一、社会资本:农村社区生态环境保护的基石
社会资本是区别于物质资本、人力资本等的一种资本形式,是当今学术界关注的热点话题。许多学者从不同的学科领域进行研究,对社会资本给出的定义各不相同,可谓仁者见仁,作者见智。比较公认的是布迪厄、科尔曼以及布坎南的定义。由于农村社区是一个社会组织,本文采用的是布坎南的定义,即从社会组织角度加以阐释的定义。在《让民主有效运转》一书中,布坎南认为社会资本是社会组织的特征,其中包含信任、规范以及网络等,它们能够推动协调和行动来提高社会效率(张文宏,2003)。运用布坎南的定义分析,可以看出,社会资本在农村社区生态环境保护中,能够起到基石的作用。
(一)社会资本可以打破生态环境保护中的“囚徒困境”
生态环境问题之所以难以解决,最大难题主要在“囚徒困境”。“囚徒困境”是拓扑论中的范例,用来说明信息不完全条件下放弃通过合作实现最优目标的现象。两个囚徒被分开审讯,选择不认罪是二者的最优选择,每人将得到最轻的惩罚。但由于彼此缺乏信息,加之不信任心理,每人都选择了自己认为的最优选择:认罪,结果放弃了整体最优选择,每个人得到了较重的惩罚。“囚徒困境”常用来解释公共地的生态环境问题,个体的理性导致集体的非理性。而社会资本是打破“囚徒困境”,促使人们合作的有效工具。首先,信任是人们在生态环境保护中合作的纽带,“相信你能遵守规则,我也就会遵守规则”,是社区生态环境保护中人们的普遍心理,而这其中的基础就是信任,缺乏信任,人们之间的合作不是不可能,就是成本很高。其次,规范制约着人们之间的行为,使人们的行为向着有利于社区长远利益的方向演进。尽管社区的规范大都不像国家法律法规那样正式性,但正是一些约定俗成的规范代代相传,沉淀到成员的心理,内化为社区成员的自觉行为。再次,农村社区联系人们的纽带是血缘以及地缘,社区人际网络重叠率很高,人际网络具有全面性与实名性特点,不像城市社会中那样片面性与匿名性,人们之间易于合作,这对社区生态环境保护是有利的。
(二)社会资本可以促使人们遵守生态环境保护的相关规则
在生态环境保护中,社会资本可以促使人们遵守相关规则。市场机制在这方面就存在缺陷。在我国当前,不少污染企业都和政府管理玩“猫捉老鼠”的游戏,“白天冒白烟,黑天冒黑烟”的情况比比皆是。主要原因就是被发现概率低以及违规成本低,遵守规则的激励不足。与市场机制相比,农村社区中由于饱含社会资本,在促使人们遵守生态环境保护的相关规则方面,有着得天独厚的优势。首先,在农村社区中,人们之间的互动较为频繁,互动频繁本身就是一种监督。很多情况下,监督只是一种“顺便”的事情,就像奥斯特罗姆所引案例那样,在旱年取水,每人分配一定比例的水,当一人在取水时,下一个人就在他后面排队,多取水马上就会被发现,这是工作自身的需要,同时也意味着监督,并且成本极低,而违规被发现的概率极高,促使人们遵守规则(奥斯特罗姆,2000)。其次,更为重要的是,由于社会资本牵涉其中,违规成本是很重的。在农村社区生态环境保护中,违规者所受到的惩罚很少涉及法律与物质利益层面,大多涉及道德与精神层面,这种成本看起来似乎很轻,实则不然。因为在乡土社会,信用与声望等是“社会货币”,失去了信用与声望,也就失去了社会资源,同时也意味着经济利益受损。在互动性强的乡土社会,违规的成本无疑是巨大的,这也能够促使人们遵守生态环境保护的相关规则。
(三)社会资本可以解决人们在生态环境保护中的利益冲突
生态环境问题表象上看是人与自然之间的关系,但本质特征不在人与自然之间,而在人与人之间,是人与人之间针对自然环境的利益博弈问题。人与人之间关于自然环境利用、分配以及成本摊派等的博弈构成了生态环境问题的主旋律。在生态环境保护与资源利用中,冲突与摩擦无处不在,由此需付出巨大的摩擦成本与磨合成本。而社会资本可以有效解决人们在资源环境利用中的利益冲突,降低摩擦成本。与政府管理相比,社会资本体现为身份承诺、信任、关系等非正式调控手段,依赖情感、默契、理解等维系关系。在小规模群体中,依赖社会资本调节,要比依赖正式手段的政府管理更有效率、更人性化与更有灵活性,同时能够减少摩擦成本,协调冲突。
(四)社会资本可以抵御外来污染转嫁
当前在我国农村社区,生态环境问题大部分是外界社会诱发与转嫁的。这里面分为两种情况。一种情况是农村社区在外来经济诱惑的情况下,急于发展经济,没有处理好经济发展与生态环境保护之间的关系,只要金山银山,不要碧水青山。另外一种情况是,由于城乡之间生态不平等,社区遭受外界污染转移之苦。无论哪种情况,破解的关键都在于社会资本。在第一种情况中,由于社区资源环境是社区所有人共同的“命根子”,而且子孙后代的福利都与此息息相关,同时由于信任、规范以及网络机制的存在,使社区成员从长远角度考虑问题成为可能。这使得不少社区能够抵制市场机制的诱惑,保护好自己的生态环境。我国不少农村社区面临市场经济的冲击,仍然保护好了自身的生态环境,机理正源于此,反之则亦然。在第二种情况中,由于共同的利益,以及固有的信任格局,使社区成员面临外界污染转嫁时保持高度的一致,一呼百应,予以反抗,极少出现机会主义“搭便车”行为。在我国一些农村社区集体反抗外界污染的环境事件中,我们可以清楚地看到这一点。奥尔森“集体行动的困境”,在这里没有发生。
二、社会资本流失:当前农村生态环境恶化的重要原因
社会资本在农村生态环境保护中具有重要意义。社会资本能否恒久甚至增值,取决于以下因素:一是群体的规模。群体规模太大,人们之间就形成了匿名性,匿名性使信任丧失,使规范失效,同时也难以保持良好的人际网络,社会资本也就难以形成与维持。反之,群体规模适中,人们之间保持很强的互动性,有利于社会资本恒久甚至增值。关于这一点,奥尔森在《集体行动的逻辑》中给出了极好的阐释。他认为,“除
非一个集团人数很少,或者除非存在强制或其他某些特殊手段以使个人按照他们的共同利益行事,有理性的、寻求自我利益的个人不会采取行动以实现他们共同的或者集团的利益”(奥尔森,2004)。二是历史沿革。一个群体能否形成良好的社会资本,社会资本能否增值,在一定程度上取决于历史上形成的路径依赖。由于社会资本需要时间浸润,一个社区在历史上社会资本生成的状况,对以后社会资本的走势也会产生重要影响。三是人员固定性。信任、规范以及网络需要一个相当长的时间才能生成,这其中一个重要前提是社区人员相对固定。人口流动过于频繁,信任、规范以及网络就会失去载体,社会资本将大打折扣。四是社会结构状况。社会资本与社会结构状况是息息相关的。传统农村社区中人口相对同质,导致社会资本雄厚。
从以上可以看出,社会资本的形成与增值需要一定的条件,传统农村社区存在着良好的社会资本,与以上条件关系很大。但是目前,随着城市化进程的加快以及市场、政府力量等向社区的渗透,农村社区中社会资本正面临流失的危险。仍从以上四个条件进行分析,可以看出以下趋势。其一,农村社区群体的规模正日益增大。传统的社区是自然村,当前农村社区是行政村,甚至一些农村社区已经演变成“超级村庄”,社区群体规模的增大,对社会资本的形成与积累构成一定的威胁。其二,社区历史沿革的影响日见微弱。随着国家政权向社区的渗透,冲击了社区历史沿革的传承性,尤其建国后的几次大的政治运动,如、等,对社区历史沿革的冲击无疑是巨大的。而现代教育造成农村社区中“代沟”的增大,在一定程度上也割裂了社区历史沿革的延续,影响了社会资本的积累。其三,人员流动性加快。目前,适应社会经济的发展,我国不少农村人口流动加快,尤其在发达地区更是如此。在一个缺乏人员稳定的社区中,居民对社区公共资源的贴现率是非常高的。“我遵守规则,别人不遵守规则,等于我替别人作了牺牲”,信任机制在这里将大打折扣,而且外来人口不一定认同社区生成的规则,规范开始失效,人际网络也随着人员的变动而松动,社会资本易于丧失。其四,市场经济的发展使农村社区社会分化,出现了复杂的社会结构。传统农村社区人们有着利益一致性,这是建立在人口相对同质性的基础之上的。社会结构的复杂,带来了利益需求的复杂性与多元性,削弱了人们对社区的向心力与凝聚力,人们之间的信任与合作都会受到影响。
我国目前农村生态环境状况不容乐观,与社区社会资本的流失关系很大。这从以下两种情况可以反映出来。一种情况是社区的生态公共地遭到破坏。由于社会资本的流失,人们对生态公共地的心理预期变差,公共资源的贴现率变高,个体争先恐后的透支公共资源,“如果现在不用,等想用的时候,也许就没有了”,在这种心理预期下,于是我们看到,一个一个公共地悲剧被造出来,公共湖泊、公共山林、公共草场,都在演绎着这方面的悲剧。
另外一种情况是外来污染摧毁了社区的生态环境。在这里,社会资本流失的后果可以更清楚地体现出来:某些案例中,社区中一些“精英”通过出卖社区公共资源,从外界污染中获得大量实利。而为此付出的成本,却由社区全体成员买单,成本与收益被严重割裂。如果社会资本雄厚,人与人之间充满信任,社区有着严格的公共地资源使用规范,这方面的悲剧本应当可以避免。另外一些案例中,在面临着外来污染威胁之时,社区没有运用社会资本,进行抗争。尽管抗争不总是有效的,但也不乏成功的例子。在这里,我们运用科塞的冲突理论,可以解释社会资本在抵制外来污染转嫁中的作用——当一个群体面临与外群体冲突中,该群体如果有雄厚的社会资本,已经构建起维护自己结构的核心价值并取得全体成员的认同,群体整合的较好,就有可能动用更多的资源;反之,在外部威胁的情况下,群体要么反映冷漠,要么加快分歧,要么走向解体。
三、社会资本的重构与再生:工具理性与价值理性的有机结合
综上所述,传统农村社区拥有良好的社会资本,对社区生态环境保护起着重要作用。在历史上,许多农村社区利用社会资本进行“自组织”,较好地保护了社区的生态环境。社会资本的运用,是农村生态环境得以合理保护的关键。但目前,随着城市化进程加快等因素影响,社会资本在农村社区中有日益流失的危险。由于社会历史条件所囿,目前就我国大多农村社区而言,我们难以复制传统的社会资本。但这并不意味着我们无法利用社会资本保护农村的生态环境。我们认为,当前我国处于传统农村社区与现代农村社区的过渡阶段,社会资本的流失只是一种暂时现象,社会资本在农村社区可以得到重构与再生(当然在一些农村社区中,社会资本并没有失去),并在生态环境保护中起到重要作用。这种重构与再生,沿袭的是一种价值理性与工具理性结合的路径。我们详细解读与缕析其中的路径,大体归为四个阶段。第一阶段是传统农村社区阶段,人们之间的合作是基于价值理性的合作,特征是社会资本雄厚。第二阶段是过渡农村社区阶段,价值理性丧失、工具理性尚未成为人们合作的纽带,特征是社会资本衰弱。第三阶段是现代农村社区阶段,人们之间的合作是基于工具理性与价值理性有机结合的合作,特征是社会资本重构。第四阶段是未来农村社区阶段,人们之间的合作是基于工具理性与价值理性有机结合的合作,特征是社会资本得以积累并日益雄厚。
现代农村社区社会资本重构的起点是工具理性,即在资源利用与环境保护中,人们之间的合作是基于理性选择的。也就是自私的理性人,为了私利得以实现,在资源利用与环境保护中选择了合作,因为合作要比不合作有利,这是基于理性的判断。基于工具理性的合作是有可能的,即使在“囚徒困境”模式中,人们之间的合作也要比不合作有利。自私的理性人之间,只要满足一些条件,也完全可以打破“囚徒困境”。奥斯特罗姆将这些条件归纳为八点。一是清晰界定边界;二是占用和供应规则和当地条件保持一致;三是集体选择的安排;四是监督;五是分级制裁;六是冲突解决机制;七是对组织权最低限度的认可;八是分权制企业。而阿科瑟尔罗德以及沃塔纳波等人以计算机模拟环境“博弈”,其结论也证实了这一点:自私的理性人之间也可以合作。在重复进行的无数次“博弈”中,首先违规不合作的人总是被淘汰,“一报还一报”(你不合作,我也不合作;你合作,我就合作)的人获利最大。
关键词:农村城镇化;新农村建设;环境保护;问题;对策
农村城镇化是我国经济和社会发展的一个重要趋势,是农村产业结构和资源配置的不断优化。但在农村城镇化进程中,必须注意农村生态环境问题。
环境问题是事关国计民生和子孙后代的大问题,是可持续发展的重要渊源,在开发利用和保护上必须贯彻可持续发展战略。随着社会和经济的发展,乡镇企业异军突起,致使环境污染的趋势出现由城市向乡镇蔓延,再向农村扩展的势头,与农业生态环境的污染息息相关。如何科学地处理农村城镇化进程中的环境保护问题,是正确合理地处理新农村建设与环境保护的关键所在。
1农业生态环境的特征
我国的农业主要包括种植业、畜牧业、水产业等,是一种产业环境,直接主体是农业类产业的生存发展。从农业环境保护的角度出发,农业生态环境具有多样性、广延性、区域性、复杂性,同时又有半自然、半人为调控的特征。
农业由于分布面积广,光、热、水、气等外界环境因素又是农业生产所必需的条件,在社会、经济发展的同时,不断地改变环境的组成和结构,从而影响着环境中物质和能量的循环系统。另一方面,农业生产的自身也不同程度地影响着农业生态环境,农业生产上盲目过量施用的农药、化肥、除草剂等化学物质,也会对农业环境造成污染,加上病害、虫害、气候等自然灾害,使得农业环境问题更加复杂。
2农村环境的状况
目前,农村环境状况不容乐观。随着农业的发展,农药、化肥对农产品的污染及农膜产生的“白色污染”大量增多,村镇居民产生大量的生活污水和垃圾,焚烧秸秆造成大气污染,规模化养殖及水产养殖造成的污染也愈加严重。以山西运城市为例,该市是全省粮、棉、果基地,小麦、棉花、果品等诸多农产品的商品率均占全省的80%以上,农业生态环境质量不容乐观,土地利用率已达80%以上,耕垦指数为43.7%,超过全省平均水平,化学农药的大量使用,破坏了生态平衡与生物种群的稳定,化肥农药施用极不平衡,农药残留量增多,农药中毒人数逐年增加,还造成土壤板结,作物贪青晚熟,淋溶下渗流失,造成水质污染。超标污水的灌溉,大气降落物的污染,工业固体废弃物的堆存,污染事故的增多,使土地和作物污染增多。恶劣的环境使农业生产受到了严重的威胁和损害,农业环境污染纠纷事件逐年上升。
改革开放给乡镇企业带来了蓬勃的发展,带动了农村小城镇的复苏和兴起,但乡镇工业废水化学需氧量、粉尘和固体废物的排放量占全国工业污染物排放总量的比重均接近或超过50%。农村工业中从事汞制品、砷制品、铝制品、联苯胺等产业,以及噪声和振动污染的行业,由于技术工艺落后,设备简陋,管理和各种制度不健全,有毒有害的污染物排放超过国家允许排放标准的几十倍、几百倍甚至上千倍,直接危害职工健康。比如运城,近年来随着工业的发展,经济结构有了很大变化,已由单一农业大区发展为门类较全,农工并举的组合区域。环境污染特征是以二氧化硫污染为主,烟尘和二次扬尘为副的大气污染,以有机物质和氮素为主要污染物质的水质污染,以工业固体废弃物为主的固体废物污染,且污染趋势趋于加重,并由城市向乡村蔓延扩展的势头,从而影响农业生态环境。
3农村城镇化中的环境问题
3.1城镇周边农村及农业污染严重
我国农村城镇化发展中,城镇周边农村及农业污染严重,特别是以化学肥料替代有机肥料造成的环境问题日益严重。目前,我国耕地化肥施用量约每公顷375kg,而发达国家化肥施用水平约每公顷200kg。氮素化肥过量施用,会流失进入水体。研究证明,婴儿发生亚硝酸盐中毒或变性红血素症以及成人消化道内由于形成亚硝胺而致癌的现象,都与饮用硝酸盐含量高的河水有密切关系。磷肥含有多种有害物质,过量地施用磷肥,使这些有害物质在土壤中不断富集,进入“食物链”。
3.2工业“三废”排放的影响
近些年来,农村经济有了很大发展,特别是企业增加较多。但由于乡镇企业的发展具有布局分散、规模小和经营粗放等特征,从而造成工业“三废”排放居高不下,呈增长趋势,使得周边环境污染严重。据统计,全国每天排放的污水量超过1亿t,其中80%以上未经过任何处理就直接排入水域,使河流、湖泊、水库遭受污染,许多水库也开始进入富营养化状态,城郊水库的富营养化问题最为严重,给城市供水带来严重危害。
3.3城镇乡村基础设施滞后
这方面突出体现在城市气化率低、热化率低、绿化率低、烟尘控制区发展水平较低,烟尘和二氧化硫排放总量控制力度、治理资金投入较低。目前,山西农村的能源消耗主要是煤炭,不合理的能源结构。同时由于集中供暖建设滞后,居民取暖、做饭及餐饮业的耗煤多为直接燃烧,低空排放,大量的由煤炭消耗产生废气直接排放到大气中直接影响着环境质量状况。
3.4农村生态环境脆弱
目前我国农村环保工作面临的形势依然严峻,农业投入品使用不合理,农业面源污染有增无减。伴随着养殖业的快速发展,畜禽粪便70%未经处理直接向外排放。农作物秸秆资源浪费现象较为普遍,近30%的秸秆没有得到资源化利用。农村生活垃圾乱堆乱放和生活污水随意排放现象突出等。
3.5大量农田被占用和毁坏
如今我国可以开垦的荒地所剩无几,而现有耕地却被大量侵占,其中农村工业的占地面积是惊人的。除直接占用耕地外,农村工业还污染和破坏了大量农田。据统计,全国每年因工业废水而污染的耕地面积达2亿多亩,占耕地总面积的15%左右;每年因污染而减少的粮食超过了100亿kg,直接经济损失125亿元,其中因为农村工业污染和破坏而引起的达47%以上。
4农村城镇化中的环境保护对策
4.1持续发展必须兼顾环境目标
生态环境的良好状态,是农村农业经济实现可持续发展的主要基础。农村城镇化能否实现持续发展,最根本的影响因素是自然生态环境的状况。如果自然生态环境受到破坏,农业的可持续发展就失去了基础,建立在农业健康发展基础上的农村城镇化也就不可能实现可持续发展。
4.2强化农村环保法律手段
我国农村环境管理法制化建设已取得可喜进步,颁布实施了一批有关资源与环境保护的法律,但相对城市环境保护和工业污染防治而言,农村城镇化后的环境保护工作目前尚处于起步阶段,基础较为薄弱。从总体上看,尚未建立起适应小城镇特点和环保工作实际需要的法律法规体系。而且,由于绝大多数小城镇环境保护机构不健全,监督执法工作不到位,难以将小城镇环境保护工作任务落到实处。因此,我国农村环境管理的法律手段还必须强化,真正确立法律手段在管理
农村环境中的严肃性和权威性。
4.3创新环保思路,科学制定规划
按照科学发展观的要求和中央加强环境保护的方针政策和工作部署,创新思路,科学制定规划。把新能源技术、农村节能技术、垃圾无害化利用技术、农作物秸秆资源化技术、无害化农产品的生产技术、污水处理利用技术、生态保护等技术有机地结合到一起。
4.3.1创新思路,切实做到管理到位
在经济欠发达地区的农村,人们在还处于相对贫困的情况下,环境保护意识十分淡薄。面对农村环境保护的现状,加强宣传教育。让广大农民群众了解环境保护知识,掌握环境保护方面的政策及法规。结合新农村建设的要求和目标,广泛宣讲农村环境保护的重要性。各乡镇要组建相应的环境保护机构,配备专职环保工作人员,将经费纳入财政预算,形成县、乡、村三级环保管理网络,以确保农村环境保护机构和工作人员落实到位。农村环境保护具有分散、面广、量小的特点,必须加强管理,积极服务于农村环境保护。农民建房选址定点、畜禽圈舍的布局、农药及化肥的使用等都是新农村建设中环境保护不容忽视的问题,以更好地控制农村新的环境污染和生态破坏。
4.3.2制订规划,切实做到投入到位
治理农村环境污染,需要大量资金投入。因此,农村环境保护必须要有合理的规划,要有短期、中期和长期规划。通过这些规划,有步骤地实施农村环境污染治理,有计划地安排资金的投入。在争取国家投入的基础上,发动广大群众,增强自主意识,加大自身对环境保护方面的投入,加快农村环境污染治理的步伐。
4.4纳入政府目标管理,形成环保工作合力
农村环保是内涵丰富、涉及面广、任务量大的一项系统工程。应纳入地方政府目标管理责任制中,并将目标转化到经济社会发展评价范围和干部政绩考核。抓好环境规划、执法监督,各有关部门要认真履行职责,密切协作配合,形成环保工作的合力,同时要动员全社会的力量共同参与。
4.4.1确立农民主体地位,建立长效机制
农村环境建设的主体是农民,要充分发挥农民的积极性、主动性和创造性,满足农民的需要、尊重农民的意愿。不搞统一模式、统一标准、不搞“一刀切”。努力探索既符合市场经济规律又适应农村特点的长效机制,建立科学合理的服务制度。
4.4.2科技领先,切实做到技术到位
农村环境污染因素复杂,污染源分散不集中,治理难度大,对治理技术的要求较高。因此,必须坚持科技领先的原则,加强农村环境污染治理的科学研究和技术开发,以及先进治理技术的推广和应用。目前运城推广的农村沼气利用技术具有很好的环境效果。大力发展沼气、风能、太阳能、秸秆气化生物质能等新型清洁能源。
4.4.3协调配合,切实做到参与到位
农村环境保护工作需要环保、农业、林业、水利、畜牧等部门的通力协作和配合,积极参与,才能有更大的整体性的收效。按照农村环境保护规划,发挥各自的职能和职责,做到力度到位、措施到位,真正承担起保护环境的重任。
4.5结合乡村建设实际,开展环保综合整治
随着城乡一体化的发展,农村环境污染由以乡镇工业污染为主转变为乡镇工业污染、生活污染、农业污染等污染并重的态势。开展农村环境综合整治,要做到与环保责任状相结合,与乡村建设规划相结合,与绿色创建相结合,与改变种植结构相结合,与提高村民环境意识相结合。依靠广大人民群众,动员全社会的力量共同参与。倡导绿色生活、绿色生产,树立全新的环保理念,在全社会形成保护环境的良好氛围。
4.5.1与村庄建设规划相结合
把农村环境污染治理、清洁水源、清洁田源、清洁家园和农村废弃物资源化、农业生产清洁化、城乡环保一体化、村庄发展生态化等内容纳入规划之中,并因地制宜、因村制宜,充分反应地方特色,努力做到人与自然的和谐。
4.5.2与绿色创建相结合
创建环境优美的乡镇、生态村、绿色村镇的根本目的在于发展农村经济,改善农村生态环境。
4.5.3与改变种植结构相结合
积极发展有机农业,这不仅能解决农村面源污染,提高农民收入和人民健康水平,也是改善农村生态环境,实现农业可持续发展的一项根本举措。
4.5.4与提高村民的环境意识相结合
建设新农村的主力军是农民本身,要通过广泛宣传,让广大农民从“要我建”转变到“我要建”,主动为建设美好家园尽职尽力。使其对新农村建设规划和经济发展规划同时进行。
建设社会主义新农村,必须加大乡村工业污染防治力度;要以发展生态农业为主线,在经济、生态、社会效益的结合点上做活文章,发展生态安全农业;解决农药、化肥过量使用的问题,有效地控制农业面源污染。
5结束语
党的十六大提出了全面建设小康社会的宏伟目标,通过农村工业化、城镇化解决农民的出路是实现这一目标的重要举措。随着我国农村城镇化进程的加快,我们必须重视农村环境保护问题,否则就会出现农村环境污染规模和影响不断扩大的局面,这与党的十六大提出的“生产发展、生活富裕、生态良好”的发展目标是不相吻合的。所以,只要我们重视和积极应对农村城镇化进程中的环境问题,加大力度对其进行有效的治理,我们是能够让广大农村真正实现“生态良好”的目标的。
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一、农村水环境保护的生态文明视角
作为继工业文明之后的一种新的文明形态，生态文明是人通过改造人类自身给环境带来的负面影响获得生态化并在其指引下实现产业生态化、资源集约化、环境清洁化、消费绿色化的一种社会文明形态生态。水环境保护是构建我国生态文明重要组成部分，生态文明的原则精神、关切指向和路径指引应成为农村水环境保护的理论参照和实践指南。
（一）生态文明理念：农村水环境保护所应坚持的价值向度坚持何种类型价值导向，这是农村水环境保护应回答的首要问题。生态文明是人类经历农业、工业文明后为实现社会可持续发展更加高级的文明形态，应确立为农村水环境保护的价值遵循。面对生态系统退化、环境污染严重、资源约束趋紧的严峻形势，必须牢固树立生态文明理念：尊重、顺应、保护自然。因此，农村水环境保护应坚持以下三点思路：（1）生态文明以尊重自然为前提，追求人与人、人与社会、人与自然和谐共生；（2）生态文明体现为要顺应自然，要求人顺应自然的客观规律，选择一种包容性心态与自然友好相处；（3）生态文明体现为要保护自然，充分发挥人的主观能动性。
（二）生态思维方式：农村水环境保护所应秉持的方法论建设生态文明，树立生态思维方式至为关键。生态思维方式作为人类自身的认识与反省，表达了对其自身生存现实的关切。建设生态文明是一场涉及“‘生产+生活+思维’方式+价值观念”的革命性变革，同时要按照“均衡人口环境资源+统一社会经济生态效益”原则、系统工程思路，统筹“生态环境保护+国土利用+经济布局+人口分布”，科学布局“生产+生活+生态”空间，实行最严格生态环境保障机制，给自然、农业、子孙留下更多修复空间、良田及“天蓝+水净+地绿”的美好家园。这些重要思想体现了生态思维的“关切指向+原则精神+路径指引”，理应成为生态环境保护特别是农村水环境保护的方法论。坚持生态思维方式，要求农村水环境保护应坚持以下三点方法论：（1）把建设生态文明确立为农村水环境保护的出发点和落脚点；（2）要以系统观和整体观来思虑农村水环境保护问题；（3）要以政治高度来审视农村水环境保护问题。
（三）生态文明建设的政策工具箱：农村水环境保护的政策选择集合生态文明建设政策工具箱由正式政策、非正式政策和实施机制构成，指导“产业生态化+资源集约化+环境清洁化+消费绿色化”。生态文明制度建设是农村水环境保护的根本保证。农村水环境保护就是要有效地运用各种制度工具，通过改变人的行为方式，进而增强人人自觉保护水环境的社会意识，加快形成经济建设与环境协调的文明发展状态。
二、农村水环境的现状与成因分析——以苏北地区为例
苏北地区村庄缺乏排水沟渠和污水处理系统，导致大部分村民的生活污水是直接排放到地表或倒入河中的，生活污水排放方式粗放。同时，因为垃圾收集处理设施匮乏，部分村民将垃圾堆放在房前屋后、坑边路旁甚至水源地、泄洪道、村内外池塘，种植秸秆主要是燃料燃烧与粉碎还田的处理方式，人畜粪便主要以进化粪池和堆肥还田的方式来处理。苏北农村水环境现状主要表现为如下四个方面：
（一）农业生产不规范导致农业面源污染日益严重
在苏北地区，农村地下水、河、湖泊污染的重要原因是化肥和农药的大量使用、流失。在农业生产过程中，氮、钾、磷肥实际利用率不到30%，大部分通过雨水或灌溉流入河沟塘水中，进而导致苏北农业面源污染愈加严重。除了农药、化肥使用过量之外，农业辅料的不适当使用也是苏北农业面源污染日益严重的重要原因。如农用薄膜作为一种化学物品被广泛应用于农业生产领域，但其破损后不易分解，长期堆放也影响土壤质量。随意丢弃的农药瓶和使用后的废肥料袋形成的大量垃圾，进一步恶化了农村水环境。这些污染物如受到降水影响容易进入地下，污染地下水。
（二）工业生产不科学导致工业点源污染形势严峻
乡镇企业的蓬勃发展已成为我国大部分中小城镇的经济增长亮点之一。但企业迅速发展导致的排放物增加对生态环境提出了挑战。近年来，苏北地区为了促进地方经济发展，通过加大招商引资力度，引进了污染较严重甚至已被经济发达地区淘汰的项目，导致河流污染严重。同时农村基础环境设施配套不健全，乡镇企业对农村水环境污染严重。这正是苏北地区工业点源污染所面临的客观形势。目前苏北地区乡镇企业的发展存在布局分散、规模较小、经营粗放、生产工艺落后等特点，且企业直接或间接地将大量未经处理的工业废水排向自然水体，对农村水环境造成污染，企业社会责任感不强，普遍存在侥幸心理，环境保护意识淡薄。
（三）农村居民生活行为不健康致使居民生活污染情况严峻
由于苏北大部分农村地区缺乏正规的垃圾收集与处理场地以及农村居民还尚未养成一种垃圾分类的习惯，农户习惯性地会把垃圾随意倒入沟渠、河流或是露天堆放，这不仅会导致水环境恶化，还可能传播病毒细菌。人民生活水平提高导致生活污水排放量逐渐增加，洗涤用水是生活污水的主要组成部分。由于洗涤过程中大量使用含磷洗衣粉，大量的磷存在于生活污水中，长期排入河流湖泊的这些生活污水造成了水体的富营养化，导致地表水受到污染。污水从土壤中下渗，又导致地下水受到污染。随着降雨的发生，废弃垃圾自然分解产物夹杂着生活污水将流入池塘、河流及湖泊中，污染地表水。此外，大量的细菌、病毒等有害物质也会随雨水渗入到土壤中，污染地下水。更有部分村民会将秸秆翻入池塘、沟渠，由此形成的高浓度污水使乡镇的沟渠、河流受到严重污染，加剧了农村水环境的恶化。
（四）粗放式养殖管理导致养殖业污染问题突出
随着苏北地区居民对肉、蛋、水产类消费需求的增加，苏北农村地区的规模化畜禽养殖业得到了蓬勃发展。但是，由于受政府部门管理条件及养殖户的环保意识、文化的限制，苏北地区的养殖业还处于粗放式养殖管理阶段，如养殖户经常将畜禽粪便、废弃物等未得到有效处置的情况下随意倾倒或直接还田；养殖冲洗水也会被直接排放到河流、沟渠中。苏北地区养殖场和养殖散户的废水排放对水环境产生了严重影响。
三、生态文明视域下苏北农村水环境保护机制的建构
综上，苏北农村水环境污染主要是由处于水环境生态链中的各主体不适当的行为造成的，而各主体的正确行为选择又需要良好的制度机制来引导和规范。新制度主义认为，行动者所处的制度环境将塑造其行为策略，而不同行动者在互动过程中又会建构出新的制度环境。因此，解决苏北农村水环境所面临的复合性困境，需要我们确立水环境保护的生态文明视角，实施水环境保护的复合性治理机制。当前，重点要构建基于合作博弈的激励机制、绿色GDP核算、“互联网+”的评价机制、监督机制，为苏北农村水环境保护提供坚实的机制保障。
（一）构建基于合作博弈的激励机制
水环境保护的合作参与者有村民、村委会、企业、地方政府等多元主体。农村居民是农村水环境的直接参与者，农村水环境的优劣与农村居民的生产、生活方式密切相关，农村居民的生活垃圾、生活污水及农药化肥、人畜尿粪等严重威胁着农村水环境。村委会是农村水环境保护的重要参与者，村委会需权衡农村水环境保护过程中的民主与保护问题，一方面，在水环境整治过程中，村委会会充分考虑村民利益，进一步赢得下次“选票”；另一方面，基于个体理，部分村干部考虑本村短期经济发展或，村委员会刻意隐瞒乡镇企业或村办工厂的排污行为，不积极对待水环境的保护。农村企业大部分是畜禽养殖散户、家庭小作坊、乡镇企业等，因低技术、粗放式经营将给农村水环境带来了风险：一是为节约成本，企业往往不愿增加成本引入先进设备或技术，或者为了节省运营成本即使安装了污水处理设施，也会利用夜晚、雨天偷排减排，从而给农村水环境带来巨大威胁；二是上水环境产权不明晰使下游企业缺乏参与水环境保护的动机，从而导致上下游企业陷入“囚徒困境”。县乡镇政府是我国农村水环境保护的主导者，但是在经济发展与水环境保护的决策中存在利益冲突，一方面，水环境保护通常涉及到流域水环境的上下游政府，水环境保护中，地方政府不履行其环保责任，或者在保护中行政权不肯下放和“一刀切”现象导致效率低下；另一方面，地方政府因“政绩观”，较少考虑水环境管制，侧重区域经济发展，为排污企业提供保护伞。水环境保护的合作参与者有村民、村委会、企业、地方政府等多元主体。水环境的保护，需要村民、村委会、企业、地方政府等多元主体的有效合作，形成合力。促进农村水环境保护中多元主体的有效合作，需要建立基于合作博弈的激励机制。合作博弈强调的是团体理性、效率、公正、公平。合作博弈的重点是在群体中讨论联盟何时将会形成、联盟中的成员将如何分配得到的支付、如何分摊投资成本费用等。为充分激励地方政府、企业、村委、村民等农村水环境保护的主动性和创新性，可构建基于合作博弈的联盟结构模型，保证每一个参与主体都能获得高于其单独行动时的收益，并保证分配中的公平性，激发其进行合作的基础。因此，首先，应加强政府的主导作用，构建严格的法制化管理控制体系等防治对策。政府是管理水环境主体，是公共资源的管理者与公共物品的提供者，应从经济发展、环境保护及政府绩效等方面考虑水生态环境问题。其次，对于企业，应加强规划，合理安排企业布局，对于乡镇企业带来的污染物，应因地制宜建设污水处理设施和污水处理厂，进行集中处理，政府和有关部门应将这些措施与乡镇企业产业结构调整和区域布局结合起来，统一规划、合理布局、综合保护。再次，村委会是农村水环境保护中环保项目的执行者与回馈者，也是排污企业整治的监督者，可通过“选票”与“监督”等方式促进其参与农村水环境保护。促进多元主体的主动合作，要构建“权责对称+激励相容”的奖惩机制。一方面，对促进“循环+绿色+低碳”发展的个人及组织给予奖励；另一方面，对破坏水环境的组织和个人给予惩罚。
（二）构建基于绿色GDP核算的评价机制
政绩考核机制是政府行为的催化剂和指挥棒。资源环境因素被绿色GDP核算纳入到原有国民经济核算体系中，为可持续发展的分析、决策和评价提供科学的数据基础，也将为资源环境承载能力的评估与预警提供方法支撑。同时，绿色GDP核算有利于上级政府和普通公民监督地方的环境保护包括水环境保护的行为及其效果，从而有力驱使地方政府在农村水环境保护中的自觉行动。因此，当前，要改革GDP论英雄的考核评价机制，确立基于绿色GDP核算的考核评价机制。绿色GDP核算就是把经济活动的环境成本从GDP中予以扣除，从而得出一组以“经环境调整的国内产出”为中心的综合性指标。对于苏北地区而言，地方政府的GDP核算可借助环境价值量的核算方法中的污染保护成本法，扣除农村水环境污染虚拟保护成本，以此绿色GDP评价地方政府的政绩。对于苏北地区而言，地方政府的GDP核算可借助环境价值量的核算方法中的污染保护成本法，扣除农村水环境污染虚拟保护成本，以此绿色GDP评价地方政府的政绩。基于环境层面，绿色GDP核算有实物量核算和价值量核算。
（三）完善基于“互联网+”的网络治理机制
论文关键词 农民环境权 弱势群体 法律保护
一、环境权与农民环境权概述
环境权理论是人类面对严重的环境问题所提出的新型权利理论，是公民得以生存和发展的前提和基础，环境权是任何人生而应具有的权利。环境权最早是在1972年人类环境会议中作为一种基本人权提出的，在《人类环境宣言》中声明“人类有权在一种能够过尊严和福利的生活的环境中，享有自由、平等和充足的生活条件的基本权利，并且负有保护和改善这一代和将来的世世代代的环境的庄严责任。”环境权作为环境法的理论基础，引起了人们的重视，学者们作了较多研究，但是目前对农民环境权的研究并不是很多。
农民环境权，是农民享有的在健康、安全和舒适的环境中生产和生活的权利。农民环境权是农民得以生存和发展的基础，农民依靠自然环境获得其生产资料，维持生活。农民环境权问题本质上是环境正义问题，社会公平和公正问题。社会公平理论在环境问题上的体现即环境正义。依照环境正义理论要求，环境权主体享有同等环境权利、承担同等环境义务，且环境权利和环境义务相应。WWw.133229.cOM因而，农民作为权利主体，同城市居民享有同等的环境权利和义务，具有环境参与权、环境知情权和环境请求权。然而现实中，我国城市环境逐渐改善的同时，农村环境却日益恶化，城市工业污染、生活垃圾转移到农村等现象屡见不鲜，越来越多的农民由于环境因素而导致贫困，生活和健康也受到影响。周训芳在《环境权论》一书中特别强调了弱势群体的环境权问题。他认为，从理论上来说，每一个人都应该享有基于生存目的需要的环境资源开发利用权，但在社会现实生活中，实际上环境法所需要特别关注的，是公民中的弱势群体所享有的环境资源开发利用权。进而将环境弱势群体定位于生活在传统的农耕和游牧生产方式和生活方式中的土著民、部落民和在闭塞农村中土生土长的农民。黄锡生、关慧也指出“环境弱势群体是相对于经济、文化、政治弱势群体而言的，是指在自然资源利用、环境权利与生态利益分配与享有等方面处于不利地位的群体。”所以，农民作为在环境资源权益的分配中的弱势群体，我国法律有必要按照正义、公平原则，及时校正对弱势群体的不正义的现象，在倡导和谐社会建设与可持续发展的今天，保护农民环境权的实现和实施。
二、加强农民环境权保护的意义
1．保障农民生命健康和财产安全的需要。环境质量的好坏直接影响人们的生命健康，一个个“癌症村”触目惊心，农民的生命权已经被蚀到了底线。如果放任这种现象，容忍农村环境进一步恶化，势必会严重打击农民积极性，不仅危及农民生命安全，长此以往将不利于社会稳定。同时，土地是广大农民的唯一的依靠和经济来源。环境污染会造成大气污染、水污染和土壤污染等问题，会影响农作物特别是经济作物的种植，给农民带来环境和经济的双重损失。
2．保障农业持续、健康发展的需要。农业是我国国民经济的基础，提高农民生活水平，改善农民生活质量，维持农业持续发展是建设社会主义和谐社会和社会主义新农村的基础。然而，环境污染和生态破坏，侵蚀了农业耕作的基本物质条件，使农业生产减产，农产品质量下降，严重影响了农业和农村的可持续发展。
3．建设社会主义新农村和和谐社会的需要。环境问题严重会引发社会问题，加剧社会矛盾。一些个人或企业为追求经济利益，置社会利益不顾，引进污染企业或是将污染企业迁至农村，在生产和生活过程中过多的排放污染物，导致了外部不经济性的产生。农民作为弱势群体，成为经济发展下的牺牲品，是对农民公平发展权的侵犯。环境污染引发的社会矛盾必然危害农村的社会稳定，从而会严重妨碍和制约社会主义新农村目标的实现。我国集中力量建设社会主义新农村，这一目标的实现与否与农村环境质量的好坏有着密切的关系。
三、农民环境权益受侵害的现状
上文分析了维护农民环境权益，加强农民环境权保护的重要意义，但是现实情况中，农民环境侵权现象十分严重：
1．城市工业污染转移到农村。随着我国工业的发展和工业化进程的加快，“三废”对生态环境的污染破坏日益严重，对城市生态环境污染破坏已引起各级政府的重视并加紧治理。可是，政府对农村“三废"的治理力度相对较弱。更为严重的是，为了缓和城市环境污染压力，将重污染企业迁至农村，许多地方的环境污染问题已经严重影响到当地农民的生命安全，中国农村出现了一个个惊人的“癌症村”，如江苏省盐城市阜宁县杨集镇东进村和山东省肥城市肖家店村，这是对农民环境权和生存权的极大侵害。
2．城市垃圾大量涌入农村。如今，城市垃圾向农村转移形成垃圾围城，已不再是个别现象。位于北京昌平区沙河镇西二村东的千亩良田就变成了违规垃圾场。这是对农民生活环境的破坏，侵害了农民环境权。究其原因，是由于一些中小城市城市环保基础设施建设严重滞后，没有垃圾无害化处理厂，导致城市垃圾无处倾倒。但是从城市到农村的转移不但没有实际解决问题，而且加重农村环境承受能力，农村环境不断恶化。农民和城市居民同样享有在舒适、整洁的环境中生活的权利。对于农民来讲，农村和土地是他们生产和生活的全部，垃圾围城势必会影响耕地、林地等土壤的质量，长久不利于农业生产。
3．农村环境污染缺乏重视和资金投入。政府或企业将污染严重的工厂迁至农村，按照《环境保护法》“谁污染谁付费”和“谁破坏谁恢复”的法律制度，任何单位和个人都不得将使用环境或破坏环境的费用和损失转嫁给社会和他人，而是应由收益者来承担保护和治理的费用。但是实际上，对于广大农村的污染补偿和环境治理投入却较少，这是对农民的环境权保护的又一次不平等。
4．农民环境侵权的救济机制不完善。农民环境权存在主体、客体和内容上的特殊性，因而我国现存的民事救济制度在保障农民享有平等的环境权上存在着不完善的地方，直接影响着环境侵权民事责任功能的正常发挥。一方面，政府在农村环境侵权救济中缺位，政府环境行政立法体系和农村环境管理体系不健全；另一方面，农民法律意识薄弱，在受到侵害时不知道如何维护自己的合法权益。同时，环境侵权的责任认定十分困难，这些问题使农民环境权受到损害时不易获得及时、有效的救济。
四、农民环境权保护的建议
1．完善政府职能，加大对农村的资金支持，推动环境信息公开。在对农村环境治理和农民环境权益的保护中，政府扮演者重要的角色。首先，加强政府对农村环境和农村工业企业的监管，严格执行企业污染物达标排放和污染物排放总量控制制度，防治农村地区工业污染。采取有效措施，防止城市污染向农村地区转移，严格执行国家产业政策和环保标准。其次，健全环境知情权和环境参与权的保障机制，提高农民的环保意识，保护农民的环境资源权。信息不对称是农民参与政治经济社会事务的最大障碍，也是农民参与意识淡薄的重要原因之一。在农村地区，加强村务公开，强化村民委员信息的提供义务和法律责任。在此基础上，赋予农民参与环境决策的权利，对于关于农民切身权益的事项，采取听证会等民主形式，听取农民的心声，让农民参与到农村环境治理的事项中去。最后，增加农村环保资金投入，加强对农村环境保护的基础设施建设，不断增加对农村环境保护的投入。建立专项资金建设环保设施，如地下排污管道和污水处理厂等。改变农村环境恶化现状，提高农村地区的污染防治能力，根本上解决农村环境污染问题，保障农民环境权的实现。
2．完善司法救济制度，增加环境公益诉讼。我国的诉讼法规定：“原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织。”只有与侵权行为有利害关系的人才可以提起诉讼，这导致了许多不利的后果。我国不少农民由于自身的法制观念薄弱和畏诉心理，以及环境侵权案件的技术性和复杂性，农民在环境诉讼中往往处于弱势地位，造成环境侵权的司法救
济缺位。所以，针对这一问题可以增加环境公益诉讼制度。环境公益诉讼，简言之就是为了保护环境公共利益而提起的诉讼。它有三个显著特征：第一，环境公益诉讼的原告并非利益直接受侵害者：第二，环境公益诉讼具有预防性，只要有合理情况判断有侵害环境公共利益的可能，即可提起诉讼；第三，环境公益诉讼并非独立的诉讼领域，而只是一种与原告资格认定相关的诉讼方式和手段。因而，社会环境公益团体，检察机关或是个人都可以在农民的环境权益受到侵害却由于自身原因不能起诉的情况下代表他们向法院提起诉讼。同时，也可以，在环境保护行政主管部门设立专业对口的法律援助机构，无偿地向农民提供相应的法律援助。
3．统筹城乡二元经济一体化进程。农村环境得不到保护，农民环境权受到侵犯，从根本上来讲是我国城乡二元结构造成的，长期的二元经济体制使我国重视城市环境建设而忽略农村环境治理。因而，要实现环境立法一体化，推进公共产品供给一体化。目前，我国已经形成了以《环境保护法》为主体的环境保护法律法规体系，但是偏重城市环境的保护；虽然《农业法》、《业技术推广法》、《基本农田保护条例》等法律中涉及农村环境和农业环境，但是内容简单，没有明确的关于农村环境资源保护的法规或者条例。所以，应该在新农村建设的背景之下，统筹城市和农村的可持续发展，建立健全农村环境法律体系，完善农村环境保护立法，将农民环境权落实在法律中，明确农民享有环境参与权、环境知情权和环境请求权。当这种权利遭受侵害时，农民可以据此主张、进行救济。
关键词：农村；环境治理；政府责任
中图分类号：D630 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2016）25-0022-04
随着农村城镇化进程的加快，农村环境问题日趋严重，农村环境治理和保护工作逐渐进入政府视野，上升到国家政策层面。尽管国家相继出台了一系列农村环境治理和保护的政策，但是农村环境恶化的趋势依然没有减弱，日渐恶化的农村环境不断吞噬着农村居民的主观幸福感，制约着农村经济和农业的可持续发展。如何加强农村环境治理，消解农村环境治理中政府失灵问题，提高农村环境治理绩效，成为确保农民环境权益，促进农村经济社会和谐稳定的重要议题。
一、农村环境问题
农村环境是相对于城市环境而言的，以农民聚居地为中心的，一定范围内自然及社会条件的总和[1]。改革开放以前，我国农村环境的主要问题是粗放式农业生产方式带来的土地荒漠化、水土流失等生态问题。改革开放以来，随着城镇化的发展，我国的农村环境问题呈现出更大的复杂性：点源污染与面源污染交织并存，各种不同的新旧污染相互叠加累积，严重制约了农民生活质量的提升和农村经济社会的发展。
（一）生活污染造成农村人居环境恶化
农村城镇化进程中，由于缺乏正确建设规划和环境教育理念的引导，农村城镇建设布局散、建设乱，再加上资金缺乏和落后的技术手段的制约，农村垃圾中转处理和地下污水管网等基础设施建设滞后，造成农村污水横流、生活垃圾随处堆积，加之近年来农村禽畜养殖业的发展，禽畜粪便也成为农村环境污染的重要来源，这些问题使得农村整体环境趋于恶化，严重影响农村人居环境的舒适度。
（二）农业生产导致面源污染扩大
改革开放以来，在现代化农业的推动下，化肥、农药、除草剂、地膜等化学制剂被无节制使用，而其有效使用率不足50%，地膜残存率超过40%，由此造成大量有毒有害物质残留在土壤中。同时，由于环境管理不严格，农村养殖场有机废弃物处理利用率低，大量禽畜粪便被随意堆积或直接排入地表水，成为有别于传统污染的新的污染源。这些农药、化肥、废料等分散污染源对土壤、水层、大气等生态系统造成严重污染，也使农田中鸟类、青蛙等益鸟、益虫数量大量减少，农村生物多样性遭到严重破坏。
（三）城镇环境污染转移造成点源污染增加
随着城镇化进程，城市垃圾产量剧增，在城市环境容量有限的情况下，一些近郊农村逐渐成为城市的垃圾场。与此同时，出于节约经营成本和规避城市环境污染治理的考虑，以造纸、纺织、矿产资源开发、化工及食品加工等为主的中小企业从城市转移到乡镇，形成新的固体废弃物、粉尘、污水灌溉等污染，农村不仅要消化自己产生的污染，更要承受城市转嫁来的巨大环境压力，使得农村环境污染早已超出了农村环境的负荷，成为制约农村持续发展的顽疾[2]。
二、基层政府农村环境治理责任的理论基础及困境
客观地说，近年来，我国各级政府在农村环境治理方面做了大量工作，但环境治理绩效依然不明显，这一方面涉及到农村环境污染分散、经济体制不合理、技术手段落后、农民环保意识薄弱等技术性问题；另一方面，从政府责任的角度而言，则涉及到政府责任的缺位与错位、基层政府责任履行乏力及依法治理能力不足等因素。
（一）政府责任的缺位与错位
1.环境责任缺位――发展经济与环境保护的两难选择。 从经济学的角度，环境在本质上是一种公共产品，具有“非排他性”“非竞争性”和“不可分割性”的典型特征，每个社会成员都能免费享受环境所带来的利益。同时，它也使每个人都可能从私利出发进行最大最优的消费，在缺乏恰当制度安排的前提下，任何消费主体都有可能基于“搭便车”的心理对自然资源过度使用而拒绝投资去保护自然资源和生态环境。而且，由于“市场失灵”，往往还易引发一系列严重的环境问题，而这些后果却要由全体成员共同承担，这显然对公民环境利益构成了巨大的损害。因此，作为社会公共利益的维护者，在“市场失灵”时，需要政府承担起对这些利益进行保护的责任。也只有政府合理介入，才能避免其可能导致的“公地悲剧”――这是地方政府承担环境保护与环境治理职能的理论依据。
但是对于地方政府来说，承担政府职能进行公共治理需要付出一定的成本，农村环境治理投资大、见效慢，政府在环境治理中的投入回报往往难以在短期内得以显现，相反有时还会给政府带来暂时性的利益损失[3]。而在我国，很多地方党政领导干部调动频繁，为了能在短时间内获得工作业绩，“在地方官员任期不长的情况下，忽视环境保护而发展经济成为地方政府的一种理性选择。”[4]尤其是以经济发展为中心的地方官员政绩考核体系，更进一步强化了地方政府的经济动机。作为追求自身利益最大化的“理性经济人”，在基于经济增长率区域内排序的晋升资格赛下，为获得更多晋升机会，政府官员往往愿意选择易于被领导看到的“经济成就”这一显性政绩，通过盲目招商引资和粗放式经营发展经济，以提高在经济发展考核排名中的位次。严重污染环境和浪费资源的“十五小”企业在广大农村屡禁不止，除了监督执法不严外，无不与基层政府的政治与经济利益驱动有关。
2.环境责任错位――纵向无权和横向的争权。《环境保护法》第6条规定：“县以上地方人民政府环境保护行政主管部门，对本辖区的环境保护工作实施统一管理。”由此可见，当前我国环境保护的行政管理权在各级政府的环保部门，在治理体制上，则形成了以环保部为首，省市县设立专门环保机构，上级环保部门对下级环保部门实行自上而下的业务指导，各级地方人民政府负责组织本级环保部门的人事任免和财政管理的环保管理体制。这种“条块”结合的行政隶属体制，导致地方环保机构独立性缺失，使其在行使环境保护的行政管理职能时，理直却难以气壮，甚至不得不接受地方政府的指令充当非法企业的“保护伞”，以至于一些基层环保局长要通报当地的环境污染，只能通过写匿名信举报：“对一些实在看不过眼的违法排污行为，我给市长信箱写过举报信，可来找我了解情况的却是县里主管领导和被举报企业，甚至主管领导让我帮企业查查是谁写的信。”[5]
另一方面，自然资源的多样性和属性差异，导致了其管理部门职责界定不明确，部门间职责存在交叉、重叠现象，同时由于立法和执法中存在的问题，环境责任的部门冲突十分明显。以原阳县为例，环保工作分散在发改、农林牧、城管、交通、建设、水利、国土、财政等多个部门，仅农村人居环境整治一项工作，就涉及农业综合开发、扶贫、环保、建设、农林牧、国土、卫生等多个与农村工作有关的政府部门，是一项涉及面很广的系统工程，本需要各部门紧密配合、整体联动，才能取得实效，但现实却是，上述各部门之间完全脱离，职责同构现象非常严重。各部门的权责不清导致了部门工作的重叠，使得各部门有可能基于维护部门既得利益的需要而进行横向的权力争夺和滥用；当出现环境污染时，各部门又相互推诿而导致不能进行有效管理。
（二）基层政府环境责任履行乏力
上文已述，我国实行“条块结合”的环保管理体制，并且越到基层环保机构规模越小，工作人员越少。作为承担环保属地责任的县级环保部门编制普遍偏紧，环保监管难以全面辐射到乡镇街道和村社[6]。至于直接执行上级农村环境治理政策的乡镇政府，普遍还未设立独立的环保机构，而多由一名党政副职干部分管，且囿于乡镇工作人员的缺乏，手下并无人员可用，致使农村环境保护工作难以“落地”；再次，由于乡镇政府受上级多部门指导，基本处于执行上级政府命令和任务、配合各部门阶段性检查为主的被动状态，上级政府在对乡镇政府的考评过程中也没有对其环保绩效给予足够重视，致其缺乏履行环保职责的积极性，导致乡镇政府将环境保护工作放在边缘位置，被动执行，搪塞敷衍。
此外，农村环境治理是一项长期的政府工程，具有治理的长期性和效益的滞后性，基于“正的时间偏好”――他们更偏好现在而不是未来，基层政府往往不愿意主动投资到农村环境治理，而是寄希望于上级政府，或是机械照搬上级环境政策，或是被动等待上级更强势指示。而面对上级政府和政策的监督，基层政府开始费尽心思地采用各种应对策略来敷衍检查：追求短期经济效应、塑造政绩工程的运动式治理活动此起彼伏，如突击“环境整治”、环境治理示范村打造、风暴式大气治理等，这些运动除了做秀式的短期环境改善外，对环境治理的整体性提升效果有限，相反还会使农村环境陷入“突击治理―问题反弹―再治理―再反弹”的恶性循环之中。这也可以从侧面解释，为什么这么多年如此多的运动却改变不了中国农村环境污染状况日趋严重的局面。
（三）环境法治建设滞后，依法治理能力不足
在环境保护方面，我国已初步形成了以《环境保护法》为主体的环境保护法律体系，现有的《环境保护法》《土地管理法》等法律法规中，都涉及有农村环境治理，但是在过去“为城市立法、为工业立法”的思维定式影响下，国家在环境保护的制度设计上，把农村环境保护排在了国家整体环境保护序列的末端，致使农村环境法治建设滞后，依法治理能力不足。
1.农村环境保护立法供给不足。由于我国农村环境立法起步较晚，虽然新修环保法对农村环境保护的条文从1条增加到4条，但是相较于城市环境保护，仍然显得薄弱，缺乏综合性的专门法律以规定农村环境保护的具体规定，即使环保法也仅是对农村污染问题做了概括规定，缺乏针对性。而且在农村环境保护的具体事项上，还存在不同程度的立法缺失，比如：关于农村生活环境保护还仅处于政策文件中，尚没有专门法律规定予以保护；而对于诸如农村污水处理、控制污染转移、农村环境污染补偿等特定领域，立法也没有涉及，致使这些缺乏法律保护的领域在出现环境问题时无所依托，成为某些利益团体侵害农村环境的“帮助犯”。
2.政府法律责任不明确。依法明确政府的环境治理文献的责任，规制其治理权力的边界，是保证政府规范行使环境治理权的需要，也是法治社会构建的内在要求。然而，我国现行环境立法并没有明确各级政府在农村环境治理方面的责任。此外，在环境执法方面，我国还没有建立完善的农村环境执法体系，农村环境执法部门、执法内容及执法程序等各方面还处于萌芽期，农村环保几乎为“零执法”。这种政府环境治理法定责任的缺位，极易导致政府权力的滥用和农村环境治理的低效。
3.环境治理公众参与机制缺乏。环境保护是一项必须人人参与才能取得成功的事业，公民和企业不仅是环境保护的利益享受者，还应是环境保护的责任承担者。虽然我国宪法、环境保护法等法律都对公众参与环境保护做了原则性规定，但客观来说，这些法律法规并没有对环境参与的主体及其法律地位、参与途径及法律保障等进行明确规定，政府似乎更热衷于自上而下地推动环境保护，这使得本来环保法律意识薄弱的农村居民更加被边缘化，最终导致环境法律失灵。
三、基层政府农村环境治理出路分析
（一）创新农村环境治理体制，构建政府主导型治理格局
政府应当对农村环境这种“公共物品”的使用担负起监督管理职责――这是政府农村环境治理责任的理论基础。前文也论述过，农村环境治理相对于其他公共物品来说，具有治理的长期性和效益的滞后性等特殊的特点，单个社会组织或者个人也没有能力去进行环境治理，因此，需要政府发挥政府职能提供环境治理和保护。我国《宪法》和《环境保护法》也对政府的环境保护职能进行了专门规定。但是，农村环境治理并不是简单的行政规划和政府命令控制，它是在扬弃“环境管理”的基础上发展起来的，环境管理虽然强调政府责任，但它更关注政府的“管”，而这种管具有较多的应景色彩，即先发展、后治理，先建设、后堵漏。环境治理则突破传统环境管理思维模式，更多强调“治”，它注重以多中心治理为主，追求政府、市场和公民之间协同、合作治理环境的状态。
建立政府主导型的农村环境治理体制，一是要深化农村环保机构改革，消解政府机构功能的失灵：纵向层面，强化地方环保部门的独立性，省级以下地方环保部门实施垂直管理，从而克服现有体制下地方保护主义弊端。同时，在乡镇设立环保派出机构，配备专职环境监察员，考虑赋予乡镇政府一定的环境监管权和行政处罚权，使农村环境保护更具可行性；横向层面，科学定义和划分各部门间的环境管理权限和职责，并将其权责划分的内容和程序以法律形式固定下来，同时加强环境保护主管部门在环境治理中的“统管”地位，以保证环保部门环境执法的权威性。二是政府积极引导社会力量进入农村环境治理，发挥农村基层自治组织的作用，充分利用乡村熟人社区的特殊性，提高农村居民自主治理农村环境的积极性，形成政府公权力和乡村社会权力相得益彰相互监督的农村环境治理局面。三是加大农村环境治理的资金投入，将环保投入列入本级财政支出的重点内容，加大对农村污染防治和生态保护的资金投入，建立农村生态环境保护的多渠道投资市场机制，鼓励乡镇企业等社会主体参与投资，并允许其从中获取收益。
（二）完善基层政府政绩考核评价机制
组织行为学理论认为，人作为一种有目的的生物，激励对于解释人和组织的行为具有重要价值。政府治理中，如何激励政府官员完成政府职责是政府实现其职能的关键要素。按照我国政府的治理架构，晋升是对地方干部的最重要的政治激励方式。而按照“党管干部”原则，由组织部门主导的定期对各级党政干部进行政绩考核的干部考核评价体制则是决定官员升迁的重要制度。对各级官员的研究显示，完成可量化的指标是官员仕途升迁的基础之一，多数官员会为了完成明确可量化的硬指标而忽视约束力不强的软指标。前文已经论及，以经济为单一考核指标的地方政府绩效考核机制多导致政府官员重经济发展而轻环境治理，也直接或者间接庇护了农村中小企业的环境污染行为，由此造成严重的环境管理失灵。
因此，要提升农村环境治理绩效，就必须改变单纯以GDP为核心的政绩考核机制，增大环境治理指标权重，综合考虑地方经济发展和生态良好等各方面的因素，建立健全环境保护目标责任制和工作考核奖惩机制，将农村环境保护目标的完成情况作为对各级政府及环境监管部门的考核内容，促使各级党政干部树立起“保护好生态环境就是最大的政绩”的环境责任观，同时要改革现行的政绩考核评估过程，建立多元主体参与的评估机制。基于我国特殊的国情，要完善“党政同责、一岗双责、终身追责”的生态环境损害问责机制，明确党委在农村环境治理体系中的作用，强化基层官员在农村环境治理上的政治责任、法律责任以及道德责任。
（三）完善农村环境治理法律法规，保障政府责任实施
法律是治国之重器，良法是善治之前提，基层政府农村环境治理责任的实现，有赖于农村环境治理法律法规体系的健全。
1.建立农村环境法律体系。要转变以往城市中心主义的环境保护法治建设理念，立足于农村环境的特殊性，在国家立法层面，坚持以《环境保护法》为环境治理基本法，并对农村环境治理的基本原则、协调机制、监管体制等进行原则性规定，对诸如土壤、化肥农药污染防治、禽畜污染、乡镇企业污染扩散及污染转移等全国农村环境治理中的共性问题，以单行法规规章的形式予以规范，以填补农村环境保护立法空白；在地方立法层面，要加强农村环境治理地方立法，我国地域的广阔性及农村环境问题的复杂性决定了农村环境治理决不能搞“一刀切”式的环境立法，各地在进行农村环境治理时，要考虑地方特色，在不与宪法、法律法规相抵触的前提下，制定适合本地实际需要的地方性环境法规。
2.健全农村环护执法体系。法律的生命力和权威性在于实施，一部法律如果不能得到落实，那等于没有法律。做好农村环境治理工作，就必须加强农村环境执法。应立法明确基层政府在农村环境治理中的责任，明确各执法主体的职责，使责任划分清晰化、法制化。政府应转变以往事后处罚为主的消极公共服务思想，加强农村环境执法力度，对污染环境的违法现象切实履行起监督管理职能，保持对破坏环境问题的高压处罚势态。同时，加强对环境执法的监督和管理，在杜绝环保执法不作为的同时，对因失职、渎职等行为而导致农村环境污染和农村生态破坏的，也要追究其责任，给予相应的行政乃至刑事处罚。
3.赋予农民环境保护的相关权利。解决农村环境问题，政府应树立环境民主理念，承认作为农村居民有要求更好的生活环境的权利和保护环境的义务，应在立法中赋予农村居民应有的环境知情权、环境监督权、环境诉讼权等，并结合农民的文化素质和农村社会的特点，对其参与环境治理的途径、形式和程序等进行更加可行和易操作化的处理，以提高农民参与农村环境治理的积极性。相信，通过基层政府环境治理责任的转变和政府主导下的多方参与，农村环境治理必将走向良性的发展道路，最终实现经济、社会和生态的可持续发展。
参考文献：
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[4] 孙晓伟.财政分权、地方政府行为与环境规制失灵[J].广西社会科学，2012，（8）：126.
【关键词】新农村 生态文化建设 生态文明 路径
在党的十报告中强调“要把生态文明建设放在突出地位，融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程。”①新农村建设是社会主义现代化建设的重要组成部分，也是我国当前和今后相当长的时期经济社会发展的重大历史任务，事关全面建成小康社会的大局。长期以来，粗放式发展观念使我国农业生态环境受到巨大的破坏，严重制约了农村社会、经济的可持续发展。因此，在新农村建设实践中，生态文明建设就成为新农村建设的一项重要基础性工程。生态文化是生态文明建设的灵魂与根本，对生态文明建设具有导引作用。当前我国广大农村地区经济文化发展落后，农民生态意识薄弱，资源环境破坏严重，不仅影响了农村生态文明建设，也阻碍了社会主义新农村建设。因此，加快推进农村生态文化建设，建设美丽新农村，对促进农村经济社会可持续发展具有重要的现实意义。
农村生态文化建设是新农村建设的客观要求
文化是人类存在的基本方式，是一个民族传承和国家维系的精神支柱，也是促进或制约经济社会发展的重要动因。当今人类面临的生态危机实质上是生态文化的危机。生态文化作为人类新的生存方式，是人与自然和谐发展的文化，是人类文化发展的新的阶段。②它是一种新型的文化，它秉承“人与自然和谐共生”的价值观念，摒弃了人类中心主义的“人是自然的主人、主宰者和统治者”的错误价值观，确立了生命和自然有价值的新的文化观，从而实现文化领域的伟大变革。它为社会提供了一种宽容、和谐、互利的文化理念，也为实施可持续发展战略提供理论支撑。当前生态危机成为威胁人类生存的全球问题，解决目前的生态危机不仅在于寻求科学、法律手段，而且在于改变人类现有的生产方式和生活方式，当然最关键是人类自身应树立正确对待自然的价值观念。人类要彻底消除生态危机，达到人与自然的和谐共生，就必须加强生态文化建设，使人们在实践中从根本上确立生态文明理念和养成良好的生态文明行为。
生态文明是以生态文化为基础的改造自然的积极成果，它积极主张人类对自然的敬重与爱护，强调人与自然的相互依存、互惠互利、共处共融，反对人类对自然资源的毫无节制的尽情“享用”。它表现为人们对生态文化的普遍认同与养成，是一种内涵更丰富、层次更高的社会新文明。生态文化所倡导和弘扬的人与自然的和谐发展的价值观，为生态文明建设提供理论支撑和方法论指导。
长期以来，我国农业与工业一样实行的是粗放型的经济发展模式，只讲发展不讲环境，农业生产造成了农业生态环境的严重破坏，严重制约了农村社会、经济的协调发展。为了解决“三农”问题，党中央作出了建设社会主义新农村重大决策。优良的生态环境是新农村建设的题中之意和建设美丽乡村的一个“硬指标”，也是有效推进农村生态文明建设的必然要求。农村生态文化建设是打造农村优良的生态环境使然，农民传统的生态伦理价值观需要生态文化的引导，通过推进生态文化建设，不断增强人与自然和谐共处的生态意识，培育人们生态文明行为，引导人们养成健康文明、和谐的生产生活方式，促使建立健全保护农村生态环境政策与体制，不断提升社会主义新农村建设的品质。
农村生态文化建设的制约因素
改革开放以来，面对日益突出的环境问题，我国政府非常重视生态环境保护和生态文化建设，并取得了许多成效。但在农村，由于受文化生态缺失、经济社会发展模式粗放和农民素质普遍不高等因素制约，农村生态文化建设仍然存在许多问题，需要亟待解决。
宣传教育不到位。生态文化对人们的行为和思维习惯具有春雨润物细无声的“潜移默化”影响作用，要发挥这一作用，宣传教育和引导至关重要。因此，我们应该通过各种教育方式引导公民树立生态文明观，逐步养成人与自然和谐相处的生产方式和生活方式。这些年来，面对农村生态破坏日益严峻的形势，各级政府和部门十分重视，组织开展了形式多样的环保宣传和教育活动，生态文化建设也取得了许多成效，特别是人们的生态意识得到很大提升。但是，由于一些地方政府认识出现偏差，重视不够，加上资金短缺，导致生态教育和公益宣传欠缺，生态文化广泛传播和普及不够，人们的生态环境保护意识仍较为薄弱，参与生态建设的热情并不高。在许多农村学校，由于教育的功利化致使教育产生了严重的异化，生态教育严重缺失，学生的生态保护意识较为淡薄。宣传和教育的不到位，严重地制约了农村生态文化的建设和发展。
生态文化缺失。农村环境污染根本原因在于农村生态文化缺失。农村村民总体生活水平和文化素质偏低，同时受传统道德观念、小农意识和落后的习俗等的严重影响，农民对生存环境的关注度较低，环保知识匮乏，整体环保意识缺乏，这样导致了环境文化的缺失。在这样的生态文化缺失境遇下，他们缺乏保护生态的理念，对环境的社会行为就可能没有约束。由于没有意识到环境的破坏将会给人类带来的严重影响，有时出于某种习惯或为了自己生活便利，造成对环境的“伤害”，或者有时为了个人微小的经济利益等而做出危害生态环境的行为。由此可见，生态文化的缺失已成为农村生态文明建设的重要制约因素。因此，在广大农村推进以生态价值观和生态道德为核心的生态文化建设尤为重要。
过分追求经济利益，生态文化遭受冲击。在许多地方，由于发展观的偏差和误导，人们过多而疯狂地追逐短期经济效益，“一味地向自然索取，以破坏和掠夺自然来求得所谓的发展，最终导致了对生态环境的肆意破坏，造成了今天的生态环境危机。”③在农村一些地方，有些企业和个人肆意采矿，毁坏大片生态林和植被，地表支离破碎。这种粗放的、无序的、掠夺性的开采，不仅造成的森林植被和景观破坏、良田毁坏、水土流失等，而且也带来了一系列如土壤质量下降，生态系统退化，生物多样性丧失等问题，导致生态环境的急剧恶化，直接破环了人居环境，乃至威胁到人们的生命健康。当代农业生产完全改变了传统的生产方式，为了提高产量，大量的化肥被施用于土地，大量的农药用于农业病虫害防治，造成了大气、水、土壤的污染和环境的破坏，这不仅给人类健康和生态环境带来危害，也扰乱了生物的生活方式和改变了农业生产的基础环境。由此可见，人们为了追逐眼前的经济利益，忽略了生态环境保护产生长期综合效益，而肆意放纵自己破环环境的行为，致使生态道德缺场，对生态文化造成了严重的冲击。此外，农村的大多数乡镇企业技术设备落后、环保意识薄弱，甚至一些企业为了自身利益，在生产过程中直接将污水、废气、废品不加任何处理而随意排放和随处堆放，致使当地自然环境和农村居民的生活环境受到破坏，居民的生命安全也受到威胁。农村自然生态的破坏已成为农村经济社会可持续发展的严重障碍。在许多地方，环保部门出于地方保护主义，对这些企业肆意危害环境行为监管不力，甚至视若罔闻，生态环境保护法律、法规形同虚设，不仅危害了当地群众的切身利益，也打击了群众对环保的信心和参与度，直接冲击和弱化了人们的环保意识，导致生态文化缺失。
监管体制缺位，长效机制不完善。尽管我国出台了保护环境的相关法律法规，不可否认的是我国的环境保护政策法规还不够完善，环保工作体制不够健全。特别是农村的生态文化的管理体制还处于起步阶段，管理制度不健全，不能做到有章可循，出了问题有时无所适从。一些环保部门对农村环境污染和生态破坏没有实施有效地监管，导致环境污染、生态破坏的现象愈演愈烈。另外，生态文化建设需要大量资金投入，然而，农村经济条件有限，资金匮乏，生态保护团体不能建立，生态教育宣传无法有效开展，直接影响到公众保护环境的自觉意识的生成和环保的参与度。
农村生态文化建设的路径选择
农村生态文化建设直接关系到农村可持续发展的进程和实现程度。因此，我们应采取切实可行的有效措施，解决农村生态文化建设中存在的问题，全面推进农村生态文化建设，促进农村经济、社会、环境协调发展。
加强生态道德教育，促成生态行为的养成。导致生态危机的根源之一，就是人类缺乏环境资源保护意识。生态文化建设是消除这一危机根源的有效手段。对人们进行生态道德教育、培训是生态文化建设的最主要的手段方法，人们生态意识的提升和良好的生态行为养成离不开生态教育的引导。生态文化体系建设是一项全民参与的伟大工程，生态文化必须走向群众，必须成为家喻户晓的大众文化。因此，加强生态意识、生态规范、生态素质等方面的教育， 转变传统观念，树立可持续发展的自然观、发展观、科技观和价值观，已经成为当今公民尤其是农民道德教育的重要内容。
首先，政府部门要充分利用报刊、广播、电视、网络等媒体，积极宣传生态知识和传播生态文化。政府部门或社团组织专业人员到广大农村进行生态保护宣传，也可以通过设立宣传栏或举办展览等形式，开展多形式、多层次的生态道德教育，培养农民责任意识和参与意识，深化人与自然和谐相处的生态文化观念，营造生态文化建设的良好社会氛围。在农村，积极倡导绿色健康消费模式，激发农民良好的生态觉悟与环境保护意识，促使他们改变不正确的价值观念和不恰当的生产生活方式，倡导和鼓励他们在生活中保护生态、节约资源，并投身于防治环境污染、改善生态环境的行列中来，使建设生态家园成为人人参与的自觉行动，在全社会逐步形成绿色、健康的生活方式和消费模式。
青少年是未来的社会主义建设者，也是新农村建设的主力军，因此，要突出抓好对农村青少年的生态道德教育，把生态环境教育纳入学生的素质教育内容，组织他们参与环境保护与宣传的社会实践活动，培养提高他们保护生态环境的自觉性，培育青少年良好的生态道德品质和情操，把他们培养成为具有生态环境保护意识并化为自觉行动的一代新人。
发展生态产业，培育生态文化。发展生态产业（即农业产业的生态化）是改善农村生态环境、消除生态危机的有效途径。在农村，发展生态产业既包括发展生态农业，也包括发展生态工业、生态文化产业等。生态农业可以实现社会经济发展和生态环境保护的协调统一，因此，它是农业发展方式转变的必然选择。发展生态农业必须依托当地资源优势，把现代农业、旅游观光等有机地结合起来，形成具有地区优势的特色农业。有条件的地方，也可以发展技术含量高、资源消耗低的生态工业，与此同时，以生态资源为依托，发展生产业，为生态工业发展提供绿色服务，开辟出一条具有地方特色的绿色发展之路。同时，在发展生态产业过程中，使农民在绿色生态环境中受到生态文化的熏陶，把生态文明的理念渗透到村民的日常行为、意识和习惯中去。
生态文化本身也是一种无形的经济资源。根植于农村的生态文化产业不仅可以促进人们生态意识的提高，而且能够促进农村经济发展，为农村生态文化建设提供坚实的物质基础。在农村发展生态文化产业，要充分挖掘和整合农村特有的生态文化资源，如手工艺、民俗文化等，把地区独特的生态资源与当地深厚的文化底蕴结合起来，实现文化与生态的融合，打造具有特色鲜明的生态文化精品，促进旅游业的发展，使其成为农村靓丽的致富风景线。这也有利于帮助农民树立“绿色、和谐、健康”的生态消费观，培育绿色生产方式，逐步养成绿色消费习惯和生活方式，构建健康和谐有序生态文化体系，促进人与自然的和谐共融。
加强监督管理，建立生态文化建设的长效机制。制度和体制是生态文化建设的保障和支撑。农村政府部门要通过相关制度和各种机制的建立和完善，确保生态文化建设的有力推进。首先， 要建立健全农村生态文化建设机构体系。生态文化建设是一个系统工程，涉及面比较广，参与的主体也比较多。农村政府主管部门在农村生态文化建设过程中必须发挥其主导作用。政府主管部门要建立健全生态文化建设的管理制度和规范各方面的的管理工作，并结合本地实际制定生态文化建设的长远规划和考核标准；要对农村干部进行定期培训，提高认识及其环保的执行力；同时，加强生态文化宣传教育和生态保护志愿者队伍建设，促成人们绿色消费行为的养成；有条件的地方，可以建立绿色示范区，搭建生态文化教育平台，逐步形成生态文化建设的合力。
其次，完善监督机制。生态文化建设是重要的公共事务，关系到公众切身利益。生态环境保护必须依靠广大人民群众，群众有权参与和监督，缺乏群众的参与与有效监督环境保护不可能取得成效。在农村通过开展义务植树造林活动、生活垃圾的定点分类堆放和志愿者行动等活动，推进民众保护生态环境的参与度。积极发展民间环保团体和组织，带动公众参与环保活动，使之成为生态文化建设的主力军。新闻媒体应充分发挥其舆论监督作用，对破坏生态、污染环境的行为进行曝光批评，对保护环境先进事例褒扬。建立健全生态文化建设群众监督制度，鼓励群众参与监督，拓宽公民参与环境决策和治理的渠道，提高农村生态文化建设的责任感和参与意识。
第三，建立完善环境保护的法律、法规，做到生态保护有法可依。加强环保法律、法规宣传执法力度，特别是加强对污染企业的管理和整治力度，对违法的企业严厉处罚，绝不庇护。通过法律和法规宣传，提升农民的生态伦理道德水平，逐步形成适应现代化农业发展的生态道德价值观。运用法律法规规范和约束村民行为，引导农民树立生态环保护意识，促成他们生态文明行为习惯的养成。
（作者单位：绵阳师范学院马克思主义学院）
【注释】
①：《坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进为全面建成小康社会而奋斗》，北京：人民出版社，2012年，第39页。
②余谋昌：《生态文明论》，北京：中央编译出版社，2010年，第10页。
论文关键词：农村城镇化；建设；环境问题
一、城镇化过程中的环境问题
我国的城镇化进程目前己进入高速发展阶段，而且这种势头仍在加强，但是随着城镇化的高速发展，大量的环境问题开始凸显出来。笔者通过对调查，总结出环境问题大体表现为:
（一）土壤污染问题
在为小城镇提供农副产品的土壤中，中金属污染、有机农药污染、化肥污染较为突出。调查发现，市郊区的菜农普遍使用农药化肥及农膜。大量使用杀虫剂、杀菌剂、杀草剂，这些剧毒农药的滥用或过量使用，农副产品和土壤中残存了大量的有机氯、有机磷，容易引起一系列的生态环境问题。化肥的过当使用，造成土壤有机质含量低，土壤肥力下降、土壤板结和土质恶化。在农膜的使用上，降解膜因价格较高使用率较低，非降解膜因价格较低利用率较高但回收利用率较低。大量废旧农膜遗留在土壤中，破坏土壤结构，引起土壤板结，严重影响农业生产。
（二）生活垃圾随意堆放问题
近年来伴随着农村城镇化的进程，农村经济的发展和农民生活水平的提高，农村的垃圾也越来越多，组成成分日趋复杂，以往分散式的就地消纳方式显然已经不能满足农村生活垃圾处理的需要。生活垃圾的随意倾倒，已对农村环境和生态造成严重破坏，并在一定程度上制约着农村经济的可持续发展。目前几乎没有农村垃圾处理系统，普遍缺乏完整的排污系统。除个别村庄外，大都没有垃圾存放点和处理点，垃圾多被随意倾到在门前屋后、村道两旁以及田间地头或废置水塘沟渠之中，不仅影响村容村貌，还容易造成疾病的传播。
（三）禽畜粪便和养殖业污染问题
禽畜养殖是农民致富的一个重要途径。调查发现农村分散型家庭养殖比较普遍，而其多数是散养。也存在规模养殖场建于村内，没有进行人畜分离，有的养殖场建于水源地附近，对引用水安全造成威胁。养殖业粪便处理不当引起的恶臭对所在农村环境影响较大。部分庭院式小规模养殖，人畜共处，人畜粪便在房屋旁、道路上晾晒或堆肥现象不同程度的存在，为蚊虫、细菌的繁殖和病疫传播埋下了隐患。
二、环境问题产生的原因分析
（一）粗放型的经济增长
低效率、低产出、高能耗的粗放型的经济增长方式和粗放型掠夺式的传统农业生产经营方式，是导致生态环境恶化和贫困恶性循环的经济根源。传统的经济增长方式以高开采、高消耗、高排放、低利用、难循环和粗放经营为特征，消耗大量的资源取得暂时的经济增长，这既是造成环境污染和生态破坏的根本原因，也是经济效益低下，导致经济和社会发展不可持续的关键因素。长期以来，人们片面追求经济利益而忽视环境效益，重眼前利益而轻视长远利益。另外，农村经济发展水平低，生产方式落后，生产资料利用效率低，从一定程度上造成了农业污染。
（二）环境保护法制不完善
环境保护法规不健全，导致管理体制不顺、机制不协调，环境保护没有落到实处。我国环境法律法规虽已成体系，但对环境违法行为处罚不严，没有引入刑事责任，基层环保部门监管手段落后，不能及时发现并制止企业的偷排、漏排和超标准排放污染物的行为。加上地方保护主义，造成企业违法成本低、守法成本高、环保执法成本高、环境治理成本更高的不良现象。而且没有建立农业和农村自然资源核算制度，农村环境管理机构匮乏，环境保护职责权限分割不明确。
三、城镇化进程中农村环境保护的对策
笔者认为，要加快农村城镇化发展的步伐，推动其健康发展，有必要采取以下措施：
（一）完善农村环保法律法规
1、完善《环境保护法》，淡化污染防治色彩、增加可持续发展的立法宗旨、增加有关生态保育与资源保护的原则性规定，明确环境保护主体的权利义务和环境保护基本政策；2、补充农村环境与资源保护法中欠缺的单行法，如农村清洁生产促进法、农村环境保护评价法、农药使用环境污染法与国土整治、农业区域规划、村镇规划、农业植物资源及新品种的保护等；3、明确农业资源权属，促进资源的综合利用与集约型经营，在法制创新的同时，发挥政府的宏观经济政策的调控作用，改变其对农业资源的掠夺式粗放经营方式；4、在环境保护基本法中增加综合性的农业环境管理法律，规定环境资源管理体制、明确环境管理机构的权责，克服农村环境立法、执法、守法中的薄弱因素，推进生态城镇、城乡一体化环境管理进程。
（二）增强环境执法力度，加强环境保护的
公众参与制度转变政府职能，依法行政，规范政府综合决策与执法监督行为，坚持政务公开，提高执法透明度。重视环境民主与公众参与，在环境立法中对公众参与的方式、获取信息的途径等做出明确规定，鼓励社会公众广泛参与环境影响评价、环境决策、环境执法监督活动，在环境立法、环境标准制定过程中要充分听取民众、社会团体的意见，对公众利益影响重大的环境措施出台前，还应举行听证会；在环境基本法和其他单行法规中明确规定公众参与的原则、程序、基本内容等；借鉴国外立法经验，具体规定实施公众参与的途径或方式等，同时对公众参与环境影响评价活动的知情权加以明确规定，并且为公众参与环境影响评价活动提供便利渠道，以及充足的信息来源；增强公众参与环境影响评价的意识，对我国农村环境的保护起到公众监督与参与的作用。
关键词：农村；环境治理；困境
中图分类号：F320 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2014）19-0033-02
一、问题提出
改革开放以来，随着农村市场经济的发展与国家惠农政策的实施，中国大部分农村地区的经济发展水平与农民生活水平有了很大提高。但是由于发展过程中对环境保护的疏忽，伴随着经济发展，农村生态环境破坏、农业生态环境恶化、农村生活环境呈“脏、乱、差”的样态。在这种情况下，农村环境已经成为制约农村经济持续、稳定发展的重要因素，农村环境治理已经迫在眉睫。党的十报告提出要“要努力建设美丽中国，实现中华民族永续发展”，强调必须树立尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念。这是深入贯彻落实科学发展观的战略抉择，是在发展理念的与发展实践的重大创新。新的时期对农村环境的治理与保护是推进农村现代化变迁需要关注的重要问题之一。加强农村环境治理对于促进农村社会和谐发展具有重要的意义。
二、农村环境治理的现实困境
（一）农村环境的持续恶化制约农村社会的发展
近来年来伴随着经济发展，农村生态环境持续恶化。随着各种农业生产资料的应用，给土壤及地下水资源带来极大的危害。由于农药、化肥、农膜的大量应用，中国1.5亿亩耕地受到不同程度的污染，土壤耕种能力对化肥、农药的依赖性增大。在农业耕种过程中大量的农药使用造成农作物药物残留问题，农产品质量下降。虽然农村社会的生产方式与经济水平大幅度提高，但是农村居民的生活方式仍停留在传统阶段，生活垃圾随处倾倒，白色垃圾随处可见。很多地区的池塘都受到生活垃圾的污染，农村整体环境呈现“脏、乱、差”的景象。一些污染大的企业向农村地区转移，如造纸厂、化工厂等污染大的企业污水随意排放，对地上河流、地下水资源等造成极大危害。如一些化工厂急于追求经济利益，不顾环境危害，将污水直接排向地下，由于地下水的隐蔽性，一时难以发现，但是对农村整体地下水资源的危害确是毁灭性的，造成了农村生态环境的恶化。
（二）重城市、轻农村的环境治理政策导致农村环境治理缺位
由于农村地区幅员辽阔，长期以来农村地区的环境污染一直处于隐蔽状态，在中国的发展战略中，一直对城市环境治理工作高度重视。在城乡二元结构的背景下，对于农村环境污染的严重态势缺乏科学、客观的认识。加之地方政府发展理念中的重经济因素的偏向，导致对农村环境治理的重要性认识不足。一方面，农村是城市工业生产的原材料和自然资源的输出地，消耗了农村大量环境资源。另一方面，由于城乡产业结构的不同，城市环境排放的废物远远大于农村，不断向农村转移，导致农村环境不断恶化，而由此造成的损失，城市并未向农村按“谁污染，谁治理”原则支付治理补偿费。一些农村地区成为环境污染的受害者，并未得到应有的补偿。中国的“排污收费”制度，一些污染物排向农村却不包括在治理范围之列，并且对于农村小水体、水源地、耕地等治理和保护也未加考虑。作为环境治理的政策长期主要用来治理城市环境，对广大农村环境的治理长期处于被忽视的地位[1]。
（三）缺乏农村环境治理的机制
中国环境治理的主要工作集中在城市地区，对农村环境关注较少。在中国城市地区，基本上建立了完善的环境治理机制。在广大农村地区，环境治理机构不健全，农村环境治理、监督体制不完善。这源于多年以来城乡二元结构的社会体制，以及对农村环境问题的忽视。政府在农村环境领域的公共管理职能长期缺位，未能充分发挥市场在农村环境资源配置方面的作用。环境利益是一种公共利益，个人或企业不能代表公共利益，只能由公共的权力机关来代表公共利益。在环境治理的框架中，政府不但在很大程度上代表了公共的利益，而且基本垄断了环境制度的供给，应当充分发挥公共管理职能，积极推动农村“环境良治”的实现。因此应发挥政府在农村环境治理中的主体作用，在政府的引领下，发挥群众在环境治理中的监督作用，积极参与到环境治理的行动中来。
（四）农村居民环保意识仍需提高
长期以来，农村居民一直沿袭传统的生活方式，他们的文化水平相对较低，对环保的知识掌握不足、环保意识较弱。在农村经济发展的过程中，他们大多关注自身经济条件的提高。对环境的重要性并未上升到重要地位，甚至一些居民认为环境保护是政府的事情，与居民无关。在这种错误的认识下，难以发挥环境治理的主体与监督作用，导致环境治理难以收到科学的反馈信息，环境治理效果较差。
三、对策分析
（一）以政府为主体切实加强农村环境保护的意识
随着经济发展造成的全球生态环境恶化，环境问题被世界各国广泛关注。以可持续发展观为引领，生态文明观、环境公平观、环境正义、与自然和谐相处等环境保护新理念开始深入人心。在此背景下加大环境治理和保护力度，营造良好的生态环境，成为当前农村发展中的重要问题之一。正确认识和处理人与自然的关系、农村经济发展与环境保护的关系。应以政府为主体，贯彻科学发展观的理念，切实加强农村环境保护的意识，强化环境观念。转变过去经济发展优先忽视农村环境保护的不合理的思想，树立环境是农村发展的根本的理念，在保护农村生态环境基础上切实维护农村居民的环境权益。
（二）以政府为主导，建立多方参与与监督的环境治理体制
环境治理是一项长期工程，作为公共事务的人政府应发挥主导作用，根据国家发展的长期战略制定农村环境治理的目标体系。以政府为主导，建立多方参与与监督的环境治理体制。对环境治理的力度纳入政府考核的主要目标，同时在地方发展中坚持环境为本的发展策略。在环境治理过程中，农村居民及各级组织既是环境保护的参与者，同时也应积极发挥他们的主体性作用，提高农村居民的环保意识。把环境保护与社区发展结合起来，让村民在环境治理中监督治理的效果，并积极参与到环境保护、环境治理的行动中来。
（三）健全环境治理的法律法规
从目前来看，农村环境治理缺乏完善的法律体系。虽然在某些方面存在环境保护的法律条文，但是总体来看，呈碎片化的状态。因此应从农村长远发展的角度，逐步健全农村环境保护法律体系。制定针对性强、操作性强的农村环境保护法律是改善农村环境状况、加强农村环境监督管理切实有效地防治农村环境污染和生态破坏的法律依据。为了适应农村环境保护的需要，尽快修改完善农村环境保护法律法规的相关内容，建立健全农村居民环境权益诉求机制和利益补偿机制。同时健全和完善权利保障法律机制，使农民在农村环境保护实践中发挥更大作用。通过立法进一步明确农民的各项环境权利，这是实现农民参与环境保护的法律基础和根本保证。在微观层面，对于农村环境治理应该以村委单位，建立建立农村环境保护规章制度并有效落实制度。
四、结论与讨论
自然环境是农村和谐发展的根本保证。中国当前正处于社会转型期，市场经济的迅猛发展导致生态环境急剧恶化。农村环境已经成为制约农村社会和谐、健康发展的因素。在这种情况下，农村环境治理已迫在眉睫。要改变传统的发展理念，通过多种形式提高农村居民的环保意识，以政府为主导，建立多方参与与监督的环境治理体制。从农村长远发展的角度，逐步健全农村环境保护法律体系。制定针对性强、操作性强的农村环境保护法律，发挥农村居民环境监督作用。建立健全农村居民环境权益诉求机制和利益补偿机制。
参考文献：
[1] 李书舒，陈锐.农村环境治理关键问题分析[J].生态经济，2012，（6）：186.
一、农民参与的理论基础
(一)环境权是农民参与农村环境保护的权利基础
环境权概念是在20世纪60年代，随着环境的急剧恶化，人类生存面临着环境危机，在各种环境保护运动中的推动下，被逐步提出来的。1970年日本东京公害问题国际座谈会会后发表的东京宣言》提出了环境权的概念，即把每个人享有其健康和福利等要素不受侵害的环境权利和当代人传给后代人的遗产应当是一种富有自然美的自然资源的权利作为一种基本人权在法律体系中确定下来。[1]IP87)1969年密执安州大学法学教授约瑟夫.萨克斯以公共信托”理论为依据提出了系统的环境权理论。该理论指出，政府作为公民的环境资源的受托人，负有保存和管理并使公民的环境资源得到合理的利用的权利、免受破坏的权利、享有在良好的环境中生存的权利，以及公众参与环境保护的权利和相应的法律机制。1970年通过的密执安州环境保护法》体现了环境权理论。该法规定：为保护空气、水和其他自然资源和这些资源的公共信托免受污染、损害和破坏，检察总长或任何人可对任何人维持诉讼，请求确认性救济和衡平法上的救济。[2](P67)确认了环境权及其包含的公众参与的法律机制。
作为一项基本人权，环境权是指公民在不被污染和破坏的环境中生存及利用环境资源的权利，具体内容包括环境使用权、参与权、知情权、请求权等。[3](P57)农民作为公民的一个组成，基于其主体的自然属性和社会属性，同样有一般公民的环境利益诉求和其自身特殊性决定的特殊环境利益诉求.作为对这种利益诉求的法律回应，当然的在其所享有的基本人权中也同样的包括环境权。所以，作为环境利益诉求的主体，在农村生活和农业生产中，农民对于农村环境污染和破坏的治理中必须享有参与的权利，并且在参与过程中合理的利用农村的环境资源。
(二)市场经济是农民参与农村环境保护的经济基础
根据马克思主义的基本原理，经济基础的变迁必然引起社会的变革，那么作为现代社会治理行为的一种方式，公众参与也需要到社会经济的发展中寻找解释的源泉。在计划经济体制时期，农民不是独立的产权主体和经营主体，导致农民没有自觉的自我利益意识，把自我的一切利益实现寄托于国家、政府和集体，农民的个人利益完全服从于国家利益或者集体利益，因而不可能存在农民的公众参与。但是当农村土体承包责任制度实施之后，农民作为自我利益主体的意识觉醒，有了对影响其利益实现的政府和集体行动参与的需要。这样，在农村经济市场化的推动之下产生了农民参与途径的制度化需要，国家作为制度这种公共产品的主要供给者，应当以适当的形式和途径，满足农民参与公共生活的需要。为满足这种需要实现的预期安全，农民公共参与的途径和形式在依法治国的背景下应尽量的实现制度化、法律化。
正是由于传统社会是不参与的，而现代社会是参与的”。[4]P4fr48)在中国建设新农村的战略中，农村环境保护的农民参与是这项社会工程的重要组成部分。经历过农村经济20来年的市场化改革，农民的自我利益意识觉醒并逐步增强，其中就包括环境利益的意识。为了实现其环境利益，包括良好的生活环境、生产环境和生态资源环境的利益追求，农民一方面将其环境利益的实现寄托于政府，另一方面，为了防止政府对其环境利益实现的漠视或者侵犯，必然要求参与影响农村环境保护的相关决策和实施行为。这是农村经济市场化的背景下，农民的自我环境利益意识出现的必然。因此，在农村环境保护中，必须要有合理的途径和形式来满足农民的这种需要。
(三)村民自治是农民参与农村环境保护的政治基础
在经济市场化的推动之下，农村的民主制度建设也得到了较大发展，我国宪法更是直接确立了在农村实行村民自治制度，以保障在农村地区民主制度的实施。民主作为一种社会管理体制，其成员大体能够直接或间接的参与到影响其成员的决策。一>10)即民主就是一种成员参与其管理的管理体制。特别是在近现代社会大多数国家由于所采取的是代议制民主，为了缓解在行政国家主导下导致的国家和人民关系的紧张，更是通过允许人民直接跃过议会直接参与到政府行使行政权力的过程中来，以防止政府行政权力的滥用。
参与型民主”被视为民主政治的真谛。
参与作为现代民主制度实现的重要形式在我国也得到了确立。根据宪法第2条第3款之规定，人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务”。宪法第111条规定：城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众性自治组织”。村民委员会作为一个具有自治性质的社会组织，从其内部来看，是村民在自愿的基础上，通过自我管理、自我教育、自我服务等途径来实现自治的组织形式，体现了农民的参与性，所以是农民实现民主的组织保障。那么在我国农村，农民就是通过村民自治这种基层群众性组织这种直接民主的途径来实现对有关社会事务和文化事业的管理，当然要包括农村环境保护事业。所以，在我国农村环境保护中农民的参与，是农村所实行的民主制度形式——村民自治的内容体现。
二、农民参与农村环境保护的价值体现
环境正义是农民参与农村环境保护的首要价值。环境正义是随着环境问题的出现所导致的对不同的人群环境资源分配的不公平而出现的法律范畴。环境正义问题源于人们对环境权益不公的反思。在美国历史上，对于环境资源的占有和利用，白人与黑人等有色人种之间、富人与穷人之间在环境权益上曾存在着明显的不公正现象，那些污染企业、有毒有害废物的堆放场所以及对环境有不良影响的设施建造都处在有色人种或者穷人生活聚集地，由此引起了环境正义问题。美国国家环保局认为，环境正义是指在环境法律、法规、政策的制定和实施中，无论任何人，应当得到公平对待并卓有成效地参与。[6]P73-74)可见，环境正义就是实现环境权益享有的公平对待，要实现公平对待，就必须有权益主体的参与，没有参与也就没有环境正义。因此，环境权益主体的公众参与对于环境正义的实现具有重要意义。
农民对农村环境保护的参与，是农民作为农村环境利益的主体对其自我利益实现的保障。这种参与就是为了防止在经济社会发展中，政府和企业忽视农民的环境利益，致使污染企业的建设、污染物的堆放、有害环境设施的构造都处在农民生活和生产的处所，以及在环境资源的交易中违背等价原则，最终农民的环境利益受到损害。在农村环境保护的法律、法规、政策的制定和实施中，有了农民的参与，农民就可以充分表达和维护他们的环境权益诉求，从而与其他环境权益主体一样享受公平的待遇，实现环境正义的价值追求。
环境效益是是农民参与农村环境保护的又一重要价值。效益是法律追求的一种重要价值，环境法以追求社会公共利益的最大化为价值追求。^11)环境效益，就是指在环境资源的消耗和收益的对比关系中，以最小的资源消耗取得最大的收益，这种最大的收益应该是经济发展、社会进步，满足人类的生存需要和生活水平逐步提高的需要，同时又不影响后代人对环境资源的享有。正如我国环境保护法》第4条所规定的那样，‘国家制定的环境保护规划必须纳入国民经济和社会发展计划，国家采取有利于环境保护的经济、技术政策和措施，使环境保护工作同经济建设和社会发展相协调”，由此确立了经济发展、社会发展与环境保护相协调的原则，其目的就是在保证经济发展、社会发展的前提下，使自然资源和生态资源的消耗和破坏能够‘既满足当代人的需求又不危害后代人满足其需求的发展”，即可持续性发展”。[8]因此，可持续发展是环境效益的最大化的体现。那么在环境规划、环境影响评价、环境资源的收费等制度中都要以环境效益的最大化，即可持续发展为目的，并以环境效益的最大化为相关制度制订和实施的评价标准。
农民对农村环境保护的参与，是环境效益价值实现的一项重要保障。通过农民的参与，可以保障法律、法规和国家政策制定过程中，以及经济和社会发展的规划决策中，防止单纯的考虑经济效益的追求，从而更好的在协调经济发展、社会发展和环境保护的原则下做出科学决策，提高资源的利用效益、最大化的减少人类行为对生态环境的破坏，预防环境污染，以保证经济社会的可持续性发展。同时，由于有农民的参与，可以提高决策的科学性、可行性，降低发展成本，从而更好的提高经济效率，比如农村生活中的利用农作物的秸秆生产沼气以替代原来的能源消费，降低了农民生活的成本、提供了绿色肥料，清洁了农村环境，较好地实现了环境效益价值。
三、我国农民参与农村环境保护的制度缺陷与缺失
制度缺失是影响农民参与农村环境保护的重要原因。主要体现在：农村资源
产权关系模糊，环保法适用范围的缺陷，农民环境信息知情权的缺失，农村民主制度不健全等几个方面。
现代法学主体理论认为，法律上的人都是理性的经济人。而清晰的产权关系可以使法律主体的行为收益与其承担的成本保持一致。而我国农村经济中存在的首要问题就是产权关系不明晰，再加上环境资源本身具有一定的公共因素，导致农业生产行为和农村生活行为的外部效应不能内部化，从而导致一些环境保护的法律措施、行政措施、经济手段的失效，实际效果是鼓励了农民农业生产中的掠夺性经营，导致农民对农村环境保护中参与激励的丧失。
现代环境问题是随着工业化的发展而产生的，由此人们把更多的注意力放在了城市的环境保护问题上，制定的法律、法规以及政策也主要在于城市的环境治理和保护上，并不能完全适应于农村环境问题。毕竟，农村环境问题与城市环境问题虽有同一性之处，但是导致农村环境问题的因素以及农村环境问题的表现也都是不同于城市的，但是由于现行的环境法律并不适应于农村，造成农村环境保护被法律边缘化。由于农村环境的法律边缘化，自然在农村环境保护中农民参与的法律制度缺失，影响了农民参与环境保护的制度保障。
农民参与农村的环境保护是农民环境利益诉求的表现，但是有效的参与必须以掌握相应的信息为条件，因此，必须赋予农民对农村环境的真实情况的知情权。但是，由于环境损害本身的隐藏性以及农民的教育水平较低等原因，对于环境问题上的信息占有严重不充分和不对称。例如，对于城市的规划和土地征收没有参与的机会、对于城市和乡镇工业规划的不知情等，构成农民有效地参与到农村环境的治理和建设中的重要妨碍。所以，必须通过法律赋予农民对环境问题的知情权，并且基于农民的弱者地位赋予政府和企业等相应的义务来保障农民知情权的实现。对于那些可能对环境造成损害的决策或者其他措施，首要的条件是必须是可能受到影响的个人事先得到通知。国家有义务不干涉公众从国家或私人机构获得信息的行为，有义务取得并传播关于公共和私人的所有相关信息”。[9P21]因此，农民参与的程序前提是农民对环境问题知情权的充分享有得到保障。但是我国宪法》和杯境保护法》中并没有直接规定公民包括农民享有获取环境信息的权利，缺乏对政府和企业的环境信息提供和环境信息批露的义务，以及环境信息公开的形式不够全面等，都影响了农民环境信息的知情权的实现，最终影响了对农村环境保护的有效参与。
农民环境参与是农村民主制度的内在要求。虽然我国1982年宪法》就确立了村民自治制度。村民在自愿的基础上，通过自我管理、自我教育、自我服务等途径来实现自治。农民作为自治组织的成员，可以在组织内部实现民主，并通过自治组织参与国家和社会的经济社会事务。为保证村民群众充分的行使参与讨论和决定基层公共事务和公益事业、对干部实行民主监督，需要健全的民主选举、政务公开和财务公开制度的保障。但是农村的诸多制度都存在一些不足和落后。比如，农民缺乏参与的主动性和自觉性，在选举中存在较为严重的派系性和宗族性，政务公开和村务公开尚未完全实现，再加上农民自身素质的低下，参与的水平不高，而且还存在非制度化的不合法的程序参与村务。MP64]这些都严重阻碍了农民对关系其切身利益和公共利益的政治生活、公共事务和公益事业的参与，以及对村干部的民主监督，包括对于具有公共属性的农村环境保护问题的参与和监督。
四、农民参与农村环境保护的制度保障
农民对于农村环境的参与既然是环境权这一基本现代人权的权利要求，又是农村政治民主化、农村经济市场化推动的结果，更是对日益严重恶化的农村环境状况的回应。为此，需要把农民对农村环境参与的权利制度化、法律化。
一是法律上明确农民的环境权和参与权。首先在宪法层面上，将公民，当然包括农民的环境权作为一项基本人权确定下来，并注重政府对公民环境权益的保障义务。其次，在环境保护法》、农业法》等法律中确认环境权，并明确环境权的基本内容，包括环境知情权、参与权、请求权和使用权等。再次，通过制定相关的单行法，确认农民的参与权。比如在经济社会发展的规划制定法、环境影响评价法、环境资源使用费的定价法、许可使用法以及环境生态补偿法律制度等，在这些单行法中，具体确立农民环境参与的权利主体、权利的内容、权利行使的程序、参与的义务主体及其义务、参与救济等。只有实现了农民对环境参与的制度化、法律化，才能切实保证农民环境权益实现的稳定化、持续化。
二是构建产权制度，明晰产权关系。产权关系的不明晰，是导致农民权益在经济社会发展过程中受到侵害的一个重要因素。环境资源的消耗者、生态平衡的破坏者以及良好环境的侵害者的外部性行为不能内化;以及环境作为一个公共性的权益问题等致使环境保护行为存在严重的搭便车现象，这些都是需要首先明确农村中的产权主体方有可能解决的问题。比如，农村集体土地所有主体的虚位，农民作为真正的产权主体被忽视，导致农村土地征收中的不透明、征收补偿不合理，农村成为城市垃圾的倾卸地，农业经营的掠夺性等等环境资源生态的恶化。因此，必须明确产权主体，明晰产权关系。为此，学者们有不同的观点，比如完全的私有化，完全的国有化，公司制、总有制以及现状制等等，这里笔者不想作评价。不管农村的产权关系如何改革，必须做到产权明晰，真正落实农民的权益主体地位，从而为农民的环境参与提供产权基础。
三是完善信息公开制度，消除信息不对称障碍。信息不对称是农民参与政治经济社会事务的最大障碍，也是农民参与意识淡薄的重要原因之一。必须首先从法律上明确公民的知情权，在此基础之上完善信息公开制度。比如，乌克兰自然资源保护法》就规定了公民有权以法定程序获得关于自然环境状况的以及对居民健康的影响等方面的确实可靠的全部信息。美国为了保证公民知情权的实现，就出台了行亍政程序法》、阳光法案》、〈信息自由法》等法律来确认有关主体信息公开的范围、程序、责任等。我国作为WTO的成员国之一，贯彻透明化原则是我国的一项基本义务。虽然在环境领域、价格领域等有些公众参与和信息公开的法律规定，但是由于制度规定的粗糙，公民获得信息的渠道仍是不顺畅的。因此，我国应该及早的颁布行政程序法》，信息公开法》等法律，以保证政务公开、财务公开，使各种影响包括环境状况的公共信息为受到其影响的主体所获知，从而在知情的基础上做出相应的对策。在农村地区，应该在此基础上，进一步加强村务公开，完善民主选举，通过立法强化村民委员信息的提供义务和法律责任，排除在农民参与问题上的信息不对称这一障碍。
四是建立健全农民参与农村环境保护的利益机制。人们的一切行为都是以利益为起点与归宿的，农民作为具有一般法律人格的主体，同样是精于计算的理性经济人。而且，环境是一具用公共属性的产品，环境保护主体的行为的收益和成本不对称。环境危害具有隐蔽性、广泛性等特征，导致维权的高成本，但是环境保护所产生的积极效应却由于环境的公共性而由一定区域的居民直接免费享有，这种搭便车的行为必然挫伤维权者的积极性。因此，必须通过合理的措施来鼓励农民参与维护环境保护的积极性，而这种设计必须符合人的自利性这个本性。比如，可以对农民参与环境保护的行为给与合理的经济补偿、对一些项目减免相关费用，以及一定的财政支持、奖励。这些可以由政府的公共财政、村委会的公共支出以及对环境危害者的惩罚性赔偿来负担，从而为农民参与环境保护诸如利益的驱动机制。
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