关键词： 西部生态；退耕还林还草；法律保障。
一、西部退耕还林还草取得的成就。
退耕还林还草是党中央、国务院为改善生态环境，促进社会经济可持续发展的重大战略决策。自1999年开始试点以来，工程进展总体顺利，成效显著，举世瞩目。
1、造林面积快速增长，局部地区生态环境明显改善。
退耕还林还草工程自1999年在陕西、四川、甘肃三省率先试点，2000年试点工作正式启动，范围涉及25个省区和新疆生产建设兵团，2003年退耕还林工程任务达到高峰。2004年国家对退耕还林还草任务进行了结构性、适应性调整。西部12个省区（含新疆生产建设兵团）共完成退耕还林任务206·43万公顷，占退耕还林工程总造林面积的57·85%。2007年退耕还林工程向着完善政策、巩固成果、确保质量的方向稳步推进，造林任务重点转向荒山荒地造林。1999年-2008年，全国累计实施退耕还林任务4.03亿亩，其中退耕地造林1. 39亿亩，荒山荒地造林2.37亿亩，封山育林0.27亿亩。退耕还林工程造林占同期全国六大林业重点工程造林总面积的52%,相当于再造了一个东北、内蒙古国有林区[1]。
十年来，通过大规模的退耕还林还草，占国土总面积82%的工程区森林覆盖率提高了2个百分点。工程实施的一些重点地区，如内蒙古提高近4个百分点，陕西延安市提高近25个百分点[2]。水土流失和风沙危害得到遏制明显减轻，提高了水源涵养能力。
2、农民收入增加。
退耕还林政策补助已成为当前退耕农户收入的重要组成部分。凡是有退耕还林还草任务的农民，不仅有了可靠的粮食供给、现金补助，还能腾出富余劳动力从事多种经营和副业生产，开辟新的增收渠道。
实施退耕还林等生态工程以来，西部地区贫困县贫困人口数量明显下降，生产生活条件明显改善。退耕还林改变了长期以来广种薄收的习惯，有效地调整了不合理的土地使用模式，优化了农村产业结构，带动了各项社会事业的发展[3]。
3、农民生产方式、生活方式发生变化。
退耕地区广大农户的生产生活方式也发生了新的变化，粮食生产由开山种地、广种薄收向精耕细作、少种高产转变；生产结构由以粮为主向多种经营转变；畜牧业生产由自由放牧向舍饲养畜转变；生产方式由小农经济向市场经济转变，就连农民生火做饭也越来越多地用上了沼气。
二、西部退耕还林还草过程中出现的问题。
1、退耕还林还草的绩效考核缺乏监督机制。
退耕还林还草的验收标准是面积计算。那么在田退耕后，栽树种草之后，到底有没有效益，是否达到生态保护的标准，是否有较高的成活率呢？答案却是不一定的。所以，对于退耕还林绩效考核，缺乏一个有效的考核机制。有的地方树苗种上之后，能不能活，没人管。只见树木，不见森林。究其原因主要有：一是农户欠缺主动性。由于缺乏明细的退耕还林绩效考核指标，农户管理缺乏主动性。甚至很多退耕农户只管拿补偿金，今后有没有收益则不闻不问。有的退耕农户甚至怀有“如果没有收益，再改种粮食”的想法；二是退耕户林草管理水平良莠不齐。不管是经济林还是生态林5~8年后效益不佳。特别是经济林， 5年后不能见成效，很难做到“退得下、还得上、不反弹、能致富”；三是缺乏科技指导，退耕还林没有配套科技推广、病虫害防治和后期管护等科技项目支撑，直接影响退耕还林质量和后期效益的发挥。同时，《退耕还林条例》规定坡耕地还林地禁止林粮间作，这对经济林和兼用林后期管理很不利。大多退耕户只顾眼前利益，不注重后期管护投入，每年只被动地对退耕林木进行夏、秋两季的除草，未完成修枝整形、病虫害防治和肥水管理等工作，5~8年后难以发挥其经济效益。[4]
2、退耕区农民生计与发展问题。
西部退耕区兼具生态功能区和欠发达地区的双重特征，有些地方农民的温饱甚至得不到满足，在这种情况下要求他们去改善生态、保护环境着实艰难。特别是退耕后实行生态移民的农民，既没有在新环境下的生存技能，又没有了原先的土地可以耕种，成为非农、非工、非商的特殊群体。由于国家实行一系列的粮食直补，在粮价、其他农副产品的市场价格上涨，而退耕还林还草补助标准不变的情况下，导致退耕还林比不上种植粮食，农户自发的自利行为会促使退耕农户选择种植粮食或其他农副产品。
我国粮食价格从2003年开始上升，2004年涨幅
迅猛。根据国家统计局公布的《2004年国民经济和社会发展统计公报》，全国居民粮食消费价格指数（cpi）比2003年上涨26·4%。就在这个时候，国家调整粮食补助政策，粮食补助改补现金。即退耕还林按每公斤粮食折资1·4元、退牧还草每公斤饲料粮折资0.9元计算，对省级人民政府包干。粮食补助资金不足的，首先由以前年度兑现时节余的以丰补歉资金解决；仍有缺口的，由地方财政筹资弥补。粮食补助改补现金后的具体补助标准，按照补助水平不降低的原则，由省级人民政府根据当地实际情况确定。[5]实际上是退耕比不上种粮食。这是一种将市场粮价风险转移给退耕农户的做法，降低农户退耕还林的积极性，大大弱化了补偿政策的激励作用。在这种情况下，退耕区农民复耕的可能性很大。
3、西部退耕农民的生态贡献与利益补偿不对等。
西部按照国家要求在为保护、治理、修复西部生态，为东南沿海地区乃至全国做出积极贡献的同时，也付出了放弃许多发展机遇的沉重代价。然而，确定生态效益的经济价值是一个世界性难题，虽然一些人也曾尝试对生态系统、生物多样性等进行了经济价值估算，但是要准确估算退耕还林还草工程的经济价值，难度则要大得多[6]。正因如此，西部退耕区的农民无法得到对等的利益补偿。
除上述原因之外，西部退耕农民的生态贡献与利益补偿不对等还体现在：
（1）补偿期限短。尽管国家把退耕还林补偿周期延长到16年，但是改善生态环境需要的是几代人的努力， 16年对于退耕还林还草来说并算不上一个充足的期限的。加之西部各地生态状况亦存在差异，更不可一概而论。
（2）补偿金额低。国家补偿在2007年进入第二周期，即只补偿现金。与2002年粮食补贴每亩地100公斤相比，西部黄河流域每亩地有65公斤的粮食产量差距得由农户自己承担[7],另外，粮价的上涨让农民承担的损失进一步加大。
（3）补偿缺项。补偿标准中只考虑退耕农民的直接损失，没有考虑退耕农民间接损失。如转换身份需要学习新的劳动技能的所花费的费用，即没有为退耕农民长远生计作打算。
4、退耕农民尚未完成价值观念的转变。
退耕农民的环保观念还远远不能跟上保护生态环境的需要。农民文化素质与生态环境建设与保护的要求有较大差距，没有建设生态家园的内在驱动力。不仅农民个人，甚至一些地方政府也并未真正理解退耕还林还草的生态意义，而是把它理解为国家的扶贫项目，把退耕还林还草政策补助款当成扶贫款。
三、法律对退耕还林还草工程的重要性。
1、通过法律，退耕还林还草、可持续发展的观念得以宣传和普及。
新世纪初我国实施的六大林业重点工程是再造秀美山川的伟大壮举，是实施可持续发展战略的重要步骤。退耕还林还草工程是六大工程的重要组成部分，可持续发展是一种新的道德观念和生活方式。我国退耕还林还草工程实施的时间还不长，西部人民对可持续发展认识还不准确，想让它成为西部人民的自觉意识，需要借力于法治。法治较之道德教育具有强制性、普遍性、权威性等特点，通过法律的指引、教育、规范等作用，可以加速人们纠正错误认识、建立新认识的过程。因此，在各项立法中，可持续发展观念应成为明确的指导思想，成为我国法律的基本原则之一，体现在各种规范性法律文件地制定中。进而以法律的形式宣传退耕还林还草工程。
2、建立完善的法律体系是退耕还林还草、可持续发展的依据。
退耕还林还草是我国生态环境建设的历史性突破，是实现西部地区可持续发展的重要保证。立法是退耕还林还草、可持续发展战略的政策定型化、法治化的途径，是其付诸实施的重要依据。加快与可持续发展有关的立法，完善退耕还林还草和资源保护立法，并通过对社会、生态、经济和科学方面原则的综合分析，把可持续发展的原则纳入经济发展、社会保障等立法中。另外，退耕还林还草、可持续发展要求某些现有权利义务的重组和调整，而这种权利和义务结构的重组和调整又必须依靠法律。
3、强有力的法律监督是退耕还林还草目标实现的保障。
退耕还林还草是加强西部地区生态环境建设和保护的重要举措，也是贫困山区农民脱贫致富的新途径。我国已逐步建立起与西部大开发有关的法律法规体系，譬如，《中华人民共和国民族区域自治法》、《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国草原法》、《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国防沙治沙法》、《中华人民共和国水土保持法》等12部法律法规，就从根本上为中华民族实现山川秀美，实现可持续发展确立了基本的制度保障。所以，我们必须依靠法律制度去解决西部地区的生态环境保护问题[8]。但只有这些相关立法落到实处，发挥其应该发挥的作用，退耕还林还草才能从根本上达到目的。因此，在退耕还林还草实施过程中还必须做到有法必依、
违法必究、执法必严，建立强有力的法律监督体系。
四、对策建议。
1、对与西部地区退耕还林还草相关法律法规进行完善。
（1）明确退耕还林还草与农牧民原签订的土地经营合同中的权利义务。退耕还林还草并不是对原有土地承包合同的否定，只是国家行使土地用途管制权的具体表现，因为原土地承包关系、承包期限并没有改变，承包人仍享有在该土地上种植和收益的权利[7]。必须依据有关法律规定和各地情况，营造一个有利于退耕还林还草的法治环境，切实保障退耕还林还草决策措施的实施。
（2）在《退耕还林条例》中增加退耕农户对林产品的处置权。现在退耕农户对生态林的处置权是受到法律限制的，不经政府许可，不得任意砍伐森林，从而导致种植生态林对农户缺乏激励。生态林处置权的残缺使农户对生态林未来收益预期变得不确定，严重抑制了农户种植生态林的积极性，允许退耕农户自由处置所种植的经济林才能真正体现《退耕还林条例》规定的“谁造林、谁所有、谁收益”的原则[9]。
（3）必须完善环境保护法律机制。我国已初步建立了以《环境保护法》为基本法，以环境保护管理单项法律为内容的国家法律体系。但环境保护的法律控制和协调能力还不够，必须从如下几个方面进一步完善： a.法律体系自身内部的协调，消除内部矛盾； b.环境法律体系必须与市场经济相协调； c.环境立法必须与环境执法相协调； d.国内环境法必须与国际环境法相协调[10]。
（4）加强法律制裁力度。环保观念的不足必然影响到相应执法的力度，为此应该进一步健全执法机构，改善执法条件，强化执法手段，提高执法人员素质。同时理顺环境执法体制，解决执法机构之间的职责划分不清的问题，尤其要建立有效的执法监督机制，切实规范环境执法行为。还需要加大加强现场执法，严肃查处各种违法行为，推行环境执法责任制度。如我国新修改的《刑法》特别设立了“破坏环境资源保护罪”，对故意或过失实施了污染环境、破坏资源并造成了人身伤亡或公私财产严重损失的各种犯罪行为，规定了相应的刑事责任。类似举措实为当今退耕还林还草、可持续发展之必需。
2、对部分不合理法条进行修改。
（1）有针对性地放宽林粮间作。林粮间作具有很好的生态优势。
结合林粮间作的生产实践，通过实验研究，认为林粮间作具有：林果带距小，对农作物的防护作用优于其它防护林；林粮立体种植，对光、热、水等自然利用充分；林粮根系分布不同，可以全面利用土壤养分；林粮优势互补，可以获得良好的经济效益[11]。建议相关立法机关在听取林业专家意见的基础上，修改《退耕还林条例》，适当放宽退耕地林粮间作政策。当然，对于不适宜林粮间作的退耕还林地禁止任何形式的套种。
（2）退耕还林还草补助比照粮价，实行浮动补贴。退耕还林还草补助比照粮价，实行浮动补贴。改变现有补助标准为固定现金的政策，退耕换还林还草补助要根据当年的粮价上涨幅度和退耕地的最低产量、退耕面积对退耕农户予以补贴，实际这是一种保护农户利益不受损失的政策。如果农户没有退耕而是种粮，则会从粮价上涨中获取多余的利益，而且由于粮食实行保护价收购政策，即使粮价下跌，农户种粮也不会形成太大的风险。所以，退耕还林还草补助盯住粮价，这与退耕还林政策的初衷是一致的，即“粮食换生态”[12]。
3、用法律保障退耕还林还草相关机制的建立。
退耕还林还草工程实施十年有余，建立各类相关的后续机制已被人们提上日程，主要有：
（1）生态补偿机制。建立生态补偿机制，即市场化运作方式保障退耕还林还草实施。不仅使退耕农户的损失得到最大补偿，而且可以保障生态建设有稳定的资金渠道[13]。
（2）后续产业的发展机制。发展后续产业是退耕还林还草成果得以长远保障的途径，是促进农民增收、实现“退得下、稳得住、能致富、不反弹”的根本措施。
（3）退耕还林还草的绩效考核机制。制定退耕还林还草工程的绩效考评的指标体系，才能从根本上实现保护生态环境，人与自然可持续发展的最终目的。
上述相关机制的建立完善，不应该只是林业、农业等部门的职责，法律也应发挥自身引导和保障作用。建议立法机关制定相关规范性文件使该类制度能够有法可依、执法必严、违法必究。
【参考文献】
[1] 李育材（国家林业局副局长）：在退耕还林工程建设10周年总结大会上讲话，2009-9-9.
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续政策研究。科技创业，2006.10.
[5] 政策要览。农村工作通讯，2004.11.
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[11] 高椿翔，高杰，邓国胜，焦桂英。林粮间作生态效果分析。防护林科技，2000.3.
[12] 陈祖海。退耕还林后续政策研究。科技创业，2006.10.
关键词：退耕还林《退耕还林条例》
一、退耕还林工程概况
生态环境是人类赖以生存的基本条件，是社会经济发展的物质基础。我国生态状况不容乐观。目前，全国水土流失面积已达356万平方公里，占国土面积的36.9%，全国现有荒漠化土地267.4万平方公里、沙化土地总面积174.31万平方公里，分别占国土总面积的27.9%和18.2%，并以年均1.04万平方公里和3436平方公里的速度扩展。严重的水土流失和土地沙化，致使我国洪涝、干旱、沙尘暴等自然灾害频频发生，人民群众的生产生活受到严重影响，国家的生态安全受到威胁。1998年特大洪水、2000年春遭受的严重旱灾、2002年3月影响严重的沙尘暴天气，给人民敲响了警钟。人们认识到要实现社会经济的可持续发展，必须保持良好的生态环境。
林地作为重要的生态资源，能涵养水源、防风固沙、防止水土流失，净化水质和空气，为人类提供美好的生产、生活环境；林地也是众多动植物生存的场所与领地，在保护物种与生物多样性方面的作用不可低估。但是，由于我国人多地少，“民以食为天”，在生存压力与粮食危机下，长期以来，山区尤其西部落后地区的人民开垦陡坡地种粮、毁林开垦情况严重，这些举措虽不得已，却是造成生态恶化、水土流失的主要原因。
随着经济的发展，我国解决了温饱问题，而且粮食还有结余，具备了屏弃毁林垦地这种以牺牲生态换取口粮之做法的条件，同时在自然灾害的警示下，生态安全被提上日程。因此，在1998年洪灾后，国务院提出了“退耕还林（草）、封山绿化、以粮代赈、个体承包”的政策措施，1999年8月，发出了《关于保护森林资源、制止毁林开垦和乱占林地的通知》，要求立即停止一切毁林开垦行为，大力植树造林。与之相呼应，1999年10月退耕还林工程率先在四川、陕西、甘肃开展；2000年3月，退耕还林试点工作在17个省（区、市）正式启动；2002年在全国215个省（区、市）全面铺开。
退耕还林工程实施以来，进展顺利。据统计，1999年以来，国家共安排退耕还林工程任务2.27亿亩，其中，退耕地造林1.08亿亩，宜林荒山造林1.19亿亩。国家累计投入495.8亿元，其中种苗造林补助费等基建投资118.2亿元，补助退耕农户生活费39.2亿元、补助农民粮食折合资金338.4亿元（粮食483.4亿斤）。据国家林业局组织的退耕还林质量核查结果，2002年退耕还林的面积核实率为95.8%，造林质量合格率为89.6%。2004年全国安排退耕还林6000万亩。
同时工程取得了明显成效，实现了经济与生态的双赢。首先“绿了山”，生态环境得到改善，工程区林草覆盖率平均增加2个多百分点，水土流失和风沙危害减轻，自然灾害发生频率逐年下降；其次“富了民”，促进了农村经济发展，工程实施使9700多万农民从补助中直接受益，人均获得生活费补助40元、粮食补助494斤，林业的发展为农民提供了就业机会，增加了收入，各地积极探索生态经济型治理模式，大力建设基本农田，培育绿色产业，发展特色经济，拓宽了增收渠道，提高了农业产业化经营水平；另外还“育了人”，全民生态意识明显增强，通过工程实施，人们越来越深刻地认识到，遏制生态灾难、维护生态安全已成为社会对林业的主导需求，在基本生活条件得到满足后，人民对美化生活环境有着强烈的愿望，参与退耕还林生态工程建设的积极性提高。
二、当前存在的主要问题
退耕还林开展5年来，总体上进展顺利，但也出现了一些问题。
（1）对退耕还林目的认识不足，规划和计划不当，盲目扩大试点范围，增加了财政压力与实施难度。退耕还林主要是针对西部的生态改造，国家对退耕者补助粮食、现金、种苗费等，通过保障人民基本生活来达到使其还林的目的，是“以粮食（金钱）换生态”，也是对人民既得利益的补偿。但是一些地方政府并未真正理解退耕还林的生态意义，而是把它理解为国家扶贫措施，当之为“唐僧肉”，扩大范围，利益均沾，争夺退耕还林指标。例如，甘肃“先斩后奏”，村干部在计划任务未下达时，就动员村民大面积停耕掘洞以植林，然后层层以“既成事实”为由，要求上级政府“开口子”，以拿到更多的指标。但是国家计划任务仅能消化已造林面积的19.5％，尚有185.74万亩无法兑现补助粮款，同时已整耕地既不能造林，又影响耕种，直接影响农民收入。这样导致工程面积越来越大，无法突出重点，财力难以支持。既要保证政令的权威，考虑政策的连续性，避免一刀切，又要体恤黎民的疾苦，工程实施处于两难。
（2）对退耕还林政策把握不准，造林质量不高，原因有二，首先，生态条件恶劣，种苗量不足或质不优，加之“有人栽，无人管”，林粮间作，管护粗放，致使林木成活率不高；其次，在部分退耕地区，人民追求短期可得经济利益，还林时经济林、生态林比例不合理，经济林比例偏高，难以实现生态目标。
（3）有关配套政策法规落实不到位，损害了农民的合法权益，不利于退耕还林的顺利实施。如基层管理不规范，补助兑现环节出现了违法违纪现象。补助粮以次充好，质量不合格；退耕还林资金管理不严，存在弄虚作假、虚报“造林实绩”冒领补助金现象，发生截留、挪用、挤占、套取和贪污行为，影响了工程建设。
（4）相关政策法规有待进一步完善。退耕还林中出现的新问题需要新的法律规范，地方政府对一些政策的具体操作要根据本地情况立法，国家不能“一刀切”。例如按国家现行的政策对还经济林补助粮款5年，生态林8年，但是由于西部地区特殊的气候和地理环境，5年内经济林无法产生经济效益，8年内生态林也无法见到生态效益，这个经济补偿标准就偏低。群众认为政策中补助年限短，贷款难，担心国家一旦停止补助，生活就难以为继。这不仅会挫伤农牧民退耕还林（草）积极性，而且直接影响整个西部的退耕还林战略的实施。因此在国家宏观与地方中观、微观层次上都需要针对具体实际进一步完善、改进有关法规，依法推进退耕还林进程。
（5）一些地方没有处理好退耕还林与调整农村经济结构的关系，不注重发展后续产业，解决长远生计问题，难以实现可持续发展。在退耕还林过程中若不能统筹考虑和解决好农民的吃饭、烧柴、增收等实际问题，只重眼前的补助，要想“退得下，还得上，稳得住，不反弹”则是一句空话。因此要保障成果，必须“以人为本”，将农民长远利益与当前利益结合，将生态目标与农村经济发展相结合。
三、加强法律手段，推进退耕还林
退耕还林是加强生态环境保护，提高西部地区人民生活水平，促进可持续发展的重大工程，利在当代，功在千秋。法律是国家林业政策与工程实施的重要保障，因此，我国将退耕还林政策以法律形式固定下来，保证决策措施落到实处。
退耕还林实施以来，已颁布的相关法律法规等多达数十部。国务院分别于2000年和2002年下发了《国务院关于进一步做好退耕还林还草试点工作的若干意见》和《国务院关于进一步完善退耕还林政策措施的若干意见》，2002年12月6日通过的《退耕还林条例》是我国首次专门针对某项工程而进行的立法；国务院各有关部门陆续出台了关于工程建设、检查验收、资金管理、补助兑现等方面的办法、规章和标准；各地也结合当地实际情况制定了相应的管理办法等，如四川省就制定了有关退耕还林资金管理审计、粮食供应、林权证发放以及贯彻国务院退耕还林政策措施的地方法规等，云南省规定，除退耕地免征农业税外，种植的农林产品还免交农业特产税1—3年，丧失基本生活条件的农户，享受异地搬迁安置补助费。这些政策法规有力地指导、推进了工程的规范有序运行。
另外，我国现有的《中华人民共和国环境保护法》、《森林法》、《森林法实施条例》、《水土保持法》、《土地管理法》中均有退耕还林、林地保护、林业管理等方面的规定。
法律具有的强制规范性、连续稳定性等，使它在保障退耕还林工程实施、保护和管理林业资源、惩处破坏生态环境行为、维护所有者及使用者权益方面有着引导、制约、促进的作用，因此，在退耕还林过程中，应梳理现有法规，使之相互补充、配合协调；同时，针对存在的问题，必须完善法律、严格执法，把国家有关政策落到实处，充分发挥法律的作用推动工程的开展。
（1）普法。知法懂法是守法的前提，要宣传普及《退耕还林条例》、《森林法》等法规，加强全社会的林业法制教育，让干部群众真正懂得退耕还林的最根本目的是要恢复生态的多样性和综合平衡，这是经济增长和社会持续发展的前提；引导人民不断增强生态文明意识和法制观念，为退耕还林营造良好的社会氛围；同时使之弄清各自的权利义务，更好地依法行政、执法守法护法。
（2）依法编制规划计划。科学合理合法的规划和计划是保证工程质量、确保工程取得应有成效的基础。《退耕还林条例》第5条规定了“统筹规划、分步实施、突出重点、注重实效”的原则，并设专章对规划的机构职责、范围、内容、程序、期限以及计划、实施方案、作业设计等作了详细的规定。明确规定国务院林业行政主管部门“负责编制退耕还林总体规划、年度计划，主管全国退耕还林工作的实施，负责退耕还林工作的指导和监督检查”；各级林业行政主管部门负责全国退耕规划、计划、年度实施方案、作业设计的编制，种苗培育的技术指导和服务，种苗质量的检验和监督，退耕还林项目的检查验收等。相应的国家林业局每年进行《退耕还林工程规划》的编制、报批工作，2004年5月26日又出台了《国家林业局、财政部重点公益林区划界定办法》，要本着先急后缓、突出重点的原则，合理安排退耕还林任务，增强治理的针对性，对生态区位重要或生态状况脆弱的区域优先安排，加大治理力度，而不是将退耕还林政策简单地看成扶贫措施，全面铺开，任务平均分配，导致该退的退不下来，不该退的也安排。作为工程实施的主管部门，林业部要进一步遵循生态优先、确保重点、因害设防、合理布局的原则，依法做好退耕还林规划工作；基层单位必须从气候、地理及经济等实际条件出发，并与环保、水土保持、土地利用规划、农村经济发展规划等衔接协调，因地制宜，制订退耕还林还草实施方案；执行单位要依据方案编制作业计划，具体落实方案的内容和要求。
（3）依法育林，保障质量。针对造林质量不高的状况，应落实法律，搞好种苗供应，落实管护责任，严格验收。《退耕还林条例》第三章“造林、管护与检查验收”对种苗来源与供应方式做了规定，同时应加强已有《退耕还林还草工程建设种苗管理办法》、《种子法》、《林木种子生产、经营许可证管理办法》的执法力度，规范种苗生产供应行为，保障种苗供应的质量。在还林中还要“遵循自然规律，因地制宜，宜林则林，宜草则草，综合治理”，“坚持生态优先”，“退耕土地还林营造的生态林面积，以县为单位核算，不得低于退耕土地还林面积的80％。”（《条例》第23条）。应严格退耕还林合同的签定，通过对还林范围、面积、成活率、管护责任、作业方式、违约责任的约定，督促退耕者履行管护义务。林业局营造林质量稽查办公室要继续实行行政、技术负责制，进行全面质量管理，严格执行《关于造林质量事故行政追究制度的规定》，对质量事故实行行政责任追究制度，查处质量案件。并通过《退耕还林工程建设检查验收办法》规范检查验收程序、内容、标准和方法，建立县级自查、省级复查、部级核查三级检查验收制度，保证工程建设质量。
重建设轻保护是生态目标难以实现的重要原因，因此林木保护是退耕还林的重要方面。要将保护已有植被、巩固退耕还林成果放在优先的位置上，确保退下—片，管理一片，见效一片。《退耕还林条例》、《森林法》、《刑法》都强调对林业资源的保护，禁止复耕、毁林开垦、滥采乱挖等破坏植被行为，实行限额采伐制度，实施林地用途管制等，这些于退耕还林生态目标的实现，是强有力的法律保障，要严格执行。
（4）依法落实激励机制，保障农民合法权益。林农是林业资源最直接的经营管理者，保护其合法权益关系到他们退耕还林的积极性，也直接关系到林业生产的稳定发展。国家为确保退耕还林生态目的的实现，依法规定了一系列政策，《条例》“资金和粮食补助”、“其他保障措施”两章中对退耕还林户的激励措施主要有：粮食、现金补助，农业税减免，林权保障等。“国家按照核定的退耕还林实际面积，向土地承包经营权人提供补助粮食、种苗造林补助费和生活补助费。”（第35条），解决了口粮问题；“退耕还林者按照国家有关规定享受税收优惠，其中退耕还林（草）所取得的农业特产收入，依照国家规定免征农业特产税。”（第49条）；“国家保护退耕还林者享有退耕土地上的林木（草）所有权”（47条），保障承包经营政策的连续性、长期性。对于这些激励措施，要严格落实，以免挫伤还林积极性。
《条例》规定“补助粮食必须达到国家规定的质量标准”，“不得回购退耕还林补助粮食”，“退耕还林资金实行专户存储、专款专用，任何单位和个人不得挤占、截留、挪用和克扣。任何单位和个人不得弄虚作假、虚报冒领补助资金和粮食。”并针对此情形在“第五十七条”规定了相应的法律责任。国家林业局2002年6月制定了《林业重点工程资金违规责任追究暂行规定》以进一步加强林业资金和财政专项资金的使用管理与监督，2004年4月13日颁布的《国务院办公厅关于完善退耕还林粮食补助办法的通知》对完善粮食补助做了进一步规定，要求加大对违法违纪行为的查处力度，兑现补助政策，接受群众监督，做到公开、公正、公平。在退耕还林过程中，应严格规范工程资金的使用拨付程序与补助粮发放程序，加强执法监督与公众参与，为工程实施提供保障。
地方政府应落实并细化《条例》的规定，针对农业税减免、林权证发放等制定当地的实施细则，遵循“谁退耕，谁造林，谁经营，谁受益”原则，及时发放林权证以确认、保障林农的承包经营权。退耕还林后其承包经营权期限可以延长到70年，只要权属明确、不改变林地用途和性质，其林木和林地使用权都可以流转，依法继承、转让、抵押、担保、入股等。在不破坏整体生态功能的前提下，退耕者经批准可以依法对其所有的林木进行采伐。政府要通过一系列具体的法规措施来切实保障农民权利，引导农民自愿退耕。
（5）完善立法，健全配套政策。退耕还林工程史无前例，针对过程中已有的和新出现的问题，国家应不断完善和制定有关配套办法及规定，以立法的形式规范退耕还林的操作及优惠举措，保证政策的稳定性，给林农定心丸。不同省区内、不同生态环境下，退耕还林（草）政策如延长粮款补助数量、年限和林权证年限等，应有所不同，以消除农民后顾之忧。
目前国家已出台了《退耕还林条例》等法规，但还需要一系列操作性强的部门规章、办法，还要充实、制定荒漠化治理、天然林保护、公益林管理、林木和林地使用权流转、林业基金征收使用、工程质量监管等法规和规章，并应根据新情况对现有法律法规中经济补助、林种配置、退耕还林与综合开发等内容进行修订。地方各级政府应当根据《退耕还林条例》的要求，结合当地实际，尽快制定和完善有关退耕还林还草的管理办法、标准等，形成以《退耕还林条例》为核心的退耕还林法规体系，使工程有法可依、有章可循。对于退耕还林5—8年以后人民生活、地方经济、资源利用方面的政策、法规及技术规程，从现在起就要着手研究，早做准备。
（6）树立可持续发展的法律协调观，走生态与经济相结合之路。《条例》第四条规定“退耕还林必须坚持生态优先。退耕还林应当与调整农村产业结构、发展农村经济，防治水土流失、保护和建设基本农田、提高粮食单产，加强农村能源建设，实施生态移民相结合”，这一指导思想，在退耕还林整个过程以及立法中必须遵循。
退耕还林是西部及全国可持续发展的必然选择，关系到广大群众的近期利益和长远利益，能否处理好二者关系是保障工程长效成果的关键所在。因此要树立可持续发展的法律协调观，把环境、经济、人口、社会作为整体，以人为本，处理好人与林、退耕与增收、开发与保护的关系。依法落实补助政策，保障近期收益；树立科学发展观，从长远规划，规范西部掠夺式开采方式，改变粗放型资源消耗模式，开展农村能源建设，发展绿色经济，调整农村产业结构。统筹人与自然，统筹经济规律与生态规律，在编制退耕还林作业设计时因地制宜、科学设计，发展一些既有较好生态效益、又有较高经济价值的兼用林，选择适宜的林种、树种和配置模式，形成持续稳定的生态系统，又培植多种资源，发展后续产业，尽可能兼顾农民群众的长远生计问题，把生态效益、经济效益和社会效益结合起来，真正实现“退得下、还得上、能致富、不反弹”的目标。
创造良好的生态环境是加速经济建设、提高人们生活水平，实现生态、经济、社会协调发展的前提和保障，当前，我国进入全面建设小康社会的新阶段，“可持续发展能力不断增强，生态环境得到改善，资源利用效率显著提高，促进人与自然的和谐”是这一阶段的重要目标。据此，《中共中央、国务院关于加快林业发展的决定》作出了“加强林业建设是经济社会可持续发展的迫切要求”，“必须把林业建设放在更加突出的位置”等科学论断，确定了林业在生态建设中的主体地位和经济社会可持续发展中的基础地位，为加强林业建设提供了科学的理论依据。党的十六届三中全会明确提出“坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展”，中央经济工作会议提出国债和新增财政资金要重点向“三农”和生态建设倾斜，给林业的发展创造了更好的政策条件。退耕还林作为西部大开发与林业建设和生态系统恢复的重点工程，必将在此良好的机遇下得以更快更好的发展。
参考资料：
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3、孙杰、赵承、王立彬，《绿色的长征——中国退耕还林纪事》，中国时代经济出版社2002年版；
4、宋才发，《实施西部地区退耕还林还草决策措施的法律思考》，《西北第二民族学院学报》2003年第1期；
1退耕还林工作经费不足
目前，虽然政府部门颁布了相关政策，除了国家投资外，要求地方政府每年按2元/667m2标准给予工作经费。但对于西部贫困县来说，也是无力支付工作经费。而且每年都要进行检查验收、规划设计、配套技术、耕补助兑现等系列工作，既增加了基层工作人员的工作量，又缺工作经费，所以，在基层开展起来比较困难［6］。
2发展对策
2.1完善退耕法律法规建设，加强退耕还林宣传工作退耕还林是一个长期生态工程，因此，政府要尽快完善其法律法规建设。通过法律手段来保障退耕还林工程的顺利实施，不断完善各项政策，保护林业资源，严惩破坏生态环境等行为，使退耕还林工程在法律的保障下持续实施。要加大退耕还林政策的宣传力度，通过《森林法》、《退耕还林条例》等法律法规，使广大人民群众能充分了解国家在退耕还林方面的政策，使广大人民群众知法、懂法、守法，形成良好的社会舆论氛围，使广大人民群众都能积极投入到退耕还林工作中。
2.2制定后续产业发展政策，继续推进退耕还林工程实施退耕还林工程的实施，极大地促进了我国中西部农村地区产业结构的调整，促进了农村经济的发展，改善了生态环境，增加了农民的收入，提高了生活质量，深受广大人民群众的拥护。因此，国家应继续推进退耕还林工程。地方政府要多方筹资，调整造林种树，及时优化树种结构；结合县域经济特点，规模化发展后续经济林产业，让土地效益得到充分发挥。同时，还要设立退耕还林下资源开发的专项资金，引导和鼓励农户在已退耕还林的地中进行林果、林药、林草、林菌等的混合种植，走以短养长，长短结合的可持续发展道路，不断增加退耕还林农户的经济收益。此外，还要鼓励企业到农村投资。国家对企业给予贴息贷款等，鼓励企业积极参与退耕还林工程。
2.3强化补助资金管理，加大补偿力度基层各乡镇人民政府应强化退耕还林补助资金的管理，严禁弄虚作假、虚报冒领、截留挪用。通过行政手段干预，督促相关部门对退耕还林粮食和补助款发放情况进行公示，并对发放情况进行严格监督，以确保补助款及时兑现。在补偿标准方面，应根据当地物价情况实行浮动补贴机制，不断加大补偿力度，以保证农民的利益，确保退耕还林工程的持续实施。
2.4加大投资力度，提高退耕还林补助标准政府要积极引进企业和先进技术，积极筹集资金，不断加大退耕还林工程的投资力度，而且退耕还林补助标准也要根据社会的发展，物价的上涨情况和退耕地的周边粮食产量适当提高，保护农户利益不受损失。
2.5建立退耕还林绩效考核机制制定退耕还林工程绩效考核指标，重点研究经济林、生态林的效益，以及对后续产业发展进行评估。主要集中在林果产业、生态旅游、农村剩余劳动力转移等方面。对干好的要进行适当奖励，以提高农户的积极性。另外，将退耕还林工程建设和管理也纳入各级政府年底综合目标考核，落实管护责任，积极推进集中管理，以合同的形式明确责任，并将政策兑现与管理成效挂钩，实现责任和权利的有机统一，以推进退耕还林工程的持续进行。
3结语
关键词：退耕还林；存在问题；解决对策；榆阳区
中图分类号 F326.2 文献标识码 A 文章编号 1007-7731（2015）12-15-02
退耕还林是指在水土流失严重、粮食产量低、不稳定的的沙化耕地，以及生态地位重要的耕地，退出粮食种植，改种树木或种草。退耕还林工程是党中央、国务院为加强生态环境建设，促进社会经济可持续发展作出的重大战略决策[1]。退耕还林是我国林业生态建设重点工程中涉及面最广、投资额最大的一项工程。“十二五”时期，是榆阳区深入实施退耕还林建设的重要时期，榆阳区政府高度重视退耕还林工作，把“奋力推进生态环境建设，加快生态安全屏障”作为发展战略任务，自2002年实施的退耕还林以来，榆阳区取得了重大成果。为了摸清榆阳区退耕还林工程实施情况，政策的执行现状等，笔者进行详细分析，发现仍存在许多问题亟待解决。
1 存在的主要问题
1.1 思想认识不到位 自西部地区实施退耕还林工程以来，特别是近几年，西部地区农村发生了巨大变化，惠及了整个西部地区人民群众，但却明显加重了地方政府的财政负担和工作任务，而且补助的资金是直接发放给了农户，影响了地方政府的工作积极性，致使一部分领导在思想认识方面有偏见：认为退耕还林是林业部门的事，与乡镇政府无关。因此，在退耕还林的规划、设计及配套实施等方面不够重视，而且工程大部分经费由地方政府想办法从财政支付也不到位，从而影响了退耕还林工程的顺利开展。另外，部分农民认识上也存在偏差，他们简单地认为退耕还林是让农民拿出土地，国家出钱栽树造林，从而，导致了退耕还林工程建设缺乏主动性和积极性，栽种、补种和管理工作不到位[2]。
1.2 补贴资金不足，缺乏长期补助机制 在退耕还林区域，土地是农民维持全家主要的经济来源，农户也响应国家的号召实施了退耕还林，而且退耕还林也得到了一定补贴，但是由于退耕还林工程区生态环境十分脆弱，栽种的林木大多还处在未成林或幼林阶段，短时间内没有明显的经济收益。加之退耕户大多缺乏其它增收门路，而且解决广大退耕户长远生计问题的长效机制又未建立，随着补助政策的陆续到期，若停止钱粮的补助，势必会影响到农民的生活问题，致使部分农户没有真正积极主动地投入到退耕还林的工程中去，甚至有些农户又将重返耕种。这样以来，退耕还林成果则难以巩固[3]。
1.3 重视退耕造林，轻视管理，缺乏监督机制 由于实施退耕还林任务、时间比较紧，有些地方规划设计质量不高，而且部分退耕地块零星分散，地理区域条件又差，若树种选择不良，则苗木长势就会受到一定影响，加之山区交通不便，造成部分退耕地管理维护不力，经营粗放，有的地方是树也栽了，几年过后仍是那个样，甚至有些已死亡或被杂草吞没，造成大量的退耕地处于自然发展状态，达不到退耕还林的理想效果[4]。
1.4 相关配套法规政策落实不到位 退耕还林相关配套法规政策落实不到位，不仅损害了农民的合法权益，而且也不利于退耕还林的顺利实施。目前，国家制定的相关退耕补助标准，在实施过程中由于部分地区管理不当，补助兑现环节存在违法违纪现象，如将过期的粮食以次充好，发放给农民；弄虚作假、虚报“退耕还林业绩”，以冒领取补助款；甚至还存在挪用、截留、套取和贪污行为，严重影响了退耕还林工程的实施[5]。
1.5 退耕还林工作经费不足 目前，虽然政府部门颁布了相关政策，除了国家投资外，要求地方政府每年按2元/667m2标准给予工作经费。但对于西部贫困县来说，也是无力支付工作经费。而且每年都要进行检查验收、规划设计、配套技术、耕补助兑现等系列工作，既增加了基层工作人员的工作量，又缺工作经费，所以，在基层开展起来比较困难[6]。
2 发展对策
2.1 完善退耕法律法规建设，加强退耕还林宣传工作 退耕还林是一个长期生态工程，因此，政府要尽快完善其法律法规建设。通过法律手段来保障退耕还林工程的顺利实施，不断完善各项政策，保护林业资源，严惩破坏生态环境等行为，使退耕还林工程在法律的保障下持续实施。要加大退耕还林政策的宣传力度，通过《森林法》、《退耕还林条例》等法律法规，使广大人民群众能充分了解国家在退耕还林方面的政策，使广大人民群众知法、懂法、守法，形成良好的社会舆论氛围，使广大人民群众都能积极投入到退耕还林工作中。
2.2 制定后续产业发展政策，继续推进退耕还林工程实施 退耕还林工程的实施，极大地促进了我国中西部农村地区产业结构的调整，促进了农村经济的发展，改善了生态环境，增加了农民的收入，提高了生活质量，深受广大人民群众的拥护。因此，国家应继续推进退耕还林工程。地方政府要多方筹资，调整造林种树，及时优化树种结构；结合县域经济特点，规模化发展后续经济林产业，让土地效益得到充分发挥。同时，还要设立退耕还林下资源开发的专项资金，引导和鼓励农户在已退耕还林的地中进行林果、林药、林草、林菌等的混合种植，走以短养长，长短结合的可持续发展道路，不断增加退耕还林农户的经济收益。此外，还要鼓励企业到农村投资。国家对企业给予贴息贷款等，鼓励企业积极参与退耕还林工程。
2.3 强化补助资金管理，加大补偿力度 基层各乡镇人民政府应强化退耕还林补助资金的管理，严禁弄虚作假、虚报冒领、截留挪用。通过行政手段干预，督促相关部门对退耕还林粮食和补助款发放情况进行公示，并对发放情况进行严格监督，以确保补助款及时兑现。在补偿标准方面，应根据当地物价情况实行浮动补贴机制，不断加大补偿力度，以保证农民的利益，确保退耕还林工程的持续实施。
2.4 加大投资力度，提高退耕还林补助标准 政府要积极引进企业和先进技术，积极筹集资金，不断加大退耕还林工程的投资力度，而且退耕还林补助标准也要根据社会的发展，物价的上涨情况和退耕地的周边粮食产量适当提高，保护农户利益不受损失。
2.5 建立退耕还林绩效考核机制 制定退耕还林工程绩效考核指标，重点研究经济林、生态林的效益，以及对后续产业发展进行评估。主要集中在林果产业、生态旅游、农村剩余劳动力转移等方面。对干好的要进行适当奖励，以提高农户的积极性。另外，将退耕还林工程建设和管理也纳入各级政府年底综合目标考核，落实管护责任，积极推进集中管理，以合同的形式明确责任，并将政策兑现与管理成效挂钩，实现责任和权利的有机统一，以推进退耕还林工程的持续进行。
3 结语
退耕还林是一项造福子孙后代的工程，对社会经济和生态环境协调发展具有十分重要意义。因此，只要在政府的正确领导和人民群众支持下，从农村实际出发，调整改革思路，切实保持人民群众利益，有目标、有计划、有步骤、脚踏实地推进退耕还林相关工作，就能进一步发挥资源优势，大幅度提高榆阳区植被覆盖率，减少自然灾害频发，恢复并建成牢固的绿色生态屏障。
参考文献
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[3]张霞.巩固退耕还林成果的对策措施[J].内蒙古农业科技，2012，（3）：135-136.
[4]冯艳红，李延涛，陈李根.退耕还林工程的现状与对策[J].现代园艺，2011，19（2）：95-96.
【关键词】环京津贫困区；生态环境建设；退耕还林；生态补偿机制
由于自然、经济、社会、历史等多方面原因，在河北省北部与京津接壤地区，形成了一个包括32个贫困县、270多万贫困人口的环京津贫困带，[1]而正是这一区域在国家的退耕还林政策背景下，对生态环境的改善功不可没。由于该区域特殊的区位条件，在贫困与生态问题双重压力下，其未来发展不仅影响河北省经济社会的发展，而且对京津地区的发展、生态安全及国际形象等也会带来影响，因此关注该区域的生态环境建设与补偿机制的进一步完善具有重要的战略意义。
一、环京津贫困区的生态环境建设状况
1、退耕还林政策实施情况
本研究区为河北省北部与京津接壤、贫困人口集中的贫困地带，涉及张家口、承德、保定、沧州四个地市，包括京津以北连片的20个县（未包含张家口市涿鹿县赵家蓬区），京津以南不连片的11个县，共31个县。其中有26个县为部级贫困县，5个县为省级贫困县（表1）。该区域为京津的生态服务和经济发展做出了贡献，尤其是自2000年国家推行的退耕还林工程政策以来，研究区域涉及的4市31县中，张承地区的沽源、怀安、尚义、康保、丰宁、张北和围场7县于2000年率先开展退耕还林试点工作，共退耕7300多hm2。2002年河北省退耕工作全面展开，到退耕结束（2006年），研究区域累计退耕面积达40.5万hm2。其中张家口10县累计退耕面积约23.32万hm2，占研究区退耕总量的57.6%；承德7县累计退耕面积约13.61万hm2，占研究区退耕总量的33.6%；保定7县累计退耕面积约2.44万hm2，占研究区退耕总量的6.0%；沧州7县累计退耕面积约1.1万hm2，占研究区退耕总量的2.7%（图1）。
参照谢高地等人[2，3]的全球生态系统服务功能评价模型对其生态系统服务价值计算，该区域退耕前后（2001-2007年）生态系统服务价值增加53.93亿元[4]。生态系统服务价值的增加主要的贡献因素是林地面积的增加所引起，这与退耕还林工程的实施关系密切。
2、退耕类型分析
对于我国而言，退耕的根本目的是恢复生态环境、解决生态恶化问题。正因为如此，我国的退耕还林还草又被称为生态退耕。在《退耕还林条例》中明确规定，退耕土地还林营造的生态林面积以县为单位核算，不得低于退耕土地还林面积的80%。从生态效益来讲，生态林的生态效益远大于经济林。从调查收集的数据显示，研究区的退耕还林工程中生态林比重也均超过80%（表2）。
3、退耕还林实施的生态效果分析
研究区环绕京津，其生态建设担负着为京津阻沙源、保水源，维护生态安全的建设重任，生态地位十分重要。退耕工程实施以来，已取得了明显成效，极大改善了河北省和京津地区的生态环境，提高了群众的生态意识。
根据最新监测结果，退耕还林工程实施以来，河北省荒漠化土地面积与1999年相比减少40.3×104hm2，沙化土地面积减少9.6×104hm2，实现了沙化土地由扩展到缩减的转变，是全国沙化土地减少最明显的省份之一。[5]通过退耕还林工程建设，全省森林覆盖率平均增加了3.77%。工程区风沙、冰雹等自然灾害明显减少，相对湿度也提高了3%左右。退耕工程区野鸡、野兔、狍子等野生动物明显增加，空气质量得到明显改善，退耕还林促进人与自然和谐的作用开始全面显现。
另据河北省气候中心利用京津上游的张家口、承德两市23个气象站的2000-2008年逐日气象观测资料统计分析，2006-2008年三年平均状况，较基点2000年两市气候环境条件有较为明显的改善。沙尘天气（沙尘暴、扬沙、浮尘）、大风天气、大于35℃的高温日数均呈现减少趋势，年降水量增加8.3%。利用卫星遥感影像分析，与2000年7月同期相比，2006-2008年近3年平均值卫星遥感归一化植被指数平均增加18.3%，这从一定程度上说明近几年来张家口、承德两地区的植被覆盖状况明显好转。[6]张家口及承德两个地区是京津重点水源涵养保护地区。经过多年的退耕及风沙源治理工程建设，河北省水文监测结果显示，2003年官厅水库入库泥沙量为55.64万t，比上世纪90年代的200多万t减少了3/4。[7]对此，作为官厅水库水源涵养保护区的张家口市的退耕工作功不可没。
对于陡坡耕地，水土流失可造成土壤冲刷、养分流失，是坡耕地耕种的重要障碍因素。坡耕地的退耕可以有效的抑制水土流失，起到保水、保土、保肥的作用。以研究区内的保定唐县为例，自2002年开展退耕还林工程以来，全县的森林覆盖率提高了11.9%，通过对大量坡耕地和沙化耕地退耕还林，使水土流失和风沙危害程度逐渐减轻。据水文部门测算，唐河通天河泥沙量减少了23.5%，控制水土流失面积0.82×104hm2，特别是沿山林果带的形成，净化了空气，减少了污染，改善了县城和平原地区居民的生存生活环境。①
二、存在问题分析
可以看到退耕还林（草）政策的推行极大的改善了区域的整体生态环境，为进一步了解退耕执行情况和农民对退耕的认识，以及退耕与农民收入的关系等进行了实地走访和问卷调查，本次调查覆盖环京津区域4个地级市的16个贫困县，回收调查表1296份，调查结果具有一定的代表性和典型性。调查发现该政策在显现其生态有效性的同时，也反映出部分明显的不足。归纳起来有如下问题。
1、补助发放不及时，林木管护不到位
由于研究区域内的地理跨度比较大，同时这些区域大都处于干旱、半干旱地区，当地居民的收入水平较低，基本上是靠天吃饭，缺乏必要的水利设施，因此在退耕还林过程中出现了种树难、养树难等问题。如张家口、承德的坝上区域就出现了退耕还林后的林木成活率低或生长滞缓的现象。这一现象虽有一定的自然原因―近年来坝上地区干旱少雨，但和当地政府监管失利，退耕农民缺乏林木管护经验以及退耕后所产生的懒惰情绪不无关系，也与部分地区退耕补助款发放不及时、标准过低有一定的关系。此外，随着近年来树苗价格的不断上涨，国家的种苗费用只能保证第一次栽种时的开支，补植时的费用很难保证。
2、农民长远生计问题堪忧，可能引发复耕
当时政策规定退耕期间每退耕一亩地补偿原粮100kg，补助50元种苗款，补助现金20元，减免定购粮和农业税，解决了农民退耕时的生计问题。尽管2007年和2012年国务院两次出台《关于完善退耕还林政策的通知》，调整和追加了补助。但长期的依赖国家补助并非长久之计，对于农民退耕后的生计问题如何解决，农民十分担忧。调查显示，问及“如果国家停止了粮食补贴和退耕的相关补助，已退耕地是否会重新耕种”时， 51%的人回答会重新耕种，38%回答不会，11%选择了尚未考虑。退耕区多为国家扶贫开发重点县，农业基础薄弱，二、三产业发展滞后，财政自身造血功能严重不足，这就决定了多数退耕户依托非农产业增收是一个较长的过程，耕地仍然是退耕区农民收入的主要来源。而随着国家一系列惠农政策相继出台，退耕户复耕愿望高涨。在生计问题调查中，仅有31%的人选择“退耕后会出外打工”，58%的人选择了“继续务农耕作剩余耕地”，11%选择“不清楚”。如果在不久的将来，参与退耕的农户仍无法很快实现收入结构的转换和收入来源的多样化，从农民生计角度来讲，农户复耕的可能性会大大增加，退耕成果的可持续性令人担忧。
3、生态建设与农民增收之间矛盾突出
国家要求退耕还林规划与实施充分尊重群众意愿，同时要求经济林比例不能超过20%。超过比例的只补助种苗费，不补助粮食。但是，由于张家口、承德、保定退耕还林区域多为贫困山区，而生态林见效慢，经济效益低，影响农民既得收益，为保持收入增长，农民大多想种经济林，地方政府为尽快成为脱贫先进单位，也希望农民多种经济林、增加收入。于是，国家要“被子”（森林植被）、农民要“票子”的矛盾突出，[8]存在着一定的盲目发展经济林现象。问卷中“退耕后对家庭收入影响”中，8%的人选择了“显著提高”，34%的人选择了“有一定提高”，31%的人选择了“变化不大”，22%的人选择了“下降了”5%的人选择了“明显下降”。由于研究区域尤其张家口、承德地区土地沙化和水土流失严重，但同时又地处北京上风向和重要水源地，肩负生态涵养和京津环境安全重任，所以发展该地区生态林草的建设尤为重要，而这些地区因为贫困，农民需要增加收入，因此生态建设与农民增收之间矛盾较为突出。从调查情况看，退耕后后续产业发展滞后，而且国家提供的补助数额和补助时间均有限，因此地方政府应对退耕后的农民加强后续产业方面的指导，培育相关产业，增加农民收入，使之早日摆脱贫困的面貌。
4、退耕标准需要规范
受调查区域中，土地状况较差，旱灾为主要自然灾害，部分地区水土流失、土壤沙化和土地沙漠化严重，土壤贫瘠，且多数缺乏灌溉条件，产量较低。恶劣的生产条件是农民贫困的主要原因之一。对这部分耕地进行退耕可以在一定程度上改善当地的生态环境，且在国家退耕补助政策下，不致使农民生活水平下降（在这些地区，补助水平往往高于种田收入）。但值得注意的是，在退耕实践中存在一定的有灌溉条件的平地、川地的退耕。仅从调查样本上来看，水浇地的比例高达18.7%。这就需要地方政府的退耕决策部门反思退耕地的划定标准和退耕规划的制定依据，将真正需要退耕的耕地退下来。[9]
三、基于问卷调查的环京津贫困区生态补偿机制构建
针对本次调查问卷中生态退耕政策在实施和执行中存在的一些问题，主要出现在政府监管、补偿标准、补偿资金运行等方面，要让退耕还林的生态成果实现可持续性发展，必须构建科学合理的生态补偿机制。
1、积极引入生态补偿的市场化模式
退耕还林工程是一项生态工程，体现的更多的是生态效益，而创造生态效益的投资成本常常难以通过市场交换获得相应的收益和回报，因此对退耕土地实施经济补偿是一种对植被生态建设赋予价格的行为，通过经济补偿实现生态效益的市场交换。但市场交换的前提是损益双方主体明确，退耕还林还草工程的是受益主体除还林还草区域本身外，还包括国家、周边区域。环京津贫困区为改善京津两地的生态环境，承担着区域生态环境保护成本与机会成本，因此，退耕区是生态补偿的受损方（受偿方），受益方（补偿方）除国家主体外，周边受益区域也应给予一定数量的经济补偿。为此，国家和地方政府可根据林草的恢复数量和自然环境的生态质量指标每年给予一定的货币，[10]从而摆脱补偿期限的约束。此外，债券市场和保险市场也可作为生态补偿的探索路径，通过发行环保债券和水土保持责任保险等推动生态经济补偿。
2、采用合理的补偿量化方法
补偿量化方法的合适与否直接关系到补偿标准的合理性。目前的补偿标准实行“一刀切”。然而各区域的自然条件、经济条件等各方面均存在差异，因此对补偿标准的确定应实行差别补偿，方式多样的原则，进行相对合理的量化。补偿标准量化的确定目前采用的方法有：生态系统服务价值法、机会成本法、影子价格法、费用分析法、支付意愿调查评估法等，针对不同的区域应选择不同的的测算方法。对于退耕还林补偿应综合考虑以下3个方面：一是从土地生产率角度，土地生产率高的地区补偿应当相对高；二是从植物种类角度，生态林的补偿应当高于经济林；三是从地区角度，生长期较长的地区补偿应当相对较高。
3、探索多样化的补偿路径
补偿路径的多样化有利于维护和巩固生态退耕成果。目前退耕还林政策的推动实施主要以政府补贴为主，即“输血”型补偿，但要建立一套长期稳定的生态补偿机制，仅靠“输血”型补偿是不够的，而应是“输血”补偿与“造血”扶持结合并举，使补偿更好地转化为自我发展能力。“造血型”生态补偿机制是对现有生态补偿机制的完善和改进。建立“造血型”生态补偿机制可为存在生态屏障的贫困地区提供发展机会，激活其发展潜力，从而调动其参与生态建设的积极性，走生产发展、生活富裕和生态良好的文明发展道路。具体而言，可以制定相应的政策法规和保障措施，对源头保护区和生态脆弱区实行经济扶持和政策优惠，调整区域经济产业结构，并以发展所得的利税返回，支持这些地区生态保护和建设工作，[11]既能实现退耕农户的生计转型，又有利于推进退耕成果的可持续性。
4、构建和完善生态补偿法律体系
尽管我国已经初步建立起部分生态环境保护条例与制度，但是现有的法律和制度远不完善，有关生态补偿的法律体系缺乏内在的协调性和合理性。例如，我国目前基本确立了土地利用规划、环境影响评价、“三同时”、许可证、征收排污费、经济激励、限期治理等与环境保护密切相关的法律和制度，但是关于生态保护责任与权利合理划分、生态利益损失与赔偿（补偿）等方面的有关法律和制度尚待进一步确立。[12]为此，有必要实现补偿政策法制化，建立合理有效的法律法规保障制度，使受损权益得到恢复和弥补，为环境保护和可持续发展提供法律保障。
【注释】
①据唐县退耕还林工程建设工作总结.2009.5.
【参考文献】
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同志们：
今天县委、县政府召开全县退耕还林工作会议，目的是分析退耕还林形势，找准问题，研究措施，补缺补差，切实巩固全县退耕还林成果。这是我县在实施退耕还林工程的关键时期、遇到困难较多、矛盾较为集中的时刻召开的一次非常重要的会议，会议的召开具有重要的现实意义，也必将对我县退耕还林产生深远的影响。吴县长、施书记还将作重要讲话。下面，我先讲三点意见。
一、分析形势，正视问题，切实增强做好退耕还林工作的责任感和紧迫感
实施退耕还林，是党中央、国务院为加强生态环境建设作出的重大决策，是调整农业结构，增加农民收入的重要举措。我县抢抓政策机遇，大力实施退耕还林工程，3年共落实造林计划7.45万亩。全县退耕还林工程建设取得了阶段性成果，但是这项成果的巩固任务仍然十分艰巨。
当前，全县退耕还林工作中出现了诸多问题。客观上，主要是政策调整变化带来的。国家和省里相继出台了一系列的惠农助农政策，减免了农业税，实行粮食保护价收购，实行农业“三项补贴”政策。同时国家从去年开始对退耕还林进行结构性和布局性调整，减少退耕还林计划，补助原粮改为现金补贴，并直接发放到户等。政策调整变化使种粮的比较效益上升，退耕还林政策优势弱化，退耕户复耕的可能性增加，退耕农户、承包大户、村三者之间利益均衡被打破，出现了利益失衡现象。主观上，人为操作不规范造成的。我县退耕还林工程于2002年开始实施，是在没有经过试点的情况下直接启动的，乡（镇）、村缺乏对政策的了解，不少退耕还林没有按照政策规定操作，在工程实施中出现了土地流转和转让手续不健全，大户承包合同不完善，小班林木损失较大，苗木抚育管理不到位等问题。在兑现退耕还林钱粮补助时，执行政策的随意性较大，任意克扣退耕户的钱粮补助，甚至发生了严重的违规行为，村干部冒领、截留、挪用钱粮补助款，农户代签代领补助等，严重影响到退耕还林工程的顺利实施。随着时间的推移，全县退耕还林出现的问题越来越多。虽然去年全县开展了退耕还林整改工作，但是力度不够，收效不明显，许多问题仍然存在，特别是重要的深层次问题没有从根本上解决，一些矛盾开始激化，群众来信上访案件有增无减，并有进一步加剧的趋势，成为影响基层稳定的热点问题。
事实上，省政府十分重视全省退耕还林中存在的问题，并开始采取措施着手解决。省里今年初下发了《关于全面开展退耕还林“回头看”的通知》，决定从1月至6月，在全省范围开展为期半年的退耕还林“回头看”工作，明确了具体内容和要求，并分准备、自查与整改、检查验收等三个阶段进行。
现在，全县退耕还林工程建设处于关键时期，我们面临着成果巩固的艰巨任务。国家政策调整变化使退耕还林出现了新情况、新问题，需要应对；省市对退耕还林“回头看”工作进行了部署，有了新的要求，需要落实；我县退耕还林中存在的突出问题，需要解决。
二、强化举措，突出重点，扎实开展好退耕还林工作
乡镇和县有关部门要抓住退耕还林工作中存在的突出问题和薄弱环节，以这次全县开展退耕还林“回头看”工作为契机，采取得力措施，认真整改，务求实效。
（一）把握政策界限，规范操作。针对我县在执行退耕还林政策中出现的问题，要逐一疏理归类，分清情况，区别对待。主要有以下几种情形，一是在收回农民土地时，没有按照有关规定操作，尤其在手续不完善的情况下，将土地发包给大户或进行集体退耕还林的；二是未经农户同意，直接将其土地纳入规划实施退耕还林的；三是按照我县习惯亩（90、120平方丈/亩）而不是按照政策规定的标准亩兑现退耕还林补助资金的；四是大户签订承包合同的内容不规范，双方权利义务不明确的。处理这几类问题，要以事实为根据，以相关法律和政策为准绳，认真改正。对未按规定程序收回土地的，要将收回的土地重新交还给农户；对按照习惯亩兑现补助政策的，一律重新核准面积，按照标准亩兑现资金补助；对未明确权利义务的退耕还林承包合同，视其情况，能够协商一致的可重新补充有关条款，对协商不成的，要终止合同，还地给农户；对收回土地未按程序发包的，一律视为无效行为，可还地到户，也可规范程序后重新发包。
（二）严格执行规定，把补助资金发放到位。依据要准确。要按照《含山县退耕还林政策兑现实施细则》明确的兑付前准备工作、资金兑付、资金管理等项规定，做好补助兑付工作。程序要规范。要按照规定兑现退耕还林补助资金，即先检查验收，后完善手续，再兑现补助。县林业局要按照《退耕还林工程建设检查验收办法》的规定，做好退耕还林检查验收工作，制作图表卡等。县财政部门依据林业部门提供的资料发放退耕还林补助资金。乡（镇）、村公示退耕还林资金补助情况，将补助资金发放户数、金额等内容及时在规定地点向社会公布，接受群众监督，并公布举报咨询电话。内容要真实。要提高退耕还林检查验收质量，做到内业整理每个小班、每个农户的材料齐全，图面和表格材料一致；要将检查结果分门别类登记造册，实行“谁验收、谁签字、谁负责”的责任追究办法，严肃处理检查验收中弄虚作假的行为，确保检查资料真实可靠。违规要处理。要不折不扣地执行退耕还林政策，杜绝虚报、冒领、克扣退耕还林补助资金；严禁乡村干部代领代签申请书、合同、钱粮兑现卡。对虚报、冒领补助资金的坚决纠正，发现一起，查处一起，绝不姑息，该给予党纪政纪处分的就给予党纪政纪处分，触犯法律的要移交司法机关处理。
（三）确认林权，做好林权发证工作。搞好退耕还林工程，林权是核心。目前，我县林权证发放工作进度缓慢、明显滞后，严重影响到退耕还林工作有序开展。要按照最近省政府的要求，开展林权发证工作。此次发证的对象是：2002年-2004年实施并经验收合格的退耕还林林地、林木。发证的程序是：退耕户提出申请，提交有关证明材料，林业部门受理、审核、公示、登记，发证。发证的时间是：今年5月至9月。为加快全县林权证发放进度，县政府已经成立了林权证发放工作领导小组，下设办公室，全面负责林权证发放工作。乡镇也要成立相应机构，配备人员，抓紧做好前期工作。要按照先易后难的原则，从条件成熟、工作做得好的地方开始，着手检查验收，搞好发证工作，在此基础上，全面展开，整体推进，确保今年9月底前完成此项工作。
（四）按照作业设计，开展林地补植补造。从前一段时间全县退耕还林工作检查结果来看，我县退耕还林计划完成率、面积合格率、保存率都较为理想，但补植完善的任务依然较重。要把补植补造林作为“回头看”重要任务来抓，制定好工作计划，落实好地块和苗木，确保今年一次性补植完善到位。今年国家和省里将要对2002年退耕还林荒山荒地造林进行成效调查，从我们掌握的情况看，我县的退耕还林荒山荒地造林的保存情况普遍差于坡耕地造林。为此，乡镇、国有林场要引起高度重视，严格按照作业设计补足造林面积，补齐应植株数，确保造一亩、成一亩，不折不扣地完成退耕还林计划任务。
（五）加强档案管理，提高档案管理水平。随着退耕还林工程的逐步实施，对档案管理工作要求越来越高。乡镇要高度重视退耕还林档案工作，加强档案管理，提高档案管理水平。要按照《安徽省退耕还林工程档案管理办法》的要求，进一步强化对档案管理工作的指导和监督检查，规范退耕还林工程档案管理行为。要配备专职人员，加强业务培训，提高县乡两级档案管理人员的业务知识和管理水平。要配全配齐档案管理所必须的硬件设备、设施，使档案管理工作步入正规化、规范化。
通过此次退耕还林“回头看”活动，真正解决退耕还林工程中存在的突出问题，化解矛盾，达到树定根，林定权，人定心，切实巩固退耕还林成果。
三、加强领导，精心组织，确保退耕还林工作取得预期效果
要按照全县退耕还林“回头看”活动的总体部署和安排，8月底完成任务，必须思想认识要到位，组织领导要到位，配合支持要到位，确保退耕还林工作取得预期效果。
（一）统一思想，提高认识。乡镇要从讲政治、讲大局的高度出发，充分认识到此次开展退耕还林“回头看”活动的重要性和紧迫性。同时应该看到这项工作的艰巨性和复杂性，要牢固树立攻坚克难的思想，从战术上高度重视，认真开展退耕还林“回头看”活动，既要抓面上整改，又要在薄弱环节上下功夫，取得重点、难点问题突破。
（二）加强领导，健全组织。乡镇要把退耕还林“回头看”活动作为当前的一件大事来抓，主要负责人要亲自挂帅，分管负责人要具体负责，并从有关单位抽调人员力量，全力投入退耕还林“回头看”工作。要建立严格的工作责任制和责任追究制，分解工作任务，责任到人，做到目标量化，任务细化，确保退耕还林“回头看”活动有序进行。
（三）上下联动，形成合力。乡镇在开展退耕还林“回头看”活动中，要加强联系，密切配合，搞好情况交流，及时总结好的经验和做法，相互学习，相互借鉴，共同提高；县林业、农委、财政等相关部门要抽出业务骨干人员，成立业务指导组，对全县退耕还林“回头看”活动中出现的疑难问题，提供业务帮助，指导解决，努力在全县形成上下互动、全面推进、均衡发展的良好局面。
（《财经》2007年第19期“农信社贷款利率上限该取消了”）
长远来看，利率市场化是大势所趋，取消农信社贷款利率上限也是一个趋势。但目前要取消农信社利率上限，仍存在相当多的制约因素。
一是规模经济的制约。农户贷款高成本的根本原因在于规模不经济，如果要靠贷款利率来覆盖“包括资金成本和行政开支在内的成本”，那利率水平真不知要高到什么程度。
二是利率覆盖资金风险的制约。由于客户风险程度不同，适度的风险溢价是必然的。但农业生产的自然风险非常高（倒不是农户的信用风险高），连保险机构都退避三舍，如果要靠利率来覆盖农户贷款的资金风险，利率水平可能会高得让人不敢想象。
三是贷款者收益的制约。金融借贷资本获得的利润是从产业资本利润中分得的一部分，因此，借贷资本利润水平的高低，应取决于产业资本的收益水平，而不能只考虑自身的成本和风险。而发放给农户的小额贷款，只要该农户将贷款资金用于种植业或养殖业，其收益水平就不可能太高（也许“投资边际回报率”在个别地区或个别时段很高，但不具有普遍意义，何况“边际回报率”高并不代表平均回报率高）。
目前即使取消了农信社贷款利率上限，农户贷款也不可能出现大幅增长。毕竟，利率的高低首先取决于农户的承受能力，而农户的承受能力又主要取决于种养殖业的利润率。
北京 晓阳
退耕还林政策调整的内在原因
（《财经》2007年第19期“‘退耕还林’进退失据”）
表面看来，退耕还林政策的进与退是“保粮食”还是“保生态”之争，但细究之下则不然。
暂停退耕还林，可能会有守住18亿亩耕地“红线”、从而保证粮食安全的考虑，但从根本上说，保护耕地和生态建设都是应长期一以贯之、事关根本的国策，是全局利益和长远利益之所在。在这两个问题上的取舍，本无所谓先后优劣，顶多是因时因地因势的问题。
因此，即便决策者是从“保粮食”的角度出发来调整退耕还林政策，也只会是暂时的权宜之计。从这个意义上说，将是次政策调整视为粮食和生态的博弈，是一种误读。
人们注意到，地方政府是上一轮退耕还林热潮的强大助力，其积极方面应充分肯定，尽管这里有利益驱动的重要因素。但在政策执行过程中，一些地方政府盲目扩大退耕还林规模，地方政府利用退耕还林政策套取中央财政资金的现象也屡见不鲜。
更为重要的是，中央政府承担了大部分退耕还林的成本，但绩效却难以评估。这意味着退耕还林政策如果继续下去，可能会有失控的危险。
事实上，粗放无序和绩效难估，才是此次政策调整的内在原因。
青岛 齐德刚
遏制司法腐败需制度创新
（《财经》2007年第19期“整饬司法腐败十策”）
司法腐败的深层次原因是现存制度的缺陷。只有通过体制改革和制度创新，才能从制度源头上遏制司法腐败。从近些年的研究成果看，制度创新可以从以下几方面做起：
――从和法律制度方面来说，可以在立法机关中设立专门的司法监督委员会，加强对司法权的监督；细化法律条文，推行判例制度，控制司法人员的自由裁量权。
――从司法体系建设来说，可以让法官和检察官实行终身化、职业化，维护其独立司法的意志；提高司法系统人员的准入和任用门槛，法官、检察官均应具有法律专业教育背景，并通过全国统一的法官、检察官资格考试，同时具有从事法律服务工作的资历。
这次全市退耕还林、绿化、森林防火工作会议是市委、市政府决定召开的一次十分重要的会议。主要任务是：认真总结经验教训，表彰先进，鞭策后进，安排和部署20*年工作任务。下面，我讲几个方面的问题：
一、20*年退耕还林、绿化、森林防火工作回顾
去年，全市退耕还林、绿化和森林防火工作，在各级各部门和广大干部群众的共同努力下，取得了圆满成效。
（一）退耕还林工作成果显著
我市于*年被国家列为第二批退耕还林试点市，这对全市经济发展和生态环境建设是一次难得的历史机遇。在市委、市政府的正确领导下，各级各部门和乡镇都能严格按照“统一规划、分类指导、突出重点、先易后难、整体推进、注重实效”的原则，精心组织，狠抓落实，在时间紧、任务重的情况下，20*年，全市完成还林面积161417亩，面积核实率为100%，成活率达92%，全面完成了国家下达的退耕还林任务，并顺利通过省和国家验收。一是宣传发动到位。市委、市政府及时组织召开退耕还林动员大会，向全市发出了“全党动员，全民动手，还我青山绿水，再造美好家园”的号召，各乡镇、林场、村社也层层召开了动员大会，并充分利用广播、电视、报刊、宣传车等形式，深入基层，深入群众，广泛宣传退耕还林的重要性、紧迫性和退耕还林方面的各项政策，引导农民通过退耕还林来调整产业结构、增加收入，全市上下形成了人人想退耕，人人抓还林的良好氛围。二是准备工作扎实。市委、市政府积极组织外出考察学习，做到整体布局，重点突出，科学勘查，合理设计，实现了“土地落实、苗木落实、政策落实和规划到户、作业设计到户、建卡到户、合同到户”。积极组织开展市、乡、村三个层次的退耕还林技术培训，同时针对在退耕还林中发现的新问题，及时召开现场会或调度会，及时解决。三是组织领导得力。成立了退耕还林领导小组，由市委书记任组长，市长任副组长，驻敦林业局及市相关部门主要领导为退耕还林工作领导小组成员，统一调度全市退耕还林工作。采取了市级领导包片包乡镇，部门和乡镇领导包村，机关干部包户的分级负责制。在退耕还林期间，各级干部深入到乡镇、村社，与农民同吃同住同劳动，边干边向农民示范讲解技术要领，起到了率先垂范作用。同时，建立督促检查机制，严肃纪律，退耕还林工作实行一票否决制，对在退耕还林工作中，由于组织不力，没有很好完成任务的干部进行了严厉的处分。
（二）造林绿化工作步伐加快
按照“社会办林业、全民搞绿化”的工作方针，以“天然林保护工程”启动为契机，以城乡绿化美化为重点，突出造林绿化重点工程建设，全市绿化美化工作取得新进展。一是城乡绿化水平有较大提高。全市城乡绿化以高标准、增规模、出精品为目标，以街路绿化为重点，加大投入力度，绿化美化水平有较大幅度的提高。全市城市绿地面积达到516公顷，绿化覆盖率达到30%，庭院绿化、小区绿化向高品位方向发展。二是全民义务植树活动深入开展。大力开展植树造林、封山育林、绿化美化城乡环境活动，不断加强义务植树规范化、基地化、制度化和科学化建设，建立一般义务植树基地2*个，1125公顷；大型义务植树基地10个，425公顷，创造了绿化、旅游和生态三位一体的发展模式。三是精品工程建设进展顺利。按照全州绿化美化精品工程实施计划要求，在丹峰文化广场、三三O五厂、红旗大街、北山广场等开展绿化精品工程创先争优活动，全市参赛的13个项目均获得了吉林省绿化精品工程奖，提升了城市绿化美化档次和标准。
（三）森林防火工作扎实有效
全市森林防火工作始终坚持“预防为主，积极消灭”的方针，各级各部门真抓严管，军警民通力协作，克服了天旱、少雨、风大、高火险天气持续不断等不利因素，取得了全年无火警的好成绩，实现了连续22年无重大森林火灾的目标。一是狠抓森林防火制度建设。实行一把手负总责制、七长负责制、十户联防制、24小时值班制和火情报告制，层层落实了防火责任，为森防工作提供了组织保证。二是狠抓防火宣传，提高全民防火意识。通过广播、电视、报纸、标语等形式大力宣传森林防火条例，印发了森防布告、森防须知等宣传材料，在全市形成了浓厚的森林防火氛围。三是狠抓关键措施的落实。进一步加强了火源管理和依法治火工作力度，在森防期内，不准野外用火，对重点部位死看死守，有效遏制了私烧乱点现象的发生。
上述成绩的取得，是全市各级各部门和广大干部群众共同努力、密切配合的结果，是驻敦企事业单位特别是65450部队通力协作、大力支持的结果，在此，我代表市委、市政府向在退耕还林、绿化、森林防火工作中做出突出贡献的单位和个人表示衷心的感谢！
在总结成绩的同时，我们也清醒地看到有许多不容忽视的问题：在退耕还林方面仍存在责任落实不到位、规划设计不尽科学合理、造林质量不高等现象；在城乡绿化方面存在个别部门对绿化工作重视程度不够，措施不得力，美化绿化发展不均衡；在森林防火方面存在侥幸心理，责任心不强，还有的部门和少数干部没有树立全局防火意识，缺少沟通、配合与协作等。这些问题，需要在今后工作中认真克服，加以解决。
二、高标准、高质量完成全市退耕还林任务
今年是我市实施退耕还林工作的关键一年，我们在完成国家下达52500亩退耕还林任务的同时，还要迎接国家三年保存率的检查验收，各级各部门要高度重视、精心组织、狠抓落实，不折不扣地完成市里下达的退耕还林工作任务。要搞好计划落实。一是搞好勘查设计工作。根据省计委、省林业厅下达的退耕还林任务，结合我市生态区位的实际，对水库周围、石质山地、山脉顶脊、江河两岸和25°以上水土流失严重的坡耕地及公铁两侧和城市周边视野之内的地进行退耕还林，认真做到科学规划，合理设计，该退的地块一定要安排上，退下来。二是搞好退耕还林地的合理调整。积极推广大山镇土地置换的好经验，合理安排退耕地块，对那些水土流失严重的坡耕地不要因其在册或其经营户占有耕地少等原因而不设计，也不要机械地对那些刚刚开垦的肥沃耕地一味安排退耕，要因地制宜，采取置换的办法，既保证较贫脊的耕地能退下来还林，又要使退耕户有地可种。三是签好合同。各乡镇林业站要将退耕还林任务分解到村、落实到户，要逐地块勘查，特别是要按上级要求，与农民签好合同。要做好苗木准备和科技培训工作。退耕还林的苗木根据适地适树的原则，由林业部门负责统一购运、统一管理、统一专营。要严把订购关、质量关、运输关，对无苗木标签，无质量验收证和检疫证的苗木不准订购、不准上山。要抓好造林适应技术的培训，技术人员要深入到乡镇、村屯，讲清、讲透造林环节上的关键措施。要加大退耕还林政策的宣传。让退耕还林的农户不仅了解退耕还林的意义和国家给的优惠政策，而且让他们知道入世后我国农业所面临的严峻形势，发展质次价高的大路货农产品已经没有出路，充分认识到退耕还林是结构调整、增加收入的好办法，要给农民算收入帐和生态社会效益帐，教育和引导农民积极参与退耕还林。在安排今年的退耕任务时，要优先安排那些积极性高的村屯和农户。各乡镇要在加大宣传，做好思想工作的基础上，充分尊重农民的意愿，不要因强行安排退耕还林任务，产生矛盾，引发上访，影响社会稳定。认真做好造林抚育管护和成果验收工作。一是进一步强化林权管理。各乡镇及市直有关部门要在退耕还林后集中一段时间，认真办理退耕还林前后的土地变更手续，及时发放林权证和林权执照，解决农民的后顾之忧。二是加强退耕还林后期管护。严格按照《*市人工造林地管护办法》和乡镇制订的乡规民约，采取切实可行的管护和抚育措施，下大力气抓好退耕还林补植，强化病虫害防治，努力提高还林苗木的成活率和保存率。根据国家和省的验收标准及要求，今年的三级检查验收，不仅要查面积、成活率和保存率，还要查准备工作、作业设计、政策落实、林权证发放等情况，各乡镇各部门要按照标准和要求，逐项地做好自检和被检的各项准备工作，确保通过国检。
三、突出重点，努力完成全市绿化美化工作任务
按照《十年绿化美化*大地行动规划》要求，在巩固“九五”绿化成果的基础上，进一步加大力度，在增规模、出精品、重特色上下功夫，加快推进生态园林城市建设进程。20*年重点抓好以下三项工程：一是城乡绿化美化工程。城市绿化要突出抓好西环城绿化带、六顶山水库绿化带、六顶山大桥东南角、牡丹江堤脚绿化、北山后坡绿化、图乌公路两侧等绿化工程建设。乡村绿化要以改善镇容村貌为重点，把乡村绿化与调整产业结构、发展庭院经济紧密结合起来，形成人人植树、户户成荫、村在林中的生态发展新格局。二是义务植树建设基地工程。进一步加大全民义务植树宣传力度，增强全民义务植树意识，履行公民植树义务。要进一步强化全民义务植树的法制观念，努力提高全民义务植树的自觉性，逐步实现全民义务植树活动规范化、制度化、基地化和科学化的管理模式。各部门、各单位必须如数完成市绿化办下达的绿化费指标，确保绿化资金到位。三是绿色通道工程。加大公铁两侧、江河两岸的美化绿化是城乡绿化的重要组成部分，也是窗口工程和形象工程，必须认真抓好。水利、交通等部门要结合实际，认真搞好规划，要象抓本行业工作那样抓绿化工作，各部门都要把绿化美化工作纳入当前工作重点，不得讨价还价。
四、狠抓森林防火工作，确保无重大森林火灾事故发生
综合分析我市森林防火形势，今年春防仍面临许多不利因素：去年入冬以来，全市气温偏高、降水偏少，今年春天又有明显的高温少雨时段，8级以上大风天气为20—23天。随着退耕还林和天然林保护工程的实施，森林面积特别是易着火的中幼林面积逐年增加，森林防火任务更加繁重。
各级各部门必须进一步认清形势，提高警惕，克服麻痹思想，做到早发动、早部署，把森防工作作为当前压倒一切的头等大事，扎扎实实地抓好落实。一是努力提高全民森防意识。认真贯彻总书记“隐患险于明火，防范胜于救灾，责任重于泰山”的重要指示精神，从讲政治的高度出发，充分认识做好森林防火宣传工作的极端重要性。要宣传好《省政府森林防火命令》、《市政府森林防火布告》、《森林防火人人须知》等法规、政策。在3月15日至4月15日的森林防火宣传月中，各部门要组织形式多样的宣传节目，进行广泛宣传。广播电视、报纸要发挥宣传优势，大造声势。气象局要坚持每天森林火险等级。各乡镇党政一把手要亲自抓好森林防火的宣传教育，开展多种形式的宣传教育活动。二是坚持依法治火。要充分发挥公安机关主要是森林公安的职能作用，形成依法治火的氛围，对于森林火灾案件，要发生一起查处一起，真正做到有法必依，执法必严，违法必究，查处一案，教育一片。要严格火情报告制度。不允许瞒报火情，如有瞒报迟报火情者，要追究当事人的责任，同时也要追究领导责任。要加大野外火源管理力度，加强对林区流动人口和林内经营业主的教育和管理，重点在森林防火期内杜绝私烧乱点现象，违者依法惩处；哪个乡镇如有3起以上私烧乱点现象发生，该乡镇的主管领导要上电视曝光。要对清明节、“五一”节期间进行重点防范，实行分片包干、责任到人，对重点部位加强巡查，死看死守。三是加强联防。第一个联防就是乡镇政府和林业局及各林场的联防，要树立大*观念，开好联防会议，签订责任状，沟通情况，处理好林农矛盾，在防火上要划分责任区，但在扑火上要一盘棋，不管是谁的责任区，谁先发现，谁先扑救；谁离的近，谁先扑救。第二个联防就是十户联防，这一条是成功的经验，不仅增强了村民的自身防火意识，也增强了村民的防火责任感，各乡镇要真正落实到位。
五、加强领导，狠抓落实
林相改造、退耕还林是我区生态环境建设两项重大工程，关系到“生态南岳”品牌的提升，旅游景观质量的提高和全区==个村、=个居委会、====户退耕农户的切身利益。为全面了解我区林相改造和退耕还林工程的实施情况，促进该项工作的稳妥顺利进行，区政协组织部分市、区政协委员，于=月==日—==日对我区林相改造和退耕还林工作情况进行专题调研。委员会们先后视察了南岳中心景区林相改造和三乡一镇的退耕还林现场，通过听汇报、看现场，与农户总结座谈，对我区林相改造和退耕还林工作情况有了深入而全面的了解。现将委员集中评议情况报告如下：一、我区林相改造和退耕还林工作取得了较好的阶段性成果
委员们认为，在区委、区政府的正确领导下，通过区农林局、林场、树木园、各乡镇和退耕还林农户的共同努力，我区的林相改造和退耕还林工作取得了较好的阶段性成果，并在实践中探索出许多宝贵经验，为后期工作打下了良好的基础。具体表现为：
=、改造力度大，效果初步显现。====—====年，我区林相改造面积====亩，其中：====年改造===亩，====年改造====亩。经区业务管理部门验收检查，成活率达==％、保存率为===％。特别是中心景区公路沿线可视范围内林相改造成效明显。====年至====年，区农林局在胜利坊到市干院、康家垅进山门票处对面，寿坛公园周围营造的大叶樟（黄樟）、柔毛大叶桂樱、杜英、桃树等阔叶树，在华严湖水库周围营造的丛生竹、垂柳观赏林，在玉板桥周围营造的桂花林，在忠烈祠周围营造的樱花林、含笑林现多数己郁闭成林。在半山亭至磨镜台营造的枫香、乌桕、槭树林，在西岒至老塔圮公路沿线营造的白玉兰、栾树、罗汉松、四照花林，在老塔圮营造的杜鹃林，在岳林乡政府下营造的乐昌含笑、罗汉松、四照花林，林场在白龙村营造的生态林、树木园在延寿村营造的生态林，通过进一步的补植、抚育，有望郁闭成林。
在上级林业主管部门的大力支持下，我区退耕还林工作进展顺利。====年区委、区政府决定在延寿、白龙两村进行退耕还林试点以来，截止====年，我区退耕还林面积达到了=====亩，其中退耕地造林====亩，荒山造林====亩，以中心景区为中心，覆盖三乡一镇，全区退耕农户====户。国家下达我区退耕还林工程造林任务为=====亩，其中退耕地造林====亩，荒山造林====亩，我区实际完成退耕还林造林任务=====亩，其中退耕地造林====亩，荒山造林====亩。中心景区公路沿线的耕地已全部实施了退耕还林，其中白龙村全村耕地全退===亩，延寿村====.==亩，岳林村==.==亩，兴隆村=.=亩，衡岳居委会==.=亩，共计====.==亩，不仅==度以上坡耕地全部退耕，中心景区内==度以下的坡耕地也纳入了退耕还林范围。
=、紧密结合我区实际，特点较为突出。我区林相改造和退耕还林工程从营林技术和实际效果来看，有以下=个特点：一是生态优先特点。在树种配置上做到了依据植物生态学特性，符合南岳衡山原生性森林群落及植被垂直分布规律，坚持了“适地适树”的原则，避免了森林景观纯林化，造林树种外来化，植物景观园林化的弊端。突出了以常绿乔木树种、景观观赏效果好的乡土树种为主的特点。二是具有营造森林大景观和森林小景观相匹配的特点。能根据南岳不同的地域特点和森林景观季相变化规律，在主要游览沿线视域范围内，按照“以林造景，以景配林”的要求，营造林相外貌丰富，季相变化明显，特色鲜明，又合乎生态旅游要求的森林大景观。在个别地段，按“一树一景，一林一景，移步即景”和“春观花，夏赏叶，秋观果，冬赏形”的要求，提高森林观赏价值，突出“形态、色彩、风韵”的鲜明特色，丰富了森林小景观。三是具有重点营造的特点。以主要游览线路两侧，重要景区周围及特殊景点地段为重点，营造形象独特的观赏林。四是采用了大苗带土球加大穴高密度栽植，有快速成林的特点。
=、不断探索新方法，走出新路子。在林相改造和退耕还林工程实施过程中，相关部门敢于尝试，大胆创新，在实践中积累了较多的宝贵经验，为今后不断做好我区林相改造和退耕还林工作打下了良好的基础。
一是吸收社会资金，动员社会力量参与林相改造。林相改造和退耕还林工程，工程量大，投入也大，单靠财政投入和某个部门的努力是不够的。为此，区林业相关部门广泛宣传环保、国土绿化的意义，发动社会各界力量有偿参与我区生态建设，掀起全员参与的热潮。如农林局吸收社会资金在万寿坛公园旁营造了“同学林”、“常青林”和“长旺林”，树木园创办的“贤达留芳植树园”和万寿坛公园创办的“万寿植树园”等，加快南岳林相改造工程的实施，促进南岳生态建设的发展;二是将林相改造与林业科研、能源开发相结合。近年来，我区林业相关部门在实践中大胆摸索，不断探索林相改造与林业科研、产业开发相结合的新路子，以求达到林相改造工程的效益最大化。如树木园与长沙天地绿色能源技术研究所合作开发营造的“能源油料植物示范基地”，不仅实现了我区生态建设与科研开发相结合，也是我区引进外资进行林相改造的一条重要途经。目前，该项目已被国家发改委批准立项；三是树木园在树木分类区内改造马尾松纯林的成功经验。即以星点状、条状、放射状，小块状疏伐马尾松，保留马尾松郁 闭度在=.=左右，以大苗加大穴加大肥的方式在马尾松林下营造阔叶林，=年后，再次疏伐马尾松，保留马尾松郁闭度在=.=左右，再过=年后，再次疏伐同目的树种生长的马尾松，每亩保留马尾松=－=株，形成马尾松针阔混交林的林相改造模式。
二、存在的主要问题
在调研过程中，委员们认为我区林相改造和退耕还林工作的成绩是明显的，但存在的一些问题亦不可忽视。主要有以下几个方面：
=、政策宣传不到位，农户认识上存在差异。林相改造、退耕还林，功在当代，利在千秋。由于对林相改造、退耕还林的重大意义和国家有关政策宣传不足，致使部分干部、群众认识上存在差异，主要表现在：一是认为林相改造劳民伤财，山上本来有树，为何又要改造；二是认为“退耕”是“好事”，既不要种田，还能拿补偿。而对于“还林”却听之任之，树苗种植后管理粗放，没有按要求开沟排水，没有及时培蔸抚育，致使退耕后杂草丛生，还林效果难以显现；三是在利益驱动下出现“退林返耕”现象。个别地方还存在着损毁退耕还林树苗，用于修路、建房的现象。
=、管理不到位，重栽轻护现象严重。在调研过程中，委员们发现有部分林相改造和退耕还林面积，只见杂草，不见树木，有的地段苗木大量枯死。出现这些重栽轻护现象，其主要原因有：一是种苗选择质量上把关不严；二是补种不及时；三是平时抚育不到位；四是部分地段，甚至是中心景区存在随意放牧，损毁苗木的现象；五是检查验收没有严格把关；六是缺乏技术指导；七是经费、人力投入不足。
=、规划不具体，在实施上出现随意性。我区于====年制定出台了《南岳衡山林相改造总体规划》。该规划虽然对林相改造项目的目的、任务和分区设计都有科学的阐述，但是由于不具体，在工作实践中缺乏强有力的指导性。主要体现在：一是没有与总体规划相配套的年度、区域、地段子规划；二是每一个区域、每一个地段没有详尽具体的实施计划。如某一地段的改造面积是多少？需要多少株苗木？用苗来源、资金来源等都没有具体安排，对实际操作没有具体指导作用，从而造成规划是规划，操作是操作；三是后期抚育、技术指导没列入规划。
三、关于推进我区林相改造和退耕还林工作的几点建议
通过集中评议，委员们提出四点建议：
=.坚持科学发展观，修订完善总体规划。规划是操作的前提。科学具体的规划能提高实施的效率和效果。我们应该充分运用林业分类经营理论，科学划分森林经营区，依据高标准、高质量，高效益、科学布局的原则，调整和完善规划，以实现优化森林结构、提升“生态南岳”品牌，提高南岳旅游景观内在质量的目的。具体为：一是将我区重要景点周围的农田纳入退耕还林范围，如方广寺周围、广济寺周围、卧虎潭周围、水帘洞水库周围及延寿村还有===多亩未退耕的农田和西线公路可视范围内农田等；二是区农林部门根据《南岳衡山林相改造总体规划》拿出每年的具体实施方案，苗木计划方案，专业技术人员培训计划。每一个地段的改造要有图表、设计书、面积、株数、用苗来源、资源来源、苗木基地、用工安排；三是要将后期抚育管理和技术指导纳入规划之中。
=.坚持以人为本，建立一套长效管理机制。林相改造、退耕还林是一项长期、复杂、艰巨的系统工程，建立切实可行的长效管理机制是实施该项工程的根本保障。一是要加强后期的技术指导和苗木抚育管理，巩固已有成果。尽快制定和完善封禁治理、退耕还林等相关配套法规，以强制性手段禁止陡坡开荒、毁林造地和边治理边破坏的行为。严禁在中心景区放牧，饲养牲畜;二是要加强政策引导。积极推行个体承包，继续深化产权制度改革。加快林业体制经营管理改革步伐，鼓励集体、个人承包和租赁山林，创办林场，实现林业的规模经营和集约经营。进一步完善荒山、荒坡、荒地的使用权治理承包，实行谁投资、谁开发、谁治理、谁受益，可以继承、转让的政策，吸引和调动社会各界参与治理开发;三是要确保退耕效果，保障农户的长远利益。要坚决摒弃“重栽轻护”的现象，对退耕还林地要切实加强后期管理，及时补蔸、齐苗、加强营林抚育的技术指导，使退耕还林的效益得到充分发挥，保障农户的长远利益。五年过后，国家退耕补偿政策期满，如果退耕地不能发挥效益，那么退耕农户将面临无地可耕，无粮可吃的艰难境地。这一潜在危机必须引起高度重视。四是加强检查验收的管理。要严格按照规划和国家有关标准严把检查验收关;五是要加强领导，明确责任。落实林相改造和退耕还林的责任，建立领导任期目标责任制，定期考核，把林相改造和退耕还林的完成情况作为领导干部工作考核的主要内容之一。坚决克服领导的短期行为，建立规划和规划实施情况报告制度，充分发挥各级组织和广大群众的监督作用。
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