实施地方政府债务资金跟踪审计是一个新的尝试，它有利于实现对地方政府债务的动态监督和有效管理，对其开展理论研究和实践探索极为必要。本文结合地方政府债务资金的运行流程，从债务资金的举借、配置、使用以及偿还等环节，分析了实施地方政府债务资金跟踪审计应重点关注的问题，并就各环节实施跟踪审计进行了较深入的研究，以期推动地方政府债务资金跟踪审计的发展。
[关键词]
地方政府债务；跟踪审计；债务管理
一、引言
审计署2013年底公布的数据显示，截至2013年6月末，地方政府背负的债务已达17.89万亿元，成为我国国民经济中一个突出的问题。为全面加强地方债管理，有效防控地方政府债务（下文简称“地方债）风险隐患，政府部门出台了一系列政策措施。2014年10月，国务院《关于加强地方政府性债务管理的意见》和财政部《地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法》，部署各地清理存量债务、甄别政府债务，并要求地方各级政府及时将政府存量债务分类纳入预算管理。2015年5月，国务院《关于2015年深化经济体制改革重点工作的意见》对地方债改革工作提出了明确要求：“制定加强地方政府性债务管理意见的配套办法，加快建立规范的地方政府举债融资机制，对地方债实行限额管理，建立地方债风险评估和预警机制。”学术界也提出了一些缓解地方债风险的建议。然而，地方债的增速依然没有得到有效控制。据新华社2015年8月29日报道，截至2014年底，地方债总规模为24万亿元，其中政府负有偿还责任的债务为15.4万亿元，相比2013年6月末的累计债务规模增长了41.3%。国家审计是国家治理的重要组成部分，[1]有的学者尝试从审计角度就如何提高地方债管理水平进行研究，[2][3]这些研究大多是从事后审计的角度探讨发挥审计的监督作用。由于事后审计往往存在“即使发现问题，但已木已成舟”的问题，难以充分发挥审计的监督作用。而在实践中日益受到重视的跟踪审计，通过事中与事后的有机结合，能及时反馈审计发现的问题，有利于防患于未然，审计效果显著。那么，跟踪审计能否参与地方债管理？基于此，我们尝试将跟踪审计引入到地方债管理工作中，深入研究地方债资金跟踪审计问题。将地方债管理与跟踪审计相结合进行探讨，不仅丰富了地方债管理和跟踪审计两方面的学术文献，而且有助于建立有中国特色的地方政府债务审计模式和风险评价体系，为地方政府债务风险分析和监管提供具有可操作性的思路和方法，进而有利于有效防范地方政府债务风险。同时，国家审计是治理地方政府债务的一个重要手段，本文的研究既拓展了地方政府债务审计理论研究，又为国家审计进一步加强政府债务审计监督和治理提供了借鉴，在一定程度上更加有利于促进国家审计在国家治理中作用的发挥。
二、跟踪审计的含义、特点、作用及实践探索
（一）跟踪审计的含义及特点跟踪审计通常是指审计事项发生后，审计机关依法对财政资金或政府投资项目进行的全过程、分阶段、有重点的持续性审计，其对象是政府投资资金使用者从事的经济活动。[4]跟踪审计是跟随被审计事项的发展过程持续进行的一种审计方式，具有过程性突出、时效性强、效益性明显等特点。白日玲（2009）根据跟踪审计的介入时间点，将跟踪审计分为全程介入式、适时介入式和重点介入式等三种模式。[5]谭劲松等（2013）在分析跟踪审计含义的基础上，借鉴人体免疫系统的思想，提出跟踪审计具有三道“免疫防线”特征。[6]
（二）跟踪审计的作用及适用范围跟踪审计能及时发现、反馈各个阶段存在的问题，有针对性地发表审计意见和建议，是一种动态监督活动。[7]跟踪审计是跟随被审计事项同步进行的一种审计方式，其优势主要表现为及时发现问题、揭示风险，把可能出现的问题消灭在萌芽状态。审计机关能利用自身专业技术，对被审计单位管理上可能存在的漏洞早发现、早预防，从根本上解决过去事后监督时滞性问题。这不仅有利于全面促进和提高被审计单位管理水平，而且有利于提升财政资金的使用效率或促进政府投资项目的顺利开展。随着经济社会的发展，跟踪审计的作用也在不断发生变化。推动政策措施落实是跟踪审计的又一实践创新。2014年8月，国务院办公厅印发《关于稳增长促改革调结构惠民生政策措施落实情况的跟踪审计工作方案》，要求全国审计机关自2014年8月起，持续开展对地方各级人民政府、国务院相关部门贯彻落实政策措施情况的跟踪审计。总之，跟踪审计在及时发现与披露问题、揭示风险、推动政策措施落实等方面发挥了重要作用。宋常（2011）认为，跟踪审计的成本通常会高于传统的事后审计，成本的提高往往会抵消其带来的经济效益，因此只有那些金额高、性质特殊的项目才适合采用跟踪审计。[8]审计署在《2008至2012年审计工作发展规划》中曾提出，对关系国计民生的特大型投资项目、特殊资源开发与环境保护事项、重大突发性公共事项、国家重大政策措施的执行试行全过程跟踪审计。我国政府审计机关已经实施并完成了汶川灾后重建、玉树和舟曲灾后重建、京沪高速铁路建设、西气东输二线工程等跟踪审计项目。学者们也对跟踪审计实践进行了归纳总结，王中信（2009）以汶川地震抗震救灾款物全过程跟踪审计为例，对如何开展重大突发性公共事件跟踪审计进行了探讨。[9]自2009年起，美国审计署对一系列重振制造业政策的执行和实施情况进行跟踪审计，审计报告12篇。[10]美国审计署还针对页岩油气开发进行跟踪审计，监督政策落实情况和项目进展情况，先后出具了89篇报告。[11]
（三）跟踪审计用于地方债管理的创新审计署《关于2015年地方审计机关开展审计业务工作的指导意见》指出，“要持续跟踪审计地方政府性债务，注意反映和揭示新情况新问题，促进国务院关于加强地方政府性债务管理意见的贯彻落实”。地方债管理的目标是控制规模与防范风险，跟踪审计的目的是将监督关口前移以提高监督效果，两者的着力点或关注的对象实质上都是财政资金或财政性资源。在实践中，财政资金或财政性资源已经将地方债与跟踪审计连结起来，比如有关地方债政策落实情况的跟踪审计实质上就是地方债资金跟踪审计的体现。然而，现有的理论研究并未能较好地将跟踪审计与地方债管理结合起来，对地方政府债务如何进行跟踪审计，学术界并未提供较好的答案。尽管对如何加强地方债管理已有了一些探讨，但从审计视角的研究较少。王世成和李袁婕（2013）认为应制定《地方政府债务法》，在法律层面建立地方政府性债务全方位立体监督体系，实现依法治债，从而使地方政府举债能够有法可依，有序运行。[12]李燕和同生辉（2014）则提出只有事前控制和执行控制相结合、主动管理和风险监控相结合，才能将对地方政府债务的管理落到实处。[13]Liu（2014）认为，导致中国地方债现状的主要原因是预算软约束和非市场化的要素分配，而缓解地方债风险的措施则包括强化预算约束和改革地方政府的投融资体制。[14]Br觟thaler等（2015）发现，对市政债券进行限额管理能有效降低地方债规模及波动性。[15]马轶群（2015）通过模型推理发现，国家审计的揭示、抵御和预防功能可以对地方政府债务租值耗散进行治理，提高信贷资金的配置效率，是目前治理地方政府债务的重要手段。[16]从上述文献可知，学者们普遍认可对地方债实行全方位、全过程、立体型的管理方式。我们认为跟踪审计体现的监督关口前移、时效性强、全程监督等特点，正好契合了这些需求。因此，地方政府债务跟踪审计既是地方债管理方式的创新，又是跟踪审计范围的拓展。
三、实施地方债资金跟踪审计的重要意义
（一）有利于进一步促进地方债监督管理体制的完善跟踪审计从地方债资金举借环节就参与到地方债资金使用的监督之中，一方面能及时发现地方债资金举借、配置、使用、偿还等环节中的舞弊、违规、违纪行为，另一方面能就发现的问题及时向有关各方揭示，督促相关部门改进地方债管理工作，及时堵塞内部控制和管理过程中的漏洞，有效地预防和减少相关违法违规，从而进一步完善地方债资金监督管理体制。而原有的事后审计只是事后反馈存在的问题，发挥的监督作用相对有限。
（二）有利于进一步促进地方债管理水平的提升从审计署2013年审计结果看，近87%的地方债资金投向了市政建设、土地收储、保障性住房、农林水利、生态建设等工程，并且这些工程一般周期长、业务复杂。对地方债资金运行过程中的浪费现象，事后审计只能是批评与处罚。跟踪审计由于能更早地发现、反馈地方债资金运行中的浪费现象，促使被审计单位加强后续资金的管理，从而在一定程度上避免项目后续过程中资金运行低效或无效行为，有利于节约地方债资金，提高其使用效率和管理水平。
（三）有利于进一步促进地方债有关政策措施的落实如前所述，地方债资金主要投向关系国计民生的基础设施、重大工程项目及配套工程建设中，大多属于贯彻国家宏观经济政策的重要资金来源。执行地方债跟踪审计能及时发现和纠正有令不行、有禁不止的现象，总结和反映好的做法和经验，促进政策落地生根及不断完善。通过开展地方债资金跟踪审计，可以连续监控有关宏观经济政策措施的实施过程，并如实反映与客观评价有关政策执行情况，推动政策措施的贯彻落实。
（四）有利于进一步促进地方债审计的效率和效果的提高跟踪审计的优势之一是提高了审计信息的及时性。跟踪审计将监督关口前移，不仅有助于及时发现并纠正问题，而且通过信息的及时反馈，有效地降低地方政府与资金使用单位之间的信息不对称程度，抑制或降低道德风险进而提高地方债资金的使用效果。它能在一定程度上促进被审计单位提高资金管理水平，从而缓解被审计单位对审计工作的抵触情绪，营造良好的审计氛围，从而提高审计效率。另外，地方债资金从举借、配置、使用到最终偿还需要在很多部门之间流转，如果每一个环节都各自开展审计工作，必然造成衔接困难、重复劳动、效率低下。而跟踪审计则能自始至终围绕地方债的某一笔资金，有效减少流程中的重复环节，优化审计资源，提高审计效率。总之，传统的地方债审计主要审计地方债的规模、结构及期限，很少涉及资金举借、配置、使用及偿还等方面的内容。如果采用地方债跟踪审计，则可以将审计监督的关口前移，对地方债资金使用中出现的问题及时发现与反馈，促进纠正，进而起到亡羊补牢甚或未雨绸缪的作用。因此，在地方债资金管理中实施跟踪审计，对促进地方债监督管理体制的完善、地方债管理水平的提升、地方债政策措施的落实及地方债审计效率和效果的提高都具有重要意义。
四、实施地方债资金跟踪审计的有利条件
（一）已有的跟踪审计实践经验可资借鉴1999年2月，国务院办公厅《关于加强基础设施工程质量管理的通知》首次提出“各级审计部门应对国家拨款的基建项目进行跟踪审计和专项审计”。2001年8月，《审计机关国家建设项目审计准则》提出，“对关系国计民生或财政性资金投入较大的国家建设项目，政府审计机关可以对其前期准备、建设实施、竣工投产的全过程进行跟踪审计”。《审计署2008—2012年审计工作发展规划》强调，“对特大型投资项目、特殊资源开发与环境保护事项、重大突发性公共事项、国家重大政策措施的执行试行全过程跟踪审计”。2014年8月，《国务院办公厅关于印发稳增长促改革调结构惠民生政策措施落实情况跟踪审计工作方案的通知》要求，“审计机关持续开展对地方各级人民政府执行政策落实措施情况的跟踪审计”。2014年11月，《国务院关于加强审计工作的意见》也提出，“要加大对经济运行中风险隐患的审计力度，密切关注财政、金融等方面存在的薄弱环节和风险隐患，特别是地方政府债务、区域性金融稳定等情况，持续组织对国家重大政策措施和宏观调控部署落实情况的跟踪审计，推动政策措施贯彻落实”。刘家义审计长在2014年全国审计工作会议上表示，今后一段时期审计署会加大对中央重大政策措施落实情况的跟踪审计力度。在政府部门的强力推动和基于加强财政资金监督的客观需要，跟踪审计作为一种新的审计方式应运而生并蓬勃发展，成为国家审计的重要监督手段。在实践中，国家审计机关已经成功实施了汶川大地震救灾款物和灾后重建项目、玉树地震救灾物资项目、城镇保障性安居工程、西气东输工程、京沪高速铁路等重大项目的跟踪审计，积累了较丰富的跟踪审计实践经验，为开展地方债跟踪审计奠定了一定的基础，并提供了可资借鉴的相关思路与经验。
（二）国家审计的相关理论予以指导国家审计最基本的职能是经济监督，其初始目标是检查财政收支的真实性和合规性、评价政府部门利用公共资源的效率和效果、增强财政收支的透明度等。随着经济社会的进步和制度环境的变迁，国家审计的内涵也在不断发展变化。刘家义审计长（2012）提出，“国家审计的实质是国家依法使用权力监督制约权力的行为，本质是国家治理系统中一个内生的具有预防、揭示和抵御功能的‘免疫系统’，是国家治理的重要组成部分”。[17]国家审计作为国家治理的重要组成部分，不应再局限于对经济行为的监督和经济后果的评价，而应更加强调事中控制和积极预防，进一步发挥“预防、揭示、修补”功能，即预防潜在威胁、及早发出预警信息，揭示违法违纪违规行为，修补制度缺陷和管理漏洞，真正担当起作为国家经济社会运行“免疫系统”的角色。与事后审计方式相比，跟踪审计突出过程监督，有效克服了事后审计即使发现问题，但纠偏成本很高或木已成舟而于事无补的局限，具有时效性较强、过程性突出、预防性明显、效益性显著等特点，充分体现了国家审计的“免疫系统”本质（宋常等，2014）。[18]其实，加大审计参与地方债资金管理力度的呼声一直不断。审计署《“十二五”审计工作发展规划》曾要求对地方政府债务实行动态化、常态化的审计监督。总理指出：审计是我们国家监督机制的重要组成部分，是国家利益的“捍卫者”、政策落实的“督查员”和公共资金的“守护者”。因此，有必要扩大审计对地方债资金的监督范围，将地方债资金的举借、配置、使用及偿还等环节纳入其中，即实施全过程跟踪审计。
（三）跟踪审计对象与地方债资金投向的交叉融合目前，地方债资金的投向与审计署实施的跟踪审计项目已有部分交集。财政部《2009年地方政府债券资金项目安排管理办法》明确规定，地方政府债券资金主要安排用于中央投资地方配套的公益性建设项目及其他难以吸引社会投资的公益性建设项目。据审计署2013年12月30日公告显示，截至2013年6月30日，大部分省市的地方债资金主要用于基础设施建设和公益性项目，主要投向市政建设、交通运输、土地收储和教科文卫及保障性住房。强化审计监督要做到财政资金运用到哪里，审计就跟进到哪里。可以说，无论是对重大项目还是对政策措施落实情况进行跟踪审计，其根本落脚点还是财政资金的使用效益（效率与效果）。围绕财政资金使用，加强对重点领域、重点项目的监督是跟踪审计的应有之义。因此，财政资金是连接地方债与跟踪审计的纽带，如图1所示。地方债资金投入的项目大多具有投资规模大、建设周期长等特点，其资金使用效果一定程度上影响国家有关政策的落实，对这些项目加强跟踪审计十分必要。其实，国家审计的目的不仅仅是为了查核被审计单位存在的问题，而且是为了督促被审计单位整改存在的问题，改善经营管理，堵塞各种漏洞，进而提高被审计单位的经营绩效。审计的主要目标，应该体现为审计发现的问题都能够及时导向制度上的缺陷及其改进，减少“屡审屡犯”和“屡犯屡审”的现象。目前的地方债事后审计模式显然达不到这样的预期目标。《国务院关于加强审计工作的意见》（2014年）规定，对公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况实行审计全覆盖。审计署关于2015年地方审计机关开展审计业务工作的指导意见指出，要持续跟踪审计地方政府债务，注意反映和揭示新情况和新问题，促进国务院关于加强地方政府债务管理意见的贯彻落实。据此，更多的地方债资金项目将纳入审计全覆盖的范围，与跟踪审计的交集也会越来越多。由此可见，对地方债资金实施跟踪审计是可行的，既有稳增长等政策措施落实情况跟踪审计实践经验可资借鉴，又有国家审计的相关理论予以指导，更重要的是审计机关当前正在实施的部分跟踪审计项目所关注的对象就是地方债资金。因此，无论是从提高地方债资金使用效益，还是从控制地方债风险来看，地方债管理工作都需要跟踪审计的积极参与。
五、地方债资金跟踪审计的目标与重点
地方债资金运行涉及举借、配置、使用、偿还等多个环节。针对我国地方债资金运行中普遍存在的共性问题进行分析研究，可以明确各个环节跟踪审计的目标与内容，并确定相应的审计重点。地方债资金跟踪审计的流程、目标及指标体系，如图2所示。地方债资金跟踪审计流程设计应按照风险导向和成本效益原则，将跟踪审计的重点放在能有效降低地方债风险的关键环节，促进地方政府将有限的地方债资金投入到可以产生更多经济及社会效益的活动中去，以提高地方债资金使用的效率和效果。
（一）地方债资金举借环节审计目标与重点———依法适度地方债举借环节是地方债资金运行的起点。新《预算法》规定，从2015年起地方债全部纳入地方政府预算管理。经国务院批准，省、自治区、直辖市政府预算中必需的建设投资资金，可以在国务院确定的限额内，通过发行地方政府债券的方式适度举借债务，市、县级政府确需举借债务的应由省、自治区、直辖市政府代为举借。政府债务只能通过政府及其部门举借，不得通过企事业单位举借。然而，地方政府举债的规模、期限、利率等信息并未完全公开。针对举债环节的审计应重点关注地方债举债主体、举债方式、举债规模、举债程序等内容。该环节可能存在的问题有：地方政府未遵循新《预算法》的规定，委托非政府机构代为举债，比如通过地方融资平台公司举债、地方政府仍存在债券以外的融资方式、举借规模超出预算规模、举债不按规定程序等。针对当前地方债举借环节可能存在的主要问题，是否依法适度是该环节审计的目标与重点。第一，明确举债主体，即地方债的举债主体是否符合新《预算法》的相关要求，是否仍然通过地方融资平台这类举债主体举债；第二，规范举债方式，即除发行债券外，融资方式是否有其他形式；第三，控制举债规模，即核算地方债规模是否超出了地方财政的实际承受能力、偿债峰值是否超过地方政府可支配财力；第四，严格举债程序，即核查地方政府的举债行为是否严格遵循法定程序。根据地方债举借环节的审计重点，在进行审计评价时，宜采用定性分析与定量评价相结合的方式。定性分析指标主要有举债主体合法性、举债方式市场化、举借规模合理化以及举债流程规范化；定量评价指标主要有债务率（债务余额/政府可支配财力）、新增债务率（新增债务/债务余额）、债务负担率（债务余额/GDP）、利息负担率（当年债务利息/政府可支配财力）和财政收入增长率等。
（二）地方债资金配置环节审计目标与重点———有理有据地方债资金的配置主要是在省、自治区、直辖市范围内分配地方债资金的问题。在我国现行的行政管理体制下，财政资金要从省、自治区、直辖市到市、县、乡（镇）进行层层拨付，导致地方债资金的分配环节过多、时间过长等问题突出，甚至有些资金始终没有拨付。为提高财政资金使用效率，总理2015年先后多次在国务院常务会议中部署盘活财政存量资金工作。地方债资金配置环节可能存在的主要问题有：省、市、县之间的资金配置缺乏分配依据，比如未考虑各级政府的财力及偿债能力而进行几乎平均的分配；未遵循项目确定、预算安排、人大审批等程序；分配不及时，存在资金滞留、挤占或挪用等现象。鉴于此，地方债资金配置环节的审计重点应关注省、市、县之间如何合理分配地方债资金，是否充分考虑各级政府的财力及偿债能力，是否及时分配、及时拨付，是否存在资金滞留、挤占或挪用等现象，决策过程是否公开透明等。在地方债资金配置环节，也宜采用定性分析与定量评价相结合的方式。定性分析指标主要有地方债资金配置是否存在分配标准，是否真正按照公开、公平、公正的原则执行，资金分配是否进行了公示；定量评价指标主要有资金分配到位时间和资金及时到位率（及时拨付金额/应拨付金额）等。
（三）地方债资金使用环节审计目标与重点———效益导向地方债资金不仅仅是其规模问题，更重要的在于其使用效率与效果问题。地方债资金的使用既涉及风险水平，又涉及社会效益，是地方债管理的关键环节。《关于深化预算管理制度改革的决定》（国发〔2014〕45号）规定，地方债资金只能用于中央投资配套、医疗卫生文化教育等公益性资本支出和适度归还存量债务，不得用于经常性支出。然而，地方政府如果将地方债资金完全投向公益事业，其社会效益明显而经济效益不足，从而导致地方政府的动力不足。地方债资金使用环节可能存在的主要问题有：资金使用部门改变地方债资金既定用途和范围，将地方债资金投向非公益性项目，甚至存在贪污、挪用、截留、浪费等现象；地方债资金使用缺乏完善的信息披露制度。地方债资金使用环节的审计重点应关注资金的投向，比如地方债投资项目名称、项目工期、项目负责人等信息是否进行了公示，资金使用单位是否按申报时的用途合法合规使用资金；还应关注资金的使用效率及预期效果，如是否存在资金沉淀现象、已使用资金是否与项目进度相吻合等。在地方债资金的使用环节，可采用定性分析与定量评价相结合的方式。定性分析指标主要有资金使用的目标性（如是否专款专用）和项目目标的可行性（如有无可行性报告）；定量评价指标主要有资金到位率、施工进度完成率、项目净现值以及项目回收期等。
（四）地方债偿还环节审计目标与重点———足额及时偿还环节是地方债资金运行的终点。在此环节，落实还款来源、优化还款方式是关键。该环节可能存在的主要问题有：偿债责任不清、偿债意识不强、偿债机制不健全，以及偿债计划缺失，地方政府无相对固定的偿债资金来源，还款资金来源渠道少。地方债偿还环节的审计重点应关注偿债资金的及时到位及规模，即偿债资金到位的及时性及稳定性，偿债资金是否有预算安排；地方政府是否建立了债务监控体系，是否有系统的偿债约束机制，是否实行了债务报告制度，债务相关信息是否透明。地方债偿还环节的审计评价，也应采用定性分析与定量评价相结合的方式。定性分析指标主要包括是否设立了偿债制度、是否有完整的偿债计划、财政金融数据是否真实完整；定量评价指标主要包括当年可支配财力、偿债资金规模等。
六、改进和加强地方债资金跟踪审计的政策建议
（一）大力加强地方债跟踪审计理论研究加强地方债跟踪审计理论研究，有利于审计人员把握其发展规律，提高审计工作的效率。然而，我国目前的跟踪审计实践还处在起步阶段，跟踪审计理论也比较薄弱。有关地方债跟踪审计的含义特点、功能作用、内容目标、方式机制以及技术运用等问题亟需进行深入的理论探讨，以便指导和促进地方债跟踪审计的实践。现阶段可从以下方面入手。第一，紧密结合已有跟踪审计实践，加强调查研究，了解跟踪审计工作面临的重点、难点、热点问题，探寻解决问题的方法和路径。借鉴其他项目跟踪审计有益做法，不断总结地方债跟踪审计实践经验，探索其发展规律。紧紧围绕实践中迫切需要解决的重大问题开展研究，形成具有针对性、前瞻性的地方债资金跟踪审计理论成果。第二，充分借鉴已有审计理论成果，拓展跟踪审计理论研究的深度和广度。第三，继续加强与科研院所的合作。审计机关立足审计实践，是审计理论的实践者和应用者，掌握着大量的一手资料和实践经验，但在审计实践经验的凝集和升华上可以与科研院所加强合作与交流，共同开展理论研究。
（二）进一步充实地方债跟踪审计人员队伍审计人员是提升审计质量的关键因素。地方债资金跟踪审计时间跨度大，情况复杂，对审计人员提出了更高的要求。审计人员不仅需要具备法律、会计、财务、财政、金融等方面的专业知识，而且需要深刻理解地方债资金投放与使用的制度背景及政策意图，并作出科学、合理的职业判断和专业评价。因此，需要对现有的审计人员加强培训，增强其跟踪审计业务的能力，打造一支能有效开展地方债资金跟踪审计工作的人才队伍。在整合内部审计资源的同时，还应该拓宽思路寻求外部力量的支持。随着跟踪审计范围的逐渐扩大，在一些专业性很强的知识领域，可以在《审计署聘请外部人员参与审计工作管理办法》允许的范围内，引进或聘用相关领域的专家学者参与地方债资金跟踪审计。这既有利于降低审计风险，也有利于增强审计结果的权威性及在社会公众中的认可度。
（三）尽快制定地方债跟踪审计相关规制完善的地方债资金跟踪审计规制，是依法开展地方债审计工作的依据。我国跟踪审计实践的时间较短，积累的经验不是很多，目前还缺乏用来规范跟踪审计的有关规制。因此，需要在不断实践并积累经验的基础上，制定出与地方债资金跟踪审计有关的具体规制、指导性意见或业务指南，使地方债资金跟踪审计有法可依、有章可循，并逐步走上程序化、制度化、规范化。目前，要注意以下几点：第一，要明确地方债跟踪审计范围，跟踪审计不是大包大揽，不能越位参与地方债资金项目的管理；第二，要考虑审计风险，准确把握跟踪审计的介入深度和关键控制点；第三，要建立质量控制体系，提高地方债跟踪审计的质量；第四，要建立审计结果公告制度，提高审计工作透明度。
（四）进一步创新地方债跟踪审计方式方法随着经济社会信息化的高速发展，各行各业都在努力挖掘大数据的价值以期望其在本行业带来巨大变革，大数据时代的信息化审计将在信息获取渠道、抽样方法、审计范围、审计模式等方面发生重大变化。因此，在思维及理念上，应借助“互联网+”，尽快创新审计技术及方式方法，以充分发挥大数据的优势。一方面，在审计技术方法上，地方债跟踪审计应致力于审计信息化建设，尽快适应科技创新和外部环境的深刻变革，充分利用移动互联网、云计算、大数据、物联网等先进技术进行在线审计，加快构建地方债跟踪审计应用系统，实施信息化审计；另一方面，在审计方式上，伴随经济社会的协调发展、高度融合，各类型审计常常相互重合和支撑，财政资金流转于企业、税务、金融等领域，涵盖多方面、多方式、多专业的综合审计将逐步成为一种主要的审计方式。因此，应尝试将地方债资金跟踪审计与财政审计、金融审计、经济责任审计等财政资金审计项目结合，以期收到事半功倍的效果。
七、结语
跟踪审计作为一种审计方式，具有关口前移、时效性强等优点，近年来得到了审计机关的大力推广，已彰显出其优越性及广阔的应用前景。地方债资金跟踪审计不仅有利于实现对地方政府债务的动态监督和有效管理，而且有利于国家审计发挥其参与国家治理的作用。然而，现有的研究并未能较好地将跟踪审计与地方债管理结合起来，相关可用的理论成果尚付阙如。本文基于地方债管理和跟踪审计的现有文献及地方债管理和跟踪审计的对象都是财政资金的客观事实，探讨了地方债资金的跟踪审计问题，分析了实施地方债资金跟踪审计的有利条件，初步探讨了地方债资金跟踪审计的目标与重点（含实践路径），并对改进和加强地方债资金跟踪审计提出了若干政策建议。这将有助于建立有中国特色的地方政府债务审计模式和风险评价体系，为地方政府债务风险管理提供可借鉴性的路径，进而达到有效防范地方政府债务风险的目的。
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【关键词】 会计信息质量； 审计师选择； 债务融资成本
【中图分类号】 F275 【文献标识码】 A 【文章编号】 1004-5937（2017）02-0053-07
一、引言
会计信息质量在债务市场中起到非常重要的作用，在债务融资成本中，利率为会计信息最重要的作用机制之一，利息收入是最主要的收入，债权人将资本金转移给债务人，最终从债务人那里获得本金和利息。为此，债权人将会在债务契约签订之前寻求债务人有用的会计信息作为衡量债务人偿债能力的标准。孙铮等通过实证研究表明，由于我国特殊的制度背景，政府对国有企业存在软预算约束，当国有企业在经营过程中遇到资金瓶颈时，政府往往会伸出援助之手帮助其渡过难关，这意味着国有企业的会计信息质量在某种程度上包含着政府的隐性担保作用[ 1 ]。
会计信息质量在债务融资成本中的角色定位是近年来会计理论界和实务界关注的热点之一。尽管过去相关的研究文献表明会计信息质量在债务融资成本中起着非常重要的作用，但是在债务市场中公认的会计信息有用性还是存在一定的质疑。另外，被赋予“经济警察”重要职责的审计师作为公司治理的一项制度安排，特别是自“安然”事件爆发以来，美国证券交易委员会（SEC）更加强调审计师需要对企业提供的财务报告质量进行严密监控。然而，以前的研究大多从审计师声誉与会计信息质量关系或审计师选择与债务成本的关系进行，很大程度上忽略了审计师的选择行为可能在缓解公司不良信息方面的重大作用，为此，本文选取2010―2014年我国A股上市公司的数据作为研究样本，检验会计信息质量和审计师选择对债务融资成本的影响，同时在不同的制度背景下，将三者的关系进行了分析。这一研究不仅拓展了影响会计信息质量的空间范围，还对审计师选择的经济后果从理论上进行了丰富。
二、文献回顾、理论分析与研究假设
（一）会计信息质量与债务融资成本
会计信息质量是信息使用者作出相应决策的重要参考依据。胡奕明和周伟认为债权人在信贷决策过程中需要考虑债务人所提供的会计信息是否真实可靠，其提供的财务报表是否经过了审计师的严格审查，审计师的资质又如何[ 2 ]；朱松利用中国证券市场的相关数据，将企业信用评级、会计信息质量和债券融资成本三者关系进行了研究，结果发现企业信用等级与会计信息质量之间存在正相关关系，信用等级越高的企业其债券融资成本将会越低[ 3 ]；郭泽光等以2008―2012年我国A股上市公司为研究样本，实证研究发现我国政府的“父爱效应”和“软预算约束”从一定程度上制约了上市公司在债务融资上发挥激励约束的功能[ 4 ]。
在有效的资本市场中，债务融资成本的高低源于借贷双方所拥有的信息是否对等。由于管理层负责整个企业的运营，对公司的所有信息了如指掌，而作为管理层以外的“外部人”，拥有的信息较少，为此，在公司的融资过程中，债权人为了避免由于信息不对称而遭受的损失，在签订债务契约时会要求一个较高的风险溢价进行补偿，从而导致债务融资成本提高，这就是由于借贷双方所掌握的信息不对称所出现的“逆向选择”问题。早在1976年，Jensen和Meckling便提出了道德风险问题[ 5 ]，即债务契约签订之后，由于股东和债权人的目标不一致，股东筹集到资金后可能会进行高风险的投资，而高风险项目的预期收益存在一定的不确定性，当债权人意识到这一点时，就会通过提高利息的方式来弥补这种投资风险所带来的损失，进而产生了“柠檬市场”问题。在务市场中，债务契约的高低受到多种因素的影响，而会计信息质量的高低是债务契约制定的基础，由于利率是债务契约的重要组成部分，故债务融资成本的高低与会计信息质量有密切的关系。如果一个公司的收益质量较低，体现在财务报表上的会计信息质量将会下降，通过信号传递效应，这些信息将会给企业带来负面影响，导致债务融资成本增加。基于以上分析，本文提出假设H1。
H1：在其他条件相同的情况下，会计信息质量与债务融资成本负相关。
（二）审计师选择与债务融资成本
审计师作为一种外部治理机制，发挥其监管和信号传递功能正是缓解企业内外信息不对称，提高会计信息质量的一个重要手段。Blackwell et al.研究发现，公司获取贷款的利率与其选择审计师的质量成反比例关系，获取贷款的数额与其选择审计师的质量成正比例关系[ 6 ]。洪金明等实证研究发现，会计信息质量越高的公司越倾向于选择高声誉会计师事务所，同时，高声誉会计师事务所在一定程度上能降低控股股东对资金的占用[ 7 ]。陈关亭等从信用评级的角度出发，实证表明信用评级机构对公司外部审计师的选择和会计信息质量有不同的评价，高质量的会计信息对公司的信用评级起到良好的信号传递效应[ 8 ]。罗珊梅、李明辉通过对2009―2013年我国A股上市公司的研究发现，审计师质量与公司是否披露社会责任信息对降低融资约束存在一定的影响[ 9 ]。以上国内外研究文献表明，在审计师监督下产出的高质量会计信息有利于债权人作正确的信贷决策，从而确定比较合适的债务融资成本。以前关于债务融资成本和财务信息的文献主要集中于会计信息质量与单一的债务成本的关联性研究，大量的研究文献表明，较低的会计信息质量将要求更高的利率加以补偿，但大多忽视了会计信息质量与债务融资成本在审计师不同选择机制下的相互作用。DeAngelo的声誉机制理论表明，审计师质量的高低在某种程度上代表着会计信息质量的高低，其所出具的审计报告对企业未来现金流量的预测将更加准确[ 10 ]。审计师作为独立的第三方，其出具的审计报告向外界代表着被审计公司财务状况的合法性、客观性和公允性，通过信号传递功能，有利于降低双方的信息不对称程度，从而降低公司的债务融资成本。
与此同时，会计信息质量越高的公司为提升企业形象越愿意对外披露高质量的会计信息，市场机制通过信号传递功能亦会将企业高质量的会计信息传递给投资者，从而增强了投资者的信心，公司通过自身的声誉效应将会筹集到更多的资金，降低债务融资成本。可见，审计师声誉和会计信息质量在一定程度上都起到了降低信息不对称的作用，而企业聘用高质量的审计师需要支付更高的审计费用。因此，根据一般理性人的假设，企业将会在这两种成本之间进行权衡。会计信息质量较低的公司会选择高声誉的审计师，通过外部治理机制向投资者传递公司财务报告质量可靠的信号，从而提高债务融资需求，降低债务融资成本；而会计信息质量较高的公司则会在一定程度上减少对高声誉审计师债务融资有用性的需求，转而选择低声誉的审计师来节约审计成本。基于以上分析，本文提出假设H2和假设H3。
H2：在其他条件相同的情况下，审计师声誉与债务融资成本负相关。
H3：会计信息质量较低的公司选择高声誉审计师，对降低债务融资成本起着显著的作用；而会计信息质量较高的公司选择高声誉审计师，对降低债务融资成本没有明显的效果。
在我国，国有企业有着特殊的制度背景，虽然一部分国有企业通过改制成了股份制公司，但其在我国国民经济中仍然占有举足轻重的地位。由于其股权的特殊性，国有企业与政府的政治关联性比非国有企业表现得更加突出，政府对国有企业软预算约束的存在，导致其在债务融资过程中有着与非国有企业不可比拟的天然优势。为此，国有企业借助审计师进行外援融资的可能性较小，会计信息质量的高低对国有企业的影响不会太大。与此相反，由于非国有企业受到国家保护的法律制度尚不完善，加之近年来国际金融危机的影响，导致非国有企业在融资过程中困难重重，从自身利益考虑，非国有企业会更加主动从外部治理机制出发，通过选择高声誉的审计师向外界释放高质量的会计信息，以此来降低债务融资成本。为此，本文提出假设H4。
H4：相比国有企业，非国有企业选择高声誉审计师更能增强会计信息质量和债务融资成本之间的联系。
三、数据来源与研究设计
（一）数据来源
本文选取2010年1月1日至2014年12月31日沪深两市A股上市公司数据作为研究样本，并按如下原则进行筛选：（1）剔除金融类上市公司样本；（2）剔除ST上市公司样本；（3）剔除财务数据缺失的样本；（4）剔除同时发行B股或H股的上市公司样本。本文所需的各项数据除了公司性质变量“是否国有控股”来源于中国经济金融数据库外，其他数据主要从国泰安数据库和万德数据库查询获得，会计师事务所综合排名数据通过查询中国注册会计协会网站（.cn）获得。为减少极端值产生的影响，对连续性变量按5%和95%的标准进行了缩尾处理（Winsorization），最后得到11 328个样本。本文的数据处理和多元回归分析采用了Stata11统计分析软件。
（二）研究模型c变量定义
为验证本文的假设H1―假设H4，分别构建如下模型来进行检验，变量定义如表1。
1.因变量的界定
上述模型中，参照蒋琰的方法[ 11 ]，因变量（Debt）债务融资成本通过“利息总支出/长短期债务总额平均值”来进行衡量。其中长短期债务总额包含短期借款、一年内到期的长期借款、长期借款、应付债券、长期应付款、其他长期负债。利息数据主要从国泰安数据库财务报表附注中财务费用的详细科目得到。
2.自变量的界定
国内外不同学者对会计信息质量的替代指标不尽相同，黎文靖以会计的稳健性来度量会计信息质量[ 12 ]，在本文的研究中，借鉴陈关亭等的研究[ 8 ]，以企业的净利润与经营活动净现金流量之差（GPANA）来衡量会计信息质量。净利润反映的是权责发生制下的会计利润，不能代表企业的实际盈利水平，经营活动净现金流量反映的是收付实现制下的实际盈余，代表了企业的真正盈利能力，两者之差越小，说明企业的会计盈余越小，会计信息质量越高，用这种方法来衡量会计信息质量在很大程度上避免了自选择和内生性问题。在此，为了避免企业规模给模型带来的影响，采用净利润与经营活动净现金流量之差与总资产之比的绝对值来衡量会计信息质量，该数值越低，表示企业的会计信息质量越高。
审计师的声誉用Auditor来衡量。借鉴以往学者[ 10 ]的研究，根据中注协公布的2013年会计师事务所综合评价前百家信息排名，若会计师事务所位居前十名，为高声誉审计师，Auditor=1；Auditor=0被认为是低声誉审计师。国有企业与非国有企业是根据股权信息中公司控股股东和实际控制人性质来划分，若公司的控股股东或实际控制人性质为国有时，划分为国有企业，Nation=1；否则Nation=0为非国有企业。当控股股东和实际控制人冲突时，以实际控制人为标准进行划分。
3.控制变量的界定
国内外众多研究文献表明，债务融资成本主要受宏观因素、市场风险、行业特征、公司特点等因素影响，本文在多元回归中主要对获利能力、偿债能力、成长能力、公司规模、股权集中度、破产风险、资产流动性、行业以及年度等变量进行了控制。
四、描述性统计和实证研究
（一）样本描述性统计
在各变量的统计性描述中，对会计信息质量的高低、审计师声誉的高低及是否属于国有企业进行了分组，并对三组均值的T检验进行了独立样本的显著性水平测试。从表2可以看出，在对债务成本的影响方面，是否拥有高质量的会计信息、审计师声誉的高低及是否属于国有企业对债务融资成本均产生了显著影响。从第一组可以看出，是否拥有高质量的会计信息对审计师的选择存在一定的差异，其差异在5%统计水平上显著。从第三组是否属于国有企业的平均值和T统计量可以看出，是否属于国有企业对会计信息质量的影响存在一定的差异，其差异在1%统计水平上显著。这与前面的假设基本相一致。同时，是否属于国有企业、审计师声誉的高低及会计信息质量的高低在盈利能力、公司规模等方面存在显著差异。
（二）变量的相关性分析
表3列示了样本的Pearson相关性分析。从表3中发现会计信息质量、审计师声誉均与债务融资成本显著负相关，其相关系数分别为-0.144和-0.125。会计信息质量与审计师声誉的相关系数为-0.033。另外，企业的产权性质与债务融资成本、会计信息质量和审计师声誉之间均在1%水平上显著相关，进一步证明了会计信息质量、审计师声誉和债务融资成本三者之间存在一定的关联性。下面进行多元回归来进一步研究其内在的关联性。
（三）多元回归分析
从表4回归（1）可以看到，GPANA的回归系数在1%的水平上显著为正，表明较低的会计信息质量增加了企业债务融资约束，提高了债务融资成本，假设H1得到验证。回归（2）加入了审计师选择变量，从中可以看出，审计师变量在5%的水平上显著，说明聘请高声誉的审计师能够在一定程度上增加信息的透明度，提升公司的形象，缓解了融资约束，降低了债务融资成本，这与吕伟的研究结论一致[ 13 ]，假设H2得到验证。
根据以往研究，一般盈余质量较高的企业，其会计信息质量也较高，在回归（3）盈利能力高于样本平均值的回归中，GPANA与Auditor的交叉乘积项在1%水平上显著为负，而回归（4）盈利能力低于样本平均值中，GPANA与Auditor的交叉乘积却不显著，其可能的解释是盈利能力越高的上市公司，其拥有的会计信息质量也越高，从而使公司的融资条件得到进一步放宽，因而依靠外部审计师进行融资的需求不再强烈，这支持了假设H3。
另外，对比回归（5）和（6）发现，非国有企业低的会计信息质量会导致明显高的债务融资成本，其回归系数在1%水平上显著，而国有企业则表现不明显。进一步对比交互项发现，非国有企业会计信息质量与审计师声誉的交互项系数显著为负，而国有企业的交互项系数不显著，假设H4得到验证。这表明非国有企业选择高声誉审计师更能增强会计信息质量和债务融资成本之间的关联性，也表明在我国特殊制度背景下，由于国有企业存在软预算约束等原因，其会计信息质量即使较低，但对债务融资并不会造成较大的影响，也不会受到金融机构的惩罚，而对非国有企业而言，由于其缺乏“政治”保护，因此他们需要寻求独立第三方审计师这一外部治理机制来减轻融资约束，降低债务融资成本。
五、稳健性检验
在会计信息质量的替代变量选取上，本文除了以“净利润与经营活动净现金流量之差与总资产之比的绝对值”来衡量以外，国内外不少学者还将会计稳健性作为会计信息质量的替代指标。为此，借鉴Basu[ 14 ]的研究，将会计稳健性作为会计信息质量的变量重新对样本进行了回归。Basu所设计的稳健性模型是基于一种整体的度量，被称作盈余/回报反向回归模型。其方程为：
在这个模型中，EPS表示上市公司的每股税后收益，P表示公司年末股票的市场价格，R表示公司的股票年收益率，DR的值主要根据R而定。在此，笔者定义当R≥0时，DR=0；当R
六、研究结论与启示
本文通过构建模型来考察会计信息质量、审计师选择和债务融资成本的相互关系，得到以下研究结论：首先，在有效的资本市场中，通过信号传递功能，高质量的会计信息能够显著降低债务融资成本。其次，作为公司治理一个不可或缺的因素，研究发现审计师声誉越高，其被审计公司的债务融资成本越低，这使得审计师声誉的经济后果在我国的资本市场得到了进一步确认，从而丰富了这一领域的研究。再次，计师的选择因素会使会计信息质量对债务融资成本的影响产生较大差异，会计信息质量较低的公司选择高声誉审计师，越能降低债务融资成本，而会计信息质量较高的公司选择高声誉审计师，对降低债务融资成本没有明显效果。最后，相比国有企业，非国有企业选择高声誉审计师更能增强会计信息质量和债务融资成本之间的关联性。说明在我国特殊的制度环境下，国有企业由于存在软预算约束等原因，审计师声誉机制的发挥在资本市场上存在一定的选择性。
本文的研究从某种程度上一方面拓展了影响会计信息质量的空间范围，有助于企业进行公司治理；另一方面也加深了对审计师声誉机制经济后果的研究，对于监管部门决策有重要的参考价值。但衡量债务融资成本和会计信息质量的方法还存在不足，也未将偿债的期限考虑在内，未来可以从这些方面作进一步研究，以验证本文的结论。
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关键词：自然资源资产负债表；会计准则；离任审计
资产负债表也称财务状况表，反映企业（单位）在某一时点占有或使用的经济资源和负担的债务状况，以及企业（单位）的偿债能力和财务前景；是企业普遍使用的财务报表。耿建新（2015）认为自然资源资产负债表从字面意思上来看是一种具有企业资产负债表形式、用于核算自然资源存量的价值计量表格。
当前我国的自然资源资产负债表编制工作正处于试点工作时期；而在理论方面，从现有的文献考证来看，目前国际上尚无统一的自然资源资产负债表编制技术框架可供参考。所以无论是从实务还是理论方面来看，自然资源资产负债表的编制都处于探索阶段。
一、自然资源资产负债表与会计的联系
目前学者们普遍认为自然资源资产负债表在编制过程中应作为国家资产负债表的一部分进行编制和披露。国家资产负债表与自然资源资产负债表之间，有着类似于企业财务报表体系中报表与各总账账户之间的关系。国家资产负债表即类似于企业的资产负债表，自然资源资产负债表则相当于一组名为“自然资源”的资产总账账户。两者既为“资产负债表”则在编制过程中免不了与会计和审计有密切的联系。分析这些联系有利于我们在会计和审计方面加强与自然资源资产负债表相关的研究，从而促进其科学编制。
（一）与会计理论和会计方法的联系
自然资源资产负债表在编制过程中要不可避免地借鉴企业资产负债表编制的会计理论和会计方法。季曦等（2015）认为在矿产资源资产负债表的编制中应以复式记账原则为基础，采取权责发生制，并且认为该原则也适用于其他不可再生资源的资产负债表编制。众所周知，以上两项原则是现代企业会计准则的要求。从结构看，自然资源资产负债表使用了 “账户”这一会计工具来组成报表； 从构成要素看，不仅资产、负债和净资产均是会计概念，而且除自然资源资产之外的项目均可以与财务报表项目相对应； 从表内的平衡关系来看，无论是“四柱平衡观”所支持的“期初资产存量+存量增加-存量减少=期末资产存量”即“资产来源（类别）= 资产运用（占用）”的恒等关系还是“同体二分观”所支持的“自然资源资产=自然资源负债+自然资源净资产”或“环境资产=环境负债+环境资本”都与企业资产负债表“资产=负债+所有者权益”有异曲同工之处。
由此可见，自然资源资产负债表的编制离不开会计理论和会计方法的研究。会计专业人员和从业者应结合环境会计内容，进一步探索适合我国国情的自然资源资产负债表的编制的会计理论和方法。
（二）与会计资料的联系
自然资源资产负债表的编制离不开大量准确的会计资料，会计资料是编制两种报表的主要资料来源。
从当前我国自然资源资产负债表编制所需数据来源看，主要来源于国家统计数据和企业披露数据。就矿产与能源相关数据来看，负有管理职责并能够提供各种数据资料的部门包括国土资源部、能源局、国家统计局以及海关总署，但是由于这些管理部门职责交叉、权限不明晰，造成我国的矿产与能源统计表数据缺失现象较严重，更有部分相关资料并不对外公布。另外，由于我国的环境会计也处于发展阶段，企业对于环境会计信息的披露十分有限。目前环境会计信息披露比较完善的公司集中在国家强制环境会计信息披露的16类重污染行业中。
二、自然资源资产负债表与审计的联系
我国传统的领导干部离任审计的重点在于经济发展成果、重大经济决策、改革创新、廉政建设等方面，然而在过去十几年间，各级领导干部对 GDP 和财政收入的盲目追逐造成了严重的资源浪费和环境恶化，因此认真审视经济发展模式、重构政绩考核指标、完善领导干部任期责任审计工作势在必行。在此方面，地区在该领导干部在任期间的自然资源资产负债表发挥着关键性作用。但是也不难想到在结合自然资源资产负债表的离任审计中将会存在种种问题，如：自然资源资产负债表的编制是否准确可靠，审计人员的水平是否能达到审计工作的要求，审计结果中的资源环境破坏责任应如何界定等。
要解决以上预期问题，一方面要提高自然资源资产负债表的质量，而当下试点工作尚处于基本的编制方法探索阶段，这将是未来努力的方向；另一方面审计人员应不断学习，提高执业能力。最后对于审计结果中责任的界定，应随着离任审计实务的经验进一步明确。
三、对我国自然资源资产负债表编制的展望
十后我国关于自然资源资产负债表编制的研究论文数量和质量都有了很大提升。相信在党和国家全面深化改革的背景下，随着专家学者们的理论研究的不断成熟和自然资源资产负债表编制试点工作的不断推进，我国会在不久的将来形成完善的自然资源资产负债表编制技术框架，摸清自然资源资产的家底及其变动情况。为推进生态文明建设、有效保护和永续利用自然资源提供信息基础、监测预警和决策支持。
参考文献：
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【关键词】资本结构;可操控性应计利润;审计质量
引言
近年来由于出现了大量上市公司审计失败的案例,因此审计质量已经成为人们关注的热点问题。资本结构作为企业权益资本和债务资本的比例关系,是企业相关利益者权利和义务的集中体现。影响并决定着公司治理结构,进而影响并决定企业的治理效率。当上市公司出现财务危机的时候,其进行盈余管理和操控的动机明显增强。而经过注册会计师审计的报表能否甄别出相应的利润操纵?
目前从资本结构的角度对审计质量的影响进行研究的资料较少,本文试图结合具体数据给以量化的验证和分析。从而进一步研究上市公司资本结构对审计质量的影响,为提高审计质量提出建议,最终的目的是希望优化企业的资本结构,提高上市公司财务信息的披露质量,降低上市公司的财务风险,从而提高审计质量。
一、文献回顾
朱小平、余谦(2003)从公司管理层因经营成果和财务状况不佳,需粉饰报表以操纵利润的角度,提出了公司的财务状况和经营业绩会影响公司的审计意见类型,其检验结果显示:速动比率、资产负债率、应收账款占总资产比例、上市公司年限等因素与公司收到非标准意见的概率负相关,资产规模、存货占总资产的比率、净资产收益率、现金流量比率等因素与公司收到非标准意见概率正相关。
张为国、王霞(2004)通过研究我国上市公司资产负债表指出负债状况会对公司信息披露产生直接影响,美国安然公司的财务丑闻在很大程度上是由于公司资产负债率过高引起的。理论上认为,公司杠杆越高,其面临的财务风险越大,从而被资本市场低估的可能性也越大;公司管理层为消除负债率过高给股市带来的负面影响,往往在信息披露上进行操纵,如通过设立大量的不纳入合并报表范围的空壳子公司来规避“报表”财务风险,或者利用盈余管理手段来加大公司盈余,从而显示高资产负债率的正效应。已有研究表明,公司资产负债率越高,经理层出于职位安全考虑会更多地进行盈余管理,从而降低信息披露质量。
王玉蓉、黄巧欢(2008)通过对我国上市公司审计质量影响因素的实证分析研究得出:资产负债率、上年审计意见类型与“非标准”意见的出具概率呈现正相关关系。由此说明客户出现财务危机时注册会计师更加谨慎,尤其是上市公司出现亏损时会引起广泛的关注,此时,被出具“非标准”意见的可能性较大。
二、研究设计
(一)假设的提出
从我国的实际情况看,并不是所有的具体指标都适合评价上市公司的审计质量。方军雄等人通过研究公司出现首次净亏损时审计师的表现,得出结论之一是:在我国当前的审计市场当中不同规模的审计师在审计意见出具上并没有存在显著差异,国外成熟市场以审计师规模作为审计质量的替代标准可能并不适合我国当前的状况。1996年Subramanyam比较研究了国际原“六大”会计师事务所和“非六大”会计师事务所的操控性应计利润定价。其研究表明,审计质量和操控性应计利润的信息价值之间有着直接的关系。目前,上市公司往往对可控应计利润进行操纵,存在比较普遍的盈余管理和管理舞弊行为,这会降低会计数据的可靠性和真实性,造成财务报告的信息失真。审计师要发表恰当的审计意见来揭示存在的盈余管理和管理舞弊行为,以降低审计的风险,提供会计信息的可靠性,增加使用者对会计信息的有用性。因此,本文拟采用可操控性应计利润作为衡量审计质量的标准。
基本财务数据和指标作为公司财务状况和经营业绩的指示灯,不仅反映了公司基本的资本结构,同时也是注册会计师进行审计的直接材料。本文将提出2个假设以检验这些因素对审计质量的影响。
资本结构中负债比重的高低影响到公司财务风险的高低,为了验证资产负债率是否能影响审计质量,我们提出如下假设。
假设1:资产负债率越高,公司“粉饰”合并报表、进行盈余管理的动机越强烈,则可操控性应计利润就会越高,审计质量随之降低。
由于债权人具有监督和确保管理者不操纵盈余和报告误导性会计数值的作用。随着债务融资水平的提高,利益相关者(贷款人)的归属利益也随之增加,导致更高审计质量需求的增加。为此,提出如下假设。
假设2:债务融资水平越高,公司的可操控性应计利润越低,审计质量则会提高。
(二)样本选择与数据来源
本文从2006年度所有沪深上市公司中选取样本,剔除金融保险行业和数据不全的上市公司,从而最终得到1331个研究样本。本文所使用的数据来源主要包括:国泰安研究服务中心(省略)的CSMAR中国上市公司财务年报数据库,中国股票市场操控性与非操控性应计利润研究数据库,中国上市公司资本结构研究数据库等。
(三)变量定义与计算方式
1.因变量
本文采用修正的Jones模型,来计算非可操控性应计利润:
NDAt/At-1=a1/At-1+a2(REVt-RECt)/At-1+a3PPEt/At-1
其中,NDAt为第t年的非可操控性应计利润,At-1为第t-1年的总资产,REVt为第t年的营业收入与第t-1年的营业收入之差,RECt为t期与t-1期的应收款项差额,PPEt为第t年期末固定资产价值,a1、a2、a3为系数,由以下模型在估计期回归得出:
TAt/At-1=a1/At-1+a2REVt/At-1+a3PPEt/At-1+e
其中,TAt为总体应计利润,t为事件期年份,e为残值。
再用利润总额减去非可操控性应计利润,即可得到可操控性应计利润,进而计算出ABS(DAt/At-1)来衡量审计质量。
2.解释变量
根据前文提出的两个假设,我们设置如下两个解释变量(见表1)。
3.控制变量
影响审计质量的因素是多方面的,而本文主要研究与资本结构相关的因素,根据相关研究经验及我国特有的资本结构背景,我们主要选择可能影响审计质量的三个指标作为控制变量(见表2)。
(四)研究模型
为了验证资本结构与审计质量之间的相关性,我们设计了如下多元回归模型:
ABS(DAt/At-1)=a0+a1LEV+a2LL+a3SIZE+a4CASH+a5QR+a6LQR
此模型所要揭示的目标是,在影响资本结构的因素中,究竟哪些因素与审计质量之间有更显著的相关性。
本文使用的数据处理统计分析软件是SPSS 12.0。
三、结果与分析
(一)描述性统计分析
利用表3对变量的描述性统计结果,可以得到如下初步结论:(1)ABS(DAt/At-1)的最大值达4.959,即是上年度总资产的4.959倍,体现了上市公司可以进行的盈余管理空间之大;同时,约24%的可操控性应计利润绝对值的均值还说明了上市公司可能存在的较普遍的盈余管理行为。(2)上市公司之间的资产负债率相差悬殊,如最高的资产负债率高达为970%,而最低的仅为2.1%,样本中上市公司的资产负债率的均值在60%左右,存在较大的财务风险。(3)长期负债比率之均值在9.62%左右,这说明我国上市公司的流动负债水平偏高,上市公司出现资金周转困难的可能性随之提高,进而也增加了上市公司的信用风险和流动性风险,构成了公司经营的潜在威胁。(4)样本中现金流动负债比率的平均值在18.5%左右,说明我国上市公司的净现金流量不充足,公司需要通过短期债务来保证正常的运营。(5)流动比率的平均值在1.41左右,速冻比率则在1.30左右。根据国际惯例:企业的流动比率为2比较适当,而速动比率一般不能低于l,否则短期偿债能力会不足。从上述数据可以看出我国上市公司的流动比率明显偏低,企业短期偿债能力偏低。
(二)回归分析结果
对该方程进行回归后,得到F统计量为10.857,并在0.01水平上显著,即在显著性水平0.01下,ABS(DAt/At-1)对LEV、LL、SIZE、CASH、QR、LQR有显著的线性关系,即回归方程是显著的。
从表4的多元回归统计结果可知,资产负债率与ABS(DAt/At-1)之间相关性显著,这说明资产负债率的高低会影响到可操控性应计利润,资产负债率较高的上市公司,其可操控性应计利润较高,从而审计质量降低。长期负债比率与ABS(DAt/At-1)之间相关性不显著,说明长期负债比率高的上市公司,其审计质量未必低于长期负债比率低的上市公司。
资产规模与ABS(DAt/At-1)之间呈显著的正相关性,说明资产规模越大、效益越好的公司,其盈余管理的动机越大,可操控应计利润越高,从而审计质量会降低。
四、结论
本文通过对审计质量衡量方法的分析,选择使用调整后的截面Jones模型所估计的可操控性应计利润作为财务报告审计质量的替代变量,通过研究与资本结构相关的六个变量,分析资本结构与审计质量的关系,通过理论分析和调查统计数据得出资本结构与审计质量存在一定的相关性关系的结论。本文的局限性在于因篇幅与时间所限没有充分考虑可操控性应计利润以外的审计质量衡量方法对财务报告审计质量研究的影响。
参考文献
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关键词 ：内部控制缺陷披露 内控审计 债务成本 权益成本
在日趋规范的资本市场中，上市公司对于内控信息的披露以及成为监管机构的关注重点。2002年，美国萨班斯法案第404条，明确提出上市公司应当对内控报告进行披露并对此作出自我评价，并由审计师对报告进行鉴定。2008年和 2010年我国财政部、证监会、银监会、审计署、保监会等五部委联合签发《企业内部控制基本规范》和《企业内部控制配套指引》，要求“自2011年元月1日起，境内外同步上市公司”及“自2012年元月1日起，境内上市国有控股公司”，进行内控报告披露和审计报告披露。这一规定表示国内审计领域已经与上市公司的信息披露制度间建立起有效连接，并逐步达到国际要求水平，信息披露也有自愿方式转变为强制方式。
政府强制要求上市公司披露内控信息，主要出于以下几点考虑。一，市场信息资源配置过程中的失灵问题。投资者根据上市公司的内控信息披露，能够准确判断该公司的市场盈亏以及后续发展状况，同时对市场风险有较为全面的把握，这些都是投资者进行判断的主要依据。与股票投资方式相比，债券交易者在信息掌控方面已经处于相对劣势。如果某上市公司披露内部控制缺陷，投资者主要通过上市公司的财务报告对其进行初步了解，这样才能充分掌握公司财务运行情况，如果披露信息不完整，则会造成投资者风险判断能力下降，对于风险控制的把握不足。因此投资者往往会才会高回报率进行信息不对等造成了经济损失，这也为上市公司提高了一定债务成本。二，促进企业可持续发展，维护社会主义市场经济秩序和社会公众利益。考虑我国现有国情及我国企业经营现状，怎样高效地将国外较成熟的成功经验融入到我国现有的内控管理体制中，做到既适合我国社会主义市场经济的特点又有利于我国市场经济有序发展的体制规范，这是学术界一直讨论的课题，同时也是政府竭力解决的难题。
一、内部控制缺陷披露对债务成本的影响
自愿性内控信息披露与政府强制性披露不同，是一种在“市”场作用下，上市公司与外部信息需求者间进行内控信息配置的行为。但伴随着内控信息披露而产生的披露成本的显著增加，即使是内部控制较健全的公司也可能存在自愿性内控信息披露动机不足的问题，而那些本身就存在内部控制缺陷的公司就更缺少动机主动披露其内部控制缺陷披露了。理论指出，相关利益的结合构成了企业组成的元素，而债权人优势企业关系中较为常见的一种，契约具有一定的风险性，而这些风险将由债务人承担，这就使债权人对风险成本进行提升，所以企业方面的债务 成本也会随之增加。同时信息失衡理论指出，由于信息传递的不均衡，掌握一定信息者会进行利益剥夺，而未掌握信息者将处于被动位置，从而使未掌握信息者提高收益率以弥补信息失衡造成的损失。债权人不具备信息优势，只能够根据上市公司的财务报告和其它相关数据进行评价判断，以此判断投资效益以及回报率，最终会对公司的债务成本造成累积。如果上市企业具有完善的内部管理披露制度，那么信息失衡现象将大幅度降低，投资者根据相关的信息情况对自己的投资行为进行把握，就会对债务成本要求较低。反之，如果上市企业的内控披露较多，投资者将对公司的财务风险有更全面认识，债权人会由此要求高于原来成本的风险补偿，从而造成公司承担更高的债务成本。由此可得出结论：内部控制缺陷披露与债务成本之间成正比例，即披露信息越全面，则公司的债务成本越高。
二、内部控制缺陷披露对权益性资本的影响
从内部控制产生的原理来看，委托与内部控制之间有着必要的市场联系，做好内部管控，能够有效降低人道德风险指数，同时也使逆向选择风险有所下降，人与委托者之间的矛盾将得到环节，同时这也是股东权益得到保障、企业运营效益提升的重要途径。内部控制不到位，则会无形中加大管理者的道德风险，逆向选择的概率也会大幅增加，从而加剧委托发与方的矛盾激化，企业管理行为缺乏有效监控，从而使企业运营效益呈现下降趋势，对于投资者而言，这样的企业将被划归到高风险行列。由此可见，对于投资方而言，内部控制不完善的企业，主要表现为问题不过关，它将造成运营风险不断增加，投资者对企业风险评估的调增，同样会使权益资本大幅上涨。
三、内控审计对债务成本及权益性资本的影响
内控审计作为一种外部监控手段，在某种程度上可以弥补自身获取信息的缺陷，从而提高上市公司的债务成本。在信号传递这一理论基础上，上市企业会更倾向于对外界披露积极信号。所以，为了是外界接收到更多关于企业内控的积极信息，企业出具内控监督报告的几率会大大增加。内控审计是较为有效的外部监督方式，具有独立操作性，较少受到外界因素干扰，能够使信息传递更到位。投资方通过内控审计信息，对上市企业内控信息具有充分了解，会增强投资者信息度，从而有效把握风险评估，减少由于风险溢价形成成本变动，最终达到债务成本下降的目的。通过上述分析，可以得到以下结论：企业债务成本与内控设计之间具有负向相关，也就是说企业实施内控管理会有效降低债务成本。
信息传递理论指出，上市企业如果具备高质量的财务信息披露行为，那么对于内控审计报告的披露也会更加积极。作为有效的外部监督形式，内控审计是较为有效的外部监督方式，具有独立操作性，较少受到外界因素干扰，能够使信息传递更到位。投资方通过内控审计信息，对上市企业内控信息具有充分了解，会增强投资者信息度，从而有效把握风险评估，减少由于风险溢价形成成本变动，最终达到债务成本下降的目的。
四、内控审计的调节作用
强制性内控信息披露给市场带来了增量信息，促进了股票市场和债权债务市场等的资源配置优化。而市场的资源配置优化效应，势必会反过来激励上市公司加强自身管理健全内部控制，尤其是改善公司治理，以获取更大的竞争优势。上市企业决策层应当对内控评价负责，同时也决定是否对外披露内控缺陷。如果披露过程完全处于自主状态，缺乏外界监督，信息受众必然会对信息的真实性和客观性产生质疑。内控审计行为能够对企业内控信息披露作出有效的外部监管，企业引入内审机制，将使信息受众对企业的信息披露保持信任。同时，内审制度的实施，会减少投资方与企业之间的信息失衡，从而对企业的权益成本形成良性影响。内控审计能够在一定程度上提升缺陷披露多造成的权益成本增加，主要影响有两个方面：第一，通过内控审计，信息接收方会对投资方企业的内控缺陷有更多认识，这种认知会有效降低投资方风险系数，如果企业没有建立完备的内审机制，上市企业的信息缺陷风险将转化为投资者的信心下降，所以投资方对于风险补偿成本要求会进一步增加，最终造成上市企业权益成本的增加。第二，内控审计制度能够有效提升投资方对于上市企业的财务信心，从而对于回报率要求有所下降，这样就形成了上市企业权益成本的下降。由此我们可以得出结论：内控审计对内部控制缺陷披露与权益资本成本的关系具有调节作用，也就是说，上市企业的内控审核会加大内控信息缺陷对企业造成的成本附加影响。
上市企业决策层应当对内控评价负责，同时也决定是否对外披露内控缺陷。如果披露过程完全处于自主状态，缺乏外界监督，信息受众必然会对信息的真实性和客观性产生质疑。内控审计行为能够对企业内控信息披露作出有效的外部监管，企业引入内审机制，将使信息受众对企业的信息披露保持信任。同时，内审制度的实施，会减少投资方与企业之间的信息失衡，从而对企业的权益成本形成良性影响。内控审计能够在一定程度上提升缺陷披露多造成的权益成本增加，主要影响有两个方面：第一，通过内控审计，信息接收方会对投资方企业的内控缺陷有更多认识，这种认知会有效降低投资方风险系数，如果企业没有建立完备的内审机制，上市企业的信息缺陷风险将转化为投资者的信心下降，所以投资方对于风险补偿成本要求会进一步增加，最终造成上市企业权益成本的增加。第二，内控审计制度能够有效提升投资方对于上市企业的财务信心，从而对于回报率要求有所下降，这样就形成了上市企业权益成本的下降。
五、结论建议
根据上述分析，从上市企业、投资方和监理机构三个方面提出如下建议：
第一，上市企业应当在内部控制上加大管理力度，同时跟进内部审计控制，提升内控信息质量，尽量较少企业与投资方的信息失衡，从而提升投资方对企业的信心，通过内控信息的完善和披露，使公司有效降低权益成本。内控缺陷信息的披露，与企业的权益成本成正比例，内控信息披露不完全会造成企业权益成本的直线上升。
第二，投资者应认真判别和分析上市公司披露的内部控制缺陷，对企业信息进行客观评价和全面理解，从而对投资回报率有客观认识。在企业内部，债务成本与审计结果两者间并不具备吗，明显的负相关联系，如果市场对企业披露的内控信息不予认可，则企业内部的审计结果不会增加投资方对于企业信息的接受度，从而获得债务成本的明显下降。
第三，监管机构在监督过程中，有权利强制执行企业信息披露要求，保障上市企业信息的高质量披露。对于审计市场操作的不规范行为进行整治，同时加大质量监督力度，这样才能有效提升投资方对于审计结果的信任度，从而实现资本市场整体信息高度透明。这样行为也假发信息披露制度从自愿到强制的明显改变，是内控监督作用得以积极发挥。监管机构应当对上市企业的信息披露作出明确的制度规定，逐步扩展内部监控体系范围，同时还要将监控工作落到实处，做到长远，是资本市场意识到监管机构对于审计与信息质量的重视程度。审计质量的不断提升，以利于建立投资者的市场信心，同时对审计师的信任度也会相应提升，最终形成上市企业自主自愿型嘻嘻披露，并出具更为真实客观的审计报告。审计信息能够形成披露缺陷与债务成本之间的制衡作用，但是效果不甚明显。如果上市企业没有完整的进行内控信息披露，通过审计行为企业债务成本会相应降低。如果上市企业对内控缺陷进行披露时，审计结果反而能够提升企业的债务成本，但是提升成都并不明显。
总之，内控信息披露的轻质执行制度，对上市企业的内控管理、内控体系、监督体系、成本回笼等方面具有积极的促进作用，对于内控信息的逐步转型，要做到稳定、谨慎，保障企业内控体系建设完备，取得更为显著的实际效用，使资本市场的有效资源得到优化配置。
参考文献：
一、资产评估的对象是资产,不是负债
资产评估的对象是资产,这似乎毋庸质疑。资产,从理论上来讲是被特定权利主体拥有或控制并能为其带来经济利益的经济资源,资产还具有价值和交换价值的特点,是用来作为生产经营和价值交换的资本。资产评估的目的主要是估算出被评资产的现实市场价值,也就是说,将资产的历史成本估算为现实成本。作为国有企业来说,资产的形成,有多方面的资金来源:有国家投入的,有借入的,有从收益中提留的,有按规定可以在一定期限内占有其他经济实体和个人权益的,等等。1993年会计制度改革之前,资产的形成,在会计报表《资金平衡表》中右方的资金来源等于左方的资金运用,也就是资产形成的资金来源。会计制度改革之后,资产的形成,在会计报表《资产负债表》中表现的形式为:一是负债,二是所有者权益。无论会计制度如何改革,并不改变资产的性质,更不影响评估的性质。评估的对象仍然是资产,不需追究形成资产的资金来源。弄清楚资金来自哪些渠道不是评估人员的责任,也不属于其工作范围。其实评估人员所评估的资产并不限于《资产负债表》中左方所列的资产项目。所评资产是为权利主体带来经济利益的全部经济资源。如《资产负债表》中虽列有无形资产,但并不是所有无形资产的价值都反映在资产负债表上。有的商品的商标和商誉,可以给企业带来超额利润,但《资产负债表》中并不反映其资产价值,尤其是商誉,是企业综合素质所创造的效应。
但目前我国资产评估工作涉及的对象,已超出了“资产”的范围。
1.国务院91号令明确规定资产评估的范围。1991年11月国务院颁发的《国有资产评估管理办法》(91号令)第六条明确规定:“国有资产评估范围包括:固定资产、流动资产、无形资产和其他资产”。现在看来,这种表述作为评估的理论不够准确,有一定的局限性。因为资产评估,根据不同的目的和资产类别,选择不同的价格标准,不同的价格标准还要与不同的评估方法相匹配。但91号令提出的资产评估范围没有超出“资产”这个特定的主体。资产评估师的责任,就是要根据委托方的评估目的,通过一定的操作程序,以科学的方法,实事求是地对委托评估的资产评定估算出现实市场价值。至于对资产拥有或占有的委托方的资产是由哪些资产来源形成的,尤其是负债状况,评估师不需要逐项过问追究。这既不是评估师的责任,也无实际意义,而是注册会计师审计过程中应担负的责任、权力和义务。
2.关于评估负债。1996年5月7日颁发的《资产评估操作规范意见(试行)》第一百一拾条规定:“整体企业的评估范围一般应为该企业的全部资产和负债”,第十一章一百零一条至一百零四条专门列述了负债的评估。这不但改变了91号令确定的评估范围和评估对象,而且模糊了资产价值评估的本质和特点。
第一,评估负债缺乏理论依据。
负债是特定权利主体拥有或占有单位所承担的、能以价值计量的、需要以资产或劳务偿付的债务。负债是债权人的资产和权益,它是以法律、有关制度、法规或合同契约的承诺为依据的。债务的种类性质和额度既有相关的法规契约合同为依据,也有承诺的法律效力。任何单位、个人无权改变这种法律承诺的事实。资产占有单位对于应该偿付的债务要按照既定合同、契约法规条文在法定的限期内如数偿付给债权人。资产占有单位不履行偿付债务的义务是要负法律责任的。负债的评估结果是什么?意义何在?理论上难以成立。
第二,评估负债方法上行不通。
资产评估,有一整套完整的国际通行的理论、方法、标准,但没有评估负债的方法。因为评估负债没有科学的依据,再评,也改变不了债务的性质和价值量。有的评估项目需要计算其净资产,提出对负债进行核实,既是法律承诺的事实,就无需评估人员进行核实,评估人员既无责任,也无义务对负债评估（或称核实）。整体企业产权变动,如需要计算净资产,一种办法是按账面负债值扣减,另一种办法也可按照注册会计师的审计结果扣减。
负债评估不但没有理论方法依据,还模糊了资产评估的性质,即使由评估人员核实负债,也超出了评估工作的职责范围。
当然,如果客户要求对其负债进行核查,评估师又有能力承担此项任务时,经双方协议,可以作为评估项目以外的任务,另行计费。
二、资产评估与审计的性质、范围不同
资产评估和审计虽然同属于经济鉴证类中介服务,但从实质上说评估工作和审计工作的性质、对象、依据、操作方法都是不同的。
资产评估与审计的不同点之一:注册会计师事务所从事的审计工作是受政府的委托,按照政府规定的财务会计制度和有关经济法规,对各种所有制和各类企业以及独立经济核算单位的经济活动和财务会计报表进行审计。一切企业和独立经济核算单位必须按照政府规定、委托接受注册会计师的审计。经过注册会计师审计的财务会计报表是政府征税和进行经济管理、维护经济秩序的依据。所以,审计工作的性质是对企业进行监督、检查,起“经济警察”的作用,注册会计师依法审计带有强制性。
资产评估则不同,虽然也属于中介服务性质,但并没有监督、检查的性质,是一种咨询。西方发达国家,除有些国家企业上市前要进行资产评估,资产增值税纳税的税基规定评估外,在其他情况下的产权变动是否评估,由所有者自己决定,政府没有强制性要求。
我国由于国有资产占主导地位,清产核资前账面资产价值又与实际价值有较大背离,为防止国有资产流失,维护国家权益,所以国务院91号令规定国有资产产权变动都要进行评估。这种规定带强制性。但对于非国有企业或国有控股权在50%以下的企业产权变动,则没有强制要求评估,个别部门颁发文件对非国有企业的资产进行评估,并没有经国务院同意。
其实,资产评估对资产权利主体(占有单位)来说,是对其权利的维护。我国在资产评估兴起之前,以账面价值与外商合资,不知吃了多少亏。资产评估正是从这些教训中发展起来的。所以资产评估应该成为资产占有单位(无论是国有企业,还是非国有企业)的自觉行为,自我需要,而无须强制执行。
资产评估与审计的不同点之二:审计工作是按照政府规定,定期或者是在特定情况下进行。如企业的年度会计报表就要在报出前定期审计;企业经营性质变更(企业上市)、结业、领导人员更换要进行审计;还有属于特定情况下的审计。被审计的单位,对于注册会计师事务所来说,可以是常年客户。审计的范围,按照政府规定由注册会计师强制执行。
资产评估则是在产权变动时才需要进行。对于一个企业来说,产权不可能经常发生变动,委托方和被委托方的关系是一次。资产评估的目的、范围完全由委托方(资产占有单位)决定。评估人员按照委托方确定的资产范围评估。对没有委托评估的资产,评估人员无权强行要求评估,对没有委托评估的资产价值,评估人员也不负责任评估。委托方应该提供而没有提供评估的资产,或有意隐匿而造成资产价值不实,影响委托方或相关单位的权益,应由委托方负责,评估机构和评估人员不应负任何责任。当然,为了委托方的利益,评估人员可以就评估目的、评估资产的范围提供咨询性建议。但建议采纳与否由委托方决定,由此造成的后果也应由委托方负责。
资产评估与审计的不同点之三:是工作对象不同、方法不同。注册会计师对企业的经营活动、经营管理以及相关资产负债的会计记录(会计报表、账册凭证)进行全面检查审计,对其违反国家经济法规、财务会计制度提出审计和处理意见。如果审计工作有误或者有意违反审计准则,造成审计结果不实,注册会计师要负经济法律责任。
注册评估师则是按照国际通行的评估方法,对委托评估资产的现实市场价值进行评定估算,估算出合理的现实市场价值,作为产权变动或交易双方作价的参考依据。如果评估师工作失误或有意抬高或压低被评资产价值,同样要负经济法律责任,但对企业每项资产、负债的来历,评估师没有检查监督的责任,也不需要逐笔追查清楚。
三、规范资产评估执业必须突出资产评估工作的重点
资产评估人员的责任,是评定估算出资产现实价值。无论委托方委托评估资产是何种目的,评估人员工作的结果只有这一个目的。这也是资产评估工作的核心。评估人员在执业中所作的一切工作都要围绕这个目的和核心。
按照我国现行评估法规要求,我国资产评估执业人员担子太重,压力太大。评估机构每接受一个评估项目,从签订业务约定书到制定评估工作计划、组织评估队伍,协助指导委托方进行资产负债清查,核查委托方所报资产负债清查情况。按现行法规要求,对建筑物、机器、设备、在建工程等逐项核查。对长期投资、无形资产、递延资产、货币资金、应收及预付款、短期投资等资产负债逐笔检查,对存货的抽查要占到数量的40%、账面值的60%以上。对积压的、报废的、残次的要逐笔核实,逐项验证属实可信程度。然后进入到对资产的评定估算,撰写评估报告。评估报告还要求按会计科目分类撰写,对流动资产的评估要逐一说明,甚至现金的存放地点、盘点方式及过程,银行存款要查阅银行对账单,对评估的每项资产还要选择典型作出评估案例,详细叙述评估过程,推导评估结论的每一参数来源或依据等等。
资产占有单位在评估前对其家底资产进行彻底清查是必要的。清查的目的是为向委托方提供一份待评估资产的清册。评估机构对待评估资产进行核查也是必要的。但核查的范围应有重点,对企业生产经营起主导作用的价值量大的资产必须认真核查,对于流动资产应视其情况进行重点核查。流动资产种类繁多,流动性大,形态变化快,要求按会计科目对往来款项逐项、逐笔清查、核对,试想评估机构要组织多少人力,耗费多少时间,尤其资产评估是在一定时点上的价值,而流动资产的价值和研究形态随时发生变化,花费如此多的人力和时间实在不必要。西方国家和地区对流动资产评估坚持稳健原则,多以账面价值为准,这种做法是有道理的。
资产评估不是财务审计,要求评估人员做注册会计师应该做的工作和应当完成的审计任务,既超出了评估人员的工作范围,又是越位行为,还会给资产评估机构和人员带来不必要的执业风险。
资产评估是一项技术性很强的经济业务。企业的性质不同、规模不同、占有的资产类型以及特点不同,影响企业受益的因素也不同。对资产价值评估除了科学的方法和可信的参数外,还有很多变化的因素,需要评估人员凭借自己的经验、知识、专业技术能力去分析判断。因此评估工作的重点应该放在主要资产价值的形成上面,那些程序性的工作、非重点资产及不影响大局的工作应尽量简化,不要事无巨细,面面俱到。
四、资产评估风险的界定与防范
脱钩改制后,业内人士普遍对资产评估工作的严肃性认识提高了,风险意识也加强了,也感到原有的技能不适应发展的需要了。
我国资产评估业兴起的初期,评估人员还没有意识到资产评估有什么风险。尽管91号令第三章有五条阐述了资产评估的法律责任,但这种责任严重到什么程度,谁都没有亲身经历,在我国还没有先例。没有一家机构因为评估价值不实导致经济赔偿或受到法律追究。资产价值评估工作的风险,来自各个方面,有各种原因。有的是可以防范的,有的是难以预测的。
1.违反职业道德造成的风险。评估机构或评估人员为谋求不正当利益,不遵循客观公正原则,任由委托单位摆布,投其所好,无原则地高评或低评资产价值,一旦败露,给有关当事人造成损失,评估机构和评估人员要负经济责任,严重的要追究法律责任。
2.评估人员不坚持原则,听命行政干预,造成资产价值失真,损害国家或有关各方权益。虽说有政府或某领导人作主,一旦出现问题,仍要追究评估人员责任,届时评估人员有口难辩,自食其果。
3.评估机构及其执业人员能力、水平所限,承担无力承担的评估项目,导致评估的资产价值不实造成的损失,评估机构和评估人员负有不能推卸的责任。
4.评估人员工作马虎,资产价值评定估算工作不到位,致使评估的资产价值扭曲,给委托方造成损失,风险难以估量。
以上种种,只要评估机构和人员在执业中坚持职业道德,提高执业水平和能力,坚持原则,认真负责,风险是可以防范的。但是目前,由于评估人员的职责范围不明确,评估工作越位,带来的风险隐患难以预测和避免。
一、上半年工作总结
今年以来，我局在县委、县政府正确领导和市审计局的正确指导下，认真贯彻党的十七大和十七届四中全会精神及县委十五届九次全会精神，以科学发展观为指导，紧紧围绕县委、县政府中心工作，坚持“依法审计、服务大局、围绕中心、突出重点、求真务实”的工作方针，认真学习贯彻新《审计法实施条例》，加强“人、法、技”建设，强化审计监督和服务职责，充分发挥审计免疫系统功能，加强机关效能建设，审计工作质量和工作成效有了显著的提高，被评为全省审计系统先进集体。截至目前完成17个审计项目,查出违规金额58894万元（其中违规使用专项资金2869万元），收缴审计罚没款769万元，调整账目3480万元，提出审计建议27条，提交各类审计信息14篇。为维护我县经济工作秩序，为近海经济又好又快发展作出突出的贡献。
（一）审计工作取得新成果
1、财政预算执行审计不断深化
我局以科学发展观为指导，总结历年审计工作经验的基础上，构建大财政审计理念，对我县财政预算的批准和在执行中调整变动情况的合法性及预算收支的组织完成情况作了全面审计，并延伸了10个预算单位、8个二级预算单位和5个三级预算单位，重点对政府债务情况进行了专项审计调查。在审计工作中，以推进依法行政、规范财政资金分配行为、维护群众利益、促进财政资金使用更加合理、合法、高效为目的，对关系经济社会发展大局、人民群众切身利益的重大事项进行关注，注重从体制、机制和制度层面揭示问题、分析原因、提出建议，促进深化改革和规范管理。通过预算执行审计，发现存在预算收入不够真实、滞留专项资金、政府债务管理不规范、违反“收支两条线”有关规定等问题。对发现的问题，依照有关法律法规分别进行了处理并提出建设性建议。针对预算执行审计发现的问题，提出了深化“收入一个笼子、预算一个盘子、支出一个口子”的财政管理体制改革的审计建议。建议财政部门要加强预算管理，科学测算预算盘子，从严控制预算追加，积极推进细化部门预算，及时下拨各项专项资金，加强对预算执行过程的监管，切实提高我县财政资金使用效益，确保预算资金高效运行。针对政府债务存在的问题提出了要增强政府债务的风险意识，合理确定政府负债规模的审计建议。对进一步规范预算行为，加强预算管理和领导层决策提供了依据。4月29日向县人大常委会做审计工作报告时，反响热烈，受到县人大常委的好评。
2、经济责任审计工作取得突破
我局根据县委组织部的委托，对县劳动局、城建局、近海经济区经济局、统计局、计生局、经信局、供销联社、牛心乡等8个单位9名党政领导干部开展了任期经济责任审计工作。在审计过程中，除抓好被审单位的财政财务收支审计外，还特别注重对领导干部在廉洁自律等方面进行审计，并作出客观评价，为县委、县政府正确使用干部提供了可靠依据。在已审计结的6个项目中，共查出违规资金5846万元（其中违规使用专项资金103万元），收缴罚没款147万元，调整账目3125万元，查补漏缴税费4.1万元。从审计结果看，虽未发现这些同志个人有侵占国家资财的行为，但存在抽逃注册资金、工程结余款未及时上缴、私设账外账、坐支非税收入、虚列收入、漏缴税费等一些管理方面的问题。针对存在的问题，对被审计对象应承担的责任作出了实事求是的界定和客观公正的评价，向被审计单位提出了整改意见，对违规问题依法作出了审计处理决定。4月15日，我县召开经济责任审计工作联席会议，传达了《中央五部委经济责任审计工作联席会议办公室关于经济责任审计工作指导意见和全国经济责任审计情况通报》，并就如何充分发挥联席会议的作用，进一步搞好经济责任审计工作进行了深入研究，会议研究决定要加大任中审计力度，今后重点对任职超过5年以上的领导干部进行任中审计。
3、专项资金审计成效显著
我局按照“财政资金运行到哪里，审计就跟进到哪里”的要求，对农业专项资金进行全方位监控。上半年先后对国土、林业、农业等专项资金进行审计。在审计过程中，以资金为主线，首先从财政局摸清各专项资金的底数和流向，找出审计重点，然后再制定详实的审计方案，有的放矢，确保审计成效。在退耕还林专项资金审计调查中，发现大部分乡镇专项资金未全部用于退耕农户项目，部分乡镇将专项资金用于支付县苗圃绿化苗木款，某乡镇将专项资金用于支付防虫费和三北防护林及造林补助，针对存在的问题我局提出了合理的审计建议，对促进国家退耕还林政策的落实，切实维护广大退耕还林农民的合法权益发挥了重要作用。
4、认真完成县委、县政府和上级审计机关交办的审计任务
（1）通过对规划和国土资源局及其所属事业单位的财政财务收支审计，收缴专项资金结余款416万元，公允地反映了土地出让金等资金的使用和管理情况，并提出了切实可行的审计建议。
（2）根据县政府的工作安排，我局对城市 基础设施配套费收缴情况进行了专项审计调查，通过审计发现存在虚列收入上缴配套费造成虚增财政收入、虚挂债务的问题，将直接影响城市配套建设，针对发现的问题提出切实可行的建设性意见和建议，为县政府决策提供了重要依据。
（3）根据市审计局的统一部署，对我县政府债务开展了审计调查。针对政府债务的规模、用途、融资渠道和债务风险进行了深入的分析，查明债务管理、使用方面存在的问题，并针对政府债务审计调查发现的问题，就进一步促进政府和有关部门及资金使用单位加强政府债务的管理，提高资金使用效益，提出合理审计建议。
（4）按照上级审计机关的要求，对我县向玉树灾区地震抗震救灾捐赠资金进行跟踪审计，截至目前，县教育局、县慈善总会接受捐赠资金415万元，已全部上缴，确保了捐赠资金的使用效果。
5、加大审计信息化力度
从2月份开始，审计oa管理系统在我局正式开始实施。实施和推进oa系统办公后，局机关所有文件、材料的起草、签发、流转全部依托oa平台进行，此举不仅加快了行政业务公文的审批、流转速度，同时能够有效避免公文的层层传阅核发，节约办公经费支出，对于进一步提高审计工作效率，推进节约型机关建设，实现机关自身的科学发展具有里程碑式意义。
（二）狠抓审计机关“人、法、技”建设，创建学习型审计机关
今年以来，我局按照县委的统一部署，创建学习型审计机关，弘扬“精神”，开展创先争优活动，制定了学习计划、培训计划，加强政治理论学习，加大宏观经济知识、审计业务、法规制度和计算机辅助审计培训力度，将审计质量建设引向深入。
1、学习方法灵活多样。向全体审计干部发出建设学习型机关倡议书，在全局上下掀起一股学习的热潮。采用集中学习与自学相结合、自学与培训相结合，业余学习与集中学习相结合的方法，收到了较好的学习效果。
2、学习内容丰富多彩。一是学政治理论知识。使干部职工进一步解放思想，坚持与时俱进，不断提高政策理论水平和思想政治素质；二是学习审计新业务知识。开展专业技术知识培训，并定期举办审计项目交流汇报会，促使大家钻研业务，努力提高审计水平和审计质量，增强开拓创新能力。今年先后3次参加市局举办审计业务培班；三是学法律法规知识。组织干部职工学习贯彻新《审计法实施条例》，4月30日，由法规科王兴龙同志就如何贯彻实施好新《审计法实施条例》做好依法审计工作进行了专题讲座，增强了干部职工的法制观念，提高依法行政、依法审计的水平。四是开展网上培训。充分利用市审计局oa系统内网资源，组织开展网上培训。
（三）廉政建设抓实抓牢，树立审计新形象
廉洁勤政是审计部门工作人员的生命线，为加强廉政建设，我局在坚持依法审计的前提下，积极倡导文明审计、廉洁审计，并通过开展一系列活动把这新理念变为实际行动，逐步提升审计干部廉洁意识。一是按照县委的统一部署，开展“讲党性修养、树良好作风、促廉洁自律”活动，通过开展活动，进一步增强全体审计人员的廉洁自律意识。二是着力倡导文明审计。要求审计人员做到：审计要依法并严格按法定程序，工作要遵守审计纪律，坚决杜绝门难进、脸难看、事难办的不良作风，遇事要讲耐心道理，言行举止要文明，不讲粗话、大话、过头话和伤害别人感情的话，审计情况要如实反映，处理问题要实事求是。三是践行“廉洁审计”。审计组每次在进点前，不仅要学习和熟悉相关的审计业务，而且要组织学习有关的审计工作纪律和廉洁自律的有关规定。审前要作出审计工作“八不准”公示，审后由局法规科到被审计单位“八不准”反馈意见，对审计人员依法审计、廉洁从审、秉公执法情况进行及时有效全方位的监督。
（四）内审工作再上新台阶
为进一步开展内审工作，构建内审工作体系，提高我县内审人员的业务水平，缓解审计机关的工作压力，减少审计死角，经县政府批准，在我县有二级预算单位和下属企业的13家县直重点行业主管单位，成立内部审计科室，配备2名以上专职内审人员，我局负责指导工作，并定期培训、组织经验交流，目前13家行业主管单位均已成立内审机构。
二、下半年审计工作打算
下半年审计工作总体思路是：以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，围绕县委、县政府工作中心和全县经济发展大局，贯彻落实科学发展观，进一步贯彻审计“二十字”方针，充分发挥审计在保障国民经济社会运行中的“免疫系统”功能，加大审计监督的力度，提高审计工作水平，为促进全县经济社会又好又快发展做出贡献。
（一）开展清理政府债权债务工作。根据县政府的工作安排，我局决定举全局之力对全县各乡镇、县直各部门及有关财政预算执行单位的债权债务进行审计调查，摸清全县债权、债务家底，锁定县、乡两级财政债权、债务底数。加强全县债权、债务管理，化解财政风险。
（二）经济责任审计要再上新台阶。下半年，要以扩大离任和任中审计为重点，推进经济责任审计工作，积极为县委、县政府的宏观调控服务。对我县任职超过五年的领导干部进行任中审计
（三）加快信息化建设步伐。继续加大信息化审计力度，组织全局同志参加ao认证考试，争取实现完全利用计算机开展1-2个审计项目。进一步启动oa系统的其它模块功能，所有的公告通知、个人信息资料传输等将全部在oa平台上完成。
（四）绩效审计要迈出新步伐。选择县委、县政府和人民群众关心的重点项目进行审计，重点审查资金是否按规定用途使用，是否存在被截留、转移、挪用、挤占等问题，最大限度地节约政府投资，减少损失浪费。
一、地方债务风险控制思路
（一）地方债务与审计的关系 巨大的债务已经对经济的正常运行构成了威胁，如何化解债务危机成为了各个学科探讨的问题，现在主流的观点有：建立偿债基金、发行政府债券、建立风险预警机制、加强法律建设、加强审计等。
（1）政府审计的作用。一个项目从获得借款（或投资）到项目结束，会计信息一直贯穿于其中。会计信息包括反映过去发生的财务信息，比如财务报表；专门信息，比如财务分析报表；对未来的决策有用的信息，如年度规划。政府属于非盈利机构，但是一样会产生大量的会计信息，在地方债务的化解中，如果能够运用这些会计信息并加以处理，可以有效的掌握债务的规模，分析出财政、金融所面临的风险；对政府的项目进行审核，充分的了解该项目花费的成本，所能带来的收益，那么就能为决策者提供有效的决策依据，也保证了经济的平稳运行，从而发挥政府审计监督、评价、鉴证的三大职能。
（2）政府审计的优势。建立偿债基金侧重于事后的补救，风险预警机制侧重于事前监管，发行政府债券目的是规范划政府举债。这些措施都从政府的角度给出了方案，但是鲜有人意识到引入监督机制，评价机制。在我国，各级地方政府对上一级政府负责，在巨大的政绩诱惑下，各级地方政府存在大规模举债的内部动机。审计独立于政府之外，能够独立、客观、真实的反映债务的基本状况，通过风险审计、成本审计、绩效审计、能够多方面的把握现有债务的情况，做到事前预防、事中监督、事后评价。相比于其他手段来说，有其无法比拟的优势。
（二）风险、成本、收益的关系 成本和收益分别代表了某项决策所耗用的资源以及该项决策能够带来的利益的流入。在追求利润最大化的企业目标下，成本和收益之间的差额无疑代表了利润的多少，因此在传统的企业决策中，成本与收益一直是决策者所关注的两个重要因素。但随着经济复杂性的增加，人们对于企业的认识也不断深入，在面临决策时，越来越多的因素被考虑到：例如风险—— 一种预期结果的不确定性。风险越高的项目、收益也越高、但是阻碍该项目顺利实施的因素也就越多。在同等水平的风险下，决策者更倾向于高的收益，在收益一定的情况下，较低的风险更受欢迎。衡量风险常见的指标有概率、预期值、离散型分布与连续型分布、标准偏差、变异系数等。
此外还有很多因素也被用于评价一个项目：（1）机会成本是指进行一项选择而所放弃的最大价值。如果机会成本大于成本，意味着决策者放弃了更好的选择，在利益最大化的驱使下，决策者会选择价值更大的项目。（2）边际效应是指每增加一个单位投入所带来的产出的增加。边际效益用来衡量如何高效投资的问题。
笔者认为，在政府投资的管理中，除了投入与产出需要作为考虑因素，投资可能性，即风险因素也需要考虑。本文也正是从这三个方面探讨巨额债务的控制问题。
二、地方债务风险审计
（一）地方债务举债评审 在政府举债的评审阶段，由政府审计机关成立专门的评审小组，对该项目进行风险评估，对于该项目的项目背景，行业特点，收益状况等进行评估，重点审计债务规模，期限，抵押担保物，从而防止投资的盲目性和主观性。
债务的偿还要具体到个人，可以是单位负责人，由专人来负责该项目的实施和债务的归还，对于债务的清偿能力判断，可以由一下的公式来计算。
（二）地方债务风险监测 为了使负债项目的运行的过程中风险降到最低，审计部门应定期对负债进行审计。在审计方案的制定过程中，要对各个不同的负债项目特点进行区分，例如行业特点，区域特点等。在考核指标的选取中，不仅要考虑存量指标、还要考虑流量指标。
（三）地方债务信息披露 地方政府承担着本级债务的还本付息责任，在负债项目运行中，当地政府主要负责研究和决定负风险控制的方针，制定相关的规章制度，明确各个部门之间的责任，协调各部门之间的关系，债务危机一旦爆发，须向上级机关报告。政府审计机关在项目的运营中制定一系列的指针对运作进行监督，并将信息向社会公布。并对给出审计意见，按照风险程度不同，可分为黄色、橙色、红色。对于不同程度信号灯，应给与不同的对策，关注程度也依次增加。采取的手段也在不断的加强。
三、地方债务成本审计
（一）地方债务成本预算审计 成本审计和风险审计，都是事前审计的一部分。却别于风险审计的是，成本审计一直贯穿于审计始终。对于成本审计来说，首先要明确一个问题，也就是计量问题。计量必须满足四项标准，即可定义性，可计量性，相关性，可靠性。在政府负债项目财务报表中的数据，必须严格按照会计准则和审计准则进行审计，同时对于没有在财务报表中反应的数据，也需要加强关注，特别是或有负债，隐性债务，审计人员应当加强甄别能力，及时发现问题。对于确实无法计量的有用情况，也需要在审计报告中用文字的形式呈现出来。
预算是负债审计的起点，由于现在的审计制度不完善，地方政府在借款初期得不到很好的监督，这样脱节的管理造成了后期审计的失真，影响到了财政作用的正常发挥，给经济运行带来了很大的风险。审计部门在成本预算审计的过程中，重点审计债务的主体，规模，用途，期限，和还款数额。
（二）权责发生制与收付实现制 上文提到，计划经济时代，社保的支付方式以收付实现制为标准，不留积累。收付实现制的典型特点就是只能计量当前实际发生的数额，审计报告制针对当年的情况来说明，财政收支也只能反应当年实际发生额，对于已经发生但未用现金收付的的隐性债务，或有负债无法进行计量。
收付实现制的问题在于：只计算了当前会计年度实际发生额，由于年限短，很难对中长期的债务进行计量，对于长期的项目投资，还有社会保障金制度，都无法形成有效的监管，从而增加了这部分负债的风险，而中长期债务一般数额巨大，一旦发生危机，很难有效的进行控制。其次，收付实现制只考虑了现金流，而不考虑债务的成因，对于负债成本也很难有效的计量。因此，要有效监督和控制政府债务，财务制度必须采用权责发生制，并对负债的确认、计量和报告进行科学的规划。
四、地方债务绩效审计
（一）绩效审计的特点与标准 （1）绩效审计的特点： 一是绩效审计不仅和财务收支有关，还和日常的经营管理活动以及与之相关的资源和活动。这种绩效审计涉及到了项目的各个阶段，贯穿于项目周期的始终。与此同时，绩效审计的对象也是极其广泛的，它包括了企业财务制度，控制制度，人力资源，以及其他非经济指标（例如环境影响、社会影响等），在涉及到数字无法表述的情况是，需要采用图标，问题等多种形式来阐述问题，增强报告的可读性。综上，绩效评价具有综合性的特征。二是绩效审计以现实为依据，在负债项目筹建阶段，建成运行阶段都要客观公正的进行评价，绩效审计侧重于事后的效益性分析，因此更应该以客观事实为依据，在发现问题时，应该以公正的态度分析和评价，做到不低估风险也不高估风险。三是绩效审计作为审计部门发挥其职能的重要成果，只有提供给决策者，作为决策依据，才能发挥其效果，这也是绩效评价的最终目的，绩效审计信息的传递和结果的反馈尤为重要，但我们也应看到，审计报告只是作为决策的依据，这并不意味着决策者一定要按照审计意见来决策。
（2）绩效审计遵循的标准。绩效审计是对负债项目事后评价的重要环节，可以说，事后的审计是整个审计过程中最重要的环节，因为事前和事中审计过多的介入不仅影响到了项目的正常进度，也消耗了大量的人力物力，事后绩效审计是对整个周期内成果的集中审计，有利于总结该阶段的得失，在监督的同时不影响监督对象的正常运作。在绩效审计中，必须保证审计的对象是与决策者所关注的因素紧密相关的，同时要关注“3E”原则所涉及的核心，即产出、效率、效果。在这两个标准中，相关性是各项工作开展的前提，只有保证审计的方法是科学且针对问题的，后续的工作才有意义。其次“3E”原则对绩效审计也有重要的指导意义，它指出了审计的三个方向：产出、效率、效果，在绩效指标的选取中，符合这三个方向的可以重点参考。
（二）绩效审计的方法与指标选取 绩效审计的方法有广义和狭义之分，广义的审计方法包括了审计的工作模式、程序设计等，而狭义的审计方法指审计模式和审计具体方法，审计模式上文已作阐述，本节讨论的是绩效审计的具体方法。绩效审计所采用的方法有多种，比如对书面资料（财务数据）进行审查的审阅法；实地踩点，收集一手资料的观察法；面对面的访谈法；在总量中抽取部分审计的抽样法（遵循重要性原则）；还有统计分析法（主要是回归分析）和对比分析法等。最后两种方法是比较重要的，因为他们描述准确具体，能够形成事实依据。传统的审计方法适用面广，但是随着以人为本、全面协调可持续的科学发展观的提出，各级政府也在探索一条适应当前政治经济环境发展的科学审计方法。在审计时，不仅要考虑经济指标，还要关注社会公平指标，环境保护指标，效率指标，可持续发展指标以及对外部的冲击（贸易状况）等。
（三）建立公众导向型的审计 我国自1984年提出“国家审计”的概念之后，相继出台了一些法律法规，但是审计制度的建设显然落后于我国经济的变化，其中一个重要的不足就是缺乏公开制度，由于审计结果的不公开，导致了审计成果只能被地方政府决策层享用，使得审计作用的发挥大打折扣。我国1994年制定的《审计法》三十六条明确规定：“审计机关可以向政府有关部门通报或者向社会公布审计结果”，即审计的成果应当公开，但与此同时，也规定了“审计机关通报或者公布审计结果，应当依法保守国家秘密和被审计单位的商业秘密，遵守国务院的有关规定”。
一方面要求审计的结果向有关部门、社会公布，但另一方面又要求保守被审计单位的秘密，这样的一条规定在执行起来有相当大的难度：如果审计结果被公开，那么商业秘密也就无法称之为“秘密”，如果不公开审计结果，那么又很难保证审计结果的公开性。现实情况是，被审计单位由于涉及到了政府财政的收支情况，或者有政府背景的企业财务状况，审计结果一般情况下是对外保密的，在政府权力得不到有效控制的前提下，审计的成果很难让社会大众享受到。有学者认为，当前我国还没有建立起健全的审计结果公告制度，立法上的滞后无疑会限制审计结果的公开程度，模糊了对审计结果公告制度的正确认识。笔者认为，在保守国家秘密和被审单位秘密的前提下，应当让利益相关者享受到审计成果的好处。什么是利益相关者？就是政府负债项目的受益人，例如负债的贷款方银行及其他融资平台，担保企业，还有各种社会保障基金的受益方（可采取选举监督代表的形式对审计结果进行监督），他们都有权利对政府负债项目的运作情况进行监督和检查。
中央在十六届六中全会上提出了建设服务型政府的口号，这标志着我国政治体制改革的重心向改变政府职能转移。但是我国现状是对公众的需求关注不够。现阶段，政府的审计工作主要由当地政府组织，审计工作的主要推动者是当地政府，审计成果的受益主体也是地方政府，审计工作本应服务于大众，却成为一种内部需求。这样的体制下，公众难以了解到各个审计对象的真实情况，无法形成有效的社会监督，政府部门在举债的过程中不受约束，进一步增加了举债的风险。从根源上来说，我国的审计机关应该为适应我国的政治、经济体制改革作出相应的调整，建立对公众开放的审计工作，满足公众对于审计信息的需求。
公众导向型的审计，其审计信息不仅要服务于政府部门，也应该服务于利益相关者，特别是在政府大规模举债的过程中，债权人，受益人承担了巨大的风险，一旦债务风险演变为债务危机，利益相关者们将蒙受巨大的损失，他们有权利了解项目的相关情况。而这里的公众，特指相对于政府部门来说的其他利益相关者，毕竟审计结果要做到保密性还是很难向所有大众公布的。
五、结论
本文紧扣“监管”二字，意在通过加强对地方债务的监管，达到控制地方债务的目的。在众多的机构中，政府审计机关是比较独特的，一方面他是政府部门，有国家法律赋予的监督职能，并掌握了大量的政府项目信息，另一方面在政府项目的计划、实施、总结阶段审计机关都能跟进。本文围绕如何发挥审计部门的监督、评价、鉴证三大职能，展开研究。
在审计实务中，比较流行的成本效益分析，即通过对比成本效益之间的净值，评价项目的可行性。但常规的审计一般是低风险的，如果把成本效益分析法用到政府债务审计中来，显然忽略了地方债务的特点，因此本文从风险、成本、绩效三个方面来进行研究，他们解决了投资是否能成功，付出的成本有多少，预期的收益有多少这些利益相关者关心的问题。风险审计、成本审计、绩效审计贯穿于项目的每个阶段，充分的体现了事前、事中、事后审计的作用。
《财经国家周刊》记者致电审计署，得知审计工作尚未如传言的进入收官阶段，离数据上报还有段时间，最终结果有望11月份面世。
“个别市县可能翻番，全国情况绝非如此。”审计署澄清，所有机构对地方债总体规模的估算、预测，都从未得到过审计署的核实与确认。部分测算具有切实根据，“但很难评价个别机构的准确性”。
迄今为止，相对官方的地方债务数据有四个：一是2011年国家审计署审计结果为10.7万亿元；二是审计署副署长董大胜今年两会期间对本刊表示，估计各级政府总债务规模为15万亿?18万亿元，但并未明确界定出其中的中央和地方政府债务；三是财政部部长楼继伟今年3月对外表示的11万亿元；四是原财政部部长项怀诚在博鳌论坛上引用的20万亿元。
国际上，惠誉有过12.85万亿元的估值；巴克莱有过“中国政府总负债或达50万亿元”的言论；国际货币基金组织副总裁大卫·利普顿称“中国地方债已占GDP的50%”；野村证券在9月研报中称“2012年融资平台债务总额为19万亿元，其中带息债务14.3万亿元”。
相对达成共识的，是华泰证券、招商证券和平安证券等提出的地方债务15万亿元结论。
持续不断的争议，让地方债规模的虚实愈加扑朔迷离。
“我们陷入了误区，陷入对总规模的不断关注中，忽略了债务本身亟须细分、重视细节的现实。”一位奔赴数个省份调研的知情人士告诉记者，地方债务的真假，在于每个区域、每个细节情况的叠加和综合。
专家表示，此次审计将使得部分省份暴露出较大风险，部分行业和领域可能蕴藏较严重的债务危机。但地方债风险，必须分省份、分领域差别对待。
国务院总理不久前在达沃斯论坛开幕式上表示，“对中国地方政府性债务问题，可以有把握地说，总体是安全可控的”。
结果11月份出炉
7月28日，审计署网站消息称，根据国务院要求，审计署将组织全国审计机关对政府性债务进行审计。
据悉，全国性审计工作于8月1日全面展开，这也是审计署对地方债务的第二次全面摸底。
9月底，各地传出审计工作到了收官阶段。
《财经国家周刊》记者致电审计署，得知审计工作尚未如传言的进入收官阶段，离数据上报还有段时间，最终结果有望11月份面世。
审计署的人士称，所有机构对地方债总体规模的估算、预测，都从未得到过审计署的核实与确认。部分测算具有切实根据，“但很难评价个别机构的准确性”。
早前，董大胜曾告诉《财经国家周刊》记者，地方债审计需要深入省、市、县三级政府，深入每个项目，人力物力耗费极大，且每笔数据都非常严格。目前，审计署有3000多人分布于全国，2000多人工作于北京以外的28个城市，2011年那次共审计了180多万笔债务。“重大项目的审计，几乎会全员出动”。
“不仅如此，一些地方债并不以政府名义发放，而以城司来运作，审计难度大增。”上海交通大学高级金融学院副院长朱宁称，“城司在二级市场发债由发改委审批，多头监管也加大了总体规模的审计难度”。
由于难度大、耗时长，目前结果还未进入上报阶段，但部分省份和条线已经稍有眉目，开始值得关注。
前述人士透露，个别地区的风险情况已初步可判，一些问题较重的市县，有可能出现由点及面的不良影响。
财政部财科所国有经济研究室主任文宗瑜告诉《财经国家周刊》记者，“截至去年底，地方债累计约18万亿元，其中显性债务约13.2万亿元，2011与2012年新增约2.5万亿元。”
在他预估的18万亿元中，债务风险主要集中于显性债务，隐性债务约4.8万亿元，隐性债务中估计约60%为影子银行贷款、政府工程抵押贷款、金融衍生品融资等，与金融系统直接或间接相连，有可能引发后续的金融风险。
三大重点
此次审计的重点行业及任务主要包括：分析铁路、公路等交通运输行业和地铁等市政建设项目的政府性债务规模及偿债风险变化情况；分析地方政府融资平台公司的资产质量、财务状况、盈利能力、偿债风向变化情况等；分析以土地出让金收入为偿债资金来源的债务规模及偿债风险变化情况。
这三大条线，是衡量一个区域和领域风险的重要标准。
记者获悉，铁路、公路建设是核查的重点领域之一，因而交通运输投向的债务风险成为首个关注点。其中，河南、浙江、上海、北京、黑龙江和湖南等省份应予以重视。
在地方融资平台质地风险上，部分GDP增速下降和先前投资扩张均较快的省市，也暴露出一定的风险。其中，青海、北京、重庆、上海、江苏和安徽等地的城投债受到关注。
除此以外，政府财政盈利能力较差的省份，诸如陕西、湖南、广西和江西四省也当列入关注之列。
在以土地出让金为偿债主体的债务风险方面，上述人士在调研中有非常明显的感受，源于地方财政在近年来被动去土地化的过程中，土地出让金占比逐步下降，使其作为偿债来源的债务风险有所增加。
这一点上，广东、广西、江西、山东和黑龙江等省份相对突出。
“风险各有差异，但从这三条主线来看，江西、黑龙江、广西、北京、湖南等地可能更需重视。”前述知情人士称。
对于此前人们普遍关注的重庆、浙江等地，该人士指出可能只是在城投债等某个领域存在较大风险。“当然，这只是调研的初步结果，最终会有全面评价和利弊权衡”。
近期平安证券的研报，一定程度上也支持了上述观点。
平安研报对交运投领域的净资产收益率ROE做了计量，得出河南、浙江等地交运行业ROE均低于1.5%，应适当予以重视的结论。另一方面，多数地区的政府性债务占GDP之比集中在40%?60%左右，仅北京、重庆、上海等地超过80%。
“不能再停留于总量关注上，必须深入内部和局部，找到真相。”前述人士坦言。在他看来，区域性问题正呼唤着差别化策略，地方债不能再一概而论，与之呼应的财税改革也应该因地制宜。
三城市样本
在前述人士参与调研的城市中，重庆、苏州和黄石这三个长江流域城市，各自代表了地方债在区域上的典型特征。
此次审计与2011年相比，具体科目变化不大，但首次包括了乡镇债务。“苏州的债务风险或许很有限，黄石和重庆次之。”
由于苏州财政收支状况一直良好，一般性财政收支基本维持平衡，无须土地出让来加以补充。去年，该市财政收入约3000亿元，地方留存和支出分别为1200亿和1100多亿元，过去十年间几乎没有明显赤字。
相比而言，以重工业发展为主的湖北黄石，这几年随着工业经济景气度的下降，开始逐渐承受财政收入增速下滑的压力。
据悉，黄石城投债规模约为50亿元，由于前几年超速扩张，未来至少5年内必须面对较大的偿债压力。加之市政基建项目盈利较弱且土地收储、出让制度不够完善，逐渐减少的土地出让收入使其债务压力增大。
“像这样扩张迅速、基建落后的中小城市，可能是风险潜藏的深水区。”前述人士称。
在过去数年，重庆当地城司的融资总量中，银行渠道占比约60%，土地出让收入约25%左右，其他渠道包括交通收费、财政补贴和债券融资等。
与人们猜测不同，城司融资成本并非想象中那么高，甚至还略低于银行贷款均价，且重庆地广人多，具备较大的土地储备空间，即便受到地方债审计和银行表外业务清理的影响，融资成本也仍旧可控。
具体而言，重庆目前城市化率约为55%，除去郊县后仅30%多，基建项目盈利空间较大。由于主城区人口集聚效应明显，主城区近一半的房产购买力均来自郊县人口。加之当前重庆正着重发展内环与外环间的郊区，土地供需基本平衡。
“未来很长一段时间，重庆房地产市场仍将保持平衡，且房价和房地产投资都会稳定增长。”重庆龙湖地产市场分析师胡奔告诉记者。因而，“土地财政”还将在重庆继续显效，地方债风险不会造成大面积影响。
总体而言，诸如苏州等规划先行的城市，尽管基建上马量大，风险却基本偏弱。而一些前几年基建先行、城市化概念突出并创新城投模式的大中型城市，往往也会因其自身资源、土地储备相对充足，短期内仍能借力既有制度。而黄石等经济实力单薄、宏观经济依赖度高的中小城市，却可能在缓慢的城市转型中承受较大的偿债压力。
审计盲点
此次全面审计反映出另一个问题，审计内容上可能存在盲点，地方平台已经有往村镇延伸的趋势，在部分区域尤其之前债务压力偏弱的市县，以自己“基数小”为由，高速发展平台业务。
《财经国家周刊》记者从沿海某地级市市政府获悉，由于村镇、街道一级缺少平台载体，位处村镇、街道和开发区的相对大型的国企便通常被选为平台对象。通过对土地、房屋转增资本，企业很快摇身成为兼具投融资功能的平台公司。
目前，该市已将十多家国资公司增资扩容，大规模提升其注册资本金和资产总额，以期迅速适应融资平台身份。
该市上述平台仅2012年就与当地金融机构达成融资意向接近600亿元，并以2011年完成投资额100多亿元、2012年完成投资额250多亿元的速度扩张，年完成投资额增速高达150%左右，总额占市政府总投资计划的60%以上。
并且，该市平台数量还在急速增加，不仅镇级政府被要求至少拥有一家平台公司，村、开发区甚至街道层级的融资平台，也于2011年起进入市政府的实际规划中，要求于三年内至少分别拥有或两家共同拥有一个特色平台公司，分别由村委会、开发区管委会和街道办事处负责推进。
其目的，是市政府针对农村土地流转、农房集聚等城镇化措施进行的“压力分摊”。
不仅在沿海地区，内陆省份部分城市也有效仿。上述市政府一位官员告诉记者，内陆省份的基层官员络绎不绝地前来取经，“每个月至少要接待一批”。
事实上，完全不具备投融资经验的国资公司，人员配备、管理严重不足，通常因牵涉了过多精力而大多疲于应付。
同时，已有的村镇级、街道级平台公司基本都资不抵债，一边承担着近百亿元的投融资任务，一边却没有优质资产可用于抵押，金融机构贷款意愿开始减弱。加之自身营收还难以覆盖本息，个别公司只能“借新还旧”。
记者获悉，江苏省一个地级市的镇级平台公司，全年营业收入约2亿元，其中就有1.5亿元必须用于贷款付息。
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