我们今天所面临的农民问题，是社会主义市场经济条件下的农民问题，是社会主义现代化建设进程中的农民问题，是建设社会主义新农村进程中的农民问题，具有新的内容、新的特点和新的复杂性，因此，需要广大农村工作者积极探索和建立适应农村市场经济和社会主义新农村建设所需要的领导体制、管理机制和工作方式，一切从保护农民的切身利益出发，营建良好的党群干群关系，切实把农民的积极性调动起来。
一、把握好新时期农民问题的切入点
农民问题错综复杂，解决的切入点就是搞好权利和经济利益：在政治上，充分尊重民利；在经济上，充分尊重市场规律。为此，在工作中应着重把握和解决好以下几个方面的问题。
(一)农业政策问题。一是土地政策。土地是农民赖以生存的根基，土地问题是"三农"的核心，事关农民的根本利益。侵害农民土地权益，将直接损害农民的切身利益，直接影响农民的就业和生产生活保障，直接影响农村的稳定和农业的发展。因此，必须认真贯彻落实党在农村的各项政策，按照《农村土地承包法》之规定，依法保障农民在土地流转中的主体地位和自主决策权，切实维护农民土地承包权益，解决失地农民的生存问题。二是集体财务管理政策。农村财务问题既是农民关注的焦点问题，也是引起农民集体上访的主要导火索。搞好农村集体财务管理，对于密切干群关系，保持农村稳定，促进农村经济稳步发展，将产生十分重要的积极作用。三是扶农政策。农民是农业生产经营活动的主体，是农村生产力中最活跃的因素．中央出台了I号文件，农民对此欢欣鼓舞，一致认为"1号文件"贴近"三农"，政策性强，增收的措施比往年更积极、实在。各级政府要认真贯彻好文件精神，执行好相关政策，保证各种扶农政策和措施真正、直接落实到农民手中。
(二)农民负担问题。要提高农民的物质利益，就要促进农民增收、减轻农民负担，要加大扶持力度，调整投入结构，建立对农业产业的支持和保护体系，即是在政策上保护，物质上投入，生产上服务。清理和规范涉农事业性收费，取消不应由农民负担的税费项目；要继续加大配套改革力度，切实精简机构，进一步减少财政供养人员，把有限的财力用在刀刃上。
(三)农民自问题。对农民来说，自是最大、最切实的民利。从我国农村改革的成功实践来看，最基本的经验就是充分尊重了农民的自，放活了农民的生产经营权。我们要始终坚信，农民有能力办好自己的事情，应让农民自主决策。政府的责任是为农民提供政策指导、市场信息和技术服务，政府的引导和服务要尊重农民意愿、尊重农民生产经营自。
(四)农民民利问题。保障农民的民利，必须坚持和完善"村民自治"，按照《村民委员会组织法》的规定，充分发挥村民委员会在管理社会事务、开展精神文明建设和民主法制建设等方面的作用，依靠农民的力量形成良好的农村社会风气和社会秩序。同时，要坚持"从群众中来，到群众中去"的工作路线，尊重农民的创造精神．中国的许多成功经验都是尊重农民创造精神的结果，比如家庭联产承包责任制和乡镇企业等．我们要允许和鼓励农民，大胆试验和探索新形势下的农业经营机制和农村管理办法，各级干部帮助加工、总结，逐步提高和规范。
二、解决好新时期农民问题的着力点
新时期解决"三农"问题必须站在统筹城乡发展的高度，跳出"三农"抓"三农"，同时要立足"三农"抓"三农"，其根本路径就是农业产业化、乡村城镇化和工业园区化。
第一，要把农业产业化、乡村城镇化和工业园区化作为统筹城乡发展的一个有机整体置于区域经济社会发展的全局中予以通盘考虑、协同推进。
第二，要把改革、完善农村土地制度作为推进"三化"、解决"三农"问题的核心举措。
深入研究"三农"问题，便不能不触及农村土地制度这一根本性问题。当前，我国农村土地制度存在的突出问题表现在以下方面：一是土地产权关系界限模糊。二是土地作为一种基本的生产要素没能发挥其应有的经济功能。三是土地有偿流转受到诸多限制。
总的来说，现有土地制度无论从产权界定还是从流转经营上都存在不容回避的问题，家庭联产承包责任制只是解决了农民的温饱问题，却不能为农民增收提供更大的空间，解决不好农民进一步致富问题，从而制约了整个"三农"问题的解决，如何对现有土地制度进行改革和完善，我认为应从以下几方面入手：
首先，明确土地集体所有权的产权实现形式，赋予农民作为产权主体的应有权利。土地集体所有，家庭承包经营的基本制度是与我国人多地少，农村人口比重大的基本国情相适应的一种现实可行的制度安排，实行土地私有化是不现实也是不可能的。但可以探讨集体所有权的产权实现形式，农民作为集体成员如何实现其相应的权益。近年来有些地方探讨实行的"土地股份制"不失为一种在不改变土地集体所有的形式下实现农民土地权益分享的有益尝试。
其次，进一步放宽农民承包土地的经营流转权，促进土地资源要素的优化配置。承认土地承包权带来的土地占有权、使用权、支配权和收益权，是土地使用权合理流转的基础。因此，应完善有关法规和政策，确定承包期限内允许各种形式的土地流转，通过转包、转让、出租、抵押作价入股等方式，促进土地经营权的合理流动。特别鼓励农民把土地租给企业主，由企业主租赁土地实行规模化经营、产业化运作，提高劳动生产率。而农民也由此变为"地主"，既可以继续留在土地上给企业主打工，成为企业员工，也可以进入城镇从事新的工作，变农民为城镇居民，实现收入来源多元化。
农村土地流转制度的创新，对加快城镇化和工业化进程具有十分重要的意义。合理的土地使用价格，将改变乡镇企业低成本甚至无成本使用农村土地的状况，促进乡镇企业向城镇合理聚集。出让土地经营权获得综合收益如果大于农民的耕作收益，也将对农民出让承包地产生压力和动力，从而推动农村剩余劳动力向城镇集中和土地规模经营的形成。
最后，要把农村土地制度改革与建立农民生活保障机制结合起来。对我国广大农村而言，土地仍然是最大的生存保障。如果相应的生活保障机制没有建立起来，农村土地流转便很难得以顺利推进。因此，在推进土地制度改革的过程中，特别是在征地制度改革方面，应把农民的生活保障考虑进来，探索一种土地使用权流转与农民社会保障有机结合的机制，以消除农民后顾之忧，促进土地流转。
第三，要把政策创新和机制创新作为推进"三化"、解决"三农"问题的主要措施。
"三农"问题是我国城乡二元经济社会结构长期束缚与社会主义市场经济发展深层次问题在新阶段的集中反映。解决"三农"问题要靠"三化"，而推进"三化"进程需要国家在政策上给予扶持，需要在发展实践中逐步探索一条适应市场经济发展的运作机制。当前重点应抓好以下几个方面：
1、进一步完善政府支农政策体系。今年中央一号文件出台后，国家采取了一系列旨在调动农民生产积极性、减轻农民负担的政策措施，如粮食直补、减免农业税等，收到了明显效果。应该说政府建立粮食直补制度是非常积极的举措，也符合加入WTO以后的国际惯例。但中国毕竟是一个拥有9亿农民的农业大国，单纯的粮食直补不仅难以从根本上解决农民的增收问题，对国家财政也是一个极大的负担。国家对农业的政策补贴除了直接面对种粮农民个体外，更应探索建立一种能够促进形成农业和农村内在发展机制的政策体系，使之不但具有补贴功能，更具有引导生产要素向涉农领域集中的资源配置功能，发挥政策"四两拨千斤"的作用。我认为：首先，政策的基本取向应立足于统筹城乡发展的基本目标，支持方向从对农民的直接补贴进一步延伸到"三化"领域，其次，要在优化区域布局调整的基础上，进一步加大对农村水利、道路、信息化建设等基础设施建设投入力度，逐步改善农村落后的经济基础条件，为"三化"的顺利推进创造外部条件。再次，加大对农村生态环境建设的投入力度，不断改善农村相对脆弱的生态现状，为农业的可持续发展创造条件。
2、创新投入机制，让更多的资金投向"三化"。首先要创新农村金融支持体系。金融系统对农业农村的支持功能弱化是当前普遍存在的一个问题。解决这一问题可以发挥产业化龙头企业的作用，试行产业化龙头企业专项贷款制度，放宽和规范龙头企业贷款条件，扩大借贷规模，采取专项放贷，封闭运行的办法，在保证龙头企业生产经营所需资金的同时，也可通过龙头企业与农户之间的契约关系支持农民调整结构。同时，继续发挥农户小额信贷或多户联保等优势，多方面解决农业发展的融资问题。其次，积极引导民间资金投向"三化"。民间资本具有存量大、市场活跃、投资欲强烈等诸多特点。事实上，近年来民间投资已呈现出向农产品加工、城镇基础设施建设以及各类服务业等多领域、多层次进军的趋势。
3、统筹城乡就业环境，促进农村劳动力战略转移。促进农村人口向城镇化聚集，农业劳动力向二、三产业转移是推进农业产业化，乡村城镇化和工业园区化的必要条件，也是从根本上解决"三农"问题，实现城乡统筹发展的必由之路。一是发展壮大城镇经济，创造更多的就业机会。要以发展园区工业和服务业为重点，增强城镇的经济集聚功能，吸纳更多的劳动力就业。要以县城和中心镇为载体，推进农村人口城镇化，让农民真正成为城镇建设的投资者，城镇发展的创业者和城镇化的受益者。二是要进一步加快户籍管理制度改革，取消农民进城就业的各种不合理限制。要用住地登记制度和身份管理制度逐步取代户籍管理制度；要进一步完善和规范对劳动力市场的管理，清理对农民进城务工的不合理限制政策和乱收费，为农民进城务工提供多方面服务。三是要加强对农民的职业技能培训，提高其就业竞争力和整体素质。四是要逐步建立覆盖城乡居民的最低生活保障制度，失地农民基本生活保障制度，农村新型合作医疗制度，有条件的地方建立农民基本养老保险制度，解除农民离开土地的后顾之忧。如广东佛山地区通过建立与农村最低生活保障成相衔接的农村基本养老保险制度，以个人帐户为主，通过个人缴费，村组集体给予补贴，政府扶助等途径筹集资金，有效地解决了农民的社会保障问题。
解决"三农"问题、统筹城乡发展是时代赋予我们的历史使命，也是对党的执政能力的重要经验。我们要以邓小平理论和"三个代表"重要思想为指导，树立"五统筹"的科学发展，扎扎实实推进"三化"，切切实实抓好"三农"，为全面建设小康社会奠定坚实的基础。
一、“三农”问题的概念、地位
1、“三农”问题的概念
长期以来我国的农业、农村、农民都比较落后，制约着国家的经济发展，农业、农村、农民问题已经成为现实社会较为突出的问题，我们把农业、农村、农民问题简称为“三农”问题。
中国农业历史悠久，以精耕细作为特征的传统农业，养育了中华民族和中国古代的灿烂文明。但近二三百年来，在帝国主义和封建主义的统治下，农业和农村长期停滞和衰落。没有得到很好的休养生息，至20世纪40年代，中国农业不仅远远落后于经济发达国家的现代农业，而且国内民不聊生，农村凋敝，绝大多数农民挣扎在死亡线上。建国前的战乱和的统治，使原本就很羸弱的农村、农业、农民处境更为悲惨。建国后，为了发展工业，不得不采用剥夺农业的方式来进行积累，使农村经济发展明显落后于工业，农民生活与城市有极大差距。这种差距的存在，使我们的改革首先从农村开始。家庭联产承包责任制的实行，一度极大地调动了农民的生产积极性，使农村经济得到了一次飞跃性发展，很快它的弊端也显露出来。一家一户的小生产方式，使农业机械化的实现受到了限制。如何在不触及农民利益的情况下解决农业现代化问题？如何改善城乡差距？都成为当前研究的热门话题。
2、“三农”问题的地位
在21世纪里，农业、农村、农民问题同样将在中华民族走向伟大复兴的新的历史征程中处于极其重要的位置，发挥着不可或缺的基础和保障作用。从这个意义上来说，中国的社会主义现代化建设成功与否取决于农业、农村、农民问题的解决与否，解决“三农”问题是中国现代化建设的重要工作任务。党的十六大提出全面建设小康社会的奋斗目标，中央新的领导集体对“三农”问题尤其重视，提出实现全面建设小康社会，必须解决“三农”问题。只有解决好“三农”问题，才能使改革开放和社会主义现代化建设继续深化下去，才能全面建设小康社会。
解决农村问题是中国建设事业成败的关键。我国农村虽然有局部的繁荣，但在国际和国内市场经济的双重挤压下，中国农村处在破产的边缘，孕育着社会、经济、和政治危机。
十六大后，一系列高层会议和政策举措已勾勒出中央新领导集体施政思路的概貌。由于新领导集体面临的问题和担负的任务与以前相比有很大不同，他们的施政思路展示出不少“新的东西”。这其中，对“三农”问题的态度引人关注。
2003年2月8日，《人民日报》用第2版一整版的篇幅，刊登了新任中央政治局常委、国务院副总理的文章《为推进农村小康建设而奋斗》。这篇文章是在1月7日中央农村工作会议上的讲话，可以看出“三农”问题在新领导集体整个施政战略中具有前所未有的分量，更引人注目的是，一种新的思路和施政理念正在悄然中形成。这是一次不寻常的农村工作会议，这次农村工作会议中央特别重视，中共中央总书记、国务院副总理以及其他3位新任政治局常委曾庆红、黄菊、李长春都出席了会议，显示了新一届中央领导对‘三农’问题的重视程度。”会议文件对“三农”问题的提法有了新的表述，称其为“全党工作的重中之重”，而此之前的提法是“把农业放在国民经济发展的首位”、“加强农业基础地位”。会议说：“党中央、国务院决定今后每年新增教育、卫生、文化等事业经费，主要用于农村，逐步缩小城乡社会事业发展的差距。”中央新领导集体这种“三农”问题的治理理念显然是在特定的背景下形成的，“其中最重要的一个背景就是中国进入了全面建设小康社会的阶段。”
二、现有的一些错误看法
现在在很多人的意识当中存在忽视“三农”问题的错误想法，有的认为目前我国农业能基本保证全国粮食需要就可以了，主要发展工业；有的认为解决“三农”问题只要一段时间抓抓就能立竿见影，不需要长抓；有的认为“三农”问题仅仅是涉及面很窄的问题，只要就农论农就可以解决。这些都是错误的看法，实际上“三农”问题是关系到我国改革开放是否能持续进行下去，全面建设小康社会能否实现的关键问题，它涉及到各个领域，是一个综合性的问题，需要长期不懈地调整改善，真正下力气解决的重要问题。
三、破解“三农”难题发展农村经济的对策
1、要在思想意识上重视“三农”问题，要有正确的认识。如何正确看待“三农”问题“农业、农村、农民问题是关系改革开放和现代化建设全局的首要问题。农业兴、百业兴；农民富、国家富；农村稳、天下稳。深化农村经济改革、加快农村发展，维护农村稳定，在直面WTO的新格局状态下，“三农”这一基础的脆弱，不仅已经对扩大内需、繁荣市场、实现经济良性循环和健康发展形成极大制约，而且对社会的稳定和国家的长治久安带来极大负面影响。一些专家曾指出，只有减少农民才能保护农民，只有减少农民才能富裕农民，只有减少农民才能真正实现国家现代化，才有在下个世纪中叶达到发达国家水平。据保守统计，目前全国大约仍有5000万左右农民没有解决温饱问题，现实的难题和形势的发展都要求我们必须比以往任何时候都应加深对解决“三农”问题重要性和紧迫性的认识，要看到中国“三农”问题的要害和关键是，在宏观战略上要解决好广大农村的发展和农村劳动力转移问题，在微观上要解决好农业产业结构调整以及农民增收问题，这才是在我们这个农村人占绝大多数的最大的发展中国家实现现代化的重点难点所在。必须把“三农”问题这一中国社会主义初级阶段最基础性问题摆到重中之重的位置上来。
因此，在我国改革开放和现代化建设上取得显著成效的同时，面对入世的机遇与挑战，如何着力解决和缓和农民增收这一事关经济发展全局的矛盾与困难，就显得大为重要和迫切了。我们对“三农”问题要有正确的认识，一定要重视它，一定要用联系的观点看待它，要有长期的解决“三农”问题的意识。
2、需要减轻农民的负担。2002年以来，党中央和国务院继续坚持采取扩大内需和积极的财政政策来实现经济较快增长。党中央、国务院很重视对减负的治理，对一些地区和部门的乱收费乱罚款和各种摊派的情况，曾多次文件严加制止，但收效不大，全国各地到目前为止仍普遍存在“三乱”现象。减轻农民负担，开展清费治乱减负的综合治理，首先，要认真贯彻落实国家计委《关于实行涉农价格和收费公示制度的通知》要求，认真做好涉农价格和收费公示工作。其次，要定期开展复查，注意和防止涉农负担反弹，切实把减轻农民负担的每一项工作落到实处。
3、要想发展农村经济，必须给农民同等国民待遇。我们应给农民同等的民主政治权利和国民财富的占用权。城里的一切公共设施都是国家承包了，而农村的一切基础设施都是农民自己集资办起来的,产权却属于国有。不仅如此,农民用电、打电话比城里贵,农民孩子读书,老师的工资农民付,城里的教师工资国家付,城里有最低保险,医疗保险,国家的财政只是市民财政。农民只有负担，农民如何才能富起来？我们应给农民同等的自由迁徙权利。我们应给农民同等的人身和财产的安全保障权利，应给农民同样的贷款权利。不给农民同等国民待遇,农村经济无法提高，农民永远也翻不了身,“三农”问题永远也破解不开。
4、要把农村经济搞上去，必须进一步解放农民。历史证明:每给农民松一个绑,国民经济就有一次大发展,农村经济就有一轮高增长。现在,套在农民身上的绳索还有很多，当务之急是要进一步减轻农民负担。取消农民离开农村和进入城市的一切收费，取消农村户口。歧视性的政策和不合理收费极大地阻碍了农民就业和农民增收。取消对农民休耕的限制政策。将来中国农民要有不生产经营的自由。开通城乡产权交换的渠道,鼓励“资本家”下乡做“地主”,农民进城当工人。农民的事,让农民自己做主。解放农民就是解放最大的生产力，减负仍不是最终的增收目标，只有在农村进行产业结构的调整，完善农村产品产销的机制，实现的增收，是最有实际意义的，也是脱贫的关键。结合各地实际，大力开展综合农业（林、牧、旅游业）和进行结构调整，大力扶持有市场需求的龙头产业。产业结构的调整不能盲目，而是指导农民生产的积极性，要让农产品卖个好价钱，这样农民就能增收了。对于农业的投入要增加，主要用于品种改良和抵御自然灾害的工程方面。小城镇的建设要慎重，有条件的地方要快上，没有条件的地方，也不能一哄而上。农民进城打工也是一种转移，工作政府要多指导，组织好。对待民工的问题，也要贯彻《劳动法》对待。只有解除套在农民身上的土地枷锁，土地才能进入市场经济、实行规模经营，农业才能进入市场经济，农产品才能真正形成合理的价格。
5、破解“三农”难题需要因地制异。根据不同地区的实际情况，因地制异，具体情况具体分析，制定不同的发展战略。破解“三农”难题需要新措施:回报农民,尊重农民,依靠农民。
①回报农民———按照国际惯例,中国应该进入“以工补农”阶段了。所以，不仅要取消农民负担,今后要逐步增加对农村义务教育和医疗卫生保健的投入。农村税费改革应该进一步减少税费的征收。现在的问题是尽量减少农民负担。第一,是中国农民参与国际竞争的需要，许多发达国家还给补贴，我们更应该扶植他们增强竞争力，参与国际竞争。第二,中国农业GDP的比重仅占百分之十五,却要养活百分之七十的人口,根本无力承担税费任务。在可能的情况下停止向农民收取一切税费，用十年时间恢复和提高农村生产力，培育农村土地租赁市场，促进现代农业体系的形成，以应对WTO的加入。加入WTO后，外国的农产品就会冲击我们的农产品，城市不要本国农产品的时候，不仅是农业、农村、农民的危机，也是国家的危机。为什么我们的农产品价格高？主要的原因是土地承包制限制了农业的规模经营以及由此带来的机械化、科技水平的差异。美国农业已经农场化了，一般规模是5000亩，我国则是家庭经营，户均不过六、七亩，最大的户也不过二、三十亩。为什么我国农业不能规模经营？除了现行的家庭联产承包责任制没有把农民出租、转让土地使用权的自完全还给农民和农产品价格过低过，另一个原因就是：过高的农民负担抑制了农村土地租赁市场的发育。其实农村改革说简单也非常简单，那就是一步步地减少对农民的束缚，给农民以国民待遇。当农民有充分的自由后，很多长期困扰的问题就会迎刃而解。
②尊重农民———重构县乡基层政府。我们常说,政府是人民的政府,一个基层政府的构建,应根据当地实际情况和老百姓的要求来构建,绝不可照葫芦画瓢。应当按照邓小平“三个有利于”的标准,按人民群众意见构建县乡政府和政府部门,而不是我们所说的“机构改革”。
③依靠农民———让人民群众管理政府。任何一个政府,没有人民群众的监督管理,就会膨胀、腐败,会走向人民的反面。人民群众怎么管理基层政府呢?第一,官员由人民选举产生。第二,财政的钱怎么花,由当地组织和民间社团讨论,人大决策,政府照着执行,执行过程接受党组织民间组织和人民代表的监督。第三,公仆违背了民意,人民有权力罢免。第四,政府所有政务必须公开,随时接受监督、质询。党的基层组织,应依靠人民加强对政府的建设领导和监督,党永远应站在人民的立场上。解决三农和农村经济问题,如果没有大思路、大前提、新战略、新举措,是无所作为的。
6、解决‘三农’问题，一定要跳出来，要有创新的思维。
首先要确立强烈的富民意识，在农民增收上有新突破。从实际情况看，凡是农民增收幅度比较大的地方，增收的动力源主要靠的是劳力转移、结构调整、土地扭转、多种经营等。近几年迅速崛起的个私经济，已成为推进农业劳力转移的先锋，成为解决农村就业的关键，成为农民最现实、最直接的致富“亮点”。应该在指导思想上，把这些“渠道”作为农民增收的治本之策，促进农民收入的持续稳定增长。
还要确立强烈的市场意识，在结构调整上有新突破。大力推进绿色农业、三资农业，用现代工业理念“经营农业”。把做大、做强龙头企业作为“经营农业”的“火车头”，逐步形成“一村一品”和“一镇一业”特色，为农业结构调整导航。
要确立强烈的创新意识，在深化改革上下功夫。要破除“责任田是保命田”、“种田万万年”的旧观念，破除把“承包期30年不变”与“土地使用权流转”对立起来的片面认识，引导农民“以土生财”，把资源转化为资本，大胆探索土地股份合作制改革，将土地作价入股，使农民成为股民，确保农民“失地不失业”。让土地向具有经营资质的种养能手积聚，向具有资本实力的“三资”农业积聚。
参考文献：
1、沈亚军《WTO与“三农”》；《福建论坛·经济社会版》；2002年第3期
2、郑庆昌宋国林王东炎《透视“科技特派员”制度——农村科技推广体系转变与破解“三农”》；福建农林大学学报(哲学社会科学版)；2002年5期
论文内容摘要：在“三农”问题中，农民问题的解决是重中之重。多年来，农民在我国一直处于弱势群体地位，这种弱势群体地位是我国农业、农村中诸多问题产生的重要根源，改变农民的弱势群体地位是深化农村改革、实现农村社会经济良性发展的关键。
判断某一群体是否处于弱势地位，不应该以该群体人数的多寡作为依据。农民虽然是我国人数最多的群体，但是其弱势地位在许多方面都有表现。
农民弱势群体地位的表现
面对自然条件和市场的弱势。农业是自然依存度很高的产业，农民只能在既定的自然条件下开展生产；而在当前条件下，我国对水旱、台风、虫害、霜冻等不利自然因素的控制和抗拒能力还很弱。这使农民在自然条件面前处于弱势。农村信息闭塞，农民缺乏收集、运用市场信息的能力，难以灵活适应市场调整生产；农产品的难保存性、农业市场主体的多而分散等特点，使农民在市场上讨价还价的余地较小；农产品市场需求弹性小，农民面临着更多的需求约束，农民收入增长和农业增产之间不一定存在着正比关系；农业生产往往以“年”为单位，生产周期长，资金周转、积累速度慢，资金运用效率低；在加入WTO以后，相对发达国家运用现代化、资本化、规模化手段从事农业生产的农民群体而言，我国农民也处于明显的弱势地位。
文化素质方面的弱势。农民受教育程度低，目前在我国9亿多农村人口中，有2亿多文盲和半文盲，占整个农村人口的23%。在4.6亿农村劳动力中，小学及以下文化程度的占42.61%。这种状况，使农民科技水平低下，法律法规也知之甚少，难以适应现代社会的需要；在文化心理层面，农民普遍存在着逆来顺受的文化取向、消极认命的人生态度、迷信鬼神的封建意识等，折射出农民思维、行为方式的弱者取向。
在政府农民博弈中处于弱势。这种弱势又表现在：信息不对称，如基层地方政权对国家方针政策、法律法规的了解比农民要多，这些部门可能通过隐瞒、曲解、拖延、篡改甚至伪造信息的方式蒙蔽农民，压制农民对政府的规章、制度以及国家法律的知情权，以实现自身利益；地位不对等，在某些政府官员眼中，政府部门与农民之间是支配与被支配、控制与被控制的“官”民关系，后者只能以服从为要旨。而长期严酷的封建专制统治使农民普遍存在着对政府机关及其代表的敬畏和顺从；农民力量分散薄弱，难以形成一致的诉求表达和行动，在国家制定政策和方针的博弈过程中，鲜能反映其心声，而农民在合法权益受到侵害时，也很难得到有力、有效的保护；农民的退出刚性，由于户籍制度的限制、农民生存技能的缺乏等因素的影响，农民特别是中老年农民退出这一博弈关系具有相当的难度，这使其在受到不公正对待时，更多的只能选择承受。
农民处于弱势群体地位产生的不利影响
我们可以看到，当前在农业和农村中存在的许多问题，都可以从农民的弱势群体地位中找到原因。
抗自然灾害能力、市场适应能力差。正是农民在自然条件、市场竞争等方面的弱势，才使农民在自然灾害面前难有作为。在市场面前，出现盲目生产、从众跟风等非理；坑农、害农、骗农事件屡屡发生并能得手。这种状况的长期延续，对于我国农业生产的稳定增长、农业参与国际竞争都会造成不利的影响。
农村普遍存在乱收费、乱摊派问题。在农村，基层政权机关机构庞大、冗员众多。据国家统计局1996年调查显示：小城镇党政机构一般都多达30～40人，远远超出编制。平均每个乡镇预算内财政可用资金只有314万元，根本无法满足其工资性支出(262万元)和公务费支出(144.4万元)。由于监督约束机制不健全，乡镇干部的公款消费、损农肥私现象十分严重。数目庞大的财政支出、挥霍浪费，最终都被基层政权机关利用自己的强势地位，以乱收费、乱摊派的形式转嫁到农民身上，而农民的弱势地位使农民即使知道是不合理负担也难以反对。
政策缺乏科学性、公平性。农民的意愿、要求、反应缺乏迅捷有效的上传渠道，使国家在制定政策时，可能由于缺少必要的信息而出现偏差；或者由于农民的弱势群体地位，使政策制定者较少顾虑到农民的利益和要求，从而做出不利于农民的政策安排。如通过剪刀差的价格政策等抽取农业剩余来为工业提供资本积累，这样的政策执行长达30余年，至今仍在一定范围内存在。据测算，1979～1994年的16年间，平均每年从农业部门流出的资金净额仍高达811亿元；这些缺乏科学性、公平性的政策，不仅损害农业的发展，而且最终会破坏整个国民经济的协调发展，带来一系列不良后果。
城乡差别扩大、二元结构固化。对于执政者而言，不同阶层是以不同的权数进入其效用函数的，其首先考虑的是某些强势群体的要求和支持。相对农民而言，官员、公务员、工人、商人等都是强势群体，这些群体多聚集在城市。从而，城市居民与农民在政策安排中的约束权数相差悬殊。这是公务员能不断的加薪、工人即使不工作也有最低生活保障的原因之一；城市个人所得税起征点为1500元，而以土地为基本生存保障的农民月均收入不足300元，却还要不折不扣地按人头地亩征收各种税费。这在客观上使农村发展陷入谬尔达尔描述的城乡扩散效应模型，城乡差别呈现扩大之势，二元结构出现固化倾向：1998-2000年城镇居民人均收入分别是农村居民人均收入的2.52倍、2.66倍和2.80倍。
农村社会稳定性较低。随着农村开放程度的提高以及信息量的扩大，农民对于自身在社会中所处的弱势位置会越来越有一个深切的感受和清醒的认识。部分农民因而会产生强烈的失落感、被排斥感和被剥夺感，这些失范的人口可能会以一些激烈、非法的方式表达自己的不满，成为我国犯罪行为的主体，这些对农村乃至社会稳定造成了极大的威胁。
改变农民弱势群体地位的策略
既然农民的弱势群体地位是农业、农村中许多问题的症结所在，那么，改变农民的弱势群体地位，对于深化我国农村改革，推动我国农业发展有着重要的意义。在现实中，可以通过以下一些手段来改变农民的弱势群体地位。促进农业合作化与一体化。单个的农户面对自然、市场风险时，其力量是非常微小的，但多个农户的合作则能有效的增强农户实力。当然，这种合作化不是改革开放以前合作化的复制，而是适应新形势的产物：现代合作化完全秉持自愿、民主、互利原则，进退自由，从而具有帕累托改进的性质；合作化应具有开放性，可以实现跨村、乡、镇的联合，实现生产要素的优化组合，对于打破农村的封闭保守局面、扩大信息交流也是十分有效的。当前，国家应积极推动股份合作制等新型合作形式的探索、推广。农业一体化，包括贸工农、产加销一体化。目前已出现的模式有公司+农户、专业市场+农户、主导产业+农户、中介组织+农户、开发集团+农户等等。它有助于在工贸业与农业之间、农产品生产与加工销售之间形成相互依赖、制约的制衡关系，农户以平等伙伴身份参与市场竞争，通过合同、协定等形式维护其合法权益。这能有效改变农民在市场中的弱势地位，对于农民积累市场经验、提高科技水平、增强自我积累能力等也是有益的。
建立农村群体利益代表组织。在各发达国家，农民一般都有自己的代表组织，为维护农民利益而奔走，如日本农民协会、美国大豆协会、谷物协会等等。这些利益代表组织不仅发挥着有效组织农业生产经营活动的作用，而且扮演着政府施政载体的角色。如美国政府将美国农场主的利益代表组织——美国农场局视为重要的信息渠道和社会控制的中介，鼓励其开展活动。对于我国而言，设立全国性的农民群体利益代表组织及基层组织，对于国家和农民都是有益的。对于政府来说，能够听到来自农民的声音，并可得到专业的政策咨询，有助于其决策的科学化；对于农民来说，有利于其要求、反应等的迅速上传和有力表达，使国家在制定政策时尽可能兼顾到农民利益；而且，在农民利益受到损害时，代表组织以集体的名义出面，更能维护农民的合法权益。这方面，消费者协会成立后对消费者权益的有效保护可作为例证。我国加入WTO后，农业面临国外农业严峻竞争压力的背景下，支持、鼓励农民利益代表组织的成立和活动显得尤为重要。
完善村民自治制度。按照我国《村民委员会组织法》的规定，村民自治制度奉行民主选举自治组织（村委会）领导人、民主决策和民主管理村务、民主监督自治组织领导人的原则。乡镇政府部门与村民自治组织之间是非强制性的协商、指导关系，而不是行政隶属关系。可以看到村民自治制度是改变农民弱势群体地位的有效措施。但村民自治制度自上世纪80年代中期实施以来，还有不尽如人意之处。许多地区根本没有推行村民自治制度；而按照《村组法》运作的地方，由于村委会设在原生产大队一级，村民人口众多、居住分散、作息时间不一，使开会、议事行使民利成本很高，各项民利多流于形式，对村委会无法形成有效的约束力。在面临乡镇政府机关压力的情况下，村委会往往倒向政府部门，为乱收费、乱摊派等推波助澜，不能坚持以农民利益为指向。为此，在大力推广村民自治制度的同时，可以考虑对其也进行一些改革，将村民自治组织下沉到自然村（生产小组）一级，这样，村民居住集中，人口较少，行使民利等制度运转成本较低、相关信息也更为充分，能有效增强对村委会的监督约束力，促使其成为农民利益的真正代表。
加强面向农村的信息传播。农民对政策、科技、文化知识等的匮乏是农民处于弱势地位的重要原因，从而加强面向农村的信息传播是十分必要的。当前，可以考虑在完善、健全农村已有的有线广播网的基础上，在省市一级电视台开辟专门的面向农民的农村频道，节目重点在于宣传、讲解党和国家的方针政策、推广普及科学知识、提供农产品市场信息、反映农民愿望要求等，以扩大农民的信息量；同时应该鼓励农民的合理流动，这些人能将新的思想观念、经营手段、科技知识等带回农村，对于改变农村的信息闭塞也是很有帮助的。
加强对农业、农民的立法保护。当前，无论是农业一体化进程中各参与主体权利义务关系的确定，还是农地产权制度的变革、农村村民自治制度的推行，都需要国家法律的确认、保护、规范。如在土地经营形式上，当前出现了转包、出租、抵押、全托等多种探索形式，但由于缺乏相关法律的规范，这些形式难以存续和推广。又如基层政府部门通过随意调拨、调整土地，少补偿或不补偿的批租等侵害农民利益，也需要通过立法保护农民承包土地的长期使用权、收益权等。所以，国家应该加强对农业、农民的立法保护，做好普法推广工作，依法行政，以维护农民权益。
此外，对于社会各阶层中的弱势群体给予更多的关怀和帮助，谋求各阶层在发展机遇、收入、财富等方面的相对平等，是现阶段国家应该秉持的价值观念。国家对农业的扶持也是改变农民弱势群体地位、推动农业发展的重要因素。
参考文献：
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关键词：城市化三农问题农民工就业
一、城市化与三农问题的关系
三农问题，指的是在中国改革开放不断深化的过程所出现的农业、农村、农民问题。“三农”问题是中国特有的，它的产生有着复杂的社会历史根源，由一系列体制上、经济上的原因所共同引起。建国后，新中国一穷二白，想要发展经济，早日实现国家的“四化”必须走工业化道路，而走工业化道路，需要雄厚的启动资金来支持工业的发展。由于当时我国的国际环境非常恶劣，不能从外部获得巨额的资金来支持，所以只能借鉴苏联社会主义的建设经验，一方面进行原始工业积累，一方面牺牲农民的利益来支持国家工业化建设。在这过程中，国家主要通过以下几个方面来完成资本积累：一是通过工农产品的价格“剪刀差”来降低工业产品的成本，提高利润，然后再投入到扩大工业生产的建设中去。二是通过统购统销的政策，切断农民与市场的联系来获得城市和工业发展所需要生产资料和生活资料。三是实行城乡“二元”户籍制度控制城市规模，限制农民进城使大量的农业劳动力滞留在农村和农业。这种以暂时牺牲农业、农村、农民利益来实现工业化的方式从已经实现现代化国家的发展轨迹来看，只要工业化和城市化是同步的，两者发展到一定程度就反哺农业，用现代化的生产资料来武装农业，使农业现代化。同时通过国家财政的扶持反哺农村，利用市场经济的作用提高农民收入是可以逐步实现城乡一体化的。然而，由于我国长期实现计划经济，建立了城乡分割的“二元”社会制度，不但使城乡差距越拉越大，而且使城市化落后于工业化。“三农”问题不但没有得到解决，反而逐步累积，并成为制约中国政治、经济、社会发展的一个瓶颈。
城市化是指人类生产与生活方式由农村型向城市型转化的历史过程，主要表现为农村人口转化为城市人口及城市不断发展完善的过程。从本质上看，城市化就是一个过程，这个过程包括两个方面的变化：1、人口从乡村向城市集中，并在城市中从事非农业的工作。2、乡村的生活方式向城市生活方式的转变，包括价值观、态度和行为等方面的转变。改革开放以来，我国的城市化从1978年的17.9％上升2006的43.9％，20多年来平均以接近1个百分比的速度增长，应该是一个了不起的成就，然而我国的城市化进程仍然比较落后的，不但落后于世界城市化水平，而且也落后于与我国实际收入水平大体相当国家的城市化水平，落后于我国的工业化水平。城市化发展水平的滞后有一个重要的原因就是当前我国城乡收入差距过大，占中国绝大多数人口的农民收入一直较低，内需严重不足，巨大的消费市场无法启动，致使商品销售不畅，企业开工不足。此外，城市化的滞后也阻碍了“三农”问题的顺利解决，因为“三农”问题的本质是农民问题，而农民问题的核心是农民收入问题，要解决这一点需要大规模的减少农民数量，转移农村中的剩余劳动力把沉淀在农业中过剩劳动力转移到非农产业中来。对此，理论界和决策者大致形成了统筹城乡发展，用城市化来解决“三农”问题，用“三农”问题的解决促进和谐城市化发展的共识。总结起来，主要基于以下几点：
(一)“三农”问题根本原因说到底是城乡二元结构矛盾长期积累的结果，其中又以城乡二元经济结构尤甚，这种城乡差距十分明显的经济结构不但影响了城市化的进程，而且也加剧了农村与城市的分离。解决这种二元经济结构的策略是实现传统的农业部门的剩余劳动力向非农产业转移，在某种意义上说就是大量减少农民数量，城市化战略是解决这一问题很好的措施，随着城市化的进程的加快，越来越多的农民进城在第二、三产业工作，从而可以提高农民收入，而农民在收入提高后一方面可以扩大消费，从而提高整个社会的消费总需求，为经济的发展提供广阔的市场和持久的动力，另一方面农民把自己的所得收入汇回家乡，或者带着自己在城里的收入回到农村进行创业，这些都会对农村经济的发展起到很好的作用，反过来又可以加快城市化的进程，随着城市经济的繁荣，国家税收总量不断增长，国家财政可以通过转移支付的方式拿出更多的资金来支持“三农”，最后形成一种用城市化来解决“三农”问题，“三农”促进城市化发展的良性循环。
(二)“三农”问题说到底是农村人口和农业剩余劳动力过多，人均耕地等资源占有过少，这种资源环境压力大，土地边际报酬递减的国情历史地注定了中国农业长期实行分散的超小农户经营，在农民变成少数之前难以推行合理规模的大农户经营制，只能在众多小农户及其可能接受的联合形式实现集约经营。然而这种生产力提高缓慢，市场化程度不高的经营方式很难提高农业的生产效率和增加农民收入。而城市化过程中最大的特点就是聚集经济效应：随着城市化的发展，市场化进程也将加快，人口的聚集可以带来土地的集约，而且农村的人口转移可以使土地在农民手中适度整合和集中，这种情况有利于农业机械化的推行，实行农业的规模经营和集约经营。中科院《2005：中国可持续发展战略报告》称：当农村人口数量降到全国人口的25％以下时，农村土地即达到市场化要求，此时土地的集约化、规模化和专业化生产才达到一定程度，农业的科技含量、服务水平和生产成本才有大幅度改善，农民收入水平和整体素质才有明显进步。城市化的和谐发展能有效拉动对农产品的需求，大幅增加农民的收入。这样，“三农”问题才能得到彻底解决。
(三)从美、日等发达国家和一些发展中国家的城市化发展经验来看：城市化是一个全球性的社会经济转型现象，是经济发展进程中必然面临的重大问题之一。随着城市化程度的提高，城市在社会经济发展中的作用会不断增大。城市化程度不但是一个国家经济发达程度，同时也是工业化水平高低的一个重要标志。因此，一个国家的经济要发展，就要大力减少农村人口的比重和提高城市化率。150年前的欧洲、美国以及紧随其后的日本都经历过由村镇农业社会向城市工业社会的过渡，这种过渡的关键和基础就是通过农业人口向城市的流动，进而引发社会结构的根本性改变。当今的富裕国家最初是农业国，依靠技术进步和经历农业人口向城市的流动最后才成为城市化的工业国。据世界银行统计，2002年高收入国家的城市化率已经达到了78％，中等收入国家的城市化率达到了53％左右，而美国和日本的农村人口比重不超过2％和5％。再来对比我国，研究资料显示，2006年我国的城镇化率为43.9％，低于与我国人均实际收入大体相当的国家55％的平均水平。尽管我国整体经济增长快于一些发展中国家，人均GDP年均增长率达到9.1％，高于巴西、哥伦比亚、韩国、印度尼西亚等国的6.3％、3.1％、6.7％、5.0％；但在城市人口增长率指标上，我国只有3.6％，低于巴西、哥伦比亚、韩国、印度尼西亚的5.2％、4.9％、6.1％、4.8％。2006年底，我国城镇人口占总人口的43.9％，农村人口占总人口56.1％。无论是从城市化与工业化的比值来看，还是从非农就业比重和城市人口比重之比来看都处于不合理的区间。因此，加大农村城市化的进程，才可以使我国的经济发展赶上世界发达国家。
二、城市化在解决“三农”问题过程中的现实困难
用城市化来解决“三农”问题是有其可取之处的，然而，在发展城市化过程中，我们不能完全照搬西方发达国家的经验简单地把一些看似完美的理论作为行动的依据，我们更应该理性地思考它的优点和不足，因为在用城市化来解决“三农”问题的过程中遇到了一系列的理论上的问题和现实中的困难。
(一)就业和农业人口问题
要使转移出来的农民真正地进城就需要有大量长期稳定的非农就业岗位，需要提供比原来更多的就业机会来吸纳进城的农民。然而，现实的情况却不是那么令人满意，从1981年到2006我国的失业率实际上是处于一个上升阶段，1981年我国的失业率为3.8，从1982年开始到2001年失业率虽然逐步上升，但一直低于1981年的数字，然而从2002开始，我国的失业率突破了4.0，2003年达到了历史最高的4.3，此后几年一直在4.3左右，而且我们公布的失业率只包括城镇登记的失业率，并没有包括农村中的失业人口和城镇居民中未登记的失业人数，有资料显示，如果按照1990年劳动参与率推算，2006年应当工作而不打算工作的城镇劳动力高达4,438万人。再加上847万登记失业人口，城镇闲置劳动力约为5,300万人。目前城镇失业率在16％左右。如果按照农业生产技术、适度规模化的要求考虑农业剩余劳动力，只需要6,100万农业劳动力。因此，目前农村中还剩余劳动力高达2.5亿。失业率这么高的社会，城市化还能满足进城农民的工作要求吗?更为严峻的事实是：随着《新劳动法》的颁布，用人成本的增加，必将促使企业更多地使用资本、技术等生产要素而减少劳动力资源的使用。进城农民与其他群体相比大部分是知识素质较差、技能水平较低的群体，他们一般只能从事科技、知识技能要求不高的工作，而中国的经济结构显示，一旦发生世界性的经济形式恶化，出口将会大幅度减少，企业的生存将会非常困难，失业增加将不可避免，最先受到冲击的也将是从事于这一低技能的民工。发改委2008年8月3日的统计表示，全国今年上半年6.7万家规模以上的中小企业倒闭。作为劳动密集型产业代表的纺织行业中小企业倒闭超过1万多家，有2／3的纺织企业面临重整。此外，在金融危机中珠三角出口企业大量破产导致大批人失业也向我们证明了同样的事实。
据国家发改委的测算，如果按照“十五”计划平均每年新增1，200万就业速度，中国在2020年实现全面小康社会的时候，会达到55％的城市化率，而那个时候人口大约在15亿左右。这意味着即使达到了实现全面小康的预期目标，中国依然还会有7亿多人生活在农村。现实情况是，我们的经济增长率在上升，经济吸收就业的速度却在下降，况且，到2020年我们能否达到55％城市化率还不知道?如果减少农民的数量不是按照就业来说，那是按照什么来减少?如果是的话，那么这么多的农民我们能大规模的减少吗?难道就是单纯地把农民从农村转移到城市?可见，在劳动力无限供给的情况下，大量的农村剩余劳动力能不能有效转移到城市，城市化战略并没有给出明确的答案。
(二)粮食生产问题
我们先抛开城市化本身中城市所需要的解决的一系列问题不说，退一步讲，如果单纯地把为了大规模地减少农民数量而减少农民，农民进城使城市化率和非农业人口比重提高了，那么城市非农业人口的生活资料和生产资料，按照我国的国情能保障吗?也就是说，农业人口从事农业生产能够给非农业人口提供足够的保证吗?近几年，虽然说农村农业形势好转，但是，这是相对于自1999-2003年农业方面特别是粮食连续4年减产、农业再次出现徘徊的背景来讲的。
就粮食产量来说，2006年只恢复到1997年的水平。1996-2006年全国总人口增加9,059万人，城市人口增加20,402万人，人均粮食从1996年的414公斤减少到2006年的379公斤。因而近四年来的增长还只是恢复性的增长。相比来说，自2003年以来整个经济发展速度已经连续五年超过10％，供需矛盾扩大了。1997年、1998年我国是农产品净出口国，每年有60-80亿的美元顺差，2006年则有140亿美元的逆差，现在我们是农产品的净进口国了。2007年出现了猪肉、粮食涨价便是一个信号。到2008年更是发生了世界性的粮食危机，2008年CPI持续高企不下，食品因素起了绝大部分的推动作用。在粮食产量几经努力尚未达到安全保障的5亿吨水平下，随着我国人口峰值到来，还需增加1亿～2亿吨的粮食，我国粮食生产区域格局正在发生根本性变化，从传统“南粮北调”的格局已经向“北粮南调”的方向发展。一旦发生突发性自然灾害、重大疫情、重大污染等公共安全事件，往往会造成区域或城市的食物在数量或质量上短期内无法保障或市场局部短缺，城市食品安全又促成社会危机和社会动荡。
在此还要强调一点的是，大规模减少农民数量，不只是专家学者们的想法，这也是农民的想法，而且在当前的现实中，由于城市与农村，从事农业与从事非农业之间存在着巨大的反差，很多农民已经放弃了农业，不但他们如此，他们还要求他们的后代也是如此，当前农民队伍萎缩的现实就已经提出了这样一个严重的问题，今后谁来从事农业生产?
(三)土地问题
当前许多城市的政府热衷于通过扩大规划区的合法途径征用更多农村土地，用以经营开发城市的土地，作为推动城市发展和建设的重要手段，致使城镇建设用地扩展过多过快，损害了“三农”的利益，根据国土部门提供的数据，全国城镇和工矿区用地由1996年的5.42万平方公里，增至2005年的7.27万平方公里，年均增加2,055平方公里。按建设部编制的《全国城镇体系规划》专题研究报告提供的数据，全国城镇建设用地由1991年的2.75万平方公里扩大到2005年的6.78万平方公里，14年内扩大了约4万平方公里，年均扩大2,860平方公里。新扩的城镇建设用地60％以上是耕地，且多为优质耕地。这对于像我国这样一个人口最多、耕地特别紧缺的国家来说，所面临的大规模建设占地的形式十分严峻。尽管已早将节约宝贵土地资源列为我国的基本国策，但在以往开发建设的实践中，浪费土地资源的现象仍然相当严重。根据国土部门的统计，到2004年8月全国共清理出各类开发区6,886个，规划用地面积达3.86万平方公里，其中实际建设占用土地1.03万平方公里。这种粗放式的城市化扩张不但没有解决我们的人地关系，反而使农民、农业和农村用地向城市化再一次作出让步，导致资源占有关系更加紧张，而这不正是城市化所要解决的问题吗?美国、西欧等发达国家确实通过了城市化解决了类似于中国三农问题的一系列问题，但是，他们的人口是没法与我国的人口相比的，我们国家光农业人口就要比他们任何一个国家的总人口还要多，他们人口出现了过剩可以向殖民地移民。他们实行的是土地私有化，而我国呢?由于政治体制的不同以及国际环境发生了很大的变化，我们既不能像发达国家过去那样向殖民地大量地移民，也不能实行土地完全私有化，现在有人主张实行私有化认为这样可以加快土地流转，将土地有偿地集中到一些种田大户手里，但是，如果当土地现行所有制结构转化到私有权、私有制，将会对中国农村、农民以及整个社会秩序的稳定产生什么样的影响呢?城市化战略也并没有对这个问题进行明确的回答。
(四)城市化本身的问题
国外城市化的成功经验是值得我们学习的，但是，我们在学习国外成功的经验的同时，也要注意失败的地方，日本在城市化在过程中还存在农业人口过度进入城市，造成农村人口稀疏、产业衰退、社会设施奇缺、文化水平落后、农业用地面积减少的问题。1993年日本粮食的77％靠进口。2003年60％的粮食靠进口，成为名副其实的第一粮食进口大国。墨西哥的城市化率已经高达80％，但是在墨西哥，城市中有大量的贫民窟存在，社会治安混乱，生态环境恶化等一系列问题存在，巴西这个国家的基本情况也是如此。任何城市的发展都要考虑城市本身的承载力问题。中国城市的生态环境目前仍然处于局部改善，整体恶化的状态，一些城市片面追求经济增长和扩大城市规模，不考虑当地资源环境承载条件，盲目发展，破坏了城市的自然生态。“急速”的城市化使许多城市出现了热岛效应、温室效应、污染效应和拥挤效应，城市生态系统已经到了不堪重负的地步。部分大城市特别是特大城市功能过度集中于中心区，城市工业用地比例偏高，住宅、商业服务及交通、市政用地比例偏低，随着人口的增加导致生活设施短缺、基础设施跟不上城市的发展，从而是交通拥挤、犯罪率上升、贫民窟等“城市病”不断涌现。当把农业人口大规模地引向城市使其真正成为城市居民，解决住房是其中非常一个重要和迫切的问题，而当前的现实是数千元的房价已远远超过了农民的实际购房能力，尽管政府通过一系列按揭贷款、廉价房制度来积极推进城市化，然而，解决住房还是面临着诸多的困难和问题，如财政、资金、土地、分配等。此外，进城农民的保障制度真的能建立或者是真正实施起来吗?要知道我们的人均GNP在2005年只有1,709美元，这样一个巨大的保障问题，可能人均GNP在2005年达到42，007美元的美国人也无法解决，如果不能，那么将怎么办?城市化战略并没有对此做出解答。
三、对策与建议
(一)科学规划，构筑合理的城市化体系，正确引导农村劳动力的转移
从我国农村剩余劳动力地域流向来看，农村转移劳动力有进大城市的偏好，东部发达地区一直是农村劳动力的主要流向地，这种情况虽然是市场化引导的结果，然而，毕竟带有一定的盲目性和滞后性。大城市由于技术含量和资本有机构成明显高于小城镇使得大城市安排一个劳动力所需要的资源远远要高于小城镇，此外，大城市由于工业就业比重上升的空间已较小，服务业发展的缓慢使其对劳动力的吸纳能力不强使得大城市就业竞争压力大，这些对于转移当前过多的农业剩余劳动力，达到发达国家的城市化水平是不利的，因此，要大力发展中小城市，加快小城镇建设，充分利用小城镇资源和产业空间的优势，大力发展适合于本地区的劳动密集型产业，同时充分发挥小城镇集聚效应和扩散效应，促进农村工业小区建设，吸引乡镇企业向小城镇相对集中以此带动更多的劳动力就业，减少对大城市人口过于拥挤的压力。大城市也应该依靠提高生产要素的利用质量和利用效率，走集约型发展的道路，达到能耗更少、成本更低，经济效益更可持续。集约型发展城市使各种经济活动在城市综合体内互动，各种资源有效整合，提高城市的容积率从而发挥更大的空间效应。只有通过走大中小城市与小城镇协调发展，层次递进的多元化发展道路，才能积极创造条件，促进有发展潜力的中小城市充分发挥其优势来加快我国城市化发展进程，为我国当前“三农”问题的解决创造良好的条件和基础。
(二)加大对农村和农业的投入，提高劳动生产率
加大对农村的投入，改善农村的生活和生产环境，既是社会主义新农村建设的基本要求，也是解决“三农”问题的具体措施，只有加大对农业的支持和扶持力度，才能进一步发展农业，为城市化进程提供足够的生产资料和生活资料。随着经济实力的增强，政府既要扩大对粮食主产区补贴规模和范围，又要尽快把已确定的支持粮食生产的各项政策措施落到实处。切实保护农民的利益。同时，政府也要稳定农业生产资料价格，对农业发展不但要承担起大中型农业基础设施建设的任务，而且对小型基础设施建设也有义不容辞的责任。应不断加大各级政府预算内农业基本建设投资，扩大农业公共品供给范围，从而扩大农民种粮的积极性。
(三)进一步完善各种制度，为农村劳动力的转移提供良好的环境
农村劳动力的顺利转移需要进一步调整不合理的制度，建立一整套完善的政策保障体系，为农民市民化保驾护航。一要进一步完善就业服务体系，建立健全统一的城乡劳动力市场，这要求政府部门为农村劳动力提供就业信息、技术培训、咨询、中介和合法权益保护的服务平台，逐步降低农村劳动力进入城镇就业的门槛，取消针对农民进城就业的歧视性条件，以及对进城农民从事职业的各种不合理限制，逐步实现城乡统筹就业，形成一体化的城乡就业市场。二要完善社会保障体系。将进城的农民工纳入社会保险的范围，解决其住房、医疗、子女上学、养老等后顾之忧。对一次性出让承包地后进城的农民，要建立最低生活保障制度，与其他城镇居民同等对待，从根本上改变农民工与城市下岗职工就业竞争的劣势地位。三要彻底地打破城乡“二元”户籍制度，把依附在户籍制度上的各种不合理的制度规定全部剥离出去，同时加紧研究制订新时期适合中国改革和发展的户籍制度，使其有利于农村剩余劳动力的转移和农民的市民化、有利于户籍管理、有利于保障公民的合法权益。
(四)保护耕地，科学经营土地
在城市化的进程中，一方面因城市的扩张，不可避免地会占用土地，另一方面随着农民的市民化，又会使一部分土地农民手中空置出来，因此，科学经营土地主要从以下几个方面入手。首先，严格保护耕地，努力增加耕地面积，提高耕地质量。其次，要加快农地产权制度改革，在坚持土地集体所有制的前提下允许农户承包的土地转包、转让、入股、租赁等形式，在集体经济组织范围内实行流转，使已转移出去农户的土地向纯农业户集中。再次，在城市土地的经营上，实行由政府主导与市场运作结合型相结合经营方式，探索出适合市场经济规律的经营管理城市土地的新路子，集约使用土地，不断提高经营城市土地的技巧和水平，获取最佳的持续的经营城市土地收益。
关键词:“三农”问题；农业高新技术；政策；农业现代化
农民、农村和农业问题合称“三农”问题，有人把“三农”问题概括为“农民真苦、农村真穷、农业真危险”。其实，“三农”问题不是三个问题，“三农”问题归结起来是一个问题，可以用一个字来概括，那就是“穷”，邓小平同志早在1985年就一语道破天机。讨论“三农”问题的本质，就是要找到三农问题的“穷根”。经济学原理告诉我们，一个社会的发展需要一个合理的制度结构和相应的激励机制。尤其是在中国这样一个人口众多的传统社会，离开了政府推动、政策和制度引导，经济建设和社会进步将只能是步履蹒跚甚至寸步难行。
一、农业高新技术的含义
所谓农业高新技术，是指能广泛用于农业领域的，对农业经济发展和农业科技进步产生深刻影响和重大推动作用，并能形成新型农业产业的高技术和新技术。包括国家科技部认定的航天技术、生物技术、信息技术、激光技术、自动化技术、新能源技术、新材料技术等7个高新技术领域的相关内容。但目前具体应用于现代农业，主要指农业生物技术(转基因技术、酶技术和发酵技术等)、农业信息技术(包括计算机农业应用和各种农业专家系统、农业网络技术)、设施农业技术(包括各种温室技术、无土栽培技术)、节水农业技术(改善地面灌溉系统和滴、微灌、喷灌技术)、核技术(用于农业育种技术)、现代农业机械技术(带电脑程序控制)、农产品精加工技术、遥感遥测技术、新能源、新材料技术、激光技术(激光平地)等。
二、发展农业高新技术的必要性
1.传统农业的经济增长潜力有限
传统农业是一种技术状态和资源要素水平长期内大致保持稳定不变的农业状态，经过世代适应，各种生产要素已达到最佳配合，但由于其物质和能量的低层次循环，其内部发展的潜力有限，由于其生产工具以手工操作为主，劳动力、畜力、土地等传统要素是其主要生产资源因子，新生产要素对农业生产的促进作用微乎其微，从而造成了土地生产率及劳动生产率的双重低下。概而言之，传统农业具有以下五个特点：
第一，传统农业是一种自给自足的产业；
第二，传统农业的技术停滞不前；
第三，传统农业中的劳动者文化素质差；
第四，传统农业对外部环境依赖性较强；
第五，传统农业是一种小农经济的生产方式。
由此可见，传统农业不能成为社会经济增长的动力源泉。
2.现代农业与农业高新技术相辅相成
现代农业是一个由市场导向的与发展农业相关、为发展农业服务的产业群体。从农产品生产过程看，农业关联产业群包括产前、产中、产后的各行各业。产前主要是农用物资的生产与供应，如机械、肥料、种子、饲料、农药、农膜、电力及其他物资；产中主要是直接与农业生产耕作或为之服务，包括耕作、播种、施肥、收获等环节及植保、病虫害防治、卫生防疫、种苗与繁殖等；产后主要是农产品的流通与加工，如收购、运输、保鲜、加工、销售等。这个围绕着农业生产而形成的庞大的产业群，在市场机制的作用下，与农业生产形成稳定的相互依赖、相互促进的利益共同体；它们相互之间又及时传递各种市场信号，并以科技进步成果、市场供求信息和各种物质力量支撑着各个环节的发展。随着科学技术和社会经济的发展，现代农业已沿着资源投入、生物生产和经济增值三方面有了很大发展，基本上是把平面结构的农业转化为空间结构的三维农业。是按三维农业的概念，把产前、产中和产后的各项内容及其在现实社会中存在的基本形式显示出来。
3.高新技术对改造我国传统农业具有重要作用
我国人多地少，落后传统农业一直是困扰着我国经济发展的后顾之忧。因此，引入国内外农业高新技术来促进我国农业的发展，已成为我国改造传统农业的强大动力。为了使高新技术改造传统农业有一个带动性的突破，全国各地在实施“九五”农业科技计划中，把建设现代农业示范区作为重要内容。
我国目前已陆续启动了一批高新技术产业化项目和农业科技成果转化项目，一批以转基因品种、生物农药、生物肥料、胚胎工程为代表的高新技术逐步实现了产业化。据农业部统计，目前全国已有400多个农业高新技术示范园区正在从事转基因农作物培育与应用、组培苗木、工厂化栽培和养殖、设施农业、基因工程疫苗等高新技术成果的产业化开发，这将为农业产业升级和技术换挥重要作用。经过农业科研教学单位和一些科技型企业长期的研究、开发和探索，我国在农业高新技术方面特别是生物技术领域已获得一批突破性的研究成果，一些农业高新技术成果先后在水稻、玉米、油菜、棉花杂种优势利用、组织培养、转基因蔬菜、棉花、家畜胚胎工程、克隆牛羊、转基因猪、重大畜禽疫苗、种苗脱毒快繁技术等领域获得成功，其中，一批成熟技术已在产业化方面开始起步。
由于高新技术改造传统农业对于实现我国农业增长方式的根本转变，探索21世纪我国农业发展的新的途径，迎接新的农业科技革命到来，促进我国农业发展上一个新的台阶具有积极意义。
三、政策探讨
1.认真实施科教兴农和农村可持续发展战略
认真贯彻《农业科技发展纲要（2001-2010年）》精神，坚持用现代农业技术和设施装备农业，用现代农业科技知识武装农民，把农业发展尽快转到主要依靠科技进步和提高劳动者素质的轨道上来。积极推进农业科研体制改革，切实提高农业科技创新能力。积极引进国外先进技术，加强成果转化和技术推广，加快发展农业科技产业化。加快创新人才培养，加强农民职业教育和技术培训。合理开发利用农业资源，保护和建设生态环境，保持生态平衡，促进农业可持续发展。
2.大力推进农业科技进步和创新，加快技术创新步伐
科学技术是第一生产力，发展社会主义市场农业，实现农业可持续发展，科技是关键，人才是根本，教育是基础。离开农业科技和教育的发展和创新，我国农业现代化和可持续发展也就无从谈起。目前，我国农业科技贡献率仅为45%，而发达国家（地区）的农业科技贡献率已达80%甚至更高。
加快农业科技创新步伐，为农业结构调整和产业升级与发展提供强大的技术支撑。逐步建立起先进的农业科技创新体系，高效率转化科研成果的农业技术推广体系，全面提高农民科学文化素质的农业教育培训体系。
3.调整农业科研的方向和重点，重视提高产量，更加注重提高质量、增加效益
从主要为农业生产服务，转向为生产、加工、销售的全过程服务，从资源消耗型技术开发为主转向资源节约型技术开发为主。以培育优质、高产、专用和适销对路的动植物新品种为重点，大力开发优质农牧渔业新品种。加强对农业产后加工、贮藏、保鲜技术的开发和推广，大力开发农产品加工技术和农业节本增效技术，发展优质高产高效农业。以提高农业技术入户率和到位率为重点，加强各级农业技术推广机构，加大农业技术的推广与普及力度。技术推广要引入市场机制，实行有偿和无偿服务相结合。鼓励科研院所、大中专院校、企业及农业科技人员，以技术开发、技术咨询、技术入股和技术转让等多种形式，从事技术推广与服务工作。深化农业科技体制改革，解决科研与生产脱节的问题。实行农科教、产学研结合，加快农业科研成果转化。鼓励有条件的农业科研机构逐步转变为科技型企业或企业集团的技术开发机构，一部分科研机构可以转变为农业科技和信息中介咨询机构，充分调动广大农业科技人员的积极性。
4.进一步加强农民职业技术培训工作
大力加强农民职业教育和技术培训，建立多渠道、多层次、多形式的农民技术培训体系，通过农业广播学校、电视大学、专业技术培训班、职业高中、远程教育、函授和农民夜校等形式，广泛开展农民技术培训，做好农村科技普及工作。扩大“绿色证书工程”、“跨世纪青年农民培训工程”、“农技电波入户工程”的实施规模，提高农民接受新技术的能力和生产技术水平。
四、小结
解决三农问题任重而道远，从技术的角度来考虑，我国各地政府应重视和支持农业高新技术的推广和发展，将其列入本地经济和农业发展规划，并筹集和投入大量资金进行开发建设高新技术园区和研究机构。预计在未来五至十年内我国农业现代建设将进入快速发展时期，将会有大量高新技术成果进入农业领域，通过现代农业示范区的示范、推广而达到产业化规模，为农业产业化和现代化提供健康发展之路。
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“三农”问题是我国农业、农村与农民问题的简称，其实质是我国城乡产业、城乡收入、城乡社会发展差距过大，根源在于我国城乡发展严重失调、城乡发展差距扩大、城乡二元结构凝固。“三农”问题已成为阻碍我国经济社会总体保持持续良性发展、影响国家社会稳定根基的重大社会问题。党的十六大报告指出：“统筹城乡经济社会发展，建设现代农业，发展农村经济，增加农民收入，是全面建设小康社会的重大任务。”党的十七大报告指出：“要加强农业基础地位，走中国特色农业现代化道路，建立以工促农、以城带乡长效机制，形成城乡经济社会发展一体化新格局。”只有切实执行统筹城乡发展的战略，才能从根本上有效解决“三农”问题。
一、“三农”问题的主要表现
（一）农民收入增长缓慢，城乡居民收入差距日益扩大
我国是一个农业大国，农民占总人口的70%，自20世纪80年代农民增收放缓以后，从90年代末期至今我国农民的收入始终处于低速增长状态，与城市居民收入的高增长形成越来越大的反差。“九五”以来，尽管党中央把农民增收当作头等大事来抓，出台了一系列政策措施，但农民收入增长依然缓慢，增幅远远低于“八五”时期，也大大低于同期城镇居民收入增长水平，并呈逐年下降的态势。近5年来，城镇居民年收入增幅均在10%以上。2003年，农民人均纯收入2622元，同比增长4.3%，而同期城镇居民人均可支配收入8500元，比上年增长9.3%，城乡居民收入差距达到3.24∶1，呈继续扩大趋势。如果将城镇居民享受的医疗、福利等因素考虑在内，城乡居民实际收入比至少在5∶1以上。
（二）农民经济利益和平等权利得不到有效保护
由于缺乏风险控制机制，长期以来农民只是农产品价格的被动接受者，我国农业面临的自然风险和市场风险主要由农民来承担，此外，由于缺乏利益保护机制，在土地等生产要素的非农化转移中，农民往往只能被动接受土地的低价格而不能享有其应得的利益。在劳动力由农村向城镇转移的过程中，农民作为最弱势的群体，常常是最低工资的接受者，虽然为城市发展创造巨大财富而不能分享其成果。
在我国广大的农村地区，农民普遍缺乏必要的社会保障，无法享受公共卫生、医疗和教育。即使进入城市，实际上成为城市建设者和财富创造者，农民也不能享有与城镇居民同等的城市公共福利，遑论平等参与社会事务的政治权力。
（三）农业生产效率低下，发展后劲不足
我国绝大多数农村地区，在实行联产承包制以后的二十多年来，实际上并没有进行更为深入的制度变革，分家分户经营、自给性生产为主，出售剩余产品为辅的格局没有从根本上改变。首先，由于生产方式落后，农业生产效率十分低下，土地产出率不高、劳动生产率也比较低，因此日益缺乏竞争力。其次，由于缺乏有效的生产要素投入，导致我国农业发展后劲不足。改革开放以来，加快工业化和城市化的结果是导致农村廉价的生产要素和资源流向城市和工业，形成支持工业化的“低成本”优势，从而导致土地价值净流出、农村资金净流出和优秀劳动力净流出，使农业发展的支撑条件日益弱化。
二、“三农”问题的根源分析
（一）长期的偏向工业、偏向城市的发展战略，使城乡二元经济结构固化
长期的偏向城市的工业化发展战略，一方面在通过政府计划经济手段将资源配置到工业和城市的同时，另一方面则通过户籍制度在城乡之间构筑一道制度性壁垒，人为地使城乡分离，这从一定程度上限制了由农业份额下降引起的剩余农业劳动力资源向其他行业、部门的充分转移。虽然城市经济的发展为农村劳动力流入提供了大量就业机会，但相应的管理体制改革严重滞后，农民即使长时期进城务工经商，大部分仍难以取得城镇居民身份。二元经济社会结构形成以后，城市由于资本有机构成相对较高和充分利用现代物质文明及技术，使其发展的速度更快，把农业和农村远远的甩在身后，加之经济发展中的累积因果效应作用和资源要素的趋利流动，使城乡差距、工农差距更大，“三农”问题日益凸显。
（二）价格剪刀差和不合理的农民税费负担，导致农村资本大量流失
解放初期，为迅速实现经济起步，建成独立完整的国民经济体系，以赶超发达国家，我国选择了优先发展工业尤其是重工业的经济战略。
这一经济发展战略模式实际上需要农民以牺牲自身利益和发展机遇为代价来向工业化、城市化进行资本积累和资金贡献，为此，我国主要采取了工农产品价格“剪刀差”政策，税收政策和银行信贷政策。例如，1979～1994年政府通过工农产品“剪刀差”从农业提取的净剩余为12986亿元；1978～2001年农业各税和乡镇企业税金从54亿元增加到2594亿元，年均递增20.3%，2003年全国农业四税达到875.22亿元。除了税收以外，全国乡一级政府每年至少需要3700亿元才能维持正常的运转，其中约1800亿元要靠收费来解决，这又加大了农村资金的流失。
此外，农村信贷也是农村资金流失的重要渠道，由于农村居民在银行存款多而贷款少，以致农村资金通过银行信贷大量向工商业和城市流转，仅1996～2000年农村通过信贷渠道流出的资金就由1912亿元增长到4048亿元。
（三）制度建设滞后阻碍了农村经济的发展
首先是土地制度建设滞后。由于人地关系紧张这一基本矛盾，土地不是作为商品而是作为一种福利按人均分和承包给农民，农民对土地具有天赋产权，使一些制度性的缺陷逐渐暴露出来。由于土地所有权和使用权分离，农户拥有的土地产权残缺，权利的排他性不强，常常发生土地掠夺经营、土地保护功能弱化及保护中的搭便车问题，使土地加速向非农产业转移和流失。
其次是户籍制度、商品粮供应制度和劳动就业制度。新中国成立不久，为了保证对社会的管理，设立了严格的户籍制度，把公民划分为城市居民和农民两大类群，以致城乡间产生了难以逾越的鸿沟。改革开放以后，随着农产品供应形势的好转和农产品流通市场的开放，大量的农民涌入城市寻找工作机会，但是由于户籍制度及其所派生的劳动就业制度影响，农民进城务工成本很高，收入低，保障性差，一般都从事建筑业等最苦、最脏、最累、最具风险的工作，而根本得不到应有的收入和必要的劳动保障。
再次如现行的税收制度、社会保障制度、农村教育制度等存在的缺陷都极大地阻碍了农村经济的发展。
三、统筹城乡发展是解决“三农”问题的有效途径
统筹城乡发展不仅是增加农民收入的根本点和落脚点，也是促进农村经济全面发展，解决“三农问题”的有效途径。就其内涵和实质来讲，统筹城乡发展就是要把城市与农村、农业与工业、农民与市民作为一个整体，纳入经济社会发展统一规划中去通盘考虑，把城市和农村经济社会发展中存在的问题及其相互关系综合起来研究，统筹加以解决，建立有利于改变城乡二元结构的市场经济体制，实现以城带乡、以工促农、城乡一体的协调发展。
（一）调整乡镇企业发展战略，实现城乡工业一体化
改革开放以来，乡镇企业的发展增强了农村的经济实力，但是工业化的“二元结构”使得城乡工业结构雷同并导致低水平的市场竞争，极大地浪费了资源，使得农村工业化不论科技含量还是整体水平都大大落后于城市工业化。统筹城乡经济发展，要求在合理分工的基础上，形成城乡工业一体化的发展格局。要明确农村工业不是独立于城市工业之外的一种产业形式，随着农村工业化水平的提高，二者融合发展是必然趋势。政府部门要在税收、信贷等方面对农村工业加大扶持力度，促进其健康发展。
（二）逐步实现城乡劳动力市场一体化
长期以来，大量富余劳动力滞留农村，成为制约农村经济增长、农业劳动生产率提高、农民增收的主要因素。要从根本上改变农村面貌，必须尽快建立统一的劳动力市场，放宽农民就业政策，给农民提供更多的就业机会，要把农民就业问题的着眼点从局限于农村内部转移到放眼全局，实行城乡统筹。要打破农村劳动力与城市劳动力在政策上、制度上的界限，让农民自由流动，自主择业，享受与城市职工同等的生活待遇。要努力提高农村劳动力的整体素质和就业能力。
（三）加大对农业和农村的投入和支持保护力度
针对我国城乡发展差距较大的现实，必须进一步调整国民收入分配结构和财政支出结构，要纠正长期以来国民收入分配中客观存在的城市偏向和工业偏向，加大对农村和农业的投入，变城市倾斜为农村倾斜。
首先，要加强农村基础设施建设，增加政府对农村基础设施和农村生活设施的投入，特别是加大对农田基本建设、电力、通信、医疗卫生设施建设的投入力度，以改善农业生产条件和农民生活条件。
其次，要深化农村金融改革，提高对农业和农村的信贷支持。要制定政策解决农村资金流出问题，引导和鼓励商业银行将在农村吸收的资金更多地投向农村，加大对农业的信贷投放。
再次，要进一步完善农村土地制度。土地家庭承包经营是农村基本经营制度的核心，必须长期稳定并不断完善，依法保障农民对土地承包经营的各项权利。
（四）统筹城乡社会发展和教育事业
发展农村教育、卫生和文化等社会事业是政府的重要职责，所需要的投入应当纳入各级政府的财政支出范围。
要大力发展农村文化事业，丰富农民的文化生活，加强农村精神文明建设。要采取政策措施，引导社会力量投资举办农村的社会事业，建立多元化的投入机制，加快农村教育、卫生、文化等社会事业发展，使农民能够享受更多的公共产品。
要扩大社会保障面，逐步建立农民与市民、各种所有制企业职工平等一致的、覆盖全社会的包括养老保险、失业保险和医疗保险等在内的社会保障体系。
要完善以农村年义务教育为主的基础教育体制，提高农民的科技与文化素质。
要将先进的科学技术通过有效的传导机制向农村转移，鼓励科技人员到农村领办、创办民营科技企业，实行科技生产要素参与分配政策，形成科技创新、创业的激励机制，提高农村的科技水平，促进农村、农业的发展，从整体上提高农民的科技与文化素质。
参考文献：
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1、列为预防突发事件的重大课题，制订切实可行的应急方案。
一是对乡村债务进行摸底核实把握大局。（1）要核实债务性质。可分类为：公共产品债务，如义务教育和水电路等公益事业建设；政策性债务，如基金会、村办企业债务等；运转性债务，如欠发工资和日常办公经费等；财政体制性债务，如垫交税费的债务等；招待费债务，如公款接待费用等。在此基础上，特别要核清民间债务和银行债务。（2）要严明债务统计纪律。要防止基层产生国家将会接收这些债务的误解，否则，将无法得出真实的债务数据，而且会使债务数据呈几何级数上升。凡在债务统计时瞒报或多报，要追究领导责任，以确保乡村债务统计细致准确全面。做到情况清，底子明，预防措施出在危机爆发前。（3）要实行债务公开。对乡镇债权债负要在本区域内进行公开，防止县、乡、村暗箱操作。对村级债权债负要明确的集体所有性质，债权的认可、核销都要以村内民主的形式进行，县乡只可指导，不可包办代替。
二是借鉴乡村债务的化解实践。
根据笔者调查，比如不少乡村迫于无奈进行的一些化解债务的实践就可以借鉴：（1）对银行的债务进行事实挂帐。（2）对乡村干部的债权要先抵消本人及亲属的老欠税费和往来才能确认。（3）对农户的债权动员抵消本人及亲属的老欠税费和往来。（4）对尾欠税费确定税改前和税改后的不同比例进行核定，对特困户和贫困户的尾欠税费张榜公布进行减免。（5）个别地方一些群众基础好的村，采取农户自愿在粮食两补中抵扣尾欠税费的办法来化解村级债务。（6）有些地方就采取了村民投票公决的办法，把尾欠税费确认为村民共同所有的集体债权。例如湘南某镇的文光村，近5年来就已经化解债务10多万元，村级债务就只有3.8万元，其中欠信用社1万元、欠镇政府老欠税费1.8万元、欠村干部工资1万元，可以说该村的债务危机已经得到全面化解。（7）有的地方采取债权置换的方式来化解债务，如甲欠乡村的钱，而乡村又欠乙的钱，就将乡村对甲的债权转让给乙。据有关资料显示，湖南全省乡村债权高达19.8亿元。如果能把这部分“债权”中确系合理负担部分收上来，对化解乡村债务将会起到举足轻重的作用。
2、切实减轻乡村负担，禁止随意增项加码。
一是要出台政策严明纪律，对待减轻农民负担一样来对待减轻乡村负担。省委、省政府要禁止各级没有足额经费保证就给乡村下达任务，要明确划分乡、村与县以上的各自责任，对上级随意增加的负担乡村有权拒绝，且要像对增加农民负担一样对增加乡村负担的责任人进行“一票否决”。上级政府及相关部门不得以任何理由要求乡村赞助钱物；不得以任何理由强行摊派报刊杂志或销售其他物品；不得违反规定进行任何形式的升级达标活动；不得以任何形式平调乡村资金。对包括上级拨款在内的乡村所有财政收支、所承担的责任及财政的使用范围和项目予以严格规定，并在本区域内全面公开，超过范围和项目使用，从严进行查处。省政府设立举报电话，加强新闻和群众监督。
二是要取消针对乡村的达标升级等各种形式主义考核制度。乡村组织的考核制度，核心应该是以农民是否满意作为最终评判标尺。要按照科学发展观的要求，创建适合新农村建设目标的政绩评价指标体系。首先就要彻底根治一下“上级出政策，基层出票子”的时弊，如树典型、搞“政绩工程”、各种达标升级活动、并由此而来的各种接待应酬活动。其次是要彻底改变目前行政体系中“为指标而达标，为数量而充量”的工作潜规则。对乡村考评的方式、内容、标准、结果要在所管辖区内公开公布，改变作为法定主体的群众在考评工作时缺位的不正常状况；使那些谋取部门利益的考核部门对考核不再感兴趣；使“为考核而实施考核、迎接考核、应付考核”的形式主义得到有力的根治，从而减轻乡村组织因形式主义而不得不付出的财力、人力和物力。
三是对乡村组织“少取、多予、放活”，让乡村组织与农民一道休养生息。当务之急就是要取消要乡村在财政上进行配套的各类实事。搞公路建设，水利建设，农民医保都是好事，但不能要求没有收入来源的乡村支付配套资金。其次是加大对贫困县和农业大县转移支付力度，支持乡镇机构改革和人员精简。乡镇机构改革是势在必行，迟改不如早改，长痛不如短痛。而且越穷的地方干部越多，改革的成本越高，也越需要缩减财政吃饭队伍，降低公众服务成本。每个人买断工龄按一年一个月工资计算，加上医保和社保，平均每人在4、5万元左右，一个县就需要上亿元，如果还包括欠发工资和垫交税费借款就是数亿元。但农业大县因为是种粮食为主，所以绝大多数都是贫困县，县政府不去加重乡村的负担和截留乡村的资金就十分难能可贵了，哪里还有什么能力去支付改革成本呢？
3、解放思想创新体制，推进农村政治改革。
由于存在着从上到下的考核制度，上级政府给下级政府的压力，加速了权、责、利的分离，也就形成更多的乡村债务，应该从体制上来解决这个问题。
一是合理定位乡村组织的职能。随着农业税的取消，乡镇政权和村级组织要逐步从“统治型组织”转向为“服务型组织”，将工作重心转移到社会管理和公共服务职能上来。关键的环节就是要解决事权与财权相统一的问题，严格按照“权随事走，财由事定”的原则，要明确哪些是属于乡村组织的事务，哪些不属于。属于乡村组织的事务，就必须要赋予相应的权和钱。没有赋予乡村相应的权和钱，就不能赋予相应的事务。比如计划生育是国家项目，就不应该要求村级组织承担行政成本。
乡镇政权和村级组织今后的定位应该是：把自身作为国家向农村社会提供的公共产品。笔者以为主要是三大职能：一是社会保障，主要是保障农村居民的生存权利，包括大病救治、弱势群体的扶助、人身安全等。二是政治保障，主要是保障农村居民的民利，如保障农民在村民自治中的民利应该是乡政府的法定职责。三是公共保障，主要是保障农村居民生产和生活的公共产品，如水、电、路、文化事业建设及科学技术的普及推广等。除此以外，对于农业地区的乡村组织，不能赋予发展经济的责任。因为，一方面，乡村组织只有服务职能而没有宏观调控经济的权能；而另一方面，作为建立在“乡村社会”之上的“县域经济”，发展经济的责任必然是非县级以上的政权莫属，乡村组织只能是其中的一个“守夜人”。既然乡村组织的本身就是国家为农村社会提供的一个公共产品，象城市社区一样，国家就要提供一个财政的保障。
一、可持续发展的村镇规划建设价值取向
在发达国家村镇规划中，判断可持续发展有2个不同的角度：一个是以生态为中心；一个是以人为中心的。“生态中心论”以环境可承受和环境得以改善为前提来判断可持续发展，如决定人口和经济增长的限度：“人本论”以满足当前人的需要但不损害后人的利益和他人的利益为前提来判断可持续发展。两个不同的立足点的差异之一是尺度不同：“生态中心论”的尺度是区域的或全球的，而“人本论”的尺度是地方的，一个村、一个镇和一个城市。用可持续发展的方式去规划设计社区时大都采取“人本论”的立场。
英国的《21世纪地方发展纲要》从4个方面考虑可持续发展的村镇规划设计：
（1）在可持续发展的规划设计中，应采取生态学的方式去考察社区，重新研究社区与它的背景的关系，如自然景观、生态系统、水和能源等。
（2）在可持续发展的规划设计中，应尽可能强化地方社区的独立的和综合的功能。一个地方对汽车的依赖会产生环境污染、交通设施使用不平等、过量使用土地和能源等问题，因此，避免地方社区的区域功能衰退，减少对汽车的依赖，是用可持续发展的方式去规划设计社区的重要内容。
（3）在可持续发展的规划设计中，采用人的尺度、土地与空间的混合使用、人群的混合居住、维护地方的社会资本等基本准则。
（4）调动各方面积极参与社区可持续发展的规划设计，使每个人都能负起尽可能减少对生态系统干扰的责任。
按照这些准则设计的社区有如下理想特征：有适当的住宅、工作机会、当地生产的农产品、稳定的能源和水源；不同年龄和收入的人们形成一个和谐的社区；人们在那里生活、工作、参与各类社区活动；大部分人在那里工作，不需要每天为了工作而长途奔波；所有的人都认为他们自己属于那里。这些描述可以归纳为6大设计原则：
（1）独立性：无论从技术上、社会上还是环境上讲，村镇居民的日常需要应尽可能在当地得到满足。例如，居民在村镇里能够得到就业或得到基本的社会服务，减少出行，从而减少在交通上的能源消耗，减少对环境的影响。
（2）混合性：在设计上给村镇里不同的社会阶层、经济收入、年龄特征的人们以选择的机会，包括出行方式、住宅、工作、服务和开放空间等，尽量采取居住混合，功能混合，适宜步行等基本设计手法。
（3）地方性：村镇规划与设计应顺其自然，如地理环境、自然景观、水系、生态系统、小气候的条件，不仅增加了每个社区的个性，也保护了环境。
（4）综合性：充分考虑人们在地方社区内的各种各样的空间联系，如公共场所使用的多样性，道路使用的多功能性。
（5）开放性：村镇规划与设计应尽可能对未来开放，如公共建筑用途的变更，住宅的扩大，基础设施的增容，多功能的开放空间。
（6）自我管理：村镇规划的决策应放到尽可
二、村镇规划建设要注意乡村的特点
（1）非农业使用的土地叠加在多倍于它的自然开放空间上；
（2）人的尺度与乡村自然尺度的巨大反差；
（3）乡村空间基本保存着原有自然地理形态和多样性的相互联系；
（4）土地和空间的非农业化会对生态循环链发生影响；
（5）开放空间与其他使用在土地分配上的比例和在空间布局上存在特殊规律；
（6）村镇居民的资源供应能力和废物吸收能力是确定的；
（7）农用地的保护与对农用地调整的生态约
（8）居民点自然文化特征和地域文化特征混城市规划并不涉及这8大特征，而村镇规划设计如果忽略它们，后果就是失去农业生产空间，失去自然的开放空间，失去良性的生态循环链，失去村镇居民点的各种自然特征，失去地方文化特征。但是，反对套用城市规划的方式、去指导村镇规划，并不意味着拒绝采用城市规划的技术和手段。相反，它仅仅意味着在规划村镇居住区的形体时应用城市规划和设计手段，同时，还必须再加上对乡村自然开放空间、乡村自然尺度、乡村自然地理形态及其联系、乡村生态循环链、乡村生活与生产的混合等因素的考虑。
三、按照乡村发展趋势合理规划村镇布局
1.都市区和非都市区不同地区乡村的变化前景是不同的。比如，都市区的乡村（郊区）与一般农业地区的人口变动会有不同趋势，乡村居民点的生命力也会有不同情况。美国有都市区和非都市区的统计定义。都市区（也译为“大城市统计区”），由5万人口以上的中心城市和在其影响下的城市和乡村组成。在80~90年代，美国有268个都市区，人口1.98亿人，占总人口78％，面积占15％。在都市区中，郊区人口占一多半。非都市区包含其他中小城市和大部分乡村。乡村指居住人口在2500人以下、不属于城市区的居民点。非都市区的村镇，1980年有2443个，1992年有2304个。镇有多种形式，比如农业镇、工业镇、矿业镇、退休人员镇、官员镇等。
在法国，位于城市附近或位于工业和城市人口聚集区（ZPIU，类似于中国所谓城乡结合部地区）内的乡村人口，以及部分边远乡村的人口也有增加的趋势；也有1／3的村镇人口在减少，比如在科西嘉中部、南阿尔卑斯和布列塔尼中部，主要是一些人口密度很低（20-30人／km2）的地区，一直存在着荒芜化、人口外流和老龄化。
2.村镇布局调整
关键词：“三农”问题；扩大内需；结构调整；城市化
农业停滞、农民贫穷、农村落后的“三农”问题是当前人们普遍关注的社会热点问题。21世纪中国面临的话多挑战中，“三农”间题大概是最严峻的一个。“三农”问题不仅是关系到9亿农民的生存发展问题，也是关系到整个中国社会稳定和发展的全局性问题。党的“十六大”报告提出要在本世纪头20年全面建设小康社会，同时再次将“三农”问题列为政府今后工作的重点。在这种背景下，探讨“三农”问题与我国各大主要宏观经济间题的关系，为最终解决棘手的“三农”问题提供一个新的视角。
一、“三农”问魔与扩大内需
当前有效需求不足依然是制约我国国民经济进一步发展的“瓶颈”，有效需求不足的一个重要原因是居民消费需求下降，一太面城市居民消费趋于饱和，另一方面是农村消费市场长期启而不动，潜在消费需求不能转化为现实购买行为。因此，采取措施启动农村消费市场已成为当前实现扩大内需的关键一环。要启动农村消费市场，必须解决“三农”问题，因为“三农”问题是阻碍农村居民消费增长的主要原因。
(一)收入是制约农民消费的首要因素。我国农村还处于消费水平与收人水平基本同
步变化的阶段，还没有进人边际消费倾向递减阶段。因此，对低收人阶层的农民来说，其收人增加，消费支出也会相应增加，收入增长的预期提高，消费倾向也随之提高。但是近几年来，农村家庭纯收人增长率呈下降趋势:19%年为9.00!0,1997年为4.6%,1998年为4.3%,1999年为3.8%,2001)年为2.1%o(1996--1999年数据转引自:《宏观经济研究》.2001年第4期，第11页;2000年数据转引自:《宏观经济研究》.2001年第3期封底)。
农民纯收人增长缓慢导致购买力严重下降，并直接影响到农民消费需求的增长。提高农民收人已成为启动农村消费市场的重要前提。为此，必须多渠道、多途经提高农民收人，包括增加农产品供给和减少农业人数双管齐下;加快农村剩余劳动力的转移，繁荣小企业和小城镇，扩大9亿农民的就业空间和收人来源等等。
(二)农民负担过重在很大程度上削弱了农民的支付能力，从而影响了其消费水平的提高。党的十一届三中全会后的农村改革获得了巨大的成功，解决了农民的温饱问题，但是农民收人逐渐增加的同时，其负担也与日俱增，一些地方的乱收费、乱罚款、乱集资和各种摊派现象十分突出，严重影响了农村经济发展和消费增长。因此，必须大力推进农村税费改革和农村行政机构改革，从治本上杜绝各种增加农民负担的源头，扩大农民可支配收入的比重，从而提高农民的购买力，增加农民的消费热情，扩大农村需求。
(三)消费环境不佳也在一定程度上阻碍了农民消费能力的实现。比如，农村基础设施落后，阻碍了耐用消费品在农村的普及，从而影响了广大农民的购买积极性。因此，国家要努力改善农村消费环境，为农民消费水平的提升创造条件。一方面增加财政对农业的投人;另一方面，建立农户自我资金积累的投资机制。通过改善农村交通、通信条件，既可使农产品及时转化为商品，增加农民收人，又使得所需的工业品能够及时组织进来，解决农民卖难买难的问题。针对目前农村消费的热点是家用电产品，应加快农村电网、电视转播站等基础设施建设。
总之，农村消费市场是一个有着广阔前景和巨大发展空间的市场，启动农村消费市场是扩大内需的重点。而要启动农村消费市场，必须解决“三农”问题。换句话说，“三农”问题的解决是扩大内需的重要保证。
二“三农”问题与国民经济结构调整
(一)入世使解决“三农”问题显得更为迫切。
人世对我国国民经济的发展来说，机遇与挑战并存。从农业方面看，加人WTO有利于我国优势农产品的出口和农民部分消费品支出的减少(由于部分进口消费品价格低于国内同类消费品价格)，相应增加可支配收人，也有利于有效解决贸易争端。但同时也在农业经营和非农产业等方面给农民收人带来挑战。我国主要的农产品如小麦、玉米、大豆、棉花等生产成本较国外高，因此价格偏高，造成农产品出口困难;同时，在质量方面由于过去缺乏产品国际标准意识，我国农产品在国际市场上同样缺乏竞争力。根据WTO的有关协议，我国将在s年内取消所有的配额和数量限制。农产品的进口关税也将削减到14.s%一巧%，而且对国外农产品的进口也不得使用非关税措施。因此，农民期望像过去那样通过农业经营增收将很困难。从非农业收入方面分析，目前我国乡镇企业的增长速度开始回落，经济效益下滑，吸纳农村剩余劳动力的能力下降，农民从乡镇企业获得的收人递减。人世后，我国一些规模较小、设备落后、职工素质不高的乡镇企业将受到严重的冲击，这些企业的兼并破产在所难免。而另一方面一些发展较快的新兴产业面对激烈的国内国际市场竞争对劳动者的素质提出了更高的要求，从而使农村剩余劳动力转移变得更困难。据有关专家预测，人世后中国农民将有966.2万人失业，这必然形成新的就业压力，给农民的就业增收带来严重的影响。应对人世后带来的上述种种问题，根本的途径是实行战略性的结构调整。
(二)解决“三农”问题与整个国民经济结构调整本质上是一致的。
2001年初召开的中央农村工作会议明确提出，农业、农村经济发展新阶段的中心任务是实行战略性的结构调整，基本着眼点在于优化品种、提高质量，从整体上提高农业的素质，提高我国农产品的市场竞争力。卿农业和农村经济的战略性结构调整，农业劳动生产率提高的结果是导致农业剩余劳动力的增多。在目前这个阶段如何将这部分剩余劳动力转移就业，需要研究许多新的课题.要有新思路，要深化改革。(1)要坚持所有制的多样化，实行多种经营;(2)要坚持技术手段的多层次，不同技术层面的行业可吸纳不同素质的劳动力;(3)要大力促进服务业的发展。由此可见，农业的战略性结构调整，不仅是农业的内部问题，而且牵涉到整个国民经济的结构调整。也就说，现阶段“三农”问题不过是整个国民经济结构不合理的一个缩影，“三农”问题的解决必须通过调整整个国民经济产业结构来实现。
在我国目前的国民经济结构中，无论产出结构，还是就业结构都不尽合理，而且就业结构转换的速度也滞后于产出结构转换的速度。根据统计资料，2000年我国国内生产总值中，第一产业为15.9%,第二产业为50.9%，第三产业为33.2%，而1991)年则分别为27.1%,41.6%,31.3%。由此可以看出，在过去十年间，农业增加值占国内生产总值的比例下降了很多，工业和建筑业的份额正好有大体的增长，而第三产业却基本维持在同一个水平，未见明显的增长。再从就业结构上看，目前大体上是，2000年我国第一产业吸纳就业人数为50%，第二产业为22.5%，第三产业为27.5%，而1991)年则分别为60.1%,21.4%,18.5%0蜒表明，在十年里，第一产业就业人数依然占很大比重，第二产业吸收的就业人数变化不大，而第三产业却有很大的增长。
不难看出，上述关于三次产业的产出结构和就业结构的数字存在着某种不相一致的问题。例如，第三产业产出比重没有多少增加，但就业比重却上升了近10个百分点，可见第三产业对劳动力有很强的吸纳能力。但目前我国第三产业比重仍然偏低。国际上达到平均发展水平的国家，无论在产出还是就业方面，第三产业所占比重都在50’%以上。虽然就综合经济发展和人民生活质量来看，我国已经达到国际平均发展水平，然而我国第三产业的比重离50%a仍有较太差距。可见，我国国民经济结构不尽合理，急需进行调整和优化，尤其要大力发展第三产业，为吸纳农村剩余劳动力创造条件，以实现农民增收的目的.最终解决“三农”问题。
三、“三农”问魔与我国城市化、农村工业化和农业现代化
(一)解决“三农”问题将为加速我国城市化进程创造条件。
根据国际经验，工业化与城市化是同步推进的，而我国城市化水平却严重滞后于工业化水平，也滞后于世界平均水平，这对我国的发展很不利。我国城市化滞后的原因主要是:(1)建国初实行以重工业优先发展的赶超战略，将城市定位为生产城市，制约了城市规模的扩大和城市人口的增加，阻碍了城市化的进程;(2)是长期以来的城乡分割和严格的户籍管理制度;(3)是农村特殊的工业化道路，即发展乡镇企业“务工不进城”对城市化进程会发生一定的阻潜作用;(4)是对城市化认识上的偏差。比如认为工业化可以不走城市化的道路，城市化是资本主义特有的现象等，无形中也成为我国城市化的侄桔。
解决“三农”间题和解决我国城市化间题有着高度的相关性。不论是近期还是长远，解决农村地区的经济发展，增加农民收人的根本出路在于增加非农就业，而增加非农就业的主要途径是加快城市化进程，把更多的农民变为非农民。有关专家指出，我国人多地少，要让大批农民转到城市，使农民的比重由现在的70%降到30%的时候，“三农”问题才真正解决。
(二)解决“三农”问题的过程也是实现农村工业化和农业现代化的过程。
长期以来，我国实行城市搞工业、农村搞农业这样一种单一的经济发展政策，其效果很不理想。一方面，工业化不可能单靠少数城市人来推动;另一方面，农业是个弱产业，面临三大风险—自然风险、市场风险(产品卖难)、技术风险(农业技术投资回报率不稳定)，人世后，三大风险尤为严峻。因此，要实现农业现代化，单靠农业自身的力量是不行的，必须走农村经济工业化的道路，使供应、生产、加工、销售形成一体化经营，农村工业化同时也是解决“三农”问题的一个重要途径。
首先，农村工业化是农村大量剩余劳动力的吸收器。农村工业企业一开始就抓住我国城市工业中相对薄弱的环节和方面，立足于门槛较低的劳动密集型产业。因此，有较大的劳动力吸纳能力;其次，从长远看，农村工业化是增加农民收人，缩小城乡差别的根本途径。农民增收缓慢，城乡居民收人差距大，固然有牺牲农民利益来换取城市工业发展的历史原因，更重要的是由于工业部门劳动生产率比农业部门高，从而导致工农业产品价格“剪刀差”的存在。劳动生产率提高是促进农民增收，使农民由贫变富的关键。而农村工业化正是提高农业部门劳动生产率的最佳选择。再次，农村工业化是实现乡村城镇化的基础。我们所说的农村工业化主要就是指小城镇日益工业化，这样，可为乡村城镇化提供基础和依托。归根到底，农村工业化有利于推进农业现代化的进程。我国农业现代化的制约因素主要有两个:一是农民的素质低:二是资金缺乏。而农村工业化将可以解除这两个制约因素，实现农业的产业化和集约化经营，促进农业机械化和农业科技的推广应用，从而实现农业现代化。
四、＂三农”问皿解决与西部大开发及我国政治经济体制改革关系重大
(一)“三农”问题的解决与否还会牵涉西部大开发战略的成败。西部大开发首先是西部广大农村的大开发，而不能只是几个城市的大开发。东西部的差距主要体现在农村，在西部大开发战略中，应当把解决西部地区“三农”问题作为大开发的战略重点之一。就广西而言，作为一个相对落后的农业大省，更要重视“三农”问题，要继续推进科技兴桂、科技兴农战略。从区域发展看，一方面桂东南要充分利用原有基础、发挥地缘优势，保持较快增长势头，率先实现农业产业战略性调整，推进农村城市化、农村工业化和现代化进程，并对桂西北起良好辐射作用;另一方面，桂西北要加强基础设施建设，充分利用当地资源优势，发展生态农业，开发特色农产品，增加农业科技含量，并可尝试搞旅游农业。同时，桂西北还应重视人才引进，培养、开发当地人力资源，从整体上提高农业人口素质，这也是解决我区“三农”问题的重要方略。
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