一、违法建筑的界定
目前关于违法建筑，实定法无统一规定，学理上的认识也不尽统一。一般认为，违法建筑是指违反了《土地管理法》、《城乡规划法》等相关法律法规的规定而建造的建筑物和其他工作物。学理上对于违法建筑的认知差异，主要源于“违法建筑”和“违章建筑”之间的概念争议。如王才亮律师认为，违法建筑是指违反法律、法规的规定而建造的建筑物和构筑物；而违章建筑是指违反包括法律在内的各种制度规定的建筑物和构筑物，它不仅包括违反法律、法规的规定所建造的建筑物和构筑物，还包括违反除法律、法规之外的行政规章和各种制度之规定所建造的建筑物和构筑物。[ 参见王才亮、陈秋兰：《违法建筑处理实务》，法律出版社2008年第1版，第11页。]而更多的学者则认为违法建筑与违章建筑只具有形式上的差异，其内涵是一致的。[ 参见周友军：“违章建筑的物权法定位及其体系效应”，载《法律适用》2010年第4期。叶青：“违章建筑的否定与肯定”，西南政法大学硕士学位论文，2008年。]
笔者认为，任何建筑物和构筑物的建设，都必须满足法律规范的要求。这种规范要求，基于建筑地域和建筑类型的不同而有所差异。如《建筑法》、《环境保护法》、《防洪法》、《文物保护法》、《水污染防治法》、《公路法》等都对相关领域的建设行为提出了具体的要求。这种规范要求，既包括程序上的，也包括实体上的。《城乡规划法》、《土地法》等对建设行为的规范，主要是程序上的要求；而各个具体领域的法律法规对建设行为的规范，既包括程序上的，也包括实体上的。无论是对程序规范的违反，还是对实体规范的违反，都能成为建设行为“违法”的理由。而其所建设的建筑物、构筑物及相关设施，自然也就成为“违法建筑”。当然，建造人违反的，必须是强制性的法律规范。如果法律规范所设定的义务是选择性、推荐性的，即使建造人未满足这些义务要求，其建筑也不构成“违法”。据此，本文将违法建筑界定为：违反公法上强制性规范的建筑物、构筑物及相关设施。
二、违法建筑的物权地位
如前所述，违法建筑主要是违反公法上强制性规范的建筑物、构筑物及相关设施。那么这种“违法”是否会导致其所有权的灭失呢？这就需要从违法行为产生的法律后果来进行探讨。如前所述，违法建筑之上违法的要素具有多元化之特征。既可能违反相关土地管制的法律规范，也可能违反相关规划的法律规范，亦可能违反有关建筑的法律规范。但基于建设工程规划许可所具有的集中效力，下文主要以未领取建设工程规划许可证或未按照许可证要求进行建设行为之法律责任来进行分析。
我国《城乡规划法》第六十四条之规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”据此规定，对于未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证进行建设的法律评价，应当考虑两个要素：（1）当事人是否取得规划建设许可证或按许可证要求进行建设，这是一个事实评价，比较容易得到确认；（2）违法建设能否通过改正措施消除对规划实施的影响。这一要件可以拆解为两个子要件：A. 违法建设对规划实施产生了怎样的影响？B. 这种影响能否通过改正措施得到消除？通过对这两个要件的不同判断，能够产生不同的法律责任。一是责令停止建设；二是责令改正+罚款；三是责令拆除；四是没收和（或）行政处罚。
在这四种责任形式中，前两种责任形式并不剥夺建造人对财产的所有权；后两种则可能影响建造人的所有权。就前两种责任形式而言，其适用条件主要在于正在建设中的违法建设和“能够通过改正措施消除对规划实施的影响”的违法建筑。如果纯粹从技术角度考虑，实践中，除了绝对违反公法上的禁止性规范而产生的违法建设外，绝大多数违法建设的违法性都能通过改正措施得到矫正。但不同的是，这种“改正措施”的具体形式如何选择，其实施成本如何得到考量。但无论行政机关如何裁量，这两种责任形式并不直接影响当事人对违法建筑的物权。
后两种责任形式即“责令拆除”和“没收”涉及到当事人对违法建筑物权的处理。前者的主要适用条件是“无法采取改正措施消除影响的”且“能够拆除的”；后者的适用条件是“无法采取改正措施消除影响的”且“不能拆除的”。前者涉及的是从物理上直接消灭该标的物的所有权；后者则是通过法律上所有权的强制剥夺来转移该标的物的所有权。但需要注意的是，上述两种责任形式也不影响违法建筑物权的存在。（1）这两种责任形式都是行政处理的结果。在行政机关对该违法行为作出行政处理之前，该标的物依然合法存在。而行政机关对该违法行为的处理，要受到执法资源、期限等诸多因素的制约。并非任何违法行为都能得到处理，特别是及时处理。在行政机关做出处理决定之前，如果不承认违法建筑的物权效力，其法律状态将处于不稳定状态，有违法安定性原则；（2）这两种责任形式的效力都是非终局的。具言之，即使行政机关作出了“责令拆除”或“没收”的行政处理决定，违法建筑物之物权并不当然消灭。当事人仍可在法定期限内通过行政复议或行政诉讼挑战该行政处理决定。因此，这两种责任形式仍可能因行政复议或司法审查而被撤销；（3）即使认可这两种责任形式的合法性，其也并不必然消灭违法建设的所有权。如在“没收”之后，在政府决定将其拆除之前，其所有权仍然能够成立；只是违法建筑的所有人由建造人变为国家。在作出责令后，政府亦可能因当事人无处居住，或因当事人反抗激烈，或因执法重点的转移，或因执法资源的有限，而不采取措施。如此，违法建筑仍得以存在。如果不承认其物权效力，有违法的安定性；（4）这两种责任形式的适用条件相当严格。责令拆除适用条件是“无法采取改正措施消除影响的”且“能够拆除的”。如前所述，前一条件的成立，需要经过如下程序的审查：①评估违法建设对规划实施的影响；②评估违法建设能否采取改正措施；③评估改正措施能否消除对规划实施的影响。在欠缺科学的程序机制的情况下，上述要件适用的正当性很容易受到挑战。
综上，建造人违反公法而建造的违法建筑，会因违法情由和违法情节的不同而产生不同的法律责任。但无论是责令停止建设、行政处罚，还是责令拆除，甚至“没收”，都不必然改变违法建筑之物权状态。质言之，当事人对公法的违反，即使对强制性，乃至禁止性规范的违反，都不直接和必然影响违法建筑的物权效力。
三、违法建筑的处理：超越以“拆除”为核心的治违思路
我国法律对违章建筑的规定主要集中在《土地管理法》、《城乡规划法》、《物权法》以及其他专项法律。《土地管理法》第73条规定：“对违反土地利用，总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法转让的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法转让的土地上新建的建筑物和其他设施；可以并处罚款。”第76条规定：“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款。”2007年通过的《城乡规划法》第40条就规定，在规划区内进行建设的，建设单位或者个人应当向相关主管部门申请办理建设工程规划许可证。第64条规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。” 2007年通过的《物权法》第9条规定：“不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力；未经登记，不发生效力，但法律另有规定的除外。”第30条规定：“因合法建造、拆除房屋等事实行为设立或者消灭物权的，自事实行为成就时发生效力。”但对于这两条规定如何理解，学术界存有不同意见。多数观点认为，《物权法》将违章建筑排除在因事实行为设立物权的情形之外，其修建行为不具有设立物权的法律效力。但另有部分学者认为建造人对于违法建筑享有不动产所有权，《物权法》并未否定违法建筑的物权效力。[ 参见周友军：“违章建筑的物权法定位及其体系效应”，载《法律适用》2010年第4期。叶青：“违章建筑的否定与肯定”，西南政法大学硕士学位论文，2008年。]通过对上述三部法律关于违法建筑条款的梳理，我们不难发现，违法建筑在我国实体法框架下几无存在空间。除了《城乡规划法》对“尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的”，规定了“限期改正+罚款”的处理措施外，其它法律规定的都是“限期拆除”。如此，我国实体法基本上形成了一套以拆除为核心的违法建筑治理思路。
然而，以拆除为核心的治违路径，在理论和实践中已遭遇诸多困境。其主要表现在如下几个方面：（1）无视违法建筑建造人的财产权益。尽管目前理论和实务界关于违法建筑的权属问题存在一些争议，但无可否认的是，违法建筑不是无主物，其具有一定的财产属性。无论是赋予其“所有权”，还是将其定位于“占有”，违法建筑所具有的财产属性应当不容否认。如果不问情由，只要其违反了相关的公法规范，就一律拆除，无疑会损害建造人的合法权益；（2）不区分违法事由，有欠公平。规划法和建筑法在我国的实施，只有二十多年的时间。相当多的城市在相当长的一段时间内，并无统一的城市规划。实践中，违法建筑的形成有多方面的原因。有些原因是因历史原因造成，如当事人在建造房屋时并无统一的城市规划；有些是地方政府的原因，如八九十年代地方政府为招商引资而给予投资者各种优惠政策，未办理相关许可证件；当然也有很多是当事人自己为获得非法利益而建设的违法建筑物。对这些不同的情形，不区别对待，而统一拆除，并不予补偿，显然有失公允。（3）一拆了之会造成巨大的资源浪费。以2011年拆除的“深圳海上皇宫”案为例，“海上皇宫”建设耗资上亿，而拆除费用也高达千万。即使海上皇宫存在着违法使用海域等违法情形，但其是否必须予以拆除而不存在其他任何补救办法呢？（4）拆除违法建筑还应当考虑贫困群众的生活困难。实践中不少违法建筑已经成为贫困群众生产生活的必需品，成为他们赖以生存的唯一依靠。尽管这些违法建筑的存在可能存在影响市容、环境、规划等情形，但拆除这些违法建筑实际上就剥夺了这些贫困群众的生存依靠。这必然招致他们的激烈反对，并可能引发社会的不安定、不和谐。
为此，我们必须打破这种以“拆除”为核心的治违思路，确立“分类治理”的治违格局，根据当事人违法事由和违法情节，对违法建筑采取不同的处理模式。基于违法建筑的存在对公共利益的不同影响，我们可以将违法建筑大体分为三类：（1）公共危害性违法建筑――可能损害公共利益或者危害公共安全的违法建筑；（2）民事侵权性违法建筑――对公益无直接影响，只是侵害相邻关系的违法建筑；（3）无碍性违法建筑――不对社会公共利益造成明显危害，也不会直接侵犯他人合法权益的违法建筑。对这三类违法建筑，应根据具体情况作出不同的处理。
四、拆除违法建筑的补偿问题
（一）区分违法建筑的公法效果与私法效果
在学理上，根据法律所调整利益之不同，我们将调整公共利益的法律称为公法，将调整私人利益关系的法律称为私法。违法建筑据此可分为仅违反公法如《土地管理法》、《城市规划法》的违法建筑；既违反公法又违反私法的违法建筑；以及仅违反私法如《物权法》、《民法通则》的违法建筑。对于仅违反公法，而不违反私法的违法建筑只会受到公法上的否定评价：如拘留、罚款、限期拆除等行政处罚的法律后果。除非违法建筑被罚没、拆除等彻底灭失外，即对于客观存在且为建设人所占有的违法建筑物，一般不会影响到违法建筑私权利益，不影响违法建筑的权属、利用关系。在私法领域，依据私法上“法无禁止即授权”的理念，对于仅违反公法的违法建筑在私法上仍会受到肯定性的评价，如违章建设人和合法建设人同样受到私法平等调整和保护。对于既违反公法又违反私法的违法建筑将会导致公法和私法的双重否定性评价，如未经房屋、土地管理部门批准而擅自在他人土地上建造违法建筑，既要受到行政处罚，又要承担侵权的民事责任。此时，一般来说，公法上的否定性评价是不会影响到违法建筑在私法上调整关系的。例如违法建筑侵害土地所有权人利益的，尽管违章建设人被处以罚款、限期拆除，但在违法建筑存续期间，违章建设人的占有权利则受到土地所有权人物上请求权效力的限制，土地所有权人可以请求恢复原状、排除妨害、损害赔偿等司法救济；而对于违法建筑占有人，社会公众仍负有对违法建筑尊重和不作为的义务。对于仅违反私法的违法建筑，此类建筑并不违反《土地管理法》等公法，仅构成对他人私权利的侵犯，受害人可基于相邻权、侵权等主张排除妨碍、损害赔偿等救济。
（二）先处理后补偿
关键词：违法建筑；拆迁补偿；法律问题
拆迁工作是城市化进程中必不可少的一个步骤，也是促进城市经济发展的有效推动力。但从具体的实践工作开展来看，仍存在着一些亟待解决的问题。例如，在司法实践中有如下两个案例，极具代表性地反映了违法建筑拆迁存在的问题。一是夫妻婚后利用共同财产修建了违法建筑，在夫妻感情破裂诉请离婚后，这一违法建筑能否作为夫妻共同财产进行分割，在房屋拆迁后获得的赔偿款又能否被夫妻双方获得？二是行为人在得知某一处已经列入拆迁规划之内，而为了获取更多的补偿款抢先修建大面积的建筑，这一建筑能否成为拆迁补偿的对象？补偿标准与合法建筑又是否相同？总之，在司法实践中可以看到违法建筑的拆迁补偿工作涉及到各种各样的问题，这些都需要理论界和实务界进行细致地探讨，才能够为我国各地区做好拆迁工作提供基本的法律依据。
一、违法建筑的法律界定及存在形式
（一）违法建筑的界定1.违法建筑的用语沿革无论是在日常生活当中，还是在法律术语当中，违法建筑和违章建筑基本上都代表着同样的含义，指的都是建筑的非法性。但从更细致的区分来看，违章建筑和违法建筑出现的时间有前后之分。在二十世纪八十年代，违章建筑的概念出现在规范性文件当中，而九十年代初，违法建筑的概念才出现于规划法的条款当中，也就是说违章建筑的概念要更早出现。基于目前对这两个词语的具体使用场景而言，违章建筑主要出现在行政执法方面，而违法建筑这一概念主要出现在司法实践当中[1]。2.违法建筑的概念学说违法建筑这一概念虽然已经被广泛地运用于司法实践和日常生活当中，但实际上对其基本概念的内容并没有明确而清晰的表述。从广义上来说，只有这一建筑没有遵守法律法规的规定，也没有获得政府有关部门批准，而是由所有者根据自己的意志进行修建的建筑，都是违法建筑。从狭义上来说，违法建筑的概念仅包括没有遵守法律和行政法规的要求而修建的建筑。也就是说，是否定性为违法建筑，应当着重分析其是否违反了法律和国务院出台的行政法规。不同的学者对此也有不同的观点，没有形成通说。由于我国幅员辽阔，各个地区的人民群众都有属于自己独特的生活习惯，应当允许地方政府在不违背上位法法律规范的基础之上，根据本地区的基本情况对违法建筑进行地区化的定义，来满足本地的经济需求、法律需求和人民群众的生活需求，这就能够为地区拆迁工作的开展和进行做好充足的准备，也有助于拆迁工作和拆迁补偿的规范化和系统化，有利于在最大程度上减少由于概念问题而产生的障碍[2]。
（二）违法建筑的存在形式在具体的实践过程中，违法建筑有多种存在形式，是否影响到了社会公益利益或者他人利益也有所不同。具体而言，违法建筑一般有以下四种形式：第一，可能是基于所有的意思进行占有，也可能是基于其他的意思进行占有，总之是在合法占有的土地之上修建建筑物；第二，在自己享有所有权的建筑物上再行修建建筑物；第三，在国家所有或者是集体所有的土地之上修建建筑物，主要是道路或者是耕地上等；第四，在没有法律依据的前提下，在他人占有的土地或者享有所有权的建筑物上修建建筑物。
（三）违法建筑拆迁补偿的现状总结我国的违法建筑往往都具有各种各样的存在形式，单一而统一的补偿标准不能完全适用于这些违法建筑。从《民法典》中对物权部分的有关规定来看，违法建筑拆迁补偿存在的最大问题就在于违法建筑在物权这个角度上有着天生的瑕疵。而在理论界，对于违法建筑的拆迁补偿问题有如下三种理论观点：第一，在认定为违法建筑以后，不予补偿。支持这一想法的学者认为，如果对违法建筑在拆迁时也加以补偿的话，就相当于以默示的方式对行为人所为的违法行为予以法律上的认可，在很大程度上会鼓励人民群众积极做出修建违法建筑的违法行为，对于我国法治社会的建设和社会的和谐稳定都没有良好的影响；第二，在合法占有的土地之上修建的建筑，在拆迁时应当予以补偿。特别是对于在某些法律规章出台以前就已经修建好的建筑物，应当遵循法律不惩罚前行为的理念，承认这些建筑物的合法性，予以赔偿；第三，视情况给予一定补偿。支持这种观点的学者就认为，虽然某些建筑物可能是违法建筑，但是仍然应当尊重其所有者对这一建筑物的稳定、平和的占有状态，可以以时间长短和司法上的认定为考虑因素来决定补偿数额。
二、违法建筑拆迁补偿产生的原因分析
（一）相关立法有所缺失一方面，我国法律体系中明确涉及到违法建筑的规范性文件位阶较低，一般都是行政法规，而法律中则欠缺相关规定，更没有涉及到拆迁补偿的有关问题。另一方面，即使是在行政法规中，也没有细致化的规定，缺乏明确的补偿标准。
（二）执法监督不够到位就违法建筑的拆迁工作而言，很多工作人员在具体的工作过程中没有严格依法办事，在违法建筑的认定中没有按照法律规定的内容和程序开展工作，在各个部门需要配合时甚至出现互相推脱、不作为的现象，对于行政执法的监督工作并不到位[3]。
（三）被拆迁户法律意识淡薄从实践工作开展的情况来看，很多不配合工作人员进行各项工作的现象时有发生，为了获得较多的补偿款也会在将要拆迁的土地上抢先修建很多违法建筑，这都反映了被拆迁户的法律意识较为淡薄。
三、做好我国违法建筑拆迁补偿工作的有效措施
（一）进一步完善相关立法法律具有滞后性，这是不可改变的立法规律，这也意味着法律不可能对社会中出现的各种问题都予以细致而全面的规定，但立法者还是应当积极总结社会发展的趋势和变革。从我国法律体系对违法建筑拆迁问题的规定来看，更多的都是号召性或者原则性的规定，具有很强的观念价值，但实用价值就相对较差。所以，为了更好地应对城镇化建设，为了更好地解决拆迁补偿的问题，立法部门叮当进一步完善相关立法。首先，在全国范围内，应当制定一套基础的补偿制度，作为各地进行拆迁补偿工作基准线。其次，在不违反全国统一标准的前提下，各个地区就可以根据自己的基本情况进一步细化、完善补偿制度，并引导人民群众对于拆迁的补偿问题有更全面、客观的了解。与此同时，还应当对相应违法行为进行惩罚性的规定，来对人民群众有正向的引导，让他们认识到这一行为的违法行为，从而避免做出这样的行为[4]。
（二）进一步严格行政执法在具体工作的落实过程中，对行政执法行为要进行严格的监督和管理，这不仅能够有效地保障工作的规范化与秩序化，还能够在最大限度上保障人民群众的合法利益不受侵害。而监督管理行政执法工作的有效手段就是进一步落实相关程序性工作，督促执法工作者在工作过程中能够严格依法办事，要坚决避免“人情大于法律”的现象。一方面，从对违法建筑的认定到最终补偿数额的确定，这一过程中涉及到的任何一个问题都应当从法律规定的具体内容出发，按照法律规定的具体程序进行。另一方面，各地区在进行拆迁补偿工作时，经常会出现卖人情、走关系的现象，甚至会出现严重的贪污腐败、徇私枉法等问题，这就给拆迁补偿工作带来了很多的障碍，使得工作的开展和进行不够规范，也严重侵害了社会公共利益和个人利益。
（三）进一步加强法制宣传拆迁工作能否顺利进行与人民群众的配合有着十分密切的关系，可以说，人民群众对拆迁工作的态度，对相关法律规章的了解程度直接决定了拆迁工作的完成质量和完成效率。但在我国的大部分地区，特别是农村地区，人民群众的法律意识往往都比较薄弱，对有关法律问题缺乏必要的了解和认识。在进行拆迁时，人民群众往往为了获得更多的经济利益，不愿意配合政府有关部门的拆迁工作，甚至会采取比较极端的手段来阻碍拆迁工作的有序进行，这就在很大程度上影响了拆迁工作的进度和效率。因此，加强法制宣传工作已经刻不容缓，能够有效地促进拆迁工作的进行。一方面，政府有关部门可以定期开展普法工作，让人民群众对相关的法律规范有明确的认识和全面的了解；另一方面，还要为人民群众普及一些具体的维权途径，让他们知道当自己的权益受到侵害时应该如何利用法律来维护自己的合法权益。
（四）进一步统一补偿标准虽然我国国土广阔，但是仍然是一个法律体系统一并适用于全国的单一制国家，无论是哪一方面的问题，在全国范围内都适用同一套法律制度是必要的。然而，我们也必须要认识到各个地区的经济发展情况和当地人民群众的生活习惯都有着一定的差异，这一现实情况就要求各个地区在尊重同一性法律的基础之上，还要根据本地区的具体情况设置具有本地区特色，满足本地区人民群众需求的补偿标准。另外，一些违法建筑的形成也可能是由于在长期的历史进程中形成的，而并非是行为人有意为之，对于这些问题，政府的有关部门都应当进行仔细的调查研究，要坚持做到对于违法者的行为不姑息，对于合法者的利益不侵害，保证违法建筑拆迁补偿工作的合法、合理进行。
2013年5月，省十二届人大常委会第三次会议审议了省人民政府提请的《浙江省违法建筑处置规定（草案）》（以下简称草案）。会后，省人大法制委员会将草案印发省人大代表、省有关部门、各市县区人大常委会和地方立法专家库成员征求意见，并在地方立法网上，公开征求社会各界意见。同时，省人大常委会副主任王永昌和法制委员会派员分别到杭州、湖州、嘉兴、台州、浦江、龙游等地进行立法调研，听取省人大代表、政府及有关部门、基层组织的意见。6月25日，召开座谈会，听取省有关部门意见。6月27日，召集有关专家对草案有关问题进行了论证。法制委员会根据省人大常委会组成人员的审议意见、省人大环境与资源保护委员会的审议报告和各地、各方面的意见，在反复研究和修改的基础上，提出了草案修改稿。7月8日，省委常委会会议对草案修改稿进行了讨论。7月9日，法制委员会召开会议，对草案修改稿进行了审议。现将审议修改的主要情况报告如下：
一、关于违法建筑的界定。草案第二条规定，城镇违法建筑的具体认定范围和界限，由设区的市人民政府确定；乡村违法建筑的具体认定范围和界限，由设区的市或者县（市）人民政府确定。一些常委会组成人员和有的部门、专家提出，违法建筑的准确认定是违法建筑依法处置的前提和基础，法规应当对违法建筑认定的基本标准作出统一、明确的规定，以切实保护人民群众的合法权益。为此，建议增加规定：本规定所称违法建筑，是指未依法取得规划许可或者未按照规划许可内容建设的建筑物和构筑物，以及超过规划许可期限未拆除的临时建筑物和构筑物，包括城市、镇规划区内的违法建筑和乡、村庄规划区内的违法建筑。此外，环资委和一些地方还提出，各县（市）人民政府批准城镇规划的时间节点并不一致，城镇违法建筑认定的差异性较大，不宜都由设区的市人民政府制定具体标准。同时，在法规已对违法建筑认定的基本标准作出规定的前提下，各地制定相应具体标准是对法规的细化，应视实际需要而定，不宜作硬性要求。为此，建议将上述规定修改为：“设区的市人民政府或者县（市）人民政府可以根据城乡规划法律、法规，结合本行政区域城市、镇规划或者乡、村庄规划的实施情况，制定违法建筑的具体认定标准，并向社会公布。”（草案修改稿第三条）
二、关于正在建设的违法建筑的处置。草案第八条规定，对正在实施的违法建设行为，城乡规划主管部门和乡（镇）人民政府发现后，应当以书面形式通知当事人停止建设；当事人拒不停止建设的，依照城乡规划法的规定采取查封措施；查封后仍继续建设的，可以拆除继续建设部分。多数常委会组成人员、省级有关部门和市、县都认为这一规定有利于有效制止“抢建”行为，提高执法效率，避免当事人不必要的损失。环资委在审议报告中提出，草案规定的“即查即拆”制度符合规划管理的实际需要，不仅应当保留，而且应当进一步简化程序。征求意见过程中，也有意见认为，根据行政强制法的规定，行政机关须待当事人法定救济期限届满，才能启动的行政强制执行程序，草案规定“即查即拆”与此规定不相一致。对此，法制委员会召开专家论证会，进行了专题论证。大多数专家认为，行政强制分为行政强制措施和行政强制执行，行政强制法的上述规定仅是对行政强制执行的要求，而草案规定的对继续建设部分的“即查即拆”，是为了制止违法行为的扩大而采取的暂时性控制措施，属于行政强制措施，与行政强制法的规定并不冲突。省委常委会会议对该制度也作了讨论。为此，法制委员会认真审议讨论后，建议保留“即查即拆”制度，并根据城乡规划法的规定，将草案的规定修改为：“城乡规划主管部门发现城镇违法建筑正在建设中的，应当责令当事人停止建设；当事人拒不停止建设的，设区的市、县（市、区）人民政府应当责成有关部门采取拆除继续建设部分的措施。”（草案修改稿第九条第一款）
三、关于实施没收处罚后违法建筑的处理。草案第十条规定，拆除依照本规定应当予以拆除的违法建筑可能严重影响相邻建筑安全或者对无过错利害关系人利益、公共利益造成重大损失而不能实施拆除的，由城乡规划主管部门没收违法建筑或者违法收入。但对于实施没收处罚后相应违法建筑的处理，草案未作规定。环资委和一些地方提出，实施没收处罚的违法建筑往往具有使用价值，但根据相关法律、法规的规定，违法建筑不能交付使用，这将造成资源的闲置浪费，也影响交易秩序的稳定，有必要对这些违法建筑的处理提供法规依据。同时，一些专家和地方也提出，实施没收处罚的违法建筑的处理，需要综合考虑该建筑的规划、用地、建筑安全、消防安全、环境保护等方面因素，有的还需要考虑相关民事纠纷的解决问题，不宜在法规中作统一规定，授权各地制定具体处理办法较为妥当。为此，建议增加规定：“设区的市、县（市）人民政府应当制定具体办法，对实施没收处罚违法建筑的规划、用地、建筑安全、消防安全、环境保护等相关手续办理的具体条件、程序，及其使用、管理等内容作出规定。”（草案修改稿第十二条第三款）
四、关于拆后土地的利用。草案未对违法建筑拆除后土地的利用问题作出规定。一些地方和部门提出，违法建筑拆除后的土地综合利用是“三改一拆”的重要要求，关系到城乡环境的美化和城乡建设的有序推进，法规对此应当作出原则要求。为此，建议增加规定：“各级人民政府及有关部门应当结合城乡环境整治、土地功能更新、景观提升等要求，根据城乡规划和土地利用总体规划，做好违法建筑拆除后土地的综合利用和城乡环境美化工作。”（草案修改稿第二十一条）
五、关于相关部门和单位处置违法建筑的协同机制。草案第二十五条和第二十六条规定，单位、个人以违法建筑作为生产、经营场所申办有关证照或者就违法建筑申办供电、供水、供气相关手续的，有关行政机关或者供电、供水、供气单位不予办理。第二十七条对违法建筑处置工作的信息沟通机制作了规定。有的常委会组成人员、环资委和一些地方、部门提出，草案的规定总体是妥当的，有利于违法建筑的及时和有效处置。但由于质量监督、工商行政管理、食品药品监督等部门并不是违法建筑处置工作的主管部门，难以对作为相关生产、经营场所的建筑是否为违法建筑作出认定，供电、供水、供气等单位作为企业，既无认定的能力，也无认定的义务。因此，有必要对相关部门和单位处置违法建筑的协同机制作出更为明确、具体的规定，以增强可操作性。为此，建议将上述规定修改为：有关部门和单位应当建立健全违法建筑处置工作信息共享平台和沟通机制。城乡规划主管部门和乡（镇）人民政府应当及时将违法建筑处置决定及其执行情况，书面告知质量监督、工商行政管理、食品药品监督、税务、文化、安全生产监督、公安等部门和供电、供水、供气等单位。单位或者个人以违法建筑作为生产、经营场所申请办理相关证照、登记或者备案手续，或者就违法建筑申请办理供电、供水、供气等手续的，违法建筑处置决定执行完毕前，有关部门或者供电、供水、供气等单位不得办理。同时，增加相应法律责任的规定。（草案修改稿第二十二条、第二十三条、第二十七条）
此外，根据常委会组成人员和一些地方、部门的意见，还对草案作了一些文字修改和条款顺序的调整。
【关键词】违章建筑；界定；处理
违章建筑不仅阻碍城市发展、影响城市容貌，还造成资源极大浪费，甚至对城市公共安全构成威胁，阻碍和谐社会建设，给我国公共事务管理提出了重大挑战。正确界定违章建筑是正确处理违章建筑问题的重要前提，只有严格依法界定违章建筑，作出公正合理的处理，才能顺利完成违章建筑处理工作，充分保障人民群众的合法权益，使社会经济更好更快发展，促进和谐社会建设。
一、违章建筑的界定
自从我国颁布了《中华人民共和国城市规划法》（以下简称《城市规划法》）后，违章建筑是指，违反规范性法律文件的规定，未经相关行政机关批准或者超越批准范围，经有权行政机关依法认定具有违法性和严重社会危害性的建筑物及其附属设施。
我国立法机关尚未正式制定违章建筑界定规则，违章建筑界定规则由地方各级行政机关自行制定，而且，因为我国违章建筑立法分散、层次多而出现多种界定。各省市一般根据自己行政区域内实际情况制定规范性法律文件对违章建筑进行界定，并以此为具体行政执法活动的标准。
目前，我国尚未正式定义违章建筑认定这一法律概念，实践中由行政机关对违章建筑进行认定，多以“界定”称呼，而且，这项做法现在还未在法律层面规定仅在各地方规范性文件中予以规定，尚无违章建筑认定这一将违章建筑的界定具体化的环节，各地方政府及
其部门具体负责处理违章建筑，只能由各地因地制宜作出规定。也有司法解释对违章建筑认定问题作出间接规定，并使用“认定”一词。
二、违章建筑执法制度
我国处理违章建筑的立法条文分散，既有效力级别不同，分为中央和省市县各级，又存在调整领域不同，如城市规划、土地管理、道路、消防、环境保护、电力、防洪、文物保护等行政机关均拥有各自管辖范围内的违章建筑执法权。在城市规划范围内，普遍的情形是违反《土地管理法》、《城乡规划法》和《建筑法》等文件的规定，其中主要是《城乡规划法》，所以城乡规划部门是主要的违章建筑行政执法主体。各地的规定与此有些差异。有的地方规定由城市管理监察大队负责，如珠海市，有的地方设立并规定由违章建筑综合执法机构负责，如乌鲁木齐市、齐齐哈尔市。各地在执法主体方面的规定与法律不一致，其合法性令人怀疑。
对违章建筑进行行政处罚应严格按照《城乡规划法》、《土地管理法》、《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）等法律规定进行。归纳现行法的规定及各地方性规定，违章建筑的处罚方式如下：责令立即停止建设；对于仅违反法律规定，未办相关审批手续，但不损害社会公共利益的，责令其补办手续；对于违反法律规定且轻微妨碍社会公共利益的，尚能改正的责令限期改正，可以或者应当并处罚款；对于违反法律规定并严重妨碍社会公共利益的，责令限期拆除或者予以没收。事实上，许多违建人不会自行拆除，这就需要。根据相关规定，主要存在以下三种方式：行政，人民法院强制执行，城管执法现场执行。其中，关于城管执法现场执行的规定多见于地方性规定，需要注意执行主体、执行权限和执行程序的合法性问题，一般认为只适用于小型违章建筑，并在当事人同意的情况下现场拆除。执法实践中，重实体轻程序的现象较突出。如某地某区执法局不遵守法律明确规定，未给行政相对人提供陈述、申辩的机会，未告知其有要求听证、行政复议、行政诉讼及诉期等法律救济途径与方式，即向行政相对人发出限期拆除违章建筑的通告，随后依据该通告，了建筑物及附属设施。某区执法局的行为不仅违法，而且违背了以人为本、执法为民的宗旨，破坏了政府的形象，浪费了社会财富，给人民群众造成不必要的损失。
三、房屋拆迁中的违章建筑处理
拆迁和拆除违章建筑是截然不同的概念。我国拆迁又称城市房屋拆迁，一般指因社会公共利益需要而国有土地上的建筑物、构筑物和其它附着物，收回国有土地使用权作其它公用。而拆违即是对违章建设行为的行政处罚措施之一，实践中一般由地方政府领导，由一系列行政主管部门配合完成。城市房屋拆迁与处理违章建筑的相同点在于它们都是实施城市规划的方式，不同在于二者的法律性质不同，拆迁是国家调整土地规划，实施社会管理的合法行为，而处罚违章建筑则是行政处罚行为。拆除违章建筑作为一种行政处罚方式，存在依法、合理、依程序拆除及尊重被拆除人的基本权利的问题；而拆迁中，如果被定性为违章建筑，也应根据不同情形决定补偿事宜。在执法中两者未严格区分，由于各地方规范性文件对违章建筑的界定不同，使得各地在城市房屋拆迁中判断违章建筑的标准不同，由于《城市房屋拆迁管理条例》规定“拆除违章建筑不予补偿”，致使现行拆迁中，滥定违章建筑，规避补偿的现象多发，严重侵害公民的合法权益。城市拆迁中，各地根据自行制定的标准认定违章建筑，出于利益的诱惑，往往容易滥定违章建筑，然后一拆了之不予补偿，而这是违背公平正义原则的，城市房屋拆迁中即使是违章建筑，也并非一律拆除不予补偿，而应当根据具体情况分别依法予以处理。第一，如果属于历史遗留的违章 建筑，由于这类违章建筑是因客观原因产生，从公平考虑应适当补偿。第二，如依法认定属新建违章建筑，严重危害社会公共利益，应拆除的，则不应补偿；如危害程度尚不严重，只应罚款或限期补救的，则应适当补偿；如只需补办手续，无实质危害，亦应适当补偿。总之，《城市房屋拆迁管理条例》中 “拆除违章建筑一律不予补偿”的规定过于绝对笼统，不利于处理城市房屋拆迁和违章建筑问题，应修正。
参考文献：
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我受省政府委托，现就《浙江省违法建筑处置规定（草案）》（以下简称草案）作如下说明：
一、制定规定的必要性
违法建筑一直是我省城乡规划管理中存在的突出问题，已成为市政建设、旧住宅区和城中村改造、重大项目征地和拆迁工作推进的“拦路虎”，严重阻碍了正常的建设和发展，影响了城乡品位和形象，扰乱了社会管理秩序，损害了社会公共资源和利益。国家城乡规划法、土地管理法和行政强制法等有关法律、法规对违法建筑的处置已有一些规定，但有的比较原则，需要结合地方实际进一步细化，增强操作性；也有的方面需要根据社会管理的新要求予以补充。违法建筑处置工作涉及面宽、社会影响大、社会关注度高。省委、省政府领导多次作出批示和指示，要求立法先行，为违法建筑处置工作提供规范和保障。因此，制定处置违法建筑的地方性法规非常迫切和必要。
二、规定的起草过程
制定《浙江省违法建筑处置规定》是省人大常委会2013年立法计划确立的一类立法项目。根据省政府领导的指示，草案由省法制办直接牵头负责起草，自2012年10月开始，省法制办组织成立了由省建设厅、省国土资源厅、省公安厅等部门参加，并邀请省人大常委会法工委、省法院有关人员参加的立法起草小组，广泛收集了兄弟省市已出台的立法项目和有关理论、实务研究性材料，赴广州、南京等地作了学习考察，赴杭州、温州、湖州、嘉兴等地作了立法调研，发函征求了各市人民政府和省级有关部门以及省法院、省电力公司的书面意见，召开了省级有关部门参加的立法协调会和法律与城乡规划方面专家参加的专家论证会，专程赴省法院作进一步的沟通，还通过省法制办网站征求了社会公众的意见。省人大常委会有关领导还亲自带队调研并听取汇报，研究相关问题。省法制办会同有关部门经过反复研究、论证和修改，数易其稿。2013年4月19日省政府第5次常务会议审议通过了草案。
三、需要说明的几个问题
（一）关于本规定的调整范围。草案第二条将本规定调整的违法建筑限于违反城乡规划法律、法规规定建设的建筑，这主要是基于以下两点考虑：
一是突出重点。从广义上讲，违法建筑是指所有违反法律、法规规定建设的建筑，包括违反城乡规划法、土地管理法以及市容、交通、水利、消防、文物、物业管理等专业法律、法规。但从我省实际情况看，违法建筑主要是违反城乡规划法、土地管理法，并且大量的是既违反城乡规划法，又违反土地管理法，应作为当前违法建筑处置的重点对象加以解决。
二是便于执行。对违法建筑的处置，土地管理法和城乡规划法规定的差异比较大。除处置方式有很大不同外，最主要的差别是对当事人不自行拆除的违法建筑，城乡规划部门有权依法，而土地管理部门必须经人民法院裁决后才能。鉴于以一个地方性法规承载对上述两个法律制度予以细化的任务会很庞杂，不利操作和执行。草案将违反城乡规划法律、法规规定建设的建筑作为主要调整对象，有利于加大违法建筑拆除及相关处置工作力度。同时，在实际工作中，这一规定并不排斥对既违反土地管理法又违反城乡规划法的违法建筑，由土地管理部门依照土地管理法作为执法主体予以查处。此外，对于违反土地管理法的违法建筑处置，草案第三十条作了转致性规定。
（二）关于违法建筑的具体认定。实践中，违法建筑的具体认定十分复杂，需要考虑城乡规划法律、法规的实施时间，城乡规划的编制、批准和修改时间，城镇规划区范围的确定和调整等许多因素，难以制订全省统一的具体认定标准。为此，草案作了原则性规定，并授权设区的市、县（市）人民政府根据城乡规划法律、法规规定并结合本地规划的实施情况确定违法建筑的具体认定标准。（第2条第2、3款）
（三）关于违法建筑的防控。为了标本兼治，建立长效机制，最大限度地避免新的违法建筑产生，在国家和省有关规定的基础上，草案作了以下规定：一是新闻媒体和有关单位应当积极开展宣传，提高公众遵守城乡规划等法律、法规的意识；二是对城乡规划主管部门依法对规划许可实施监督检查提出了具体要求，并规定城乡规划主管部门和乡镇人民政府（街道办事处）应当建立查处违法建筑日常巡查和举报制度；三是单位、个人就违法建筑申办建设工程竣工验收备案手续或者申办房屋、土地登记和申请开具房屋使用证明以及以违法建筑作为生产、经营场所申办有关证照的，有关行政机关不予办理；四是单位、个人就违法建筑申办供电、供水、供气相关手续的，供电、供水、供气单位不予办理。（第5条第4款、第6条、第25条、第26条）
（四）关于违法建筑的处置主体。
1.根据城乡规划法的规定，城镇规划区范围内的违法建筑处置的法定主体是县级以上城乡规划主管部门，乡、村庄规划区范围内的违法建筑处置的法定主体是乡镇人民政府，草案对此作了重申。同时考虑到城镇拆违工作需要乡镇人民政府（街道办事处）积极参与，草案要求其按照本规定和县级以上人民政府确定的职责承担违法建筑处置相关工作。（第4条第2款）
2.对河道管理范围、公路两侧建筑控制区范围以及其他法律、法规规定的特定范围内违法建筑的处置，国家和省的相关专业法律、法规赋予水利、交通等部门特定范围内违法建筑处置主体的地位。草案对此作了转致性规定。（第5条第2款）
3.鉴于我省不少设区的市、县（市、区）已成立了独立的城市管理行政执法部门，且实际承担了大量的违法建筑处置工作任务，根据《浙江省城市管理相对集中行政处罚权条例》的有关规定，草案规定设区的市、县（市、区）城市管理行政执法部门经法定程序被赋予城镇规划管理行政处罚相关职责的，由其具体负责城镇违法建筑处置工作。（第29条）
（五）关于违法建设行为的制止。根据有关法律、法规的精神和规划管理的实际需要，草案规定了城乡规划主管部门和乡镇人民政府发现违法建设行为正在实施的，应当现场责令当事人停止施工，经调查取证后以书面形式通知当事人停止建设；当事人拒不停止建设的，依照《中华人民共和国城乡规划法》的规定采取查封措施；查封后仍继续建设的，可以拆除继续建设部分。（第8条第1款）
（六）关于违法建筑的具体处置。草案按照城乡规划法规定的精神，对违法建筑规定了责令限期改正、责令限期拆除或者没收的分类处置方式。其中，对拆除作了以下规定：
一是根据《浙江省城乡规划条例》和近年来规划管理的新要求，对应当拆除的情形作了列举式的具体规定，以增强可操作性。（第9条）
二是重申了城乡规划法规定的当事人自行拆除和行政机关依法两种方式，并在总结省内外违法建筑处置工作经验的基础上，创设了代为拆除（或者称助拆）机制，即违法建筑当事人自行拆除确有困难的，可以提出由城乡规划主管部门或者乡镇人民政府组织拆除。（第15条）
三是根据行政强制法规定的有关精神，违法建筑具有已经或者将危害交通安全、造成环境污染或者破坏自然资源情形的，可以依照法定代履行程序予以拆除。（第16条第3款）
四是为了进一步规范违法建筑处置的程序，在行政强制法、行政处罚法等有关法律规定的基础上，进一步细化和明确了处置决定的作出和送达、公告、现场实施强拆以及社会稳定风险评估等程序和机制。（第13条、第14条、第17条、第19条、第20条）
此外，考虑到乡村违法建筑的形成原因十分复杂，特别是还存在许多合理不合法的情形，由各地根据实际制定具体处置政策较为妥当；另据悉，国土资源部牵头拟定的小产权房（其中相当一部分属于乡村违法建筑）分类清理处置方案已报国务院待审批中。因此，草案授权设区的市、县（市）人民政府根据城乡规划法律、法规和国家有关规定另行制定具体办法，并向社会公布。（第12条）
（七）关于当事人合法权利保障。处置违法建筑虽然是对违法行为的一种纠正，但对于其中所涉及的当事人合法权利特别是程序性权利应当予以保障。草案作了以下规定：
一是规定城乡规划主管部门和乡镇人民政府对违法建筑处置依法作出决定之前，应当听取当事人的陈述和申辩并制作笔录。对于当事人提出的合理意见应当予以采纳；对当事人的意见不予采纳的，应当说明理由。对违法建筑处置作出的决定应当载明相关的事实、理由、依据以及不服决定的救济途径等。（第13条）
二是规定违法建筑当事人未在公告载明期限内取走违法建筑内财物的，经由城乡规划主管部门或者乡镇人民政府登记造册后暂时运送他处存放，由当事人另行领取；当事人不到现场的，应当在公证处公证或者无利害关系的第三方见证下对财物登记造册，并书面告知当事人另行领取。（第18条）
三是规定城乡规划主管部门和乡镇人民政府对违法建筑现场实施时，应当书面告知当事人到场，当事人是法人或者其他组织的，告知其法定代表人或者主要负责人到场；当事人不到场的，应当有公证处公证或者无利害关系的第三方见证。（第19条第1款）
四是规定具有城镇廉租住房、经济适用住房申请资格的违法建筑当事人，其违法建筑拆除后无房居住或者住房面积低于本地住房困难标准的，纳入城镇廉租住房、经济适用住房、公共租赁住房等予以保障；在未获保障或者未落实过渡措施之前，其违法建筑暂缓拆除。乡村违法建筑可以暂缓拆除的情形，由设区的市或者县（市）人民政府制定的乡村违法建筑具体处置办法规定。（第22条）
1.1 城市规划滞后、政府管理不足
目前，我国城市用地特别是“城中村”用地缺乏总体规划。为了满足村委会的发展需求，保证村民的生活所需，政府将部分“预留地”留给村委会，但政府部门对“预留地”的使用情况缺乏管理。市民和村民想要通过合法的方式建立房屋较为困难，所以，村民违法偷建、抢建住房的问题非常严重。对与上述现象，政府部门的监管不力，通常持放任自流的态度，因此，导致违法违章建筑普遍存在。
1.2 经济发展的客观要求
随着经济的发展，城市不断向四周外延，村民的经济条件逐步提高对居中环境也有了更高的要求，子女长大之后也需要重新购房。其次，随着工业园区的快速发展，生活配套设施已经无法满足人们的生活需求，外来务工人员的数量也在不断增加。许多村民抓住了这一时机，大量兴建房屋来出租，来满足市场的需求。除此之外，政府部门在征用村民的土地以后，村民在失去土地以后，为了生活需要，开始建设房屋来收取租金。
1.3 执法问题
目前，我国的行政执法部门在解决违法违章建筑时的缺乏强制性手段，公安部门以及法院的配合不到位，公安部门只是在发生冲突纠纷的情况下才会介入处理。除此之外，某些执法人员缺乏责任心，甚至是徇私舞弊，对与正在建立的违法违章建筑视若无睹，不采取有效的治理措施，使得违法违章建筑建立成功。再者，我国的执法体制也存在一定的不足之处，执法部门各自为政，执法环境相对宽松，某些领导强加干涉，执法标准不一，导致在处理违法违章建筑时难以严格按照法律法规执行。
2 违法违章建筑的危害
违法违章建筑所带来的危害十分严重，无论是对个人还是对城镇而言都具有非常严重的消极影响。
2.1 违法违章建筑影响市容市貌
违法违章建筑对城市的市容市貌造成了一定的影响，使得征地和房屋征收的难度进一步加大。由于违法违章建筑并没有进行合理的布局和规划，导致建筑布局凌乱、立面粗糙、随意性大，再加上大量的外来人口流入，使得地段的管理难度增大，部分居住点的垃圾成堆、污水横流、环境卫生差并且存在火灾隐患以及社会治安问题。从长远的角度出发，建设面积较大、情况较为复杂的违法违章建筑一定会在很大程度上提高安置补偿及房屋征收等工作的难度。违法违章建筑的建筑与城市建设和旧城改造项目以及新农村建设背道而驰。
2.2 违法违章建筑造成邻里矛盾，影响政府威信和形象
违法违章建筑的建立很容易造成邻里之间的矛盾，并且会激化干部与群众之间的关系。这是因为，违法违章建筑并没有按照建设规划的要求进行，这样一来，就会影响邻居的采光、通行等问题，进而产生邻里矛盾。在发生纠纷之后，村委会一旦处理不当，调解不到位就会导致从口头争吵变为大打出手。部分村民由于受到地理位置的限制无法进行房屋的建设，可能会猜疑执法人员和村委会收受好处或者是不作为，使得上访或者是越级上访问题严重。
2.3 违法违章建筑存在安全隐患
违法违章建筑往往是偷偷进行的，时间较为紧张，搭建过程仓促，并且没有经过设计单位的设计，施工人员的综合水平较差，工程材料质量难以保障，电路的安全检测不到位等导致违法违章建筑存在一定的安全隐患。
2.4 浪费资源，影响社会稳定
许多不符合规划要求的违法违章建筑必须进行拆除处理，许多违法违章建筑的建设者都是倾其所有，一旦房屋拆除就会血本无归，因此很容易产生社会矛盾，影响社会的安定与团结。
3 违法违章建筑的治理
3.1 采取疏堵结合的原则
为有效解决违法违章建筑，应从根源上处理。因此，为了有效避免违法违章建筑的搭建，应采取疏堵结合的原则。所谓的“疏”指的是在城市化发展的过程中，农民群众应通过集体的方式为房屋建筑提高良好的格局和空间。尤其是农村城市化完成之后，首先应处理好农民群众的社保福利问题，同时应为适龄群众提供良好的就业机会，通过“疏”了解决农民群众失去土地之后的生存问题。所谓“赌”就是要严肃处理违法违章建筑的建设者，通过加大惩处力度来避免更多的违法违章建筑的搭建。
3.2 建立健全行政体系和法律体系
建立健全行政体系和法律体系是解决违法违章建筑的重要防线，其主要目的是以内外监督方法来监督管理违法建筑的实际情况，保证相关的法律法规以及技术文件在处理和解决违法违章建筑过程中得以贯彻实施。通过建立健全行政体系和法律体系来确保在处理违法违章建筑的工作有法可依、有章可循。在除此之外，还应根据实际情况酌情进行调整，以提高治理过程的动态性、适应性以及可行性。为了提高治理效果，应不断加大宣传教育力度，确保相关人员了解制度的精髓，并加强自律，进而保证违法违章建筑的治理顺利高效展开。除此之外，还应加强执法队伍建设，提高执法力度。由于违法违章建设无论多么严重均不会涉及刑事犯罪，所以部分建设者抱有侥幸心理，如果能够对其进行刑事责任追求，就会在很大程度上提高违法违章建筑的治理效果。
3.3 继续推进原农村集体土地国有化进程
为有效治理违法违章建筑，应继续推进原农村集体土地国有化进程，并且加强对城市化进程中已经进行规划但尚未建设的农村非农建设用地的管理和监控力度。并对土地的产权进行明确，以便政府部门进行土地资源的有效管理和统筹安排。
3.4 规范土地交易市场
通过进一步规范土地的交易市场，并合理调控土地市场和土地利用，构件双赢的土地供给体系。确保土地的合理利用以及土地市场的正常运行，既要满足市场经济的发展需求，同时应符合多元土地利益主体以及社会经济的全面长期发展要求。
3.5 建立民主决策体系和研究体系
通过建立合理的民主决策体系以及高效的研究体系，并充分进行引导和规划，进行统一布局、科学规划，并进行适当的客观调控，协调好土地的开发利用和管理之间的关系，不断进行土地的优化配置，以发挥土地资源最大的效用。
关键词：城市规划；3s；遥感；规划监察；违章建筑；
中图分类号：TU984 文献标识码：A 文章编号：
遥感技术(Remote Sensing)是一门建立在空间科学、电子技术、光学、计算机技术、信息论等新的技术科学以及地球科学理论基础上的综合性技术，为现代前沿科学技术之一，具有宏观、动态、综合、快速．多层次，多时相的优势。在新技术迅猛发展的今天，遥感技术伴随着航空、航天技术的发展而不断提高与完善，服务领域因之而不断扩展，受到普遍重视，显示出极其广泛的应用价值，良好的经济效益和巨大的生命力。
遥感技术发展现状
从太空和空中观测地球并获取影像数据极大的拓展了人类的视野，为人们认识自然和改造自然提供了科学的技术和方法，随着相关学科的发展与技术上的改进、创新，遥感数据获取手段有了迅猛发展。航空航天遥感传感器数据获取技术趋向三多(多平台、多传感器、多角度)和三高(高空间分辨率、高光谱分辨率和高时相分辨率)。 遥感平台有地球同步轨道卫星(35000km)、太阳同步卫星(600～lO00km)、太空飞船(200～300km)、航天飞机(240～350km)、探空火箭(200～
lO00km)，并且还有高、中、低空飞机，升空气球、无人飞机等；传感器有框幅式光学相机，缝隙、全景相机、光机扫描仪、光电扫描仪、CCD线阵、面阵扫描仪、微波散射计雷达测高仪，激光扫描仪和合成孔径雷达等，它们几乎覆盖了可透过大气窗口的所有电磁波段。三行CCD阵列可以同时得到3个角度的扫描成像，EOSTerra卫星上的MISR可同时从9个角度对地成像。
遥感技术在城市监察中的系统框架
数字城市规划监察系统主要分为3部分：图像处理、违章建筑识别、违章建筑案件处理，其基本框架图如下图。
数字城市规划监察系统组成框图
三．3S技术应用
“3S”技术是GIS、GPS(GNSS)、RS 3个名称的英文缩写，是相互独立而在应用上又密切关联的高新技术的简称。3s技术的集成是当前测绘技术、摄影测量、RS技术、GIS、计算机技术、(GNSS)定位、虚拟网络RTK及数据通讯技术的结合与综合应用。
3S集成技术：
RS、GIS、GPS(GNSS)是违章建筑识别监测的3大支撑技术，实际中单独使用存在缺陷。RS技术可快速获取区域违章信息但又受光谱波段、地面分辨率的限制，而且还有众多建筑物特征不可遥感，且只能达到米级精度，不能满足城市规划监察的要求；GIS具有较好的违章查询检索、空间分析计算和综合处理能力，但数据录入和获取始终是个瓶颈；GPS(GNSS)可在瞬间产生违章建筑目标定位坐标却不能给出地理属性。由于三者功能上存在明显的互补性，在实践中人们渐渐认识
到只有将它们集成在一个统一的平台中，其各自的优势才能得到充分发挥。近年来，随着电子计算机技术、无线电通讯技术、空间技术的迅猛发展，“3S”技术已从各自独立发展进入相互融合、共同发展的阶段，并逐渐发展成为一个新的交叉学科。三者相互作用与集成关系如下图所示。采用3S技术对城市规划建设进行监察与管理，RS成为获取城市规划建设动态、实时更新数据的技术手段，GPS(GNSS)对城市可能的违章建筑精确定位，通过GPS(GNSS)实地定位信息与RS影像的地理坐标配准，数据实时进入GIS。GIS则是3S技术中的核心，主要用于空间数据的存贮、分析、处理和查询，从RS和GPS(GNSS)提供的浩如烟海的数据中提取有用信息，并进行综合集成，使之成为决策的科学依据。GIS、RS、GPS(GNSS)三者集成利用，构成为整体的、实时的和动态的集观测、分析和应用为一体的运行系统，提高了GIS的应用效率。
四．系统功能
遥感用于城市规划监察的发展趋势是监察与管理相结合，数字城市规划违章监察系统再与其他系统进行整合，形成一个完善的城市规划建设综合监管平台和决策支持的可视化平台。其主要功能如下：
4.1数据处理与违章建筑识别模块
主要完成数据获取和城市地物识别功能，特别是城市建筑(包括违章建筑)识别：以哈尔滨市基础空间地理信息数据、影像数据等相关资料为基础，对实时高分辨率RS影像进行预处理、特征提取和地物解译等处理分析，获取哈尔滨市建筑的时空分布和现状图；将它们与哈尔滨市历史基础空间地理信息数据、历史影像和城市规划审批数据等相关资料进行比对，从众多的建筑中提取异常建筑，通过对比分析，并结合实地GPS(GNSS)量测，最终确认违章建筑及其违章方式，如压盖红线、楼层超高等；并对确认的违章建筑在空间数据库中建立案卷档案。
4.2违章建筑信息管理与查询模块
主要进行违章建筑信息的收集、统计分类和查询：确认违章建筑以后，通过遥感影像、现场勘测并与城市规划审批数据库对接，整合违章建筑详细属性信息，包括案卷编号、违章类别、地理位置、所属管区、开发项目、建筑规模、建造时问、建造单位和违章危害性等；对已有的违章建筑信息按各种属性分类整理；通过可视化界面为用户提供各种属性查询功能(属性的单项查询、联合查询，为用户提供诸如新增违章、重点地区、重点违章建筑警告信息等)，对用户选定的违章建筑详尽提供其各种信息供用户管理与决策。
4.3违章建筑案件处理模块
此模块主要为违章建筑处理过程中数据和信息的数字化管理：为违章建筑设立数字档案保存属性信息，除了违章建筑物本身的属性外，记录违章建筑案卷整改信息，例如是否接受整改、整改执行部门、面临的问题、所处阶段、进度控制、整改结果等。
五．结语
目前，“数字地球”已经成为信息时代的战略制高点，世界各国政府和有识之士正在付出巨大的关注和行动。作为对应策略，我国的“数字中国” 规划已经提上议事日程，而作为其重要的组成部分之一的“数字城市”建设必将扮演举足轻重的角色。城市遥感信息是“数字城市”的多源信息的一个重要的分支，与城市的其它信息，有其特点和应用优势。遥感技术也是“数字城市”建设中的关键技术之一。遥感信息的获取与处理技术随着信息时代的到来正在高速发展，人们对遥感信息内在规律的了解也愈加深入，因此，遥感信息在城市领域的应用将越来越广泛，必将推动“数字城市”乃至“数字中国”和“数字地球”的建设，对于提高城市建设的决策、规划和管理水平，提高城市建设的环境、经济、社
会等的综合效益，以及城市的可持续发展规划将起到十分重要的作用。
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《意见》：精准制导、快速反应、全面覆盖、强力出击、形成合力
精准制导，快速反应。市建设管理委主任汤志平表示，快速查处拆除正在搭建的违法建筑，确保“新账不欠”，是遏制违法建筑蔓延势头的关键。《意见》明确，对正在搭建违法建筑的违法建设行为，当事人拒不停止建设或者逾期不拆除的，拆违实施部门应当依据《城乡规划法》的有关规定，依法采取正在搭建违法建筑的措施。对在道路、河道、航道或者公共场所（包括公共绿地、公共活动场地、停车场、消防通道等场所）搭建的违法建筑视作障碍物，可由拆违实施部门立即代为拆除。此外，还专门制定了针对正在搭建的违法建筑快速拆除的执法程序和文书，印发全市拆违实施部门执行，保证全市执法行为的规范统一。
精准制导，全面覆盖。《意见》除对业主罚款外，对设计、施工单位等其他违法建设当事人也作出处罚规定。对违法建筑涉及占用耕地的，由规土部门责令改正，构成犯罪的，依法追究刑事责任。如果当事人拒不缴纳施工费用或者拒不履行上述行政处罚决定的，相关行政管理部门应当申请人民法院强制执行。加强对违法建设当事人信用管理，建立黑名单制度，联合征信部门对限期责令拆除、当事人拒不拆除或逾期不拆除的纳入个人信用信息系统。对搭建违法建筑的个人和单位，在各类先进评比和表彰中实施一票否决。对于用于生产经营的违法建筑，拆违实施部门将通知相关部门采取相应措施：房地产登记机构不予办理房地产权利登记手续；工商部门不予办理营业执照；食药监部门不予办理生产、流通、餐饮等相关许可；供水、供电、供气单位停止提供服务；公安或人保部门对租住违法建筑的当事人，不予办理居住证、临时居住证。
强力出击。违法建筑屡禁不止的一个重要原因是违法成本低。《意见》作出了一系列规定，包括违法建设当事人拒不拆除而由拆违实施部门实施的，费用由违法建设当事人承担，并处以罚款，罚款在1万至10万元。
为确保强力出击，《意见》强化了追究不作为的责任，进一步明确了区（县）、街道、居委会（村）三级和城市网格化管理等多渠道的发现机制，要求物业企业在其服务区域内，承担对在建违法建筑的发现、劝阻和报告责任。明确治理违法建筑的履职情况，纳入政府部门目标责任制考核的组成内容。
形成合力。适用法律要形成合力。汤志平表示，将充分发挥《城乡规划法》、《行政强制法》、《土地管理法》、《消防法》、《治安管理处罚法》等现有法律对遏制违法建筑的作用，以形成治理违法建筑的合力。
执法要形成合力。《意见》明确将违法建筑治理纳入消防监管重要内容。拆违实施部门在查处违法建筑的过程中，发现存在火灾隐患的，及时书面告知公安消防机关并会同公安消防机关开展联合执法。对占用消防车通道且拒不整改、存在重大火灾隐患难以整改、使用彩钢板搭建且耐火等级低等严重影响消防安全的违法建筑，要坚决予以查处。同时明确，对拆改公房等存在损毁、占用公共财物情况的，依据《治安处罚法》，可由公安机关查处。
抓“牛鼻子”：党员干部搭建违法建筑 从严处理、加大问责曝光力度
记者在采访中了解到，违法建筑之所以“旧账不还，新账在欠”，主要是因为违法建筑的“硬骨头”中有一些是“非富即贵”。不管此说是否成立，典型的示范作用不可低估。
日前，上海市委举行常委会，审议并原则通过《关于进一步加强本市违法建筑治理工作的实施意见》，市委书记韩正主持会议并讲话，强调，要曝光剖析典型案例，尤其对党员干部搭建违法建筑的，要从严处理、加大问责曝光力度。这在《意见》中已得到落实。目前市相关部门正在研究制定违法建筑治理工作责任追究的具体办法，对党员干部、党政机关和国有企事业单位涉及违法建设拒不整改的，对履职不到位、不作为的控违拆违职能部门及单位，依纪依法进行责任追究。
韩正还指出，违法建筑治理工作是上海城市管理的软肋之一，一段时间以来，对于违规违法人员甩开膀子乱搭乱建而执法执纪人员被捆住手脚无法整治的现象，广大群众深恶痛绝，这个问题如长期积累，将会极大损害广大遵纪守法群众的根本利益、损害上海城市形象。各级政府必须依法加强对违法建筑的治理工作，要按照《实施意见》明确的内容，形成集中整治的高压态势，渐而形成长效机制等。要为集中整治创造良好的舆论氛围，既要表扬主动积极作为的职能部门、也要对不作为的职能部门公开问责。只要全市各区县、各部门形成合力，依法从严执法、从严监管，本市违法建筑治理工作一定会取得显著成效，真正让广大群众满意。
看看国外如何是处理违法建筑的
记者搜集到了广州日报的相关报道。
英国：不申报必拆除。据旅居英国的华人介绍，在英国，由于土地私有，土地所有者想在自己的土地上搭建什么房子都是个人的自由，在自己房子上加盖一层那也是合法的，需要到当地议会或者规划局等部门报批一下建筑计划就行。申报后，就有人会来你家视察，看看你报的规划是否有安全隐患，会不会侵犯到邻居的权益，邻居是不是有意见；申报下来就可以建，建完相关单位还会来审查，审查合格盖章通过。英国男子斯坦・弗拉瑟花费6年时间，在自家花园中打造了一条长达30米的“泰坦尼克”号模型。但当地政府称，由于弗拉瑟家居住的房子以前是税收征管所，属于在市政部门登记注册的文物保护建筑，而他的那条仿造船已经超出一楼花园4个平方米，事前从未申报，因此属于“违法建筑”，必须限期拆除。
美国：油漆外墙被告上法庭。在美国，自己家建房子，建什么样子，用什么材料都得政府说了算，连门口种点花草也都得听政府的。一个房屋主人按照自己的想法油漆了他们自己家的外墙，结果被邻居告上法庭，理由是这幢房子有百年以上的历史，是属于文物保护级的，再加上这类房子通常都是偏向于柔和色彩，但这家房屋主人却将它油漆成了橙色；致使邻居终日不敢开窗，面对这刺眼的橙色，他们选择求助于法律。
意大利：老贝别墅假山遭调查。意大利政府曾用卫星定位，对比政府建筑许可规划，来彻查违章建筑。目前已经在包括那不勒斯在内的意大利南部发现大批违法建筑，据说可增加税收4.72亿欧元。执法一视同仁，总统也不例外。警方在总统贝卢斯科尼提交辞呈后的没几天，就展开对其违法建筑别墅的搜查。
巨海五区整体环境优越，交通便利，布局合理，位于新建东街和丰州路交接处，对面为巨海十区，南面为巨海六区，小区是一个高质量、高品位、富有魅力的居住小区，户户朝阳，通风采光良好，房间布置合理，面积利用充分的优化小区。
一、总平面规划设计
1、结构布局
整个小区由12幢高层板式塔楼组成，西侧有六幢板楼沿丰州路平行布置，东侧另外六幢与二区多层住宅相接，小区为了营造一安静祥和、舒适的环境，设计成纯住宅小区，周边没有底层商业及商铺，而是在整个巨海居住区内集中考虑商业位置，集中布置，在小区中部设置了小区的会所，会所内设施齐全，健身、娱乐、交流均可以较好进行，南入口处为小区的幼儿园，目前已有鼎奇幼儿园入住，相关配套设施十分完善。
2、道路结构与交通系统
小区两个出入口分别开于丰州路，和新建东街。居民主要从西进入时，会体会到中心绿地及路两侧的景观。小区主干道以简洁、自然的形式将小区整体贯通，并利于组团级中心区的均衡划分，小区次级道路则考虑到人车分流，在小区建筑外环设计道路环线，尽量减少进入中心组团的车辆，小区主干道7m宽，两侧均有1、5米人行道，小区次级道路均为3m宽。随着生活水平的提高，私家车的数量也在增多，小区设置停车场已经是必不可少，五区设置了地下和地上两种停车场，地下停车通过四个地下入口到达停车场，采用了人车分流的流线设置，避免了人车的混乱拥挤，地下车位井然排列，起到很好的停车效果。地上停车没有地下那么正规，调查中发现许多车辆乱停乱放，但比较好的一点是，地上也有明显的车辆禁入的栏杆，很好的隔离了车辆。
3、绿化系统
巨海五区的绿化系统是由点、线、面统一构成的。首先是以中心绿地为面，将人文景观（水池、广场、休憩亭廊、各种植物、树种组合）有机结合。形成具有鲜明风格的中心区绿化并确定了小区的整体风格和基调。其次，以院落及组团之间的相互关联不分的绿化作为视觉绿化线。最会是每个院落均有绿化和亭阁座为绿化点。小区内植被丰富，草皮波澜起伏，凹凸不平，景观小路蜿蜒曲折，地面铺装层次多样，每幢楼前均围合出小院。
4、景观设计
利用小区内建筑布置的形式营造小区中心的主景观轴，主景观轴结合休闲广场，亭，及硬质铺地、绿化形成界面丰富而连贯的景观带。植物类型的选用以乡土特色树种为主，采取乔、灌、草结合。常绿、落叶相结合的搭配。
二、住宅设计问题
本规划为不同层次的用户提供了4中以上的户型，呼市地处西北严寒地区，气候特点夏热冬冷，调研过程发现住宅均为南北向，平均进深大于30米，个房间均有自然采光，户内自然通风较好，每户至少一卧室朝南。
户型有三室两厅、两室两厅、两室一厅等。入户空间利用楼电梯的剩余空间设计成储藏室，以便用户出入时放置鞋帽用具。起居室与过渡空间紧密相连，拥有较完整的墙面，以利于住户家庭安装视听装置及现代化家具，起居室有一个大阳光室，可以满足北方地区冬天寒冷时隔各种活动需求。厨房设计模数化，为安装成套厨房家具提供了条件，在跟住户交流过程中发现，由于水电设计不够精细化导致装修过程中改水电地方多，并且插座、电箱设计位置还需多加考虑。住宅卫生间去不做到分室布置，洗衣机位置固定以便使用，部分卫生间为机械通风，间接采光。
住宅建筑采用现代风格的建筑形式，实墙较低的阳光室、大的南向飘窗，以及转角飘窗等扩大视野，北向较小的开窗，符合呼市地区的气候特点。以简洁的立面造型创造具有浓厚生活气息、高雅文化环境的空间，建筑外墙运用中灰色与米黄色两种配色。北方寒冷地区采用暖色系可以更好吸收太阳光，而灰色主墙面能更好应对北方风沙大的特点，墙面不容易显脏。外饰面材料以喷涂涂料，石材，和面砖相结合的装饰。外墙粘贴挤塑聚苯板保温材料，外贴面砖，由于保温材料外贴面砖容易掉砖，时有掉落砖的事故发生，故面砖粘贴技术非常关键。五区建成一年多，目前为止砖面情况良好。每户均考虑了空调室外机的挂位，所以整体建筑风格统一，不会杂乱。落水管采用内排水的方式，外墙干净整洁。
三、公建配套
五区没有布置商业裙房，打造纯住宅的设计理念，小区内部设计了12班幼儿园，其他如变电站、垃圾站、煤气调压站、换热站等均布置在小区内。其他公建诸如物业管理等在其他区内集中考虑设计。小区内在住宅入口处设计了无障碍坡道，但缺乏无障碍标志。小区内道路也没有设置盲道，及缘石坡道等。
经过此次调研学习到了不少知识，同时也发现了一些问题。首先是高密度社区越来越多，土地紧张，为了节地只能尽量盖高层，这就需要解决好诸多问题，日照采光、高层消防、给排水等等。五区内部分户型采光不足，其他情况良好。其次，小区停车没有做到完全的人车分流，不过这也与车辆多相矛盾，是需要深入研究才能更好处理的。再次，五区高层间距大，能够留有更多的地方布置景观绿化，所以小区内环境优美，绿化充足。相关配套诸如健身、运动、活动的场所较多。由于小区新建成，入住户数不多，许多问题还没有暴露出来，需要日后跟踪随访才能够更全面的了解。总之通过此次调研对高层居住小区有了更加深刻的了解，为以后小区规划及高层住宅设计提供更多的实际案例经验。
建筑调研报告（二）
近年来，随着我市公共事业的快速发展，城市管理水平的不断提高，市容环境得到了极大的改善，为我市经济快速平稳持续发展创造了良好的外部条件。但与此同时，仍有诸多待解决的难点问题，尤其是违章建筑的存在，严重影响制约了城市的发展。违章建筑数量较多，分布较广，隐蔽性较强，危害较大，查处时也有相当的难度，如何妥善查处违章建筑也就成了城市管理工作者的工作重点与难点。本文就结合城中区域的实际情况，总结违章建筑的一些特点，阐明违章建筑的危害，分析其产生的深层原因，在此基础上结合实际案例探讨查处违章建筑时要注意的一些问题。并提出相关的对策意见。
一、我市城中违章建筑的基本情况
（一）违章建筑的定义
（二）我市违章建筑特点
二、违章建筑的危害
（一）浪费土地资源。违章建筑直接占用了大量的集体土地，甚至是基本农田，侵吞了集体资源，损害集体利益，造成国家资源的低效利用。
（二）提高开发成本。随着经济的快速发展，开发的全面推进，科学合理规划的逐步完善，杂乱无章的违章建筑严重破坏整体规划。
（三）影响依法行政。违章建筑的横行，给国家的土地管理、村镇建设、农民建房管理带来了诸多不利因素，使法律法规得不到有效的贯彻执行，执法的权威产生了负面的影响，
（四）增加安全隐患。由于违章建筑多为简易结构，往往是由几个农民工随便搭建而成，因此，几年后它们都会变成危房，随时都会发生事故；路边的建筑物还会影响视线，造成交通事故。
（五）影响社会稳定。大量违章建筑的出现，影响着我们的居住环境。同时，由于这些建筑物都是未批先建的，到处乱建，达不到技术规范，容易造成邻里纠纷的大量出现，与构建和谐社会的主题背道而驰。
三、违章建筑大量形成的原因
违章建筑上述的这些特点和危害致使它的查处成了工作难点与重点。为了更好的处理相关的违章建设，有必要充分认识违章建筑形成的深层原因。
（一）违章建筑大量产生的根源来讲：经济利益驱动是当事人敢于违法建设的主要原因，经营需要早已代替生活需要成为违章建筑的主要动机。随着经济的快速发展，外来务工人员的大量涌入，租房效益大，而违法的成本又轻，造成了老百姓养猪不如出租的现象。同时随着生活条件的改善，小车子已开进寻常百姓之家，随之也带来了大量车库或备用车库，还有不少家庭的厨房和餐厅也开始搬出主房，这些都产生了许多违章附房。
（二）行政执法机关执法不公、处罚不力是违章建筑泛滥的另一个原因。由于判别建筑物是否违反规划，是以详细规划即详规为标准判断的。而在当时，详规要么很粗糙，要么根本没有，人们特别是领导干部中不少人对城乡规划特别是详规的法律效力一无所知，随意变更规划是常见的事。由于没有详规，或虽有详规却得不到严格执行，这就给行政执法机关判定建筑物是否违反规划、是否严重影响规划留下了非常大的自由裁量空间，而对这一自由裁量权却无约束机制。于是在同一地段，对类似的建筑，对甲认定为严重影响规划，决定拆除，而对乙则认定不严重影响规划，不予拆除。此类执法不公现象，不一而足。
四、违章建筑的对策意见
要指出的是，违章建筑不是仅仅依靠个别部门严格按照法律程序查处就可以轻松解决的，要根本性的减少，甚至消除违章建筑，需要多方面多个层次的共同努力。
第一坚持法制宣传。提高群众法制意识，强化违章建筑危害意识，使居民充分认识到整治违章建筑的重要性和必要性。创新监督形式，充分发挥社会监督作用，使群众能举报，愿举报，敢举报。
第二归类分期处理。首先，针对新生及翻盖违章建筑，必须做到早发现、早处理、早拆除，通过网格平台信息反馈、群众举报等，一旦发现有动砖动土迹象，就立即介入，查明情况，坚决依法处理，尽量把问题解决在萌芽状态。其次，对于历史遗留违章建筑，根据具体情况，可通过整体环境改造、专项整治、民心工程等，分期分批，逐步解决。
第三加强执法力度。实践表明，执法力度稍有松懈，违法建筑者就得寸进尺，违章建筑便死灰复燃，同时还带来了相互攀比，你家盖一层，我家盖二层、三层。为此，对违章建筑的查处，必须从严打击，严厉查处，绝不能再搞“以罚代处”，要达到重创正在违章建筑者，震慑有意违章建筑者的目的。对于严重阻碍执法的违法人员，性质恶劣，影响面广的违章建筑，必须实行强制措施，决不可让其心存侥幸；对于无视政策、明目张胆、正面挑衅的，必须予以严厉打击，必要时让司法介入，以维护法律尊严。
第四完善相关法律目前，针对楼顶违章建筑，主要以自拆为主，对坚决不拆除的城管大队也面临法律难题。执法大队并没有权，如果申请法院执行，法院表示也有难度，因为要拆露台的违章房必须穿过业主的合法房屋。因此，需要规划、建设、城管等多部门联合调研，健全相关法规，增强其操作性和强制性，起到严厉整治的目的。
总结
综上所述，违章建筑以其分布广，数量多，隐蔽性强，危害大的特点，严重阻碍了城市的规划发展，查处违章建筑更是城市管理工作者的重点与难点，在查处违章建设时必须严格按照法定的程序，同时要加强执法力度，坚持法制宣传，做好违章建设者的思想工作。只有通过各个部门的联合，不同层面的共同努力，违章建设的情况才能得到根本的改善。
建筑调研报告（三）
楚国哲学的中心问题是天人关系，楚人的哲学世界观是个体本位的天人合一。楚人认为：人的存在，都是一个一个的个体，这个个体，就是他的“自”。人的个体，是自然存在，而有超自然的愿望。人的自然存在，无论在空间上、时间上，都很有限。人有超自然的愿望，要求在空间上、时间上，进入无限。人的血肉之躯，不可能进入无限。人的精神状态，则可能进入无限，就是自觉个体与宇宙合一，也就是自觉天人合一。宇宙无限，若个体自觉与宇宙合一，也就自觉同其无限。个体的精神状态，只能与血肉之躯同存，仍是有限的。但只要一息尚存，便能自觉天人合一，进入无限。一旦自觉这个合一，则这种天人合一之感，不仅比平常客观实在之感，更为实在，而且更为深刻，因为更为自觉。这种天人合一的精神状态，可以使人从一切局限（包括时空局限）解放出来，把个体全部能量释放出来。《庄子》中的“至人”、“神人”、“圣人”、“真人”，都自觉天人合一，而进入无限。因此，楚建筑文化的最大特点也是体现在它的“天人合一”建筑观上，它所展现的是“自然与精神的统一”，本文所探讨的“天人合一”建筑观，也正是基于这一基本涵义作为出发点。
楚建筑属于建筑范畴的“干阑文化”是古代中国南方建筑文化的主体，是南方干阑式建筑与源于北方穴居的高台式建筑融合时期具有历史转折意义的代表。它是以木结构为主的建筑体系，向来注重与自然的高度协同，尊重自然，体现“天人合一”的境界。在艺术性格上特别重视对中和、平易、含蓄而深沉的美的追求。在选材上，木材给人以含蓄、深沉的天然之美，它集轻巧、坚韧、易于加工为一身，恰恰与楚国人的文化性格相切合，因此成为楚建筑的首选材料。加之，建筑始终是为人服务的，地处中原的楚国地大物博，木材资源丰富，而相反去花几百年的时间用石材去兴建宫室建筑是不可想象的。因此，选择木材也有其必然性。
楚建筑在建筑类型上丰富多彩，主要包括：宫殿、宗庙、公府、馆榭、地下宫室、离宫、坛、祠、警鼓台、舞台、观景楼阁等。它们的种类和使用功能虽不相同，但始终流露着“天人合一”的思想。这基于与自然高度协同的楚文化精神——热爱自然、尊重自然，建筑镶嵌在自然中，仿佛是自然的一个有机组成部分。
楚国的建筑重视人与自然的融合相亲的文化精神。以其楚楼阁为例，楼阁相当开敞，楼内外空间流通渗透，追求与自然的亲近；造型上运用水平方向的层层屋檐，环绕各层的走廊栏杆，极力削弱体型上的竖高感觉，使之时时回顾大地，仿佛对大地有着无比的眷恋；屋面、屋脊、装饰局部的曲线运用避免了造型的僵硬冷峻，优美地镶嵌在大自然中，仿佛自己就是天地的一部分，充分体现了人对自然的向往和崇敬之情。
楚国的建筑注重与自然高度协同的观念，表现在城市、村镇、陵墓或住宅的选址和布局上，“风水”学说、院落组群分布就是集中体现。早在伍子胥设计建造吴都阖闾城（今苏州市城厢区）时，在《吴越春秋》中记载：“子胥乃使相土尝水，象天法地，造筑大城，周回四十七里。陆八门，以象天八门；水八门，以法地八聪。筑小城，周十里。陵门三。不开东面者，欲以绝越明也。立阊门者，以象天门通阊阖风也。立蛇门者，以象地户也。”楚建筑普遍存在“天人感应之说”、“四神之说”、“阴阳之说”、“五行之说”等建筑意识，这些建筑意识形成了中国古老的风水理论的基础。风水理论，在景观方面，注重人文景观与自然景观的和谐统一；在环境方面，又格外重视人工环境与天然自然环境的和谐统一。其宗旨是勘察自然、顺应自然，又节制地利用和改造自然，选择和创造出适合与人的身心健康及其行为需求的最佳建筑环境，使其达到阴阳之和、天人之和、身心之和的完美境界。楚建筑以“间”为单位构成“单体建筑”，再由“单体建筑”围合构成“院落”。而院落组群分布就是以“院落”为基本单位，依照一定的轴线关系、平衡分布原则和具体需要构成整个组群。主要方式是平面上的层层铺开，注重移步换景异和空间层次，体现时间进程中的空间意识，注重含蓄的美的表达和体验。
建筑风格上，楚建筑的屋顶、木构件、飞檐等人性化设计，机智而巧妙的组合所显示的结构美和装饰美本身也体现了天人合一的思想。楚建筑的屋顶一般很大，并出现了屋坡的折线“反字”及以后的“举折”的做法。虽然曲度不大，屋角也没有翘起，刚健质朴的气势较浓，但也初步反映了“天人合一”的思想。人字型的屋顶造型，既扩大了室内的空间感，同时有利于排水。类似的还有楚独有的干阑式建筑风格等，这些做法相比同时期的欧洲的平屋顶和中国北方穴居，更具有“人性化”设计和“天人合一”的思想，是古代楚国劳动人民智慧的结晶。
木构件主要指柱、梁之外的悬挑受力构件斗拱，古老的“斗拱”系与檐口平行。迄今所发现的楚建筑异型木构件中有十分精美的拱形构件。木构件的“制作”主要指构造结合的榫卯技术，其本身不用一钉一卯，完全插接构成。源出于南方古老的干阑式建筑中的榫卯构造，为楚建筑所承袭发展，不但系列完备，而且技术先进。在承重结构过渡为装饰构件的过程中，无论从技术角度还是从审美角度都将两种功能结合得天衣无缝。终于成为其独特的南国风格。
建筑的装饰上，楚国的艺术家们既看重人与自然的统一，充分表达个性的自由，可是又积极入世，回归到人本的理性现实。以其雕塑为例，在发掘的楚系墓葬中发现如：比细高腿还长一倍的长脖子鸟的脑袋上忽然长出了枝杈繁生、尖端锐利的成对鹿角来；昂首引吭、展翅欲飞的长颈彩凤偏偏要站到斑斓猛虎的背上去，而自己的背上却生出一对繁枝的鹿角；人首蛇身的补天女；双手擎万均的编钟乐架武士，是力的表现；飞凤、鸣鸾、长蛇、奔鹿，还有鼓胀着肚子的具蛙在进行着一场只有现代人类才可能进行的水陆空交叉的立体大型混战，是人间善与恶的搏斗……这些作品，对于地下的死者，是欢送他们祝愿他们飞升上天上仙境，对于地上活着的人们，是鼓励他们面对自然、征服自然。多数的雕塑作品是实用器物，把器形制作成许多种动物的形象，施以彩绘，以至浅高浮雕、镂刻等等，莫不表现出一种耐人寻味的艺术魅力，充满着浪漫情调，以供装饰陈设，赏心悦目。楚国建筑装饰以红黑两色的强烈对比为基调，这是由于当时楚人的审美观决定的。
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