动旅游业健康稳定的发展。
二、资源型景区的特点
资源型景区具有以下特点：景区经营资源的垄断性；景区资源的脆弱性和不可再生性；高价值性；资源保护和旅游发展的双重性。
（一）景区经营资源的垄断性
根据法律规定，我国的旅游资源绝大多数是属于国家所有的，旅游资源分布在一定的地理环境或地域中，地理环境空间分布的差异性必然导致旅游资源空间分布的差异，即旅游资源具有明显的地域性特征。这种地域性特征表现在资源的独特性、差异性和不可移动性上，因此，旅游者想要领略它的风采，就必须前往旅游资源的所在地。这种特性就决定了景区经营的资源具有不可替代性和自然垄断性。
（二）景区资源的脆弱性和不可再生性
在旅游资源开发利用过程中，存在着因利用不当而使旅游资源质量下降，甚至完全被破坏的问题。资源本身具有独特性，如珍稀的动植物，历史遗存、文物古迹等，他们一旦遭到损失或破坏，就将永远的受损或消失。即使在受损后进行“恢复”也很难保持其完整性，甚至会导致原真性的丧失，因此，景区旅游资源具有脆弱性和不可再生性。因而对自然和文化遗产的事后弥补措施是于事无补的，事前的防护措施才是最有效的方法。
（三）高价值性
景区资源具有高价值性，这种价值是不能用数字来衡量的，很难说旅游景点值多少钱。资源价值随人们的认识水平、审美需要、开发能力、宣传促销条件等因素的变化而变化。景区资源集生态、美学、科研、历史、文艺、游赏以及经济等多种价值于一体，这些价值经过复合与叠加就产生了巨大的吸引力，具有极强的旅游观赏性。因此，景区资源具有的多重复合价值和强吸引力特征决定了景区资源潜在价值的不可估量性，使景区具有高价值性。
（四）资源保护和旅游发展的双重性
旅游业有着“无烟产业”的美誉，旅游产业对旅游目的地的经济和社会发展有着巨大的促进作用，因此各地争相对旅游资源进行开发，但是旅游开发是一个人为的过程，是通过人的主观能动性将旅游资源转化为产品或项目的过程。旅游开发中一些不当的开发活动会对资源造成破坏，在经营管理过程中由于管理不善或旅游者自身素质的原因也会对资源造成破坏。因此，必须处理好开发和保护之间的关系，旅游开发是为了促进对旅游资源的利用，使其发挥出潜在的价值，但是开发和保护是一个问题的两个方面，保护是为了更好的利用，而利用也有助于保护。因此，景区具有资源保护和旅游发展的双重性。
三、资源型景区旅游危机管理的必要性
（一）旅游供给的综合性和旅游消费的弹性决定了旅游业是个高风险行业，从客观上要求景区重视危机管理
首先，从旅游供给来看，景区向旅游者提供的产品是一种总体性产品，是为满足旅游者需要而提供的各种接待条件和服务的总和，涉及旅游目的地的食、住、行、游、购、娱等诸多方面的经营者，还涉及工艺品生产加工、交通和建筑业等行业，旅游业的这一极强关联性决定了任何一个部门的波动，都会对旅游业造成影响。此外，在景区的经营管理过程中也蕴藏着危机，旅游业的敏感性主要表现在对外界环境的反应上，如战争、政策变化、供求关系的改变、文化背景和传统观念的变化都会使旅游景区产品的生产出现波动。从旅游消费来看，旅游消费属于非基本需求消费，是旅游者基本需求得到满足之后萌发的高层次需求，其消费的数量和质量受到众多因素的制约和影响，因此消费的弹性系数较大。另外，旅游产品之间的替代性和旅游消费的季节波动性也决定了旅游消费具有较大的弹性。因此，旅游供给的综合性和旅游消费的弹性决定了旅游景区对外界环境因素的敏感性，从客观上要求其重视危机管理。
（二）旅游业对旅游目的地巨大的经济拉动性促进旅游市场快速成长，弱化了旅游风险的认知，潜伏着各种危机
随着改革开放和市场经济的发展，旅游业以不断增长的势头迅速发展，全国很多省份都把旅游业作为支柱产业或者主导产业。在经济利益的驱使下，兴起了一股旅游投资热，出现了很多雷同的景观。在人们的期盼中只有旅游业的积极乐观和无风险的正面效应，忽视了繁荣背后隐藏的深层危机和矛盾：旅游产品的相似和雷同亟待产品结构的升级和服务质量的提高；旅游企业普遍存在的散、小、弱、差等问题导致的抗风险能力弱小。在经济活动中，旅游业对市场有着高度的依赖性，这些急功近利、盲目决策和淡薄风险意识的行为势必会造成危机的潜伏，如果不及时的发现和扼制，等到危机诱导因素累积到一定的程度时，必然会导致危机的爆发。
（三）资源型景区对旅游资源的高度依赖以及旅游资源的特性要求景区实施危机管理
旅游资源是旅游景区存在和发展的基础，尤其是资源型景区，旅游资源的数量、丰度、分布和地域组合直接影响着旅游业的发展。在对资源进行开发的过程中，不当的开发会对旅游资源造成破坏；在经营管理中由于人为的原因、资源自身生命周期以及自然作用过程（如风化）等也会对资源造成破坏，资源的损害甚至是消亡对景区的发展是不利因素，因此资源本身的脆弱性、高价值性以及不可再生性特点决定了景区必须重视对资源安全的管理，即实施危机管理。
四、资源型景区旅游危机管理的重要性
旅游景区是旅游业的重要组成部分，是旅游产品的核心所在，是旅游业赖以生存和发展的基础。目前在旅游景区中普遍存在着“重开发，轻管理”的问题，管理中又存在“重眼前，轻长远”的现象，危机管理意识严重缺乏。2003年SARS危机中曝露出的旅游企业缺乏应变能力的问题，造成的损失之大，让旅游行业有了“切肤之痛”，然而危机管理并没有引起景区管理机构的高度重视，危机事件时有发生。景区实施危机管理，不但可以防范和减少危机事件的发生，而且可以提升景区的管理水平，对促进旅游业的健康、快速发展有着重要的意义。
目前我国旅游业面临着更加激烈的竞争，这是因为加入WTO以后，外国旅游企业不断进入中国市场，使我国旅游景区市场竞争力受到极大的冲击，竞争环境日益严酷。国外危机管理研究早于我国，已经形成比较成熟的危机管理体制，对危机的防控和应对能力也比较强，因此，国内景区出于加强自身竞争能力的需要必须加强危机管理。
一、我国生态旅游开发中存在的问题
（1）生态旅游权属制度不明确
我国生态旅游区构成具有多元性和多样性，国土、林业、文化、水利、环保等部门均可代表国家行使管理权。但是权限不明、行政隶属关系不同、部门利益各异，造成管理混乱和管理缺位，一些部门还受地方政府的领导和控制，当地方政府要求以旅游业带动当地经济发展时，难以从长远发展的角度考虑生态旅游资源与环境的保护问题，旅游区城市化也成为旅游业发展的必然。
（2）相关法规的欠缺及法制观念的淡薄
我国目前与生态旅游相关的法规，有《风景名胜区条例》、《自然保护区管理条例》等，对生态旅游区的开发建设、管理以及保护的某些方面产生规范、约束作用，但彼此之间缺乏有机的衔接。生态旅游区的开发决策者、开发者和经营管理者缺少法律意识，无视现行的法律法规，在本该重点保护的核心区违规开发。
（3）只注重短期利益而忽视生态效益
有些地方领导，只看到生态旅游的经济效益，忽视或不顾生态旅游资源的脆弱性及保护性的特点，为了短期的利益或任期内的政绩，置科学规划和专家意见于不顾，在核心景区内修建破坏性的旅游设施，加速生态旅游区的城市化。这种忽视生态效益、不顾代际公平、只注重眼前利益的行为是生态旅游资源保护的最大障碍。
二、我国生态旅游管理中存在的问题
（1）属地管理不利于整体管理
我国生态旅游景区实行属地管辖，把生态旅游景区的管理权限如人事权、财务权、管理权等都授予级别较低一些的景区属地政府。例如，庐山山顶归庐山风景区管理局管理，山下却分别归庐山区、九江县、星子县等五个区域管理，最终导致庐山整体规划、开发、保护出现了混乱。属地管辖模式让不同的地方政府为了自己的利益，想方设法对景区充分开发、经营以追求景区的最高利益，对于需要保护优先、整体开发的生态旅游资源是及其不利的。
（2）管理机构设置不科学
我国的生态旅游资源保护既要依据《环境保护法》，又要依据《森林法》、《草原法》等单行法律，还要依据《风景名胜区条例》等行政法规等。各法律文件针对其特有的调整对象所规定的管理体制各有不同，政出多门的局面难以形成合力与活力，导致生态旅游资源保护的目标得不到具体的落实。生态旅游的综合性、系统性等特点要求我们实施保护时要注重整体保护，单一部门分别出台的法规难以从整体性来考虑问题，必须要有相对集权的部门来负责生态旅游资源的保护。
（3）政企不分的管理模式是最大弊端
原本作为代表政府行使生态旅游的管理机构，也象企业一样追求利润最大化。为了达到这一目的，管理机构考虑的是如何招商引资，如何整体的、长期的出让经营权，而不考虑会给生态旅游资源带来怎样的影响。这就背离了管理机构自身的使命――资源的保护与管理。这种管理模式最终结果是以经营取代保护管理，也改变了生态旅游资源的公共性、公益性的固有属性，短期内有利于旅游业的迅速发展，但却极不利于生态旅游资源的长久保护和管理。
三、我国生态旅游管理模式改革探讨
（1）设立区域管理机构
根据决策理论，在公共管理中，管理主体越多越分散，管理责任就越趋于松弛，对资源的保护就越无力，资源的状况则越坏。反之，权力越统一，责任就越大；权力越是集中并趋向单一中心，责任就越明确、越统一，责任就越大，且权力主体之间的破坏性竞争和摩擦就越小。因此，在生态旅游资源管理体制中必须加强调控，构建权利相对集中的管理模式。同时，也应考虑生态旅游资源的生态属性，针对特殊的区域或特殊的问题，确立区域或流域管理机构，并从林业、水利、国土、建设等机构收回区域内的相应职能。
生态旅游管理应当强化国家领导职能，确立一个强有力的管理体制。生态旅游的综合性、系统性特征要求我们对生态旅游资源实施统一整体管理与保护，而其区域性特征，则是具体实施统一管理所必须考虑的前提。要改善现有行政区划硬性分割对生态旅游资源管理所带来的各种不便，以及消除对生态旅游资源各要素划分为不同部门所造成的各种弊端，本文认为可以采取区域管理体制，根据生态旅游资源的密集程度和不同生态旅游资源的特点，划分不同的生态旅游区，按区域设置管理机构，再根据生态旅游区的性质级别，将生态旅游区分为三个等级：
1.珍稀性生态旅游区。我国主要的世界自然遗产，世界地质公园和其他一些具有世界性保护意义的珍稀景区都属此类。这种生态旅游区应该弱化经营，重在保护，生态旅游过程中一旦发现有危害生态旅游资源的苗头就应该立即停止相关活动。景区运转的经费完全依靠政府拨款和社会捐赠。
2.示范性生态旅游区。主要为部级自然保护区、风景名胜区、森林公园和一部分有特殊价值的省级保护区。这类生态旅游区可以在缓冲区，根据保护与开发基本平衡，保护优先的原则将经营权出让给有资质的企业，但对于企业的经营要有严格的约束机制。
3.大众性生态旅游区。主要为一般的省级自然保护区或地市级生态旅游景区。这类生态旅游区一般生态恢复功能相对较强，可以适当放宽经营企业的准入门槛，经营性收入成为生态旅游区的主要资金来源。
这种区域管理机构作为国家所有权的代表行使管理权，对于珍稀性和示范性生态旅游区可以确立为国务院的派出机构，整合相关部门在区域生态旅游资源保护、开发利用上的现有职权，同时摆脱现有行政部门的制约，独立行使区域内生态旅游资源的管理职能。其地位高于地方的各资源保护部门，从而确立其权威性。从法规的制定和执行、旅游开发规划的审核批准、行政监督权、行政执法权等方面行使管理职权，并行使生态旅游资源所有权。对于大众性生态旅游区则可直接交由地方政府管理，地方政府派出管理机构，但同样也要整合当地的相关部门的现有职权，并行使生态旅游资源的所有权。针对我国当前实际情况，只能抓大放小，将大众性生态旅游区交由地方政府的派出机构管理，使整个管理体制比较灵活，国家不会因为数量繁多而特征并不显著的一般生态旅游区占用太多的管理资源，这样区分管理才能保证效率。
区域旅游资源管理机构不仅有宏观上的管理权，还有法规的执行权。随着旅游经济的发展，生态旅游资源开发经营职能将转移给遵守一定规则的市场主体，三种等级的区域管理机构以单纯的行政管理机构形式而存在。
（2）明确生态旅游资源经营权
国家对生态旅游经营权的占有现阶段依然存在，但经营权与所有权的分离势在必行。生态旅游资源经营权交给具有生态旅游资源开发与保护能力的合格旅游企业来经营，区域生态旅游资源管理机构负责审核这些经营者资质、审核企业的生态旅游资源开发与保护规划、行使对生态旅游资源经营企业的法律监督权等；生态旅游资源经营企业具体实施开发和保护方案，有效利用生态旅游资源发展旅游产业，接受区域生态旅游资源管理机构的监督与管理。建立合理的经营权制度，必须有相应的制度配置，以确保生态旅游资源能够得到合理的开发和利用。
可以采取许可证制度，区域生态旅游管理机构根据区域生态旅游资源的特点，有目的的设置一些限制条件和特殊要求，授予一些有实力、有资质的旅游企业许可证，企业凭许可证按要求开展相关经营活动并接受管理机构的监督与管理。我国在生态旅游资源方面采取许可证制度，对生态旅游资源合理开发和保护可以起到非常重要的作用。但是，在许可证颁发的程序及过程控制方面还必须有进一步细化的制度。
四、结束语
关键词：西柏坡；红色旅游；产业化发展；县域经济；管理模式；组织结构；资源整合；产业体系
中图分类号：F592.7 文献标识码：A 文章编号：1673-1573（2013）03-0008-04
西柏坡红色旅游是以西柏坡革命旧址和红色文化为旅游吸引物所形成的旅游产品，承载着丰富的文化内涵和重大的教育功能，具有显著的社会效益。西柏坡红色旅游属于地域性红色旅游产品，与该地域的其他旅游资源及相关产业融合发展，形成红色旅游与生态旅游、文化旅游、乡村旅游多业态相结合的旅游产业体系和旅游产品组合，会产生更好的旅游效果。红色旅游的经济功能需要通过多种游憩需求的有效组合和产业化发展来实现，这是西柏坡未来发展的方向，也是西柏坡红色旅游带动县域经济发展的基本路径。
一、西柏坡红色旅游产业化发展的资源条件分析
西柏坡位于河北省平山县中部，是解放战争时期中共中央、中央工委和总部的所在地，距河北省省会石家庄市90千米，由西柏坡高速公路通达。西柏坡及其周边区域分布着丰富的旅游资源，按照空间地理区位可分为：西柏坡红色旅游资源和西柏坡周边区域多样化旅游资源。
（一）西柏坡红色旅游资源：红色文化内涵丰富，承载着重要的政治功能和教育功能
西柏坡红色旅游资源是指以西柏坡纪念馆和中共中央旧址为主体，包括西柏坡红色胜典、柏坡湖及当地村庄可开发利用的旅游资源。1947年5月，刘少奇、率中央工委进驻西柏坡。1948年5月，、、任弼时率中共中央和总部到达西柏坡。在这里召开了中国共产党全国土地会议，通过了《中国土地法大纲》，指挥了辽沈、淮海、平津三大战役，召开了中国共产党七届二中全会。1949年3月，中共中央和总部离开西柏坡迁往北京，这一历史阶段是决定中国命运的关键时刻。中共中央移驻西柏坡期间，解放战争已进入第三年，敌我力量对比虽然在数量上仍然表现为敌优我劣，但如果加上人心向背和质量对比，我则已占优势。正是这种形势下，我们党发出了“敢于斗争，敢于胜利”的号召，发动了三大战役，展开了空前决战，一方面要求全党、全军将革命进行到底，另一方面提出两个“务必”，要求在夺取政权后，警惕糖衣炮弹的袭击，永远立于不败之地。两个“敢于”体现了大无畏的革命英雄主义精神，两个“务必”体现了积极进取不断革命的精神。这两种精神贯穿于党中央在西柏坡期间革命斗争的全过程，这种特定的历史条件下产生的革命精神更具有创造力和表现力。因此，西柏坡精神是井冈山精神、长征精神和延安精神的延续，有着重大的政治功能和教育意义。
西柏坡中共中央旧址是全国重点文物保护单位。西柏坡纪念馆是国家一级博物馆，是“全国爱国主义教育示范基地”“国防教育示范基地”“全国廉政教育基地”。西柏坡陈列展览馆，主题陈列《新中国从这里走来》；西柏坡国家安全教育馆、西柏坡廉政教育馆、西柏坡领袖风范雕塑园、西柏坡丰碑林、西柏坡中央部委旧址、西柏坡青少年文明园等革命传统教育系列工程，极大地丰富了西柏坡纪念馆的教育内容。
（二）西柏坡周边区域的旅游资源：自然生态和历史文化特征显著，具有多产品、多业态集聚发展效应
西柏坡周边区域的旅游资源是指距西柏坡车程较短、通达性较好区域的景区景点以及有旅游开发价值的各种资源，主要覆盖平山、鹿泉、正定、灵寿等几个县（市）。在这一区域内，西部是自然风景旅游发展区，有天桂山国家重点风景名胜区、水国家水利风景区；南部是温泉度假旅游发展区，自古以温泉著名的温塘镇是全国重点矿泉疗养区之一，白鹿温泉故有“白鹿神汤”之传说；东部是历史文化旅游发展区，有中山国古都遗址和国王陵墓、历史文化名城正定；北部是山岳生态旅游发展区域，有五岳寨和驼梁两个国家森林公园。同时，在这一区域内还分布着广泛的山区农业、民俗文化等乡村旅游资源。西柏坡周边区域的多样性旅游资源与西柏坡红色旅游资源相结合，可以形成红色旅游、生态旅游、文化旅游、乡村旅游等多产品组合、多业态并存的区域旅游格局。
二、西柏坡红色旅游产业化发展面临的主要问题
在西柏坡及其周边区域，以红色旅游为主存在着多样化的旅游资源。但是，由于行政区划、投资体制以及利益相关者的不同利益诉求等原因，致使西柏坡红色旅游资源与其周边区域的其他旅游资源未能得到有效地整合与开发，制约着西柏坡红色旅游的产业化发展。
（一）缺乏有效的旅游资源整合机制
中国的旅游景区质量等级分为五级，国家AAAAA级旅游景区是全国旅游景区最高质量等级，是世界级旅游品质和中国旅游精品景区的标杆，对旅游交通、游览区域、旅游安全、卫生布局、邮电服务、旅游购物、经营管理、资源与环境保护、旅游资源吸引力、市场吸引力、接待能力、满意度等指标有严格的要求，要充分体现特色性、文化性和以人为本的服务宗旨。
西柏坡是全国首批以红色旅游为主题的AAAAA级景区，代表了红色旅游的最高品质和红色景区标杆，但是西柏坡景区的旅游资源整合仍存在着不足。例如，在西柏坡调研时发现，西柏坡景区的空间范围、旅游设施、景点项目、游览区域、管理服务等都缺乏明确的界定，西柏坡景区概念模糊。特别是西柏坡纪念馆、西柏坡红色胜典和柏坡湖，这三大旅游资源在地理空间上彼此毗邻，由于隶属管理部门和投资主体不同，造成了相互分割、多头管理、多主体开发、分散经营等问题。目前，西柏坡的游览线路也仅限于纪念馆和中共中央旧址的参观，而西柏坡红色胜典和柏坡湖两大旅游资源未能纳入统筹的西柏坡景区游览线路之中。同时，景区的停车场、游客服务中心、游步道、游览标识等服务设施也缺乏统一的规范化管理，有效的资源整合机制和景区运行模式在西柏坡尚未形成。
在西柏坡周边区域分布有天桂山、水、白鹿温泉、中山国古都遗址、正定古城、五岳寨、驼梁等多个国家AAAA级景区，自然生态旅游、历史文化旅游、温泉度假旅游、山岳森林旅游等资源多样，特色鲜明，并且依托省会城市石家庄，旅游交通条件和可进入性较好。但是，这些旅游资源和景区在行政区划上分别隶属于平山、正定、灵寿等县市，从旅游规划、旅游资源开发、旅游设施建设、旅游市场营销、旅游线路设计、旅游公共服务等多方面来看，西柏坡及其周边区域的旅游发展彼此分割、相互独立，缺乏区域旅游资源协调及合作机制，难以形成区域性的旅游资源集聚效应和区域旅游品牌，西柏坡红色旅游的品牌优势也未得到有效发挥。
（二）缺乏有效的旅游管理模式
长期以来，西柏坡的管理体制是以文物保护、陈列展览和爱国主义教育基地建设为主要功能的博物馆发展路径和政府主导型管理模式。1949年3月23日，中共中央和总部离开西柏坡迁往北京后，将机关留下的办公用具、日用品及房舍等移交给了当时的县政府（建屏县政府，1958年改为平山县）管理。为了保护革命遗址和文物，1955年河北省博物馆联合当地政府建立了西柏坡纪念馆筹备处，开始了西柏坡纪念馆的建设与发展历程。1978年西柏坡陈列展览馆、西柏坡中共中央旧址同时对外开放，2008年西柏坡纪念馆被国家文物局命名为首批“国家一级博物馆”。
随着《2004―2010年全国红色旅游发展规划纲要》和《2011―2015年全国红色旅游发展规划纲要》的先后实施，西柏坡红色旅游也得到了长足的发展，2011年被国家旅游局评为国家AAAAA级旅游景区，标志着西柏坡由革命纪念馆建设走向红色旅游景区建设，标志着西柏坡红色旅游的转型升级。尽管2010年成立了西柏坡管理局，在西柏坡建设与管理体制改革上迈出了重要一步。但是，笔者调研时发现，西柏坡管理局的组织目标、组织结构、管理职能以及各种职权关系和运行机制都不明确，与属地政府、西柏坡纪念馆以及其他景点（或投资主体）的组织关系或利益关系也不明确，严重制约着西柏坡红色旅游产业的发展，适应西柏坡红色旅游发展需要的西柏坡景区管理新模式亟待建立。
（三）红色旅游的经济功能发挥不足
红色旅游具有社会功能和经济功能双重性。长期以来，西柏坡纪念馆在革命旧址的保护与开发、红色文化的挖掘、革命文物陈列展览、服务设施建设等多方面，遵循的是博物馆运行规律和爱国主义教育基地发展模式。西柏坡红色旅游的主要参观游览项目是以反映西柏坡卓越历史贡献为主线的革命旧址、革命文物展览、革命历史讲解等，突出的是红色旅游的教育功能和文化功能，与红色旅游相结合的休闲、度假、体验等具有私人产品属性的旅游项目缺乏，旅游功能单一，游客逗留时间短，消费项目少，难以形成创造经济效益和就业机会的旅游增长点。
旅游屏蔽现象是指在某一区域内分布着多种旅游资源或景区，其中资源级别高、特色突出、有竞争优势的旅游资源或景区，在旅游形象和品牌知名度上也会更加突出，从而对本区域的其它旅游资源或景区形成遮蔽效应。西柏坡红色旅游是全国知名品牌，资源级别高，红色旅游市场需求大，而该区域的其它旅游资源相对级别较低，旅游产品也缺乏较强的吸引力。所以，西柏坡红色旅游成为终极旅游目的地和完全的旅游产品供给中心，没有形成西柏坡红色旅游与该区域其他旅游业态相结合的旅游产品组合，对该区域的其它旅游资源形成屏蔽效应，西柏坡红色旅游的经济带动功能未能得到充分发挥。
三、西柏坡红色旅游产业化发展的路径选择
根据西柏坡红色旅游及其周边区域多样性旅游这一资源结构特点，坚持发展红色旅游把社会效益放在首位的原则，遵循旅游产业发展规律，转变发展方式，整合区域资源，构建西柏坡旅游产业体系，建立西柏坡旅游管理新模式，形成以红色旅游为主题、形式多样的复合型旅游产品和线路，增强旅游吸引力和市场竞争力，促进西柏坡红色旅游产业化、可持续发展。
（一）构建产业体系，提升西柏坡红色旅游发展的产业化水平
红色产业是西柏坡的特色产业，壮大西柏坡红色文化产业，带动西柏坡周边区域的旅游休闲产业，形成以红色产业为核心的西柏坡旅游产业体系，为西柏坡红色旅游可持续发展提业支撑。
西柏坡红色文化产业，要充分体现西柏坡革命历史、革命文化和革命精神，保护和开发利用好西柏坡革命历史遗产。深入挖掘红色文化内涵，打造红色文化体验项目，以多媒体展示、革命生活体验、革命战争再现等多种方式传导历史场景，增强游览的生动性和趣闻性；推动红色旅游发展和红色文化精品创作相结合，打造西柏坡红色文化的舞台艺术精品，开发红色旅游演艺市场；开发红色文化纪念品和地方特色产品，培育旅游购物市场；拓展红色文化教育资源，发展红色教育修学项目，培养青少年学生的爱国主义情操和社会主义核心价值观，着力打造集游览、演艺、购物、学习于一体的西柏坡红色旅游经典景区，实现西柏坡红色旅游产业化发展。
西柏坡周边区域的旅游观光、休闲度假产业，要开发利用好该区域的山湖生态资源、温泉资源、历史文化资源和农业资源，形成以西柏坡红色旅游为品牌带动，生态旅游、温泉度假旅游、文化旅游、休闲农业和乡村旅游协调发展的旅游产业集聚区。依托“西柏坡红色旅游品牌+石家庄旅游集散地+西柏坡高速公路”提供的品牌优势和产业支撑，重点打造天桂山―氵勿氵勿水生态旅游产业、温塘镇温泉度假产业、正定古城文化旅游产业、五岳寨―驼梁森林公园旅游产业以及休闲农业和乡村旅游业，形成以西柏坡红色旅游为核心、周边区域多种旅游业态并存的西柏坡旅游产业体系，实现西柏坡旅游产业资源共享和集聚发展的规模效应及竞争优势。西柏坡旅游产业体系如表1所示。
（二）创新管理体制，建立适应西柏坡红色旅游发展的景区管理模式
产业发展模式的变化必然引起产业管理体制和管理模式的变革。西柏坡红色旅游产业化发展意味着西柏坡红色旅游已由过去的纪念馆建设和爱国主义教育基地建设转向旅游产业发展新阶段，创新管理体制，建立适应旅游产业发展和旅游景区管理的新模式，为西柏坡红色旅游可持续发展提供制度保障。
根据西柏坡红色旅游的特殊性以及西柏坡区域旅游资源的结构特征，应遵循“政府主导、景区管理、市场化经营”的原则，设计西柏坡旅游管理体制和西柏坡景区管理的组织结构。
第一，政府主导下的景区管理模式。西柏坡中共中央旧址和西柏坡纪念馆的馆藏文物是珍贵的革命文化遗产和宝贵的精神财富，西柏坡红色旅游具有重要的政治功能和教育功能，政府主导下的景区管理模式符合西柏坡红色旅游的属性要求。西柏坡红色旅游是一个地域性的旅游产品，可拓展空间很大，如果能与其他旅游资源或相关产业融合发展，形成红色旅游与其他旅游业态相结合组合产品，旅游效果会更好，红色旅游的经济功能也会得到更好地发挥。在坚持把社会效益放在首位的原则下，西柏坡红色旅游选择政府主导下的景区管理模式，有利于调动景区的经营积极性，遵循旅游产业发展基本规律，通过市场机制作用，促进西柏坡红色旅游产业化发展，实现红色旅游带动地方经济社会发展的功能，这样红色旅游才能保持长久的生机与活力。
政府的主导作用应通过旅游政策的制定与实施来体现。政府部门应通过旅游政策来引导西柏坡红色旅游的发展方向及长远目标取向，努力创造一种有利于旅游业分工协作的产业环境，为旅游区域协作提供有力的支持和便利条件，为促进旅游发展提供完善的旅游公共服务，同时，要确保旅游地的环境、社会和文化的完整性不被破坏。
第二，西柏坡景区管理组织结构。在政府主导下建立西柏坡景区管理委员会，并定义其组织目标和组织结构。定义西柏坡景区管理委员会的组织目标，就是描述西柏坡景区管理的基本作用和根本任务以及在未来一段时期内要达到的目的，即保护西柏坡革命历史遗产，发展西柏坡红色旅游，带动当地经济社会发展。设计西柏坡景区管理委员会的组织结构，就是建立西柏坡景区管理的分工与协作体系，界定不同部门的工作任务、管理职能以及部门间的协调关系，形成组织结构。
西柏坡景区管理委员会全面负责西柏坡景区的建设发展、运营管理以及市场的拓展和外部协作，设置参观培训部、旅游管理部、旅游财务部、理论研究部等四个职能部门和西柏坡纪念馆、西柏坡红色盛典、西柏坡旅游开发公司等三个事业部，对西柏坡旅游进行统筹管理和市场化经营。图1为西柏坡景区管理委员会的组织结构。
（三）整合旅游资源，培育西柏坡精品旅游线路，带动西柏坡区域旅游发展
成熟的旅游景区必然有成熟的旅游线路作为支撑。旅游线路是一项综合产品，不仅将区域内的旅游资源按需求做了有机的组合，而且还整合了区域内食、宿、行、游、购、娱等多种旅游要素，使旅游资源和旅游景区以完整的产品形式展现在旅游者和公众面前。旅游线路还是旅游企业及旅游地区进行旅游营销的关键载体，为利益相关者的旅游营销行为提供共享平台，旅游景区的品牌效应也主要通过旅游线路得到体现。西柏坡红色旅游经过多年发展，已经具备了一定的规模，但旅游线路的开发和建设相对滞后，在一定程度上制约着西柏坡红色旅游的发展及其对区域旅游业的辐射带动效应，培育西柏坡精品旅游线路将是西柏坡红色旅游可持续发展的重要支撑。
根据西柏坡区域的旅游资源结构特征，西柏坡精品旅游线路开发应遵循主题鲜明和便于组合原则。依托西柏坡红色旅游资源，积极整合西柏坡周边区域的各种旅游资源，重点开发以“红”“绿”“古”“休闲养生”等为主题的旅游线路。在确定线路主题后，每个主题都要开发出若干不同空间尺度的线路，以便根据旅游者的需求和市场的发展组合出不同的产品，满足不同旅游消费群体的需要，例如，西柏坡红色主题游、西柏坡红色主题与温泉养生游、西柏坡红色主题与绿色生态游、西柏坡红色主题与古城文化游等。
参考文献：
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关键词：森林生态旅游产业；分析；政府管理
中图分类号：F592.7文献标志码：A文章编号：1673-291X（2014）11-0100-03
随着中国经济的飞速发展，人们的生活条件以及文化程度得到了稳步的提升，从而使人们越来越趋向于选择休闲、放松、经济的森林生态旅游。而黑龙江拥有着得天独厚的发展条件，全省高达42%的森林覆盖率，为森林生态旅游发展提供了坚实的基础。在最近的几年时间里，黑龙江省的森林生态旅游产业保持着强劲的发展势头，逐步成为黑龙江省林业生态以及产业发展建设的关键组成部分和延伸，对区域以及全省的经济发展起到了关键的带动作用。由于黑龙江省森林生态旅游产业的发展时间非常短，产业结构等方面还相对的不健全，而且对森林生态旅游产业的了解是基于黑龙江大小兴安岭林区经济危困、可开采森林资源危机，为了缓解由于就业所产生的巨大压力，能够尽快摆脱经济危困，进而带动地方经济的快速发展才开始的，因此就会导致在森林生态旅游产业的发展中出现一些不可避免的问题。所以，为了黑龙江森林生态旅游产业的更加完善，我们还有大量的工作要做。
一、黑龙江森林生态旅游产业特点及发展优势
（一）森林生态旅游产业
森林生态旅游是以森林区域生态因子以及森林生态系统的景观为背景的一种旅游活动，是在不破坏森林和不采伐森林的情况下的一种充分发挥森林生态功能的活动方式。森林生态旅游业是以自然保护区、湿地公园、森林公园、狩猎场为主的生态旅游产业，应该属于作为林业的第一产业和作为第三产业的旅游业相结合而形成的一种新兴产业。这种新型产业既是价值链向两边进一步延伸、第一产业林业的结构向高端发展的结果，又是旅游消费市场向多元化、多层次、专业化方向发展的产物。产业特性是产业的固有属性，由于森林生态旅游产业具有林业和旅游业两种不同的属性，因而不同于旅游产业中的一般的观光旅游特性，显示出独特的产业特性。
（二）黑龙江森林生态旅游资源现状
黑龙江省的森林生态旅游资源多样化并且极具特色。全省有多达19万平方公里的森林面积和丰富的森林生态旅游资源，42%的森林覆盖率，其中天然林占绝大多数，是开展森林生态旅游的绝佳地点。该省以森林生态旅游资源为主的冰雪资源堪称全国之最，滑雪期可达120―140天，雪质好、降雪多，森林降雪可达100―300厘米，适合建设的大型滑雪区有100多个。全省江河纵横，水资源居北方第一位，有黑龙江、嫩江、松花江、乌苏里江、绥芬河五大水系和镜泊湖、五大连池等浩荡的湖泊，围绕着两个界河黑龙江和乌苏里江开展了中俄之间的跨境旅游。哈尔滨、伊春、牡丹江等城市边疆特色浓郁，森林资源丰富，高山大川、江河湖泊等为为黑龙江森林生态旅游提供了良好的资源基础。全省共有自然保护区170多个，其中部级14个，省级45个，市级37个，县级74个。占全省国土面积的10.37%，总占地面积高达471万平方米。
依据黑龙江省内最新的旅游资源调查，可将黑龙江森林生态旅游资源种类分类如表1。
（三）黑龙江省森林生态旅游业的优势
黑龙江省具有全国最大的国有林区，发展森林生态旅游有着天然优势。还有边境旅游，黑龙江和俄罗斯之间拥有漫长的边境线，为中国游客到俄罗斯和俄罗斯游客出境来中国旅游提供了便利的交通条件。黑龙江省一年春、夏、秋、冬四季分明，旅游资源依托自然资源丰富而独特。黑龙江省的冰雪旅游旅游在全国具有一定的垄断地位；拥有全国最大的国有林区，为黑龙江省森林生态旅游有效的提供了丰富的旅游资源。
二、黑龙江省森林生态旅游行业管理现状以及组织保障
（一）黑龙江省森林生态旅游行业管理现状
森林生态旅游产业的管理包括产业管理的效率和相关产业政策、地方旅游法规的制定。森林生态旅游行政部门在该地区的旅游业管理中起着重至关要的作用。森林生态旅游产业管理水平主要体现在是否有完善的法律法规，森林生态旅游产业的投资吸引力的强弱，以及是否有一个灵活的进入与退出机制。
黑龙江省森林生态旅游是在省旅游局、省林业厅、森工集团以及省内各级政府旅游部门的领导下，最大限度地利用自然地理优势，区域优势，来吸引大量的外部资金，对黑龙江地区的森林生态旅游资源进行科学的开发，积极推动森林生态旅游的发展、先进的经营理念和的管理模式的引入，以及多种所有制并存的方式。但也有一部分森林生态旅游景区，它们的上级部门、投资企业和经营者的很大一部分行政区，划在不同的地方政府或行业的管辖权范畴。在这种情况下，作为黑龙江省森林生态旅游行业的职能部门，在景区的管理上存在相对薄弱的环节，政府无法发挥主导作用，这就对黑龙江省森林生态旅游产业的发展以及森林生态旅游市场的规范带来了一定的冲击。此外，黑龙江省政府宏观调控所起到的作用相对较小，支持和投入的力度不够；森林生态旅游管理部门的权威不够显著，组织协调能力也有一定的不足。
（二）森林生态旅游的企业或部门的职能
主管森林生态旅游的企业或部门对森林生态旅游产业发展的统一管理、森林生态旅游资源的发展起着至关重要的作用，其主要负责森林生态旅游的未来规划，制定森林生态旅游行业的各项规章，宣传、营销、推广该地区的旅游业；负责新旅游项目的开发工作以及对森林生态旅游景区和新开发建设的森林生态旅游设施进行审核；负责制订培训计划，对森林生态旅游业的地区进行宏观调控，对这一地区的森林生态旅游企业，以及所有相关的产业进行管理。
（三）管理体制强化管理职能
黑龙江省的森林生态旅游景区，有着行政主管和投资者的不同，以及不同的企业制度和管理模式。黑龙江省旅游局要加强组织调节的能力，使得森林生态旅游景区的业务发展，既能够在省级政府和旅游局的宏观调控下，发挥优势、整合市场、协调互补，又能够根据自身的企业优势以及旅游产品的特点，在市场经济的调节下良好地发展。最后，对黑龙江省森林生态旅游进行形象全面推广，以提高黑龙江省森林生态旅游市场的综合竞争力。
三、黑龙江森省林生态旅游产业管理存在的问题
黑龙江省旅游业尽管在产业管理上取得了一些显著的成效，但在制定和执行旅游政策、法规以及产业管理的力度、效率等方面仍旧存在改善和提高的空间。
（一）相关政策法规在执行过程中存在的问题
尽管各级政府和相关部门为了给黑龙江省地区森林生态旅游业的发展提供良好的政策和法律环境而不懈努力，但是在下达和执行政策法规的过程中避免不了地存在时间上的迟滞，而形势却可能瞬息万变，导致部分政策、法规无法赶上形势的变化，使得别有用心的旅游企业和个人有了漏洞可钻。
（二）管理体制不适应森林生态旅游产业发展形势
黑龙江省旅游管理由于历史条件的制约，至今仍缺乏有效的关联手段，条块分割、各自为政的现象非常严重。例如，由于不同部门来分管森林生态旅游的资源和项目、景区内管理等，导致无法对其进行统一的管理和规范，在很大程度上对森林旅游产业的发展造成了不利的影响，也对黑龙江省的森林旅游产业竞争力的进一步提升造成了一定阻碍。
（三）行业宣传力度不够
众所周知，旅游行业具有综合性的特征，因而单靠某个景区（点）、某个森林旅游企业去进行独立的促销或宣传是远远不够的，森林旅游产业要想得到长足的发展必须要依靠政府和相关行业管理部门一起努力，从“一盘棋”的全局角度来考虑问题，使旅游产业与其他产业相互配合、整合发展。政府部门应对全省的旅游资源进行统一、规范的对外宣传，来扩大知名度。但由于缺乏宣传促销的必要经费，促销的手段也过于单一，缺乏有效性，不能够吸引大众的眼球，与一些具有行之有效的宣传促销的省份相比，缺乏行业宣传力度，开拓客源市场进展缓慢。
（四）旅游行业协会作用尚未充分发挥
政府和旅游产业之间有一座桥梁，那就是旅游行业协会，这座桥梁起着沟通、监督、协调、宣传的作用。黑龙江省旅游协会从成立的第一天起，就一直致力于履行其桥梁的职能，但在对省内的各个森林旅游企业进行沟通、协调以及对外的联系宣传方面仍旧有一定提升空间。
四、黑龙江省森林生态旅游产业管理发展对策
（一）创新发展理念
在当今的发展形势下，应不断突破创新，发展观念，积极把森林生态旅游优势扩展到全黑龙江省乃至全国，并且与省旅游局及各兄弟省区市有关部门应加大沟通联系的力度，将旅游与林业互相融合，促进发展，将森林生态旅游品牌进一步创新并加大其整合营销力度。
（二）加强统筹规划
要以资源为基础，以市场为导向，并与我省的实际情况相结合，加强科学论证。不能以出现各行政区域根据地界相互分割、划分旅游资源的情况，这种做法不符合大区概念。必须要在系统内部将行政区划界线抹掉，将全省森林生态旅游资源归为一个统一整体来规划、开发，系统建设。要以优化组合、创新设计等方法，形成精品森林生态旅游路线，突出地区特色资源。譬如，以哈尔滨、绥化、大庆三个市为中心城市，该区域要发挥全省的中心以及枢纽作用，依托历史名城、石油城等城市风光，建成黑龙江省的核心旅游区；或者以牡丹江、鸡西、七台河三个市为中心城市，依托镜泊湖、兴凯湖、横道河子、大海林雪乡等森林旅游资源富集程度高地区，扩大发展潜力；以及以伊春市为中心，承接哈尔滨大都市旅游圈和三江沃野山水旅游圈的客源辐射，依托“中国林都”城市风光、小兴安岭的五营森林、铁力日月峡等自然资源，建设成中国最大的森林休闲度假旅游区。
（三）高起点高标准制定发展规划
要协调发展，合理地利用并共享资源，编制出科学合理并具有前瞻性、整体性和可操作性的森林生态旅游产业发展规划，构建一个森林生态旅游区域框架，使该区域框架具有突出的主题、鲜明的特色以及丰富的底蕴。对于乱批、乱占、滥建的现象要从源头上予以严格控制，在整个维护森林总体规划中贯彻执行严肃性和权威性，确保森林生态旅游业的可持续发展。加强森林生态旅游区域的通讯、交通、电力和信息化等基础生活设施建设，改善旅游区域交通路段的质量，完善景区的旅游配套服务，协调发展旅游所必需的吃、喝、行、住、游、购、娱等要素，提供良好的物质保障和业务咨询服务，以推动森林生态旅游业的更好、更快发展。
（四）充分发挥政府投资的导向作用
政府应重视市场资源的配置，动员全社会来积极参与建设。可以将市场化的融资手段运用其中，将经济的手段、经营的理念运用到对森林生态旅游产业的挖掘保护中。充分发挥政府投入的导向性作用，支持森林公园的水利、通讯、交通、电力等基础设施建设，加强园内建筑、文化遗产资源和生态环境保护，吸引越来越多的民间资本来参与开发旅游建设。坚持以项目开发为载体，鼓励各类投资者投资开发旅游景区。可以采用承包、租赁、出让经营权以及独资、合资、股份合作制等方式，鼓励旅游区域的开发经营并加快开发进程。同时，加大对省际、港澳台和国际市场的招商力度，争取外资参与景点的开发，实现新的突破。
（五）坚持保护与开发并重的原则
坚持开源与节流并用、预防与治理并举、开发与保护并重，坚持对森林旅游资源及环境进行保护性开发，并从中走出一条既能保证发展生产，又能提高生活水平，更能保持生态环境良好的文明发展道路。在开发利用森林旅游资源的同时，必须要注意保护资源与环境，做到开发适度、利用合理。理智维持开发与保护的平衡关系，坚决杜绝为换取一时的经济发展利益而牺牲宝贵环境资源的行为，从源头上阻止森林旅游景区的城市化脚步。
参考文献：
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福建土楼是东方文明的一颗明珠，具有极高的历史、艺术和科学价值，被列入《世界文化遗产名录》。土楼旅游资源也因为其特色、历史等成为福建比较有知名度的旅游目的地，每年接待大量的国内外游客。但由于土楼旅游资源的开发涉及到诸多的利益主体，目前这些利益主体尚没有一个统一的约束机制，因而对于相关资源的开发利用，出现了很多不利于土楼旅游可持续发展的问题，这已经引起了政府及相关部门的重视。本文结合土楼旅游资源特点，尝试采用新公共管理理论的观点，探讨福建土楼旅游资源在利益均衡下的开发模式。
一、新公共管理的理论
新公共管理兴起于西方。从20世纪70年代末期以来，为了提高经济竞争力，建立廉洁、高效的政府，英国、美国、新西兰和澳大利亚等国相继发起了“新公共管理”运动。新公共管理观点认为：政府的责任就是对顾客提供选择，并且通过提供的公共产品和公共服务功能对顾客所表达的个人偏好做出回应，它是以市场为基础、灵活地提供回应性服务的企业化政府管理方式。新公共管理在强调政府职能有限性的基础上强调其指导作用，把公民作为公共服务的顾客，最大限度地提高顾客的满意度是公共管理追求的目标；把竞争机制引入政府公共服务领域，追求政府干预下的高效率；坚持政府仍是管理的主体，但也强调发挥第三部门的积极性，实现多元互动下的社会管理。这种强调政府的总体指引、协调各利益相关者各司其职、以高效率为目标、最大限度地为公民提供公共利益的理念，基本上符合了旅游业可持续发展的理念要求。
二、旅游公共管理
1.旅游公共管理的含义
如何在新条件下进行旅游管理的创新，有学者提出了旅游公共管理的定义，即运用现代公共管理理论，以涉及旅游活动的公共部门为主体，以旅游行政管理为核心,以服务各旅游相关者为导向，以提升管理效率和管理效果为重点，以通过旅游增加社会福利为目的，以计划、组织、协调和控制为主要手段，对旅游现象实施全方位的有效管理，并提供相应服务。
2.新公共管理理念对土楼旅游资源开发的意义
（1）有利于土楼旅游资源合理开发。土楼旅游资源属于文化遗产的范畴，它具有自己的独特性。很多土楼是在用民居，内有大量的原住居民，土楼旅游开发要保护和保存遗产的真实性、完整性和原生性，充分展示客家风俗民俗，就必须有土楼社区居民的参与而不是截然分开。少了土楼居民的动态人文活动，土楼将成为一座座静态的博物馆。因此开发过程中存在着政府部门(村、镇)、文化部门(如文物局)、企业单位(旅游组织)等诸多利益相关者，他们如果没有统一的决策指引，各自为政，其协调难度较大。因此将新公共管理模式引入到土楼旅游资源开发管理中，有利于统筹市场竞争机制下的诸多利益主体，避免权利冲突，实现土楼旅游的合理发展。
（2）有利于提高游客参与感和满意度。提高游客旅游体验的深度是衡量游客满意度的重要标准。旅游体验是一系列特定体验活动的产物，这种特定的体验活动是旅游者在一个特定旅游地花费时间来游览、参观、学习、感受所形成的，是由众多复杂因素构成的综合体，这些因素包括个人感知、地方印象以及所消费的产品等。过去由于旅游目的地经营和游客期望不一致，使得游客满意度低，这将影响到旅游目的地的长远经营和发展。将新公共管理的模式引入到土楼旅游资源开发管理中，就意味着游客也是管理主体，有助于立足于游客期望进行土楼旅游资源开发和体验设计，使开发出来的旅游产品在满足游客更广泛旅游期望的同时，实现旅游目的地的长远发展。
（3）土楼当地居民参与，有利于提高旅游管理水平。传统的旅游开发管理一般是采取自上而下的方式，上级管理部门或旅游景区开发商制定旅游规划、管理规范，下级部门执行，而社区居民被排除在旅游业之外。如果过分受商业利益驱动，以满足游客窥视欲为经营目的，土楼旅游目的地将陷入不利的经营氛围，可持续发展将不可能。在新公共管理理念下，旅游目的地社区也是管理主体，在旅游开发经营管理过程中，应该考虑社区居民的意见或建议，这样他们才能有效地支持旅游业的发展，自觉遵守相关合理政策条款，更好地接受管理和提高管理绩效，促进土楼旅游开发的良性发展，反之则不利于土楼旅游的发展。此外，当社区居民与旅游者直接接触后，就有机会收集旅游者意见等第一手资料，有利于掌握旅游市场动态，提高旅游开发管理水平和旅游者满意度。
三、新公共管理视角下的土楼旅游开发模式探讨
旅游公共管理机制的选择，既是对公共资源与旅游产品进行公共管理政策与机制的选择，也是不同利益主体间利益诉求矛盾折中、平衡的结果。土楼旅游的利益相关者主要包括那些与土楼旅游资源有关联性的部门或组织，可以分为管理主体、经营主体和监督主体三部分。其中，政府作为最大、最具代表性的公共部门,在国民经济各产业部门中都有举足轻重的作用。政府作为管理主体，以管理与保障为主要职能，包括制度安排、规则制定、规范并协调各方利益、公共资源维护、原住民利益保护，以及公共设施与公益项目的开发；非盈利机构（私人机构民间组织等）为监督主体，主要履行对政府企业原住民行为的监督，以及参与土楼公共资源的保护和部分旅游项目的开发经营；企业（开发商）为经营主体，主要职能是运用市场规则进行资源开发项目建设等。各主体通过互补合作，实现土楼旅游的有效治理，在新公共管理理念下进行合理的土楼旅游开发，需要以下几个机制的合理建设：
1.政府主导、多方参与的协调机制
（1）完善政府为主导的利益主体间的信息沟通与反馈机制。公共管理是一个协调不同利益的过程，不同利益相关者对土楼旅游资源的利用会有不同的认识(如旅游企业追求经济利益，文化部门强调遗产保护等)。因此，各利益相关者间加强信息沟通，找到利益平衡点，形成开发共识，并针对土楼旅游发展过程中出现的问题及时沟通、反馈，设立非营利的土楼保护管理机构，发挥非政府组织的引导和监督作用，形成经营、管理、监督三大主体相对独立、合作互补的良治机制。
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（2）在政府的参与下，完善利益主体间的利益分配机制。利益主体间权利冲突的焦点在于利益不均衡。良好的信息沟通有助于找到主体间的利益均衡点，但是如何建立合理的利益分配机制是所要解决的重要问题。
（3）在政府的参与下，完善市场环境机制的建设。政府在土楼旅游开发的过程中，不但要加强基础性旅游资源配置，为土楼旅游发展创造良好的外部市场环境，而且要培育土楼旅游市场体系，加强媒体宣传、目的地形象塑造甚至海外推介，有利于拓展客源市场，提升目的地知名度甚至中国在世界范围的政治影响力，避免因市场准备不足而导致旅游业超前发展、过度商品化、经济利益至上等现象的产生。
2.旅游服务与旅游体验的互动设计机制
目前国内旅游市场的产品由于没有能够重视旅游体验对于游客购买行为的影响，因此旅游企业并未真正从消费者追求旅游体验的角度探究其购买心态，推出的产品形式单调雷同，产品内容缺乏深度以及服务流程设计没有针对性等问题。新公共管理把最大限度地提高顾客满意度作为其追求的最终目标，因此要求土楼旅游开发应针对旅游者期望提供令其满意的旅游服务和体验。为此应注重以下体验机制的设计与建设：
（1）建立旅游地信息获取、分析和反馈机制。以提高游客期望值和游客满意度为旅游地设计旅游产品的重要依据，要求旅游地相关部门重视旅游网站、旅游呼叫系统、数字化管理以及支持信息化的基础设施建设，及时了解旅游市场动态,并对其进行深入分析，了解旅游市场现状并预测需求趋势，针对不同游客的体验需求，在不断进行市场细分化的过程中，明确自身的目标市场，继而有的放矢地提供服务，满足旅游者期望和提高游客满意度。
（2）加强旅游产品设计机制建设。新公共管理要求管理者与管理主体要角色转变，促使游客作为旅游资源管理主体参与到旅游产品的设计中。基于针对旅游体验与旅游服务的关系，对于作为旅游产品生产者的旅游企业而言，其产品的开发、设计除了考虑市场需求、消费方式、产品及价格调查以及销售和服务之外，必须要将游客的旅游体验诉求考虑进去，其中服务角度和服务理念的转变直接关系产品的被认同程度，如客家人的生产生活、风俗节庆，如田间劳作、采茶制茶、制作客家食品、客家婚礼等成为旅游资源的重要组成部分。旅游者通过参与其生产生活，获得真实体验，土楼旅游产品内涵得以外延。而这些旅游活动的顺利进行，需要客家人的全程参与。只有这样,才能真正意义上地将游客由纯粹的产品消费者变为产品设计的主动参与者。这可以最大限度地将旅游服务给予游客的体验目的转化为游客的体验过程，减少旅游服务与旅游体验之间的落差，从而在最大程度上实现游客的体验期望，并且带给产品供应商更多的经济回报，为企业发展开拓出更为宽广的营销空间。
关键词:风景旅游区特殊性经营管理模式
在当前市场经济的背景下,我国的风景旅游区却仍然延续了计划经济的模式,大部分还属于事业性质,纯属社会公益事业,经费靠财政拨款。旅游区管理机构虽然既有保护的职能,又有组织生产、发展经济、解决就业和社区管理的职能,但因政企不分,事企不分而导致了诸多弊端,如资金短缺,经济效益低下,机构臃肿等问题。因此充分利用市场机制,分离所有权和经营权成为各大风景旅游区的改革方向,并且也已经取得了一定的成绩,但由于风景旅游区不同于一般的企业,有着自身的特殊性,我们在引进市场化机制的时候一定要慎重。
风景旅游区的特殊性
风景旅游区资源是拥挤俱乐部产品
经济学家詹姆斯·布堪南(JamesBuchannan)在1965年发表的《关于俱乐部的经济理论》一文中,提出了俱乐部产品。这种产品可以适应从纯公共产品到私人产品之间的连续体上的任意一点,它的核心概念就是拥挤。
风景旅游区资源就属于此种产品,旅游者只要买到了门票就可以拥有参观游览的权利,并且其行为在一定范围内不影响其他人参观游览,但如果旅游者人数超过了景区容量,就会出现拥挤,并影响其消费满足。
风景旅游区资源就是这样一种存在最佳规模的产品,其产品的实物规模和消费者的人数规模有一个最佳的搭配。这类产品实质上可以实现生产者排他的,但不容易实现消费者排他,而且生产者排他的成本比较低。这使得风景旅游区资源兼有纯公共产品和纯私人产品的性质,它们由许多人同时消费,并不断趋近于容量约束范围;超过该约束后,该产品的消费就变得拥挤了,但总存在一些排他技术使得向旅游者收费成为可能。
布堪南在其文中还提到,要有一个最佳的搭配,俱乐部成员必须可以自由流动,且俱乐部拥有自主决策权,这一理论突破了公共产品由政府供给的单一模式,为公私合作提供了理论依据。
风景旅游区资源的不可再生性
旅游资源,除人工可以栽培与繁殖的动植物外,可以说是一种不能再生的资源,一旦破坏将不复拥有。例如地面上的古建筑等,总是会一天比一天少下去.。有600多年历史的噶丹寺,是拉萨著名的三大寺之一,1969年被毁为平地。泉城济南,过去那种“家家泉水,户户垂柳”的美好景象,由于对水源地缺乏保护,已不复存在,至连著名的趵突泉、珍珠泉,也濒临断水的危险。
旅游资源的这种不可再生性决定了对其实施保护的重要性。巨大的需求对旅游产品的开发、销售,可能是一种难以抗拒的诱惑,但同时对旅游资源也可能是一股无法估量的潜在破坏力。
风景旅游区系统的复杂性
风景旅游区是介于风景名胜区和旅游区之间的一个约定俗成的概念。风景旅游区系统是围绕旅游主体(旅游者)而建立起来的产品系统及其支持系统。就其产品系统而言,包括资源吸引物,人造吸引物及旅游基础设施,其中资源吸引物是旅游产品的主要组成部分,由林木、动物、河流、文物古迹等构成,分别归建设、文物、林业、水利、环保等部门管理。并以此为基点,形成以吃、住、行、游、购、娱为基本环节的一条龙服务体系。
旅游产品的提供还要得到当地社区各个部门及政策法律环境的支持,只有政府运用行政手段、法律手段及社会手段,去引导、指导旅游企业健康正常的经营,才能真正实现景区的全面持续发展。
现有风景旅游区经营管理模式简述
国家直接经营管理模式
国家直接经营管理模式就是国家集风景旅游区的所有者和经营者于一身,景区的管理、保护和开发经费由国家财政承担,景区的门票及其他旅游项目由国家定价(一般定价很低),收入上缴国家。这种模式在市场机制不完善的条件下发挥了积极作用,在保护遗产、体现社会公共利益、资源整合等方面表现的尤为突出。但从实践中看,这种经营管理模式存在着明显的缺陷。一方面,景区的经营者没有自主经营的权力,也不承担盈亏的后果,基本不按市场规律经营,效率低下,从而导致资源得不到有效配置,其经济价值得不到应有的体现。另一方面,部门利益、地区利益与国家利益难以协调,我国的土地及其分布其间的风景名胜、文物、森林资源名义上归国家所有,但实际上中央、省、市、县、乡各级政府及其部门都能出面操作。在同一景区内,建设、文物、林业、水利等多个部门插手管理,严重阻碍了风景旅游区的健康发展。市场化经营管理模式
市场化经营管理模式就是将所有权和经营权分离,真正把风景旅游区作为一项产业来对待,将其作为独立的主体推向市场。
目前存在的市场化方式主要有两种,一种是以项目的形式招商引资,由多个投资主体进入景区行使经营权;另一种方式是垄断经营权,以一家企业作为投资主体,进行垄断经营。由于政企职能分开,产权比较明晰,企业作为市场主体的积极性得到充分调动,经济效率得到了提高。但我们也要认识到,旅游业是以持续发展为目标,需要经营者将经济、社会和环境效益结合起来考虑,而企业经营者往往只注重经济效益,而忽视社会、环境效益。此外,景区资源的交易,除面临旅游价值核算的难题外,还面临着一些政策上的和限制。因此,鉴于风景旅游区资源的惟一性、脆弱性等特点,以及相关理论政策研究滞后等原因,对这种做法必须慎重。
我国风景旅游区经营管理模式的政策建议
改革管理体制
我国风景区旅游资源的所有权主体是国家,国务院代表国家行使风景旅游区资源所有权。为保证国家产权的统一和国有资产的收益,国务院可以指定一个权威机构行使风景旅游区资源产权,对产权进行统一管理;负责风景旅游区规划的审批、土地使用权的转让、租赁,风景旅游区资源使用权转让、风景旅游区资源保护规划等。该权威机构可视需要,在各省或各片区设立派出机构,发展建立风景旅游区日常管理机构,并对其拥有领导权、监督管理权和对风景旅游区资源开发经营企业经营活动的监督管理权。日常管理机构由派出机构代表、地方政府各职能部门代表、当地群众代表、开发经营单位代表等组成,具体负责风景旅游区开发建设的监督管理,监督国有资源的用途,保证国有资源保值增值,并进行风景旅游区日常的市场管理、资源管理、环境管理。整个管理系统的经费均由国务院按旅游税收的一定比例统一拨付,以防受地方政府部门和经营者的牵制。
这种产权管理机制,可以避免现有的条块分割,多头领导,明晰了风景旅游区资源的产权归属,且有效发挥了监督作用,可以防止风景旅游区资源的过度开发、风景旅游区环境破坏。
运用不同经营管理模式
近年来,有许多学者提出风景旅游区应实行所有权与经营权的分离,将其交由企业进行市场化运营,并通过对收益和成本的比较分析论证了这种模式的合理性。碧峰峡、桐庐、太湖源等一大批景区(景点)将经营权不断地拍卖出去,黄山、张家界等遗产类资源也引入市场机制,并先后挂牌上市,这种经营意识是对传统管理意识和管理体制的一大突破,这一点应该是肯定的。但目前完全按市场机制经营的方式遭到了质疑。如黄山风景旅游区,从保护遗产的角度出发,必须严格遵循“景区游,区外居”的旅游方式,而黄山股份公司为追求自身赢利,必然尽可能以高消费方式将尽可能多的游客留在景区,由此必然造成遗产质量破坏,从而出现了在黄山发展旅游经济后“景区的环境卫生和安全质量提高,而遗产质量反而恶化”这一似乎怪异的现象。另外,这种纯商业化经营必然以其垄断性而伤害游客正当利益。拥挤俱乐部产品可以通过政府提供,也可以通过所有权与经营权的分离由私人提供。但经营权和所有权的分离是否适合所有的景区,也是一个值得思考的问题。
本人认为,凡是经营性景区(景点)均要实行所有权与经营权的分离,只是对一些专业性或公益性强的景区(景点),如国家森林公园、自然保护区的核心区、文物保护区、宗教朝拜地等实行国家经营管理,由国家委托专业人士经营。
加强对旅游资源的管理
风景旅游区不是单指景观资源,而是以景观资源为核心,由产品系统和支持系统组成的一个综合体。往往在我们脑海里有一个思维定势,即风景旅游区的收入来源就是门票收入,并以其为由来证明管理经费紧张,从而交由企业市场化运作或进一步提高门票价格。由于旅游产品是一种高弹性消费品,提高价格会导致游客数量大幅度减少,门票收入进一步降低,且波及到整个行业。我们应该改变观念,树立大旅游意识,正确把握旅游业的综合性、先导性、关联性规律特点。
在风景旅游区经营管理体制改革中,分清旅游景观资源和旅游经营资源。旅游经营资源才是我们的改革重点(包括住宿、交通、餐饮、娱乐设施等),增强竞争活力,提高风景旅游区的收入。旅游景观资源不应作为风景旅游区创收的主要途径,而要以保护为重,国家应建立景区财政补贴制度,为景区维护经费来源提供保障。对那些交由企业运作的经营性景区,应制定门票价格管理制度。
建立规制风景旅游区开发和保护的法律体系
改革开放20多年来,我国旅游立法初步形成了旅游法律体系,但是在风景名胜区、森林公园、自然保护区等方面,目前还没有正式立法。
虽然有《风景名胜区暂行管理条例》、《中华人民共和国自然保护区条例》、《森林公园管理办法》等行政法规,但是这些规定缺乏实施细则,对一些新做法缺乏裁决的依据,对实际执行中的一些破坏资源、侵蚀国有资源、使用权不明确的现象难以做出有效认定和判罚。尤其在民营企业开发旅游景区的过程中,由于没有相应的具体法律法规对旅游资源开发行为进行规范,具体操作上对旅游资源的权力归属没有清晰的界定。要明晰风景旅游区产权,并使其规范化运作,就要建立健全相关法律体系,将景区开发行为予以规范,对破坏景区资源的行为和做法给予惩罚。按照我国现行法律体系和行政法渊源,风景旅游区立法体系可以按照宪法——法律——行政法规——部门规章、地方法规、地方规章——规范性文件这样一个层次来构建。
总之,风景旅游区不能等同于企业,由于它有着自身的特殊性,我们应从经济、社会和环境效益多个方面考虑经营管理体制的改革路径。在风景旅游区的开发保护中,要加强公私合作,合理利用政府和企业的优势。
参考文献:
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