关键词:民事;申诉;审查;方式
中图分类号:D915.2
文献标识码:A
文章编号:16723198(2009)20026702
民事申诉案件的审查方式是指检察机关收到申诉人的申诉书等材料后,对申诉人要求检察机关对已生效的民事判决、裁定提起抗诉的事由进行审查,决定是否受理、抗诉的方式。笔者认为,对民事申诉事由的审查,应当根据不同的阶段,采取不同的方式。在受理阶段采取初审的方式,立案后,采取调卷审查和调查的方式进行审查。
1申诉人向检察机关提出申诉后,检察机关应当对申诉书等材料进行初审
检察机关对申诉材料进行初步审查,主要是对申诉人的主体、申诉期间和申诉事由进行审查。初步审查看申诉主体是否适格,原审判决、裁定是否生效,是否超过申诉期限及申诉事由是否符合《民事诉讼法》第179条所列明的再审事由范围和案外人与生效裁判确定的执行标的有不可分利益。检察机关对当事人或案外人的抗诉申请进行审查后,通常情况下存在两种结果,即决定受理立案或作出不予受理决定。决定受理立案是检察机关对已经发生法律效力的裁判决定调卷审查,对于申诉理由成立的,检察机关提出抗诉或建议再审;作出不予受理决定的,是检察机关认为申诉人的主体不合格或裁决尚未生效或已超过申诉期限,申诉人的申诉理由不符合《民事诉讼法》第179条规定的再审情形或案外人与生效裁判确定的执行标的无不可分利益。两种处理结果要么是对生效裁判既判力的动摇,要么是对申诉人申请抗诉权的否定。因此,无论从维护生效判决既判力,还是充分保障当事人申请抗诉权角度出发,对申请抗诉相关制度的设立均应充分体现对生效裁判既判力的尊重和对当事人申请抗诉权的充分保障。这一原则体现在审查方式上则要对申请抗诉的审查方式应尽可能地确保审查的全面、客观、审慎及作出决定的及时、正确。通过初审对申请抗诉进行审查,审查的基础完全依赖于申请人提交的相关材料。申请人提交的材料是否全面则受申请人自身法律知识和诉讼能力的限制。单纯以申请人提交的再审申请书等材料作出申请抗诉事由是否成立的判断,显然存在一定局限性,也存在有失偏颇可能。因此,初审是为了解决一些相对简单的、无须通过其他方式审查即可查明事由是否成立的申请抗诉案件,也就是对申请抗诉事由是否成立仅通过审查申请人提交的相关材料就可以清楚地作出判断的案件径行作出决定的审查方式,目的主要在于提高审查效率。
通过初审,只有通过审查申诉人提交的再审申请书等材料能够清楚无异议地认定再审事由成立的情形,才能决定立案审查。否则,应继续通过其他方式对申请再审事由是否成立进行进一步审查。对于不予受理的决定,只能适用于申诉人主体不适格,申请抗诉的裁判没有发生法律效力,申请抗诉的裁判已经超过法定的期间或申请人申请抗诉的理由超出《民事诉讼法》第179条所列明的再审事由范围。否则,不应当作出不予受理的决定。
2采用调卷方式进行审查
采用调卷方式进行审查,是指检察机关对申诉人申请抗诉材料进行初审决定立案审查后,应当调取法院原审卷宗,通过对原审卷宗材料进行查阅的方式,审查认定申请抗诉事由是否成立,生效裁判是否存在法定应当再审的情形。检察机关经审查,认为原审裁判存在法定应当再审情形的,则应当依照《民事诉讼法》的规定向法院提起抗诉或建议法院再审。认为当事人申请事由不成立的,应当作出不予抗诉决定。申请抗诉是对原审的攻击,是认为原审审理程序或裁判中存在错误。对申请抗诉事由是否成立的审查,必须立足于原审。原审卷宗材料是原审裁判的基础档案材料,是原审审判过程及审判程序的直接的重现。通过对原审卷宗的查阅,可以了解当事人在原审中的诉请、各自提交的证据及开庭质证等情形,以及人民法院审理程序及认证情况等。对生效裁判是否存在法定应当再审的错误情形,通过对原审卷宗材料的查阅,基本可以对原审是否存在法定事实和程序性错误情形作出判断。即使对适用法律是否错误的审查认定,也离不开原审认定的事实基础材料。最高人民检察院《人民检察院民事行政抗诉办案规则》规定“人民检察院应当在立案后调借阅人民法院审判卷宗。人民检察院审查民事、行政案件,应当就原审案卷进行审查……”该规定明确规定检察机关对申诉案件立案后,必须借调阅人民法院原审审判卷宗。也是基于原审卷宗能够比较全面反映人民法院对案件的审理情况,能够确认人民法院在审理中是否存在《民事诉讼法》第179条规定的再审情形以及是否损害案外人合法权益的情况。因此,检察机关决定立案的民事申诉案件,必须调阅原审审判卷宗进行审查。
3采取询问当事人和调查的方式进行审查
检察机关在审查申诉案件中,根据案情需要,可以决定询问当事人。所谓案件需要,是指检察机关在审查过程中,根据案情具体情况,认为需要询问申请人或对方当事人,能够更有利于查清申请抗诉事由是否成立的,则可以决定采取询问方式进行审查。案情需要不能一概而论,应根据不同的案件作出,掌握的标准由承办人自己决定是询问申诉人,或是对方当事人,还是询问双方当事人,也由承办人自由决定。但是对于申诉人以新证据申诉抗诉的案件,检察机关必须采取询问的方式进行审查。因为,申请人提供的新证据是双方当事人在原审中没有提交过的,无法通过审查卷宗的方式对新证据的来源、证明力和关联性进行审查。申请人提供的新证据常常是新证据的复印件或者复制品或目录,需要对原件进行核查。因此,通过审查申请人提交的申诉材料,或原审卷宗材料,无法查证所提交的新证据来源的合法性、关联性、真实性、是否属于新证据及证明力作出判断。且以新证据申请抗诉的事由的成立必须是新证据足以原审裁判认定的事实,足以原审裁判结果为抗诉标准的,因此必须对新证据的合法性、关联性、证明力进行充分审查和核实,才可以作出申请抗诉事由是否成立的判断。如果不经过询问当事人,仅仅以书面审查的方式作出认定,很难作出确切的判断。另外,检察机关审查阶段,无法通过开庭审理程序对提交新证据进行质证认证,只有利用询问的方式,使负责审查的承办人得以有机会充分听取申诉人的主张,分辨新证据是否成立及其证明力,也使对方当事人有机会对该证据的真实性、合法性、关联性作出充分抗辩,使检察机关能够对申诉人提交的证据是否属于新证据范畴、是否能够原审裁判得以在当事人进行了充分诉辩的基础上作出认定。
所谓再审程序是指法院对生效裁判因出现法定事由再次予以审理的特殊救济程序。而民事有限再审程序，是指在一定条件限制的范围内，为了纠正已发生法律效力但有错误的民事裁判而专门设置的一种程序。从以上概念来看，民事有限再审程序是继第一、二审必须程序之后，为纠正错案而设置的一个补救程序；它既不是审理案件的一级程序，也不是象民诉法中的督促、公示催告等特别程序，而是一种特殊的纠错和救济程序。我国民事诉讼法规定的再审程序，尽管在司法实践中对纠正确有错误的裁判和保护当事人的合法权益起到了突出的作用。但是，随着
人的申请进行实体审查，即查阅原审案卷或进行听证。因为立案程序的审查，应根据具体情况，分别采取书面审查或听证的方式。立案庭审查后，认为原裁判没有错误的，应依法驳回当事人的再审申请或驳回申诉；认为当事人申请符合再审事由的，应当制发再审裁定书后，移送审判监督庭进行再审审理。
2、严格限制有限再审的启动权，实行依法纠错。参照外国立法例，取消我国民事诉讼法第177条的规定，即取消人民法院依职权发动再审的主体地位；修改 民事诉讼法第185条的规定，限制检察机关的再审启动权，明确检察机关提起抗诉与当事人提起再审程序上的分工，除涉及国家利益和社会公共利益的案件以及法官违法审判的案件，检察机关可以依当事人的申诉或依职权提出抗诉外，其余案件应依当事人申请提出，即明确规定再审程序的启动方式只有两种：当事人的申请或检察机关的抗诉。并在修改民诉法时考虑将审判监督程序改为再审程序，实行有限再审制度。因为有限再审的核心是再审之诉，即再审以当事人申请为前提，再审申请作为诉权，由当事人自愿行使，所以人民法院不得得随意干涉和启动。
3、严格限定有限再审的事由。应修改和严格限制申请再审的法定事由以及人民法院、人民检察院受理申请再审的立案标准，明确界定再审程序、申请再审和申诉的涵义及范围；以体现再审的有限性。
4、严格限定有限再审的范围及管辖，明确规定启动再审的次数，以维护生效裁判的稳定性。当事人提起再审之诉的范围必须是已经发生法律效力且准予提出再审申请的终局裁判。再审程序是对生效裁判发生特定事由的补救措施，不是重新审理，再审事由一经补救，再审程序即告结束。因此，再审案件原则上由作出原生效裁判的上一级法院审理较为合适（上级法院指令下级法院再审的除外）。另外，应明确规定同一案件进行的再审次数和上级人民法院指令下级人民法院再审的次数；但上级人民法院因下级人民法院违反法定程序而指令再审的，不受再审次数的限制。
根据以上几点建议，试拟民事有限再审制度的部分条文如下：
第一条：非依当事人的申请或检察机关的抗诉，人民法院不得主动启动再审程序。
第二条：检察机关只对涉及国家利益和社会公共利益的民事案件有权提起抗诉，发动再审程序，对一般的民事案件不得启动再审程序。
第三条：当事人的申请经审查符合下列条件之一的，人民法院应当立案并裁定再审：
（一）当事人非因自己的过错，有新的证据足以推翻原裁判的；
（二）原判决、裁定严重违反法定程序，可能影响公正裁判的；
（三）原裁判确有错误或显失公平，侵害了一方当事人实体法上的合法利益的；
（四）审理本案的审判人员应当回避而未回避的；
（五）证人、鉴定人、人有违法行为，可能影响公正裁判的；
（六）本案生效裁判与已生效的相关裁判相抵触的；
（七）作为判决、裁定基础的有关裁判被依法撤销的；
（八）应当立案再审的其它情形。
第四条：人民法院受理再审申请后，应当在7日内书面告知对方当事人，并告知案件来源及审查案件的法官姓名，当事人有权要求有关人员回避。
第五条：凡不符合下列情形之一的，当事人不得申请再审：
（一）调解结案的案件；
（二）一审裁判后，当事人未行使上诉权的；
（三）已经过再审程序审理的；
（四）无纠正必要或无纠正可能的判决、裁定；
（五）最高人民法院终审的案件。
不予受理的再审申请和申诉，以书面形式通知或以裁定的方式驳回。
第六条：各级人民法院对同一案件进行再审的，只能再审一次；上级人民法院指令下级人民法院再审的，只能指令再审一次；但上级人民法院因下级人民法院违反法定程序而指令再审的，不受上述规定的限制。
前款所称“只能再审一次”不包括人民法院对当事人的再审申请审查后用通知书驳回的情形。
第七条：再审案件原则上由作出原生效裁判的上一级法院审理，但上级法院指令下级法院再审的案件例外。
第八条：再审案件原来是一审的按一审程序处理后，所作的裁判当事人不得提起上诉；原来是二审的按二审程序处理。再审案件实行一次终审制。但当事人可以选择作出生效裁判的法院或上一级法院申请再审。
第九条：人民法院再审应围绕申诉或申请再审理由审理。对检察机关抗诉的案件，一般应围绕抗诉理由审理；对新证据和原审未质证的证据必须质证。对双方无争议的事实，不再质证。
第十条：当事人申请再审应当预交再审诉讼费。
第十一条：人民检察院作为法律监督机关，依法受理当事人的控告申诉，行使抗诉权并向人民法院提出再审，应当在当事人自救措施穷尽后和未能得到人民法院直接救济的时候才能提出。
当事人的申诉符合下列情形之一的，人民检察院应向人民法院建议提起再审程序：
（一）原裁判或调解损害国家、社会公众、第三人利益的；
（二）审判组织不合法或法官有枉法裁判行为，导致原裁判或调解适用实体法错误或显失公平的；
（三）原裁判认定事实错误或主要证据系伪造、变造或虚假的。
（四）应当提起再审的其它情形。
第十二条：人民检察院依职权提出的抗诉，仅限于严重危害社会公共利益和国家司法正义的错误裁判；并应在人民法院判决、裁定生效后三年内提出。
第十三条：下列申诉，人民法院、人民检察院不予受理：
（一）一审判决后，当事人未行使上诉权的，但有法院和检察院认为例外情况的除外；
（二）已经再审程序的申诉；
（三）对无纠正必要或无纠正可能的裁判的申诉；
（四）对已经作出再审处理的，当事人又向同一法院和检察院提出的申诉；
（五）在裁判或调解文书生效三年后才提出的申诉；
修改后的民事诉讼法已经正式实施。民事检察制度在修法后得到了重大完善,主要表现在以下几个方面。
-检察监督环节的扩展
修改后民诉法强化了检察监督的职能,检察监督的环节扩展到民事诉讼和民事执行全过程。
首先,作为该法基本原则之一的第14条,修改前后内容表述有重大差别。修改前表述为:“人民检察院有权对民事审判活动实行法律监督。”修改后表述为:“人民检察院有权对民事诉讼实行法律监督。”民事诉讼涵盖民事诉讼活动的全过程,内涵要比民事审判活动宽广,这一修改意义十分重大,它标志着民事检察监督不单在职权上得到扩展,更重要的是该项制度在内容上反映了检察机关是国家法律监督机关的宪法定位。
其次,针对民事诉讼是否包括民事执行理解上存在的争议,修改后民诉法第235条专门规定:“人民检察院有权对民事执行活动实行法律监督。”这是关于民事执行原则的规定,标示整个民事执行活动也是检察监督的对象。
第三,两条原则性的规定前后呼应,使得检察监督在民事诉讼和执行程序中做到了完整覆盖,不留空白。
-对生效法律文书监督范围的拓展
在对生效法律文书的监督上,检察机关的监督范围由判决、裁定扩展到包括调解书在内。修改前,法律规定检察机关抗诉的对象是法院生效的民事判决、裁定,未明确规定对生效调解书可以抗诉。实践中,法院往往据此排斥检察机关对调解书进行监督。这种状况使一些不规范的甚至违法的调解得不到应有的制约和纠正,社会各界意见很大。修改后民诉法明确规定调解书损害国家利益、社会公共利益的,检察机关应当提出抗诉,也可以提出检察建议。这将有助于我国司法调解制度的良性发展,也有利于对国家利益、社会公共利益乃至当事人利益的保护。
-监督对象的扩展
在监督对象上,扩展到对审判人员的程序违法行为进行监督。修改后民诉法第208条增加第3款规定:“各级人民检察院对审判监督程序以外的其他审判程序中审判人员的违法行为,有权向同级人民法院提出检察建议。”这款规定有两点重要意义:一是检察机关有权监督整个审判过程,不再像修法前那样只规定检察机关的监督职权仅限于抗诉程序。这表明检察机关有动态的、全程的监督职权。二是民事检察监督不仅对事(判决、裁定),也对人(行为)。该款规定是对司法实践经验的总结,将使监督效果得到大幅提升,亦有利于司法队伍的规范建设。
-监督方式的更改
在监督方式上,检察建议成为法定方式。修改前的民诉法分则把民事检察监督方式限缩为“抗诉”一种。这不符合民事司法的特点,也使很多不符合抗诉条件的裁判违法行为缺乏有效监督。
长期以来,检察机关探索在抗诉之外适用检察建议进行更广泛而全面的监督,但由于缺乏基本法的支撑,检察建议的效果往往虚化或者落空。应当说,修改后民诉法使检察建议的适用得到了法律保障,必将有利于监督工作的广泛开展。
-监督层级关系的变化
在监督层级关系上,检察机关对法院的同级监督被肯定。修改前的民诉法只赋予检察机关抗诉权。具体行使是上级检察院对下级法院的生效裁判进行抗诉,同级检察院不能抗诉。这使得广大基层检察院在民事检察中几无法律规定的职权。同时,同级检察院不能监督同级法院的规定,也浪费司法资源,不能发挥监督的效率。修改后民诉法第208条第2款规定:“地方各级人民检察院对同级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定,发现有本法第二百条规定情形之一的,或者发现调解书损害国家利益、社会公共利益的,可以向同级人民法院提出检察建议,并报上级人民检察院备案;也可以提请上级人民检察院向同级人民法院提出抗诉。”这条规定,将使同级检察院(尤其是基层检察院)在民事检察工作中发挥应有的作用。
-对当事人申诉方式的限制
修改后民诉法对当事人向检察机关申诉作了适当限制。修法前,由于缺乏适当的限制,有些申诉人向法院申请再审的同时向检察机关申诉,要求检察机关抗诉。这导致审判监督程序运行无序、弊病颇多。
修改后民诉法第209条规定:“有下列情形之一的,当事人可以向人民检察院申请检察建议或者抗诉:(一)人民法院驳回再审申请的;(二)人民法院逾期未对再审申请作出裁定的;(三)再审判决、裁定有明显错误的。人民检察院对当事人的申请应当在三个月内进行审查,作出提出或者不予提出检察建议或者抗诉的决定。当事人不得再次向人民检察院申请检察建议或者抗诉。”这条规定,实际上要求当事人不服生效判决、裁定、调解的,原则上应当先向法院申请再审,而不是直接或同时向检察机关申诉。而且,向检察机关申诉不再是泛泛的,应当符合上述三个条件。向检察机关申诉,应当限于一次。这一规定,具有积极意义。它有利于理顺法、检受理案件的关系,节约司法资源,同时保证了检察监督权行使的正当性和权威性。不过,应当注意的是,这一规定是对当事人向检察机关申诉作出的限制,并不影响检察机关依职权自行“发现”监督线索进行监督。
-赋予检察机关调查权
为保障检察监督职权行使,修改后民诉法赋予了检察机关调查权。修改前,虽然民诉法规定检察机关享有抗诉权,但由于缺乏保障抗诉权行使的配套规定,导致检察机关不能很好地开展工作。
首先，有利于节省司法资源
抗诉监督是一种事后监督，即必须以生效裁判为前提。检察官根据申诉人的申诉，对已生效裁判在认定事实、适用法律和程序以及是否有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判等问题进行审查。但是，根据民事诉讼法和行政诉讼法的规定，只能由上级检察院对下级人民法院的生效民事、行政裁判提出抗诉，这就意味着基层人民检察院没有抗诉权，出现了越是上级检察院案件越多的“倒金字塔”现象。大部分案件要经历两级检察院审查，有的还要经过三级审查，不断地重复劳动，造成大量的人力物力浪费。法院方面接到检察院的提出抗诉书后，又要至少经历两级法院，投入大量的人力物力，走立案、审查、审判等一系列程序。
相反，非抗诉监督则形式灵活多样，可以在审判或诉讼的任何一阶段行使，既可以是书面的也可以是口头的。如果法院方面能够接受我们的意见，就可以省掉后面一长串复杂繁琐的程序，节省大量的司法资源。比如某建筑公司向我们投诉，法院立案后近二十个月不开庭审理且不做任何说明或解释，已严重超过审判时限。我们受理后，对申诉事实进行了调查核实，然后主动上门与主审法官和其所属庭长沟通，明确指出没有法定事由无限期拖延是极端不正常的，背后可能隐藏有不可告人的意图和目的。经过几次交涉，法院方面认为我们的监督有理，很快对案件进行了开庭审理。这样的监督不仅使案件得到及时审理，而且也提醒法官，背后有检察院的眼睛盯着，有必要认真审理，不可马虎。同时，也可能减少当事人日后到检察院申诉的麻烦，其效果不言而喻。
第二、有利于及时纠正错误
按照《人民检察院民事行政抗诉案件办案规则》的规定，提出抗诉案件的审理时限为四个月，提请抗诉为七个月，建议提请抗诉的时间更长，鉴于调卷难案件多任务重等多方面原因，实际时间可能更长。在申诉人申诉到检察院提出抗诉这一漫长的过程中，法院可能早已执行完毕，即使后来改判执行回转也是困难重重。正如肖扬院长所讲效率就是公正，迟来的公正不算公正。
如果把抗诉作为民行检察监督的唯一途径，就会出现置申诉人的申诉于不理，眼看审判人员违法审判也无法监督的局面。实践表明，审判或诉讼活动的任何一个阶段都可能出现审判人员的违法甚至犯罪问题，及时监督可以防患于未然，挽救干部。两大诉讼法把检察机关的监督活动定位在审判和诉讼期间的整个过程，而不是某一个环节也正是基于这种考虑。抗诉只是最后的救济手段，能够在前面解决的尽量在前面解决，对当事人、对审判人员都有好处。其实，法院方面对这种做法的好处给与了充分肯定。最高人民法院法审（2001）18号文件指出：“各级人民法院应认真研究检察院提出的检察建议书，力争把工作做在抗诉之前，将民行抗诉作为一种不得已的补救措施”。
我们受理的印和实业公司申诉案反映的是调解和执行方面的问题。申诉人认为调解程序违法且内容不实。根据调解书，当事人双方是以土地换土地，可当申诉人按照调解书去办理土地过户时却发现该土地在调解书达成前一天已过户给他人，即“一女二嫁”。此时对方当事人通过法院查封了申诉人的土地，法院去函限期国土部门办理过户手续。此案涉及标的过亿元，申诉人十分焦急。申诉人公司有员工七千多人，听说此事后纷纷要求上街游行，到市委市政府请愿。我们审查后认为申诉人反映的情况基本属实。于是一方面派人与市中院执行局交涉，一方面到市国土局了解情况。由于我们的及时介入，法院方面暂时中止执行，避免了企业的重大损失，制止了一起群体上访事件，也可能挽救了某些干部。按照过去的做法，这类案件我们是不受理的，根据最高法的司法解释，执行和和解都不属于抗诉范围。像这样的情况申诉人也就投诉无门了。我们认为不可以抗诉并不等于不监督，抗诉只是监督的方式之一，监督的方式只要法律没有明确禁止可以是多种多样的。
第三，有利于化解矛盾，实现司法公正
此外，在非抗诉监督中，我们还探索了促成和解方式。所谓促成和解是指对申诉案件立案审查后，认为原审生效裁判确实存在错误符合抗诉条件，且案件已经进入执行程序，双方当事人也有和解的自愿，办案人员促成当事人达成和解协议。在给双方当事人做工作时，坚持以事实为依据，以法律为准绳，坚持当事人自愿的原则，分析利弊得失，促使当事人自觉意识到和解的必要及好处。
在审理珠洋坑村土地转让申诉案中，我们发现法院判决确实显失公平，珠洋坑村除了要退回实际上并未得到的135万元，还要支付130余万元利息给兆宏达公司。案件进入执行程序，法院查封了村里的账户，致使珠洋坑村群情激愤，多次集体向市区两级政府、人大上访，并声称组织全体村民上街游行，并将在香港媒体曝光。一方是国有企业，国有资产得不到挽回，另一方账户冻结，经济生产陷于停顿。办案人员做了大量艰苦、细致的思想工作，晓以利弊，双方当事人权衡得失后愿意达成和解，最后在法院的认可下签署了执行和解协议。一个八年未能解决的激烈矛盾最终被成功化解。兆宏达公司由原来一分钱拿不到，到现在终于获得129万元，缓解了巨大的经济压力，企业重新注入了生机；珠洋坑村也避免了被强制执行所可能造成的巨大损失。事后双方均自发地给检察机关送来了锦旗。
鸿展公司与香港居民张镇良、张灿良兄弟商铺纠纷一案申诉到我院，我们经审查后认为，法院判决并未考虑到政府变更规划给申诉人鸿展公司带来的影响。案件进入执行阶段，法院数度要查封商场，给鸿展公司的正常运作带来了极大不便。鉴于张氏兄弟家庭均在香港，家人患有重病，急需用钱，即使商铺到手也不能直接进行管理的现状，我们决定采取促成和解方式处理该案。最后，鸿展公司同意以赎回的方式买回该商铺，张氏兄弟亦同意以出售形式将该商铺交回给鸿展公司。对此结果，双方均表示满意。
这些案件的顺利解决，不仅最大限度地节省了时间和资源，更重要的是从根本上消除了双方当事人的对立情绪，化解了矛盾，达到了群众满意的社会效果，实现了真正意义上的司法公正。同时，检法两家的联系在工作中进一步融洽、密切。
第四、有利于被监督者接受
我们在办理抗诉案件中发现了这样的怪现象，案件由我院抗诉到市中院后，法院方面认为抗诉有理发回原审法院再审，原审法院审理后也认为检察院抗诉理由成立，但判决时却维持原判，私底下却动员申诉人上诉，结果二审法院几乎照搬检察院的抗诉意见改判。本可以及时纠正的案件由于面子问题却绕了一大圈，花了近一年时间才得到改判。有的审判人员甚至公开讲，就是因为检察院抗诉我们才不改，不然太没有面子了，到法院申诉可能情况就不一样。我们在与法院有关领导座谈时，他们也不同程度地谈到法院“面子”、“形象”问题，希望我们检察院尽量讲究工作方法，有的人甚至对我们检察院每年在向人大的工作报告中写上抗诉案件数量多少多少件都有微词，希望最好不写。透过这些现象，我们清楚地认识到要维护申诉人合法权益，实现司法公正，还应该讲究策略，注意方法。而非抗诉监督正是克服这一矛盾的理想办法。
近日，我们在审查两起民事申诉案件过程中，采取口头建议方式使市中级人民法院迅速及时纠正了两起错误，取得了较好的监督效果。其一是香港利联企业有限公司申请执行一案，市中级人民法院依申请将被执行人深圳市鹏宝东物业发展有限公司的帐户查封。被执行人鹏宝东公司认为法院查封于法无据向我院请求法律监督。经查证，涉案双方已于1995年12月达成和解协议，利联公司已将鹏宝东公司的别墅进行抵押贷款并卖掉了别墅的户口指标，该和解协议事实上已经履行。其次，利联公司于2001年9月向法院申请执行已超过申请执行的期限，因而其申请不应得到支持，法院的查封行为显然错误。其二是在办理鲁立平申诉一案中，承办人通过调卷，发现该案存在与他案案号相同的情况，经调查，属于同案号的两案均是客观存在的案件，是审判人员私自编号造成了错误。
发现上述两起错误后，我们没有急于发文，而是先采取口头形式向涉案的执行庭和民庭交涉，指出错误的症结所在，如果不接受并及时纠正错误我们将付诸书面形式并要求答复，必要时将向有关人员了解情况。市中级法院执行庭和民庭非常重视，对我们未直接发出书面文书先沟通的作法表示感谢并希望今后多采取这种形式。一星期后，法院方面发出了（2001）深中法执登字第98号和（2000）深中法民终字第801—1号民事裁定，分别纠正了上述错误，并对承办法官进行了批评教育。这样做既顾及了法院方面的所谓面子，又省时省力，快捷方便。
第五、有利于形成威慑力，全方位发挥民行检察监督职能
非抗诉监督的其他形式还包括对个别涉嫌贪污受贿，徇私舞弊，枉法裁判的审判人员的警醒谈话、初查、民行处与法院有关业务庭之间就有关突出问题召开的座谈会，问话笔录、向人大及同级法院送申诉案件信息表等。通过对近年来受理的申诉案件的分析整理发现，有时候同样的事实判决却截然不同，或者有的问题比较集中反应在某一个业务庭，为此，我们采取了处（科）与法院业务庭之间的集体座谈会形式，相互交流情况，听取意见，希望法院方面对此做出有说服力的解释。对于个别审判人员涉嫌利用手中职权，玩弄法律技巧，搞权钱交易，办人情案、关系案、金钱案的，我们视情况分别采取警醒谈话和初查两种形式。其实，这几种监督方式最能显示民行检察的地位和作用，最能树立和提高民行部门的威信和地位。从某种意义上讲，每一件申诉案件可能就是一条线索，审判人员是否有贪赃枉法行为从案件本身可以看出，法律理解问题还是故意玩弄法律技巧有时候一目了然。如果我们没有这方面的意识，一些有价值的线索很可能从我们眼皮底下溜走。如果我们不开展这方面的监督，法官也许不会把我们的抗诉监督当回事，不把民行部门放在眼里，也就不可能还当事人以公正。《民事诉讼法》第185条把审判人员是否有贪赃枉法，徇私舞弊，枉法裁判作为提起抗诉的条件之一，最高人民检察院《民事行政抗诉案件办案规则》第十八条第三款正式确认了民事行政检察部门在审查民事行政申诉案件的过程中，发现审判人员违法犯罪线索的可以进行初查。贾春旺检察长近日指出：“要注意通过民行检察工作发现审判人员和其他国家工作人员职务犯罪案件的线索，与其他职能部门密切配合，发挥民行检察工作惩治司法腐败的作用。要注意发现判决不公后隐藏的东西，许多错判的案件背后都有问题，要把工作的目标直指枉法裁判的审判人员，清理门户，纯洁司法队伍。”这些规定和讲话充分肯定了民行检察部门有权对审判人员和其他国家工作人员的违法犯罪行为进行审查，这些规定把民行检察监督有机地融入了整个检察监督体系之中，是检察机关的法律监督职能及地位具体体现。
关键词：审判监督 民事诉讼法 启动
一、审判监督程序的概念
审判监督程序是指人民法院、人民检察院或当事人，认为人民法院已经发生既判力效力的判决、裁定及调解协议确有错误而提起或申请再审，由人民法院依法对案件进行审理时所适用的诉讼程序。
二、人民法院依职权提起再审
人民法院是国家的审判机关，代表国家行使审判权。人民法院依职权提起再审是法院系统的内部监督。
根据《民事诉讼法》第177条的规定，人民法院依职权提起再审的实质性条件只有一个，即发现已经发生既判力的判决、裁定确有错误。所谓确有错误，是指裁判结果确实存在不当之处。具体而言，应当包括认定事实不清、认定事实错误和适用法律错误，至于能否包括程序上违法，则值得探讨。从《民事诉讼法》第177条的规定来看，严格地说，裁判确有错误并不能包括程序上违法的内容。但是从审判监督程序的整体意义上看，将程序上违法排除在“确有错误”之外，从逻辑上又有矛盾，这将违背“有错必究”的司法原则。况且程序上违法这一前提经常会导致裁判结果的公正性受到怀疑。当然，尽管《民事诉讼法》第177条使用了“发现”、“确有”这样的词汇，“确有错误”依然只能是一种主观判断，在再审程序起动之前，没有实质上的法律意义。
三、人民检察院提起抗诉
人民检察院是国家的法律监督机关，有权对人民法院的民事审判活动进行法律监督。人民检察院依法提起抗诉发动再审程序是其法律监督权的具体体现。
《民事诉讼法》第185条规定了人民检察院提起抗诉的实质性条件。最高人民检察院对各级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，上级人民检察院对下级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现有下列情形之一的，有权按审判监督程序提出抗诉：
1、原判决、裁定认定事实的主要证据不足；
2、原判决、裁定适用法律确有错误；
3、人民法院违反法定程序，可能影响案件正确判决、裁定的；
4、审判人员在审理该案件时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为的。
最高人民检察院于2001年的《人民检察院民事行政抗诉案件办案规则》规定，有下列情形之一的，人民检察院应当作出不抗诉决定：申诉人在原审过程中未尽举证责任的；现有证据不足以证明原判决、裁定存在错误或者违法的；足以推翻原判决、裁定的证据属于当事人在诉讼中未提供的新证据的；原判决、裁定认定事实或者适用法律确有错误的，但处理结果对国家利益、社会公共利益和当事人权利义务影响不大的；原审违反法定程序，但未影响案件正确判决、裁定的；不符合法律规定的抗诉条件的其他情形。
四、当事人申请再审
已经发生法律效力的判决、裁定或调解协议直接关系到当事人的民事权益，因此，作出该法律文书的程序是否公正、该法律文书的内容是否公正对当事人至关重要。当事人申请再审是其诉权的具体体现。
当事人申请再审应符合相应的形式条件和实质条件。
1、形式条件：当事人申请再审必须符合下列形式条件：（1）提起再审的主体，必须是原审案件中的当事人。只有原审案件中败诉的当事人及其一般继受人，才能提起再审。全部胜诉的当事人无再审利益，不能提起。无诉讼行为能力人的法定人可以代为申请再审。（2）提起再审的对象，必须是已经发生既判力效力的判决、裁定或调解协议。（3）提起再审的期限，是在判决、裁定或调解协议发生既判力效力后两年。
2、实质条件：《民事诉讼法》第178、180条集中规定了当事人申请再审的实质性条件，即法定事由。最高人民法院2002年的《关于规范人民法院再审立案的若干意见（试行）》对此予以了明确。按照该规定，对终审民事裁判、调解的再审申请，具备下列情形之一的，法院应当裁定再审：（1）有新的证据足以推翻原判决、裁定的。按照最高人民法院的《证据规定》，新的证据是指原审庭审结束后新发现的证据。（2）主要证据不充分或者不具有证明力的。（3）原裁判的主要事实依据被依法变更或撤销的。（4）就同一法律事实或同一法律，存在两个相互矛盾的生效法律文书，再审申请人对后一生效法律文书提出再审申请的。（5）引用法律条文错误或者适用失效、尚未生效法律的。（6）违反法律关于溯及力规定的。（7）调解协议明显违反自愿原则，内容违反法律或者损害国家利益、公共利益和他人利益的。（8）审判程序不合法，影响案件公正裁判的。（9）审判人员在审理案件时索贿受贿、徇私舞弊并导致枉法裁判的。
关键词：申诉；申请再审；再审申请期间；再审检察建议或抗诉
一、关于当事人发动再审程序相关规定的修改与进步
（一）“取消”申诉法律概念，进一步明确当事人申请再审的权利
根据最新《民事诉讼法》，对判决、裁定（人民法院准许撤诉的裁定除外）、调解书已经发生法律效力的案件，当事人又的，应告知当事人申请再审，而不再是告知其按申诉处理。这一修改使得“申诉”这一法律概念不再出现在《民事诉讼法》的具体条文中，同时也使得当事人在再审程序中的权利救济更加规范化、诉讼化。申诉是指公民对国家机关有关处理决定不服，向相关部门或机关提出申请，请求重新予以处理的活动。[1]申诉权是宪法规定的基本权利之一，属于民利的范畴。对于当事人在民事诉讼中的申诉权，1982年的试行《民事诉讼法》曾有过明确规定。①但随着司法实践中申诉泛滥的问题之出现，1991年4月9日正式颁布的《民事诉讼法》将申诉变更为申请再审，规定了当事人申请再审的期限和事由。而尽管此次修改前《民事诉讼法》中已没有了关于申诉的具体规定，但“对判决、裁定已经发生法律效力的案件，当事人又的，告知原告按申诉处理”这一规定又表明申诉在再审程序中仍有一定的适用余地。然而，由于申诉权作为一种民利是普遍存在的，当事人可通过多方申诉达到目的，因此，实践中产生了申诉与申请再审并存的局面。申诉的无限制使得申请再审的限制性条件形同虚设，司法裁判的终局性亦被动摇。同时，越来越多的申诉挤占了申请再审的适用空间，使法院有限的司法资源大都用在接访息诉中，不能真正用来审查核实当事人的再审申请。[2]此次修改，明确将当事人申诉的权利变更为申请再审的权利，从制度规定上否定了申诉与申请再审并存的状态。
（二）放宽再审申请法院，压缩再审申请事由和再审申请期间
1.放宽再审申请法院
根据最新《民事诉讼法》，当事人一方人数众多或者当事人双方为公民的案件，当事人也可以向原审人民法院申请再审。由此，当事人申请再审的法院不再局限于上一级法院，这也使得因当事人申请而再审的案件的审理法院不再局限于中级以上法院。在我国，当事人向基层法院申请再审的法律依据，经历了从无到有再到无，再到如今“有条件的有”的过程。②尽管将再审申请法院限制为上一级法院有利于促进上下级法院的合理分工，体现再审的特点，[3]但这同样加大了中级以上法院的工作量，导致其审判资源有限性与审判任务不断加大的矛盾，同时还一定程度上不利于特殊案件之解决。一方面，最高法院面临着来自全国各省市自治区高级法院的申请再审案件，各高院也面临着其辖区内各中院的申请再审案件，而且必须在审查期限内作出裁定，工作量之大可想而知。另一方面，对当事人而言，特别是在当事人一方人数众多或双方为公民的情况下，向原审法院申请再审可能更能节约当事人的诉讼成本（例如从下级法院所在地到上一级法院所在地的差旅费、住宿费等），同时，由原审法院再审，更有利于查清案件事实，在当地解决纠纷。
2.压缩再审申请事由
根据最新《民事诉讼法》，再审事由中涉及的当事人因客观原因不能自行收集，书面申请法院调查收集而法院未调查收集的证据仅限于审理案件需要的主要证据。实际上，法院并非对当事人书面申请调查收集的任何证据都有调查收集义务，根据《最高人民法院关于适用审判监督程序若干问题的解释》第12条之规定，“对案件审理需要的证据”，是指人民法院认定案件基本事实所需要的证据。因此，将再审事由中法院未调查收集的证据限定为案件审理需要的“主要”证据更符合该事由设置的目的，同时也与规定中的第三、四项事由的用语相协调。另外，最新《民事诉讼法》删去了“违反法律规定，管辖错误的”以及“违反法定程序，可能影响案件正确判决、裁定的”这两项再审事由。管辖错误能否作为再审事由，这在理论上素来争议颇大，而大多数学者持否定说。应当明确的是，再审仅是一种特殊救济程序，为维持判决的终局性、既判力，应在特殊情况下才启动。对于管辖错误，现行法律已设置了管辖权异议制度，当事人对驳回管辖权异议的裁定还可以提起上诉，这样的纠错程序已经足够。在纠正管辖错误时，也有必要考虑判决的终局性、安定性以及纠错利益与成本的平衡。[4]更何况无论哪个法院管辖，都是代表国家司法机关行使司法权，都是由具有相同资格的法官适用相同的法律进行审判，其裁判结果应无不同。因此管辖上的一般错误实质上对公正行使审判权没有直接影响，虽然这样的错误也应当有纠正的机会和程序，但没必要通过再审这一非常程序来纠正。[5]而“违反法定程序，可能影响案件正确判决、裁定”这一再审事由则存在如下问题：首先，它忽视了程序正义的独立价值，其表明，程序违法并不当然作为再审事由而必须以实体正义作为其评判标准，这是典型的“重实体、轻程序”的表现。[3]其次，它与其它几项再审事由存在重复的可能。[5]如再审事由中“原判决、裁定认定事实的主要证据未经质证”、“未经传票传唤，缺席判决”等都是对法定程序的违反，并可能影响案件正确判决、裁定。最后，它是一个兜底性条款，过于笼统，使得再审事由被泛化。任何目标的实现都要求物质和时间的投入，程序正义之实现当然亦非例外。而再审的纠错必然是事后救济，为了纠错将有更大的物质和时间的投入。加之确定的判决、裁定多数已经历了一审二审程序，诉讼成本已“变本加厉”。所以将“违反法定程序，可能影响案件正确判决、裁定”不再作为再审事由，也是对实现成本与实现价值的均衡比例的适当调和。[6]
3.压缩再审申请期间
最新《民事诉讼法》将一般再审申请期间由两年改为六个月，特别情形下的再审申请期间由三个月改为六个月，且增加了“有新的证据，足以原判决、裁定的”、“原判决、裁定认定事实的主要证据是伪造的”这两种特别情形。我国之所以将一般再审申请期间规定为两年，实际是受民法中诉讼时效的影响。[7]然而，将当事人申请再审的期间等同于当事人第一次提讼的时效期间，这显然是不合理的。再审案件一般已经过法院的一次或两次审理，且作出了终局裁判，两年的再审申请期间将使当事人的权利义务关系长期处于不安定状态，不利于及时保护当事人的合法权益。[8]此次修改正是顺应了及时保护当事人的合法权益，促使其积极维权的理论观点，将一般再审申请期间缩短为六个月。另外，在某些特定情形下，当事人在一般再审申请期间内不知或不应知再审事由的存在，甚至再审事由发生在一般再审申请期间届满后。此时若仍只规定须在判决、裁定发生效力后的一定期间内申请再审，则无异于一定程度上剥夺了当事人的再审申请权。因此，《民事诉讼法》又规定了特定情形下的再审申请期间。此次修改，一方面，将特定情形下的再审申请期间延长至六个月，使得特定情形下的当事人有更充足的时间去为再审做准备。另一方面，又增加了两项特定情形，使得发现新的足以原判决、裁定的证据或者发现原判决、裁定认定事实的主要证据系伪造的当事人，不至于因其在原判决、裁定发生效力后的一定期间届满后发现新证据或伪造事实而无法申请再审。
（三）明确当事人申请再审检察建议或抗诉的程序
最新《民事诉讼法》增加了关于当事人申请再审检察建议或抗诉的规定，明确了当事人申请再审检察建议或抗诉的权利及其行使前提，规定了检察院对申请的审查期限及要求，并限制了当事人重复申请的可能性，具有重大的进步意义。首先，该规定使得当事人在再审中向检察机关寻求权利救济的途径法定化、全面化。同时，“检察建议”之条文化使得当事人可以直接通过原审法院的同级检察院寻求权利救济，而不再是只能直接或间接求助上级检察院，尽管再审检察建议未必能如再审抗诉般当然启动再审。其次，该规定将当事人通过检察机关发动再审的条件明晰化，明确了法院优先原则，即当事人申请再审，原则上应先向法院提出，只有在法院驳回其再审申请或者逾期未对再审申请作出裁定，或者再审判决、裁定有明显错误时，当事人才可向人民检察院申请再审检察建议或抗诉。这在一定程度上避免了多头申请、重复审查的现象，节约了司法资源，使得检察机关可以集中办理那些真正需要其办理的案件。另外，这还可以避免因当事人多头申请而导致的同时对同一请求进行审查的法院和检察院之间审查结果的矛盾。[9]再次，该规定确定了检察院对当事人申请的审查期限和处理方式，使得当事人的申请能够得到及时的处理和答复，而不至于因久而未处理导致其经由此路径的权利救济处于停滞状态。最后，该规定限制了当事人申请再审检察建议或抗诉的次数，明确在检察院对其申请作出处理决定后，当事人不得再次向人民检察院申请检察建议或抗诉（应注意的是申请再审检察建议不同于申请再审抗诉）。这对于避免当事人无限申诉、缓解无限再审的现象，具有极为重要的意义。
二、关于当事人发动再审程序仍存在的问题
（一）当事人再审权利救济保障之不足
近年来，学界关于取消法院的再审启动权、限制检察院的再审抗诉权的呼声越来越高，许多学者认为，多元制的再审启动模式不仅有违当事人处分权原则，有损生效判决的既判力，而且法院主动提起再审有违司法中立原则，检察院抗诉再审容易打破双方当事人平等对抗的格局。[10]诚然，我们不得不面对这种多元制再审启动模式的种种弊端。然而，改变这种模式必须具备制度上的基本前提，否则取消或限制一说至少在目前并不具有现实的可行性：一方面，我国《民事诉讼法》从制定到修改，一直保留着法院和检察院在再审程序中的启动职权，并配套了一系列的程序规定，如果断然取消法院决定再审或限制检察院抗诉再审，将面临大范围的制度改革和规范调整。另一方面，从此次修改的内容看来，法院和检察院在再审中的职权得到了进一步的强化和详化。另外，此次修改还将“再审检察建议”条文化，如果取消法院提起再审的职权，那么检察院向其提出的再审检察建议又多大意义可言？因此，在现有制度前提下，为充分保障当事人的再审权利救济，宜将法院与检察院的再审启动职权视为当事人发动再审程序之外的保障，在此观念下进一步分析如何使得这种保障更具体化且有利于维护当事人的权益。而对于一些确有错误的涉及国家利益、社会公共利益的生效判决、裁定、调解书，其往往因缺少具体权利保护人而无人提起再审，如果取消或限制法院或检察院的提起再审职权，国家利益、社会公共利益将可能得不到切实的保护。[11]然而，作为我国再审程序的一大特色，法院提起再审和检察院抗诉再审并没有为当事人提供充分有效的权利救济和保障，这主要体现在：依照现行规定，若法院主动启动再审或检察院主动提起再审抗诉，则再审程序得以当然启动，即无论当事人是否愿意进行再审，都须参加到再审程序中，接受案件的重新裁判。此种做法对于涉及国家利益、社会公共利益或第三人利益的案件而言具有当然的意义，但对于仅涉及当事人利益的案件，由于当事人未提出再审请求，一些当事人可能基于各种原因不愿意参加到再审中，甚至因时过境迁无法找到当事人，那么这种权利救济方式就显得没有必要，这样的再审也不具备多大的意义。
（二）当事人申请再审的相关规定之不足
关键词：民诉法 民事检察 影响
一、抗诉作为民行检察多元化监督格局唯一中心的地位受到挑战
长期以来，抗诉是法律明文赋予民行检察的“刚性”权力，也是这次民诉法修改前法律明文规定的民行检察监督的唯一方式。在2010年7月召开的全国检察机关第二次民事行政检察工作会议上，检察长明确提出了着力构建以抗诉为中心的多元化监督格局。在此次修法前，提请抗诉工作一直是基层院民行检察部门的主要工作，甚至是一些地方基层院民行检察部门的唯一工作，具有举证轻重的重要地位，是民行检察唯一监督方式或者是民行检察多元化监督格局的唯一中心。
此次民诉法修改，给当事人向检察机关申请再审检察建议或者抗诉设置了一个前置程序，即必须先向法院申请再审，符合特定条件时才能到检察机关申请监督。这一前置程序，对检察机关的民事抗诉案件的办理产生了重要影响。因为民事检察抗诉工作的办案常规流程是，当事人申请、检察机关审查并作出是否监督决定，即检察机关一般都是依据当事人的申请来审查民事生效裁判是否应当监督，无当事人申请完全依职权自行发现而作出抗诉或者再审检察建议的案件几乎没有。理论上普遍认为，检察机关是国家法律监督机关，主要监督公权力是否依法行使，而民事权利是“私权利”，当事人可以自行处分，只要不损害国家利益、社会公共利益和第三人的合法权益；因此，只要无人申请或者说所有人均服从裁判，即使符合提出抗诉或者再审检察建议的条件，检察机关也不宜直接监督，除非裁判损害了国家利益、社会公共利益。在检察实践中，当事人提出申请通常也是检察机关提出抗诉或者再审检察建议必不可少的前提条件。笔者认为，这样修改表面上似乎扩大了检察机关的权力，实际上是限制了检察机关的监督权，因为之前实践中当事人不服法院生效裁判可直接到检察机关申请监督，而现在则必须先向法院申请再审然后在符合条件时才可以到检察机关申请监督。这一修改，必将使再审案件数量进一步减少。从逻辑上讲，审得越多、出现错误的概率越小，一个民事案件经过法院一审、二审、再审等多次审理后，法院最终裁判出现明显错误的几率将很小。事实上，从今年1月1日修改后的民诉法实施以来，笔者所在的检察院受理的民事抗诉案件与往年相比已大为减少，案件受理数下降十分明显。
民事抗诉案件案源减少已成为民行检察监督面临的主要难题之一，传统的抗诉业务工作面临诸多困难。受办案数量急剧减少的影响，抗诉工作在民行检察工作中的地位和权重正受到极大挑战，将难以保住其民行检察多元化监督格局的唯一中心地位；若检察机关应对不当，抗诉工作甚至有可能丧失民行检察监督的中心地位。
就我国现行法律而言，赋予检察机关对民事诉讼活动进行法律监督的方式相对较少，具有强制力的“硬性”手段更少。修改后的民诉法，实际上也只规定了检察机关提出抗诉和检察建议这两种监督方式，基层检察院只能提请上级检察院抗诉或者向同级法院提出检察建议。新增的检察建议监督方式，民诉法并没有规定其任何“强制”效力，效果如何有待于实践检验，司法实践中法院对检察建议束之高阁、置之不理的现象并不鲜见。抗诉具有强制法院启动再审的效力，抗诉权仍然是检察机关民行检察部门最重要的权力之一。强化民行法律监督职能，就必须高度重视民事抗诉工作，使其不断发展和完善。就基层检察院民行检察部门而言，一方面要加强自身队伍建设、提高办案水平，办好每一起提请抗诉或者再审检察建议案件，把好案件质量关；另一方面要不断发展创新总结，为相关法律制度的修改完善提供宝贵的实践经验，尤其是要设法推动解决再审检察建议效力较为薄弱的问题。
二、民事执行监督将成为基层院民行检察工作的重要组成部分
在这次民诉法修改前的很长时间，很多地方的法院都不愿意接受检察机关对民事执行活动的监督，理由是没有法律明文规定。直到2011年3月10日最高人民法院、最高人民检察院联合下发《关于在部分地方开展民事执行活动法律监督试点工作的通知》，决定在部分地方开展民事执行活动法律监督的试点工作，法院的态度才发生明显变化，逐渐接受检察机关的监督。
新民诉法明确将民事执行活动纳入到检察监督的范围。《中华人民共和国民事诉讼法》第十四条规定：“人民检察院有权对民事诉讼实行法律监督。”第二百三十五条规定：“人民检察院有权对民事执行活动实行法律监督。”法律明确授权，为民行检察对民事执行活动进行监督提供了直接依据。法院“执行乱、执行难”问题，是实践中长期存在的一大诟病，社会普遍要求对法院的执行活动加强监督，立法部门这次修法就是回应社会的这种呼声，探索通过检察机关的法律监督来破解该难题。有社会需求、有法律根据，基层院办理的民事执行活动案件将会呈增长趋势，民事执行检察监督将成为基层院民行部门的一大主要业务。
三、程序监督、调解监督将成为基层院民行检察工作的重要组成部分
长期以来，抗诉是法律明文赋予民行检察的“刚性”权力，也是这次民诉法修改前法律明文规定的民行检察监督的唯一方式。在2010年7月召开的全国检察机关第二次民事行政检察工作会议上，曹建明检察长明确提出了着力构建以抗诉为中心的多元化监督格局。在此次修法前，提请抗诉工作一直是基层院民行检察部门的主要工作，甚至是一些地方基层院民行检察部门的唯一工作，具有举证轻重的重要地位，是民行检察唯一监督方式或者是民行检察多元化监督格局的唯一中心。
此次民诉法修改，给当事人向检察机关申请再审检察建议或者抗诉设置了一个前置程序，即必须先向法院申请再审，符合特定条件时才能到检察机关申请监督。这一前置程序，对检察机关的民事抗诉案件的办理产生了重要影响。因为民事检察抗诉工作的办案常规流程是，当事人申请、检察机关审查并作出是否监督决定，即检察机关一般都是依据当事人的申请来审查民事生效裁判是否应当监督，无当事人申请完全依职权自行发现而作出抗诉或者再审检察建议的案件几乎没有。理论上普遍认为，检察机关是国家法律监督机关，主要监督公权力是否依法行使，而民事权利是“私权利”，当事人可以自行处分，只要不损害国家利益、社会公共利益和第三人的合法权益；因此，只要无人申请或者说所有人均服从裁判，即使符合提出抗诉或者再审检察建议的条件，检察机关也不宜直接监督，除非裁判损害了国家利益、社会公共利益。在检察实践中，当事人提出申请通常也是检察机关提出抗诉或者再审检察建议必不可少的前提条件。笔者认为，这样修改表面上似乎扩大了检察机关的权力，实际上是限制了检察机关的监督权，因为之前实践中当事人不服法院生效裁判可直接到检察机关申请监督，而现在则必须先向法院申请再审然后在符合条件时才可以到检察机关申请监督。这一修改，必将使再审案件数量进一步减少。从逻辑上讲，审得越多、出现错误的概率越小，一个民事案件经过法院一审、二审、再审等多次审理后，法院最终裁判出现明显错误的几率将很小。事实上，从今年1月1日修改后的民诉法实施以来，笔者所在的检察院受理的民事抗诉案件与往年相比已大为减少，案件受理数下降十分明显。
民事抗诉案件案源减少已成为民行检察监督面临的主要难题之一，传统的抗诉业务工作面临诸多困难。受办案数量急剧减少的影响，抗诉工作在民行检察工作中的地位和权重正受到极大挑战，将难以保住其民行检察多元化监督格局的唯一中心地位；若检察机关应对不当，抗诉工作甚至有可能丧失民行检察监督的中心地位。
就我国现行法律而言，赋予检察机关对民事诉讼活动进行法律监督的方式相对较少，具有强制力的“硬性”手段更少。修改后的民诉法，实际上也只规定了检察机关提出抗诉和检察建议这两种监督方式，基层检察院只能提请上级检察院抗诉或者向同级法院提出检察建议。新增的检察建议监督方式，民诉法并没有规定其任何“强制”效力，效果如何有待于实践检验，司法实践中法院对检察建议束之高阁、置之不理的现象并不鲜见。抗诉具有强制法院启动再审的效力，抗诉权仍然是检察机关民行检察部门最重要的权力之一。强化民行法律监督职能，就必须高度重视民事抗诉工作，使其不断发展和完善。就基层检察院民行检察部门而言，一方面要加强自身队伍建设、提高办案水平，办好每一起提请抗诉或者再审检察建议案件，把好案件质量关；另一方面要不断发展创新总结，为相关法律制度的修改完善提供宝贵的实践经验，尤其是要设法推动解决再审检察建议效力较为薄弱的问题。
二、民事执行监督将成为基层院民行检察工作的重要组成部分
在这次民诉法修改前的很长时间，很多地方的法院都不愿意接受检察机关对民事执行活动的监督，理由是没有法律明文规定。直到2011年3月10日最高人民法院、最高人民检察院联合下发《关于在部分地方开展民事执行活动法律监督试点工作的通知》，决定在部分地方开展民事执行活动法律监督的试点工作，法院的态度才发生明显变化，逐渐接受检察机关的监督。
新民诉法明确将民事执行活动纳入到检察监督的范围。《中华人民共和国民事诉讼法》第十四条规定：“人民检察院有权对民事诉讼实行法律监督。”第二百三十五条规定：“人民检察院有权对民事执行活动实行法律监督。”法律明确授权，为民行检察对民事执行活动进行监督提供了直接依据。法院“执行乱、执行难”问题，是实践中长期存在的一大诟病，社会普遍要求对法院的执行活动加强监督，立法部门这次修法就是回应社会的这种呼声，探索通过检察机关的法律监督来破解该难题。有社会需求、有法律根据，基层院办理的民事执行活动案件将会呈增长趋势，民事执行检察监督将成为基层院民行部门的一大主要业务。
三、程序监督、调解监督将成为基层院民行检察工作的重要组成部分
关键词：适用范围 审查程序 效力
修正后的《民事诉讼法》第208条规定，地方各级人民检察院对同级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现有符合第200条规定情形之一的，或者发现调解书损害国家利益、社会公共利益的，可以向同级人民法院提出检察建议。这一规定从法律层面赋予了检察机关的再审检察建议权，一方面，增加了检察机关民事检察监督的方式，真正形成抗诉与再审检察建议“二元化”的监督格局;另一方面，也有利于提高监督效率，减少诉累。但是，实践中对于再审检察建议的适用范围、审查程序及效力存在很多模糊的认识，理论上需要进一步加以探索并予以澄清。
一、民事再审检察建议的适用范围
尽管修正后的《民事诉讼法》对抗诉和再审检察建议二者的适用范围没有进一步的规定，但最高人民检察院2013年颁布的《人民检察院民事诉讼监督规则（试行）》第83条、第84条、第85条明确了再审检察建议的适用范围。
（一）修正后的《民事诉讼法》对再审检察建议适用范围的规定
相对于抗诉，再审检察建议剔除了在实体上的“法律适用确有错误”和“审判人员在审理案件时有贪污受贿、、枉法裁判行为”两种情形，在程序上剔除了“判决、裁定系同级法院再审后作出”以及“案件经过同级法院审委会讨论作出”的两种情形。
（二）明确民事再审检察建议适应范围的意义
对再审检察建议适用范围的规定，贯彻了检察长在修正后的《民事诉讼法》座谈会上所提出的抗诉一般应适用于案件比较重大或者是裁判确实明显不公，发生了重大错误的情形;检察建议主要适用于已经发生法律效力的判决、裁定虽有错误，但实体裁判错误并不是非常严重或突出，办案程序有瑕疵情形的指导精神，将抗诉和再审检察建议两者职能相结合，有效实现多元化的监督格局。
二、实践中民事再审检察建议遇到的几个问题
在实践中值得探讨的问题是，对于上级法院已经再审审查且已经出具驳回再审申请裁定或者驳回再审通知书的案件，同级人民检察院能否向同级人民法院发再审检察建议。如果能，同级人民法院需要再审的，是否需要向上级法院请示。
（一）再审裁定或驳回再审通知书不是抗诉或再审检察建议的对象
按照最高人民法院和最高人民检察院《关于对民事审判活动与行政诉讼实行法律监督的若干意见（试行）》第8条的规定，人民法院驳回再审申请的，当事人又向人民检察院申诉的，人民检察院对驳回再审申请的裁定不应当提出抗诉。人民检察院经过审查认为原生效判决、裁定、调解书符合抗诉条件的，应当提出抗诉。按照该规定，人民法院的驳回再审裁定或者驳回再审通知书作为一个程序性的裁定或通知，并不是抗诉或者再审检察建议的对象，检察机关如果认为原生效裁判存在错误，仍然可以针对其提出抗诉或者发出再审检察建议。
（二）下级法院进入再审程序，无需撤销之前的驳回裁定
对于同级法院受理经过上级法院已经作出驳回再审申请的案件是否需要经过上级法院同意的问题，在2011年最高人民法院印发的《第一次全国民事再审审查工作会议纪要》（法[2011]159号）第29条规定，“上级人民法院裁定驳回再审申请后，原审人民法院依照民事诉讼法第177条规定决定再审的，应当报请上级法院同意。”按照这一会议纪要的精神，下级法院似乎无权决定自行再审。对于驳回再审申请裁定的效力问题，笔者认为下级法院依职权启动或因检察院抗诉而进入再审程序，再审判决书无需撤销之前的驳回裁定。原因有以下：一是驳回再审申请的裁定是非诉讼的审查程序作出的裁定，非诉讼程序的结论不约束诉讼程序;二是已经依法进入再审程序，就不用去纠结不允许进入再审程序的文书，它已经不构成进入再审程序的障碍;三是客观上此类撤销是无法做到的，若真以此类推，可能涉及多级法院和多份裁定，不具有可操作性。根据2012年9月召开的全国法院审判监督工作座谈会暨审判监督理论专业委员会第三届年会上的会议精神，最高人民法院对于人民法院驳回再审申请裁定的态度，实质上也就是说下级人民法院对于上级法院已经作出驳回再审申请的裁定，如果检察机关提出抗诉或者发出再审检察建议，下级人民法院并不需要撤销上级法院的裁定，可以直接进入再审程序。从某种意义上讲，这种操作方式实质上已经修正了最高人民法院在2011年《第一次全国民事再审审查工作会议纪要》第29条的规定。
综上，笔者认为对于上级人民法院裁定驳回再审申请的案件，同级检察机关可以向同级法院发出再审检察建议，同级法院发现原审生效裁判文书确有错误的，可以不经上级法院同意，也不需要撤销上级法院的驳回再审裁定，直接对案件进行再审。
三、再审检察建议的审查程序
对于检察机关提出再审检察建议的程序，《人民检察院民事诉讼监督规则（试行）》第5章第1节中做了明确规定，先是由承办人提出审查意见，随后由处室集体讨论，处室负责人提出审核意见后交由检察长批准，再提交检委会讨论决定。然而，对于人民法院应该遵循什么样的审查程序，除2011年3月最高人民法院和最高人民检察院出台的《关于对民事审判活动与行政诉讼实行法律监督的若干意见（试行）》第7条第2款规定了3个月的审查期限外，并无相应的法律或者司法解释对此作出规定。
（一）实践中审查民事再审检察建议的两种做法
司法实践中，有部分法院将检察机关发出再审检察建议的审查权交由法院的立案庭进行审查，也有的交由审监庭审查。将再审检察建议交由立案庭审查，实务中难免导致一个问题，就是法院将检察机关的再审检察建议性质上类同于当事人的申诉，检察机关通过检委会讨论决定的意见到了法院以后，立案庭的合议庭就可能轻易否决了，案件也就无法进入再审程序，这样必然导致削弱检察机关再审检察建议的法律效力，也违背了司法审级同级对等原则。
当然在司法实践中，也有的地方法院明确对于检察机关的再审检察建议，一般由审判监督庭负责审查，再审检察建议需要裁定再审或者不予再审，应当提交审委会讨论决定。笔者较赞同第二种做法，因为第二种做法，一方面有利于维护检察机关再审检察建议的权威性，另一方面也符合检法两家在民事行政诉讼法律监督沟通配合的总体要求和诉讼规律，体现司法审级的同级对等原则。同时，第二种做法也与最高人民法院倡导的做法相一致。
（二）由审判监督庭负责审查民事再审检察建议的优势
审监庭负责抗诉案件的审理，与检察院存在持续的沟通。因此，由审监庭来办理有着沟通和协调方面的优势，也便于对口管理和加强上下级法院的业务指导与联系[1]。因而，民事再审检察建议在法院审查阶段由立案庭受理，审监庭审查，审委会讨论决定应该是法院审查的一个合理程序设置。综上，民事再审检察建议检法两家比较理想的审查程序可以用示意图表示如下：检察机关控申、案管部门立案―民行部门承办人审查―民行部门集体讨论―民行部门负责人审核―检察长批准―检委会讨论决定―法院立案庭受理―审监庭审查―审委会讨论决定。
四、再审检察建议的效力
相对于民事抗诉的刚性而言，再审检察建议则体现为相对较软的特征，法院在收到检察机关的再审检察建议后，并不像如收到抗诉以后须立即启动再审程序。因而，这一结果也让很多人担心，再审检察建议在司法实践中是否会逐渐虚化。当然，在司法实践中，也确实存在部分地方法院对检察机关再审检察建议不够重视的现象。
（一）民事再审检察建议在一定程度上有“软”的弱点
四川省检察机关为此就曾做过统计，2013年1月至6月，四川省检察机关共提出再审检察建议122件，法院采纳43件，采纳率为35.2%。民事再审检察建议采纳率低并非全部由其本身“软”的性质引起的，引发的原因还有很多，比如部分法院本身受内部考评制度的影响，对再审检察建议存有一定的抵触情绪，还有的案件本身已经被法院的自我纠错程序过滤，经由检察机关再审检察建议再行启动纠错程序难度加大等原因。
（二）在制度设计上对民事再审检察建议进行补强
从制度上讲，相关的法律法规、司法解释以及规范性文件在制度设计上也预料到了再审检察建议“软”的弱点，设计了一系列制度对其效力进行补强。比如，2011年3月最高人民法院和最高人民检察院出台的《关于对民事审判活动与行政诉讼实行法律监督的若干意见（试行）》第7条第2款中规定，人民检察院认为人民法院不予再审的决定不当的，应当提请上级人民检察院提出抗诉。最高人民检察院出台的《人民检察院民事诉讼监督规则（试行）》第87条规定，对人民法院已经采纳再审检察建议进行再审的案件，提出再审检察建议的人民检察院一般不得再向上级人民检察院提出抗诉。但是最高人民检察院的该规定并未完全限制已经提出再审检察建议并已再审的案件上级检察机关进行抗诉的权力。有关这一点，在最高人民检察院《人民检察院民事诉讼监督规则（试行）》第117条就明确规定，如果检察机关认为人民法院尽管已经采纳再审检察建议进行再审，但检察机关仍认为该再审结果存在错误的，检察机关可以按照相关规定跟进监督或者提请上级检察机关监督，也就是说，按照该规定，上级检察机关对此仍然可以抗诉。
（三）充分发挥再审检察建议的监督，提高法律监督水平
无论是人民法院决定不予再审，还是进入再审但检察机关仍认为存有错误的案件，检察机关都可以提出抗诉，以弥补再审检察建议的效力偏“软”的缺点。所以，再审检察建议是有刚性的抗诉手段作后盾的，检察机关在行使这一权力的时候，并不必要有什么顾虑，也完全不用担心再审检察建议在司法实践中被虚化。
民事再审检察建议，作为修正后的《民事诉讼法》确立的一项新的民事检察监督制度，检察机关只有不断的实践，积极地探索，才能够真正将它与抗诉结合起来，才能真正做到民行检察监督的软硬兼施，齐头并进，焕发出其应有的制度魅力。
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