摘要：内部控制对于企业具有举足轻重的作用,通过完善内部控制促进企业财务信息的真实完整,保全企业资产,保证企业遵守法律法规,进而促进企业提高效益和效率。通过对国有大中型水利企业的实证研究,指出目前国有大中型水利企业内部控制存在的主要问题以及问题存在的原因,并提出了完善企业内部控制制度建设的政策建议。
关键词： 水利 企业 内部控制
摘要:内部控制对于企业具有举足轻重的作用,通过完善内部控制促进企业财务信息的真实完整,保全企业资产,保证企业遵守法律法规,进而促进企业提高效益和效率。通过对国有大中型水利企业的实证研究,指出目前国有大中型水利企业内部控制存在的主要问题以及问题存在的原因,并提出了完善企业内部控制制度建设的政策建议。
关键词:国有大中型水利企业,内部控制,政策性负担
一、引言
进入21世纪,内部控制逐渐成为国内会计学家关注的重点问题。最近一个明显的研究重点则是从公司治理和公司管理为切入点研究内部控制,这些研究试图解决以下问题:内部控制与公司治理的关系,不同治理结构下内部控制的效率,通过公司外部治理手段来克服内部控制的局限性和完善内部控制机制,公司治理、内部控制、组织结构间的联系与区别。现有研究表明,内部控制对于企业具有举足轻重的作用,通过完善内部控制,企业能促进财务信息的真实完整,保全企业资产,保证企业遵守法律法规,进而促进企业的效益和效率。内部控制与企业管理特别是法人治理结构密切相关,不同的产权结构内部控制的效率也不同。目前我国企业的内部控制还存在很多问题,还需要进一步加强内部控制制度的建设。
二、企业内部控制的演变
在现代,内部控制的发展经过了四个历程,即20世纪40年代前的内部牵制,40年代末至70年代的内部控制制度,70年代至90年代初的内部控制结构,及90年代开始的内部控制整体框架。
内部控制综合框架是由美国反对虚假财务报告委员会的发起组织委员会(coso)于1992年9月的,是对内部控制较为全面的描述。报告对内部控制定义为:“一种管理方法,由一个会计主体的董事会、管理部门和其他人员共同制定,旨在对企业经营的有效性和效率、财务报告的可靠性、执行各种法规条例的合规性目标的实现提供合理的保证。”报告认为一个合适、有效的内部控制综合框架包括五个部分:控制环境、风险评估、控制活动、信息勾通、检查评估。
2004年10月,COSO在1992年报告的基础上了企业风险管理框架,被称为新COSO报告,新报告突出了企业的风险管理,认为风险管理是内部控制的最主要内容,引入了风险偏好和风险文化,并将原报告中的风险评估要素发展为目标设定、事项识别、风险评估、风险反应四个要素,使原有的内部控制五要素发展为九要素。
随着我国社会主义市场经济体制和现代企业制度的建立,内部控制已逐渐为经营者所重视,建立健全内部控制制度逐渐成为企业加强经营管理的内在需要。同时,现代审计所采用的制度基础审计方法成为企业加强内部控制的外在压力。而且,我国会计、审计理论工作者在借鉴西方已有的内部控制理论基础上,对内部控制进行了有益的探索,又为内部控制实务提供了理论指导。
总体来看,我国的内部控制体系还不够完整,没有一个统一、权威的版本,内容范围也过于狭窄,原则性强而操作性差,仍处于内部控制结构阶段,即内部控制由控制环境、会计制度和控制程序三要素组成。虽然最新的“审计风险准则”已初具整体框架雏形,但该准则只是从审计的角度,无法作为指导企业设计和执行内部控制的直接依据。相反,美国的内部控制整体框架无论在其理论性还是操作性方面都值得学习和借鉴。
三、我国国有大中型水利企业内部控制存在的主要问题
运用内部控制整体框架(即原COSO报告),结合《内部会计控制规范》相关内容对五家国有大中型水利企业进行评估和调查。
被调查的企业总资产超过1450亿元,职工人数超过2.5万人。业务以水力发电、工业产品生产、勘测设计等为主。调查表明,企业在执行《内部会计控制规范》、货币资金控制、销售业务控制、人力资源管理、对职工健康安全的控制以及合同管理等方面做得比较好,但是企业在内部控制方面存在一些不容忽视的共性问题。
1.控制环境的问题
(1)法人治理结构存在缺陷
完善的法人治理结构是内部控制的基础性保障。所调查的5家企业中,有一家企业未按规定建立法人治理结构,其他四家企业虽然建立了法人治理结构,但董事会中高管人员都占了较大的比重,而且都没有独立董事。只有两家企业认为自己的董事会能充分发挥职能。
(2)企业文化不健全
在良好的企业文化基础上所建立的内部控制制度,必然会成为人们行为规范,得到很好的贯彻执行,会有效地解决公司治理和会计信息失真的问题。调查显示,五家企业中有一家企业尚未建立企业文化,其他企业虽然建立了企业文化,但也认为企业文化对内部控制并不能起到重要的作用,有一家企业还认为自己的文化不能促进企业的管理。
(3)对内部控 制还不能科学地理解有三家企业认为内部控制主要是内部牵制,两家企业认为内部控制重点在于加强内部监督,没有一家企业认为内部控制能促进企业的效率和效益,这说明企业对内部控制的理解还停留在第二至第三阶段,对内部控制目标的认识还很模糊。
2.控制活动的问题
(1)内部控制管理不到位
五家企业都没有设立独立的内控部门,没有一家企业的内部控制工作人员有权对企业内部所有业务活动进行全程监督,其中三家企业只能根据授权有条件地对部分业务进行监督,有两家企业的高层管理人员没有受过内部控制的相关培训。这说明企业对内部控制的重视程度还不够,内部控制管理的力度还有待加强。
(2)信用控制漏洞较多
调查显示,在信用管理中,普遍存在授权程序不完整的问题,对客户的超额度发货五家企业都没按严格的授权程序进行;有的企业对客户的坏账核销都没有经授权程序批准,随意性较大;还有的企业赊销额度的调整没有经过严格的授权程序批准;另外,只有一家企业定期对客户进行信用调查,也只有一家企业建立了完整的客户信用档案和不良客户名单。
(3)投资控制比较薄弱
被调查的五家企业中,有三家企业对投资的处置没有建立授权批准制度,投资处置有一定的随意性,容易导致资产的流失;有三家的企业负责人没有对重大投资项目进行追踪问效,一家企业认为现有的投资项目总体报酬率低于银行存款利率,说明企业对投资项目的效益关注不够。
3.风险评估与管理极为弱化
新COSO报告将企业的风险管理放到了最重要的位置,并将风险评估要素发展为目标设定、事项识别、风险评估、风险反应四个要素。报告认为,企业永远处于不确定的环境中,不确定既意味着风险,也意味着机遇,加强风险管理能帮助企业有效地处理不确定性,减少风险,进而提高企业创造价值的能力。调查中发现,我国国有大中型水利企业不注重风险管理。企业都没有设立风险管理部门,只有一家企业由一位高层管理人员专门负责风险管理,没有一家企业对客户信用、财务管理、采购、销售、物流等管理活动定期进行风险评估。
4.信息与沟通不顺畅
信息与沟通是内部控制的一个重要要素,调查表明国有大中型水利企业的信息并没有得到充分反馈,沟通也不及时。比如企业的退货都没有完整的记录,有三家企业的信用管理部门没有定期与财务、销售、物流等部门交流客户信用状况,三家企业的呆滞存货没有及时反馈有关部门要求处理。从信息系统的使用来看,大多数企业都只使用了财务管理系统,没有一家企业运用了投资和信用管理系统,使用销售、采购、物流管理系统的也很少。
5.检查与监督的问题
调查显示,各企业对检查与监督还比较重视,一般都设有独立的内部审计部门,并有计划、有针对性地对相关业务进行审计检查。但是调查也发现,内部审计部门被赋予的职权有限,发现的一些问题并没有得到及时有效的处理,特别是没有一家企业在董事会下设立审计委员会或类似机构对企业经营者进行监督,这使得内部审计的力度大打折扣。另外,不管是企业的内审还是聘请中介机构开展的独立审计,审计的内容都没有涉及对内部控制本身的评价,这也大大降低了检查监督的效率。
四、问题产生的原因
会计学家冯均科的研究指出,公有产权结构下内部控制效率相对来说比较低:“我国相当一部分国有企业,内部控制处在初稚状态,甚至流于形式……几乎很少有企业自觉检讨本单位的内部控制制度的缺陷并设法予以改进”;朱荣恩等2004年通过对152家企业(其中国有企业112家)内部会计控制应用效果的实证研究也证明,从企业类型来看,国有企业的内部会计控制比较薄弱。本调查虽然没有参照对象,而且所取样本较少,但由于调查的企业具有一定的代表性,所以有理由认为国有大中型水利企业内部控制本身存在较大的问题。
1.技术层面的原因
(1)没有针对具体的业务流程设计关键控制点明确的内部控制制度COSO报告明确指出,内部控制要建立在成本与效益原则的基础上,内部控制并不是要消除任何滥用职权的可能性,最关键的是要进行全面的风险评估,找出最可能发生风险的环节,设置控制点。
(2)企业内部控制的信息技术手段落后
被调查的企业都没有建立信用管理系统和投资管理系统,大部分企业也没有建立销售、采购、物流等管理系统,对于授信额度、投资决策、折让额度、资金预警等没有适时控制手段,不能对物流、资金流进行跟踪控制,各个业务的信息也不能及时进行沟通。技术手段的落后,让内部控制的效果大打折扣,同时也增加了人为主观或客观犯错的可能。
(3)国家没有建立健全相关内部控制的法律规范
阎达五在2OO1年指出“尽管内部控制的目标呈多元化趋势,会计控制在内部控制系统中的核心地位始终未动摇”,但是认为内部控制就是会计控制的思想也是错误的。事实上国外自20世纪80年代末开始就逐步放弃了内部会计控制的提法,原因就是因为仅靠会计控制难以达到内部控制的目标。
(4)我国的大部分注册会计师缺乏对内部控制进行评审的专业知识有学者认为注册会计师难以帮助企业改善内部控制的原因是注册会计师受专业限制,难以开展有效的内部控制审核。
2.思想意识层面的原因
(1)忽视企业文化建设
2003年3月18日,美国注册会计师协会(AICPA)财务报告内部控制审计的征求意见稿,提出内部控制缺陷分为设计缺陷和执行缺陷,其中设计缺陷是技术性问题,执行缺陷则主要是因为企业文化的不健全。我国的国有大中型企业更多地停留在用刚性制度进行内部控制的阶段,而没有意识到企业文化与内部控制的密切关系。调查显示,只有一家水利企业把企业文化作为完善内部控制的重要因素。在企业文化的建设中,计划经济意识、官本位意识、封闭经营意识、“贵义贱利”意识、轻视管理意识等还不同程度地存在于人们的头脑中,阻碍了企业文化的发展。
(2)管理理念不能完全适应内部控制制度建设
一般而言,内部控制制度主要是由管理者来进行设计,管理当局的管理理念,比如管理者的个人管理风格、对待风险的态度和控制风险的方法、对会计报表所持的态度等会对内部控制起到很大的影响作用。调查中发现,国有大中型水利企业的管理者普遍缺乏风险意识,管理上主观随意性较大,长官意识较强,缺乏规范性和严肃性。特别是被调查的企业领导人都有行政级别,而且级别都很高,这使得管理者管理风格上也趋向行政行为,对市场的经营缺乏风险意识。
3.制度层面的原因
鉴于企业法人治理结构与内部控制的重要关系,对制度层面原因的研究也从法人治理人手。法人治理结构是企业内部的一种产权制度,这种制度确定了企业相关者如何分配企业的产权。法人治理结构中最为核心的也就是剩余控制权与剩余索取权的安排,也就是说企业相关方包括股东、董事会、 经理、员工以及外部相关者如债权人、国家等如何分配剩余控制权与剩余索取权。
会计学家几乎一致认为董事会制度是法人治理结构的核心,同时又是内部控制的核心。研究却发现,尽管从规范的角度看,完善的董事会制度能促进企业加强内部控制,但对国有企业实证的研究却几乎找不到很完善的董事会。对国有大中型水利企业的调查也证实了这一点。现代企业理论认为,企业的剩余索取权与剩余控制权应该统一,如果两者不统一,控制权就成为一种“廉价投票权”,因为享有控制权的人并不承担企业的经营风险,也就不太可能通过内部控制约束自己的行为。
所以,国有大中型企业的董事会由于先天不足不可能成为内部控制的核心。又由于信息不对称等因素,国有大中型企业内部控制的重点应转到经营层。至于没有设立董事会的国有企业,更应以经营者为内部控制的核心。
冯均科把经营者缺乏动力加强内部控制归因于“政府缺乏一套有效的激励机制使经营者获得一定剩余索取权”,并指出:“当其认识到一切企业财产流失与自己利益息息相关时,他就具有强化企业内部约束机制的积极性。”据国务院发展研究中心、国家统计局等部门前段时间针对3539位企业高管的调查,92.9%的国有企业的高管认为自己的责任与风险没有得到合理的报酬,74.3%的人认为最有效的激励因素是“与业绩挂钩的高收入”。由于报酬较低,而且与企业收益不相关联,所以国有企业的经营者职务消费、用国有资产为自己谋私利等现象非常严重,成本非常之高,实证研究证明中国国有企业的成本相当于60%-70%的利润潜力,即现存的国有企业体制下成本使企业效率只达到30-40%。如果内部控制制度很规范,就会给经营者职务消费、牟取私利制造障碍。所以经营者并不情愿去健全内部控制制度。
要让高管获得剩余索取权,一个前提条件就是企业的剩余收益能得到准确、科学的计量。我国国有企业在实践中忽视剩余计量规则,是因为国有企业特别是大中型企业的剩余收益难以计量导致了难以确定科学的剩余计量规则,而国有大中型企业剩余收益难以计量的原因,则是其普遍承担了政策性负担。着名经济学家林毅夫在2004年将政策性负担分为两方面:一是战略性政策负担,即在传统赶超战略影响下投资于不具备优势的产业所形成的负担;二是社会性政策负担,即国有企业承担过多的冗员、工人福利及社会公益性事业等社会职能。国有大中型水利企业的政策性负担就更加明显了,几乎任何一个水利枢纽工程都同时承担了大量的社会公益性事业,如防洪等。国家对于这些负担往往会给予一些政策上的优惠,比如垄断、特许甚至财政补贴等。国有大中型水利企业一个明显的政策优惠就是价格垄断,企业一旦出现亏损,国家可以通过调整价格(电价、取费标准等)来予以扶持。正是由于这些政策性负担,导致国有大中型企业的预算约束软化。国有企业预算软约束使得企业的剩余收益变得难以计量。因而不应该取得剩余索取权。企业经营者最终的报酬只能是由国家与经营者反复博弈后通过完全合约来确定,而不是通过不完全合约的剩余权利来分配。
综上所述,对国有大中型水利企业内部控制薄弱的制度原因分析的逻辑是:国有大中型企业由于董事会的先天性缺陷,内部控制的核心在经营者;经营者由于拥有剩余控制权而没有剩余索取权,因而有弱化内部控制从而利用剩余控制权为自己谋利的动机;经营者不能得到剩余索取权,是因为国有大中型企业包括水利企业承担了大量的政策性负担从而导致剩余收益既无关紧要也难以计量。最后结论非常简单:国有大中型水利企业内部控制薄弱的制度原因是其承担了政策性负担。
五、完善国有大中型水利企业内部控制制度建设的政策建议
1.从企业的角度来看,应该标本兼治,以本为主
技术层面的问题是标,制度层面的问题是本。思想意识层面的问题归根到底也是由制度原因引起的,因为管理者没有动力去完善内部控制,而管理者的行为、风格对企业文化的影响非常重大,所以企业难以形成自觉维护并有效执行内部控制制度的企业文化。从规范的角度来讲,彻底消除国有大中型水利企业的政策性负担是最优解,因为这样能科学地计量企业剩余收益,从而能给经营管理者相应的剩余索取权,让其具备完善内部控制的内在动力。但是,国有企业的性质与定位决定了其必须承担一部分社会职能,也就决定了其政策性负担不可能完全消除,比如国有大中型水利企业的冗员等问题也许可以剔除,但防洪等社会公益性事业却是无法消除的,所以我们只能寻求次优解,即将不能消除的政策性负担科学地量化,进而硬化企业的预算,这样也能达到相同效果。当然,政策性负担的量化也是一个难题,但通过努力已取得了一些进展,至少对国有大中型水利企业而言,公益性事业的补偿已提上了议事日程。在目前还不能做到科学量化的前提下,治标就成了重要的手段。通过聘请专门机构如国外着名会计中介机构设计内部控制制度、完善企业的信息系统、有意识地培养与内部控制相协调的企业文化和管理理念等,也可以促进企业完善内部控制。
2.从环境来看,应从两个方面为企业完善内部控制创造外部条件
一方面国家应建立一套完整、科学的强制性的内部控制标准体系。1992年COSO报告提出的内部控制整体框架成为美国公认的内部控制标准体系,也作为财务报告内部控制有效性评价的标准,最近美国通过的《萨班斯一奥克斯得法案》又对财务报告的内部控制评价作了强制性规定。另一方面要加大培育中介市场,造就合格的注册会计师队伍。注册会计师开展内部控制的独立审核,对企业加强内部控制有积极的推动意义。
六、结束语
要完善国有大中型水利企业的内部控制,最根本的是要剥离其政策性负担或将政策性负担科学量化,以硬化其预算,科学计量企业剩余收益,进而促使企业经营者剩余控制权与剩余索取权对应,让其有强化内部控制的内在动力。当然,在目前制度变迁尚存在困难的实际情况下,解决技术层面的问题也很重要,通过企业内部加强信息系统建设和设计关键控制点明确的内部控制制度,通过政府制订科学的、强制性内部控制标准体系和加强注册会计师队伍的建设,也能极大地促进企业加强内部控制
内部控制评审的程序
(一)评审计划阶段
企业在开展内部控制评审！前应成立审计小组,召开内部会议,制定工作方案,明确审计的重点和人员分工。审计组可在全面评审的基础上,更多地采用重点评审和专项评审,对企业高风险领域加强监控,以提高内部控制评审的效率和效果。
(二)召开联席会议
在正式对被审单位实施内部控制评审前,召开审计组和被审单位的联席会议,审计组对审计的目的、组成成员和时间安排进行简要介绍,被审单位介绍其经营业务范围、组织机构设置及职责分工,领导层成员构成及分工,内部控制工作概况及相关配合人员等。
(三)实施现场检查测试
1.询问调查法:主要有个别访谈法和调查问卷法。个别访谈法主要用于了解企业内部控制的基本情况,被访谈人员主要为被审单位领导、相关机构负责人或一般岗位员工,审计人员如实记录访谈内容,并经双方签字确认。调查问卷法一般用于内部环境评价(内部环境主要包括机构设置及职权分配、企业文化、人事政策等)。调查问卷包括调查项目、是否可控及证明资料。如对员工的薪酬、奖惩进行评价,被审计单位需要提供相关的薪酬奖惩措施、办法及工资单等;对企业文化进行评价,需要列示企业文化手册、员工行为守则等文档。
2.查阅制度:审阅被审单位相关的内部控制制度,检查内部控制制度的设计是否健全和完善,是否符合内部控制制度的基本原则,即全面性原则、重要性原则、制衡性原则、适应性原则、成本效益原则。
3.穿行测试法:指在内部控制系统中任意选取一笔业务作为样本,通过综合运用询问、观察、检查记录文件、重新执行等多种程序,追踪该业务从最初起源直到最终在财务报表及其他报告中反应出来的过程,即该业务流程从起点到终点的全过程,以此来了解整个业务流程状况,并识别出其中的关键控制环节,测试后评估相关内部控制设计与运行的有效性。
4.实地查验法:对财产进行盘点、清查以及对存货等实物资产的出入库环节进行现场查验,主要用于评价资产的安全性目标的实现情况,一般选择抽查法。
5.分析评价:审计人员在征求被审计单位意见后,对内部控制制度的设计和运行情况做出全面评价,综合内部控制工作总体情况,客观、公正、完整地编制内部控制评价报告。
6.跟踪整改:对内部控制审计中发现的问题如实向审计部门分管领导汇报,形成审计整改清单,对重大问题成立专项组进行复查,一般问题要求被审单位对照报告限期整改,审计组后续跟踪检查。
内部控制评审的重点
(一)工程项目管理审计:施工企业经营主要包括各个工程项目,检查时重点关注各个工程项目合同的管理,如合同的签订,备案,合同台账的设置等;项目结算的管理;存货采购、出入库管理制度;设备租赁管理;工程项目的质量控制体系及安全生产制度等。
(二)资金和财务审计:审查是否有健全有效的会计核算制度、资金管理制度,是否存在大额现金支付,是否往未提供合法原始票据的个人账户付款,个人借款是否及时清理等,相关内控能否确保资金安全有效运行。
(三)重要事项审计:被审计单位重大事项决策、重要干部任免、大额资金的使用是否按照规定的权限和程序实行集体决策或联签制度,相关制度的可操作性,制度是否存在重大漏洞,重大决策过程有无记录,记录是否完整等。(本文作者:杨降峰 单位:山西省水利建筑工程局)
内部控制评审的程序
(一)评审计划阶段
企业在开展内部控制评审前应成立审计小组，召开内部会议，制定工作方案，明确审计的重点和人员分工。审计组可在全面评审的基础上，更多地采用重点评审和专项评审，对企业高风险领域加强监控，以提高内部控制评审的效率和效果。
(二)召开联席会议
在正式对被审单位实施内部控制评审前，召开审计组和被审单位的联席会议，审计组对审计的目的、组成成员和时间安排进行简要介绍，被审单位介绍其经营业务范围、组织机构设置及职责分工，领导层成员构成及分工，内部控制工作概况及相关配合人员等。
(三)实施现场检查测试
1.询问调查法：主要有个别访谈法和调查问卷法。个别访谈法主要用于了解企业内部控制的基本情况，被访谈人员主要为被审单位领导、相关机构负责人或一般岗位员工，审计人员如实记录访谈内容，并经双方签字确认。调查问卷法一般用于内部环境评价(内部环境主要包括机构设置及职权分配、企业文化、人事政策等)。调查问卷包括调查项目、是否可控及证明资料。如对员工的薪酬、奖惩进行评价，被审计单位需要提供相关的薪酬奖惩措施、办法及工资单等；对企业文化进行评价，需要列示企业文化手册、员工行为守则等文档。
2.查阅制度：审阅被审单位相关的内部控制制度，检查内部控制制度的设计是否健全和完善，是否符合内部控制制度的基本原则，即全面性原则、重要性原则、制衡性原则、适应性原则、成本效益原则。
3.穿行测试法：指在内部控制系统中任意选取一笔业务作为样本，通过综合运用询问、观察、检查记录文件、重新执行等多种程序，追踪该业务从最初起源直到最终在财务报表及其他报告中反应出来的过程，即该业务流程从起点到终点的全过程，以此来了解整个业务流程状况，并识别出其中的关键控制环节，测试后评估相关内部控制设计与运行的有效性。
4.实地查验法：对财产进行盘点、清查以及对存货等实物资产的出入库环节进行现场查验，主要用于评价资产的安全性目标的实现情况，一般选择抽查法。
5.分析评价：审计人员在征求被审计单位意见后，对内部控制制度的设计和运行情况做出全面评价，综合内部控制工作总体情况，客观、公正、完整地编制内部控制评价报告。
6.跟踪整改：对内部控制审计中发现的问题如实向审计部门分管领导汇报，形成审计整改清单，对重大问题成立专项组进行复查，一般问题要求被审单位对照报告限期整改，审计组后续跟踪检查。
内部控制评审的重点
(一)工程项目管理审计：施工企业经营主要包括各个工程项目，检查时重点关注各个工程项目合同的管理，如合同的签订，备案，合同台账的设置等；项目结算的管理；存货采购、出入库管理制度；设备租赁管理；工程项目的质量控制体系及安全生产制度等。
(二)资金和财务审计：审查是否有健全有效的会计核算制度、资金管理制度，是否存在大额现金支付，是否往未提供合法原始票据的个人账户付款，个人借款是否及时清理等，相关内控能否确保资金安全有效运行。
(三)重要事项审计：被审计单位重大事项决策、重要干部任免、大额资金的使用是否按照规定的权限和程序实行集体决策或联签制度，相关制度的可操作性，制度是否存在重大漏洞，重大决策过程有无记录，记录是否完整等。（本文作者：杨降峰 单位：山西省水利建筑工程局）
摘要：水利企业承担着国家重要水利项目的建设工作，近几年随着国家宏观经济和产业结构的调整、完善与升级，水利企业之间的竞争也日趋激烈。在面对国内、国外激烈竞争的形势下，水利企业的管理者逐渐认识到加强和完善内部控制，提高企业财务管理水平、防范风险的重要性。企业内部控制基本规范后，文章针对水利企业的特点，在如何建设水利企业内部控制方面提出了自己的意见和建议。
关键词：水利企业；内部控制；基本规范
企业内部控制建设问题在我国受到了广泛关注，尤其是受到了政府有关部门的高度重视。为此，国家财政部等五部委于2008年7月了《企业内部控制基本规范》，科学地构建了一套内部环境优化、风险评估科学、控制措施得当、信息沟通迅捷、监督制约有力的内部控制框架，由内部牵制、单一会计控制向全面、全员、全程的风险控制的观念转变。这一套控制规范被称为中国的“萨班斯法案”。紧接着又联合《企业内部控制配套指引》，连同此前的《企业内部控制基本规范》，标志着适应我国企业实际情况、融合国际先进经验的中国企业内部控制规范体系基本建成。此次《企业内部控制基本规范》和配套指引的，其目的就是要帮助企业建立并规范现代企业的内部控制，使其在“两权分离”的条件下，以企业内部董事会、监事会、经理层和全体员工为主体进行的控制，并渗透于企业经营管理活动的各个方面，通过一系列强制性的和非强制性的政策、程序和理念来合理保证企业战略目标的实现。因此，我们在建立健全水利企业的内部控制制度的过程中，应按照《企业内部控制基本规范》的要求，结合水利企业的特点，从以下五个方面着手，建立健全水利企业内部控制制度。
一、加强内部控制环境建设
由于水利企业的特殊性，长期以来，水利企业普遍存在重生产轻经营、重技术轻管理的思想，很多企业还未意识到内部控制的重要性。加强和完善企业内部控制，首先应加强企业内部控制环境的建设，内部控制环境越佳，内部控制的作用越能得到充分发挥。这就要求我们重点从高层管理人员和企业文化建设两方面来塑造良好的企业内部控制环境。
(一)加强董事会和经营管理层建设
在企业内控组织设计和建设方面，当前，许多水利企业的组织机构仍然沿袭着计划经济那一套老的模式来设立，或者是形式上虽然按现代企业制度要求设立，但实际运行中还是两层皮。水利企业在由建设管理期向经营管理期转变过程中，按照现代企业制度的要求，建立了两权分离的现代企业公司治理模式。董事会是公司的决策机构，是企业内部控制系统的核心，对
个企业负有重要的受托管理责任。而管理层是董事会的执行机构，在具体经营管理过程中贯彻并执行董事会的战略意图，企业的任何管理制度都是由经营管理层来实施的，在很大程度上，管理层的管理理念、管理风格、管理方式及企业管理层对法规的反应、对企业财务的重视程度、对人力资源的政策及看法等，都深深地影响着内部控制的成效。根据内部控制的原理，要保证内部控制的有效运行，要坚持并始终贯彻全员制原则，企业的任何人员都不能凌驾于内部控制制度之上。超越内部控制的约束。纵观国内外失败企业的教训，内部控制制度的打破都是从高层管理人员开始的。因此，只有董事会、经营管理层重视内部控制的制定与执行，从思想上认识到内部控制的作用，在行动上贯彻控制的政策、措施和程序，才会真正有效发挥内部控制在企业经营管理过程中防范风险、化解风险的作用。
(二)培育良好的企业文化
水利企业的大多数干部、职工长期工作、生活在基层，交通不便、条件艰苦，文化生活相对缺乏，他们对精神文化的需求更加迫切，建立一个负有社会使命感、团结向上、爱岗敬业、勇于奉献、具有凝聚力的良好企业文化显得十分必要。良好的企业文化通常是一种无形的巨大力量，影响着企业每位职工的思维方法和行为方式。水利企业建立并完善良好的企业文化，
方面要紧密结合水利工作实际和企业文化建设需要，分层组织、分类培训，全员教育，提高广大干部职工的文化素养，使之爱岗敬业，勇于奉献，大力弘扬理论联系实际的学风，把学习理论与研究解决现实问题结合起来，与主观世界的改造结合起来。牢固树立马克思主义的世界观、人生观、价值观，树立正确的权力观、地位观、利益观，坚持正确的事业观、工作观、政绩观，自觉践行社会主义核心价值体系。另一方面要以党的十七届四中全会精神为指引，深入贯彻落实科学发展观，坚持可持续发展水利、民生水利的重要理念，充分尊重职工主体地位，大力弘扬“献身、负责、求实”的水利行业精神，构建具有鲜明时代特征和水利行业特色的企业文化内涵。建立在良好的企业文化基础上的内部控制制度，必然会自觉约束个人在企业中的不端行为，营造良好的行为控制模式，为他人树立良好的行为规范。
二、注重风险的全面评估
风险评估，是提高企业内部控制效率和效果的关键。当今社会经济环境的风云变幻，企业间竞争日趋激烈，企业经营风险不断提高，其内部控制的执行也深受影响。风险按其形成的原因一般可分为经营风险和财务风险。经营风险是指企业在生产经营的过程中由于企业外部和内部的诸多因素的影响，所导致的企业价值的变动。水利企业与其他行业相比，其生产的产品和生产经营活动等都具有许多显著的特点，即施工生产的流动性、施工生产的单件性、施工生产的长期性和施工生产受自然环境影响大。因此，在生产经营过程中，无论是工程质量、进度、安全以及资金运营的全过程，水利企业管理者都要树立正确的风险防范观念，对各个过程及领域可能产生的风险加强防范和识别，周密地分析企业所处的经济环境，从而制定应对风险的有效措施。财务风险是指企业在各项财务活动中由于各种难以预料和无法控制的因素，使企业在定时期、一定范围内所获取的最终财务成果与预期的经营目标发生偏差，从而形成的使企业蒙受经济损失或更大收益的可能性。水利企业承担着国家重要水利项目的建设工作，其资金主要来源于国家建设资金预算投入，因此，国家建设资金被挪用是水利企业最大的财务风险。如果建设期间利用了外国贷款或是国际机构的贷款，外汇汇率的变动等都是风险评估的重点。水利企业应根据内外部环境的变化，采用定性与定量相结合的方法。按照风险发生的可能性及影响程度等，对识别的风险进行分析和排序。确定关注重点和优先控制的风险，并根据风险分析结果，结合自身风险承受能力，综合运用风险规避、风险降低、风险分担和风险承受等应对策略，实现对风险的有效控制。市场经济下的市场变幻莫测，风险并非一成不变，企业对风险的评估，应建立长效评估机制，这就要求企业还应当结合不同发展阶段和业务拓展情况，持续收集与风险变化相关的信息，进行风险识别和风险分析，及时调整风险应对策略。
三、建立良好的控制活动
风险评估过后，企业应当制定控制的政策及程序，并予以始终如一的贯彻执行。控制活动应出现在整个企业内的各个层
次与各种职能部门，涉及的控制对象包括人、财、物以及产、供、销等各方面，不仅要对企业经营管理的各个方面实行全方位的有效控制，把企业的各项经济活动全面置于经济监控之中，还要对企业经营管理的重要方面、重要环节实行重点控制。面的控制和点的控制要有机结合，内部控制才能发挥良好的效率。水利企业应根据业务流程，确定几个关键风险控制点，针对各个风险控制点，建立有效的风险管理系统，通过风险预警、风险识别、风险评估、风险分析、风险报告等措施，对企业面临的经营风险和财务风险进行全面防范和控制。控制活动最基本的就是不相容职务的分离、权力制衡、过程监督。简单地说，就是管钱的不管账，管账的不管钱。这种类似职能上的分工，能够起到相互牵制的作用。企业的重大投资、担保、对外巨额借款等行为必须经董事会讨论通过。企业到了定的规模，权力过度集中，而又缺少监督与制衡，其本身就是最大的风险。
四、构建畅通无阻的信息沟通渠道
按照企业内部控制基本规范的要求，水利企业构建的信息沟通渠道，一方面应当保证各项管理信息在企业内部进行纵向和横向的有效传递，始终做到上通下达，畅通无阻。另一方面应当保证信息的可靠性和及时性，保证履行法律义务，确保国家有关法律法规和单位内部规章制度的贯彻执行，使得相关信息及时传递到管理者手中，使其及时做出正确的决策，以提高企业内部控制的效率和效果。因此，一个良好的信息与沟通系统不仅可以有效防范组织内部发生的错弊问题，还可以使企业及时掌握营运的状况，随着经营环境的变化，及时调整经营策略、方针、政策，防范和纠正出现的错误或不当，反之，畅通的信息沟通还可以促使企业内部控制措施的有效实施，进而在企业的经营与发展方面发挥更加有力的促进作用。
五、加强水利企业内外部的监督
水利企业承担着国家重要水利项目的建设工作，对国家许多相关行业的正常运行和发展以及广大人民群众的生命及财产安全尤为重要。工程质量攸关国计民生，建设资金安全又是项目工程质量的坚实保障，并直接关系着国家水利工程施工项目是否能够顺利完成。加强水利企业内外部的监督显得尤为必要。要确保内部控制制度被切实地执行且执行的效果良好，内部控制就必须被监督。通过监督，在必要时对其加以修正。此监督权利不应在总经理手上，而一定要在董事会内部审计手上。水利企业应建立和完善内部审计监督体系，并由专门机构或者指定专门人员具体负责内部控制执行情况的监督检查。同时，为确保内部审计监督作用的发挥，促进内部控制的严格执行，应加强对内部审计机构和人员的管理、培训工作，以提高审计人员的素质。审计监督机构应直接隶属董事会并向董事会负责，以确保审计的独立性、客观性。
企业内部控制是提高企业运营效率与效果，保障企业依法经营、会计信息真实可靠、资产安全完整的活动，是现代企业制度的根本要求。总结失败企业的经验教训，内部控制制度不能有效执行原因主要有二：一是制度本身制定得不合理，或过于理想化，从而使得制度不具可操作性；二是缺乏保证制度执行的监督机制，内部控制制度成为墙上摆设或是一纸空文。前车之鉴，后事之师。为此，水利企业一方面要提高制度可操作性，另一方面要加强并提高制度的执行力，不能为制度而制度。制度挺好，执行力弱亦或是根本不执行，再完善的制度都是无用的，中航油的例子，就是前车之鉴。
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