【论文关键词】民族区域自治制度；政治文明
民族区域自治制度是马列主义关于民族问题的理论与中国民族问题的实际相结合的产物，是我国解决民族问题的一项根本政治制度。民族区域自治制度实施以来，民族自治地方在政治、经济、文化等各方面取得了显著的成绩。在民族区域自治制度的基本法律《中华人民共和国民族区域自治法》颁布、实行二十周年之际，在政治文明被确立为我国文明体系的重要价值与重要地位之际，我们探讨民族区域自治的完善与政治文明的追求有着重要的现实意义与理论意义。
一、民族区域自治制度是社会主义政治文明的重要内容和体现
2004年3月14日，第十届全国人民代表大会第二次会议通过的《中华人民共和国宪法修正案》将“推动物质文明、政治文明和精神文明协调发展”写进《宪法》，正式确立了政治文明在我国文明体系中的独立价值和地位。“所谓政治文明，简单地说，就是人类社会政治生活的进步状态。
从静态的角度看，它是人类社会政治进程中取得的全部进步成果；从动态的角度看，它是人类社会政治进化发展的具体过程。政治文明包括政治意识文明、政治制度文明和政治行为文明三个组成部分，是由这三个部分组成的有机整体……④政治文明是以民主为核心，包含自由、平等、正义、法治等的思想、制度和行为的形成及其进步状态。它所体现的是社会政治法律制度的发展状况和进步程度。发展社会主义民主政治，建设社会主义政治文明，是社会主义现代化建设的重要目标。党的十六大报告把发展社会主义民主政治、建设社会主义政治文明，确定为全面建设小康社会的重要目标。中国共产党第十六次全国代表大会通过的《中国共产党党章》对建设社会主义政治文明作了规定：中国共产党领导人民发展社会主义民主政治，建设社会主义政治文明，并将它与建设社会主义物质文明和建设社会主义精神文明一起确定为社会主义现代化建设的三个基本目标。
我国的政治文明是建立在我国国情基础上，是以中国共产党领导的、以人民当家作主为核心内容的社会主义政治文明。民族区域自治制度是我国政治文明的重要内容，因为我国政治文明的主要形式表现为：人民代表大会制度、共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度等。
作为我国三大基本政治制度之一的民族区域自治制度是中国共产党把马克思主义关于民族问题的基本原理与中国民族问题实际的有机结合，是马克思主义民族理论在中国的具体运用和新的发展，具有强大的政治功能。1999年中央民族工作会议强调：“民族区域自治是我国的一项基本政治制度，它把国家的集中统一领导与少数民族聚居区的区域自治紧密结合起来，具有强大的政治生命力，我们要绐终不渝地坚持并不断加以完善。”民族区域自治制度既是一项重要的政治制度，又是中国共产党处理民族问题所确立的一项重要法律制度。“法治是先进的政治文明和进步的治国方式”。因而，民族区域自治制度既是政治文明的内容，也是政治文明的体现。
民族区域自治制度是有中国特色的政治制度。中国是一个多元一体的民族国家，中国的历史发展与民族分布格局决定了解决中国民族问题的基本制度只能是民族区域自治制度，而不能是其他制度。中国民族的分布格局突出表现为三个特点：第一，汉族占全国总人口的92％，绝大多数民族地区都有汉族居住。有的民族地区，汉族人口占大多数，如在内蒙古自治区，汉族人口占80％以上；宁夏回族自治区和广西壮族自治区，汉族人口占2／3。内蒙古鄂伦春自治旗，浙江景宁畲族自治县，汉族人口均在91％以上。第二，同一个民族分布在许多不同的省区。比如回族，宁夏的回族只占全国回族人口的17．9％，82．1％分布在全国大多数县市；藏族人口46％集中在西藏，54％主要分布在青海、甘肃、四川和云南；满族分布在全国许多地区。第三，同一个地区居住许多不同的民族。全国少数民族最集中的西藏地区，除了藏族外，还居住有汉族、回族、门巴族、珞巴族等民族。目前(至200o年底)，我国已经建立的5个自治区、30个自治州、119个自治县是根据我国民族分布的特点，按照少数民族人口数量，聚居区域大小，分别建立的自治区、自治州和自治县(旗)三级行政机构。邓小平同志曾经指出：“解决中国民族问题，中国采取的不是民族共和国联邦的制度，而是民族区域自治的制度。我们认为这个制度比较好，适合中国的情况。”④同时，民族区域自治是一种政治体制，通过这一政治体制，吸引少数民族人民参加管理国家的政治、经济、文化等事务活动，在民主的基础上巩固了国家的统一和民族团结，促进了各民族的共同繁荣和进步。正如江泽民在1992年中央民族工作会议上的讲话中所指出的：“这种制度把国家的集中统一与少数民族聚居地区的区域自治有机结合在一起，是完全适合我国国情的解决民族问题的基本制度，是我们党和各民族人民的一个伟大创举。”
二、民族区域自治制度的完善反映政治文明的追求
民族区域自治是在国家统一领导下，各少数民族聚居的地方实行区域自治，设立自治机关，行使自治权。我国实行民族区域自治以来，充分尊重和保障少数民族管理本民族内部事务的权利，使民族自治地方的经济社会各项事业得到较快的发展，社会主义民族关系日益得到发展，各少数民族自治的平等权利得到了保障。
政治文明的追求与民族区域自治制度的完善是紧密联系在一起的。民族区域自治制度是基于我国多元一体格局及多民族大杂居、小聚居分布状况而制定的。民族区域自治制度的完善是政治文明所追求的。从20世纪40年代开始，民族区域自治制度经历了一个发展和完善的过程。1947年我国建立了第一个省级少数民族自治地方——内蒙古自治区。1949年《中国人民政治协商会议共同纲领》将民族区域自治制度确定为国家的一项基本政策。1954年制度及修正颁布的《宪法》，再次确认了民族区域自治制度，并且总结了新中国成立之初根据《共同纲领》推行民族区域自治的经验，明确规定了民族自治地方的层次和自治机关的自治权。1984年制定、颁布的《民族区域自治法》，是实施《宪法》规定的民族区域自治制度的基本法律。它明确规定了民族自治地方自治机关的自治权和上级国家机关对民族自治地方的职责，正确规定了民族自治地方与国家之间的关系以及民族自治地方内的民族关系，标志着民族区域自治制度进一步走上了法制化的轨道④。2001年2月28日全国人大常委会第二十次会议审议通过的《关于修改(中华人民共和国民族区域自治法)的决定》，对解决民族区域自治地方经济和社会发展中的实际问题，作出了许多重要的规定，这是在社会主义市场经济条件下，坚持和完善民族区域自治的重大举措。早在1984年，阿沛·阿旺晋美对民族区域自治法的颁布就作过如下评价：这个法体现了全国各族人民的一致愿望和共同利益，是我国各族人民政治生活中的一件大事。它对于完善我国的民族区域自治制度，保障少数民族行使自治权利，加速少数民族地区经济文化的发展，对维护国家的统一，发展平等、团结、互助的社会主义民族关系，都将产生巨大而深远的影响。⑤从民族区域自治制度的发展与完善过程中，我们不难发现，民族区域自治制度的完善是社会主义政治文明进步的反映；是社会主义政治制度的自我完善和是社会主义民主政治得以健康发展、永葆活力的重要保证。
三、进一步完善民族区域自治制度，促进政治文明建设的对策
政治制度文明是政治文明不可或缺的重要组成部分，也是人类政治文明的重要标志，人们在比较社会进步程度时，往往都是以政治制度的进步程度作为基本标尺的。在社会的完善和发展过程中，政治制度的加强和完善带有根本性和全局性的意义。邓小平同志在论及新中国成立以来我国政治发展的经验教训时曾作过十分深刻的总结。“我们过去发生的各种错误，固然与某些领导人的思想，作风有关，但是组织制度、工作制度方面的问题更重要。这些方面的制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至走向反面。”制度是一种社会规范，一旦形成，必然成为政治行为的约束者，将在全社会范围内发挥作用。实行民族区域自治制度的基本法律《中华人民共和国民族区域自治法》颁布、实行二十年以来，在保障民族自治地方的自治权利、政治权利，促进民族地区的经济发展，巩固社会主义民族关系，维护国家的统一等方面都发挥了积极的作用。因此，积极完善民族区域自治制度，推动政治文明建设，对少数民族权益的保障与民族的发展和社会的进步有着重要的现实意义。但是，目前，我国的民族法制在立法、执法、宣传法律等方面还存在一些不完善之处。如：现行的民族法律法规大都是在计划经济体制下制定的，有时代的局限性，特别是经济方面，不能完全适应社会主义市场经济体制的要求，对民族自治地方在市场经济条件下应享有的经济管理权限和自主权的规定不够明确。因而，需要根据市场经济条件下新的时代特点进行修改、补充和完善。其次，执法不力。由于有些法律本身在有关问题上规定不详细，如对违犯民族区域自治法的违法行为怎样处置，规定不清楚。有些法律条文弹性较大，执行中较难掌握。第三，民族法律法规实施的监督机制不完善。把民族法律法规的立法执法和监督看作是民族工作部门和民族地区的事，缺乏相应的机构负责实施民族法律法规。第四，民族法制宣传教育不够广泛和深入。民族地区地处偏僻边远地区，旧有传统观念和社会习惯影响较深，法律意识比较淡薄。
加上民族地区地理语言文字等因素及普法经费困难等原因，阻碍民族地区的政治文明建设。因此，我们必须采取措施完善民族区域自治，促进政治文明建设。完善民族区域自治制度，促进政治文明建设，必须做好处理好四个问题。
第一是必须建立健全民族法律制度。完善民族法律制度既是巩固和完善了族区域自治的一项基本内容，也是它的一条基本途径。阿沛·阿旺晋美在《加强立法工作保障各少数民族的平等自治权利》一文中指出，加强立法工作以保障各少数民族的平等权利，是我们国家加强社会主义民主和社会主义法制的一个重要方面。它对巩固民族团结、巩固祖国统一、巩固进行社会主义现代化建设的政治基础，无疑有重大的意义。加强民族方面的立法工作是当前一项紧迫而重要的任务。必须认认真真地加强立法工作，切切实实地保障各少数民族的平等自治权利。⑧针对民族地区法制的不完善等问题，必须加强民族立法工作，使民族区域自治有法可依。对约束力不够，可操作性不强并且具有时代局限性的民族法律法规要及时进行修改补充和完善。其次，依法行政，认真执行和遵守民族法；第三，加强民族法实施的监督。强化国家机关的监督，包括国家权力机关、司法机关及行政机关的监督。重视社会监督，包括社会组织社会舆论的监督和人民群众的监督。第四，加强民族法的宣传和研究工作，特别是着重加强对领导干部、散杂居地区的民族法普及工作。
第二是必须好处理中央与民族自治地方的关系。江泽民同志在中央民族工作会议上的讲话中指出：“任何时候都要正确把握维护国家统一与实行民族区域自治的关系，国家依法保障民族自治地方的自治权利，民族自治地方要全面贯彻党和国家的方针政策，并结合本地实际创造性地开展工作。”完善民族区域自治制度必须坚持中央的集中统一领导，维护国家的法制；依法保障民族自治地方的自治权利；进一步理顺中央和上级国家机关与民族自治地方的利益关系。建设社会主义法治国家，逐步实现社会主义民主的制度化、法律化，使这种制度和法律不以人的意志为转移，才能保证我们国家的长治久安和繁荣昌盛。
第三是必须重视处理民族关系的两大法律制度——民族区域自治法和散居少数民族权益保障法。落实散居少数民族权益保障法律制度是完善民族区域自治法律制度的前提。两个法律在我国现实生活中发挥着调整民族关系，保障各民族合法权益的作用。因为，在我国，随着社会的日新月异与市场经济的迅速发展，少数民族散居于全国各地的趋势日益明显。全国近1亿的少数民族，有1／4生活在占全国总面积36％的非民族自治地方。许多少数民族并不是都只生活在有相应名称的民族自治地方。如回族，宁夏的回族只占全国回族人口的17．9％，82．1％分布在全国大多数县市；藏族人口46％集中在西藏，54％主要分布在青海、甘肃、四川和云南；满族分布在全国许多地区。散居少数民族与汉族的关系问题也日益凸现，民族矛盾与宗教问题的出现也日益频繁。因此，保护散居少数民族权利的法律制度建设与民族区域自治制度是同等重要的。
【关键词】民族地区 社会管理 自治 国家认同
多元主义是世界范围内社会管理的主流思想
“现代性产生稳定性，而现代化却产生不稳定性”，①享廷顿的这一论断可以适用于当今的中国社会。从计划经济时代进入市场经济时代，是一个社会矛盾多发、利益冲突越发尖锐的过程。在这一过程中，要实现社会和谐发展，需要建立与之相适应的社会管理体制。②
2011年7月中共中央、国务院下发《关于加强社会创新管理的意见》，提出要借鉴国外社会管理的有益成果，推动中国特色社会主义社会管理体系自我完善和发展。国外的社会管理研究具有丰富的成果，而多元主义是当前社会管理的主流思想。关于多元社会管理模式的理论有自主治理和多中心治理、集体行动理论、协商民主、社群主义、第三条道路等社区自治的理论解释框架。③社会管理多元化思想试图突破国家和市场的简单二元模式，认为政府作为单一的社会管理主体不仅在社会管理责任上力有不逮，而且管理效率低下，应建立国家、政府机构、社会非政府组织、社区及公民之间的相互交流与协作机制，实现对社会事务的共管及自治。这是社会管理，或者说是西方社会政策的主流思想，也体现在英美等多数国家政府所实施的公共政策之中。
我国现阶段政府在社会管理中存在失位、缺位和越位等情况，计划经济时代形成的由单一的政府管理主体通过行政命令对社会进行管理的模式已经无法满足社会发展的需要，在社会经济发展水平较落后的民族地区情况更不容乐观，急需建立与社会主义市场经济相适应的社会管理体制。
我国正在探索确立多元化社会管理体制的思想
就民族地区而言，近年来许多地方相继发生了各种，社会稳定形势严峻。民族地区的这些有的涉及民族问题，如2009年新疆“7·5事件”；有的则是利益之争，如云南的“孟连事件”。这些一方面威胁着民族地区稳定，另一方面反映了目前民族地区社会管理工作的不足。
为改变社会管理工作现状，我国政府开始进行社会管理体制改革，把民间组织体纳入社会管理的主体范畴，将之作为调节社会利益关系、表达社会利益诉求的重要制度形式，以此调动社会资源，减轻政府负担，推动社会管理方式的多元化发展。④多元的社会管理以自主治理为基础，意味着被管理对象在需要服务时存在多个提供者，可以有更多的方法与途径进行选择，从而提高社会事务的处理效率。简言之，主体多元与社会自治是提高社会管理效率的重要因素，是实现政社分开和依法自治的重要因素。依据这一社会管理要求，结合当前我国现实国情和世界关于社会管理的主流思想，多中心参与和合作的社会管理体制是我国社会管理体制改革的基本途径。⑤
将党的十既定的社会管理格局与目标建设适用于民族地区，对于民族地区的社会发展与和谐稳定有重要意义。一直以来，在民族地区发展中存在着两种相对而行的思路，一是为了消除民族之间的事实不平等，执行《民族区域自治法》，发扬和保护各民族的传统文化，保留各民族的身份及文化特征。在社会管理领域，则体现为国家通过法律向各民族自治地方授权，鼓励民族地区的民间团体和公民个人承担和参与社会管理，增强民族社会自治能力。另一种相对而行的思路就是在民族地区鼓励民族自治、自行管理社会事务，同时弱化民族色彩，将民族群众参与社会管理的社区自治与民族自决作严格区分，强调社会管理中的国家身份认同，增强国家向心力。
这两种思路均不可偏废。加强民族地区在社会管理上的自治必然是以民族地区少数民族群众的身份进行的，在此过程中少数民族的风俗习惯应当得到尊重，但必须避免因过分强调民族性而受民族分裂主义的影响。而在处理社会事务时，应寻求少数民族群众作为国家公民在行使权利上的同质性，加强民族地区群众的国家认同感。
在民族地区多元化管理中，实现依法自治的途径
我们需要探索实现民族地区社会管理多元化和依法自治的思路与途径，承认与利用我国社会治理与自治的本土制度资源，把握民族地区社会事务自治的历史规律，明确多元化治理与自治中民族“自治”与民族“自决”概念的联系与区别，将民族区域自治与社区群众自治结合在一起，发扬民族传统的同时强调少数民族公民的国家身份认同优先于族群认同，从而实现社会管理中的依法自治和民族团结共同繁荣的目标。
发扬民族地区的社会自治传统。有效的社会管理，必须依赖有效的社会自我管理机制，必须以市场的自律、社会的自我完善和自我管理为基础。⑥完备的社会自我完善与自治需要在历史中形成。在西方国家，自封建社会开始许多欧洲国家就形成了王权、封建主及市民之间权力的制约与平衡格局。到了现代，西方社会管理也相应形成了市民社会与政府的互补格局，市民社会成为国家政治生活中的一极，不仅成为政府权力的制约力量，社区管理的市民自治也减轻了政府社会管理的负担。
在我国，乡村社会也存在悠久的自治传统，如费孝通所说的乡村社会中也存在“地方自治的民主体制”和“自治单位”。费孝通在《乡土中国与乡土重建》一书中提到，到现今，中国民族地区远离乡镇政府的村落，虽经国家权力的控制渗入，但其自治色彩依然很浓厚，只有在发生的事件超出村落自行管理的时候才寻求政府的介入。⑦韦伯也认为在传统中国社会中“城市是没有自治的品官所在地，乡村则是没有品官的自治区。”⑧历史上广大的民族地区，尤其是执行“羁縻政策”和“土司制度”的西南部少数民族地区，在土司所管辖的地域内具有丰富的自治色彩。改土归流后，由于国家“权不下县”原因，自治传统很大程度上仍然得以保留。及至清末民初，皇权倾覆，革命云涌，社会剧变使民族地区社会传统治理结构遭到破坏，乡绅作为乡村的治理主体开始消失，传统的自治秩序开始松动。但一种制度秩序一旦形成就会产生制度惯性，在民族地区的广大乡村社会中，许多社会事务仍然按自古形成的习惯进行处理，这是提高社会管理效率值得保存和发扬的良好传统。
民族区域自治与社会管理自治相结合。新中国建立之后，国家首次实现了对包括民族地区乡村在内的社会有效控制。在民族关系政策上，建国之初民族自治的观念体现在《共同纲领》中，1952年政务院公布了《民族区域自治制度的实施纲要》，1982 年国家通过宪法，确定民族自治地方享有十一条自治权，1984年颁布了《民族区域自治法》。《民族区域自治法》所指的区域自治与社会管理自治在内容上具有重合性，该法除了保障各少数民族管理本民族内部事务的权利，还规定了应发展自治地方教科文卫和传统习惯等方面的内容。而社会管理实际包括了管理与服务两大系统，狭义的社会管理包括了对社会保险、社会福利、社会自治、人口发展、婚姻家庭等社会生活、社会服务的管理。⑨因此，实行自治的民族既行使管理自治地方的国家事务，又享有管理本民族内部事务的权利。
民族区域社会管理自治权与民族自治权更多的是范围的区别：民族区域自治法不仅涉及社会领域，更涉及政治与经济领域，而社会管理中的社区自治应指狭义意义上的社会事务；民族群众行使社会管理权所及的范围是其所居住的城乡社区，具体而言，是指民族地区的“村民自治”和城市中的“社区居民自治”，这也是法律所规定的基层群众自治组织。
多元管理与依法自治中发扬少数民族传统习惯。由于不同的民族有不同的文化和风俗习惯，民族地区的社会管理工作更显复杂。单就社会管理中的矛盾纠纷处理上看，很多少数民族所特有的纠纷解决机制是长久历史形成的经验总结，根据这些民族习惯规则对纠纷进行解决对于妥善化解矛盾具有重要意义。如四川彝族纠纷进入诉讼程序后，一般要求进行判决。如果同意调解，几乎是按照民间习俗进行，法律所规定的赔偿标准与习惯法差距较大，即使法院判决，当事人还要依习惯法再次进行调解。⑩
为此有学者呼吁，在社会管理中要考虑到民族性非正式组织（如宗教组织、同乡组织、民族团体等），对社区中少数民族的社会整合功能给予充分的重视和运用，在社区治理过程中充分尊重民族多样性和治理主体的多元性。同时，在社会管理中考虑不同民族风俗习惯、语言历史、文化禁忌的差异性，在积极引导少数民族群众参加社会管理的同时，必须明确社会管理中的“自治”与“民族自决”的区别，防止在民族地区社会自治中出现民族分离主义进而损害国家统一的行为。
多元管理与依法自治应坚持国家身份认同优先。第一，民族地区群众参与社会管理是“自治”而非“民族自决”。在民族地区社会管理中实现自治，可以充分调动民族地区的各种民间组织、民族社会团体和民众参加社会管理的积极性，同时也是民族地区社区居民实现民族自治权利的体现。
在此需要明确的是，民族地区社会管理属于民族群众的自治，而非民族自决。“民族自决”原本是国际法领域的概念，其理论依据来源于社会学的“民族”概念。民族自决权理论主张任何一个民族都有权决定自身的政治存在并建立自己的民族国家，“民族自决权”的提出在20世纪反殖民主义斗争中发挥了重大作用，许多民族国家得以诞生。但该概念如果运用在国内法中，就会引起国内政治的动荡，许多国家的民族分离主义即是这一理论的后果。近年来，我国和新疆地区的民族分离主义者以“民族自决”为由，鼓吹和建立“东突国家”，导致许多地方发生较大规模骚乱。这些教训提醒我们，在鼓励民族地区的各种少数民族社会团体和群众积极参与管理和实现社会自治的过程中，应明确民族自治、社区自治与民族自决的区别。
第二，民族地区社会自治应坚持国家身份认同。我国现行的民族政策建立在“族群”基础上（在最近提出的“第二代民族政策”背后有一种观点认为民族问题应去政治化，民族应称为“族群”只是一种文化的产物，笔者不同意这种观点，民族问题必然是带政治色彩的。因此在此所采用的“群族”概念，指的是带有政治性的人类集群）。承认各少数民族拥有不同于汉族的自治权利，以保障少数民族实现管理本民族内部事务的权利，实现民族平等与共同繁荣。
西方多民族国家对于国内族群的治理有不同政策，其中瑞士和美国在国家认同上具有相似特点。瑞士1999年宪法没有给予特定“族群”以任何特殊的待遇，无论是形式平等，还是实质平等，宪法关注的焦点始终是“去族群化”的“区域”和公民，强调对其国民的“公民身份”认同具有优先性，通过寻求多样性中的统一性，在增强国家认同感的同时也维护了文化多元的核心价值。瑞士特定的少数群体没有特权，但是普遍拥有较低的治理层次的自治权。这一点对于采取过“纠偏行动”的美国和给予少数民族特惠待遇的中国，都值得比较与反思。
美国对待种族的多元文化也经历了同化政策—尊重差异政策—强化认同政策的过程。1964年“民权法案”推动美国多元文化主义思潮的兴起。享廷顿倡导的国家认同理论提出，应在文明的冲突中强化美国人的意识，“9·11”事件使美国人的国家认同意识明显增强。在多民族国家中，“多元共存，政治一体”是一个理想的目标，族群认同与国家认同是相辅相成，互为补充的。正如菲利克斯·格罗斯所言：民主国家需要有一个公分母，一种超越种族的忠心耿耿，这种忠心耿耿将不同种族和文化背景的集团混合为一个整体。换句话说，就是一种超越了族属认同的认同。
总之而言，多中心管理模式应以政府分权和社区自治为制度要点，使不同民族的社区成员自行做出负责任的决策。民族地区群众能够参与决策的组织越小，自我决定程度越高，通过自治所实现的共识和妥协越有助于培养宽容和团结的社会氛围。
多中心主义与自治有可能出现族群分离的倾向，因此在实行民族地区社会管理多中心主义、鼓励民间团体和公民积极参与社会管理的同时，在强调在“国家认同，公民身份”的基础上发扬民族传统文化。要从根本上消除族群矛盾，必须从完善制度入手，族群政策必须建立在国家统一、地方自治和个人自由有机结合的基础上。
只有在发挥社会管理多元主体与依法自治过程中，把民族与群众自治、发扬和保持民族传统与国家身份认同相结合，才能使民族地区群众在享有自治权的同时不会产生分离倾向，确保民族地区的社会发展和各民族的共同繁荣。
（作者分别为广西师范学院政法学院副教授，重庆理工大学经贸学院讲师；本文系国家社科基金西部项目“民族习惯法在民族地区社会管理法律体系中的确立与适用研究”和广西师范学院马克思主义与民族地区社会管理研究中心研究成果，项目编号分别为：12XFX001，2013MZX03）
【注释】
①[美]享廷顿：《变革社会中的政治秩序》，北京：华夏出版社，1988年，第56页。
②卢明威：“论社会管理中民族传统习惯的发掘与利用”，《湖北社会科学》，2012年第8期。
③周大鸣：“社会建设视野中的城市社区治理和多民族参与”，《思想战线》，2012 年第5 期。
④⑤⑨陈振明等：《社会管理—理论、实践与案例》，北京：中国人民大学出版社，2012年，第4页，第12页，第3页。
⑥成乃清：“论完善政府的社会管理职能”，《中共云南省委党校学报》，2003年第4期。
⑦费孝通：《乡土中国与乡土重建》，台湾：风云时代出版公司，1993年，第149～155页。
⑧[德]马克斯·韦伯：《儒教与道教》，王容芬译，北京：商务印书馆，1995年，第145页。
⑩张晓蓓，康晓卓玛：“论民族自治区域少数民族纠纷调解机制的建构”，《中央民族大学学报》，2007年第3期。
田飞龙：“瑞士族群治理模式评说—基于‘宪法爱国主义’的公民联邦制”，《法学》，2010年第10期。
彭英明：“当前我国民族政策的坚持与调适初探—兼评民族问题去‘政治化’”，《中南民族大学学报》，2012年7月。
王鉴，胡红春：“从承认差异到强化认同—美国少数民族教育政策的演变及启示”，《兰州大学学报》，2012年5月。
关键词：转型;民主;社区;建设
中图分类号：C913文献标识码：A 文章编号：1006-4117（2012）03-0312-01
我国正处在社会转型的关键时期，国家和社会的权力关系发生变化，关系到我国政治体制改革和社会主义现代化建设的成败。城市社区民主建设是我国社会转型期下，政府管理体制改革的产物，进一步明确城市社区在民主政治发展中的地位和作用对于推进政治化进程有重要的指导意义。
一、城市社区民主建设的背景考察
我国的社会转型主要是指十一届三中全会以来，中国社会回归现代化的常规模式，逐步摆脱不发达状态，基本实现社会主义现代化的过程。改革开放以来的社会主义政治经济体制改革促成城市社会结构的变迁，在这样的背景下，为了优化城市社会治理，政府重建了社区组织并赋予了其新的职能。
（一）“单位人”向“社会人”的转变
党的十一届三中全会，使我国走向了经济体制改革的艰难探索道路，改革使得我国原有的“单位制”逐步解体，单位原来肩负的社会功能和政治功能逐渐弱化，改变了单位对员工严格管理的状态，特别是20世纪90年代中后期，随着计划经济向市场经济的加快发展和我国国有企业改革的加速，我国原有“单位制”解体加快，就业的市场和住房的商品化，大大加快了人员流动的频率；伴随城市非公有制经济的迅速发展，大量的城镇社会成员游离于传统体制之外，由此所释放的部分社会职能需要由社区承接；加之，就业问题、学龄儿童教育问题、可持续发展问题等都成为转型期的社会性问题，这些问题最终的落脚点都放在了社区的建设上，社区为了能更好地承接这些社会职能，加强社区建设成为化解矛盾、解决矛盾的第一道防线。
（二）国家和社会权力关系发生变化
在计划经济体制下，与之相适应的全能政府管理社会的治理权高度集中在政府手中，实行全权领导，国家和社会关系的权力是合二为一的，高度集权的管理模式使国家控制着社会的发展和变化。随着市场经济的发展和现代化的日益前进，这种管理体制的弊端日益显露，高度集中的政治体制已经不再适应社会主义经济的发展，因此，加快转变政治体制的改革，在国家和社会之间建立一种自治组织成为社会发展的必然要求。
（三）基层民主建设进程加快
民主是社会主义现代化的标志之一，但是一定的管理体制制约着民主的进程。传统计划经济体制相适应的全权政府，管理着社会治理权，但随着开展了市场化为导向的经济改革和民主化为导向的政治改革，从社会各方面调动广大人民群众政治参与的积极性，还权给基层，还权给社会，不仅要增强民主意识，更重要的是提供人民民主参与的渠道和途径，而社区建设的生命线就是要把社会成员参与社区公共事务的积极性和主动性调动起来，在社区建设中使居民实行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督的权力，进而参与到国家大政方针政策的制定当中去，因此，社区成为社区居民实行政治参与的第一个场所。
二、城市社区民主建设的意义
转型的关键时期，我国面对的是一个复杂的社会环境，在这种环境下社会不安定的因素增加，但是，又为社会经济证制度的战略大发展提供了契机，社区作为联系政府和居民的中间纽带，城市社区民主的建设为我国不断繁荣的市场经济、逐渐健全的民主法治和日益丰富的文化都具有贡献意义。
（一）为我国民主政治的发展提供了符合要求的公民
社会主义民主政治的发展，不仅需要经济发展作为物质基础保障、社会制度的健全作为制度保障外，更需要公民能够有效的参与民主政治生活当中。社会的转型，促进了我国经济的高速发展，人民日益满足的物质生活，使社区居民开始有闲暇的时间关心政治并参与政治，实践表明，民主政治的发展与进步不仅有赖于公民民主意识的觉醒，更要依靠公民参政的能力的提高，社区作为联系政府和公民的中间桥梁，城市社区民主建设作为最基层的自治组织，在提高公民的民主意识，提高民主参与能力方面发挥着越来越重要的作用。
（二）为我国民主政治的发展提供了有效参与的渠道
我国是人民民主的社会主义国家，人民当家作主是社会主义民主的本质保障人民的权益是我国民主政治的要求。由于历史和现实原因，我国实行的间接民主，随着社会民主政治的进步与发展，间接民主过渡到直接民主成为社会发展的潮流和趋势。在社会转型期，社区居民的愿望千差万别，就必须进行协调，社区作为自治组织，在社区党组织、社区成员代表大会、社区协商议事会和社区居委会共同作用下，构建组织管理自身发展的事务，形成社区居民自我管理、自我监督、利益表达和参与国家事务最直接的平台。
（三）为我国民主政治的发展提供了基础保障
转型期，国内环境复杂多变，经济结构调整加速，社会结构变革加快，是我国加快发展的重要战略阶段，同时也是我国社会矛盾多发的阶段，及时正确处理社会矛盾，成为发展的关键。社区作为社会的基本单元，是党执政的重要基础，是党和政府体察民意、了解民情的纽带，是党和政府密切联系群众的桥梁。党和国家制定的大政方针政策，最终的贯彻和实施都要靠社区组织去完成；社区居民的愿望和政治诉求，最终也都是要靠社区去了解，在大力加强社区民主建设的推动下，充分调动居民广泛参与社区管理和建设的积极性，提高居民的参与的水平和能力，不断推进社会主义民主的制度化和规范化，确保城市中的不同利益群体，在城市社区最基层的民主渠道下，通过有效参与民主选举，民主决策，逐渐实施民主管理和民主监督的这个过程，实现自身的权力，从而成为构建和谐社会最基本的政治基础和制度保障。
作者单位：沈阳师范大学马克思主义学院
参考文献：
[1]戴维·赫尔德,燕继荣等译.民主的模式[M].北京:中央翻译出版社，2008:312.
[2]王邦佐.居委会与社区治理[M].上海:上海人民出版社,2003.
关键词：城市社区；法制化；社区管理；社区发展
“所谓城市社区法制化，就是指将我国城市社区建设的各个方面和环节经由法律制度规范、调整和保护，使之完全纳入到法制的轨道，从而按照严格依法办事的法治原则和要求运行并向法治社区迈进。”[1]城市社区法制化建设是城市社区健康发展的重要内容和制度保障，城市社区法制化建设的质量和水平也决定了城市社区发展的水平和质量，让城市居民了解城市社区法制化建设的意义及趋势并积极参加到城市社区法制化建设的进程中，将对我国城市社区发展具有重要的积极作用。
一、城市社区法制化建设的意义
城市社区法制化建设是城市社区发展的重要组成部分，城市社区法制化建设的好坏直接影响城市社区发展的程度，让城市居民了解城市社区法制化建设的意义及趋势，将对我国城市社区发展具有积极的作用。
1、城市社区法制化建设是社区居民的光荣义务
美国著名经济学家阿马蒂亚森在他的《development as freedom》中曾说过：“社区发展可以看做是居民实质享有自由的一个过程。”促进城市社区法制化建设，有利于促进城市社区各项事业的健康稳定发展，有利于维护社会的和谐与稳定，促进人民生活水平的提高。社区居民作为城市社区的核心，提高社区居民的法律意识和法治观念，真正让社区居民参与到社区法制化建设的进程中，在社区居民自身素质提高的过程中促进城市社区的发展，让居民真正融入到社区的发展，荣誉与共，增强居民作为社区成员的责任意识，使社区的法制化建建设成为社区居民的光荣义务。
2、城市社区法制化建设是和谐社会的重要组成部分
建设社会主义和谐社会已经成为我国社会主义现代化建设的基本内容，随着人民生活生平的提高，对社区质量的要求也越来越高，城市社区的发展已经直接关系到社会主义和谐社会的健康发展。促进城市社区的法制化建设，将城市社区的发展制度化、法制化才能更好的促进城市社区的发展，才能在建设社会主义和谐社会的过程中发挥应有的作用。
二、城市社区法制化建设的趋势
1、城市社区自治组织立法
城市社区自治组织直接连接城市社区的每一位居民，积极发挥城市社区自治组织的作用，将社区居民产生的矛盾化解在萌芽中，增强社区居民的归属感，促进城市社区的和谐与稳定。城市社区自治组织在社区发展中起着越来越重要的作用，对城市社区自治组织进行立法加以规范以促进其健康发展势在必行。
2、城市社区党建工作立法
随着城市社会结构的转型和改革开放的深入发展，要求城市社区党建工作势必发生相应的变化，诸如在政治上要求提高党组织在社区的执政水平和领导能力，改善执政方式，密切党和人民群众的血肉联系，巩固党在社区的基层政权建设，保持社区社会秩序的稳定。党领导国家，自然而然，党组织在城市社区也有其重要作用。
3、城市社区服务性经济政策法规的配套和完善
城市社区服务性经济是指社区服务往往通过一定的社区经济手段或经济形式、或者说社区经济往往通过一定的社区服务手段或服务形式表现出来。作为一种崭新的城市区域经济形态，为保障城市社区服务性经济的良性运作和健康发展，继续建立或制定与之相适应的运作机制、服务体系及配套趋于完善的经济政策法规。
4、城市和谐社区法制化建设
建设和谐社区是建设和谐社会的基础，只有千千万万个社区的和谐，才能形成整体社会的和谐。“社区作为生活在一定领域里的居民社会生活共同体，首先应该是权利义务平衡互动的平等、自由、自治的基本组织形式，是法律社会的重要元素。社区应体现以人为本、互助互利、民主自治、法律至上的原则。所以，构建和谐社区必须以法律作为基础和保障。”[2]
5、城市社区社会治安综合治理立法
城市社区社会治安综合治理的法治化，是21世纪初我国在社会和谐稳定，立法领域和司法领域必然面临的一个崭新课题，这一问题笔者认为具有两个方面：第一个方面是指亟待解决社会治安综合治理的法律制度建设问题，第二个方面是指城市社区社会治安如何依法实行综合治理的问题。
6、拓展规范城市社区法律援助服务，加强城市社区法制宣传教育机制
一个和谐的城市社区离不开完善的法律服务机制，法律援助服务是城市社区发展的必然要求，是和谐社区建设的重要内容。当前，法制宣传教育始终是法制化建设的一项重要内容，城市社区法制教育的作用也不容忽视。大力拓展和规范社区法律服务，积极开展法律援助，加强社区法制宣传教育，是提高社区居民法律素质，加强社区社会主义精神文明建设，实现城市社区法制化建设的一项重要而紧迫任务。
7、城市社区资源共享立法
在市场经济取得长足发展和城市社会经济结构转型的今天，城市社区结构和生活其间的人们的生活方式和利益分配已趋于多元化，而在计划经济条件下形成的资源配置方式，分担不能适应社会进步的需要，而且在很大程度上对社区的发育和发展起阻碍作用。因此，在现有条件下如何有效动员和合理配置资源是社区建设的一个重要方面。[3]
结束语
城市社区法制化是大势所趋，是坚持科学发展观构建和谐社会，建立社会主义法制化国家的重要组成部分。在坚持其发展方向的前提下，笔者认为我们也可不断地在实践中对其进行创新，在一个具体的社区可以在不违背其他法律，不悖于法律精神的前提下，结合社区的实际情况实施一些创造性的举措，体现本社区的特点。相信未来中国的城市社区建设会更加有效、和谐、稳定。
参考文献
[1]李国旗.试论城市社区法制化建设[J].山西省高等学校社会科学学报，2007，（5）：34-36.
[2]常宝琴.构建和谐社会的法律思考[J].山西省政法管理干部学院学报，2007，（1）：58-60
[关键词]城市社区治理 公民参与
[中图分类号]D035
[文献标识码]A
[文章编号]1009－5349(2010)03－0020－05
社区治理是目前学界的一大热点问题，而公民参与是社区治理的本质要求。“社区”是指由一定数量成员组成的、具有共同需求和利益性的、形成频繁社会交往互动关系的、产生自然情感联系和心理认同的、地域性的生活共同体。社区最基本的功能就是满足人们的生活需求。“治理”范畴是近几年政治学、社会学、城市学广泛重视和应用的范畴。研究治理问题的学者俞可平将治理范畴定义为：“治理一词的基本含义是指在一个既定的范围内运用权威维持秩序，满足公众的需要。治理的目的是指在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动，以最大限度地增进公共利益。”从“社区”及“治理”两个概念的比较可以发现，社区为治理目的提供一级载体，社区的作用通过治理可以保证最有效的实现。随着社会、经济的发展，人们越来越发现，“社区”、“治理”不应仅是两个密切联系的概念，而应该成为管理学.社会学及政治学等研究领域的一个新课题。社区治理不同于国家治理、政府管理，“它所要创造的结构或秩序不能由外部来强加，它之所以发挥作用，是要依靠多种进行统治的以及互相发生影响的行为者互动”。社区治理的核心理念是对过去单纯强调政府管理理念的一种突破，它主张政府、公民及其他组织共同参与对社会的管理，尤其强调主体间的协调、沟通与交流。从社区治理的内涵和本质可以看出，治理理论的核心在于公民参与，缺少公民参与的治理就不能算是真正意义上的治理。作为微观层面的社区治理，公民参与的重要性不言而喻。
一、城市社区治理中公民参与的内涵与意义
(一)城市社区治理中公民参与的内涵
公民参与，是现代民主理论的一个重要概念。公民参与，通常又称为公共参与、公众参与，就是公民试图影响公共政策和公共生活的一切活动。作为参与主体的公民在法律上的概念是：“具有一个国家的国籍，并根据该国的宪法和法律规定，享有权利和承担义务的人。”根据公民参与的概念，参与的主体是指一国的普通公民。作为参与主体的公民是一个高度概括的概念，在一国的普通公民内，既包括公民个体，又可分多个公民利益群体。所谓公民利益群体，是在共同的经济和社会地位基础上形成的具有共同利益、共同主张和共同作用等共同属性的个人集合体。
社区治理中的公民参与是指在“社区”这一“由一定数量成员组成的、具有共同需求和利益性的、形成频繁社会交往互动关系的、产生自然情感联系和心理认同的、地域性的生活共同体”中作为行为主体的公民由共同的目标支持而对关系到公民自身需求和利益的社区公共事务进行关注、治理的行动过程。
(二)城市社区治理中公民参与的意义
1.公民参与是社区治理的本质要求
“公民”，诠释了三个方面的内涵：首先，公民归属于社会和国家，是一切行为的主体；其次，公民依托于特定的地域进行各种社会活动；第三，公民参与社会互动。公民的这三个方面的内涵，符合社区治理的几个基本要素：社区治理最最基本的要素是一定数量的人群；第二基本要素是地域。现代社会，社区既有传统地理上的，也有网络功能上的；第三基本要素是社会互动。也就是社会交往，也只有社会交往，才能使人们结为一个共同体，从而满足单个人无法满足的人类需求和功能。第四基本要素是共同的依附归属感，也就是心理上的认同。概念及本质上的吻合可以从平面的角度说明公民参与同社区治理的密切联系；同时，随着政治、经济、社会及文化的不断发展，公民的参与意识不断增强、参与水平不断提高、参与途径逐渐增多，自我管理、高效管理、科学划分政府职能、建立公民社会成为现代公民的参与社会治理的价值理念。公民参与社区治理，在世界范围内的很多国家、地区及组织中得到了比较成功的运用。这也从立体层面诠释了公民参与的重要性与必要性。
2.公民参与是新公共服务理论在社区建设中的实际运用
新公共服务理论和治理理论强调治理主体的多样化，其中重要的内容即为全面的公民参与。“新公共服务是关于公共行政在将公共利益、民主治理和公民参与置于中心地位的治理系统中所扮演角色的一系列思想和理论”。同时，在新公共服务理论和治理理论的理论来源――民主公民权理论、社区与公民社会理论、组织人本主义、后现代公共行政中都强调公民参与。因此，公民参与是新公共服务理论和治理理论的核心理念之一。在我国，大规模、科学化、正规化公民参与的实现仍然需要一定的时间和经验等条件积累，而在社区建设中保障公民参与，并逐步实现高层次、高水平的规模化的公民参与则是切实可行的。
3.公民参与是我国城市基层民主政治建设的重要内容
基层民主政治建设要求公民参与。从公民意识的主观角度上看，随着我国政治和经济体制改革的不断发展，公民越来越强烈地认识到自己是国家和社会的主人，在公共政策中要强化自己的主体地位，公民不再满足仅仅作为公共政策的客体(对象)存在，而是强烈的要求向公共政策系统表达自己的利益要求，使公共政策能够代表自己的利益。体现在基层民主政治建设上，我们不难发现，越来越多的民众开始关心并参与社区居委会的组建以及基层党组织的建设、发展及其所能代表的公民利益。这样的趋势和形式都使得公民参与成为维护、促进基层民主政治建设的一个重要内容。从社会发展的客观角度看，科学发展观的本质是以人为本，以人为本的要求是多方面的。其中包括实现、发展和维护人民群众经济、政治、文化利益，促进人的全面发展。这就要求在经济发展的同时，发挥广大基层群众的主观能动性，保证人民群众管理好自己的事情，实现自己的愿望和利益。这些，都使得公民参与显得尤为重要。
4.公民参与对社会伦理的完善具有重要意义
对社区治理的伦理探析主要是对社区治理制度的道德合理性进行分析。社区治理制度伦理价值是以这种制度本身的价值合理性(道德合理性)为前提的，否则，这种制度会因遭到社会多数人的拒斥而失效。也就是说，社区治理结构及社区治理制度本身必须是合理的、公正的，只有公正的、合理的制度，才能够公正规范社区行为，就社区秩序。从目的上看，社区治理的最终目的就是为了社会公正、平等和规则
有序，为了人们能过上富足文明的好日子，为了促进全体人民的全面发展。人民的幸福和全面发展就构成了社会主义的管理制度伦理以及这种伦理的终极价值目标。在“社区制”下，我国实行的是人性化管理，强调将过去政府的一些权力也陆续下放到基层，强调多元化治理结构。而公民参与即为实现以上治理目标和符合多元治理结构的最好手段。可以看出，公民参与社区治理是适应我国目前的发展状况的，促进了人的全面发展和社会的进步，因而，是一种善的制度和途径，具有其合理性价值。
5.公民参与有利于社区健康、和谐、快速发展
全面推进城市社区建设，是我国社会主义现代化建设特别是我国城市现代化建设的一项重要内容。从以上论述中我们可以看出公民参与同社区治理之间有着密不可分的关系。公民参与可以有效拓展社区服务、发展社区卫生、繁荣社区文化、美化社区环境、加强社区治安、健全社区组织等。势必对社区健康、和谐、快速发展起到至关重要的作用。
二、我国城市社区治理中的公民参与现状分析
(一)公民参与的主体状况
根据上文所论述的公民参与主体的定义，结合我国城市社区实际情况，我们把普通公民分为以下几个群体。
1.知识分子
当代中国，知识分子主要是指各部门从事科学技术和文化知识的发明、创造、传播和应用工作的脑力劳动者。在社区治理中，知识分子的突出特点是具有强烈的社会责任感和独立的政治意识，他们具有相对较高的文化水平以及专业技能，关注社区群体的利益，同时会借助于某些正式或非正式组织来为其主张提供载体。因而，在现代城市新型社区中，知识分子是参与社区治理的主导力量。
2.青年学生
青年学生是一个特殊的参与主体，它以高等学校的大学生、研究生为主体，虽然人数相对不多，也不具有在共同的经济和社会地位基础上形成的共同利益，但由于在校园生活中同龄人高度集中的特殊性，使得其参与社区治理呈现出独特的特点。青年学生参与社区治理存在三个方面的特点：首先，参与层次高――与其所受教育程度相关；其次，参与规模较大，以团体参与为主；再次，参与方式带有相当非理性、非程序化的成分。
3.普通工人
普通工人作为工人阶级的一部分，在宪法中被规定为当代中国的领导阶级，在企业中也被赋予主人翁的地位。改革开放以来，普通工人的经济地位和政治地位发生了重要的变化。随着经济结构的调整，“下岗”、“失业”等现象在工人阶级中显现明显，普通工人的经济收入及生活水平呈下降趋势。大多数处于此种境遇的普通工人对于现实中的许多问题存在着不满情绪，对单位、社会及自己的作用和地位评价较低，存在着相当程度的失落感、被剥夺感。基于以上现状，工人阶层作为社区的重要人员组成部分，更多关注的是生存层面的事务，基本无暇顾及涉及民主、社区环境等方面的问题。
4.私营企业主
私营企业主是改革开放以来在政治上层建筑等力量的作用下，随着私营经济的发展而出现的一个新阶层。现代社会的城市社区中，存在着为数不少的私营部门，私营企业主成为社区人群的另一个主体。他们作为拥有个人资产、率先富裕起来的一批人，在根本上要求社区建设有助于保护其财产的安全性、财产增值的稳定性及其政治、社会地位的独立性，同时，现代的私营企业主也正逐步被高文化水平的人取代。基于以上特征，私营企业主会在某些特定领域积极参与社区治理，但同时，这一部分人有其局限性，对于与其利益关联较少的领域则很少参与。
5.社区非营利组织
社区非营利组织是公民参与主体中公民群体的一种形式。社区组织一般被认为是以本社区成员为主体，本社区区域为主要活动场所，遵守国家法律、法规和社会公德。以关注社区需求和社区问题解决，满足社区成员需求，实现社会公正，为实现社区公共目标为主要活动目的，社区居民自发形成的非营利性的群众团体队伍或组织。通常的作用为自我管理、自我教育、自我服务、自我娱乐。在我国较大城市的社区中一般存在着较为完善的社区组织，但数量较少。这类组织一般产生于社区治理过程中产生巨大利益冲突的背景下，在当今社会的政治舆论或实践环境中，确实可以发挥一定作用。但之后或者逐渐消亡，或者为了存活而不得不依附于政府财政支持。国内理论界普遍的观点是，依靠政府财政存活下来的社区组织，往往失去了其自治地位，其所代表的利益群体也不免发生偏颇。
(二)我国城市社区治理中公民参与的动力分析
所谓动力机制，就是促使某人去做某事的心理推动力，也称为动机。它是一种客观见之于主观的东西，既是一定社会环境的反应，也是一定社会心理的反应。在现实生活中，人们可以因不同的动力机制而参与到社区治理中去，如有人参与治理是因为具有较高的觉悟，有人参与治理是为了推动公共部门做出有利于自己的决策，有人参与则是因为别人让他这样做，等等。总之，促使公民参与社区治理和公共事务的动力机制是复杂多样的。现将当前中国公民参与的动机总体概括如下：
1.公民参与是人民当家作主的应有之义
一方面，公民参与是民主的表现形式。民主的核心是人民参与的过程。只有通过广泛的参与，公民才能体会到什么是人民民主，在心理上认同和建立民主的作风，在行为上获取民主办事的方法，从而为实现政治文明、推动民主进程夯实基础。另一方面，公民参与是公民权利的重要内容和公民资格的发挥。我国已经签署的《公民权利和政治权利国际公约》第25条明文规定，每个公民应有直接或通过自由选择的代表参与公共事务的权利和机会。我国宪法开篇的第二条也明文规定“中华人民共和国的一切权力属于人民，人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务”。当然，即使有宪法和法律上所保证的权利，也并不能保证公民积极参与社区治理，引导公民具有主动地参与意识，才是人民当家作主的主观保证。
2.公民参与是维护公民利益的重要工具
公民通过自身或社会组织合法地参与社区治理，使自己的主张和利益诉求得以体现，从而实现自己的民利和保护自身的利益。改革开放以来，中央开始逐步放松对社会资源和利益的控制，越来越多的利益不再由国家进行分配，而是交给社会让大家通过竞争来获取。竞争中难免出现垄断和其他不正当竞争现象。这些现象使某些利益的分配出现不公平，有些阶层或群体可能获益，其他广大阶层和群体的利益则会受损。
3.民众感到有能力影响政策
民众开始感到自己有能力影响政策，这是中国政治生活中的重大的转变。也是近年来民众参与公共事务日益增加的原因之一。
(三)我国城市社区治理中公民参与的领域及方式
1.城市公民参与社区治理的领域
一是社区基层民主政治建设。包括公民参与社区基层自治组织的选举权、被选举权的保证、对选举过程及选举结果进行监督、对涉及公民重大利益的事件、政策等进行听证、社区党组织建设等。
二是社区经济建设。包括社区经济环境的营造、维护、对社区经济建设提出意见、建议等。
三是社区文化建设。包括参与社区文化组织的建设、策划并参与社区文化活动、维护社区文化活动场所、设施、对社区文化建设提出意见、建议等。
四是社区环境建设。包括对社区环境的保护、对其他个人或群体影响社区环境的行为进行监督、对社区环境建设提出意见、建议等。
2.城市公民参与社区治理的方式
由于社区是一个充满阶层分化的社会生活空间，不同阶层的居民对社区的需求不同，所关注的社区事务也不同，由此，形成不同的参与模式。
一是依附性参与。低保居民的社区参与主要体现为一种依附性参与，他们由于领取低保金而受到权力的监控与支配，参与的事务主要局限于社区义务劳动。如果单纯从参与率来看，低保居民的参与率是很高的，但他们的社区参与是一种强制性的被动参与，即由于享受低保而被要求与居委会签订义务劳动协议，使这种契约关系是他们与社区发生关联。他们所能参与的社区事务范围通常是被安排好的，主要包括义务劳动、值班和治安巡逻，自己没有太大的选择权利。不过，由于资源分配体制也不是实行固定名额配给制，申请低保的居民之间不构成竞争关系，因而低保居民与居委会干部之间的庇护关系与单位制时代相比已经明显弱化。
二是志愿性参与。志愿性参与的活动既包括体力性的义务劳动，也包括社区会议、居委会选举、应急上级政府检查、代表本住区居民进行礼仪表达等表演性和表达性事务。志愿参与社区治理的公民的行为动机在于，社区参与能满足他们某些心理和精神上的需求。尤其针对于中老年社区居民。对这些有经济条件、有空闲时间、也具有支援主义热情的中老年居民而言，他们并不是完全以一种被动的道具式角色参与社区活动――哪怕是最低程度的社区参与，而是对这样参与有着积极的诉求。一些公益服务满足了中老年居民某些心理和社会需求，得到一种自我实现的机会，并通过社区活动拓展生活空间，重新找回一种集体感和组织感等。
三是身体参与。早晨和晚上，在城市的几乎每个公共场地，我们都会看到跳舞、练太极拳、做操等进行身体锻炼的人群。由于这种身体出席的聚会是以居住地为单位的，因此学界将这种类型的社区参与称为身体参与。身体参与包括自娱性身体参与和表演性身体参与，前者主要指居民自发组织的文体活动，后者主要指文艺骨干分子参与地方政府组织的竞技与表演活动。自娱性身体参与只与官方社区发生微弱的关联，表演性身体参与则是社区文化与社区文明创建的主要内容。
四是权益性参与。除了上述几种参与模式，社区中还有一种为了保护住房产权和住区环境而产生的权益性参与。权益性参与是住区权益受到侵犯的商品房小区居民和住房将被强制拆迁的单位宿舍区或老住区居民为保卫自己利益而奋起反抗的表达过程。近些年住房商品化与人民权益意识的增强使许多大城市出现了带有都市运动性质的业主维权运动。
三、我国城市社区治理中公民参与的障碍及原因分析
(一)公民参与的内在动力不足
1.社区公民的参与积极性较低，观念的转变较慢
目前社区治理中的一个普遍问题是公民的参与积极性不高，具体表现为：第一，参与人员的数量有限，涉及面不够广泛，参与率较低；第二，参与人员的结构不够合理。其中老年人较多，中青年较少；离职人员多，在职人员少；女性多，男性少。这是目前社区治理中普遍存在的现象。其主要原因在于人们已经习惯公共部门的大包大揽以及自己作为“单位人”的归属感，一下难以适应由被动接受者转变为主动治理者的角色转换。加之社会宣传舆论力度不够，致使人们很难进行观念更新。
2.社区公民对社区的认同度差，归属感不强
公民参与的内在动力机制不足的另外一个重要表现是：对社会的认同感、归属感较低，这样就直接导致公民对社区建设的参与热情不高。其主要原因首先在于，公民习惯于认同单位和依赖单位，不习惯“社区人”的角色定位，因而对于社区的认同度较低，归属感不强；其次，公民由于工作需要或子女教育的需要，不得不迁移到具有更高生活质量的社区，因此他对于目前社区的认同度存在一定的偏差，同时由于公民间的陌生感增加，归属感反而降低。基于上述情况，公民在短期内很难培养起对本社区建设的积极性、参与性。
3.社区公民参与理性不足，普遍存在“搭便车”心理
根据公共选择理论，人们总是追求自身利益最大化。在社区治理中，公民参与社区建设时也较多地考虑自身的利益，与自己利益有关，参与热情就高，反之则低。同时，因为人的有限理性，公民参与社区管理时，反映的问题常常带有一定的片面性，或是提出一些不切实际的要求，或是发发牢骚，这些都体现出社区公民参与的功利性较强而理性不足。此外，在社区居民的参与中，多数人都存在“搭便车”的心理。由于公共物品的存在，“每个社会成员不管是否对这一物品的产生做过贡献，都能享受这一物品带来的好处”。这就导致“搭便车”情况的出现。也就使得公民参与治理的热情和质量受到影响。
(二)公民参与的外部条件欠缺
1.现有法律法规不完善
目前，我国有关社区治理的法律、法规、规章存在明显不足，如对公民参与的权利和责任、参与途径、参与内容等方面的规定都不明晰。
2.社区公民参与的配套性机制不健全
制度供给是重要的，暗示如果一种制度赋予了公民一定的权利后却没有得到很好的执行，其结果同样会很糟糕。目前，我国社区公民的参与权利问题在很大程度上不是没有赋权，而是被边缘化了。以社区公民的选举权为例，一些地方在选举中出现了选举程序不合法、不透明等现象。对于社区治理中的其他重大决策，由谁组织、哪些人参与、什么时间参与等一概不知。同时，由于现代社会的流动性强，常驻本社区的企事业单位和外来人员的权利应怎样，原有的法律规范里都没有涉及。
3.社会组织发展状况不良，政府主导性过强，居委会自治和公民参与没有真正实现
作为社区自治的主体之一，公民社会组织也是实现公民参与的重要形式。但是目前我国公民社会组织呈现出一种畸形。首先，公民建立各种参与社区建设组织的意识不强；其次，各种组织的建立缺乏制度保障，政府色彩较为浓厚；第三，公民社会组织的建立和建设在资金来源上存在问题――法律没有保障，常需依靠政府财政。这就决定了其失去了独立的地位。结合以上三方面表现，我们不难看出，目前我国社区组织呈现出一种不良发展趋势。
四、对城市社区治理中公民参与出现问题的解决路径
(一)社区服务多元化，提升公民对社区的认同感及归属感，提高参与意识
目前，我国许多城市社区都呈现出公民参与热情不高的情况，许多人将这个现象归结于公民素质参差不齐，参与意识低下。其实，社区服务单一化才是症结所在。公民素质参差不齐这固然是客观原因，但是作为服务的提供者，社区应该充分注意到这个问题。对不同的人群提供不同的服务，
例如一些高素质的人群更看重的是社区文化、政治生活或者是一些绿化环境的建设；而一些相对素质较低的人群也许根本不清楚社区和公民参与是什么，因此，对于这部分公民，社区更多的是提供一种学习教育的服务，如开办社区学校，通过这种方式，来提高社区公民的素质；又比如可以针对一些失业或下岗人群开办社区再就业辅导中心，指导这些公民如何就业和择业；另外还可以成立社区义工队，帮助社区内的老弱病残等弱势群体；或开办社区心理辅导站，帮助一些单亲家庭的子女或者一些在高压力学习和工作下的年轻人等等，通过这些多元化的手段，来提高社区公民对于社区的认同度和归属感，从内在提高公民的参与意识。
(二)完善法律法规建设
从法制上来说，社区治理必然涉及到很大部分的社区组织，比如，上面说到的社区学校、社区再就业辅导中心、社区义工队和社区心理辅导所等。因此，必须在法律上给予这些组织合法的地位。一方面确定这些组织的权利、义务以及救济途径；另一方面，社区组织的合法地位确立后，就可以合法的开展商业活动，实现社区组织财政的独立，从而彻底和政府划清界限，实现真正意义上的自治。综上所述，只有在法律的保护和制约下，这些社区组织才能正常健康的发展，才能更好的为社区提供服务。
(三)健全公民参与的配套性机制
健全公民参与社区治理的制度建设极为重要。不仅要赋予公民相应的权利，还要通过出台相应的政策、法规、明确权责、强化监督、保证透明等方式使得公民参与社区治理的权力得以切实实现。我国多数城市对于健全公民参与的配套性机制这项工作做得还远远不够，需要探索出有效的方式、途径加以解决。
(四)逐步建立、完善社区组织，重视信用建设，建立“选择性激励机制”
首先，公民在树立参与社区治理的有效积极性后，应当重视理性的建立某些社区组织的意识，同时，应通过经验学习、理论提高、素质提升等方式非常清晰的了解这类社区组织的重要作用及职能分工；政府及社会应对这类社会组织具有强大的包容性，明确各自职能，科学分工，鼓励其通过合法手段谋取利益，求得生存和发展。现代社会是一个信用社会，不仅个人要讲信用，组织同样要讲信用。因此，居委会等社区组织同样应该有相应的信用制度。如日常事务公开、涉及公民生活及权益领域的社区组织的领导定期向公民代表作述职报告等。以便让公民定期了解涉及自身利益的各种情况。关于这一点，在许多大城市的社区中做得较好。同时，可以适当的建立一些“选择性的激励机制”，主要是针对那些参与意识不强而又有一定想法的公民所设立的。通过这样的方式，既能使这些公民表达出自己的想法，又能使这些公民得到相应的奖励，使这些公民到最后能够自发的参与到社区治理的队伍中来。
(五)构建社区公民参与的平台
本文集中论述的是单个社区内部的公民参与问题。而事实上，在我国许多大城市中，社区分布是相当密集的，从.而涉及到相邻社区间的事务也非常多。比如，如果某一社区要解决水污染等环境问题，显然单独依靠某一个社区的力量是不行的，必须把相关的社区联合起来，共同开展行动。因此，设立由相邻社区的一些公民代表共同的组成某一个组织实体，使它完全独立于居委会和政府，实行主要领导轮值制的模式开展工作的新型参与平台。这种组织的主要任务就是处理自己各个成员社区之间的一些共同事务或相互监督居委会的工作，如社区间共同的商业开发以及社区间互动的活动，如大型的公益活动、社区间的经验交流会等等，甚至解决一些社区间的争端，但决不干预单个社区的内部事务。这样一种新型参与平台，将会对涉及多个社区事务的解决产生良好效果。通过这样的平台，可以实现社区治理模式的自动更新、自主发展，社区的良性发展必然增强公民对社区的认同度和归属感，形成极高的公民参与程度。
坚持以“三个代表”重要思想为指导，认真贯彻“科学发展观”，利用现有社区义务巡逻队资源，参与社会治安巡逻，通过警民联合巡逻、单位协同巡逻、看楼护院等形式，加强辖区“联防、互防、自防”三防一体的防控网络体系，全面维护社区正常治安秩序有一个良好环境，保障广大居民群众的生命财产安全，建立“保稳定、创平安、促发展”的长效工作机制，真正达到“秩序好、发案少、群众满意、社会稳定”的目标。
二、组织领导
为切实加强组织领导，社区治安义务巡逻队在社区综合治理领导小组领导下全面开展工作，领导班子成员如下：
组长：**社区党委书记、居委会主任
副组长：**社区民警
副组长：**社区治保主任
成员：****城物管经理
****厂物管经理
****小区联合支部
**钟表生活司
领导小组办公室设在社区民警室，办公室主任由**同志担任，具体负责治安巡逻活动的各项工作、日常检查、补贴发放、工作总结等。
三、巡逻防控安排
整个治安巡逻活动由领导小组具体安排部署，社区居委会负责指挥协调。以治安巡逻队为主，以各单位治安力量和党员义务巡逻队为辅。实行24小时全天候、全方位巡逻。同时，要加强联防联动，与相邻单位建立互联互动的社会治安防范机制，做到与周边社区无逢链接，并加强信息沟通交流，共同维护周边的治安秩序，实现社会治安防控全面覆盖。
四、工作措施
（一）、社区治安义务巡逻队，接受社区居委会和公安民警的政治思想、巡逻技能指导，定期开展培训、交流和总结。
（二）负责社区治安巡逻的主要领导将不定期检查和督导工作，对发现的问题及时进行整改。
（三）要加强信息报送。要指定专人负责收集和掌握巡逻情况，做到每日有巡查、每周有讲评、每月有小结，重大情况要及时上报社区领导小组。
（四）面对特殊时期，调动辖区保安力量和党员义务巡逻队共同参加协防，最大限度为维护社区安全与稳定做出积极贡献。
五、工作要求
（一）此次社区治安义务巡逻队的成立，是构建“平安**”的一项重要举措，是确保一方政治安定、社会稳定的一支重要的生力军。要发动单位、居民和党员积极参与群防群治，创新工作理念，克服治安巡逻工作中面临的各种困难，坚决杜绝困难面前绕着走、巡逻不认真的做法。要实现社区每个角落24小时巡逻工作无缝衔接，确保无死角、无盲区，真正形成全民动员、警民团结共同防控的良好局面。
（二）巡逻队巡逻时，应严密注意巡逻区域内可疑人、事、物，依法盘查可疑人员。预防、制止现行违法犯罪活动，及时抓获违法犯罪嫌疑人。
（三）发现治安事件时，队员要相互配合，一旦发现警情处理不了时，第一时间报110，依法保护现场，疏散周围群众。同时向主管领导汇报详情并做好记录。
（四）巡逻队要结合工作实际，针对巡逻区域、巡逻路段，制定治安巡逻部署图和重大问题处置预案。巡逻中当队员正当防卫或意外受伤，应立即告知巡逻队主管领导并及时通知保险公司人员赶来处理。
（五）充分发挥媒体舆论导向作用，做好宣传工作。各单位要通过宣传栏、公告等形式加强宣传报道，营造良好的舆论氛围。
（六）统一标志，保持阵容严整。参加社区治安巡逻值勤人员，要按要求统一着装、佩戴袖标。坚持严格考勤制度，树立强烈地社会责任感，树立文明执勤、依法办事的良好形象。
识，法治文化认同是人们对于法律制度文化、法律精神文化、法律行为文化所达成的共识。党的十八提出“要以法治文化建设奠定法治国家的坚实根基”，十八届四中全会再次提出要强化“依法治国”文化认同意识，法治文化认同对于推进法治中国的建设具有重大意义。特别是多元文化背景下的民族地区，由于法治宣传力度薄弱，法治文化认同度不高，为了巩固民族团结，提高法治建设的实效性，必须大力加强民族地区的经济、教育、文化建设，营造良好的法治氛围，增进民族地区的法治文化认同，促进民族和谐稳定，共同发展。
关键词：法治文化 法治文化认同 民族团结
Abstract： “Cultural identity” is in the depth of people’s consensus， people’s thought of the rule of law culture identity is about legal system culture， spirit of the law culture， legal behavior culture to reach a consensus. The 18th National Congress of the C.P.C put forward “the solid foundation of country under the rule of law rely on the construction of legal culture”， The fourth plenary session of the 18th Communist Party offered to strengthen the awareness of “governing the country according to law”， the rule of law culture identity is vital to promote the rule of construction in China. Especially under the background of cultural diversity in national regions， due to the rule of law publicity is weak， the rule of law culture identity is not high. In order to strengthen national unity， improve the effectiveness of the construction of the rule of law， we must vigorously strengthen the economy， education and culture construction in national regions， create a good atmosphere of the rule of law， promote the rule of law in national regions’ cultural identity and keep them harmony， stability and common development.
Keywords： the culture of rule by law; the rule of law culture identity; national unity
DOI：
10.16657/ki.issn1673-9132.2016.01.222
一、法治文化认同的概念
法治文化是法治社会的产物，它相对于人治文化而存在，是一种进步的文化形态。我国在推进依法治国的过程中也逐步形成了本土的法治文化。但是，法治文化的建设需要上升到普遍“认同”的心理层面，需要从情感、价值、行为的逐步认同中，重点以法治精神文化凝聚民族共识。
（一）法治文化的含义
法治文化是法治社会下的产物，是以市场经济为基础，以法治为核心，以民主为实质的社会文化体系。[1]目前，学术理论界一致认为，法治文化应该包括法律制度结构和法律观念结构，以及自觉执法、守法、用法等行为方式，是包含民主、人权、平等、自由、正义、公平等价值在内的人类优秀法律文化类型[2]。
中国特色社会主义也有自己的法治文化，具体展开就是以“依法治国”为原则而形成的文化体系，是在马克思主义法学思想指导下，根据中国现阶段的国情，借鉴人类法治文化的优秀成果，而体现出的法律价值观以及这种价值观规范化、社会化、大众化的法律制度和法治实践活动。中国特色法治文化具有鲜明的社会主义制度性、历史传承性和创新性，法治文化的社会主义制度性首先表现为坚持中国共产党的领导。这是由党的先进性和社会主义法治文化建设的本质要求共同决定的[3]。历史传承性表现为社会主义法治文化既继承了中华民族传统法治文化的精华，又汲取了世界法治文化的优秀内容。创新性也即与时俱进性，体现在法治文化思想和法治文化理念方面，是为了适应中国特色社会主义建设要求，提出的牢固树立社会主义法治理念，弘扬法治精神，尊重和保障人权等新诉求;在完善法律制度方面，坚持科学立法、民主立法，完善社会主义法律体系，深化司法体制改革，优化司法职权配置，规范司法行为，建设公正、高效的社会主义司法制度;在法制宣传教育方面，推进法律素质教育，全面提高人们的法律素养，形成浓厚的法治文化氛围。
（二）法治文化认同的内涵
法治文化认同，是人们对于社会法治文化的一种“相互承认”，是人们对于法治文化所传达的正义观、良好的秩序观以及美德观的共识。法治的认同，是基于一定的社会历史背景下的文化认同。首先，它是一种主体间性的承认，每个主体之间的交往都是平等的，个人的合法权利可以得到保障，因为法律是建立在人人平等的基础上调整人际关系的手段。由此可以看出，法治认同需要认同主体的普遍性，特别是统治者对法律的认同，这是法治认同的关键。其次，它是一种博采众长的文化积淀，表现出人们思想深处所达到的共识，其中涉及法律的“本土化”问题。比如在中国，一方面，我们借鉴英美等西方法系的“自由”思想，另一方面，我们又面临自身传统“人治”思想的考量。只有真正的兼收并蓄，并结合自身的特色，才能达到普遍的法治文化认同。最后，它还是一个从感性到理性，从理念到实践，逐步从情感认同、价值认同再到行为认同的过程，是维系社会稳定、保障社会运行的隐形良药。由于法治文化的核心与灵魂是精神文化，所以，法治文化认同的重点应该是在法治精神文化层面凝聚全社会的共识。
二、民族地区法治文化认同的现状和困境
民族地区受自然历史等多重因素的影响，法治化建设还处于起步阶段。一方面，在法治文化的制度层面已经取得显著成效;另一方面在法治思想、精神层面的认同还是比较缺乏的，最重要的是基层政府的法治思想还不能有效付诸实践，这是目前制约民族地区法治文化认同的重要因素。
（一）制度层面的法治文化认同取得显著成效
我国是一个统一的多民族国家，民族和谐稳定直接关系到国家的统一、社会的稳定以及人民的团结。所以，长期以来民族地区的法制化建设受到了党和国家的高度重视，基本建成了一个结构完整且具有中国特色的法律制度体系。自1952年中央人民政府政务院政务会议通过并颁布实施《中华人民共和国民族区域自治实施纲要》开始，历次宪法都确立了民族区域自治的基本原则和法律依据。1984年颁布实施的《民族区域自治法》成为民族法治建设的纲领性文件。在制度层面，我们以民族平等、民族自治为主要原则，对于民族问题和民族地区的发展，一定程度上限制了国家的权力，扩大了少数民族自治的权力，最终目的就是实现我国各民族团结进步与繁荣稳定。
（二）精神层面的法治文化认同比较缺乏
生活在少数民族地区的个体由于物质生活和文化生活相对单调，法治观念十分淡薄，受传统民族法习惯影响深远，还不能够从理性的层面看待法治建设，从而认同当前中国特色社会主义法治文化。另外，中国传统的人治思想影响深远，法治基础薄弱，民族地区社会民众的法治意识依然很落后，法治实践的动力严重不足，民族地区广大各民族群众对法律缺乏应有的信仰，既不能自发地运用法律的手段维护自身合法权益，也不能用法律的思维去审视社会问题。
民族地区法治意识淡薄的现象在不同主体之间有不同的表现，一般民众法治意识淡薄表现为：对于法律持怀疑的态度，对依法治理社会感到没有信心，忽视法律的作用。执法司法人员法治意识淡薄则表现为：在具体审理各种案件时，有意规避或主观曲解法律;缺乏信仰法律的意识，轻视法律，以人情来取代法律;个别执法司法人员甚至以法律作为护身符，利用法律，以法律谋取私利[4]。
（三）行为层面的法治文化认同还有待提高
“徒法不能以自行”，法律的生命在于实施，法治文化的价值在于法律意识深入人心且自觉践之于行动。我国当前法治建设的重点是要着力解决宪法和法律实施不好，许多法律形同虚设的问题。目前少数民族地区基层法治建设存在的突出问题，主要表现在：第一，执法司法人员工作作风不扎实，求真务实的精神不够。第二，执法司法人员执法为民的意识不强，没有真正深入基层广泛调研、关切人民大众急需解决的问题;第三，法治政策宣传不到位，不少偏远民族地区急于脱贫致富，由于对于国家相关经济社会发展政策和法治政策要求了解不够，造成决策失误，投资方向不准，甚至与国家发展政策相冲突，错失发展的良好时机，或者造成巨大投资浪费。由此可见，民族地区法治文化在行为层面的认同还没有完全落实到实践中去，要在民族地区形成对中国法治文化的行为认同，关键还是民众对执法、司法与守法行为的认同。
三、强化法治文化认同对促进民族团结的意义
法治文化认同使各民族人民逐步将法治理念、法治精神内化为一种信仰，很大程度上促进了民族地区的法制建设，对于个人、群体，乃至国家都有着重大的意义。
（一）从个体层面看，有利于增强民众的法治意识
党的十八届四中全会指出，“依法治国”的文化认同是人民思想深处的共识，它贯穿于整个法治建设的过程中，应充分发挥法治文化的教化、传播功能，以大量贴近民族地区群众的事例去潜移默化地影响人们的法治理念，把社会主义核心价值观作为人民群众自觉的追求。法治文化认同要求人们内心的认同和自觉遵从，强化法治文化认同有利于全社会成员自觉提高法治意识与法治观念，为构建法治国家、法治政府以及法治社会提供基础的思想观念。
在一个现代法治国家，法律必须被信仰。强化法治文化认同能够有效促使民族地区人民大众树立正确的法律信仰，将公平、正义的观点内化为自己的思想，既具有强烈的权利意识，又具有自觉遵守法律的义务观念。同时，对于民族地区各级领导干部，法治文化认同还会进一步促使其确立正确法治的权力观，带头守法，带头维护宪法与法律的权威。
（二）从群体层面看，有利于维护民族地区和谐稳定
中国共产党历来主张以自治的方式促进民族问题的解决，从《民族区域自治法》中我们可以感受到既反对，也反对地方民族主义的平等团结的精神。少数民族人民群众在中国共产党的领导下，在经济、社会、文化、宗教等各个领域都享有广泛的决定权。而且，我国宪法序言中明确规定：“平等、团结、互助、和谐的社会主义民族关系已经确立并将继续加强。”这种法制文化与法治精神文化的宣扬，有力地维护了我国社会主义法制的统一。同志在新疆工作座谈会议上再一次提出“四个认同”，尤其是对于包含了丰富的法治文化的中华文化的认同，对于促进民族地区和谐稳定具有重要意义。边疆民族地区的稳定与发展离不开文化认同，文化认同是构建社会主义和谐社会的关键要素，增进民族地区的文化认同关系到祖国和谐统一的伟大目标。法治文化认同需从更深层次的结构出发，它将有助于社会稳定、民族团结和经济繁荣。
（三）从国家层面看，有利于促进中华民族团结统一
民族自治不完全是权力的无限扩大，国家法律的普适性同样贯彻于民族地区。然而，我国民族地区特定环境的物质生产方式，造就了少数民族的价值观念、道德意识、行为偏好、选择方式等文化特质的不同，一定程度上与国家法律形成了部分冲突。在民族地区社会主义和谐社会的构建中，应以少数民族优秀传统文化中的法治文化因子增强少数民族群众的民族团结自信心和自豪感。同时，在民族地区普及先进的法治文化，可以有效地增强当地群众的自我发展意识，把握市场经济中有价值的信息，从而实现法治文化与经济发展的有机统一，共同维护中华民族的团结统一。只有合理地处理地方民族法与国家法的关系，寻找到其中的契合点，找到一以贯之的法治精神和制度文化根基，才能更好地推进公正司法，促进民族文化更好地融合，去粗取精，沉淀优秀的文化底蕴，奠定民族文化多样性和意识形态主导性的基础，进一步促进我国各民族交往交流交融，实现各民族的大融合与大团结。
四、促进民族地区法治文化认同的措施
民族地区的法治文化认同度不高，与经济发展滞后、教育事业不发达、法治宣传不到位等因素息息相关。鉴于民族地区法制建设环境的特殊性，应进一步为法治文化的发展提供物质基础、人才保障，并营造良好的社会环境，只有这样才能落实法治宣传，促进民族发展，共同进步。
（一）加快民族地区经济建设，为促进民族地区法治文化认同奠定物质基础
马克思主义认为经济基础决定上层建筑，经济基础的变化必然导致上层建筑的变化，特别是观念上层建筑的变化。所以，加快民族地区市场经济的建设，继续推进西部大开发，重点支持民族地区经济发展，保障各民族同胞基本的物质生活，是培养法治意识、达到法治精神层面认同的根本之策。现阶段，面对当今社会化大生产进一步发展、社会分工日益精细、科学技术突飞猛进、市场化和国际化发展进一步深化的大趋势，民族地区必须进一步解放思想，深化改革，大力调整产业结构，转变经济发展方式，推动科学发展，努力发展农、林、牧业的同时，积极发展工业和第三产业，逐步缩小民族地区之间发展的差异，使当前发展水平较低的少数民族成为现代民族，从而实现各民族和谐共融地发展目标。经济发展了、物质丰富了，人民的文化生活必然会愈来愈丰富，人民才能感受到法治文化带来的诸多实际利益，最终达到对其制度和精神层面的认同。
（二）发展民族地区教育事业，为促进民族地区法治文化认同提供人才保障
列宁曾经说过，在文盲充斥的国家，是不可能实现法治的。邓小平同志指出，为加强法制建设，我们面临的最根本的问题是教育人。所以，加大民族地区的法治文化教育工作必须依靠有文化有素质的教育者、宣传者、法治工作者和法治实践者。
由于历史、社会等原因，我国少数民族地区文化教育事业长期处于落后状态，一定程度上不利于民族地区法治文化建设。一些少数民族地区的文盲比例很大，甚至还没有现代意义上的教育。我们应在党和国家的大政方针指导下，根据不同民族地区的特点和实际，科学制定民族地区教育发展、规划、政策和办学形式，帮助少数民族发展教育事业，组织号召发达地区对民族地区开展教育对口支援，大力投入农村义务教师队伍建设，积极推进少数民族应用型人才培养模式综合改革，努力培养大批民族地区亟需的高素质人才，为进一步深化民族地区法治文化认同提供充足的人才保障。
（三）开展民族地区普法宣传，为促进民族地区法治文化认同营造良好氛围
交通和信息是我国开展普法宣传的重要途径。信息是法治思想传播的载体，它畅通与否直接关系到法治观念和法律知识的传递效率。我国民族地区主要分布在西部，有的地方交通还不发达，信息闭塞，人们无法接收最新的思想。政府应加强交通和信息通道的建设，建立完整的交通和信息化网络体系，为民族地区公共服务体系提供信息条件支持，为法治建设在民族地区的开展提供便利的交通和信息支撑，这样才能更好地实施依法治国方略。另外，少数民族领导干部要充分发挥自身在民族地区工作的独特优势，深入基层群众，广泛调查研究，蹲点民族村寨、社区、各类学校、医院、企事业单位，开展讲座、访谈等形式多样、生动活泼、喜闻乐见的普法宣传教育活动，使社会主义法律制度、法治理念与党和国家的各项民族宗教政策深入实际、深入基层、深入群众、深入人心，为法治文化的认同营造良好的氛围。
五、结语
中国法治建设水平的提高有赖于“法治文化认同”，新时期的法治文化认同是一个宏大的综合性问题，除了法制的心理认同以外，我们应更加重视精神层面和实践行为上的认同，特别是针对法治文化相对落后的民族地区，大力宣传法治理念，传播法治思维和精神是时展的需要;践行法治思想，做到有法必依、执法必严、违法必究是维护民族地区社会稳定的内在要求，也是巩固和促进民族团结的重要途径。只有把法治文化内化为行为准则，用法治思维来践行法律，才能真正达到文化层面中的认同，服务于民族团结和社会稳定。
注释：
[1]刘斌主编.法治文化论集[M].北京：中国政法大学出版社，2008.
[2]蒋传光.法治文化的内涵及其特点[N].人民法院报，2012-9-21（5）.
[3]缪蒂生.论中国特色社会主义法治文化[J].中共中央党校学报，2009，13（4）：69.
[4]张琼华，李春光.论民族地区的法治意识建设[J].广西民族学院学报：哲学社会科版，2001：251.
参考文献：
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[2]雍海宾.民族法治研究：基本理论探索[M].兰州：兰州大学出版社，2010.
[3]缪蒂生.论中国特色社会主义法治文化[J].中共中央党校学报，2009，13（4）.
[4]龚廷泰.法治文化的认同：概念、意义、机理和路径[J].法制与社会发展，2014（4）.
[5]赵世林，陈为智.文化认同与边疆民族地区和谐社会的构建[J].西南民族大学学报
，2006（6）.
[6]黄相怀.以文化认同促进民族团结[N].学习时报，2012-02-06（3）.
[7]巫洪才.论民族地区法治建设的努力方向与推进思路[J].法制与社会，2013（21）.
一、社区的概念以及城市社区思想政治教育的意义
1、社区的概念
“社区”是社会学的一个基本概念，一般认为，“社区”概念是由德国的社会学家滕尼斯最先提出来。100多年以来，学者们对社区的定义并不一致，根据2000年国务院办公厅转发的《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》的原文，我国将社区定义为聚居在一定地域范围内的人们所组成的社会生活共同体。目前我国城市社区的范围，一般是指经过社区体制改革后作了规模调整的居民委员会辖区。
2、城市社区思想政治教育的意义
第一，思想政治工作是我们党团结带领全国各族人民取得革命胜利和建设成果的根本保证，是我党的优良传统。社区是党的群众工作的基础阵地，是社会主义精神文明建设的基础阵地。越是开放的今天，越是要保持历史沉淀下来的优良传统，坚持开展思想政治教育工作，保证社会主义建设沿着正确的方向前进。
第二，伴随越来越多的“单位人”转变为“社会人”；跨地域的务工、就学、养老人口的增加，使得区域内流动人口的变动非常频繁，多样化的居民对社区的管理工作提出新的挑战。社区思想政治教育工作的开展，有利于对社区内居民的管理，有利于提高居民的思想道德素养，有利于化解邻里矛盾。每一个社会生活基本体的和谐，是我们构建社会主义和谐社会的基础。
二、我国城市社区思想政治教育的现状
1、城市社区人口结构复杂，思想政治教育工作难以产生共鸣
随着单位制的瓦解、商品房的发展、大量农村人口进城务工，使得原本以“单位聚集”为特色的居住区变成没有任何关系作为纽带的居住区。社区内居民的年龄、受教育程度、工作背景、思想观念、生活方式有着非常大的差别；经济高速发展的今天，很多不良社会现象的出现，使得人们的世界观、价值观、政治观、理想观发生改变。这两方面都从客观上增加了城市社区思想政治工作的难度，使得城市社区思想政治工作难以在群众中产生共鸣。
2、城市管理主体混杂，难以开展思想政治教育工作
虽然我国的社区建设已有二十多年的历史，但是由于我国现行的城市管理属于混合多主体型，长期以来街道办、居委会、社区之间管理权责界限不清，机构设置重复，“利益大家抢，责任推皮球”的现象比较严重。尤其是作为政府派出机构的街道办，一度权力过大，致使部分城市社区仍然处于城市管理的边缘，居民对社区的认识不足，难以开展思想政治教育工作。
3、城市社区资源匮乏，思想政治教育工作难以有效开展
城市社区的资源匮乏，主要体现在人财物三个方面。当前我国城市社区的工作人员，普遍存在年龄偏大、文化素质偏低的情况，偏低的待遇难以吸引专业人才。城市社区的资金来源，主要靠政府财政补贴，除了极少数能获得社会捐赠的社区不会出现捉襟见肘的情况，其余大量的社区都受困于有限的资金，制约了社区的建设及活动的开展。我国城市社区的办公用地，多数是设定在有空闲房间的建筑内，在地域条件允许的情况下，一些大型社区才设有活动区域。总体说来，资金短缺使得社区有心无力开展活动，人才匮乏使得社区思想政治工作针对性差、时效性低。
三、城市社区思想政治教育的加强和完善思路
1、加强社区建设，提高居民认同感与归属感
2000年11月9日，中共中央办公厅国务院办公厅转发了《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》，提出大力推进城市社区建设。2010年7月，安徽省铜陵市铜官山区率先走出第一步，撤销了全区6个街道办事处，将原49个社区合并为18个大社区。2011年，铜陵市开始全面撤销街道办事处，成为我国第一个全部撤销街道办事处的地级市。撤销街道办事处，成立大社区，减少管理层级，下放管理权力，加强基层力量和居民自治，是铜陵改革获得民众好评的精髓。在国家政策方针的推动下，借鉴试点城市的成功经验，吸收发达国家的社区管理精华，大力加强我国城市社区的建设。只有把每一个社区建设好了，提高社区在居民心中的地位，获得社区居民的认同，培养社区居民的主人翁意识，才能使社区每一项活动的开展、每一项工作的完成得到居民的支持、理解和积极参与。
2、吸收专业人才，优化城市社区思想政治教育工作队伍
思想政治工作，说到底，是人的工作，而关于人的工作，又是各种工作中最复杂的工作，因为人是有思维、有行动力、有感情的。这就要求我们的思想政治教育工作人员，必须有坚定的政治信仰、过硬的业务素质、良好的个人修养、扎实的专业基础，才能使城市社区思想政治教育工作更有效。
第一，按需设置岗位，举行正规招聘考试，招收与城市社区思想政治教育相关专业的高校毕业生，或是有相关工作经验的其他适龄社会人员。定期开展社区工作技能培训、社区知识学习、社区间思想政治教育工作经验交流会等活动，从理论和实践上不断充实城市社区思想政治教育工作人员，让理论的更新与时俱进，实践的技能日趋成熟。
第二，通过社区居民评价、工作成效等标准对城市社区思想政治教育工作人员进行考核，定期评选优秀城市社区思想政治教育工作者，给予一定的物质与精神奖励，用模范典型来促进整体队伍的前进。
关键词：城市空间正义；社区治理；政府责任
中图分类号：TU984 文献标识码：A 文章编号：
城镇化是城市空间的重组、生产、扩张、分配等一系列的过程，在此过程中城市空间会发生剧烈的变动。而过渡型社区是城镇化进程的一个典型缩影，社区空间的治理又在一定程度上反映出政府应对城镇化进程中各种问题的治理水平，因此研究城镇化进程中的社区空间治理对城市空间的发展具有重要意义。“城市化的过程就是城市空间的生产过程，城市空间的生产必须要符合空间正义的原则”。【1】然而，由于我国处于社会转型时期，城镇化进程也处于加速缓冲期，因此近几十年高速度的城镇化也带来了不少问题，反映在社区空间层面上主要是城市社区空间正义的缺失。由于“城市社区空间可以分为物质空间、社会空间、精神空间这‘三度空间’”【2】，那么也就是“三度空间”正义的缺失。
第一，空间协调不善，社区空间利用不甚合理，社区的物质性空间正义遭到严重侵蚀。其一，商业性的资本占据着社区的大量公共空间。根据我们的调研情况来看社区内大量本该属于公共所有的空间变成商业用途，社区的一层几乎全部是商业经营机构，缺乏具有公益性、大众化的场所与机构。这一方面得以印证了资本逻辑充斥着城镇化进程的每一个角落，商业的逐利性过分进占了城市社区空间；而另一方面由于公共资源的特性：非排他性、非盈利性、非竞争性进一步导致了公益性空间的“搭便车”行为。其二，公共空间与私人空间存在冲突，一部分社区居民挤压公共空间，例如在我们调研的过程中有些居民在公共的体育设施乱晾晒衣物；社区的公共道路也停满了各种私家车；一楼的住户甚至乱占公共绿化空间等不和谐的现象。公共空间与私人空间的冲突一方面反应出社区空间在最初的规划缺乏科学性、合理性和长远发展的考量；另一方面也反映出人们难以适应日益快节奏的城市生活，飞速的城镇化进程挤压了人们的精神心理空间。其三，地上空间与地下空间的规划有待改进。据调研，一般过渡型社区并未利用地下空间，地下空间几乎处于闲置状态。有一部分社区地下空间的利用也仅限于地下停车场以及地下的一些缆道和公共的水电暖管道。令人费解的是这些地下停车场利用率极低，绝大多数居民并不把私家车停在地下停车场。究其原因无非是地下停车场设计缺乏科学性合理性；停车环境脏乱差；没有考虑到居民的生活习惯。
第二，过渡型社区空间治理处于半自治化半行政化状态，社区空间的公共性与公益性遭到侵蚀，社区中的社会空间正义缺失。社会空间主要表现为公共空间的分配、公民的社会参与、公民权益、民生工程、公共设施等进入的机会。由于社区治理缺乏符合空间正义的完整的配套公共政策，社区社会空间必然得不到有效维护与运行，势必会损害人们的切身利益，那么社区治理就隐藏着不稳定的因素。社区空间如果缺乏空间正义塑造，社区居民将会产生社会落差感，认为自身处于社会相对不公平的位置，这将给社区的社会空间治理带来极大的不稳定性，矛盾找不到合法合理的释放渠道，集体事件发生的几率将大大增加，势必会酝酿更大的危机。
第三，城镇化进程中的过度物质性空间挤压了人们的精神空间，造成人们幸福感下降，背离了人本空间的价值追求，社区精神空间正义缺失。城镇化的到来意味着资本化的到来，在一定意义上城市由资本的聚集而产生的，那么资本的逐利性决定了对空间产品剩余价值是其唯一追求。但是单纯的资本力量所形成的城市空间、社区空间仅仅是一个利润空间而非真正意义上的符合空间正义原则的城市社区空间，因此社会空间与精神空间在强大的物质空间的挤压之下势必会处于萎缩状态。精神空间更多的是一种心理状态与民主参与，主要表现在心情愉快、社会分配公正、在社会分配中处于公平的位置、机会均等。然而事实不然，不符合空间正义的城镇化难免使物质空间侵占了社区精神空间，也不符合人本主义的价值理念。
在新型城镇化进程中，社区空间正义的实现是一个极其复杂的过程。市场、社会、公众、政府都需要参与进来，而且政府力量既不能过于强大也不能微乎其微。罗尔斯主张为了维护公平与正义扩大政府职能，使之具有强大的再分配功能。然而诺齐克却主张“最小政府”“有限政府”，用管的最少的政府来保证社会的公平与正义。无论什么观点，维护公平，保证权利，维持正义已成为历届政府的基本责任，也成为人们的共识。
首先，政府确保合理的城市社区规划，合理的城市社区规划是城市得以持续发展的基石，以科学的城市社区空间规划来保障社区物质性空间稳定有序的空间生产，进而使其进一步符合空间正义的原则。显然，城市规划是政府的主要责任，是一种政府行为。城市规划是政府用以协调不同利益主体在关乎城镇建设、土地利用、空间规划、城镇扩张等城市发展行为的有力手段。而社区规划主要涵盖不同功能区的分布、地上地下空间的分布、公共私有空间的协调等社区空间规划。城市社区规划可以做到防范于未然，将以后可能在城市社区发展中遇到的问题最大程度的扼杀在摇篮中，因此做好了城市社区规划，也就为美好城市社区发展的未来打下了坚定的基础。由于在城镇化进程中，不同利益主体之间的博弈异常激烈，城市社区规划是一种政府行为，在平衡各方利益的同时做到最大程度的维护城市社区的整体发展与社会正义。众所周知，政府不是天使，因此需要监督，在城市社区规划的过程中，需要社会，团体，个人，市场等多个主体的共同参与，尽可能的维护最广大人民群众的利益，空间正义的实现既不能只顾当代人的发展而过分挤压后代人发展的空间，也不能仅仅为了一部分人的权益而损害其他人的利益。总之，城市社区规划不仅仅需要的是以政府在内的有关技术人员的科学、精密规划，更加需要的是包括公众在内参与的符合社会公平正义的人本空间规划。诚然具体的社区空间的治理更加需要以上两者的实现，社区空间的规划还要考虑到人们的生活习惯、传统观念、以及人文情怀，以便民、利民、服务于人民为主要宗旨。
其次，政府以公共政策为主要武器，明确自身责任，做到放权与收权的辩证管理，使社区的社会空间符合空间正义的原则。政府必须要以恰当合理的公共政策来引导和规范我国的城镇化进程，使城镇化成为能够带给人民大利的主要途径。中国社区空间走向真正的空间正义需要科学合理公共政策为支撑，毫无疑问，公共政策发挥积极作用的前提是政府制定出符合实际的科学合理的公共政策，也就是公共政策也要符合空间正义的原则。现阶段我国的公共政策制定是政府主导型制定，完全的政府主义色彩。而西方制定公共政策主要表现为各种社会力量综合作用的结果，是一种社会运动的结晶。有效的公共政策发挥效用有两个必备条件：高质量的公共政策和高质量的政策执行机制。具体的公共政策主要包括完整的就业政策、户籍政策、土地产权政策、社会保障政策以及生态环保等政策。种种政策构成一套完整地社会整合机制，优化公共政策机制，使其成为构建符合空间正义的新型城镇化的制度基础。良好的政策还需要必要的监督与评估，目前我国的公共政策缺乏制度化的第三方评估监督机制。非官方的政策评估是必要的，它会弥补制定政策的漏洞与执行政策过程中的不当之处。承认政策的不当之处并非政策的失败而是追加的政策修改机制，只会让政策更贴近实际更发挥效用。此外政府的研究机构也需要对其所制定的政策进行评估反馈。二者结合起来，公共政策势必成为政府构建公平正义的社区空间一大利器。
最后，社区治理提倡多元化的主体参与式治理，增强社区治理的多中心化取向，发扬民主精神，构建符合空间正义原则的社区精神空间。政府不是万能的，任何单主体的治理都无法解决社区空间的非正义化问题，自由民主式的社区空间治理才能保障社区的精神空间得到正义之神的守护。确保空间正义的治理机制, 是一种以政府为主导, 社会、市场、公众力量介入的参与式治理。公民公平地参与城市化政策的制定和城市发展的治理过程, 是实现城市化符合正义原则的关键机制。与此同时，在社区空间里精神空间被物质空间所挤压，造成人们的幸福感普遍下降的背景下，可以借助公民、社区、社会、市场等多重力量的参与，使人们彻底融入到社区中，增强人们的幸福感。社区居民分享自治权利同时也是对空间资源在另一种意义上的分配，因此也是空间正义原则的范畴。社区治理的纷繁复杂不是某一个力量所能驾驭的，也不是众多力量混杂横行的结果，需要的是各种社会力量在制度、法律的架构下有序运行，伸张自身权利的同时更要维护社区空间正义。
总之，我国城镇化进程中社区空间治理出现的种种问题，在一定程度上归咎于城市社区没有符合空间正义的原则。社区空间正义的塑造就是“三度空间”的协调发展与空间正义的彰显。承然，“民主的体制和强大的公民力量可以迫使政府为所有人的权益服务，保持政府‘社会公仆’的本色”。【3】社区空间正义的塑造是一个系统的工程，城市社区规划与公共政策如同社区空间的两翼。城市社区规划不科学不合理那么社区空间发展就偏离了方向，配套的公共政策没有紧跟其上，社区治理就会乱象丛生。因此做好科学的城市社区规划、完整科学的公共政策、加强民主治理是我国城市社区发展的基本路径。
参考文献：
[1]任平．空间的正义——当代中国可持续城市化的基本走向[J]．城市发展研究，2006，(5)．
[2]刘钊：城市发展的正义与合法性[J]，兰州学刊2012（10）
[3]钱振明：走向空间正义：让城市化的增益惠及所有人[J]，江海学刊2007（2）
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