第一条为加强本市土地管理，依法处理和充分利用闲置土地，切实保护耕地，根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》等有关法律、法规的规定，结合本市实际，制定本办法。
第二条本市行政区域内闲置土地的处理，适用本办法。
第三条市土地行政主管部门负责本市闲置土地的处理工作，组织实施本办法。县级市土地行政主管部门负责本辖区内闲置土地的处理工作。
计划、规划、建设、农业等行政管理部门按照各自职责协助本办法的实施。
闲置土地所在地的镇人民政府、街道办事处应当协助土地、农业行政管理部门做好闲置土地的调查处理工作，并对复耕的闲置土地及复耕状况进行检查监督。
第四条市、县级市土地行政主管部门应当建立闲置土地检查制度，组织农业、建设、规划等部门对土地利用状况进行定期检查。
单位和个人可以对闲置的土地进行举报或反映情况。
第五条本办法所称闲置土地是指具有下列情形之一的土地：
(一)超过《国有土地使用权出让合同》约定或《建设用地批准书》规定的动工开发期限未动工开发建设的；
(二)《国有土地使用权出让合同》未约定或者《建设用地批准书》未规定动工开发建设日期，自《国有土地使用权出让合同》生效或者土地行政主管部门《建设用地批准书》颁发之日起满一年未动工开发建设的；
(三)已动工开发建设但开发建设的面积占应当动工开发建设总面积不足三分之一，或者已投资额占总投资额不足百分之二十五且未经批准中止开发建设连续满一年的；
(四)法律、行政法规规定的其他情形。
超过土地行政主管部门核发的通知用地单位办理建设用地手续各类文件的有效期或规定期限，用地单位未取得《建设用地批准书》的，视为闲置土地。
闲置土地分为国有闲置土地和经批准征用的农民集体所有的闲置土地。
第六条本办法所称动工开发是指房屋建设项目已实施基础施工，其他建设项目已实施通水、通电、通道路和场地平整工程。
前款所称实施基础施工是指经依法批准，实施建筑物向地基传递荷载的下部结构的施工。
第二章闲置土地的认定和处置
第七条闲置土地由市、县级市土地行政主管部门认定。
市土地行政主管部门可以将市辖区内闲置土地认定的调查工作，委托区土地行政主管部门进行。
认定和处理闲置土地以宗地为单位。
第八条市、县级市土地行政主管部门开展闲置土地调查工作，可以采取下列措施：
(一)询问当事人及其他证人；
(二)现场勘测、拍照、摄像；
(三)查阅、复制被调查单位或者个人的有关用地审批文件、土地权利文件和资料；
(四)要求被调查单位或者个人就有关土地权利的问题作出说明。
第九条市、县级市土地行政主管部门开展闲置土地调查过程中，应当向用地单位发出闲置土地调查通知书。
用地单位应当自闲置土地调查通知书送达之日起十五日内将土地开发利用情况及其相关证据，书面报送调查部门。
第十条市、县级市土地行政主管部门应当对经调查认定的闲置土地，向用地单位送达闲置土地认定通知书。
用地单位自闲置土地认定通知书送达之日起三十日内，可以按照本办法第十一条规定的方式向闲置土地认定机关提出闲置土地处置方式申请。
除本办法第十四条规定情形外，市、县级市土地行政主管部门可以根据闲置土地的具体情况，拟订闲置土地处置方案。处置方案经原批准用地的人民政府批准后，由市、县级市人民政府土地行政主管部门组织实施并向用地单位送达闲置土地处置决定书。
闲置土地上依法设立抵押权的，市、县级市土地行政主管部门拟订闲置土地处置方案时，应当通知抵押权人参与处置方案的拟订工作。
用地单位在闲置土地处置方案拟订前，已依法办理闲置土地转让手续的，应当告知市、县级市人民政府土地行政主管部门。
第十一条处置闲置土地包括下列方式：
(一)补充办理建设用地手续，领取《建设用地批准书》继续开发建设；
(二)延长开发建设时间，但最长不得超过一年；
(三)改变土地用途，办理有关手续后继续开发建设；
(四)安排临时使用，待原项目开发建设条件具备后批准开发；土地增值的，由政府收取增值收益；
(五)收回闲置土地，注销建设用地批准文件及土地使用权证。
第十二条本办法第五条（一）、（二）、（三）项规定情形的闲置土地，用地单位申请延长开发建设时间的，按照以下程序办理：
(一)用地单位应当自闲置土地认定书送达之日起三十日，向闲置土地认定机关提出延期申请，并提交开发建设计划、资金实力证明等相关资料。
(二)市、县级市土地行政主管部门受理延期申请后，对继续开发建设的计划、继续开发建设的资金实力证明等资料进行审查，并在三十日内提出审查意见，拟订闲置土地处置方案，报原批准用地的人民政府批准后实施。
第十三条本办法第五条第(一)、(二)、(三)项规定情形的目有闲置土地，用地单位申请安排，临时使用的，经原批准用地的人民政府批准后，用地单位应当与市土地行政主管部门签订临时用地合同，领取临时《建设用地批准书》。
国有闲置土地临时使用期限最长不得超过两年。
临时使用期限届满，用地单位应当在十日内自行拆除临时建筑并动工开发建设。
第十四条本办法第五条第二款规定情形的闲置土地，市、县土地行政主管部门应当按照本办法第十一条第(一)项规定的方式拟订闲置土地处置方案。
用地单位应当自闲置土地处置决定书送达之日起六个月内，与土地行政主管部门签订国有土地有偿使用合同，缴纳相关税费并按照合同约定支付土地使用权出让金等有偿使用费，领取《建设用地批准书》。
征用农民集体土地闲置的，用地单位在与土地行政主管部门签订国有土地有偿使用合同之前，应当办结征地补偿安置手续。
用地单位未办理上述手续的，应当按照本办法第十六条第一款第二项的规定处理。
第十五条闲置土地自闲置土地认定书认定闲置之日起满一年的，由市、县级市土地行政主管部门按照本市土地闲置费征收标准向用地单位下发缴纳土地闲置费通知书。
土地闲置费按月计征，闲置期间不足一个月的，按一个月计算。
用地单位以出让方式取得土地使用权的，对其闲置土地闲置费的征收总额累计不得超过该宗土地使用权出让金的百分之二十。
用地单位应当在缴纳土地闲置费通知书规定的期限内缴纳土地闲置费。
第十六条闲置土地符合下列情形之一的，政府可以无偿收回，并同时注销用地规划许可文件、建设用地批准文件及土地使用权证：
(一)本办法第五条第一款第(一)、(二)、(三)项规定情形的闲置土地，闲置期间累计满两年的；
(二)本办法第五条第二款规定情形的闲置土地，用地单位未按照本办法第十四条规定补充办理建设用地手续，且闲置期间累计两年的。
土地闲置是因政府或者政府有关部门的行政行为造成的，政府收回闲置土地后，应当给予用地单位适当补偿。
闲置土地被收回后，原用地单位仍然应当承担其原有的经济责任。
第十七条市土地行政主管部门应当按照下列程序收回闲置土地：
(一)调查取证，认定事实；
(二)拟订闲置土地处置方案；
(三)公告经原批准用地的人民政府批准的闲置土地处置方案；
(四)注销建设用地批准文件及土地使用权证。
在闲置土地处置方案拟订前，应当告知当事人有要求听证的权利，当事人要求听证的，应当举行听证会。
第十八条收回经批准征用的农民集体所有的闲置土地，按下列方式处置：
(一)未进行征地补偿的，土地归原农民集体土地所有者；
(二)未全额支付征地补偿安置费用的，由政府征地机构对被征地单位进行补偿安置后，政府重新安排使用；
(三)已全额支付征地补偿安置费用的，由政府重新安排使用。
第十九条按照本办法第十八条第(二)项规定，由政府征地机构实施征地补偿安置的，政府征地机构与被征地单位重新签订补偿安置协议，征用土地应补偿总额小于用地单位实际已支付补偿费用的，政府征地机构不再向被征地的农村集体经济组织支付征地补偿安置费用。征用土地应补偿总额大于实际已支付补偿费用的，政府征地机构按征用土地应补偿总额与实际已支付补偿费用的差额，向被征地的农村集体经济组织支付征地补偿安置费用。
征用土地应补偿总额按照批准征用土地时的补偿标准和征用土地面积计算。
第二十条收回的国有闲置土地按下列方式处置：
(一)未实施房屋拆迁补偿安置的，土地由原土地使用权人使用；
(二)已实施房屋拆迁补偿安置的，由政府重新安排使用。
第二十一条已实施房屋拆迁，尚未完成补偿安置的，由市房屋拆迁主管部门责令原拆迁人在限期内偿付临迁费并补偿安置被拆迁人。原拆迁人在限期内仍未偿付临迁费并补偿安置被拆迁人的，政府可以指定拆迁机构对被拆迁人进行安置，并向原拆迁人追偿。
第二十二条依照本办法第十六条第二款规定收回闲置土地应当给予用地单位适当补偿的，可以采取以下补偿方式：
(一)政府收回经批准征用的农民集体所有的闲置土地，应补偿总额大于用地单位已支付的征用土地补偿费用的，按照最高不超过实际已支付补偿费用的百分之七十补偿给用地单位；征用土地应补偿总额小于用地单位已支付补偿费用的，按不超过征用土地应补偿总额的百分之七十补偿给用地单位。
收回国有闲置土地，按照不超过用地单位支付的建筑物、构筑物和地上附着物补偿投入总额的百分之七十予以补偿。
(二)置换其他等价闲置土地或者现有建设用地进行开发建设。
(三)用地单位与政府签订土地使用权交还协议等文书，将土地使用权交还给政府。原用地单位需要使用土地时，政府依照土地使用权交还协议等文书的约定供应土地。
(四)用地单位已支付部分土地有偿使用费或者征地拆迁费的，按照规划要求和实际支付额占应支付总额的比例折算，确定相应土地给用地单位使用，其余部分由政府收回。
按照前款第一项进行补偿的，政府征地机构和政府指定的拆迁机构可以委托审计机构审计确认用地单位实际已支付的征地补偿费用和建筑物、构筑物、地上附着物补偿投入总额。所需审计费用从应当支付给用地单位的补偿费用中扣除。
第三章罚则
第二十三条闲置土地能够复耕，用地单位不履行复耕义务的，由市、县级市人民政府土地行政主管部门责令限期改正，逾期仍不改正的，可以处以每平方米十元以上土地复垦费二倍以下的罚款。
[关键词] 闲置土地处置 对策与建议
中图分类号：D912文献标识码： A
随着辖区内城镇化的推进和社会经济的发展,大量征占土地以满足建设用地需要，但也伴随着不少土地未能有效开发利用，甚至造成闲置及土地资源浪费等现象。闲置土地的形成原因较为复杂，有政策制度及政府规划变更的客观观因素，也有用地单位自身的主观因素。加快处置闲置土地及盘活利用土地资源，不但能缓解辖区内土地资源利用的紧张局面，而且能帮助项目尽早动工建设，促进地方经济发展。通过摸清辖区内闲置土地的现状，分析其特点和根源，提出化解闲置土地处置难题的对策及建议。
1辖区内闲置土地现状及特点
闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。通过调查国土资源、规划建设及园区管委会等有关部门，深入走访企业，经调查统计：辖区内有13个 乡镇（街道办、管委会），1个部级工业园区、2个区级设立的工业园区，2009－2013年5年内辖区内共供应土地4427亩，其中：工业类项目用地2247 亩、房地产等经营性用地855亩、道路等公益类项目用地1325亩；目前已形成闲置土地共有 397 亩，其中：工业类闲置土地 354 亩、房地产等经营性闲置土地 43亩；按闲置原因划分，其中：因企业自身原因造成闲置土地323亩、因政府原因造成闲置土地74亩。
辖区内闲置土地现状特点是：(1 )在近5年土地供应总量中闲置土地占有比例达8.97%，土地闲置现象较为严重；(2)闲置土地用途结构中，工业类闲置土地占较大比例，占闲置土地的89.17%，其次是房地产等经营性闲置土地占10.83 %，道路等公益事业类用地均能按期动工建设，不存在闲置土地现象；（3）土地闲置按形成原因大体分两类：一类是企业自身原因造成，占闲置土地总量的81.36%，另一类是是政府原因造成，占闲置土地总量的18.64%。
2 闲置土地形成的主要原因
2.1 项目建设单位自身原因造成闲置土地
闲置土地形成的原因是多方面的，其中由于建设单位自身原因占据主导因素：一是受近年来国际、国内经济形势和市场环境变化影响，部分项目在招商引资阶段与政府签订投资意向协议并取得国有土地使用后，因资金链出现问题导致无法按国有土地使用权出让合同约定的时间动工建设或竣工验收，甚至中止建设；二是部分建设单位多批地少用地，建设规模小且已开发建设用地面积占应动工开发建设用地总面积不足三分之一或者已投资额占总投资额不足25%，构成闲置土地；三是部分用地单位欲转让国有土地使用权，牟取土地利益，因寻找土地受让对象、协商转让价格或办理转让手续占用较长时间并超出规定的动工期限，造成土地闲置；四是部分房地产开发商因考虑房地产市场预售最佳时机，有意延后动工建设期限，造成土地闲置；五是土地出让后需要办理项目备案（核准）、规划许可及总平面设计、环保评估、施工许可、消防及林业、水土保持等相关手续方能动工建设，部分企业因相关业务不熟悉或缘于怠慢，造成相关手续未能及时办理完结并导致无法按时动工建设；六是建设单位因内部股东意见不一致、与外公司合作条件不成熟或未达成合作协议，造成动工建设时间迟延。
2.2 政府原因造成闲置土地
因政府原因造成闲置土地是指在国有土地供应给用地单位后，因政府层面的原因造成用地单位无法动工建设或延迟动工建设：一是在出让或划拨国有土地使用权时，未按净地条件供地，造成业主动工建设时面临被征地群众索要征地款、阻碍施工及周边权属单位提出权属异议等征迁遗留问题而无法动工；二是由于项目供地后，因公共利益需要占用或调整原项目用地，如：道路工程建设需占用原批准项目红线范围内的用地，造成原项目根本无法动工建设或需调整变更总平面设计并导致构成闲置土地；三是部分工业项目属拆迁安置用地，在与政府签订的拆迁安置协议中约定由政府相关部门办理用地报批并承担拆迁补偿款等费用，但土地供应后政府仍未及时支付给被拆迁单位补偿款，造成拆迁安置企业无力缴纳土地出让金或提出对等抗辩权利拒不缴纳土地出让金，并无法办理动工建设相关手续；四是部分项目用地红线外配套道路未通达、水电未通，造成交付土地后无法动工建设，并形成闲置土地。
3 闲置土地处置措施及对策
闲置土地一直存在查处难、收回难等困扰，近年来采取的重查处轻预防有关措施已显现弊端，其主要原因是措施滞后，不注重源头及早期预防，且责任不清。针对辖区内闲置土地特点及形成的具体原因，提出以下措施及对策：
3.1从源头上预防，促进土地按时开发建设
一是对工业、经营性用地项目可建立建设履约保证金制度。即：在项目招标、拍卖、挂牌阶段，在出让公告中明确设定参加竞买对象应缴纳建设履约保证金，竞得土地后须按土地出让合同约定的动工期限及规划设计指标建设，并按厂房及配套设施竣工验收、投入生产及实现纳税三个阶段，届时分期返还建设履约保证金。对不能按期动工建设并投产的，将不予以返还建设履约保证金。这将从源头上有效防止闲置土地的产生。二是供地应达到“净地”条件和动工条件，避免因征地拆迁等政府原因造成的土地闲置。拟供应的土地应当是土地权利清晰，安置补偿落实到位，没有法律经济纠纷，地块位置、使用性质、容积率等规划条件明确，水、电、路、通讯已通达，具备动工开发必需的基本条件。
3.2建立闲置土地靠前延伸服务制度
将闲置土地有关工作向前延伸至项目用地交地阶段，变查处为靠前服务、变被动为主动，建立健全闲置土地靠前延伸服务制度：一是在项目供地并交付土地之日，实行现场确认并制作《项目用地建设跟踪卡》，由建设单位和国土资源部门、规划建设部门、用地所在乡镇、村级土地协管员共同到现场确认并在《项目用地建设跟踪卡》上签字，确认的主要内容是供地红线范围、面积、四至、是否达到土地出让合同约定的交通及水电条件、是否达到净地条件等，由国土资源管理部门向建设单位详细说明闲置土地有关政策，从而让建设单位更加明确土地开发建设的权利和义务；二是实行项目建设动态跟踪服务，将规划许可、施工许可及土建工程、竣工验收等阶段的时间节点和建设内容记录到《项目用地建设跟踪卡》上，做到一项目一卡，动态掌握每个供地项目的动工建设情况，改变待闲置土地出现后才进行查处的被动管理局面；三是建立主动介入服务制度，对工业项目挂牌竞得后未在六个月期限内办理动工建设相关手续的用地单位，及时介入调查其原因，并提供“绿色通道”、“一对一帮扶”等服务，指导其办理动工建设手续，促进建设单位尽快开工建设。
3.3建立闲置土地预警机制
闲置土地预警机制的工作对象主要是针对有闲置用地矛头或明显不按进度动工建设的用地单位。辖区内项目用地供地后一般是约定自交付土地之日起一年内动工建设，二年内建成投产。因此，若用地单位在项目供地后超过半年且经提供介入服务或帮扶，业主仍未办理动工建设相关手续或进展较缓慢的，可启动闲置土地预警程序：向闲置用地嫌疑单位发出告知函，提示其将构成闲置土地，并督促尽快办理动工手续或尽快动工建设；对建设单位进行约谈，着重分析用地不动工原因及告知闲置用地的处置法律后果等；预警机制的执行牵头单位为国土资源管理部门，其还应注重与规划建设、园区管委会及有关乡镇的横向联动及工作配合；预警工作着重针对企业主观上恶意将造成土地闲置的行为。
3.4实行闲置土地与融资贷款挂钩制度
基层国土资源管理部门加强与上级国土资源抵押登记部门、房管抵押登记部门及金融部门的联动与配合，建立健全闲置土地与融资贷款挂钩制度。对临近形成闲置用地及已形成闲置用地的企业名单及土地闲置具体情况，定期送交房管及国土资源抵押登记部门，在该企业办理贷款时，对已临近形成闲置用地企业，告知其尽快整改并视具体改正情况决定是否予以办理抵押登记，对已形成闲置用地的企业直接不予办理抵押登记手续，增强对闲置土地行为的威慑力。
3.5从严查处、盘活利用闲置土地
在辖区内有部分项目用地经采取综合管理措施后仍构成闲置土地，应区分企业自身原因和政府原因二种情形分别予以处置：一是对于企业自身原因造成的闲置土地，特别是对主观恶意闲置土地行为，要严格依法处理，及时启动闲置土地法律程序，对超过约定期限一年未动工建设的，应收取土地闲置费，对超过约定期限二年的闲置土地，依法予以无偿收回；对达不到转让条件而非法转让土地的，应严肃查处，限制或禁止办理国有土地使用权转让手续。二是对因政府原因造成的闲置土地，政府应积极组织相关部门妥善处理规划调整、占地补偿、土地置换及重新约定动工建设期限等事宜，并严格按拟定的时间节点办理相关手续，防止土地二次闲置。以上二种情形收回的闲置土地，应积极通过二次招商引资重新嫁接新的项目，有效盘活利用闲置土地，或结合“旧城镇、旧村庄及旧厂房”三旧改造工作，因地制宜，充分挖掘存量土地潜力，进行二次开发利用。
3.6 闲置土地归责及奖惩机制
明确政府原因导致土地闲置的归责界线和问责制度， 强调政府与土地使用权人在民事合同关系中的平等地位，规定对因政府原因造成闲置土地，应由政府或者政府有关部门承担违约责任；落实国土资源主管部门及规划建设部门在闲置土地日常监管和调查处置中的法律责任；在本辖区内以乡镇或工业园区为考核单元，对闲置土地情况较严重的单元，可在年度土地利用计划、新增建设用地报批等方面采取限制或暂停措施，对闲置用地现象较少或处置得力的，在年度土地利用计划、新增建设用地报批方面予以指标倾斜；表彰闲置土地处置工作成绩突出的优秀单位和工作者，宣传推广闲置土地成效明显的单位和工作经验，在辖区内营造良好的杜绝闲置土地现象的工作氛围。
参考文献：
目前，政府规划调整、企业资金缺乏、政府和企业圈地囤地、征地拆迁难致未能及时供地等土地闲置的直接原因[3-6]，以及土地闲置的政治成本和经济成本很小而利润巨大[3]，地方经济发展机制、政绩考核机制及法制不完善等深层次原因[4，6-7]已受到学术界的高度关注。针对闲置土地治理难题，现有研究也从完善法律法规、强化动态监管、加大执法力度、增加违法成本等方面提出了相关对策[3-11]。不过，这些研究主要停留在理论和宏观层面。具体到开发区闲置土地研究上，何书金等阐述了我国开发区闲置土地的成因机制，并划分了开发区闲置土地的规划控制、区位不理想、经济实力欠佳、开发效益较低和技术支撑不够等5种类型[12]；王兴平等则认为我国开发区空间扩张中存在非产业因素的促动，形成了其土地利用中独特的以土地闲置为特征的“光圈”效应和“蜂窝”效应[13]。总体而言，当前开发区土地利用研究主要集中在土地集约利用评价方面，尽管也有文献提到了开发区土地闲置问题，但同样是停留在理论探讨层面[14]。
综上分析可见，当前开发区闲置土地理论研究比较多，基于闲置土地调研数据的分析比较少。究其原因在于：一方面，闲置土地认定难[8]，数据收集存在客观困难；另一方面，闲置土地数据对地方政府而言比较敏感，相关部门不愿意公开相关数据。因此，本文基于我国北方A市高新技术产业开发区闲置土地的深入调查，试图对开发区闲置土地的成因及其治理路径进行翔实、典型分析，以弥补现有研究的缺憾。
1开发区土地闲置现状：以A市高新技术开发区为例
A市高新技术产业开发区（下文简称A市高新区）是位于我国北方A市的一个省级高新技术产业开发区。该开发区成立于20世纪90年代，并于21世纪初期进行了整合，目前该区面积超过100 km2。2013年3-4月，本课题研究人员对A市国土局、规划局、住建局以及高新区国土资源分局进行了高新区闲置土地情况的调研，并对闲置土地进行了实地勘察，获得了高新区22块闲置土地的面积、用途、闲置年数和闲置原因等方面的具体数据。尽管本研究数据来源于国土管理部门，但并不是仅仅按照《闲置土地处置办法》（2012年国土资源部第53号令）的规定认定，而是按照土地实际使用状况认定，即事实上的土地闲置现状，不包括低效利用的土地。从数据情况看，该高新区囊括闲置土地的大部分类型，具有明显的代表性。通过对数据的整理，得到A市高新区闲置土地现状（见表1）。
由表1可总结出A市高新区闲置土地现状特点如下：
（1）闲置土地总量大。A市高新区闲置土地面积264.13 hm2，占该区建设用地面积的36.86%，并且这一面积也高于A市经济技术开发区的总面积。按照2012年A市高新区的供地总面积34.8 hm2计算，闲置土地可供给约7.6年。由此可见，相对于高新区建设用地面积以及土地供给速度而言，该区土地闲置已非常严重。
（2）征而未供土地、工矿仓储和商住用地闲置比重大。从表1中闲置土地不同分类结果看，征而未供型闲置土地占闲置土地面积的80.14%，表明大量已征收土地没有形成有效供给；商住用地闲置占闲置土地总量的26.68%，工矿仓储用地占54.69%，表明这两类土地有效需求不足，闲置严重。这些土地闲置比例大也与开发区以工业仓储用地和居住用地居多的现实相符。
（3）土地闲置时间长。闲置7-9年的土地达177.07 hm2，占闲置土地总面积的67.04%。这与开发区热衷于先期圈占大量土地以吸引项目投资的偏好相符，但当土地需求不足时，就容易造成圈占土地长期闲置。同时，2年及以下闲置土地比例较低，调研表明这主要源于两方面原因：一是这类闲置土地认定难，国土管理部门无法提供准确数据；二是国土管理部门对近年新供土地监管严格，土地闲置数量确实少。
（4）闲置土地导致开发区土地利用监管新问题。一是大量征而未供的土地既未用于工业建设带来工业经济效益，也不能用于农作物种植产生农业效益，造成资源浪费；二是闲置土地成为城市生活垃圾、建筑垃圾等的堆积地，也有部分居民在闲置土地上开荒种植，既不利于环境整洁，还会增加政府土地利用监管费用，并且未来开发建设又会面临作物损失赔偿问题；三是大量闲置土地存在会导致未来用地指标被削减，对开发区后续发展造成实质性影响。
2开发区闲置土地成因分析
2.1直接成因
通过对A市高新区22块闲置土地数据的统计分析，归纳出导致土地闲置的政府、企业和其他方面的直接成因（表2）。结果表明，A市高新区因土地出让不畅导致土地
长期闲置的比例最高。通过进一步调查了解显示，这主要源于两个方面：一是工业用地底价偏高，导致进驻园区的企业较少。据测算，该高新区中心地段征拆成本为3 600万元/ hm2（即240万元/亩），2012年8月按照征拆成本价格进行拍卖出让，土地流拍；二是商业用地规划条件高，容积率低，无企业愿意投资开发，导致土地闲置。同时，政府规划调整导致的闲置土地面积位居其次。A市高新区成立后重新编制了土地规划，但A市城市规划批准在前，且批准后也一直没有进行规划修改。由于两宗土地规划用途有冲突，导致供地计划无法落实，该土地长期闲置。一般而言，因规划冲突原因导致的闲置地块面积都比较大。另外，A市高新区因土地用途争议导致闲置，则是第二次全国土地调查时高新区国土分局将该地块用途由农用地变更为建设用地，但市国土局认为此地块不是建设用地，由于市、区两级国土局存在不同的认定，致使该地块闲置。表2还表明，因政府原因（规划调整、大量征地却出让不畅、用途争议、拆迁未完成等）引起的土地闲置面积远远多于企业原因（拖延开发、破产等）导致的土地闲置，这也符合开发区建设由政府主导的特点。
2.2内在成因
A市高新区土地闲置的直接原因只是反映了开发区土地利用的表面问题，而其背后隐藏着深刻的内在原因。这些深层次原因也反映了开发区土地闲置的必然逻辑。
（1）开发区科学发展机制缺失。A市高新区是省级高新技术产业开发区，理应发展知识密集、技术密集、人才密集的高新技术产业，属于土地占用少，经济效益高的新兴行业，不应圈占大量土地。但实际上，A市高新区占地面积在100 km2以上（与一些部级高新技术产业开发区不相上下），除了高科技工业园区之外，还包括大量物流港和商住用地，明显不符合高新技术产业开发区的定位。当前，由于部分开发区不积极追求其本应具有的内涵定位，反而成为地方政府圈占土地的重要方式，严重制约开发区土地集约利用水平提升。同时，2012年高新区仅办理建设项目用地初审3宗，面积87.20 hm2；完成预审项目审查5宗，面积11.70 hm2，土地需求量小。因此，这种不以园区定位和企业实际用地需求为前提，不注重内涵发展，一味大规模外延扩张囤地以待企业入驻的不科学发展机制，已成为开发区土地闲置的内在原因之一。
（2）土地财政的强力驱动。A市高新区在闲置土地较多的情况下，2012年仍向国务院、省、市政府申请各类农用地转用和集体土地征收184.20 hm2，完成农用地转用和集体土地征收方案项目勘测定界面积约204.6 hm2。对于地方政府而言，开发区建设带来的土地财政收入不仅仅是土地出让收入，还有因土地开发以及企业经营而收取的税收。长期以来，土地出让给地方政府带来大量财政收入，也使地方政府有了持续囤地的动机。尽管开发区工业用地出让价格一般较低，但低价出让工业用地能够扩大税基，并带动与之相关的上下游产业的税收收入[15]，深受地方政府青睐。因此，在土地财政的强力驱动下，地方政府建设开发区往往多征地、多占地，并将大量土地提前纳入储备计划，从而导致大量土地闲置。目前，这一趋势还在我国大部分开发区继续。
（3）土地价格偏离市场需求。A市高新区位于城郊结合部，大部分征拆土地原来用于乡镇企业建设和农业生产。如果按照土地原用途进行补偿，平均征拆成本约为50-60万元/ hm2，但高新区中心地段征拆成本达3 600万元/ hm2。由于不同地段土地征收补偿价格不一，农民对征地拆迁补偿不满意，拆迁工作无法顺利进行，导致土地无法及时供应而闲置。同时，土地征收完成后，土地出让价格一般按照市场价格定价，但A市高新区2012年以征拆成本价进行工业用地出让即出现流拍。实际上，在2012年18宗供地中，划拨5宗、协议出让4宗，无拍卖成交。这意味着，在土地征拆成本越来越高的情形下，按照征拆成本价以市场方式出让工业用地已无吸引力，而以低于征拆成本价的方式供地则会使政府无法获益。因此，对于开发区而言，土地价格形成机制偏离市场需求时，土地征收和出让就会不畅，闲置土地相应增加。
（4）土地闲置违法成本较低。调研显示，A市高新区2宗闲置了8-9年的企业用地并未按照相关规定无偿收回，并且近年来高新区拖延开工的企业也未受到严厉处罚。特别是闲置土地的企业总会用虚假动工或者投资掩盖闲置事实，加之政府、政策等复杂原因（如A市高新区1宗闲置约9年的土地使用权因是台商取得，涉及国家对台的特殊政策），土地管理部门查处起来难度极大，企业闲置土地长期得不到处理。由于企业土地闲置违法成本低、收益大，又无占有土地的其他经济成本，企业资金不足或者市场萧条时就倾向于囤地或者延时开发，加大了企业闲置土地的可能性。同时，开发区囤地则基本上不受任何约束，开发区大量征地、收储土地甚至为地方政府所鼓励，这种毫无成本的土地闲置行为自然有其存在的土壤。
3开发区闲置土地治理的现实障碍
依法认定、有效查处、合理再利用是开发区闲置土地治理的三个关键环节。结合A市高新区的实践，发现当前开发区闲置土地治理面临法制、体制和机制等一系列现实障碍。
3.1闲置土地认定的法制障碍
根据表1和表2，A市高新区闲置土地绝大部分是征而未供、储备的土地，政府原因占主导地位。按照《土地管理法》，已经办理审批手续的非农业建设占用耕地如果不能按时建设，应分情况采取继续耕种，或者交纳闲置费，或者无偿收回等方式进行处置，A市高新区所征收的、未建设的农民耕地应依此规定处理。问题在于，《土地管理法》的这一规定并无具体可操作的执行细则。目前，闲置土地处置最具可操作性的依据是《闲置土地处置办法》，按照其规定，闲置土地是指未按期动工开发、或者已动工开发却未满足一定条件的国有建设用地，如此看来，开发区大量征而未供的土地连“闲置土地”都算不上。这就意味着，现行闲置土地处置的相关法律规定对于这些政府征收和储备的未供应的、事实上处于闲置荒芜状态的土地，缺乏有效的强制约束力，仅仅依靠清理闲置土地的行政命令作用有限。因此，对于开发区内大量征收、储备的尚未供应土地，是否应当认定为闲置土地，法律依据何在，是开发区闲置土地治理必须重视的法制问题。
3.2闲置土地查处的体制障碍
按照我国政府部门的行政体制，开发区管理部门多数是人民政府的派出机构，管理人员和行政职权上都实行高配。A市高新区既是A市所辖的省级高新技术产业开发区，也是A市所辖的行政区，与A市国土资源局同行政级别，同时高新区又设置有国土资源分局。按照《闲置土地处置办法》，闲置土地的调查认定和处置工作的组织实施部门是市、县国土资源主管部门，并且闲置土地处置方案的实施应报本级人民政府批准。由此可见，由A市高新区国土资源分局查处A市高新区闲置土地属于下级部门查处上级部门，纵使由A市国土资源局查处也是查处同级部门，何况最后还要由A市人民政府批准。因此，在我国现行行政体制下，这种下级监管上级或者同级监管的闲置土地治理方式实际上很难起到真正的效果。目前，我国大部分开发区都是人民政府极力扶持、大力发展的经济特区，在土地利用上享受巨大优惠政策，经营土地甚至是开发区的重要职责，这种超出常规的开发区地位和作用，为开发区闲置土地治理带来了极大阻碍。
3.3闲置土地再利用机制障碍
根据A市高新区调查，征收后未供或者已供但处于闲置荒芜状态的土地和企业闲置建设用地是可供再利用土地的两种主要类型。但实际上，征收而来的农地一般已被平整，农业生产基础设施和土地耕作层部分被破坏，并且谁来种，收益归谁，土地投入在土地被用于建设时如何补偿等等问题，都增加了土地再利用的难度。开发区管理部门还担心，将这些已批准转用、征收的农地重新用于耕作，不但会激起原土地使用人的不满，引发土地利益纠纷，还会使上级部门认为其建设用地指标充足而削减其用地指标。与此同时，对于企业用地而言，转让或者出租是再利用的可行方式，但按照《闲置土地处置办法》的规定，认定为闲置土地的企业建设用地不可能符合土地转让应具备的条件。特别是我国土地一级市场一直由政府垄断，闲置土地只能由政府收回后重新出让，闲置用地企业无法直接转让土地，也就没有通过流转方式实现闲置土地再利用的积极性。由此可见，由于土地再利用机制的缺失，使得闲置土地二次开发利用面临重重困难。
4开发区闲置土地治理的具体路径
尽管我国开发区数量众多，但各类开发区建设具有明显同质性。本研究所考察的A市高新区闲置土地状况，也是全国开发区闲置土地的一个典型代表。针对开发闲置土地形成的原因及其治理面临的现实障碍，提出开发区闲置土地治理应遵循的具体路径。
4.1创新开发区供地和用地机制，减少闲置土地来源
控制开发区建设用地总量和建设速度，强化开发区入驻企业条件审核，消除闲置土地得以形成的空间载体基础和经济基础，是闲置土地治理的釜底抽薪之举。
（1）科学编制开发区发展规划和土地利用规划。以开发区内涵发展为目标，科学核定开发区建设规模，编制开发区土地利用规划，并与城市规划充分衔接，将其作为开发区土地供应审批的依据，从根本上避免开发区面积过大、重复建设浪费土地资源的弊端。
（2）新增征收土地不纳入政府储备。开发区一般位于城郊结合部，开发建设用地主要来源于征收。今后，有必要缩小土地储备范围，将新征收而来的土地排除在政府土地储备范围之外，促使地方政府少征地、快供地且仅储备存量土地，减少储备土地的闲置现象。
（3）允许通过集体土地流转方式获得工业用地使用权。在符合规划的前提下，以集体土地出让、转让或者出租等方式供应工业用地，既是缩小土地征收范围的要求，也是对新增征地不纳入储备的有益补充。通过这一创新性的土地供应方式，将使真正有用地需求的企业获得土地使用权，也将大大降低地方政府长期储备土地等待企业入驻导致闲置的可能性。
（4）建立开发区用地企业综合审查机制。创新开发区土地出让方式，改革纯粹价高者得的土地供应机制，建立用地企业资金实力、产业技术含量和发展前景、土地节约集约利用水平与土地价格相结合的综合审查机制，确保有经济和技术实力、诚信度高、能够按时开工建设并投产使用的企业获得土地使用权，最大限度地减少因企业资金不足、拖延开发等原因导致的闲置。
4.2完善闲置土地处置法制体制，严格查处闲置土地
对于已经处于闲置状态的开发区土地，则应严格依法认定和查处，增加闲置土地违法成本，形成执法威慑效应。
（1）修改闲置土地认定标准。应按照《土地管理法》第三十七条“禁止任何单位和个人闲置、荒芜耕地”的要求，修改《闲置土地处置办法》关于闲置土地的认定标准，将“没有按期供应或者建设的已经办理审批手续的非农业建设占用耕地”也纳入闲置土地范围，使地方政府无法以储备增量土地的名义合法闲置土地，减少开发区圈占土地行为。
（2）建立多部门联合执法查处模式。围绕闲置土地处置各环节，建立国土、规划、建设、法院和开发区管理部门联合执法模式，明确各部门职责，有效采取缴纳闲置费、无偿收回土地使用权直至申请人民法院强制执行等措施，提高闲置土地处置的执行力，强化闲置土地监管。
（3）建立闲置土地查处的公众参与机制。开发区的地位和规模决定了不能单纯依靠行政部门查处闲置土地，有必要建立公众参与的闲置土地查处机制，快速发现和认定闲置土地，提高闲置土地处置效率。
4.3健全和创新闲置土地处置机制，加速闲置土地再利用
对于事实上闲置或者已经认定闲置的开发区土地，则应加速其二次开发利用，提高开发区土地节约集约利用程度。
（1）落实征而未供、供而未用的耕地恢复耕种的制度。落实《土地管理法》、《闲置土地处置办法》的规定，将依法收回的、耕作条件未被破坏且近期无法安排建设项目的开发区闲置土地，交由有关农村集体经济组织、单位或者个人组织恢复耕种，并由市、县国土资源主管部门与耕种者约定受益范围和事项，签订协议，避免日后土地纠纷。
（2）建立企业闲置建设用地的流转机制。对于符合土地利用总体规划，企业拥有合法土地使用权证书的闲置建设用地，应允许其通过土地二级市场转让或者出租土地使用权，而非一定要适用政府收回后纳入政府土地储备的方式，以鼓励开发区企业积极盘活闲置用地。
（3）建立闲置土地利益纠纷协调解决机制。对于已经认定的闲置土地上的抵押权或者其他担保物权和债权，应建立利益纠纷的第三方协调解决机制，确保土地抵押权人或者其他利益相关者的利益得到有效保护，减少闲置土地处置纠纷。
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[关键词]农村 土地闲置 原因 对策
作者简介：刘高见（1983-），男，湖南农业大学农业遥感与资源利用专业研究生。
土地是民生之本、发展之基、财富之母，关系国计民生，支撑千家万户，影响千秋万代。我国土地，尤其耕地资源稀缺，在不到世界10%的耕地上，承载着世界22%的人口，我们面临的人多地少的矛盾是极为尖锐和突出的。“寸土寸金”，在我国广为流传、家喻户晓。一方面说我国土地稀缺，应当珍惜；另一方面，土地却被任意浪费。土地闲置现象就是当前其中一个突出的问题。
土地闲置加剧了土地市场混乱无序和耕地非农化趋势， 严重威胁子孙后代和社会经济可持续发展。它不仅浪费宝贵的土地资源和加剧人地矛盾，而且会使农田基础设施的价值得不到体现，农业投入浪费，耕地质量和生态经济功能衰退，阻碍社会经济的发展，也给构建和谐社会和建设社会主义新农村带来严峻的挑战。
一、闲置土地的概念和研究目的
（一）闲置土地的概念和内涵
根据国内外关于闲置土地利用研究的相关文献资料，目前对闲置土地（Wasteland Resources）概念的界定主要有两种不同观点。国土资源部在《闲置土地处置办法》（1999年4月28日国土资源部令第5号）的第二条明确指出：闲置土地，是指土地使用者依法取得土地使用权后，未经原批准用地的人民政府同意，超过规定的期限未动工开发建设的建设用地。具有下列情形之一的，也可以认定为闲置土地：①国有土地有偿使用合同或者建设用地批准书未规定动工开发建设日期，自国有土地有偿使用合同生效或者土地行政主管部门建设用地批准书颁发之日起满1年未动工开发建设的；②已动工开发建设但开发建设的面积占应动工开发建设总面积不足三分之一或者已投资额占总投资额不足25%且未经批准中止开发建设连续满1年的；③法律、行政法规规定的其他情形。
而有的专家学者认为所谓“闲置土地”，是指空闲搁置而未得到利用的土地。通俗地说， 闲置即抛荒。农村闲置土地又可分为农业闲置土地和非农建设闲置土地。衡量农地闲置与否， 一般以主要农作物的生长周期为准。假若某块农田已抛荒半年以上， 则就可称其为闲置地。
（二）闲置土地研究的目的
开展闲置土地利用研究，在分析研究区域闲置土地的数量、质量及其分布和利用现状的情况下，为闲置土地科学利用与管理提供可靠的资料；是全面贯彻落实科学发展观，建设资源节约型、环境友好型社会，促进经济社会全面协调可持续发展的客观要求；是推进城乡统筹发展，保障国家粮食安全和促进社会稳定、保护农民利益等工作的重要内容；是编制国民经济和社会发展规划加强国民经济宏观调控，实施科学决策的重要依据；是贯彻落实国务院关于深化改革严格土地管理的决定，提高政府依法行政能力和国土资源管理水平的迫切需要；是科学规划、合理利用、有效保护国土资源和实施最严格耕地保护制度的根本手段；也是做好第二次土地调查的一项重要任务。
二、土地闲置的危害
土地闲置不仅浪费了宝贵的土地资源，同时也加剧了人地矛盾。土地闲置将会导致耕地的质量下降，因为一旦农业生产停止后，裸露的田土抗蚀能力减弱，土壤物理性质变差。一旦自然灾害发生，不仅使闲置土地的生产功能衰退甚至损失，同时对周边非闲置土地资源也产生严重的影响，生态环境受到严重的破坏，也给农业生产带来极大的危害。
土地资源的闲置使人均耕地更少，加剧人地矛盾，影响社会经济的正常发展；粗放经营和投入的减少造成农产品减少、农民减收，整个农村经济发展缓慢，经济水平上不去，农业生产总值下降，严重地影响农业在国民经济中的基础位置。
土地闲置使农民的经济收入减少，影响整个农村经济的发展和农村生活水平的提高；山区农村土地资源的闲置，造成乡村集体经济收入减少，严重影响乡村集体公益事业，使生产条件无法改善，间接加重农民的负担，严重挫伤农民种田的积极性；土地闲置使农产品收入减少，土地闲置多的村，基本口粮都得不到保障，农村社会的安定团结也受到潜在的威胁[1]。
三、农村土地闲置的原因分析
（一）农村土地闲置的经济因素分析
由于城镇化，近来城镇打工、经商或举迁到城镇生活的居民，仍然保留着原来的房产而无人居住，造成宅基地的闲置。部分地区在旧村改造过程中，村民搬进了新住宅，而旧宅基地依旧存在，形成宅基地闲置。还有些农村地区在靠近主要公路、街道搞开发区建设，所处地段村民可以以很低的价格得到一块土地盖房经商。其新房产一般是既作商业用房，同时兼作生活用房，使原来的房产闲置。这样，村民名正言顺的避开了政策规定而占有更多的宅基地。农副产品价格下跌，经营成本相对较高， 农民负担依然过重，农业基础设施薄弱，抗灾能力较差。
（二）农村土地闲置的制度因素分析
家庭联产承包责任制虽然在最初取得了很大成效，但是产权主体不明，新时期农村的生产方式仍处于小农状态，分散经营，生产效率低下，农民的收入不高，很快农业生产就陷于缓慢发展状态。土地流转不畅导致土地的投入产出效益太低，土地法律法规不健全，执法不严，管理失控。加之小农经济最本质的缺陷，造成农村土地闲置的机制上的弊端[2]。还有一些土地因权属纠纷长期得不到有效解决而未耕种。
（三）农村土地闲置的文化心理因素分析
农村传统意识难改，轻农弃耕严重[3]。农民既不愿意种地，又不想轻易放弃土地，部分转移了的农民把承包的责任田留作后路，把土地作为养老保障。家庭传统的分家方式也使得一部分宅基地荒废。许多农村子女考入大、中、专院校，学业有成之后大部分都留在城市里安家落户，他们将父母接到城市里，使原来家里的土地没有人耕种，这也在一定程度上造成农村土地的闲置[4]。有些村民受所谓“风水先生”的蛊惑，把某些地块说成是“凶宅”，长时期无人盖房居住而使得少部分宅基地废弃[5]。
（四）其它原因
某些土地被厂矿征用后，但长期未投入使用；一些农户因婚丧嫁娶等原因导致地多人少，无力耕种；一些农民为逃避计划生育政策的惩罚，长期在外，造成自己的土地无人耕种而闲置；一些农用地被工程，如修路、采石、厂矿等临时占用一定时间或者破坏后，通过简单的措施就可以耕种的，但是没有对其开发利用；大量土地退耕还林(草)后，由于无人管理，树木成活率低，因此很多退耕还林的土地变成荒地。
四、减少农村土地闲置及有效利用农村闲置土地的对策
减轻农民负担，完善耕地流转机制，健全土地承包责任制，加强基础建设，改良土壤，因地制宜谋发展，多种经营创效益，改变利用方式，解决山区土地闲置问题。收回的闲置土地[6]，在现有法律允许的范围内，让宅基地的所有权和使用权分离，所有权是集体的，但使用权在一定的年限内属于家庭个人，在法律确定的期限内允许村民依法进行自由转让。也就是把使用权明晰化，宅基地所有权的集体属性不改变，但使用权明确到村民使用者头上，从而减少农村土地的闲置[7]。
摸清闲置土地底数，落实责任，盯紧闲置土地，严格执法，规范闲置土地。因地制宜，复垦闲置土地，盘活闲置土地，经营好闲置土地。管紧用活闲置土地，实现土地资源优化配置[8]，盘活土地，带动相关产业，创造就业机会[9]。 为防止新的闲置用地出现，利用经济杠杆来优化土地资源的配置。建立土地集约利用机制和建立退地机制，多层面地完善闲置土地处置政策，在工作实践中灵活、有效地处置闲置土地，使得土地资源得到及时高效地利用[10]。
按照《中华人民共和国土地管理法》规定收回闲置土地使用权，对土地使用权人不给予补偿[11]，集体和个人闲置、荒芜基本农田的，应无偿收回土地使用权，重新划入基本农田保护区[12]。
五、结束语
目前，国内外政府职能部门和学术界已经对闲置土地利用问题进行了不同角度、不同程度的研究，而且这些研究在解决闲置土地利用问题的实际工作中起到一定的积极作用。但是，目前研究重点主要偏重于解决闲置土地利用实际工作中现存问题的方法论，研究的视角与体系相对分散和零碎，且多为实践工作与经验总结性质的研究，研究的深度和详细程度也还很不够，尚未形成完整的研究体系，亟待进一步完善。
随着全国第二次土地调查和闲置土地清理处置工作的开展，可以此为契机，采用量化的方法来研究闲置土地的面积，综合运用因子分析法、信息技术方法、数学建模等多学科理论与技术集成研究方法来研究闲置土地的分类，科学的揭露闲置的的成因，为处理闲置土地进行提供科学的、详细的理论基础。
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第二条闲置土地的认定。
闲置土地，是指土地使用者依法取得土地使用权后，未经原批准用地的人民政府同意，超过规定的期限未动工开发的建设用地。
具有下列情形之一的，认定为闲置土地：
（一）国有土地有偿使用合同或者建设用地批准书（或者国有土地划拨决定书、原建设用地许可证）虽未规定动工开发建设日期，但自国有土地有偿使用合同生效或者建设用地批准书（或者国有土地划拨决定书、原建设用地许可证）颁发之日起已满1年未动工开发建设的；
（二）已动工开发建设但开发建设的面积占应动工开发建设总面积不足三分之一，或者已投资额占总投资额不足25%且未经批准中止开发建设连续满1年的；
国有土地有偿使用合同约定或建设用地批准书规定分期开发的，应动工开发面积、总投资金额按约定或规定的分期开发范围确定。
（三）法律、行政法规规定的其他情形。
第三条闲置土地处置原则和程序。
（一）处置原则：依照法律规定处置的原则，实事求是处置的原则，按照法定程序处置的原则。
（二）处置程序：由市国土资源局负责对每宗闲置的土地进行实地勘查，填写《闲置土地现场勘查笔录》，收集有关用地批文和材料以及土地使用者的说明，组织市土地储备交易中心和有关部门拟定处置方案。经原批准用地的人民政府批准后，再由市国土资源局组织实施。对依照有关法律、法规应当收回国有土地使用权的，由市国土资源局报经原批准用地的人民政府批准后，依据法定程序告知、公告，下达《收回国有土地使用权决定书》，终止土地有偿使用合同或者撤销建设用地批准书，注销土地登记和土地使用权证书。
闲置土地上依法设立抵押权的以及被司法机关依法查封、冻结的，分别通知抵押权人和司法机关参与处置方案的拟订工作。
第四条闲置土地处置方式。
（一）闲置土地面积较小（不足半亩地），又不便其他单位和个人使用的，由市国土资源局发出《限期使用土地通知书》限期使用，按规定收取土地闲置费。
（二）土地闲置时间超过1年不足2年的，按前款规定处置。
（三）因不可抗力或人民政府、人民政府有关部门的行为（需有证明材料）造成土地闲置时间超过2年，近期土地使用者又即将动工开发建设的，由市国土资源局办理延长土地开发建设的批准手续。延长开发建设的时间最长不超过1年。
（四）因项目、资金不落实等原因造成土地闲置时间超过2年，土地使用者近期即将或正在动工开发建设的，需在缴纳土地闲置费和办理延长土地开发建设批准手续后，方可继续开发建设。
（五）因项目、资金不落实等原因造成土地闲置时间超过2年，近期又不具备开发建设条件的，无偿收回土地使用权。对特困企、事业单位，经市人民政府批准后，可按当时征地费用给予适当补偿。
（六）市区主要道路两侧各150米范围内的属于房地产开发的土地，闲置时间超过2年以上的，可以无偿收回土地使用权（因不可抗力或者人民政府、人民政府有关部门的行为或者动工开发必需的前期工作造成动工开发迟延的除外）。
（七）对土地闲置时间超过2年、土地使用者不配合国土资源部门进行处置的，或国土资源部门与土地使用者无法联系的，以公告形式告知后，依法收回土地使用权。
第五条土地闲置费收取标准。已经办理审批手续的非农业建设占用耕地，1年以上2年以下未动工建设的，按照该耕地前3年平均年产值的2至3倍收取土地闲置费；超过出让合同约定的动工开发日期满1年未动工开发的，征收相当于土地使用权出让金20%以下的土地闲置费。
第六条收回的闲置土地管理。
（一）闲置土地依法处置后，土地权属和土地用途发生变化的，依照有关规定办理土地权属变更登记，重新核发土地使用权证书。
（二）收回的土地为国有存量土地，进入国有土地储备库，由市国土资源局逐一登记造册，建立档案，进行跟踪监测管理。
为强化闲置土地管理，盘活存量土地，促进土地资源的合理利用和配置，防止新的土地闲置，国土资源部最近了《闲置土地处置办法》（国土资源部〔1999〕第5号令，以下简称《办法》）。为保证该《办法》得到有效的贯彻实施，现将《办法》转发给你们，并结合广东省人民政府《关于加强非农业建设闲置土地管理的通知》（粤府〔1998〕72号）精神及我市实际情况，就有关问题通知如下：
一、对虽已发建设用地方案图，但逾期不签订土地出让合同的用地，所发建设用地方案图一律废止。
二、已签订土地出让合同，但未按期开发建设的闲置土地，从确认闲置之日起，每年按地价款的10％征收土地闲置费。
三、对至今闲置未用的行政划拨土地，必须最迟于1999年12月31日之前向市规划国土局或其派出机构申请补办土地出让手续。凡逾期不申报的，市规划国土局将依法收回用地单位的土地使用权。
四、已列入收地范围的闲置土地，市规划国土局要严格按有关法定程序依法收回。未列入收地范围的闲置土地，自本通知下发之日起，一律征收土地闲置费，并督促其在规定的时间内开发建设。超过规定时间仍然闲置的，将依法收回用地单位的土地使用权。
一、统一思想，提高认识，深刻领会做好闲置土地清理处置工作的意义
随着我市经济社会的赶超发展，各地对土地的需求越来越强烈。今年，市委、市政府提出打好“三场硬仗”，即“决战园区，跨越千亿”的工业强攻战、“一年一大步，三年大变样”的城建大会战、“产业招商、项目落地”的招商争夺战。这“三场硬仗”的胜利都依赖于一个重要的基础条件，那就是土地资源供应保障。现在我们面临的形势是，国家的土地政策越来越严格，土地资源越来越紧缺。今年以来，我市建设用地报批面积2.5万亩，居全省第一，创历史新高。8月30日，省政府奖励我市新增建设用地计划指标950亩，应该说用地报批成绩喜人，但是不少地方仍存在无地可用、项目落不了地。
根据调查发现，一方面是项目建设用地紧张、计划有限；另一方面是有些地方尤其是工业园区土地闲置问题比较突出，甚至部分县市城区商住用地都存在闲置状况，相当一部分土地批后未供。到底有多少土地闲置，在座的各位领导，心中要有一本帐。
今年2月，按照省里的统一部署，我市开展了土地领域突出问题专项治理工作，对国有建设用地使用出让情况、闲置土地清理处置情况、土地出让收支情况、房地产用地情况进行了全面清理。这些工作都取得了阶段性成效，但一些地方对专项治理工作存在认识不够高、工作不够到位、指导不够得力的问题，对闲置土地清理处置信心不足、工作畏难、措施不硬。清理处置闲置土地是确保项目落地、缓解用地供需矛盾的有效途径，是加快工业化、城市化进程的重要手段。各地务必正确认识以土地供应政策和利用方式促进经济发展方式转变、推动全面协调可持续发展的重大意义，把思想和行动统一到省委、省政府和市委、市政府的决策部署上来，切实提高对清理处置闲置土地的认识。
二、精心安排，周密部署，尽力确保闲置土地清理处置暨专项治理工作取得实效
去年以来，我市闲置土地清理取得了一定成效，但仍然存在清理不彻底，收回不坚决等问题。市委书记谢亦森多次强调要实现进位赶超，一方面要积极向上争取用地指标；另一方面一定要转变传统的用地理念和方式，精细算账，惜地如金，最大限度地盘活和用好存量，最大限度地减少浪费和闲置土地的现象，最大限度地减少违规违法用地行为，为加快发展提供有力的用地保障。各地各部门要认真贯彻落实全省闲置建设用地清理处置暨专项治理工作现场会议精神，坚决贯彻执行国家最严格的土地管理制度和节约集约用地制度，坚决严肃查处土地领域违法违纪案件，坚决防止土地闲置浪费现象，坚决依法依规管好地、用好地、造好地，全力确保专项治理工作取得最大成效。具体要做好以下三方面工作：
一要做好自查清理。认真按照省检查工作方案的步骤要求，对我市2003年以来全部新增国有建设用地、供应的全部国有建设用地以及查办的国土资源领域违法违纪案件情况进行全面清理，逐宗核查、分门别类、建立台帐。针对清理出的闲置土地要核查清楚，逐宗登记，并按照“以用为先、依法进行、分类处理、集约利用”的原则，结合实际情况，采取“一地一策、一企一议”方法，分类处置盘活。当前，闲置土地处置方法主要有以下五种：一是收缴土地闲置费；二是限期开发；三是等价置换；四是协议收回；五是无偿收回。各地要区别不同情况，依据政策法规灵活运用，如工业用地与商住用地要有所区别；开发商长期囤地要坚决收回；对闲置土地的处置要体现集约利用的原则，严格执行建设项目投资强度、容积率等控制标准，不能重走粗放用地的老路。
二要依法依规处置。各地各部门要坚持实事求是的原则，从工作实际出发，参照历史变迁和实际使用情况，严格依照土地、规划、建设等方面的法律法规，按程序处置到位。一是定性质。根据每一宗地的外业核实情况，按照有关法律法规、逐宗地进行认真核对、分析、研究，对土地是否属于闲置依法进行认定，切实做到认定有事实依据，收回有法律保障。二是定类别。根据有关法律和政策的规定，按照开发现状、闲置原因，对每宗闲置土地进行分类登记，明确宗地的处置方式，确定是收回还是允许继续开发或规划控制等，做到分类指导，依法处理。三是定方案。严格按照“一地一策”的原则，根据实际情况，制定切实可行的处置方案，保证处置工作的合法性和可操作性。四是定标准。根据相关政策法规和实际情况，合理确定征收土地闲置费标准和有偿收回闲置土地的补偿标准，加强闲置土地的认定标准、程序、处置方式的公开力度，接受社会监督。
三要构建长效机制。对闲置土地集中人力物力进行清理处置，推进速度快、效果也明显，但经常性的跟踪监管不可或缺，构建长效机制才是做好这项工作的根本。只有从源头上减少闲置土地的产生，才能使最严格的节约用地制度落到实处。要强化按规划用地意识，合理控制出让规模，严格按控制指标签订土地出让合同。要落实净地交易制度，缩短土地开发周期。要加强日常监管，做好规划条件控制和执行情况的监管。要深入分析闲置土地形成的原因，着力在健全完善制度和探索构建新机制上下功夫，不断促进土地的节约集约利用，推动闲置土地清理工作经常化、制度化、规范化。
三、政府推动，部门联动，努力形成齐抓共管、强势推进的工作格局
清理处置闲置土地是土地领域突出问题专项治理的重要内容，是一项系统工程。各地各部门务必树立大局观念，形成齐抓共管、强势推进的工作格局。
一要强化组织领导。市委、市政府历来高度重视闲置土地清理工作。市委书记谢亦森、市长龚建华多次召开会议进行部署，多次在全市综合性会议上强调闲置土地清理处置工作的重要性，并就闲置土地作出重要批示。同时，市闲置土地清理工作领导小组制定出台了《市闲置土地处置办法（试行）》等一系列文件。应该说，我市闲置土地清理工作具有良好的基础。在这次全省闲置建设用地清理处置暨专项治理工作中，各地要尽快成立相关领导机构，从人员、经费、组织上给予全力支持。主要领导要亲自参与，统一协调指导和督促检查闲置土地处置工作。为此，市政府将建立责任考评机制。对行动不力、收地无果的，不仅追究主要领导的责任，而且市政府还将直接清收；对闲置土地处置率达不到80%的，一律给予通报批评，并追究相关人员责任。
二要强化配合联动。闲置土地清理处置暨专项治理工作，涉及面广，工作难度大，既要政府主导高位推动，更要各方配合协同作战。国土资源部门要做好闲置土地处置的政策指导和监督把关；财政部门要做好各项资金的征收划拨和跟踪检查工作；审计部门要对用地过程中补偿资金的使用、土地出让金收缴情况进行审核；城建规划部门要核实宗地用途、规划指标情况；监察部门要加强对贯彻落实土地管理法律法规情况的监督检查，抓好违法违规用地案件的查处工作。各县（市、区）政府和市“三区”管委会要对闲置土地处置的全过程负责，采取领导挂点、分片包干、全面排查的形式，通过全程监管，确保清理处置落到实处。
第二条在本市范围内处置闲置土地，适用本办法。
第三条市国土资源局负责本市闲置土地的处置工作，组织实施本办法。发展改革、建设规划等行政管理部门按照各自职责协助实施本办法。
第四条本办法所称闲置土地是指土地使用者依法取得土地使用权后，未经原批准用地的人民政府同意，超过规定期限未动工开发建设或者虽已动工开发建设但投资额或者开发建设总面积等不符合规定要求的建设用地。具有下列情形之一的，认定为闲置土地：
（一）土地使用者取得土地使用权后，超过出让合同约定或用地批准文件规定的动工开发期限未动工建设的；
（二）出让合同未约定或用地批准文件未规定动工建设日期的，自出让合同生效之日或用地批准文件发出之日起满一年未动工建设的；
（三）已动工开发建设，但已经开发建设的土地面积占应动工开发总面积不足三分之一，或者已投资金额占总投资金额（不含土地出让价款）不足百分之二十五，且未经市人民政府批准中止开发建设连续满一年的；
（四）已经开发建设的土地面积占应动工开发总面积超过三分之一但不足三分之二，且未经市人民政府批准中止开发建设连续满一年的，尚未动工开发的部分视为闲置土地；
（五）法律、法规和规章规定的其他情形。
出让合同约定或批准用地文件规定分期开发的，前款所称应动工开发面积、总投资金额按核准的分期开发范围确定。
第五条闲置土地处置方式：
（一）延长动工开发建设时间。由闲置土地使用者向市国土资源局提出延期申请，说明造成动工开发建设延期的原因，并提交开发建设计划、资金实力证明等相关资料。经市国土资源局审核同意延期开发建设的，可延长动工开发建设日期。
批准延长动工建设期限一般不得超过一年，并且除因不可抗力或者政府及政府有关部门、司法机关的行为造成动工建设延迟的除外，延长期内应当按照本办法规定收取土地闲置费。
（二）有偿收回。由市国土资源局委托有资质的土地评估机构对闲置土地按原批准用途进行评估。评估后，可由政府以协议形式收购储备，也可以公开交易方式重新出让。公开交易的，交易价格高于评估价的，按评估价扣除有关税费后补偿原土地使用者，增值部分全部归政府；交易价格低于评估价的，按交易价格扣除有关税费后的剩余额补偿原土地使用者。
（三）安排临时使用。政府安排用于临时公共绿化等公共市政建设，待开发建设条件具备后，重新批准开发。安排临时使用期间，闲置土地可视情况减免土地闲置费。
（四）置换。政府为土地使用者置换其他等价建设用地。
第六条属下列情形之一的，且非政府及政府部门原因或不可抗力造成土地闲置的，由市人民政府无偿收回：
（一）超过出让合同约定或用地批准文件规定的动工开发期限满二年未动工开发的；
（二）出让合同未约定或用地批准文件未规定动工开发日期的，自出让合同生效之日或批准文件下发之日起满二年未动工开发的；
（三）虽经市人民政府批准延长开发建设期，但延长期满后仍未动工开发建设的；
（四）违反《国有土地使用权出让合同》约定，依法可无偿收回的；
（五）法律、法规和规章规定的其它情形。
第七条处置闲置土地，按照下列程序办理：
（一）市国土资源局要求土地使用者提供有关土地的文件和资料并作出说明。土地使用者应如实向市国土资源局书面报告闲置土地的面积、时间、闲置原因等项内容及有关资料，并接受调查。
（二）市国土资源局认定土地使用者闲置土地的，向土地使用者发出《闲置土地认定通知书》。
（三）土地使用者应当在收到《闲置土地认定通知书》之日起一个月内按照本办法第五条规定，向市国土资源局提出闲置土地处置申请。
（四）市国土资源局审查土地使用者的处置申请，拟订闲置土地处置方案，并会同有关部门组织实施。
第八条闲置土地使用者未按本办法第七条第（三）项规定的期限提出闲置土地处置申请，或所提出的处置申请不符合本办法第五条规定的，市国土资源局可按本办法第五条、第六条规定拟订处置方案，报经市人民政府批准后，会同有关部门组织实施。
第九条市国土资源局认定为闲置土地的，有关土地使用者应当缴纳土地闲置费。土地闲置费按月计征，闲置期间不足一个月的，按一个月计算。每月的土地闲置费标准按照认定闲置土地时土地基准地价的5‰计算（基础设施用地按每月4‰计算）。
闲置土地使用者应当按照市国土资源局发出的《缴纳土地闲置费通知书》规定的期限缴纳土地闲置费。逾期缴纳土地闲置费的，按日加收3‰滞纳金。
闲置土地由市国土资源局认定后，通报发展改革、建设规划等部门。闲置土地使用者必须缴清土地闲置费及滞纳金后，市国土资源局才能办理土地的转让、抵押和出租，发展改革、建设规划部门才能办理立项及规划报建手续。
第十条依法收回土地使用权的，由市国土资源局报经市人民政府批准后，作出《收回闲置土地决定书》。
《收回闲置土地决定书》生效后，市国土资源局应即终止土地使用权出让合同或者撤销用地批准文件，注销土地登记和土地使用证，并以公告方式予以公示。收回使用权的土地，由市人民政府依法予以储备。
第十一条金融机构抵债土地的处置，按国家、省的有关政策规定执行。
8月3日,一则“国土部出炉1457宗闲置土地‘黑名单’”的报道成为财经新闻的一大焦点。有媒体爆出,国土资源部已将一份涉及全国1457宗闲置土地的统计表交予银监会,银监会将根据这份“黑名单”做一次全面的风险排查。其中80%的闲置土地可能被收回。
据称这份“黑名单”是前段时间国土资源部第一次全国大规模调研后总结出的。此次调研共派出31个调研组分赴31个省区市。“黑名单”详细列出了省市、项目名称、闲置土地的受让人、合同编号、合同签订时间和约定的开竣工时间等内容。其中北京、广东、海南、江苏等地成为闲置土地“重灾区”,四地闲置土地数量占全国的近四分之一,70%以上闲置土地性质为住宅用地。
8月19日,国土资源部召开“房地产用地专项整治工作”新闻通气会表示,截至目前,闲置土地在房地产违法用地中占比高达9成,共计2044宗,已结案的各类违规用地826宗,共收回土地使用权面积1.2万亩,收取罚款或闲置费4.8亿元。
土地监管可用好“黑名单”
早在2008年,国土资源部就要求各地建立土地违法记录通报公示制度,将发生两次以上违法行为或违法行为性质恶劣、后果严重的单位或个人列入“土地违法记录单”,通过金融业统一征信平台向当地金融机构通报,并向社会公示。然而,土地违法现象常见,至今却不见一份完整的“黑名单”。上述“黑名单”也只见数字而且普遍认为只是“冰山一角”。
在土地资源紧缺、巨量土地闲置的中国,建立并用好“黑名单”是土地监管的重要组成部分,但现实中并没有建好和用好。因而,土地市场有很多传奇,如某开发商的土地储备可供开发143年。这类传奇说明,包括“黑名单”在内的打击囤地的制度,看似严厉实则“纸老虎”。
早在去年2月3日,国土资源部通报的一份调查结果显示,中国闲置土地的房地产用地多达1亿平方米,约占中国年度出让房地产开发用地总量的七分之一。
可随后上海易居房地产研究院高级研究员回建强撰文披露,1998-2008年间,全国范围内用于房地产开发的土地购置面积达到31.3亿平方米,而截至2008年年底,全国土地开发量仅为19.4亿平方米,占购置总量的62%,仍有近40%的土地滞压于发展商手中。
国土部的1亿平方米和民间研究机构的12亿平方米,形成了巨大的反差。这也许与所谓的统计标准不无关系。
国土资源部令〔1999〕第5号《闲置土地处置办法》(下称《办法》)规定,闲置土地是指土地使用者依法取得土地使用权后,未经原批准用地的人民政府同意,超过规定的期限未动工开发建设的建设用地。具有下列情形之一的,也可以认定为闲置土地:
(一)国有土地有偿使用合同或者建设用地批准书未规定动工开发建设日期,自国有土地有偿使用合同生效或者土地行政主管部门建设用地批准书颁发之日起满1年未动工开发建设的;
(二)已动工开发建设但开发建设的面积占应动工开发建设总面积不足三分之一或者己投资额占总投资额不足25%且未经批准中止开发建设连续满1年的;
(三)法律、行政法规规定的其他情形。
《办法》被认为在界定“闲置土地”上是漏洞百出,毫无约束力,由此极大地保护了开发商的“囤地”行为。很多土地闲置多年,也没有听说被征集过“土地闲置费”,更没有听说有多少地块因闲置而被政府“无偿收回”。
此外,即使国土部制定了“黑名单”,但处置闲置土地的权力在地方,在“土地财政”的背景下,要想让地方监管部门收回大量闲置土地,似乎并不现实。
而在向国土资源部相关部门的求证中得到的答复是所谓“黑名单”不存在。不久后,各大网站财经频道中的“囤地黑名单”亦集体消失。在房地产市场处于深度观望的胶着状态下,“黑名单”的报道触动了各方的敏感神经。
企业囤地之实何以通行
《中华人民共和国城市房地产管理法》对闲置土地处置做出了规定:满两年未动工开发的,可以无偿收回土地使用权;在2008年,国务院下发《关于促进节约集约用地的通知》规定,土地闲置满一年不满两年的,按出让或划拨土地价款的20%征收土地闲置费。
随着“黑名单”事件的持续发酵,其中榜上有名的泛海建设4宗土地,6年闲置却以数次规划调整为名逃避相关的监管和查处,备受质疑。据业内人士估算,这6年间泛海建设仅靠坐收土地和房地产自然升值的利润就超200亿元。
8月4日,泛海建设澄清公告称,公司负责开发的4宗土地未能按原计划开工建设主要是因为项目功能、规划调整所致,不存在被政府收回的风险。而前期规划的调整工作量较大,因而调整时间较长。
中国人民大学土地规划中心主任、公共管理学院副院长严金明表示,“一般来说,政府有关部门不到万不得已或者不是极其特殊的情况,都不应该随便批准修改规划。”他说,即使出于公共利益的需要进行规划调整也要经过严格程序,要详细说明进行调整的原因、依据以及可能带来的结果,比如从居住改为商业用途,地价就会涨很多,那么对地价增值部分应该如何处理等问题都要进行慎重思考,否则就会造成国有资产的流失和浪费。
中国房地产学会副会长陈国强表示,每一次调整规划的确都会涉及到土地出让金的变化,补缴土地出让金的数额会根据调整规划的时间、地块所在位置以及容积率、面积、用地构成的变化而定,但具体怎么补缴、补缴多少甚至到底是否补缴都只有开发商和出让方才清楚。
中国社科院城市发展与环境研究所研究员牛凤瑞指出,一般的开发商拿地之后都有通过调整规划获得更大收益的冲动。“企业要修改规划必须提出充分的理由,要经得起推敲,要兼顾企业利益和社会公众利益,如果只是企业为了获利而对社会无益甚至导致公众利益受损那就不应被允许。”
此外,“黑名单”显示,上海无一块土地位列其中,引起业内一片哗然。事实上,就在上述“黑名单”曝出的前一周,中国房地产信息集团了最新的研究报告称,截至今年7月,上海去年6月以来出让的33幅地块中只有3幅地块部分或全部开工,其余30幅地块目前尚处在未开工阶段。
有分析称,从拿地时间看,上海部分地块已接近或达到闲置1年的囤地标准,将面临征收土地闲置费或收回土地的风险。之所以相比北京的160幅、广州54幅闲置土地,上海“超然世外”估计和世博会的举办有关,目前这些地块仅是暂时过关。
“上海闲置用地肯定也是有的。”国土督察系统人士称,“可能是由于国土部里头和地方对于闲置土地的认定方式不同造成的。”随后,上海市规划和国土资源管理局召开新闻通气会公布,截至7月30日,上海已收回及已启动收回程序的土地为15幅,已督促开工土地315幅。 尚有44幅土地待查 。
亡羊补牢未为晚矣
囤地、捂盘是开发商抬高房价、赚取暴利屡试不爽的手法。根据万得资讯的数据,自2000年至2009年10年间,全国房企土地购置面积共32.87亿平方米,但完成开发的土地面积只有20.6亿平方米。2009年全年,开发商完成开发的土地面积只有2.3亿平方米。按照这一开发速度,即使全国停止出让土地,闲置的土地也足够开发5年的。
但与企业方面的原因相比,“黑名单”显示,在闲置原因中,由于政府原因造成的土地闲置达849幅,占全部闲置土地量的58.2%。 一方面,是政府对囤地高压严管,另一方面,政府竟然是囤地推手。
对此,国土部土地利用司司长廖永林指出,“造成囤地的主要原因,一个是企业自身由于资金的不到位、开发政策的调整造成了土地闲置,这样我们就应该严格按照土地闲置处置办法来做。还有就是企业拿了地以后由于政府原因没法进行开发。”
由于政府原因没法进行开发的闲置土地主要有两种类型:一类是已经供应的土地并非“熟地”,即征地拆迁尚未完成,无法直接开发;另一类就是卖地以后,涉及到城市规划的调整,导致土地无法如期开工等。他介绍,在全国2815宗闲置用地中,因拆迁、调整规划等政府原因造成闲置的约占6成以上。
国土部的这一表态,将地方政府推到囤地事件的前台,但业内人士也指出,所谓政府原因,其实跟开发商不无关系,但关键还在地方政府。在现有财税体系下,地方资金捉襟见肘,只能通过卖地来赚钱,很多开发商便是看中这一点,通过不断买地-改规划-囤地来达到坐等升值的目的。
北京大学房地产研究所所长陈国强亦认为,一直以来难以彻底解决囤地问题的主要原因,还是地方政府的执行力不够以及土地情况比较复杂。“有些是政府规划变更,还有的地块涉及方方面面的利益,若处罚就会影响很多方面,所以当地政府往往睁一只眼闭一只眼。”
此外,廖永林明确表示,超过合同规定时间一年以上不开发的,都叫做闲置土地。是企业原因,闲置满一年的,将收取土地出让金的20%作为闲置费;闲置满两年以上的,将通过收回土地的方式来处理。如果是政府原因,将采用包括有偿收回土地、延长开工时间以及改变土地用途等6种办法处理,长期不改的进行行政问责等。
据悉,国土部的问责时间表是:7月督察、8月约谈、9月问责。违规用地的查处任务则在10月底前基本完成。“‘约谈’只是预警,如果大量土地违法违规问题仍得不到解决,国土部就可能动用其他手段。”国家土地总督察办巡视员张璞表示,“即使调走了,但如果这个土地违法违规发生在任期内,也要追究责任。”
有消息透露,国土部最近约谈了部分土地违法严重地区的市政府主要负责人,挂牌督办一批重大典型案例,“这里所说的主要负责人就是指当地政府的‘一把手’,如果具体到一个城市,就是市长。”分析认为,国土部意图通过施压地方政府,以期尽快解决囤地现象。
华远地产董事长任志强近日发表文章《别用土地闲置转移目标》指出,在地方政府垄断和控制土地供应的大势下,囤积土地必然成为企业一种经营行为和获利的方式。而在当前土地供应制度不改革,通货膨胀预期不减的情形下,土地资产的保值功能会被再度推高,“囤地”现象将难以避免。
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