村民自建住房管理办法（试行）》实施方案
为进一步加强和规范我县农村宅基地和村民自建住房管理工作，贯彻落实《河南省农村宅基地和村民自建住房管理办法》（以下简称《办法》），节约利用土地资源，切实保护耕地，全面推进乡村振兴深入开展。结合本县实际，制定本方案。
一、科学编制规划、严格规划实施
（一）科学编制规划。深入研究全县村庄人口变化、区位条件和发展趋势，统筹全县村庄基础设施和公共服务设施的布局，编制全县国土空间规划和村庄规划。2021年9月底前要全面完成全县国土空间规划。按照稳步推进、突出重点原则，优先编制完成乡村振兴示范村、农村人居环境示范村的村庄规划，2021年要编制完成全县30%的行政村的村庄规划，全县所有行政村的村庄规划要在2025年底全部编制完成。
（二）严格规划实施。按照先规划后建设，不规划不建设的原则，编制“多规合一”的实用性村庄规划。村庄规划一经批准必须严格实施，任何单位和个人不得随意调整和变更。
二、坚持用地原则、严格宅基标准
（一）坚持用地原则。宅基地选址必须要符合村庄规划，必须是农村建设用地，严格落实土地用途管制、禁止乱占耕地建房。新批宅基地要优先利用村内存量建设用地、空闲地和边角地等。
（二）保障用地需求。根据各行政村符合条件的村民对建设用地的需求，在规划许可下有计划地办理农用地转用审批手续；编制村庄规划时，要预留不超过5%的建设用地机动指标，用于新增集体建设用地。
（三）严格宅基标准。严格“一户一宅”人均耕地少于1亩的，每户宅基地面积不得超过2分地（134平方米）；人均耕地1亩以上的，每户宅基地面积不得超过2分半地（167平方米）。
三、坚持规划建设、严格质量监管
（一）坚持规划建设。农村自建住房要严格规划建设，做到自建住房质量和建筑风貌相协调。县住建局要在2021年5月底前组织编制村民自建住房设计图册20套以上，乡镇政府按照村庄规划确定的村庄总体风貌定位，选择由县住建局提供的村民自建住房设计图册，引导村民按照设计图册规划建设住房。
（二）严格质量监管。各乡镇要明确村民自建房质量安全监管人员，对村民自建住房实施质量和安全监管，也可委托符合条件的第三方机构实施监管。村民自建三层及以上住房，要严格执行法律、法规的有关规定，纳入工程质量安全监管。
（三）落实“三到场”制度。从村民提出宅基地申请到自建住房建设竣工，乡镇政府要按照《办法》的规定及时组织各相关部门到场监管，落实“三到场”制度。“申请审查到场”根据各部门联审结果审批宅基地；“开工查验到场”实地丈量批放宅基地，确定建房位置；“竣工验收到场”对自建住房竣工查验，对验收合格的出具《农村宅基地和村民自建住房验收意见表》。
四、建全管理机构、严格执法监管
（一）建全管理机构。县直相关部门要按照《办法》的规定设立相应的股室负责宅基地管理工作，建立健全部门管理制度，切实履行好部门职责；2021年4月底前，各乡镇要成立以乡镇长任主任，分管副职任副主任的乡镇规划建设委员会。下设办公室，具体负责乡镇宅基地和村民自建住房管理工作。
（二）配强配全人员。各乡镇要从乡镇农业综合服务中心、村镇建设发展服务中心（自然资源所）抽调2—3名业务熟练的专职人员从事乡镇规划建设办公室工作，在乡镇便民服务中心要设立一个窗口统一受理宅基地申请。
（三）简化审批流程。农村宅基地分配实行农户申请、村组审核、乡镇审批。各乡镇要结合实际进一步简化和规范申报材料，细化优化审批工作流程。
（四）严格执法监管。各乡镇综合执法队要按照《办法》的规定，配齐执法装备，严格规范公正文明执法，及时发现和查处村民违法用地、未批先建、违规建房等违法违规行为。
五、加强组织领导、建立问效机制
（一）加强组织领导。成立清丰县农村宅基地和村民自建住房管理工作领导小组，分管农业农村工作副县长任组长，办公室设在县农业农村局，局长兼任办公室主任。全面负责指导推进农村宅基地和村民自建住房管理各项工作。
（二）建立问效机制。县农村宅基地和村民自建住房管理工作领导小组对农村宅基地和村民自建住房管理工作建立督导考评问效机制，对监督管理不到位、非法占用土地建住宅行为处置不力的乡镇和县直相关部门进行通报批评、挂牌督办，对工作进度滞后的进行约谈问责，确保全县农村宅基地和村民自建住房管理工作持续推进和健康发展。
附件1
清丰县农村宅基地和村民自建住房
管理工作领导小组成员名单
组 长：周笃铭（副县长）
副组长：朱卫国（县政府办公室副主任）
成 员：贺中杰（县农业农村局党组书记、局长）
李培民（县自然资源局党组书记、局长）
丁洪涛（县住建局党组书记、局长）
李宗轩（县市场监督管理局党组书记、副局长）
孙彦强（县应急管理局党委书记、副局长）
郭宪堂（国网清丰供电公司总经理）
高俊波（县农业农村局副局长）
领导小组下设办公室，办公室设在县农业农村局，县农业农村局局长贺中杰（兼）任办公室主任。
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清丰县人民政府办公室
2021年4月14日印发
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第二条 园区农村建房管理范围为园区办事处下辖所有行政区域范围。
第三条 园区必须进一步加强农村宅基地管理，正确引导农村村民住宅建设合理、节约、依法用地、切实保护耕地。
第四条 园区管委会受市政府委托对园区范围内农村建房统一管理。
园区办事处负责本行政区域内的村镇规划建设管理和农村村民建房的监督管理工作。
市国土资源局驻园区办事处负责本行政区域范围内农村宅基地的审批、监督和管理工作。
第五条 要严格农村村民建房审批手续，把握宅基地申请条件，坚决贯彻“一户一宅”的法律规定，农村村民一户只能拥有一处宅基地，面积不得超过省市规定标准，不符合申请条件的不得批准宅基地。根据有关规定，农村村民建房不得占用农田安排宅基地，必须利用原有宅基地。
第六条 村民建住宅使用原宅基地、村内空闲地和其他非耕地的，经村民会议或村民代表会议讨论同意后，向园区办事处申请核发村镇规划选址意见，并按照土地管理法规向国土资源局驻园区办事处申请办理土地使用手续。
第七条 符合下列条件中的农村村民可申请宅基地：
1、现有住宅经办事处相关职能部门会同村委会鉴定属于危房必须翻建的；
2、有两个儿子以上的，且有一个以上儿子已成年，符合分户规定的，仅有一处宅基地，且宅基地面积没有超过标准的，经审批，同意分户建设或平房原地翻建（楼房不予翻建）。
第八条在列入园区二年内拆迁搬迁的村庄内，不得进行房屋翻建、扩建、改建、新建等活动，有符合本办法第七条规定可申请建房的村民，可以先予拆迁安置（具体方案另订）。
没有列入园区二年内拆迁的村庄，有符合建房条件的村民可以申请建房，并按有关规定进行报批。
第九条 符合第七、第八条规定需申请建房的，由村民向本集体经济组织提出申请，经村民会议或者集体经济组织全体成员会议讨论同意张榜分布，期满无异议的由所在村上报园区办事处，由园区办事处职能部门会同国土资源局驻园区办事处现场踏勘，审定同意后填写表格按规定办理村镇规划选址意见书及宅基地报批手续。
第十条 宅基地面积严格按省市有关规定执行，每户宅基地面积不超过135平方米，其中建筑占地面积不得超过宅基地面积的70%，建房层数不得超过三层。
第十一条 严格日常监管制度，各村村民委员会主任负责办理农村村民建房报批手续，加强农村住宅建设用地的日常管理，及时发现制止并上报各类土地违法行为。办事处职能部门及国土局驻园区办事处要充分发挥社会公众的监督作用，对严重违法行为，要公开曝光，用典型事例教育群众。
关键词：农村宅基地；村庄规划；依法治理；行政执法
在我国土地私有制度虽然早已消灭，但是在农村宅基地私有的旧观念在人们思想中仍表现的相当顽固，随着经济的发展和人民生活水平的逐步提高，修建宽敞的私人住宅逐渐成为村民追求目标和投资方向，特别是城中村和城乡结合部表现的尤为突出，加之现行村民建房用地管理制度的缺陷，给村民建房审批工作带来许多困扰，由此引发诸多社会矛盾。宅基地管理是一项关系到农村社会稳定的土地管理工作，管好用好农村宅基地意义重大。
一、农村宅基地混乱的主要表现及存在的主要原因
1、无规划，无据可依，非法多占，随心所欲占地建房
村镇规划是村民建房审批工作的首要环节，没有规划部门的审核意见，国土所就缺乏审批的依据，严重影响土地审批工作的工作效率。在这种情况下，多占了面积，视为临时用地，按临时超占面积管理，但从实际看，在经前伸后延，左右强占来变为己有，这种情况大多表现在村史较久的村庄，这种村庄大多没有规划，占用的宅基地面积大小不一，多则五六百平方米以上，长期以来基本被一户所垄断使用，归为己有，或私自买卖。如果没有矛盾的时候大家也都认同了，但如果遇到矛盾，要依法处理时，就缺少法理上的依据，很难依法办事。
2、一户一宅，概念不清
户与宅基地使用权的取得紧密相连。我国《土地管理法》第62条第1款规定：“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。”此外，许多部门规章和地方政府规章对“一户一宅”原则进行了贯彻，比如：国土资源部制定的《关于加强农村宅基地管理的意见》（国土资发［2004］234号）指出：“坚决贯彻‘一户一宅’的法律规定。农村村民一户只能拥有一处宅基地，面积不得超过省（区、市）规定的标准。”； 山东省实施《中华人民共和国土地管理法》办法第27条规定农村居民建住宅应当结合旧村庄改造，充分利用原有的宅基地、村内空闲地和山坡荒地。确无旧宅基地可用需要申请新宅基地的，用地面积限额：（一）城市郊区及乡（镇）所在地，每户宅基地面积零点二亩至零点二五亩；（二）平原地区的村庄，每户宅基地面积零点二亩至零点三亩。村庄建在盐碱地、荒滩地上的，可适当放宽，最多不得超过零点四亩；（三）山地丘岭区，村址在平原地上的，每户宅基地面积零点二亩；在山坡薄地上的，每户宅基地面积可适当放宽，但最多不得超过零点四亩。（四）人均占有耕地一亩以下的，每户宅基地面积可低于上述限额。这些规定都按户数划定宅基地面积，而在实际操作中，现行法律对“户”这一术语多有涉及，但没有一部法律阐述其具体的内涵。现行法律要求宅基地使用权的取得必须以户为单位，因此对户的内涵的界定直接关系到法律的适应。许多农村宅基地使用权的混乱现象的致发因素应追溯于对“户”这一概念的理解差异。有的一辈人是一户，有的两辈人是一户，有的三辈人也是一户。还有的本是一户而分办几个户口簿，每户都要求划宅基，在“一户”难以界定的前提下，给宅基地审核工作带来许多操作上的不确定性。一户的人数各不相同，相对人口少的，按标准划分就够用了，但相对人口多的，按标准划分，就不够用。
3、村级干部临时性思想严重，管理监督工作脱节，行政管理不到位，处罚空悬，执法乏力
村级领导班子三年改选换届一次，“干一届推一届，做一天和尚撞一天钟”，只顾眼前利益。不愿付出更多的精力和时间去从长计议。建前、建中、建后监督工作跟不上，管理不到位。这既有主观原因，也不客观原因，主观上讲：一是主动管理和制止没有力度，心慈手软，怕得罪人；二是没有把这项工作纳入日程，坚持经常抓、严格抓、严格罚，让有些人钻了空子；三是法律政策宣传不到位，没有监督、群众监督方面的制约机制。客观上讲：没有一个统一的可遵循的法律政策和依据。在有法律空子可钻和巨大的利益驱动下，村民想方设法争取通过合法途径取得宅基地使用权；无法取得合法手续的，就干脆什么手续都不要，便大兴土木抢占宅基地，由此引起上访。协调解决不了，就要依法查处，按《土地管理法》第77条规定，村民未经批准非法占地建住宅，限期拆除，但这种处罚没有办法执行，因为《土地管理法》第82条规定：“建设单位或者个人对责令限期拆除决定之日起15日内，向人民法院：期满不又不自行拆除的，由作出处罚决定的机关依法申请人民法院强制执行”。能申请法院强制执行的很少。
二、如何加强农村宅基地管理
解决存在的宅地管理混乱现状，不是一件靠简单的规定和随意出台一些办法就能解决的事，而必须着眼于从根本上来彻底改变这种与社会主义市场经济发展，文明村庄建设不相适应的管理办法，把宅地管理纳入土地市场管理的重要日程中去，因势利导地把宅地管理引入到较为规范化的社会主义土地市场管理轨道上来，并使其成为社会主义市场管理经济体系的一个重要组成部分。
1、强化农村宅基地管理制度，综合治理
按照党的十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》中关于完善宅基地制度的规定和要求，还需采取如下述配套措施：
（1）、大力宣传《土地管理法》，修订出台新形势下宅基地管理的配套法规，增强群众的土地国策意识和土地忧患意识，贯彻落实“农村村民一户只能拥有一处不超过标准的住宅”，牢固树立宅基地、自留地、承包地属于集体所有，个人只拥有使用权，没有处置权的意识，破除宅基地属于私有观念，增强村民节约土地、依法用地法律意识。针对当前农民对宅基地私有观念根深蒂固的现状，加大相关土地法律法规的普及教育，将当前紧张的人地关系和合法用地、依法用地、节约用地的思想灌输给广大农民，更新农民的宅基地所有权观念。让农户搞清楚和弄明白：宅基地是集体所有制性质，农民只有使用的权利和合理使用的义务，增强惜土观念。
（2）、完善相关法规，有效推进农村宅基地制度改革。农村宅基地如何置换，如何适度流转，不仅是农民居住空间的变革，其实质是农村土地制度的重大变革，必须在法规允许的框架内进行。但目前农村宅基地的管理无法与较为完备的城市房地产管理相比，还存在大量的法律空白，还未形成完整的宅基地使用权制度。针对当前宅基地私下交易的大量“隐性”市场，亟待完善相关法规，应尽快制定《农村宅基地使用权制度》、《农村宅基地“一户一宅”的管理实施细则》等法律法规，明晰“户”含义的前提下，从政策上改过去一户一宅占地标准面积为一户一宅占地面积按人头计算。
（3）、规范办事程序，严格实行“三公开”。农村宅基地制度改革涉及广大农民切身利益，凡涉及农民集体及农民权益问题的处理方案、步骤及其实施，必须严格办事程序，严格实行公开、公正、公平原则。对制度改革中的一些关键环节，如宅基地调剂、补偿等，不能由少数人包办代替，凡集体经济组织成员都应有知情权、参与权和决策权，有的还应经村民大会或村民代表大会通过，方为有效。对农民宅基地拥有的用益物权，所有涉及宅基地使用性质的变革，以及涉及农民权益的行为都应尊重农民意愿，贯彻农民自愿原则、绝不允许以强权高压胁迫。
2、编制科学合理、切实可行的村庄建设规划
规划的节约是最大的节约。从规划上进行控制，是加强农村宅基地管理的基础。结合土地利用总体规划，合理布局促集约。在土地规划修编过程中，广泛征求乡村基层干部和人民代表的意见，邀省市专家实地调查，立足当前，着眼长远，因地制宜，按照统筹安排城乡建设用地总要求和控制增量、合理布局、集约用地、保护耕地的总原则规划实施，逐步形成村容环境整洁、生产秩序井然、生活安定祥和、与自然和谐可持续发展的局面。在新农村建设中，按照“高起点规划一步到位，高标准建设分步实施”的总体原则，以“集中”促“集约”，避免“村村点火，处处冒烟”，做到“产业集聚、布局集中、用地集约”。严把新村建设选址关，按照规划确定区域，依据各村地型地貌、风土人情及产业资源优势安排落户的选址，进行切合实际的“空心村”改造，及时进行复垦还耕。将建设预留地规划落实到村民小组，落实到具体地块，加强建设规划与乡(镇)土地利用总体规划的衔接，促进农村建房用地的合理布局，集约利用土地，没有编制村庄建设规划的，以后一律不予审批建房用地，严格控制农村居民点无序外延式发展。
3、加大国土资源执法力度，赋予执法强制手段
村民乱占滥建屡禁不止的一个主要原因，是行政执法不到位，给村民造成印象是不管有无合法批准手续，只要将房建起，构成既定事实，政府就没有办法了，只有给补办手续。村民乱占滥建行为国土资源部门有捡查制止的职责，制止的主要手段是下达《责令停止土地（矿产）违法行为通知书》，如果违章事人接到通知书觉停工 ，就起到了执法效果；如果违章事人继续强行施工，这种情况国土部门就无能为力了。加之现在建房工期都非常短，往往是行政执法程序尚在进行之时，违章新房已经建成。国土部门没有有效手段解决类似的违章问题，工作非常被动。由此可见，只有赋予国土部门行政执法强制手段，才能有效执法．遏制村民乱占乱建行为。
完善法律法规，准许对违章建房处以高额罚款，改变过去对违章村民建房只能拆除的单一处罚办法，采取多种行政处罚手段，这样既能避免一律要求拆除的钢性规定带来的不可操作性，又能有效打击乱占滥建行为，有利于国土部门执法到位和依法行政。
4、加强对干部群众进行土地法律、法规方面的宣传教育，使干部群众都能成为自觉的执法、守法者。
一是要选好时机，通过宣传教育，对宅地隐形交换进行一次清理，分别情况给予处理，以减少集体土地资产的无形流失；二是对非法占用承包地建私人住宅必须动员拆除，对非耕地建宅，已成为事实的，要分别情况处理，使之成为合法化；三是宅地有偿使用政策要在不增加农民负担的基础上，制定合理的有偿收费使用政策，使之既可保护农民的利益、集体的利益，又可对私占乱建，超占多占等各种非法不合理现象得到遏制。有偿使用要区分户类，户情，决不可搞一刀切，如：非农业户、外来户、重复占地户、超占宅地户，都应有偿收费使用；经济富余户、工业、加工业、商服业要有偿收费使用。总之，通过进行宅地有偿使用，可以有效地减少用地方面的弊端和矛盾，维护集体土地资产，合理规划利用土地的作用。（莒县国土资源局；山东；莒县；276500）
参考文献：
（一）区政府对全区农村宅基地自建住宅建设和拆迁补偿管理工作负总责，负责组织联合执法，查处农村宅基地自建住宅建设中的违法行为。
（二）各镇人民政府、街道办事处对各自辖区内农村宅基地自建住宅建设和拆迁补偿管理工作负总责，具体负责辖区内农村宅基地自建住宅建设的日常监督管理工作。
（三）国土资源分局负责农村宅基地用地的审批管理工作。
（四）规划分局负责农村宅基地自建住宅规划管理工作，制定村民宅基地自建住宅的规划管理办法。
（五）区建设和住房保障局负责农村宅基地自建住宅拆迁评估行业管理工作。
城改、公安、质监等相关部门，按照各自职责，做好农村宅基地自建住宅建设管理工作。
二、严格审批程序，规范村民宅基地自建住宅建设行为
（六）凡申请划拨宅基地新建住宅应严格按程序履行土地、规划、审批手续；在原有宅基地上新建、改建、扩建住宅应严格履行规划审批手续。未办理审批手续或手续不全的房屋，在拆迁过程中一律不予补偿。
（七）村民申请划拨宅基地自建住宅的，在符合土地利用总体规划、村镇建设规划和土地利用年度计划的前提下，应当向村民小组、村民委员会逐级提出申请，经村民会议或者村民代表会议讨论通过，并报镇人民政府、街道办事处审核后，报国土资源分局办理宅基地审批手续。在实施建设前，须经规划分局审查同意并办理规划手续。
规划部门办理规划手续时应当明确用地位置和面积，建筑物层数和面积。
列入城中村改造计划或重大建设项目拆迁范围的村庄建设按照相关规定执行，不再新划拨宅基地。
（八）村民申请在已划拨宅基地上新建、改建、扩建的，应按上述程序办理规划审批手续。
（九）规划分局应针对不同区域的实际情况，编制农民宅基地自建住宅通用设计图，免费发放给村民，指导村民建房。
三、建立健全拆迁补偿工作的利益导向机制
（十）因城市建设需拆除村民宅基地自建住宅的，由各镇人民政府、街道办事处会同拆迁改造主体编制拆迁安置补偿方案，经村民会议或者村民代表会议讨论通过，由区政府主管部门初审同意后，作为征收集体土地的附件，依法办理审批手续。
纳入城中村改造范围的拆迁补偿安置方案，按照城中村改造的有关政策执行。
（十一）给予村民的住房安置，原则上按照规划审批的面积进行安置。原人均房屋面积不足65平方米的，按照人均不少于65平方米的标准补差安置，补差增加的面积收取房屋重置价。
本通知下发前村民已建成的住房，二层（含二层）以下部分的补偿，结合原房屋建筑面积，按照人均不少于65平方米的标准安置。超出应安置面积部分，严格按重置成新价予以补偿；对于临时搭建非正常使用的面积部分，除严格按重置成新价补偿外，须扣除拆除费和建筑垃圾清运费。
对于严格按程序建设，拆迁前未突击加建的村民，其宅基地上未建房的空地，拆迁安置时可以按照不同区域给予一定数额的补偿。
（十二）对于在村民宅基地自建住宅建设及拆迁安置管理工作中成绩突出，未出现突击加建的村庄，由各镇人民政府、街道办事处报区政府同意后，按实际拆迁补偿费用（安置房建设除外）的5%予以奖励。
（十三）因城市建设需要，村民自建住宅被拆除超过1/3户数以上且耕地较少的村庄，可以由区政府组织实施整村拆迁安置，剩余土地依法征收后依法纳入储备。
四、规范评估行为，保证国家和社会资金的合理使用
（十四）区建设和住房保障局应当加大对宅基地房屋拆迁补偿评估工作的管理力度，进一步规范评估市场行为，尽快制定集体土地房屋估价技术标准和实施细则，完善评估行为的约束机制，按照有关规定对房屋重置价定期进行调整并予以公布。
（十五）评估机构在评估中应严格按照拆迁评估标准对现状房屋及其附属物进行评估，对不符合质量标准、不合理的结构布局、工序工艺不到位的房屋墙体、门窗、粉刷以及附属物和装修等，在相应的评估标准中予以扣减。评估结果应报评估委托单位审核，并向社会公布，接受监督。
五、加大打击力度，坚决遏制突击加建行为
（十六）对以获利为目的，在农村宅基地房屋拆迁安置过程中，组织村民突击加建的个人或组织，以及因生产、销售、使用伪劣建材和违规施工等造成伤亡事故的个人或组织，由相关部门依法处理。情节严重的，依法追究相关责任人刑事责任。
（十七）评估机构不严格执行房屋评估技术标准和实施细则，不按房屋实际质量进行评估，造成国家和社会资金不合理使用的，由区建设和住房保障局按照有关规定进行处理，并依法追究相关责任人法律责任。
六、落实责任追究，建立长效管理机制
（十八）各镇人民政府、街道办事处要切实加强监管工作，凡发生1次死亡3人以上（含3人）责任事故的，在目标责任考评、表彰奖励等方面实行“一票否决”，并按相应组织原则处理。
（十九）各镇人民政府、街道办事处应当加强本辖区内农村宅基地自建住宅建设和拆迁补偿管理工作，制定具体管理措施，将管理责任落实到人，对不履职尽责、失职渎职者，依法追究相关责任人的行政责任。
（二十）各镇人民政府、街道办事处要组织对本辖区内宅基地自建住宅现状进行摸底分类，登记造册，保留影象资料，报区政府备案，为今后拆迁安置提供补偿依据。
各镇人民政府、街道办事处应结合城市规划及辖区实际情况，研究制定整个区域内村庄的规划建设、拆迁安置实施方案。
（二十一）各镇人民政府、街道办事处应当加强农村宅基地自建住宅建设的日常巡查和管理工作，对违法占用集体土地和擅自在原有宅基地上新建、改建、扩建自建住宅的行为，应当及时制止并责令自行拆除。不自行拆除的，由相关镇街报请相关职能部门依法拆除，并按照有关规定进行处罚。
第一条区建设局主管本行政区域内农村村庄和村民私人建设住宅的规划建设管理工作。
第二条各镇(办)负责本行政区域内农村村庄和村民私人建设住宅的规划建设管理工作。
第三条各村村民委员会在区建设局和镇人民政府、街道办事处的指导下，积极做好村庄和村民私人建设住宅规划建设的实施和管理工作。
第四条区村镇建设管理站对本行政区域内的农村村庄规划实施和村民私人建设住宅提供业务技术指导和管理工作。
第五条区政府每年将农村村庄基础设施和公共设施建设补助经费、规划编制经费、规划管理和村民建设私人住宅管理人员培训经费纳入本年度财政预算。
第六条农村村庄和村民住宅建设在统一规划的前提下，充分尊重村民意愿。
村民私人建设住宅由个人建设，对特殊困难农户，有条件的村民委员会给予适当的补助，区政府相关部门按照国家规定给予扶持。
第七条村民在村庄规划区域内建设私人住宅需要申请宅基地，应当先向村民小组或者村民委员会提出申请，经村民会议或者村民代表会议讨论通过，并报镇（办）审核，经区建设局审查同意并出具选址意见书后，依照《省实施<中华人民共和国土地管理法>办法》有关规定执行。
第八条村民新建、改建、扩建二层以上私人住宅，应当由具有相应资质的设计单位设计，或者采用区建设局无偿提供的通用设计。
对于改建、翻建、扩建私人住宅，各镇（办）要加强监督管理，严格按照相关政策执行，确定基础标高、四址、房屋层高、位置等。
第九条村民个人建设私人住宅前，要在镇（办）城建办的具体指导下，村民委员会依据土地行政管理部门的宅基地使用批准文件进行定点放线后，村民方可开工建设私人住宅。
第十条村民委员会进行定点放线时，应当依据村庄规划明确规定宅基地的位置、面积、四至、基础标高、房屋层高等。
第十一条村民建设私人住宅工程开工前，镇（办）城建办要对其设计施工条件进行审查，同时负责相关质量安全监督工作。
第十二条农村村民一户只能拥有一处宅基地，违法多占的宅基地应当交回集体，及时复垦或者调整使用。
第十三条区村镇建设管理站负责辖区内村民私人住宅和镇房屋的产权产籍的管理，建立村民私人房屋产权产籍档案，办理《村民房屋所有权证》，依法保护村民私人对房屋的所有权。
第十四条在村庄规划区内，未按规划审批程序批准而取得建设用地批准文件，占用土地的，批准文件无效，占用的土地由镇（办）人民政府责令村民委员会追回。
第十五条不依据村庄规划进行建设，或未经村民委员会组织定点放线或者不按确定的宅基地位置、面积、四址、基础标高、房屋层高等建设住宅，严重影响村庄规划的，由区规划监察一队、二队责令停止建设，限期拆除；影响村庄规划，尚可采取改正措施的，由区规划监察一队、二队责令限期改正，处违法建筑面积每平方米5元以上10元以下罚款。
第十六条当事人对行政处罚决定不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。
2020年9月中央农办、农业农村部批复我区为新一轮深化农村宅基地制度改革部级试点，其中河北省有4个，分别是邯郸市峰峰矿区、邢台市信都区、定州市、平泉市。下面就农村宅基地制度改革相关工作情况进行汇报。
一、农村宅基地制度改革的意义
农村宅基地制度改革，就是落实宅基地集体所有权、保障资格权、适度放活使用权，是一项重大的理论和实践创新、是实施乡村振兴的主要任务、是新形势下强村富民的现实举措，也是是破解用地矛盾、拓展发展空间的迫切需要。对于显化宅基地权能，盘活农村资源、拓展发展空间、激活宅基地蕴含价值、激发发展活力、推动乡村振兴具有重要意义。
二、为什么要进行宅基地制度改革
一是进一步厘清宅基地所有权、资格权、使用权之间关系，明确各自权能，形成层次分明、结构合理、平等保护的格局；二是探索完善宅基地分配、流转、抵押、退出、使用、收益、审批、监管等制度的方法路径，完善宅基地制度体系；三是探索宅基地“三权分置”，推动农村宅基地制度更加健全、权益更有保障、利用更加有效、管理更加规范。
三、农村宅基地制度改革的工作任务
中央全面深化改革委员会第十四次会议审议通过了《深化农村宅基地制度改革试点方案》，对全面深化宅基地制度改革作出部署安排。新一轮的改革重点在9个方面开展试点，即“五探索、两完善、两健全”。“五探索”是：探索宅基地农户资格权保障机制、探索宅基地使用权流转制度、探索宅基地使用权抵押制度、探索宅基地自愿有偿退出机制、探索宅基地有偿使用制度；“两完善”是完善宅基地集体所有权行使机制、完善农村宅基地审批制度；“两健全”是：健全宅基地收益分配机制、健全宅基地监管机制。
四、外地农村宅基地制度改革经验
江西省鹰潭市余江区：坚持“一户一宅”、建新必须拆旧的原则，实行“一个号令”、“一把尺子”管到底的工作机制，通过宅改退出宅基地4.12万宗4946亩，释放了大量存量土地，彻底消灭了空心村，保护了有限耕地资源，实现了转移人口市民化。
浙江省宁波市象山县：围绕“确权、赋权、活权、保权”的工作方针，通过采取多元合作+农旅融合、古村保护+文化创意、古宅利用+乡村旅游、农房激活+研学基地等多种模式，引进开发乡村旅游、健康养老等产业项目42个，盘活利用宅基地2.11万平米，实现了闲置资源从无价值到有价值再到高价值的转变，推动了现代农业、乡村旅游、文化创意、健康养老等产业发展。
四川省泸州市泸县：坚守“三条底线”，按照统规自建、统规联建、统规统建的方式，实行法定无偿、跨区有偿、节约有偿、超占有偿和有偿退出制度，引进第三方合作建房，建立了宅基地共建共享、房地置换、置产经营、抵押融资等机制，新增建设用地指标约1.7万亩，取得农民、集体、政府、社会多方共赢效果。
五、外地农村宅基地制度改革成效
一是规范农村宅基地管理。落实“一户一宅”基本制度和法定面积标准，完善审批程序，将有效制约未批先建和违法用地。二是保护有限的耕地资源。借助宅基地制度改革实现空心村治理，盘活集体建设用地，有效保护耕地，促进节约集约用地。通过改革打开发展空间，加快产业导入，推动现代农业、乡村旅游、文化创意等产业发展。三是显化农民宅基地财产权益。推动“房地一体”确权登记，发证工作同时推进，探索农村房地抵押贷款办法、宅基地有偿退出使资产变成资本。四是推动新农村建设和发展。改革将激活市场要素，充分挖掘宅基地潜力，使得乡村资源变资产、资产变资金有稳定渠道，促进新农村发展。五是增强人民群众获得感。“一户一宅、多占有偿”的政策举措的实施，将使群众获得政治上的公平。
六、我区农村宅基地制度改革的实施节点
按照《河北省关于深化农村宅基地制度改革试点实施方案要求》试点工作从2020年9月开始，到2022年年底结束。总体上分为4个阶段。
（1）准备部署阶段（2020年9月-2020年12月）
成立三级工作机构，落实人员、经费、办公场所。开展宣传培训、宅基地信息调查、编制村庄规划、处理历史遗留问题、完善宅基地使用权确权登记颁证等基础工作。
（2）先期试点阶段（2020年12月-2021年6月）
根据实际情况，选择基础好、村两委班子团结、具有代表性且积极性高的乡镇进行先期试点，初步形成相关制度。
（3）全面推行阶段（2021年7月-2022年6月）
总结先期试点工作经验，在辖区内全面铺开试点工作，边试点、边研究、边总结、边提炼，不断完善宅基地管理制度和运行机制。
（4）完善总结阶段（2022年7月-12月）
完善宅基地审批、使用、管理等各项管理制度、健全管理机制。2022年9月底前，全面系统总结经验，形成总结报告和经验材料，报省委、省政府。
七、我区农村宅基地制度改革的方法
（一）高层推动抓改革。一是把宅基地制度改革工作作为“一把手”工程，统一思想，坚持顶层设计，成立由书记、区长任双组长，区委副书记任常务副组长，统筹协调，主管副区长具体抓，乡镇成立相应机构。目前区、乡镇、村农村宅基地制度改革工作机构已成立。二是建立定期组织推进、交流和调度制度。实行干部分包制“区联乡、乡驻村、村包片”；两办”加强督导，定期通报；书记亲自调度，传导压力，形成“党委领导、政府负责、部门协同、上下联动”的工作格局。三是成立专班队伍。区专班由农业农村局、自然资源和规划局信都分局、住建局、发改局、文旅局、区委办、政府办等单位组成，明确12人集中办公，各乡镇比照区专班，明确3-4人的集中办公，各级专班要明确目标、明确责任、确保自上而下统筹联动。
（二）夯实基础筑改革。实施改革，规划先行。编制“多规合一”实用性村庄规划有条件、有需求的村庄应编尽编，。采取外业和内业调查相结合方式，全面查清宅基地数量、布局、利用状况等基础信息，建立台账。对历史上形成的各类宅基地问题进行系统排查摸底，逐一建档立册，提出相应的化解措施，妥善处理历史遗留问题。进一步细化农村宅基地使用权确权登记颁证的具体办法。依法依规加快宅基地登记颁证，2020年底前登记颁证率达到100%。
（三）强化措施促改革。一是加强经费保障。将农村宅基地制度改革试点工作经费及拆迁补偿等费用列入年度财政预算，整合人居环境整治、美丽乡村建设、乡村振兴等等涉农项目资金，提供资金保障。二是加强宣传培训。通过举办培训班、外出考察等方式，加强对乡镇、村干部业务培训。聘请有关方面专家组成改革指导组，对试点工作定期开展指导、培训，及时解答有关问题，按照试点任务为制度建设提出建议。三是建立激励容错机制。政府出台农村宅基地制度改革容错纠错办法，鼓励在政策制定、制度建设等方面勇于探索创新。在职务职称晋升方面，向参与改革的干部倾斜，对于成绩突出的干部同等条件下予以优先提拔使用。四是强化督导落实。将农村宅基地制度改革试点作为区重点工作，纳入考核建立定期交流、调度、督导通报制度，确保试点工作著有成效。
一、农村宅基地的概念及其法律基本特征
通过此次在江园村调查走访，我们发现九成以上的村民对什么是农村宅基地，如何合法取得和拥有宅基地，宅基地的使用法律规定等情况一无所知，所以我们认为有必要在此与大家一些了解这些政策法规知识。
宅基地是指建了房屋、建过房屋或者决定用于建造房屋的土地，包括建了房屋的土地、建过房屋但已无上盖物，不能居住的土地以及准备建房用的规划地三种类型。
宅基地使用权是指自然人依法取得的在国家或集体的宅基地上所享有的建造房屋、居住使用的权利，宅基地包括建筑物的基地以及附属于建筑物的空白基地，一般是指自然辅助用房、庭院和历年来不用于耕种的生活用地以及生活用房中的生产场地。宅基地的使用权也应及于地下。其法律基本特征如下。
1、集体所有。我国1982年《宪法》规定：“城市的土地属于国家所有，农村和郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有，宅基地和自留地，也属于集体所有”。
2、使用主体特定。即特定的宅基地仅限本集体经济组织特定的成员享有使用权。农村村民申请宅基地只可向本集体经济组织提出，特定村民申请取得宅基地后只可自己建房不可将其出卖、转让。
3、取得单一性。法律规定了宅基地取得方式的单一性。
4、一户一宅。根据我国《土地管理法》第62条第1款的规定，“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。”从字面上看，如果一户农民拥有了两处以上宅基地当然就构成违法。
5、不可流转性。特定村民申请取得宅基地后只可自己建房，不可将其出卖、转让。也不可以抵押。
二、全县的基本概况
连城县是个山区县，地势起伏较大。全县共有17个乡（镇），232个行政村，大部分行政村由于地理环境的原因，经济条件相对落后。目前，随着交通区位优势的凸现、全县工业化的不断推进以及外出务工人员的不断增多，农村经济逐步活跃，农民收入有较大提高，农民建房需求不断增大，要求建房的农户越来越多。我县农户拥有房屋主要是以自建的方式取得。根据2007年统计年鉴统计，2006年，全县平均每人新建房屋面积0.8平方米，均为钢筋混凝土结构，每平方米新建房屋价值540元；新建房屋生活用0.8平方米；每人年末使用房屋面积29.8平方米，其中砖木结构7.55平方米,钢筋混凝土结构16.25平方米。年末每户使用房屋价值24000元。
归纳起来，主要有以下几种原因导致农民要求建房。一是生活条件改善。近年来，由于农村经济活跃，农民收入多元化，原来的一些无房户、困难户生活水平得到很大改善，希望新建或扩建住宅来改善居住条件，以赢得更好、更舒适的生活环境。二是家庭人口结构发生变化。一些村民因结婚、生孩子后，欲和父母、兄弟分开立户，要求以一户一宅为原则单独审批宅基地；有的家庭因小孩长大，需要单独的房间，致使原来的住房显得拥挤，要求按照政府规定的人均住宅面积计算扩建原有住宅。三是房屋年久失修需重建。部分建于20世纪70、80年代的房屋出现地基下沉、屋顶渗漏、墙体开裂等现象，有的还经有关专业部门鉴定属危房，存在一定的安全隐患。基于此，危房户为了居住安全和改善住房条件需要，提出了翻建房屋的要求。我县2006年重建家园的洪灾受灾户就属于此例。四是涉及重点工程建设需要拆迁。为确保赣龙铁路、龙长高速、永武高速及204国道改线、莲中路拆迁等重点建设项目的顺利实施，对于部分涉及拆迁并选择自建房的农户，政府给予安排了宅基地，但由于农村宅基地审批需要一定时间，类似这些因重点工程建设需要拆迁的农房是在未办理相关法定手续的情况下先建房的。
三、抽样调查情况
北团镇江园村共有5个自然村，14个村民小组，总户数为393户，人口1635人，农民人均纯收入3250元。该村以烤烟种植，生猪、连城白鸭养殖和米粉加工业为主导产业，农村基础设施较为完善，村风民风、村容村貌较好。
1、村庄规划方面。就北团镇江园村调查情况来看，该村建房一直以来都没有统一规划，2006年被列为新农村建设市级试点村后，才开始有史以来的一次全面、正规、科学的规划设计。全县17个乡镇，除了集镇所在地的行政村和新农村建设试点村外，情况一般都类似江园村。
2、房屋面积方面。根据2004年12月1日起施行的《福建省农村村民住宅建设用地管理办法》第九条的规定，农村村民每户建住宅用地面积限额为80平方米至120平方米。利用空闲地、荒坡地和其他未利用地建设住宅，或者对原旧住宅进行翻建的，每户可以增加不超过30平方米的用地面积。但是就江园村的调查情况来看，用地面积超过120平方米（含120平方米）的有222户，占56%；80平方米至120平方米（含80平方米）的有109户，占28%；而不足80平方米的只有62户，占16%。而且40%左右的农户都至少还有1处旧宅基地（即闲置旧宅），且绝大部分处于无人居住、年久失修状态。国土部门除宅基地垦复补助政策外，至今也没有出台其它多余宅基地清理收回的政策措施，浪费了大量的土地资源。
3、土地收费问题。按照我国法律规定，宅基地是村民无偿使用的，不存在支付土地价款的问题，唯一需要交纳的费用就是土地登记费，按照《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》、《国土资源部关于加强农村宅基地管理的意见》和原国家土地管理局《关于土地登记收费及其管理办法》（[1999]国土[籍]字第93号）的规定办理，具体包括两项：一是土地权属调查、地籍测绘费，此项费用农村居民生活用地面积在200平方米（含200平方米）以下每宗地收5元，200平方米以上每宗地收10元。如果已经有了土地利用详查成果资料的村农民集体所有土地，则必须利用该成果资料进行登记发证，免收土地权属调查、地籍测绘费。但应每宗地以图幅为单位每幅收10元图件编绘资料复制费。二是土地注册登记、发证费，此费用个人每证5元，单位每证10元。“三资”企业和其他国家特制证书的，每证20元。以上属于土地登记发证应收取的相关费用，除此以外的任何收费都属于乱收费项目。
根据《福建省农村村民住宅建设用地管理办法》第十九条的规定，我省农村村民经批准使用集体土地建设住宅，只需参照《福建省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》规定的征地补偿标准和办法，向农村集体经济组织或者村委会支付土地补偿费用。农村村民对原旧住宅进行原址翻建、申请新的住宅用地后将原旧住宅用地退还村集体经济组织的，不缴纳土地补偿费用，但超过本办法规定的最高住宅用地面积限额扩建住宅的，应缴纳超出面积部分的土地补偿费用。
四、存在的问题
1、农村宅基地缺乏统一规划，用地粗放。村民建房选址多数是在自家承包田、自留地或交通便利的村庄道路附近，没有统一规划，随意选址，使村庄布局杂乱无章，零散分布，浪费土地，聚集效应不高。村发展用地规划成果资料没能发挥应有的规划控制作用。盖房子要讲究“风水”、“坐向”，造成各村各户往往只按自家的意愿进行建设，而违反了城镇发展用地规划的要求。
2、超标准使用宅基地现象十分普遍，少批多用宅基地行为仍然存在。按新《土地管理法》和《福建省条例》规定，农村村民每一户只能有一处(新旧宅基地合计)不超过标准120平方米的宅基地。但很多农村村民户均宅基地都超过120平方米。甚至在1999年1月1日新《土地管理法》实施后分配划拨的宅基地，每宗地面积仍不止120平方米。有一些村(居)多占用的宅基地比国土部门批准的还要多。
3、土地使用法律意识淡薄。由于小农意识的局限，不少村民认为农村宅基地在“一户一宅”原则下是无偿取得的，不少村民在新建或扩建住宅时，有意扩大经审批的建筑面积，认为只要建了房，这块地就是自家的了。而对于这种情况，基层村干部有的没有及时发现加以制止；有的即使加以制止，但效果不明显；还有的则碍于情面，对超面积建房的行为采取放任自流，听之任之。这样，使得农村宅基地盲目扩张，“占补平衡”无法实现，建设用地指标无法落实，耕地得不到有效保护。更有甚者借土地资源较为紧缺，在有些村民宅基地无法落实的情况下，将宅基地、承包地、自留地随意有偿转让给他人，实施隐易，从中非法牟利。“一户多宅”、乱占地建房、多占地建房的现象盛行，“空心房”现象明显。在有一户多宅的情况下，还有许多农民没有宅基地一家几代人居住在一起，这就是几户有一处住宅。甚至不经申请就抢占耕地建房，当地主管机关有时也无可奈何。江园村曾于2004-2007年期间刮起一股“私占农田、未批先建”的歪风，后在国土执法部门的严厉打击下情况才有所好转。
4、受经济利益驱动违章搭建。部分群众由于受经济利益驱动和期望在以后征地、拆迁过程中能确认更多的房屋面积或获得更高的经济补偿，在自家的房屋上突击加层、违章扩建，或在宅基附近的公用地块上违章搭建；也有些村民建造简易房出租给务工人员，或建造猪舍养殖家畜，以获取更大的经济收益。这种情况在国、省道沿线工业和商贸业较发达的乡村尤为多见。
5、审批程序繁杂导致部分村民违法用地。按照规定，村民建房首先由本人提出申请，经村民委员会同意，提交乡（镇）国土资源所核实，再上报县国土资源局审批。手续、程序较繁杂，若在审核过程中有一个环节发现问题，都导致无法审批。由于条件严、程序繁、时间长、审批难，尤其近几年对宅基地审批愈加严格，部分群众对申请报批宅基地有畏难心理，导致了未批先建、违法用地等情况屡禁不止。同时，宅基地的审批划拨权为乡(镇)及村干部所操纵，越权划拨，的现象严重。
6、现实状况与法律规定矛盾冲突较为突出。农村宅基地使用权的流转秩序混乱，背离了《土地管理法》的立法目的；法律规定的单一性和取得方式多样性冲突；旧宅基地的收回及其具体规范没有法律明确规定。
五、思考与对策
通过以上分析可以发现，农村住宅法律制度以及农村宅基地制度，是计划经济时代的历史产物，已不符合社会主义市场经济体制的要求。一不适应社会主义市场经济体制；二不适应农村人口消长变更之势；三不适应以家庭为经济单位的传统习惯；四不适应农村产业结构改革的客观要求；五不适应改善农民生活，促进农村经济发展。我们认为应从以下几个方面对农村房产和宅基地管理加以规范。
1、加强立法。出台新的法律法规或者对已有的阻碍正确引导，管理，监督宅基地使用的法律法规进行废除。要着重理好以下三个关系：一是正确处理农村宅基地的福利性和财产性的关系，全面反映农村宅基地的属性。二是正确处理国家和农民集体的关系。在宅基地的审批过程中，农民集体没有对宅基地的处分权，这与农民集体的所有者地位极不相称；另外，也没有赋予农民集体对宅基地使用的监督、管理权。法律对宅基地所有者的漠视使得所有者并没有发挥出其应有的作用。三是正确处理国家干预和市场机制的关系。
2、宅基地使用权的扩大。立法的核心的核心是允许完善农民的宅基地使用权，允许其买卖，抵押等并且要给这些行为一定的限制，例如宅基地的使用权只能归本村居民所有，那就意味着通过其他途径获得本村宅基地使用权的外村人只能将它转让给本村居民，但要遵循等价有偿原者则，不得强制将其收回。
3、完善制度建设。既然城市有房管局，农村也应建立相应的管理机关，主管农村的建房，宅基地的申请，使用和转让和收回。现在虽然乡镇有国土资源所，但发挥的作用不大。我们应该像对待城市市民买房一样设立登记机关，记载该户农民的宅基地的实际面积和大置，发给农民房产证和土地使用权证书。农民转让宅基地必须登记，否则，不受法律保护。也就越是说登记是取得宅基地使用权的唯一合法要件。即使申请新的宅基地也必须登记。应做到城镇农村一体化，不应区别对待。
4、针对实际情况放宽原则。在新的制度下，应该突破一户一宅的原则，建立以一户一宅为原则，特殊情况可以拥有两块以上的宅基地，并给以法律的明确规定。首先说明户的概念，就是以一对夫妇为核心的家庭单位或者以单亲父母为中心组建的家庭单位，或者以一个或几个孤儿组成的生活单元都叫一户。在现实中有不少一户多宅的情况，对此应特别对待，使其合法化，同时应该每年对此收取一定的税收，也叫土地使用费，督促其将多余的宅基地的转让给同村其他缺乏宅基地的用户，加强自动调节功能。同时，允许达到结婚年龄的男青年拥有一块宅基地，这也符合中国的传统美德和现实需要。
【关键词】不动产 统一登记 宅基地使用权 首次登记
【中图分类号】D913 【文献标识码】A
农村宅基地使用权首次登记相关概念的界定
宅基地的概念。宅基地使用权作为一项权利，须有承载的载体，宅基地是农村宅基地使用权的物质载体。农村宅基地是农村集体经济组织成员用于建造自用住房及其附属设施的农村住宅建设用地。相对城市来讲，我国农村社会和经济水平不高、农村的社会保障体系还不够完善。宅基地是农村村民的安居之本，农村村民“居者有其屋”提供了基本的生存和生活保障，成为农村社会保障不完善制度下的农村社会保障的“替代品”。因此，宅基地是专门用于满足农村村民居住和生活的，不能用于商业用途。
宅基地使用权的概念。根据1963年3月20日中共中央颁布《关于各地对社员宅基地问题作一些补充规定的通知》的规定，“社员的宅基地，包括有建筑物和没有建筑物的空白宅基地，都归生产队集体所有”，这也是第一次在正式的文件中使用“宅基地使用权”的概念。1982年的《宪法》对1954年《宪法》进行了修改，将农民的宅基地所有权修改为集体所有，正式以宪法的形式确认宅基地归农村集体所有，农村村民只享有宅基地使用权。①
我国法律虽然使用了宅基地使用权的概念，但没有宅基地使用权的明确定义。笔者认为宅基地使用权应当定为：农村集体经济组织成员对依法由集体经济组织分配而取得的农村集体所有的宅基地享有占有、使用、收益的权利。宅基地使用权人有权依法在取得的宅基地上建造用于自己居住的房屋及其附属设施。农村宅基地使用权既具有福利性质，又具有社会保障功能，为保证广大农村村民的安居，保障农村和谐社会的构建起到了积极作用。
宅基地使用权首次登记的界定。2015年3月1日起施行的《不动产登记暂行条例》（以下简称《条例》）第三条的规定，不动产登记包括不动产首次登记、变更登记、转移登记、注销登记、更正登记、异议登记、预告登记、查封登记等类型。该《条例》第一次引入首次登记的概念。宅基地使用权的首次登记是宅基地使用权的第一次登记，具体是指不动产登记机构第一次将宅基地使用权的权利归属以及其他法律规定应登记的事项记载于不动产登记簿的登记行为。宅基地使用权首次登记的权利人也就是宅基地使用权的初始取得的权利人。
不动产统一登记基本情况及其与农村宅基地使用权首次登记的关系
我国不动产统一登记的基本情况。《中华人民共和国物权法》（以下简称《物权法》）2007年10月1日开始施行。《物权法》第十条明确，对于不动产国家实行统一登记制度。该法对不动产统一登记没有详细具体的规定，关于不动产统一登记的机构、统一登记的范围以及统一登记的办法，则由法律、行政法规规定。正是《物权法》的这种采取回避的态度和作法，同时不动产统一登记推进难度大，导致我国不动产统一登记制度一直没有突破和实质性的进展。
2015年3月1日起施行的《不动产登记暂行条例》对我国分散混乱的不动产登记制度进行了重新架构和制度设计，为进一步规范我国的不动产登记制度和开展不动产统一登记提供了法律依据，为推进不动产统一登记奠定了基础。国土资源部2015年在立法方面重点安排了不动产登记相关的立法，目前我国的湖北、山东、黑龙江、上海、湖南、四川、辽宁、吉林、云南、内蒙古等大部分省、市、自治区已经启动不动产统一登记工作。可见，我国不动产统一登记无论在法律、政策保障还是在实践方面都在积极向前推进。
不动产统一登记与农村村民宅基地使用权首次登记的关系。长期以来，我国城乡存在“二元”结构，城乡土地也同样存在“二元”体制。我国城乡住宅用地登记工作发展存在相当大的差距，农村宅基地使用权登记率低，这也是导致农村宅基地使用权权属不清、宅基地产权纠纷产生的重要影响因素。中共中央十八届三中全会通过的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确指出，城乡“二元制”结构是制约城乡发展一体化的主要障碍。建立健全体制机制，形成城乡一体的新型工农城乡关系，不动产统一登记要求做到登记依据、登记簿册、机构和信息平台等实现“四统一”。理论和实务界高度关注“四统一”，鲜有人重点关注城乡不动产统一登记，城乡住宅建设用地统一登记问题也同样重视程度不够。国土资源部、财政部、住房和城乡建设部、农业部、国家林业局联合《关于进一步加快推进宅基地和集体建设用地使用权确权登记发证工作的通知》明确要求将农村宅基地使用权登记纳入不动产统一登记的范围。这是国务院同意建立不动产统一登记工作部继联席会议制度以来，相关部门首次联合发文，明确说明了不动产统一登记“城乡统一”的重要意义。《不动产登记暂行条例》建立了不动产统一登记制度的重要法律依据，明确将宅基地使用权纳入不动产登记和调整范围。农村宅基地使用权登记是不动产登记的重要组成部分，积极做好农村宅基地使用权的首次登记，形成覆盖城乡一体的不动产统一登记体系，才能建立健全不动产统一登记制度，这也是城乡一化、城乡统筹发展的要求。②
构建科学合理的农村宅基地使用权首次登记机制
农村宅基地制度改革关系着“三农”全局乃至城乡统筹发展大局，意义重大，但情况十分复杂。③农村宅基地使用权登记制度薄弱，宅基地使用权首次登记难度大、困难多，宅基地使用权首次登记需要解决各种可能出现的困难与难题。因此，应当根据当地宅基地使用权登记的实际情况，构建科学合理的农村宅基地使用权首次登记机制，采取有效措施，积极稳妥推进宅基地使用权的首次登记。本文主要选取以下三个方面进行论述：
以登记作为农村宅基地使用权公示方法。我国宅基地使用权法律并没有强制要求以登记作为物权取得与变动的公示方法，农村宅基地使用权实际上以占有为公示方法，主要有两方面的原因。第一，我国现行的法律和政策将农村宅基地使用权主体限定于本集体经济组织成员。集体经济组织成员主要是本村的村民小组范围内的农村村民，他们彼此间认识、了解，还比较熟悉，农村村民的实际占有足以公示其对宅基地享有的使用权。第二，我国的法律以及一些规范性的法律文件对包括宅基地使用权转让在内的宅基地使用权的流转做了严格的限制性规定。正因为对农村宅基地使用权流转的严格限制，宅基地使用权变动微乎其微，使宅基地使用权的登记显得不是特别重要。在过去宅基地严格管制的情况下，宅基地使用权的权属相对来说比较清楚，基本不会在交易过程中产生善意第三人保护问题，未经登记也基本不会影响第三人的利益。
随着我国农村社会保障体系的逐渐建立，农村宅基地使用权的保障功能逐渐被弱化，资产属性日益显现，放宽对农村宅基地使用权流转的限制使其“入市”交易是大势所趋。一个健康、良性运转的宅基地使用权交易机制的建立，要求各类相关的交易信息必须充分披露，只有这样才能充分保护交易安全和交易主体的权益。同时，农村集体土地制度改革是我国当前全面深化改革的重点工程，进一步明晰土地产权是农村集体土地制度改革的要求，也是农村集体的重要环节。当前，宅基地使用权以占有为公示方法已经严格影响农村宅基地权利的有效实现，也不利于宅基地使用权制度的改革。我国宅基地使用权应当与城市住宅建设用地使用权一样，以登记作为公示方法，在不动产物权取得、变动问题上实现城乡统一以登记作为公示方法。宅基地使用权的产生、变更和消灭必须依法进行登记，不登记不发生物权效力。农村宅基地使用权只有办理了首次登记，才能办理变更登记、抵押登记、转移登记等其他类型的宅基地使用权的登记。宅基地使用权首次登记是与宅基地使用权有关的其他权利登记（如：宅基地使用权抵押登记、转移登记等）的前提与基础。没有宅基地使用权的首次登记，其他相关的登记都是“无源之水、无本之木”。
明确农村宅基地使用权首次登记的申请和权利主体。不动产登记采用自愿申请登记的原则，根据《不动产登记暂行条例》的规定，农村宅基地使用权首次登记属于由当事人单方申请登记的情形。根据“一户一宅”原则，宅基地使用权以“户”为单位审批获得。农村村民以“户”为单位申请宅基地使用权，单个的家庭成员不能以个人名义申请宅基地使用权。农村宅基地使用权首次登记应以“户”为单位申请登记。实践中，农村村民的宅基地使用权登记时以“户主”一人为登记申请人，也就是由“户主”代表该“户”向登记机关申请宅基地使用权首次登记。首次登记的宅基地使用权并非“户主”一人所享有，“户主”所代表家庭的其他成员是宅基地使用权的共同共有人。宅基地使用权登记机构在进行登记时，应当予以明确记载。
农村宅基地使用权首次登记的登记权利主体应当限定为具有本集体组织成员资格的农村村民。至于农村村民的集体经济组织成员资格的确定标准，现行法律没有予以明确规定。建议参照选民资格的认定和登记的做法来确定集体经济组织成员资格。④宅基地使用权首次登记实际是集体经济组织成员初始取得的宅基地使用权的第一次登记，非集体经济组织成员，除法律与政策有特殊规定外不得申请宅基地使用权首次登记。非依申请初始取得宅基地使用权必须在完成宅基地使用权首次登记的前提下才能予以变更登记、移转登记等宅基地使用权其他类型的登记。在此以宅基地使用权继承为例予以说明，若允许继承人申请宅基地使用权登记，也就是没有宅基地使用权的首次登记，作为宅基地使用权登记簿的记载就不完整，也就不能准确反映宅基地使用权的权属变化的情况。另一方面，与前面所阐述的宅基地使用权的取得、变更以登记作为公示方法不相符，建议由继承人代位申请，提交宅基地使用权登记的相关材料、办理相关的登记手续，不动产登记机关将被继承人生前对此宅基地使用权所拥有使用权的情况记载于不动产登记簿中，作为该宅基地使用权的首次登记，由于被继承人已经死亡主体消灭，不颁发不动产登记证明。在此基础上为继承人办理房屋继承的转移登记。不动产登记部门可以将此种宅基地使用权的首次登记与继承转移登记合并办理，并将两个登记的材料合并归档。这样做既体现了宅基地使用权以登记为公示方法，也维护了法律的严肃性，消除了不利影响。
妥善处理违占宅基地使用权的首次登记。农村大规模违规占有和使用宅基地现象的存在是宅基地使用权首次登记所面临的难题。违占宅基地是指未经批准使用宅基地、超面积标准使用宅基地、“一户多宅”、违反规划和改变用途使用宅基地等现象。违占宅基地未办理审批手续，宅基地使用权登记时无法提供宅基地使用权审批相关的材料。如果以宅基地占有和使用的事实为依据对违占宅基地使用权进行登记，相当于变相承认违占宅基地的合法性，违背“一户一宅”、用途管制、面积限制等法律与政策的规定，也会使农村宅基地的违占现象越来越多，使宅基地的管理更加困难，甚至影响到耕地的保护和粮食安全。若对违占宅基地不加区分，只要没有审批手续、材料不齐，全部采取不予以登记的做法，将很难得到农村村民的支持与拥护，也将会使宅基地使用权的登记工作很难开展。对于违占宅基地使用权的登记，在查明违占宅基地的具体情况的基础上，分情况进行处理。
第一，对于违反农村土地和村庄总体规划和改变土地用途的违占宅基地不予办理首次登记。我国农村集体土地制度改革是集体用地在符合土地规划和用途管制前提下开展的，宅基地使用权的首次登记也必须予以遵守。首先，违法将耕地用作宅基地，不能办理宅基地使用权首次登记。一直以来，我国对耕地都实行特殊保护，采取最严格的耕地保护制度，严格控制耕地转为非耕地。《土地管理法》及其相关法律法规、规章规定，“农户”建住宅，尽量使用原有的宅基地和村内空闲地，禁止违法占用耕地建房。其次，擅自改变宅基地用途的，不得予以首次登记。宅基地的用途是专门用于建设住宅，“农户”取得宅基地使用权后，未经审批改变宅基地的用途，可以按照《土地管理法》第六十五条第1款第（二）项的规定，报经原批准用地的人民政府批准，收回村民使用的宅基地，当然也不得予以办理使用权的首次登记。
第二，对于“一户两宅”问题，一般不能办理宅基地使用权首次登记。建新不拆旧、继承、转让、赠与是造成“一户两宅”的主要原因。根据法律所确定的“一户一宅”的原则，一户只能拥有一处无偿分配取得的宅基地使用权。对于“建新不拆旧” 造成的“一户多宅”，在农村村民拆除其旧宅之前，不动产登记机构暂不受理。对于继承、转让、赠与等原因取得的宅基地使用权也不能办理宅基地使用权的首次登记。由于继承人、受赠人、受让人作为新的宅基地的使用权人，不是因为集体经济组织分配原始取得宅基地使用权，被继承人、赠与人、转让的人才是宅基地使用权首次登记的真正权利人，才有资格向不动产登记机构申请宅基地使用权首次登记。
第三，对于超面积标准占有和使用宅基地，须处理完面积超标问题后进行首次登记。如果由于超过面积标准使用宅基地而连带“农户”合法取得的宅基地使用权也不能登记是不公平、不合理的，违反了农村集体经济组织依法分配宅基地使用权的规定。建议各地要根据当地经济社会发展实际情况以及农村村民的承受能力，制定超面积宅基地有偿使用的收费标准，农村村民缴纳超过面积占有宅基地的使用费的予以办理宅基地使用权首次登记。
第四，对符合土地利用总体规划和村庄规划，农村村民使用的宅基地未超出当地的面积标准且不违反“一户一宅”的原则，确属其居住所必需。在查明历史使用情况和现状，由村委会出具证明并公告30天无异议，经（乡）镇人民政府审核，报县级人民政府审定，属于合法使用的，各部门应当积极提供补办相关的手续的服务，待登记手续齐备后予以办理宅基地使用的首次登记。
（作者单位：梧州学院文法学院；本文系2012年广西高等学校科研项目的阶段性成果，项目编号：201204LX387）
【注释】
①丁关良：“1949年以来中国农村宅基地制度的演变”，《湖南农业大学学报》，2008年第4期，第9～21页。
②周珏：“浅议宅基地使用权登记制度的完善”，《云南大学学报》，2011年第2期，第40～44页。
③韩启德：“探索进城落户农民宅基地有偿退出机制”，《人民论坛》，2015年第2期，第8～11页。
关键词：祖业权；宅基地；法制建设
随着我国城市化进程的加快，建设用地与土地资源供给之间矛盾日益尖锐。而农村宅基地用地，由于使用管理的法律、法规和制度不健全，不能适应社会经济发展的需要，导致农村宅基地利用过程中普遍存在着宅基地面积超标、布局分散、大量“空心村”存在等问题，出现了一方面城镇化导致农村人口减少，另一方面农村宅基地规模却不断增加，加剧了我国土地资源利用的矛盾。造成这些现象的原因是多方面的，本文试从当前农村社会中依然有着在较大范围和程度上关于“土地是祖业”的认知和观念出发，探讨解决农村宅基地合理利用问题。
中国是个传统的农业社会，在农村，土地“祖业权”是一种常见的土地配置形式。新中国成立后，经过社会主义改造，农村土地的集体所有制取代了土地的“祖业权”占有形式，土地的“祖业权”形式退出了历史舞台。然而，随着农村改革的深入和家庭联产承包责任制的推行，农民获得了对土地使用权，这就使得曾经消失的土地“祖业权”观念又被激发出来，支配着农村土地所有权的归属，影响农村宅基地的合理利用。
一、“祖业权”的内涵
“祖业”有多重含义，包含有祖先的功业、祖先的事业和祖传的产业等意思，在本文中，“祖业”主要是指祖传的家业。土地“祖业权”是指建立在血缘基础上，通过代际更替等形式对祖辈通过各种形式占有的土地（尽管这些土地在新中国成立后收归集体所有）享有的占有和使用的产权形式。
土地“祖业权”不仅是物权，更多表现家庭所有的“虚权”。在西方法制观念中，财产仅表现为物权，在市场交易中财产能够转化为货币。而在中国农村，“祖业权”观念下的土地，不仅是表现为一种物权，可以转化为货币，而且更隐含着深厚的社会、文化意义。例如，农村的祠堂和老屋，它是一个家族的象征，具有深厚的社会和文化意义，体现着一个家族的荣誉和兴衰，即使废弃不能使用，也不会轻易转让给别人，更别提被别人占有。如果被别人占有了，就意味这个宗族在该地域失去了权威和地位，在世的子孙被视为败家子，不孝子孙。因此，在农民的财产意识中，土地财产不能随便用于交易。
其次，土地的“祖业权”具有人格化特征，打上家族的烙印，在代际之间传承。按照西方物权法的相关规定，一个产权只能由一个法律主体（自然人或法人）拥有，但在中国农村，对于受“祖业权”支配的土地，其产权主体却不是一个法律主体，而是一个主体束，归属于家族所有，即死去的“祖先”、活着的“我”和未出生的“子孙”。父亲将土地交给儿子，儿子就获得了一份“祖业”，因而他必须守住这份“祖业”，并将这份“祖业”传承给自己的“子孙”，否则他就是败家子。儿子获得土地后，受家族观念的影响，对土地并不享有完全的处置权，他必须保持土地的完整性，并将土地传承下去，不到万不得已是不能卖掉土地的，否则上对不起“祖先”，下对不起“子孙”。当然，最称职、最受家族敬重的人应该是能在守住“祖业”的基础上不断扩大家业，为子孙添置更多的恒产，既能光宗耀祖，又能佑福子孙。
二、“祖业权”观念的形成
土地“祖业权”观念的形成离不开两千多年来所形成小农经济的社会结构和文化背景，离不开现行土地制度和政策。
（一）传统的土地观念是土地“祖业权”观念形成的基础
随着经济体制改革的进一步深入，我国农村经济社会得到了不断的发展，社会文明不断进步。但受中华民族几千年传统文化的影响，小农经济与小农意识在我国农村地区依然存在。一方面，受传统乡土家园意识的影响，农民有着浓厚的恋土情结，认为土地是“祖业”，是来自祖先创造和遗留下来的家业，尽管理的土地的所有属于集体所有，但对于农民而言，必须世代传承下去，只有这样才对得起列祖列宗。因此，在农民眼里，作为祖上留给自己财富的土地，自己并不具备完全的处置权，不能任意处置土地，得守住祖上留下的家业。另一方面，由于缺乏科技知识和职业技能，农民难以获得更好进城就业机会，农业是最基本的谋生办法，土地是农民安身立命的基础。以农为生的人，世代定居是常态，迁移是变态，依附土地，因此把土地看成是命根子，看作“祖业”世代传承下去。
（二）宗族和家族观念强化了土地“祖业权”观念
“祖业”往往与传统中国宗族或家族社会联系在一起，它是宗族或家族保持世代繁荣的根基，更是农民绵延香火的物质保证。宗族或家族为了保持其不断发展壮大，都力图保持宗族或家族的土地不被外人所占有，并留有公田、族田用来祭祖并帮助贫弱群体和办义学，以在经济上彼此顾恤。
同时，宗派亲族观念也使得农村土地、房产作为私有财产只能在家族内部流转，宗族或家族享有“家族优先购买权”，即在买卖土地的时候承认宗族或家族的优先权，如若没有经过宗族或家族的同意，村民与外人的交易将是无效的，从而避免土地流出宗族或家族之外。土地的“家族优先购买权”实质上也是“祖业观”的衍生。“家族优先购买权”制度反映出个人或家庭并不拥有土地的完整产权，虽然使用权是完整的，但是转让权确是残缺的，要受到严格限制。“家族优先购买权”制度安排把土地保持在宗族或家族内部，强化了宗族或家族内部人与人之间的关系。
（三）现行土地制度的缺陷，有助于土地“祖业权”观念的形成
1993年，考虑到有些地方已经开始实行第二轮土地承包，中央及时提出土地承包期30年不变的政策，并提倡在承包期内实行“增人不增地，减人不减地”的办法。2002年颁布的《中华人民共和国农村土地承包法》规定“土地的承包期为30年”，承包期内“发包方不得收回承包地”，“不得调整承包地”，并使这一政策上升到国家法律层面。农村家庭人口会因为婚嫁、迁徙、出生和死亡等原因而处于不断变化之中，但在30年的土地承包期内，人口减少的农户其承包的土地并未减少，人口增加的农户其承包的土地却不能增加，这就在一定程度上让农民产生这样一种认识，承包的土地可以传承下去，从而形成了土地“祖业权”意识。
同时，我国农村土地的产权不是很清晰。按照我国现行立法，集体土地所有权主体是农民集体，由集体经济组织或者村民委员会经营、管理。但是，我国的宪法、民法通则、农业法和土地管理法等没有明确界定“农民集体”的含义，而且集体经济组织既没有经合法登记的组织机构，又没有具体的法人治理结构，导致了集体土地所有权主体虚化，在集体经济组织内，任何人都没有将其他人排斥在农村土地使用主体以外的权力，他所能做的只能是同别人一样尽可能多的对宅基地加以利用而避免自己利益受损，这就导致农民会尽量多地占有宅基地，并把宅基地作为“祖业”留给自己的后代。
（四）税费改革后乡村治理的缺位，在一定程度上助长的“祖业权”意识的滋长
取消农业税政策切断了乡镇政府向农民收取各种费用的途径，大部分乡镇的财政陷入困境。虽然，中央政府通过转移支付等途径来弥补取消农业税后的乡镇财政支出缺口。但中央财政转移支付是相对固定的，而乡镇财政支出却是变化的，乡镇财政陷入困境。为了应对财政压力，一方面，乡镇管理体制不断从基层撤出或弱化，撤乡并镇、合村并组、取消村民组长、精简机构、减少人员等。另一方面，迫于财政的压力，乡镇政府把主要精力集中在发展乡镇经济，增加乡镇财政收入上面，加大招商引资的力度，兴办各种产业。因而没有更多的精力去规范和管理农民宅基地利用过程中出现的各种违规和违法问题。由于管理不严，执法力度不大，对一些违法用地问题处理不规范，存在以罚代拆、一罚了之的现象，这在一定程度上默许了农民多占宅基地，并把它当作“祖业”留自己的后代。
三、“祖业权”观念对农村宅基地利用的影响
（一）“祖业权”观念导致农村宅基地闲置，土地资源浪费
虽然《中华人民共和国土地法》明确规定，农民集体所有的土地依法属于村民集体所有，农民只有使用权，农民建房必须经过严格的审批许可。但在实际生活中，农村居民对农村宅基地普遍存在着私有的观念，认为宅基地是“祖业”，是祖上留下来的，是一种私有财产。在土地“祖业权”观念影响下，一方面，农民形成占有更多宅基地的内部驱动力，对于集体的土地，能占就占，千方百计多占，扩大自己的“祖业”，甚至有的将承包地当成私有土地，未经许可随意侵占或调换建房。
另一方面，农民认为宅基地是祖上留下的，是风水地，尤其是祠堂和老屋，是不能随意拆除的，宁可让其闲置荒芜，也不愿意由集体或他人利用，导致土地资源不能进行有效整合。在这情况下，迫使一些急需建房而无宅基地的农户违法用地，超过“红线”占自家的耕地建房，从而闲置和浪费了许多土地。
（二）“祖业权”观念加剧了“空心村”的形成
20世纪90年代以来，随着农民收入的增加，农村住宅空间结构发生了新的变化，村庄大量涌现出结构优良、装饰华丽的楼房，而村庄内部多为破旧、老式甚至于闲置的住房，形成了所谓的“空心村”。大量“空心村”的存在，既浪费了农业资源和建设资金，又影响和制约了农村经济发展和社会稳定。我国“空心村”形成的原因是多方面，但土地“祖业权”观念在一定程度加快了“空心村”的形成。一方面，对于农民而言，老屋宅基地是“祖业”的，老屋宅基地往往都是几个兄弟共有的，可以在家族内部转让自己的份额，让一个人在原宅基地上建起房子，但绝不允许转让给外姓的人。基于“祖业”原因，农民都选择重新选择一块宅基地进行建房，以避免老屋宅基地中可能引发的纠葛。这就使得老祖屋在村落中随处可见，甚至已经破败不堪，但是当地土地部门始终无法对这些老宅基地进行整治。另一方面，我国农民自古就重视自己的私宅，重视“祖业”，而且其观念根深蒂固，许多农民认为，房屋建好后，连同建房的土地都是私有的，建的房屋越多，表示自己在村子里的地位越高，越能受到他人的景仰，能够光宗耀祖，因而农民会想方设地批地建房，新房建成后，旧房又不拆，进而出现了大量的“空心村”。
四、建议与对策
由于土地“祖业权”观念的存在，严重影响和制约了农村宅基地的合理利用，因此应从以下几方面来消除“祖业权”观念对农村宅基地利用的影响。
（一）加强法制和思想教育，帮助农民转变宅基地利用观念
一方面，加强对广大农民普及《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国物权法》和《关于加强农村宅基地管理的意见》等法律、法规和政策的宣传和教育，帮助农民消除土地“祖业权”观念。《中华人民共和国土地管理法》明确规定：“宅基地所有权属于农村集体经济组织所有。”宅基地使用权尽管是一种物权，但是它实质上属于农村集体土地使用权。“宅基地使用权的取得、行使和转让，适用土地管理法等法律和国家有关规定。”“宅基地因自然灾害等原因灭失的，宅基地使用权消灭。对失去宅基地的村民，应当重新分配宅基地。”“已经登记的宅基地使用权转让或者消灭的，应当及时办理变更登记或者注销登记。”
另一方面，强化思想教育，消除传统观念的影响，加大宣传力度，帮助农民树立正确的宅基地利用观念，引导农民合理建房。要充分利用各类媒体，大力宣传宅基地集约化使用的意义，通过宣传教育和社会舆论的正确引导，帮助农民树立正确的建房观，使广大群众积极参与到农村宅基地集约化工作中来。
（二）加强对农村居民宅基地的规范管理
一方面，切实改革和完善农民修建住宅占用土地的审批办法，严格控制农村新宅基地的审批。农民申请建房必须符合县、乡、村建设规划和合理利用宅基地的规定要求。凡符合用地条件的必须在批准指定规划的地点修建住宅，严禁村民未经批准擅自在自己的承包地、自留地及其他土地上修建住宅。农民新建住宅必须注重节约集约利用土地，要按照规划控制的用地数量，对符合用地建房要求的农户优先安排，以规范村民用地行为，杜绝“一户多宅”情况发生。
另一方面，完善农村宅基地使用的监督。严格控制人均用地，清理超标占地建房；加强执法力度，尤其是对于宅基地利用过程中利用“祖业权”观念阻碍农民建房，或利用“祖业权”观念多占宅基地等行为，予以严厉打击，形成宅基地利用的有序氛围。
（三）完善农村宅基地使用管理的法律制度
一方面，加快宅基地立法，提高依法管理水平。加强宅基地立法体系建设，尽快出台《农村宅基地管理办法》、《集体建设用地流转管理办法》及《土地登记条例》等，明晰宅基地产权，明确宅基地流转、宅基地登记发证、违规批地建房的处理等具体规定；明确规定农民建房用地的指标、用地条件、占地标准、申报程序、审批办法等，简化程序，管理得当，方便农民，各宅基地能地尽所用，合理配置。
另一方面，完善农村住宅产权和流转制度，建立以永续使用权为核心的农村宅基地制度，明晰宅基地的产权，为农宅的顺利流转提供制度保障。弱化土地所有权，强化土地使用权，让拥有宅基地使用权的村民可以享受除所有权外的其他所有权利，如占有权、经营权、收益权、处分权等。住宅产权同宅基地使用权应统一，须严格界定，并予保护。鼓励宅基地使用者将其宅基地租赁给其他村民转变用途进行农业生产或其他生产。同时应当出台一系列限制产权人闲置宅基地等的措施，促进宅基地资源的合理配置。（作者单位：南昌师范学院）
本文系“江西省社科规划项目：（10SH21）鄱阳湖生态经济区农村宅基地问题研究、江西省高校人文社会科学研究项目：（2012）城镇化进程中“两栖占地”问题研究――以鄱阳湖生态经济区为例”阶段性成果。
参考文献：
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