一、“理论”层面
著名审计学家杨时展教授认为，受托责任是审计的根本目标，“受托人应以最大的忠诚，最经济有效的方法最低的资源耗费，最多、快、好、省的结果完成委托人的托付”，这是支持经济责任审计的基本理论，来源于管理学中的委托理论。党政领导干部作为政府的一员，其权力的行使是建立在各级人大选举的基础上的，各级人大作为纳税人的代表，对权力的行使进行有效监督，领导干部的“行权”效果最终将体现在经济数据层面。同理，国有企业是各级国资监管部门代表纳税人对领导干部权力行使效果进行监督。由于我国不同于西方的特殊国家治理模式，领导干部的在众多经济决策中往往拥有最终决定权，我国对机关和国有企业领导干部开展经济责任审计，某种程度上是缘于这些领导干部往往对某一个单位或某一个地区的经济发展具有的强大影响力。因此，如何对权力进行监督，促使其在阳光下运行，从而引导领导干部“恰当行权”，“正确行权”、“有效行权”便成为经济责任审计的重要目标。
领导干部经济责任审计具有明显的“中国特色”，首先是因为它是中国所独有的审计形式，国外虽然也有对于公务人员的相关审计，但更多体现在对“项目”或“事”进行审计，而不同于我国的经济责任审计，我国的经济责任审计是以“人”为核心的审计，“人”是审计的起点和依归。它也不同于我国的常规审计形式，与常规审计相比，经济责任审计在审计目标、审计范围、审计方法和审计结论方面有着更为丰富的内容。即使针对政府机关和事业单位开展的财务收支审计、合规性审计和绩效审计也与经济责任审计有明显差异，不仅体现在“事”与“人”的差别上，还因为经济责任审计的内容版图往往可以囊括前三者。正因为经济责任审计内容丰富，与其他审计形式差异较大，有学者建议把审计分为两大类：经济责任审计和其他审计。
二、“实践”层面
经济责任审计在实践中一个重要课题就是建立一套公认的、令人信服的标准，这套标准可以作为衡量领导干部履责情况的标杆。正是因为经济责任审计包括的内容丰富，审计范围较广，很难综合评定经济责任中审计对象的绩效和责任，这是经济责任审计中需要迫切解决的问题之一。根据经济责任审计的特点，笔者建议在三个层面对领导干部经济责任审计建立相关指导原则和标准：
第一个层面是合规性审计。合规性审计是经济责任审计的底线，因为涉及违法乱纪的问题，只有在合规的基础上再谈功绩才有意义，所以，合规性审计可以一票否决。事实上合规性审计是目前经济责任审计中的最基础步骤周为合规性审计“有法可依”，不容易产生争议，而且关系到整个经济责任审计的基本定性，因此，合规性审计已成为经济责任审计中主要内容之一。
第二层面是决策过程审计。决策过程审计是指对于重大决策的讨论和决策过程应该进行审计，是否经过了领导班子集体讨论，是否存在越权专断的事项。决策过程体现了对于权力的制衡，是权力制衡的一种表现形式，体现了决策的民主和谨慎，是领导决策体系成熟化的体现，因此，对其进行审计也应列入经济责任审计的核心内容。
第三个层面是绩效审计。绩效审计是经济责任审计的主体。科学民主决策是依法行权的基础，科学民主决策也是优良绩效的重要保障，专断决策即使产生正面效果也是错误的。绩效审计的衡量是经济责任审计的难题，很难建立一定的标准和参照物对其业绩的优劣进行评定比如，如何度量以环境污染为代价的“业绩”，如何对主观责任和客观原因有效界定。
关键词：经济责任审计 业务 决策 信息
一、我国经济责任审计中存在的问题
（一）经济责任审计的作用具有局限性
国有企业内部审计机构一般奉行“离任必审，任中量审”的原则，二者的作用都存在局限性。离任经济责任审计是在被审计人离任时或者离任后进行的审计，对被审计人在任职期间发生的错误或舞弊行为不能及时发现，无法及时采取措施加以制止、减少损失，不能有效地保障国有资产的保值增值和安全完整。
（二）审计人员素质不达审计工作的要求
由于我国审计事业起步较晚，因此审计人员的业务素质普遍较低，而且现在的审计人员多为一个专业，专业知识比较单薄，不能适应新的情况。就经济责任审计的一般内容来讲有资产、负债、净资产真实正确性和资本保值增值审计；主要经济和业务指标完成情况审计；重大经营决策合理性及效益性审计；内部管理健全性和有效性审查；领导个人遵纪守法及廉洁自律情况审计；被审计领导人员应承担责任审计等。然而，不同行业、不同性质部门或单位、不同时期、不同领导人员的经济责任是不相同的，其经济责任审计的内容也各不相同。经济责任审计内容的广泛性，要求审计人员既要懂得行政财务，又要懂得企业财务和投资基建财务；不仅要具备查账技能，审计和会计专业知识，还应具备宏观经济管理知识、政策法规、口头和书面表达能力、综合分析能力等。
（三）审计执行困难
在我们实际工作中，常常会遇到审计机关在作出审计决定以后，被审单位不执行、或不完全执行、或拖延执行的情况，使审计决定的执行难以顺利进行，大大降低了审计的权威和警示作用，阻碍了审计工作的顺利开展。审计人员自身的素质与新形势下审计工作的要求也不相适应，存在着一定距离。一是存在审计决定执行中怕得罪人，不敢坚持原则等现象；二是有的审计机关受经费不足影响难以进一步进行跟踪督查，这些都直接影响着审计决定的正常执行。
（四）经济责任审计受社会环境的制约
独立性是审计监督有别于其他经济监督的本质特征，审计机关只有独立行使审计监督权，才能做到执法必严、违法必究，才能体现审计执法的权威性。个别领导对审计工作存在偏见。他们认为，审计工作就是对自己和地方财政的约束，加强审计监督就会束缚地方经济的发展，损害地方利益。从而受利益的驱动去进行行政干预，行政干预是影响审计监督独立性、权威性的最大障碍。
更有甚者，为显示政绩，建形象工程，特别是钻国家法律法规不完善的空子，用各种手段转移、侵占国有资产，有的甚至违反财经法纪，造成国有资产的流失和浪费。随着经济成分呈现多元化发展的趋势，内部控制制度不完善或执行不力、会计信息失真现象时有发生。账外账、小金库、潜亏及因决策失误所造成的经济损失具有较强的隐蔽性而难以查证，特别是为满足个人和小集体利益的需要，甚至有暗箱操作、幕后交易行为，从而使得审计人员对被审计单位的情况难以全面了解和评价。
二、对提高经济责任审计有效性提出的建议
（一）完善法律体系，改善审计执法环境
审计工作在特定的法律环境中，必然受到特定的法律环境的影响，法律环境越好，法制化程度越高，审计的效能作用也就会发挥得更好，对一些不适应当前经济发展的法律法规应该进行修改和完善，要着力于维护审计监督的强制性。完善审计法律规范，保证审计执法的顺利实施。一方面要加强对企业承担的法律责任的监管力度，另一方面要加强对审计人员承担审计责任的监管力度。要加强规范审计执法行为的立法，消除审计法与其他法律法规之间的矛盾和抵触，解决审计监督与其他经济监督的重叠和交叉现象，共同维护财经法纪的权威性和严肃性。
（二）提高审计人员的综合素质
经济责任审计工作要深入发展，人的素质是根本前提。解决当前经济责任审计任务重与力量不足的矛盾，关键是要不断提高审计人员的业务素质，通过加强业务培训和理论指导，促进经济责任审计水平的提高。应经常举办经济责任审计专题培训并开展理论研讨，要十分注意加强对党和政府重大方针政策的学习，树立全局观念，培养宏观意识，学会历史地、系统地、辩证地看问题。不断提高审计人员的操作技能和审计水平，努力把审计队伍建设成为业务精、素质高、作风正的过硬队伍。
（三）采用科学有效的审计方法
经济责任审计作为一个系统工程，相关部门应增强全局观念和宏观意识，加强协调配合，将经济责任审计手段引入干部管理与监督之中，形成审计监督与全民监督有机结合的新的干部管理与监督机制。1、拓展审计线索来源。采取设立举报信箱、公开举报电话、公开接待来访时间和地点个别走访和座谈等多种形式，依靠群众，与财务造假不廉洁行为和违法乱纪行为作斗争。2、领导人的廉洁与否通常都能从财政财务收支上反映出来，调阅以前年度审计档案了解以前年度存在问题，分析发现新问题存在的可能性，对找准审计的切入点和着力点降低审计风险，提高审计质量具有重要意义。3、搞好多种方法的结合，开好三会做到五结合，尽最大力量增加审计的透明度。
（四）充分利用经济责任审计的成果
审计成果利用是领导干部任期经济责任审计的生命线。如果审而不用，就等于没审，达不到审计工作应达到的目的。将经济责任审计与风险内控审计和专项审计有机结合起来，将任中经济责任审计与离任经济责任审计有机地结合起来，做到资源共享，成果互用。打破科室界限，运用社会审计力量，统一部署，统一分工，统一调配审计力量。从而提高工作效率，节约审计成本。
结束语：
经济责任审计工作必须有新思路，必须把握和运用现代化建设规律。只有以科学发展观为指导，辨证地认识和处理与经济责任相联系的各方面重大关系，经济责任审计工作才能有新思路，才能有新突破，才能有新局面，也才能紧紧抓住和充分用好战略机遇期，做好经济责任审计工作。实行领导干部任期经济责任审计制度对于践行“三个代表”的重要思想、落实科学发展观、贯彻依法治国方略、加强干部队伍建设、反腐倡廉、构建和谐社会、促进社会主义市场经济健康、稳定、协调、有序发展，具有十分重大的现实意义和深远的历史意义。
参考文献：
在如此强力的政策冲击下，经济责任审计工作立意更远，政策更足，威信更高，它将面临着难得的战略机遇期和黄金发展期，更面临着非常挑战期。作为向经济强市迈进的新余来讲，笔者认为，应对照《规定》，查找自身工作不足，在五方面狠下功夫，创新思路，改进方法，全面加强经济责任审计工作，有效监督领导干部正确行使赋予的权力，为新余融入鄱阳湖生态经济区、加快国家新能源科技城建设作出更大的努力。
一、以健全联席会议制度为纽带，形成经济责任审计工作“链条效应”
经济责任审计工作涉及多个部门，联席会议制度是经济责任审计工作顺利开展的纽带。《规定》进一步强化了联席会议制度的重要性，要求各级党委和政府应当加强对经济责任审计工作的领导，建立经济责任审计工作联系会议制度。此前，新余市已成立经济责任审计工作领导小组。但在新形势下，应进一步深化联席会议制度，从信息互通、计划、实施、考核、监督和查处等健全机制，明确各单位职责，制定议事规则，使得有关部门协调运转、相互配合、各司其职，定期或不定期地研究工作、交流通报工作情况、协调解决相关问题，从而进一步链接起审计与纪检、组织等部门的纽带，搭建起经济责任审计工作立体平台，将联席会议制度“链条效应”发挥到极致。
二、以资源整合为手段，寻找经济责任审计与其他常规审计互动的引擎
《规定》明确了领导干部经济责任的履行是通过本地区、本部门（系统）、本单位来实现的，并从科学发展、财政财务收支及有关经济活动以及领导干部本人的守法等情况作了严格要求。
因此，经济责任审计工作范围广、内容多、时间跨度大，审计过程中必须整合资源，讲究方法科学，有效地将经济责任审计与其他常规审计紧密结合，才能确保审计工作质量。为此，经济责任审计工作应注重“三个结合”：一是与财政决算及部门预算执行情况相结合，强化财政收支真实性审计、强化对政府的债务审计、强化各项与群众利益相关的专项资金审计、强化对国有资产的审计，并且对可能存在权钱交易和领导干部容易产生腐败的相关部门和单位进行延伸审计，突出重要问题，规避审计风险；二是与绩效审计及其他专项资金审计相结合，关注经济发展中工作目标的完成、重大经济事项、国有资产保值增值和干部廉洁自律等方面的情况，将单位的财政资金投入是否到位，管理是否有序，能否达到预期效应作为评价领导干部决策的重要内容；三是与被审计单位内控制度相结合，在揭露和查找薄弱环节的同时，注重从机制、体制上寻找解决问题的办法，以促进被审计单位科学管理资金，确保政府的各项宏观调控措施落实到位。
三、以科学评价体系为突破，促使审计结果有效运用
《规定》明确了审计机关在法定职权范围内，应通过建立合理可行的党政领导经济责任审计评价体系，对被审计领导干部履行经济责任情况作出客观公正、实事求是的评价，促使领导干部增强遵纪守法意识和自我约束能力，正确行使党和人民赋予的权力，为经济社会发展作出贡献。
由此可见，建立健全党政领导经济责任审计评价体系是促进经济社会发展的需要，也是提高审计质量促进审计成果有效运用的需要。为此，经济责任审计应站在推动地方科学发展的高度，围绕国计民生、科学决策，探索对各类领导班子和领导干部的工作职能、责任、工作目标的界定，通过分析资金利用的经济性和项目目标的实现程度，细化或量化领导干部经济责任履行情况的评价内容，建立科学合理的党政领导经济责任审计评价体系，全面落实经济责任审计框架的各项要求，促进领导干部依法行政、依法理财和规范权力运行，发挥经济责任审计在权力制约监督中的重要作用。通过体系建设，让经济责任审计结果不仅仅是查处问题评价政绩、对查出的问题分类、剖析并提出有效建议，还能对带有普遍性、倾向性、规律性的问题，注重触及到制度层面，反映体制机制上的问题，追溯造成违规、违纪问题的根源，真正起到服务领导干部、服务政府决策、服务经济发展的作用。
四、以提高任中审计比重为关键，强化审计免疫功能
被专家学者和广大一线审计工作人员向来最看好的经济责任审计形式就是任中审计，它被喻为领导干部经济行为的“矫正器”，它能像“定期检查”般提醒领导干部“有病早治，无病早防”。而新余目前尚未开展任中审计工作，且离任审计大多是先免职后上任、再委托后审计的模式，审计项目开展明显滞后，势必造成“马后炮”，审计效果难以保障。
所以，一方面应积极拓展经济责任审计形式，在坚持离任审计的同时，逐步增加“任中审计”的比重，实现监督关口前移，形成任中审计、离任审计完整的经济责任审计体系，特别是要对县（区）长主要领导干部任中审计常态化、制度化、规范化，用这种关口前移的新模式，对党政领导进行实际权力行使跟踪，促使领导干部及时发现问题、改正错误，变事后监督为事前监督，减少和避免“小问题”酿成“大错误”，全方位构筑预防腐败“防火墙”，充分发挥经济责任审计的“免疫”作用，达到经济责任审计监督与服务的真正目的。另一方面，应对离任审计大胆试行先免职、再审计、后任用的措施，甚至试行干部任前经济责任审计结果公示制度，避免“马后炮”被动局面发生。
五、以借鉴它山之石为捷径，推动经济责任审计更好发展
它山之石，可以攻玉，汲取先进经验是做好经济责任审计的捷径之一。目前，经济责任审计仍然属于探索阶段，所以巧学善用其他审计机关的先进经验，对于我们进一步更新发展理念，完善发展思路，提升发展水平具有很强的现实针对性。
然而学习先进经验并不是套框框、学样子，而是要学精神，要通过认真思索，思维加工，抓住先进经验的实质，找到规律；要对照自身实际情况分析，找出差距；要重在创新地对先进经验消化吸收，从自身实际出发进行再创造，把别人的经验纳入自己的经验系统之中。在今后经济责任审计工作开展过程中，派出强将精兵到经济责任审计工作开展优秀的地方交流学习也将是该项工作的重要内容。
此,如何适应新形势、新任务的要求,进一步深化经济责任审计,已成为审计机关和审计人员亟待研究的问题。
一、 当前领导干部经济责任审计存在的突出问题
经过实践和发展,经济责任审计工作制度日臻完善,审计方法逐步改进,有效发挥了审计监督作用。但是,当前经济责任审计还存在一些困难与问题,在一定程度上制约着经济责任审计的发展,亟待我们加以研究解决。主要表现为以下几个方面:
(一)审计项目计划安排缺乏科学性。审计部门每年接受委托的经济责任审计任务多,而且任务过于集中,随意性大;项目计划中离任审计多,任中审计所占比例小,达不到规定的比例要求;审计计划安排时间比较迟,一般都在正常项目安排好之后,审计部门比较被动。尤其是对离任审计项目的安排,先离后审,有的离任半年或1年以后才安排审计,使审计变成了形式。
(二)审计内容不够全面。一般财政财务收支审计或者绩效审计,是对单位的财政财务收支事项进行的审计,而经济责任审计是对被审计领导干部所承担的经济责任履行情况进行的审计。由于审计人员的惯性思维,对领导干部经济责任审计的特点把握不到位,仍然以财政财务收支审计为主,缺乏对领导干部履行经济责任情况的全面审计。
(三)审计成果运用体现不充分。经济责任审计委托部门虽重视经济责任审计项目的安排,但对审计成果的运用体现不充分,很难用在干部的任免和管理监督上;而且也缺乏相应的法律、法规、规章制度规定必须运用审计结果。审计结果运用不充分,直接影响到审计机关开展审计工作的积极性。
(四)审计评价过于宽泛。目前,在政府主要领导干部经济责任审计中,由于缺乏统一的标准和规范,审计人员在实际操作中容易出现经济责任的主体界定不准、界定不清或界定模糊,影响到影响对被审计领导干部履行经济责任情况的客观评价。如在实际审计过程中除规定的直接责任外,只要是所管辖范围内的部门或单位出了问题,都笼统定性为主管责任,过于模糊,造成主管责任等同于没有责任。有的评价超出审计范围,对一些与审计事项不相关的业绩加以确认,与经济责任不相关的责任也加以界定;有的审计评价往往就事论事,泛泛而论,只对单位不直接对责任人,而且评价内容过多,造成评价目的不明确。特别是对领导干部廉政情况的评价很难,难在审计不作出评价不行,因为领导干部关注这样一个评价结果。如果要审计部门作出评价,因目前审计手段有限,领导干部廉政情况仅靠审计部门难以发现,加大了审计评价风险。
(五)审计责任难以界定。2010年中办国办关于经济责任审计新《规定》将领导干部责任划分为三种,即直接责任、主管责任和领导责任,并明确了责任划分的依据。但在实际工作中面对领导干部经济责任审计内容的复杂性,没有统一模式,界定三个责任往往是统而概之,影响到经济责任审计质量。特别是对党政领导干部的同步审计,有关市县长书记经济责任中的领导责任、主管责任、直接责任具体怎么界定及如何取证难度大。
(六)审计方法还有待改进。长期以来,经济责任审计采用的技术方法还停留在传统的财政财务收支审计层面。特别是大多数审计人员往往还是习惯于审查财务账册、凭证,不善于运用分析性复核方法对风险进行评估;不善于对内控制度进行测评,并在此基础上确定审计重点;不善于运用抽样审计的方法,以提高审计效率。对计算机辅助审计技术的运用还不够广泛。
二、 对深化领导干部经济责任审计的思考
面对新形势的要求和当前经济责任审计的现状,我们必须坚持与时俱进,认真思考深化经济责任审计的对策。主要从以下几个方面入手,全面提升经济责任审计的层次和水平。
(一)增强审计计划科学性。做好计划工作是做好审计工作的前提。面对众多的审计对象需要审计,而审计资源是有限的,我们不可能一下子把所有应该审计的领导干部都审计了。在当前审计任务重与审计力量不足的矛盾比较突出的情况下,如何制定计划,如何做到审计突出重点,加大任中审计的比例,这确实是我们需要很好的考虑和研究解决的问题。《审计法》明确规定经济责任审计工作由组织部委托进行。因此,针对目前计划中出现的问题,每年年底,审 计部门要在充分做好调查的基础上,提前走访组织部、纪委及其他相关部门,及时沟通情况,为增强计划的科学性做好基础工作。要充分发挥经济责任审计联席会议领导小组的作用,加强工作协调,使审计计划安排能考虑到审计部门力量和审计情况,变得更加科学合理。同时,审计部门在项目安排上坚持全局一盘棋的思想,把组织部委托的项目与本部门
的项目统筹安排,避免重复审计。
(二)深化经济责任审计内容。扩大和深化审计内容是提高面效的关健。开展审计,要在深化内容上下功夫。一般审计多以财务收支审计为基础,关注单位财政经费使用中有没有问题。而经济责任审计的特殊性决定了它不是单纯地审计财政财务收支上的问题,作为对领导干部履行经济责任情况的审计,它所关注的问题更广泛、更深刻。依据新《规定)和《审计法》实施条例的规定,实施经济责任审计主要是通过审查领导干部所在单位的财政财务收支的真实、合法、效益来评价和鉴证领导干部经济责任的履行情况,主要内容包括被审计领导干部所在单位财政财务收支的真实、合法和效益情况,固定资产的管理和使用情况,重要投资项目的建设和管理情况,内部控制制度的建立和执行情况,以及被审计领导干部对下属单位财政财务收支以及有关经济活动的管理和监督情况等。为此,为了更加全面评价领导干部履行经济责任情况,经济责任审计不能仅仅局限于财政财务收支以及有关经济活动的具体事项,要更加关注领导干部履行经济责任的过程和效果。要实现由真实合规性审计向效益审计转变,努力探索经济责任审计与绩效审计相结合的路子。把绩效审计作为深化和创新经济责任审计的重要途径,是贯彻落实科学发展观的必然要求。同时注意防范审计风险,一方面,审计部门要对审计内容查深查透,不留死角,提高审计质量;另一方面,要注意对审计内容不能什么都管,否则超出审计法所规定的职责范围,会带来审计机关无法承担的审计风险。
(三)促进审计成果运用。充分运用审计成果,这是经济责任审计的最终目的。为保障审计结果的有效运用,2010年出台的经济责任审计《规定》在两个方面作出了具体规定:一是对各级党委和政府运用审计结果提出了要求,明确规定应当建立健全经济责任审计情况通报、审计整改以及责任追究等结果运用制度。二是对干部管理监督部门运用审计结果提出了要求,明确规定有关部门和单位应当将审计结果作为考核、任免、奖惩被审计领导干部的重要依据。为此,审计部门要提高审计质量,使审计成果有说服力,与党委政府、干部监督管理部门的要求相符。党委、政府可以通过参阅审计结果尤其是任中审计结果报告,能够及时掌握家底和整个经济工作的真实和运行情况,提高宏观决策的科学性。纪检监察机关可以通过领导干部经济责任审计结果及时发现和查处有严重违法和犯罪行为的案情以及潜在严重的经济问题,能为纪检监察机关提供案情侦破线索。在查办案件中,还可以根据审计机关提供的情况,直接运用审计结果查处。组织人事部门应把审计结果归入领导干部廉政档案,与干部任前公示制度结合起来,作为干部选拔任用和加强监督的参考依据,并将经济责任审计结果的运用情况,及时书面反馈给审计部门。经济责任审计联席会议领导小组成员单位对审计结果要进行全面分析,对一些倾向性、苗头性的问题,认真从管理、机制、体制和制度等方面分析原因,采取有针对性的措施,建立健全相关制度,切实加强干部监督管理工作。积极探索审计结果公开和领导干部责任追究制度,不仅把审计结果送给被审计人所在的单位以及相关的干部监督管理部门,甚至应该向社会公开。通过各部门紧密配合,齐抓共管,使经济责任审计成果得到充分体现。
(四)把握好领导干部经济责任评价。审计评价是经济责任审计的一个很关键的环节。经济责任审计评价的对象是领导干部,关系到领导干部的政治生命,政策性非常强。对经济责任审计评价关注的主要有:党委政府、组织人事部门、纪检监察部门、被审计部门和责任人、社会公众。为此,要提高评价的规范性和准确性。新《规定》强调审计评价应当关注领导干部履行经济责任的下列情况:贯彻落实科学发展观,推动经济社会科学发展情况;遵守有关经济法律法规、贯彻执行党和国家有关经济工作的方针政策和决策部署情况;制定和执行重大经济决策情况;与领导干部履行经济责任有关的管理、决策等活动的经济效益、社会效益和环境效益情况;遵守有关廉洁从政(从业)规定情况等。为了客观公正地进行审计评价,必须把握好以下几点:一是按照中办国办新《规定》,坚持三个原则,即:依法依规原则;客观公正、实事求是的原则;审计评价与审 计内容相统一的原则。二是建立统一的领导干部经济责任审计评价的定量指标和定性指标。纪检监察、组织人事部门应加强合作,构建科学的定性和定量指标评价体系,确保审计评价的规范性和公正性。三是形成一整体操作性强、科学客观的评价方法。既有利于形成口径一致、可比的审计结果,又有利于具体审计实践的灵活掌握和运用。审计评价准确与
关键字：经济责任审计 主体 责任 追究
中图分类号：F270 文献标识码：A 文章编号：1672―7355（2012）03―0―02
近年来，国家机关人员屡犯屡审、屡审屡犯的现象引起人们的质疑。这一现象实质上与不甚明确的审计问责机制有脱不掉的关系。目前的审计问责制度主要存在两个问题，一是缺乏一个强有力的问责主体；二是审计与问责没有很好地衔接起来。
公共资金的违规、低效使用是一种人为的结果，如果不解决责任人的问题，审计发现的违规事项会越来越多。经济责任审计，正是单独针对人的一部分审计职能。我国权力制约机制和监督体系尚不完善，许多职权在使用过程中不可避免地存在权力寻租的现象，从而导致职权滥用行为。审计机关作为专门的监督机构，应当发挥其在权力制约监督中的作用，特别是开展经济责任审计。
目前理论界对经济责任审计的理论分析主要针对经济责任审计的理论定位、产生基础、风险管理和业务工作完善等方面的研究，很少有学者对经济责任审计的责任人进行问责方面的研究，对经济责任审计问责的内涵及问责的内容、主体、客体的认识还没有达成一致。因此，有效利用经济责任审计结果，健全经济责任审计问责制，从经济事件中看到人，抓住审计的根本，转变审计对事不对人的传统观念,对强化政府责任人的民主意识，保证现有公共产品的分配效率和质量十分重要。
一、 经济责任的责任分析
在两权分离的情况下，财产所有者将其财产交付委托给他人代为管理或经营：财产所有者授予受托者管理或经营的权力，而受托者负有为财产所有者代为管理或经营的经济责任。受托经济责任关系确定后，授权委托者为了维护其利益有必要对受托管理者或受托经营者的经济履行情况进行审查，以评价其经济责任，并进一步确认、解脱其经济责任。
关于问责制的概念，学术界并没有权威和统一的定义，一般认为，“问责制”即追究责任的制度。广义上，问责制是指有权主体按照法定程序，对具有问责事由的行为人责任进行追究的制度。这里行为人的范围包括公职人员、企业领导人员甚至是负有责任的普通公民。责任范围也广泛，包括道德、政治、行政、法律、领导等多种责任。问责制是指无论任何组织、任何人，只要违法侵害了无辜公民的利益或社会公益，一概必须为自己的行为承担否定性的后果。
在我国经济责任审计中，政府作为国有资产的委托人，把公共资源的经营管理权授权给领导人员管理，接受授权的领导人员，在对有关公共资源行使管理权力时，必须按照相应的规定履行义务并承担相应的责任，接受有关单位的问责。目前，经济责任审计的责任依据最新规定可将其分为：直接责任、主管责任、领导责任。
二、问责主体分析
经济责任审计问责主体是经济责任审计问责行为的实施者。党政领导干部和企业领导人一旦发生违法或不当行为，首先需要明确的是由谁来认定和追究其法律责任。只有明确了问责的主体，才能使问责活动得以进行，从而实现问责的目的。
目前，根据对问责制的不同认识，在问责主体这个问题上主要有两种观点。一是“同体问责”，即问责的主体仅限于上级机关和有关领导，是来自系统内部的问责。行政问责是一种内部监督机制，主要是由政府有关部门进行调查核实，并由政府进行责任追究。在监督的渠道上也可能是由公民、法人或者其他组织检举，甚至新闻媒体的曝光也可能成为问责的依据之一。总体而言，行政问责制是行政系统内部的问责，一种内部监督的机制，即“同体问责”。二是“异体问责”，即问责的主体不仅包括国家行政机关、立法机关和审计机关，也包括政党、社会团体、新闻媒体和公众，是来自系统之外的问责。从制度视角来看，国家审计问责主体是一个多层级的问责体系。这是一个以审计机关直接问责为核心，辅之以权力机关问责（包括立法机关、司法机关和行政机关问责），再扩展到舆论问责（包括以媒体为主体的全民问责）的有机体系。从责任追究主体来看，主要包括纪检、市计、行政监察、检察监督、司法审查等等，这些监管部门各自有不同的监管权力，而监管权力与部门利益，甚至领导的个人利益息息相关。基于此，解决多头监管的问题可以采取综合监管和联合监管的模式。
在上述两种观点中，第一种观点将问责视为系统内部的同体问责，问责主体范围过于狭窄，特别是如果将国家立法机关排除在外，会使得问责的权威性不够。我国目前实施问责的主体主要也是这种方式，异体问责发挥的作用很小。狭义上，经济责任审计问责的主体就是审计机关。根据我国《审计法》规定，审计机关拥有一定的行政处罚权。因此从认定错弊存在、提出处理措施和做出计决定的角度，不可否认审计具有问责功能。但是，在审计机关的问责权力的大小方面，其存在着处理处罚权不足的问题。而要弥补这种不足，更好地实现问责制，不是无限制地增加审计机关的权力，而需要与司法机关、舆论监督机构以及社会公众协调配合；还需要将审计监督与行政监察结合起来，追究一些单位和个人的政绩责任；甚至还需要落实行政责任与刑事责任相衔接的工作机制，与司法机关联动配合，将审计中发现的一些人涉嫌经济犯罪的线索及时移送司法机关，或邀请司法机关适时介入审计工作，展开同步调查，提高各部门效率。
三、扩大问责主体
实施审计问责制的主体除了审计部门外，行政授权的各级上级主管部门、社会公众、新闻媒体也可以是问责的主体。我国问责主体范围过于狭窄，特别是如果将国家立法机关排除在外，会使得问责的权威性不够，异体问责发挥的作用很小。问责主体主要是同体问责，问责制往往停留在上问下责的层面，2003年以后的问责风暴，从问责主体来看，一般都是通过上级部门调查，最后做出处理，是上级部门对下级部门的问责。而作为最高权力机关的人民代表大会及其常务委员会却并没有发挥其应有的作用。上级问责下级机关，作为同体问责是一种重要的方式，也符合法律的规定。当下级因为失误被上级要求辞职或被解职，而上级与下级需要承担连带责任的情况下，就很难保证问责结果的公正性。因此，同体问责随意性较大，会出现处罚与责任不对等的现象，难以形成一个稳定的制度,并且在行政问责中领导的偏好可能会超越相关的制度规定。目前看来，我国行政问责只要还是局限于行政部门内部的上下级之间，就难保问责结果的公正性。
扩大问责主体，实施异体问责，在我国作为行政型审计模式下仍有一下薄弱之处:首先，人大问责进展较慢。我国新修订的《审计法》第四条中增加了与人民代表大会问责有关的内容：“必要时，人民代表大会常务委员会可以对审计报告作出决议。”但是，这一制度实施的效率如何，还需要进一步实践的检验。其次，公民问责缺位。我国法律中对公民问责的途径尚不完备，对公民的知情权和话语权尊重不够，从而在一定程度上限制了公民的问责。最后，媒体问责缺位。无论是立法机关、司法机关还是国家审计机关，利用审计信息实施问责行为，拓展审计问责功能，都可以按照法定的渠道实现问责。新闻媒体在西方被认为是立法、行政、司法三大权力之外的“第四种权力”。从各国的审计实践以及我国近几年在审计信息公开后引发的社会各界对审计报告的强烈反响来看，舆论在推动我国政府干部问责制度建设方面，发挥了极为积极的作用。许多被审计单位宁愿选择“处罚”，也不愿被媒体曝光，这种现象已经表明了舆论监督已成为一种不可忽视的监督力量。事实上，我国媒体在近几年推动各级政府部门整改方面，已产生了明显的效果，但还存在着一些问题：行政干预过多，权力运行透明度不高，为舆论监督的正常开展设置了严格的限制；正面宣传多，负面的深入调查、跟踪监督少；对舆论监督缺乏保护制度等。
四、建议
（1）强化对官员的权力制衡机制，优化责任环境。在权利责任分配上，引入制衡机制，在官员制衡博弈中，实现责任对象的互相监督，优化经济责任环境。
（2）努力培育以派和新闻媒体为主的问责主体。在我国的实际情况下，利用派的问责优势：、派参政议政，积极地疏通渠道，发挥派参政议政的作用。鼓励媒体监督经济责任主、客体的义务履行情况，及时报道相关事件，把经济责任审计带入跟普通公民视野中。
（3）提升审计机关问责主体的素质。我国审计机关由于组织结构的特殊性，在基层审计机关非专业干部所占的比例较高，知识结构不够合理，在一定程度上影响了审计工作的质量和效率。审计问责制过程中，不仅涉及到被审计的单位，还要涉及到领导者本人。
（4）完善公民公开问责体系。通过新闻媒体及审计报告的公开等渠道，使公民了解到经济责任履行情况，并创建疏通群众问责渠道。公民通常在问责中处于弱势地位，没有能力进行问责或是问责后不能保障自己的人身安全，因此要立法保障公民的权利。采用审计结果公开制，让民众对经济责任审计有更多的知情权、参与权、监督权，促进民主法制建设，保证公民对权力使用得到有效监督，使权力的运行规范有效。将经济责任审计结果公开，可以让群众更全面、更具体的了解拟任用的领导干部，尤其是经济管理方面的工作能力。另外，应当建立问责的激励机制。发展和完善公民问责，必须建立起与之相适应的物质奖励制度。比如应该给予胜诉的原告一定数额的奖励，这既是对原告付出的必要补偿，通常也能鼓励更多的公民问责。
（5）完善救济制度。审计问责制度在我国尚未形成一整套成熟健全的制度或机制，在问责过程中难免出现偏差和失误，完善政府审计问责救济制度，从而增强政府内部行政救济的及时性和有效性。为保障问责工作顺利开展，设立相关的法律救济原则，建立审计听证制度，并对经济责任审计结果公开的责任和不予公开的救济途径等，作出强制性规定，保障审计问责的合法性、连续性。
参考文献：
[1]姜巍 政府审计问责制研究[D].天津财经大学2009
[2]肖琼 我国经济责任审计问责研究 [D].云南财经大学2010
[3]邵丽丽 崔文文 试论我国政府审计问责制的发展现状及完善对策[J].管理.2004.(10):161- 162.
[4]赵保卿.企业内部审计质量控制探讨[J].审计与经济研究.2001.(1):16- 18.
[5]张彤杉.审计学[M].北京：清华大学出版社.2007:15- 18.
[6]刘英来.关于审计质量控制的思考[J].审计研究，2003（4）
[7] 刘娟.企业内部审计制度的博弈分析[J], 中国商界(下半月), Business China, 2010年 12期 2004（8）
[8]唐建兵.我国内部审计的独立性问题[J].成都大学学报：社科版，2000（2）
[9] 冯西儒.企业内部审计问责机制研究[J].财会月刊, 2010年 22期
【关键词】地方高校；高校经济；责任审计
经济责任审计作为适合我国国情的现代审计制度的创新，得到了党中央国务院的高度重视，2010年10月，中共中央办公厅-国务院办公厅（以下简称‘两办）更加明确了内部审计机构法定职责及内部经济责任审计法律地位，促进了高校内部经济责任审计的开展，对于改进和规范高校内部经济责任审计工作，加强制约和监督高校各部门的权力运行，促进高校改革发展具有重要意义：经济责任审计是高校内部审计的一个非常重要的组成部分，具有独特特征，在我国高校建设过程中发挥着重要作用，但是我国高校近几年来经济责任审计方面出现了一些问题，这些问题阻碍着高校的发展与建设，我国地方高校内部经济责任审计仍旧存在着不完善、不协调等现象，高校经济发展中存在着较为重要的财务风险，本文在经济责任审计的基础上，进一步分析了地方高校财务风险的应对策略。
一、高校经济责任审计中存在的财务风险
1.审计机构不完善，独立性差
我国的《教育系统内部审计工作规定》及有关文件规定：规模较大的高校应该独立设置相应的内部审计机构，并给予足够的内部审计人员。大家把审计作为对立面，不能给予必要的支持和配合，经济责任审计工作没有深度，难以充分发挥监督和评价的作用。但是通过数据调查显示：教育部直属的高校中，高校内部独立设置内部审计机构的很少，还不到一半，那些地方本科院校及高职高专院校设置的比例更少，而且即使设置了，机构也是非常不健全的、配备的审计人员较少，在很大程度上影响了内部审计的效果。通常情况下，高校内部审计部门还需要接受学校有关行政领导部门等的整体安排与领导，受到学校内部人际关系等的干扰，没有充分的处置权与独立权。
2.经济责任审计存在滞后性
根据我国《审计署“十二五”审计工作发展规划》要求，各个单位都要将任中审计与离任审计结合起来，增强任中的审计力度。我国高校受到干部管理保密性影响，开展经济责任审计工作时程序大多是“先离任，后审计”，经济责任审计工作通常都在领导干部任期满届满、辞职与退休后进行，采用先审后离审计方式的高校只有11.4%，将先审后离与先离后审方式结合也仅有8.6%，我国高校目前仍旧采用先离后审的经济责任审计方式，这给经济责任审计带来了滞后性，被审计的人离开了原来的单位，或者是升迁得到了提拔，即使查出了审计问题，最后也是不了了之，不能使被审计人与原单位进行有效配合，新上任的领导对那些旧账也不想再管，最终导致不能够得到比较科学准确的审计结论，影响了审计成果的利用转化，并且也削弱了审计监督职能作用的有效发挥：同时也影响了内审人员的工作积极性从而丧失了高校经济责任审计的监督功能，不能很好地发挥出经济责任审计的作用与功能。
3.财务核算缺乏规范性
近年来，高校在大宗物资、仪器采购方面的资金流通比较频繁，但是由于高校财务核算缺乏相应的规范化管理，部分单位价值较高的精密仪器及工程招标工作存在违规操作，高校物质采购部门的专业人员较少，不具有基建工程及精密仪器的相关知识，难以确保招标、验收资金的合理性、规范性，甚至部分工程招标项目存在着手续、管理、流程不严谨、不规范的情况；另外，由于高校资金在财务核算方面的滞后性，部分高校基建项目的施工存在工程管理、工程质量与资金结算相脱节的现象，影响了高校正常的基建修缮工作，无法及时完善高校的财务核算工作。
二、高校经济责任审计规范化建设
1.完善经济责任审计法律法规
随着我国经济的迅猛发展，审计工作显得越来越重要，实践历史经验证明：每一项审计法律法规出台，都会在一定程度上促进、推动审计实践工作的进步与发展。我国在1999年已经初步确立了经济责任审计制度，这有效地促进了经济责任审计工作的开展，扩大了经济责任审计的范围，随着我国经济体制的不断改革与完善，审计工作环境也进一步改善。我国在立法方面要做出努力，应该进一步修订完善《审计法》及有关的经济责任审计法规，清楚审计机关的责任与权限，使得审计工作程序规范化，促进审计执法顺利开展；其次我国高校有关部门应该根据高校教育审计特点，制定出规章制度，建立一套完善的审计管理体制，为高校创造一个好的工作环境；最后高校还应该增强对其认识、进行广泛宣传，从人员、经费及机构等方面给予高校内部审计工作支持，确保审计部门的地位与权威，发挥审计部门作用。
2.规范经济责任评价体系
规范高校经济责任审计工作，还应该建立起一个完善科学的经济责任评价体系，要客观公正地做好各项工作，高校审计部门及审计人员在这个过程中应该实事求是、认真负责，在高校实际管理中做好以下工作：依据高校实际工作性质及实际情况，建立起规范科学的高校经济责任审计指标评价体系，有机结合定量评价与定性评价，根据教育及时展，对指标评价体系完善与修改，给高校评价高校干部经济责任提供一个科学标准。高校还应该依据权责对等原则，下发给高校各部门及下属单位制定好的经济责任告知书，让高校各个部门明确自己的经济责任，还要增强高校领导干部的经济责任意识；高校内部审计部门在审计评价过程中，应该坚持严谨、科学原则与态度，紧紧围绕“经济责任”开展评价，依据实事求是原则与态度评价。
3.强化队伍建设，推进经济责任审计工作
内审部门必须建立一整套的审计制度，才能保证经济责任审计质量：才能以质量立审计权威，为经济责任审计工作的顺利开展创造一个良好的外部环境。高校内部的经济责任审计工作比较特殊，应该依据高校自身实际情况开展，在建立健全的审计制度与任职资格管理制度下，建立审计人员职业化制度、并且还要拓宽审计人员的教育培训渠道，提升审计人员综合素质与能力。如果有需要或者是必要时，高校可以借助国家审计机关、内部审计机构等方面的审计力量，在经济责任审计项目下，积极建设一支虚拟的审计团队，将“借用”到人才的专业知识与技术经验发挥出来，另外还要借助信息化技术手段，增强审计信息化建设，改进审计手段，紧紧围绕高校的发展主题与内容，转变发展方式，促进高校内部经济责任审计工作的顺利开展。
4.细化经济责任审计对象与内容
对高校经济责任审计进行立法之后，要结合高校经济责任审计工作开展依法审计，将经济责任审计中的对象与内容进行细化，依法审计是高校审计工作开展的基础与要求，高校在开展经济责任审计工作时，必须认真贯彻有关法律责任，做好经济责任审计制度建设工作。高校领导干部分布的单位业务性质不同，其经济责任也就不同，因此应该建立一个权责明确、监督有力的内部经济责任审计规范与实施细则，保证审计过程中的各个阶段都能遵守程序规范与细则，这些都应该在纳入经济责任审计的范畴与计划中。另外，还应该依据单位性质及资源数量等等，对审计对象及具体程序做一个确定，对高校中经济业务复杂及资源多的学院部门如后勤、人事等实行任中轮审制度，对那些经费少、经济业务简单实行离任审计与任中审计相结合制度，慢慢增大任中审计的比重。调整审计内容，适当延伸经济责任审计深度与广度，将高校的一些项目如招生过程及收费标准等等作为审计必查项目，还要增强单位重大经济事项决策情况的审计。
综上所述，经济责任审计是一种创新性的审计制度，做好这项工作有利于提高高校人才培养质量、文化创新能力等，也能够很好地监督审查高校领导干部的经济责任，进而促进高效的科学可持续发展。因此，高地方高校责任审计规范化建设应该从多方面多角度开展，从经济责任制度体系、人才培养到依法审计等方面开展高校财务审计工作，将财务风险降到最低，促进高校经济的健康可持续发展。
参考文献：
[1]林平.刍议经济责任审计中的审计风险管理[J]. 现代审计与会计，2012：（11）：18-19.
【关键词】经济责任审计 国家治理功能 受托经济责任
经济责任审计是现代审计理论与中国特色审计实践相结合而产生的一种审计制度创新（蔡春、陈晓媛，2007）①。这一创新主要体现在经济责任审计的审计对象是自然人而非组织，是我国特有的审计类型。马克思告诉我们，人之所以是人的重要体现在于主观能动性，经济责任审计直接将自然人作为审计对象，使其区别其他类型审计而存在。
我国国家审计体系目前采用的是“3+1”模式，其中的“1”即是经济责任审计，可见经济责任审计在我国审计体系中的重要而又特殊的地位。最高审计机关国际组织（International Organization of Supreme Audit Institutions，INTOSA）秘书长Moser，在2008年7月举行的联合国经济与社会理事会（UN Economic and Social Council，UNESC）会议上指出，国家审计是良好国家治理的关键要素，国家审计是来公正和客观地评价政府是否负责和有效地管理公共资源并实现既定目标，从而帮助政府组织实现责任、改善管理，以增强公民和利益相关者对政府的信心。国家审计署刘家义审计长（2012）指出，“国家审计的本质是国家治理这个大系统中内生的具有预防、揭示和抵御功能的‘免疫系统’”②，因此，国家审计具有国家治理功能。作为国家审计体系重要组成部分的经济责任审计除具有一般审计具有的基础功能外，理应具有国家治理功能。
2010年12月，为健全和完善经济责任审计制度，加强对党政主要领导干部和国有企业领导人员的管理监督和推进党风廉政建设，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》（以下简称“两办规定”）。新“两办规定”对党政主要领导干部经济责任审计的对象、组织协调、审计内容、审计实施、审计评价与结果运用等方面作了较为详细的规定。2011年7月，国家审计署出台的《审计署“十二五”审计工作发展规划》在第十一条专门对经济责任审计进行了规定，要求“以领导干部守法、守纪、守规、尽责情况为重点，进一步推动经济责任审计工作科学发展，发挥经济责任审计在加强干部管理监督、推动党风廉政建设、促进经济社会又好又快发展等方面的积极作用。”
从这些规定可以看出，经济责任审计作为现代审计理论与中国特色审计实践相结合的一种审计类型，越来越受到重视，且其功能作用也在不断地增强，不再仅仅是一般的监督、鉴证和评价，更上升到“加强干部管理监督、推动党风廉政建设、促进经济社会又好又快发展等方面”。无论是干部管理监督，推进党风廉政建设，还是经济又好又快发展都是国家治理的内在要求。从相关规定还可以看出，经济责任审计的审计对象非普通自然人，而是党政领导干部和国有企事业单位负责人，他们是国家各个组织的治理主体。自古以来，“国治”即“吏治”，实施经济责任审计即是发挥国家治理的功能。基于此，笔者认为，经济责任审计具有国家治理功能，需要对其进行深入的研究。
经济责任审计国家治理功能发挥的基础
经济责任审计基本功能的发挥是经济责任审计发挥国家治理功能的基础。审计的基本功能包括了监督功能、鉴证功能和评价功能。经济责任审计作为众多审计类型的一种，同样具备这三种基本功能。监督、鉴证和评价是组织治理的基础手段和重要方式，国家治理同样需要。
经济责任审计的监督功能指的是经济责任审计主体以相关法律法规为评价标准和依据，对党政领导干部和国有企事业单位领导人员的财务收支和其他经济活动进行检查和复核，包括会计资料和其他资料是否正确、可靠，其所反映的财务收支和其他经济活动是否合规、合理、有效，被审计对象有无违法违纪、损失浪费等，以达到解除其所负受托经济责任的目的。经济责任审计的鉴证功能则是指经济责任审计主体对党政领导干部和国有企事业单位领导人员在任职期间因其所任职务，依法对本地区、本部门（系统）和本单位的财政收支、财务收支以及有关经济活动应当履行的职责、义务进行检查和验证，通过审计结果来鉴定和证明被审计行为人受托经济责任是否得到全面有效履行以及履行程度如何的功能。经济责任审计的评价功能指的是经济责任审计主体根据相关的法律法规，对党政领导干部和国有企事业单位领导人员任职期间发生的经济行为进行确认和检查，明确受托经济责任的履行情况，在此基础上，肯定取得的成绩，发现存在的问题并进行评价和认定，然后提出相应的处理意见和建议。
经济责任审计的监督功能可以为国家治理功能的发挥提供基本的治理信息，经济责任审计的鉴证功能可以提供必要的治理证据，而经济责任审计的评价功能则可以提供重要的治理建议。无论是经济责任审计的治理信息，还是经济责任审计的治理证据和治理建议都是经济责任审计国家治理功能进一步发挥的重要基础。
经济责任审计国家治理功能理论分析
受托经济责任理论是解释审计的重要理论。何谓受托经济责任？最高审计机关国际组织（INTOSAI）认为，受托经济责任是指授予一个被审计个人或实体的责任，显示他已经根据资金提供者的条件对委托给他的资金进行了管理或控制。加拿大审计长公署（OAG）认为，受托经济责任是指对授予的某项职责履行义务，做出问答，他假设至少存在两方：一方授予职责；另一方接受这一职责，并承担责任，对履行这一职责的方式做出报告。关于受托经济责任，我国著名审计学者蔡春在其著作中曾做过精辟的阐述：“受托经济责任的实质是指按照特定要求（所有者提出的或者社会提出的）管理和经营受托经济资源（资产）并报告其经管状况的义务。它包括行为责任和报告责任两大方面。”③
受托经济责任根据委托方与受托方的不同可以分为企业受托经济责任、组织内部的受托经济责任以及公共受托经济责任，其中，公共受托经济责任的委托方是公共资源所有者即人民群众，受托方则是政府。政府获得人民群众所委托的公共资源，就对人民群众负有公共受托经济责任，需要合理地经管公共资源，履行公共受托经济责任的行为责任和报告责任，满足人民群众的需求。随着政治经济的发展和社会民主的进步，公共受托经济责任所反映的以委托人为代表的社会需要的层次与水平在不断提高和拓展，即委托人的期望与要求从低级向高级、由简单到复杂不断发展变化，由此也导致了受托经济责任的内容和要求的拓展。如从行为责任这个角度来说，其内容由保全责任、节约责任、效率责任等传统的责任内容向安全责任、认证责任、治理责任等新兴的责任内容拓展。因此，受托经济责任内涵的拓展是审计具有治理功能的理论基础。
经济责任审计作为国家审计的一种类型，它是公共受托经济责任全面有效履行的一种制度安排，通过对公共受托经济责任履行情况的监控，国家与社会公众之间形成一种制衡，可以有效减少国家与社会公众之间的信息不对称，克服道德风险和逆向选择行为，并确保国家的制度决策、权力运用等行为实现社会公众利益的最大化，从而内嵌于国家治理结构之中。从理论层面而言，经济责任审计作为国家治理中的一项制度安排，理应有助于提升国家治理效率；从实践层面而言，我国对经济责任审计的重视程度逐步提高、并将其大力推广，这也验证了经济责任审计在改善、提高国家治理效率中的作用。因此，作为国家审计中的经济责任审计的制度安排可以服务和服从于国家治理的总体要求，经济责任审计作为国家治理中重要和特殊的组成部分，其制度安排的优劣性在很大程度上左右着国家治理目标的实现。
经济责任审计国家治理功能实现的方式
经济责任审计国家治理功能的发挥需要有具体的实现方式。公共权力是国家治理的内在需求，政治民主是国家治理的基本手段，国家经济安全是国家治理的经济基础，三者缺一不可。基于此，笔者认为经济责任审计的国家治理功能可以通过公共权力制约、政治民主推动和国家经济安全保障这三种重要方式来实现：
第一，经济责任审计可以制约公共权力。权力作为现代人类社会的普遍现象，东西方古代哲学文献对其进行过广泛而深入的探讨。中文里“权力”一词来自对英文单词“power”的翻译。“power”引申自拉丁语动词“potere”，意为可以做某件事，“权力”则指通过意志的运用以达到某种目的的能力。由于权力存在天生的强制性和不平等性，一旦权力脱离了它所应该代表的利益而去追逐私利，权力往往会蜕变成裸的暴力。因此，“控制和约束”是与“权力”相伴而生的。我国古代的法家思想著作《管子》中提到“夫生法者，君也。守法者，臣也。法于法者，民也。君臣上下贵贱皆从法，此之为大治。”④法国十八世纪著名思想家孟德斯鸠说道：“一切有权力的人都容易滥用权力，有权力的人们权力一直遇到有界限的地方才休止。”⑤可见，权力需要制约在中西方已是根深蒂固的思想。
审计因受托经济责任的产生而产生，并随着受托经济责任的发展而发展。受托经济责任按照委托人、受托人的不同，可以分为公共受托经济责任、企业受托经济责任和组织内部的受托经济责任，公共受托经济责任决定着国家审计的产生和发展，所以也决定着经济责任审计的产生与发展。在现代民主和法治制度下，人民是国家和社会的主人，社会的一切权力和财富归人民所有，人民将公共资源委托给国家，国家就需要对人民履行公共受托经济责任。
公共受托经济责任的履行需要运用公共权力，或者说国家权力的运用是为履行公共受托经济责任而服务的。为了保证公共受托经济责任全面有效的履行，需要进行国家审计监督。党政领导干部和国有企事业单位领导人是公共权力运用的主体，他们直接决定着公共权力运行的效果，也即公共受托经济责任的履行情况，公共权力的运行需要制约，审计作为监督的一种，必然要在公共权力制约过程中发挥相应的功能作用。经济责任审计的最大特点是审计对象的特殊性，与其他审计类型将被审计单位作为审计对象不同，经济责任审计的审计对象是自然人，而且是党政领导干部和国有企事业单位领导人，因此，经济责任审计对公共权力的运用可以产生直接的制约作用，因而可以实现国家治理功能。
第二，经济责任审计可以推动民主政治的发展。民主政治，是凭借公共权力，和平地管理冲突，建立秩序，并实现平等、自由、人民等价值理念的方式和过程，是国家治理的内在要求和基本手段。发展社会主义民主政治是中国共产党始终坚持不渝的奋斗目标。我国社会主义民主政治的本质和核心是人民当家作主，是最大多数人享有的最广泛的民主。因此，全体人民是国家和社会的主人，是公共受托经济责任关系中的委托人，委托人利益的保障是民主政治建设的核心，对受托人公共受托经济责任的审计是民主政治的必然要求。
2010年，刘家义审计长在全国审计工作会议上指出：“‘十二五’期间审计工作要在服务经济社会科学发展、促进深化改革和民主法治建设、维护国家经济安全和促进反腐倡廉建设方面迈上新台阶”；在2011年的全国审计工作座谈会上，刘家义审计长进一步指出：“进一步深化经济责任审计工作，对于推进社会主义民主法治建设和反腐倡廉建设，推动国家治理和干部监督管理，促进经济社会科学发展，具有重要意义。”我国著名审计学家杨时展教授曾有过精辟的论述：“民主，是现代审计的实质，审计，是民主政治的表现；民主，是现代审计的目的，审计，是现代民主的手段。没有现代审计这一手段，就很难达到现代民主这个目的；而没有现代民主这个目的，现代审计也就失去其意义。”⑥
从审计机关领导和学者的观点中可以看出，经济责任审计理应发挥民主政治的国家治理功能，起到促进深化改革和民主法制建设的作用。另一方面，现阶段民主政治建设的推进离不开党政领导干部和国有企事业单位领导人，因为无论是在整个国家还是国有企事业单位内部，在民主政治建设的过程中，他们是旗帜，是号召和团结人民群众进行民主政治建设的舵手，在民主政治建设中发挥着主导作用。经济责任审计作为国家审计的一种类型，其审计对象恰恰是作为自然人的党政领导干部和国有企事业单位领导人。经济责任审计的实施，可以有效地监督和制约党政领导干部和国有企事业单位领导人在民主政治建设过程中的公共受托经济责任履行行为，使他们能够更好地胜任民主政治建设过程中的舵手职责，有助于实现国家治理功能。
第三，经济责任审计可以保障国家经济安全。在经济全球化的今天，国家经济安全是民众生活的基本条件，也是国家治理的重要经济基础。当国家的经济安全无法保障时，国家治理目标的实现也就无从谈起。国家经济安全可从两个方面定义，一方面指国家经济利益的获取受到保护，国家经济的稳定持续发展不受到破坏，国家经济处于不可分割的状态；另一方面则指抵御国内外政治、经济、军事变动而带来的冲击的能力，抵抗经济入侵和防范经济危机的能力。国家经济安全既包括国内经济安全也包括处于全球环境中的经济安全。
无论是国家内部的经济安全还是处于全球环境中的国家整体的经济安全，都需要有一定的决策、执行和监督机制来保障。决策机制的存在可以出台保障国家经济安全的政策和方针；执行机制的存在使得这些政策方针具有了执行的行为主体；对于制定的政策是否切实有效，执行是否及时到位，能否达到维护国家经济安全的目标则需要监督机制来保障。经济责任审计制度则属于监督机制中的重要组成部分，而保障国家经济安全政策方针的制定和执行主体以及最终负责人恰恰是党政领导干部和国有企事业领导人，经济责任审计将制定和执行主体以及最终负责人作为审计的对象，监督和督促其切实有效的制定、及时到位地执行维护国家经济安全的政策，使得国家经济安全得到有效的保障，从而实现国家治理功能。
【作者为曲靖师范学院经济与管理学院副教授】
【注释】
①蔡春，陈晓媛：“关于经济责任审计的定位、作用及未来发展之研究”，《审计研究》，2007年第1期，第10页。
②刘家义：“论国家治理与国家审计”，《中国社会科学》，2012年第6期，第60页。
③蔡春：《审计理论结构研究》，大连：东北财经大学出版社，2001年，第41页。
④李山：《管子》，北京：中华书局，2009年，第102页。
一、我国党政领导干部经济责任审计问题的研究成果
在我国，不少专家学者和审计人员都对党政领导干部经济责任审计进行了研究，并出了很多专著和文章，研究成果主要集中在经济责任审计的定位、审计的基本规范和制度建设、审计评价、审计问责及审计成果运用等方面。
1.经济责任审计的目标定位。关于经济责任审计的目标定位，目前国内倾向于“免疫系统”论下经济责任审计的目标。时现（2010）提出，审计机关应该适应新形势的要求，改变传统经济责任审计的模式，探索经济责任审计与财政审计、环境审计、绩效审计、专项审计调查的有机结合，有效整合业务资源，实现立体式审计，降低审计成本、发挥经济责任审计的最大效用。苗连琦（2010）指出，经济责任审计的目标应符合“免疫系统”论对权力制约机制审计的要求，对政府权力制约机制的设计是否合理、制约机制是否得到执行，执行效果是否达到了预期的目标，负有责无旁贷的责任。
2.经济责任审计的内涵。关于经济责任审计的内涵，多数学者认为经济责任审计是以领导干部经济责任履行情况为核心的审计方式，与财政财务收支审计有本质的区别。审计署刘庆明（2009）提出：“经济责任审计理应包括财政财务收支审计的内容，但只是其中的一部分，而不是全部。审计对象和审计内容的特殊性决定了经济责任审计与财政财务收支审计的本质区别。”随着现代审计功能的拓展与创新，许多学者开始倾向于经济责任审计还应该关注领导干部的宏观经济责任乃至社会责任（蔡春、陈晓媛，2007；崔孟修，2007）。
3.经济责任审计的规范建设。2010年12月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》，对经济责任审计的若干重要问题提供了更加详细的指导，使得经济责任审计法规体系在原有的基础上又前进了一步，体现了中央对经济责任审计的日趋重视，经济责任审计法规体系的日益健全与完善能够为其审计实践的有效开展提供更加强大的法律保障。但是，也要看到我国经济责任审计法规建设的滞后性，莫国强认为，目前已经出台的一些法规也不够完善，必然会影响审计效果。主要有：审计模式上的缺陷；立法滞后；对审计机关授权与经济责任审计的要求不相适应；审计成果的利用缺乏明确的法规等。
4.经济责任审计的评价指标。理论界普遍认为建立科学的党政机关领导干部审计评价体系难度很大，关键是如何量化。到目前为止，对政府领导干部的经济责任审计的评价还没有统一规范的评价指标，要使经济责任审计评价科学化、规范化还是一个庞大、复杂的系统工程。河南省审计科研所经济责任审计评价科学化课题组指出，经济责任审计评价科学化是指运用量化计分的方法，考核被审计单位领导干部任期内履行经济责任情况，并做出客观公正的审计综合评价结论。它可以克服过去审计评价中存在的评价结论含糊不清、缺乏科学性的弊端。
5.经济责任审计的问责机制。当前问责制执行力度小，执行效果差是审计理论界与实务界的共识。问责机制的弱化不仅会造成审计资源的浪费，更会造成政府公信力下降的严重后果。余传尧认为要建立健全审计部门与纪检监察机关之间移交和查处违纪违法案件的协调机制，坚决惩治各种腐败行为；要把审计情况纳入对领导干部的考核评价体系和廉政档案，强化经济责任审计成果在领导干部监督管理中的运用。时现提出“一旦将环保效益纳入党政领导干部经济责任审计范围，在审计结果利用方面，就必须将政绩考核与环保责任挂钩，加强问责到‘人’，通过移送处理，依法追究法律责任。”
二、对未来进一步工作的展望
从对上述对研究现状的梳理和总结可知，党政领导干部经济责任审计理论研究和实践运用起步较晚，成果不多，尚有很多内容和领域需要进一步深化研究。立足于我国经济的持续、健康的和谐发展目标，党政领导干部经济责任审计今后可以重点关注以下方面：
1.和谐视角下党政领导干部经济责任审计目标的提升。在社会大力提倡和谐发展的背景下，绿色经济逐渐为人们所熟悉。绿色经济是一个行政的表述，以效率、和谐、持续为发展目标，包含着环境友好型经济、资源节约型经济、循环经济的取向和特征。在发展绿色经济的主题下，政府需要建立绿色引导制度激励机制，需要强化环境保护职责，政府对环境保护的主导性主要表现为政府对环境保护工作的促导、强制和参与。这样的经济发展趋势也要求党政领导干部经济责任审计以和谐、绿色的视角重新审视其审计思路和审计要求。可以借鉴绿色经济相关的理论成果和实践经验，对经济责任审计的目标体系进行重新架构。
2.构建经济责任审计预警机制。经济责任审计预警机制，即国家审计充分利用其对于经济安全信息的监测与评价机制，对影响经济责任有效履行的各种因素进行监测和预测，依据一定的标准和程序判断经济责任履行的效果，一旦发现运行过程中存在偏离经济安全“临界值”，就迅速作出反应，提出相应的纠正措施和建议，促进宏观经济达到安全运行的预期效果。审计预警机制的构建一般要经过三个环节：确立标准——衡量绩效——提出建议。国家审计机关应及早准确地识别和揭示风险、采取处理处罚等有效措施抵御经济责任履行过程中可能面临的各种风险，识别对绿色经济运行造成破坏并导致系统崩溃危险的风险，并及时向相关监管部门发出可能危机警报，并从健全体制、机制等方面提出建议，预防风险的再度发生。
3.党政领导干部经济责任审计评价体系的创新。领导干部经济责任的履行涉及到经济建设、社会事业发展的各个方面，由于不同行业，不同级别管理者管辖范围，职责的差异较大，所以建立一套科学、完整的经济责任审计评价体系是一项重要而复杂的工作。经济责任审计评价是否全面、科学、合理，将直接影响经济责任审计结果的充分利用。可以探索以行政绩效为主线、以平衡计分卡绩效评估为手段对党政领导干部绿色经济责任的履行情况进行科学评价，重点围绕其职能履行情况，重大经济事项决策、监管、执行情况，财政财务监管情况，廉洁从政责任情况，通过审计调查、指标考核、数据分析，综合评价被审计单位的行政绩效情况，在整个评价体系中对于评价指标的设计要围绕发展绿色经济的主题，将一些与民生、环保、持续发展密切相关的因素作为考量的重点。
4.经济责任的合理界定。由于经济责任审计涉及的人和事较其他审计要复杂，关系到前任与现任、个人和集体、主管和直接责任的划分以及责任的性质、大小、重要性等，涉及到政策环境、主观与客观原因、个人决策与集体决策等因素，使得领导干部经济责任难以界定，责任划分不清会造成评价失误。在实际工作中对责任界定和定性存在以下问题：一是法律法规使用不当，定性错误，形成审计风险。二是由于审计人员专业素质和综合判断方面的原因，对审计查出问题的性质不能准确把握、表述不当从而导致判断失误。三是一些违纪违规责任的边界难以掌握，特别是被审单位违反财经纪律，在某些环节上既有离任者的个人行为，又有领导班子的集体行为时，往往相互推卸责任，致使责任难以界定。此外，由于决策失误、管理不当、造成重大损失浪费或国有资产流失，应追究何种行政责任，特别是直接责任和主管责任的界定，审计人员也很难把握。因此，需要进一步对经济责任的内涵与外延进行合理界定，而且要充分考虑发展绿色经济所引起的一系列责任类型的拓展，要将环保责任作为经济责任履行情况的一个关键因素，指导审计工作有序开展以实现绿色经济发展的目标。
一、加大宣传力度，为经济责任审计营造良好的外部环境。
经济责任审计是一项主要针对领导干部个人的审计工作，涉及到各单位领导干部的切身利益，开始之初，各单位领导干部普遍都带有抵触情绪和反感，怕审计会有损他们的面子、声誉和前途，有部分干部认为这是党和政府对他们的不信任，因此对审计工作设置种种障碍，施加压力，甚至托人走后门说情，要求延缓审计或者免审。面对这种情况，我局积极克服畏难思想，迎难而上，从加强宣传入手，充分利用一切宣传机会广泛宣传开展经济责任审计工作的必要性、重要性,争取社会各界理解支持,营造良好的审计环境。一是抓住各种机会多请示，勤汇报，争取领导的支持，增强审计后盾。首先将《两个暂行规定》及时报送县领导审阅，并由县委转发各单位，重申经济责任审计工作的重要性，要求引起重视并认真贯彻执行，积极配合审计部门开展工作；其次通过审计查处县委政府关注的重大问题，赢得县领导对经济责任审计工作的理解和支持；第三采取定期汇报和重大审计事项随时汇报双管齐下的办法，利用半年、全年工作总结，经济责任审计结果报告，阶段经济责任审计情况等材料，定期向领导汇报经济责任审计开展情况，使县领导了解和掌握审计动态。同时对县领导交办的审计事项和审计中发现的问题、案件线索，或遇到困难，随时汇报，以引起领导重视和支持；第四通过法律宣传周、宣传日活动，县领导和审计人员一起多次走上街头，利用黑板报、张贴宣传标语、散发宣传单、宣讲等多种形式向社会各界广泛宣传经济责任审计工作，现场解答，收到了良好的效果，不断增强了经济责任审计工作的社会影响力；第五利用政务公开栏，对任期经济责任审计程序对象和经济责任审计成果等内容进行公开，向社会广泛宣传，接受社会监督；第六要求审计人员进点开展审计时，认真向审计对象及班子成员，财务人员，宣传开展经济责任审计的目的和意义，经济责任审计与财务收支审计的联系与区别、审计程序、审计内容、审计要求、法律责任等，进一步加深被审单位对经济责任审计工作的了解，提高认识，积极配合做好经济责任审计工作。在县领导的高度重视和我局的大力宣传下，我县领导干部任期经济责任审计工作得到社会各界的关注和支持，特别是得到广大审计对象的支持和配合，由过去的躲审计变为主动要求审计，不审计不高兴的大好局面，为审计工作的顺利开展创造了良好的外部环境。
二、加强力量，提高素质，确保按时保质完成审计任务。
领导干部任期经济责任审计是一项崭新的工作，具有涉及面广、政策性强、任务集中、时间紧、工作量大等特点，同时审计人员还要完成省市下达审计项目和县交办的其他审计事项，尤其是在乡镇领导班子换届时，要在短期内完成20多项经济责任审计任务，我局8名审计人员加班加点也难以完成。针对审计资源相对不足难以应对的矛盾，为缓解工作压力，我局采取了三方面的有效措施：一方面加强审计力量，为解决人少任务重的突出矛盾，**年在全县机构改革，大量减员缩编的情况下，我局多次主动找县领导汇报经济责任审计工作和遇到的困难，并积极与相关部门进行协调沟通，摆明实际情况，得到了县领导和其他部门的高度重视和大力支持，第一个在全省县级成立了领导干部经济责任审计中心。审计中心的成立为经济责任审计工作注入了新的血液和力量，很好地化解了审计力量不足的矛盾。二方面抓好经济责任审计业务培训，提高审计干部实战水平。组织干部认真学习“两办”通知精神，举办专题知识讲座，由分管领导或业务骨干分若干专题负责经济责任审计知识、审计业务讲座，组织各种学习经验交流会，让全体干部参与讨论交流，互学互帮达到共同提高、形成共识、充实干部经济责任审计的理论与政策法规水平，增强对经济责任审计的理论认识。努力克服人少和经费短缺的困难，积极派人参加审计署和省厅的审计业务培训班，200*年至今有32人（次）参加了业务培训，通过培训增长了审计干部的才干，开拓了视野，增强了业务素质，提高了审计效率和质量。与此同时，我们立足县情、局情，把干部思想教育工作贯穿于审计工作的全过程，开展了形式多样的教育工作。如：组织开展“学先进做贡献”、“学习***，扎根高原，无私奉献”和“为党旗增辉，在岗位做贡献”等活动。通过活动，增强了干部政治素质，做到了严格要求，爱岗敬业，任劳任怨，廉洁奉公，无私奉献。三方面是将经济责任审计与常规审计相结合。领导干部任期一般三至五年，长的达十几年。为了缓解时间跨度长、工作量大、时间要求紧的矛盾，我们结合县情和工作实际情况，积极探索经济责任审计与常规财政财务收支审计相结合，任中审计与离任审计相结合，查实举报线索与审查会计账目相结合，审计与审计调查相结合的路子，随时掌握各单位的情况，从而不断的提高了经济责任审计质量，改变了审计部门疲于应付的被动局面。一是充分利用举报线索开展经济责任审计工作，接到组织部门的委托名单后，及时与纪检、监察、人事部门沟通，了解被审对象有无被举报和其他问题，并将此作为审计重点和方向。如200*年我局在对某乡领导人进行离任审计时，将对其的举报材料作为审计的主攻方向，把查实举报线索与审计账表凭证两者结合起来，很快就查清了该领导干部的违规违纪问题，从而节约了有限的人力资源和审计时间资源，获得事半功倍的效果。二是将经济责任审计工作监督关口前移，对所辖审计对象中即将退职、同一岗位任期较长、拟提拔晋升的、群众意见大的、掌握财政资金多的，实行动态管理，在年度审计计划中有目的预先安排常规审计项目，优先组织实施，一旦接受组织部门的任期经济责任审计委托通知，即可在短期内迅速完成任务。三是在乡镇换届前一年或半年安排一次任中经济责任审计，避免出现应付和被动局面。如***年乡镇换届，在组织部门一次就委托的***名离任领导干部中，有**人已在我们的年度常规审计和任中审计中审计过，从而为我们赢得了宝贵时间，取得了主动权，缓解了一次委托所带来工作量大、人力少、时间紧的矛盾，保证了任期审计工作忙而不乱，有序开展，确保按时保质保量完成任务，得到组织部门和县领导的高度赞扬。
三、充分发挥好联席会议作用，增强工作合力。
任期经济责任审计是项复杂的系统工程，单靠审计部门单兵作战是很难打开局面的，因此我局在开展任期经济责任审计中，注意发挥组织、纪检、监察、人事联席会议成员单位整体作用，变审计一家独轮转动为多轮共同驱动。一是组织开好联席会议。做好会议准备工作，提前15日向各成员单位通知，协商确定会议议题，准备相关会议资料。会议期间，各成员单位根据联席会议组织办法确定的分工进行认真述职，提出各自的工作目标，做到互相监督，共同做好经济责任审计工作，很好地防止了联席会议制度流于形式。二是各司其职，密切配合形成合力。组织、纪检、监察、人事部门要按照联席会议组织办法确定的职责，各司其职，组织部门负责年度审计计划建议名单，提供干部任职基本情况，出据正式立项审计通知书，纪检部门负责牵头，协调各方并及时查处审计过程中发现的违法违纪问题，审计机关具体组织实施审计项目，按时保质完成审计任务，提交审计结果报告。开展审计工作中，成员单位做到分工不分家，密切协作，互相交流信息，共同搞好这项工作，使我县的经济责任审计工作出现了齐抓共管的良好局面，为做好对领导干部经济行为的管理和监督，促进领导干部廉政建设发挥了积极的作用。
四、严格把关，防范审计风险。
任期经济责任审计作为加强干部管理和监督的一项重要举措，较常规审计而言，任期经济责任审计更具挑战性和风险性，为防范审计风险，我局认真执行审计准则，严格审计执法，从审计源头上控制风险，一是严把审计程序关，加强薄弱环节和重点环节督查，要求每个审计组要严格遵守法定程序，依法审计，堵住简化程序造成的违法运作。遇有特殊情况，在符合程序规定前提下与被审计对象和单位具体协商取得被审对象支持配合，赢得审计空间。二是把好制定审计方案和实施审计关。按照审计准则要求，实施分级管理，即分管领导、审计组长、审计员三级质量负责制，严格把关，做到四查四看：一查是否进行必要的审前调查，看制定的审计方案内容是否符合准则要求；二查方案审计重点是否突出，看审计时间与人员分工是否符合局总体安排或审计目标要求；三查是否依照审计方案或依法调整的方案组织实施，看是否依法收集和编制审计取证记录；四查审计工作底稿是否符合审计准则要求，看审计目标是否全面实现。三是把好经济责任认定和综合评价关。经济责任界定和评价是领导任期经济责任审计的核心内容，是县委组织部门和被审计领导干部最关注、最敏感的事项，也是经济责任审计的难点之一。为此在经济责任审计评价中我们始终坚持合法性与客观性相结合的原则，以事实为基础、法律法规为准绳，准确把握尺度实事求是，客观公正地界定领导干部的经济责任。四是把好廉政关，俗话说“打铁先要自身硬”。审计干部在执行任期经济责任审计任务中若不廉洁从审，一方面直接影响审计结果报告客观公正性，增大审计风险，另一方面影响社会和被审计单位对审计结果正确判断力，产生异议，损害审计机关形象。宜采取三条措施严格把关，严肃监督。一是严格执行审计人员遵守审计纪律反馈制度。首先审计组送达审计通知书时，要向被审计单位发放“审计人员遵守审计纪律反馈表”。审计实施结束后由被审单位对审计人员遵守纪律情况出具意见直接送达我局。二是廉政监督关口前移。首先局班子成员不定期深入审计现场，一方面了解审计工作进展情况和协调审计工作，另一方面走访审计对象征询审计组廉政工作情况，进行事中监督；其次执行审计廉政工作回访制度，由局审计执法检查组在审计任务结束后定期进行审计回访，一方面监督审计决定、意见的执行，另一方面再次征询审计组廉政从审情况，强化了审计组廉政监督。
五、立足县情，抓住重点，用经济责任审计规范财务管理。
购物车(0)