(一)没有突出乡镇特色
乡镇特色的经济是区别其他形式的经济关键点。没有乡镇特色的经济模式就不能在激烈的竞争市场中立足。不能在商界中引起注意，经济长足发展一定会受到限制。这个问题方面。中部和西部可以借鉴东部发展模式，例如东部沿海乡镇的“一镇一品”和“一镇一业”的发展模式。中西部地区还需要对自己的特色进行开挖，寻找到适合自己发展的经济切入点。
(二)城镇功能不足
城镇是连接着农村和城市，一方面服务着城市和农村，另外一方面实现了城市产业的转移和对农村经济的辐射。农村经济改革发展的过程中，大量的农村劳动力出现，他们奔赴城市，在城市发展建设方面做出了巨大的贡献，伴随着也产生了一些不利于城市管理的内容。乡镇功能的实现，可以形成良好的产业聚集，吸收大量的农村劳动力，将城市和农村发展中的问题解决。从我国当前乡镇经济发展情况来看，产业和人口聚集的未成形，影响到了乡镇经济的发展。
(三)环境治理问题在乡镇经济快速发展的过程中，有关部门忽视了伴随出现的环境问题。工业生产造成的环境污染破坏，影响和城镇居民的生活。我们要边发展便保护，调整经济结构，实
现可持续发展。形成一个人与自然和谐发展的新局面。
二、发展模式探究
借鉴东部经济的发展，我国乡镇经济的发展有两种模式。对于东部发展经验叫徐的吸收，实现经济的快速发展。适合我国乡镇经济发展主要有两种模式
(一)资源优势发挥模式
对于本地区的优势资源进行开发，可以走农业和旅游以及对外贸易途径的乡镇经济发展途径。推出本地区的特色农产品，进行产业链的深度开挖。在农产品种植加工工业上狠下功夫，促进特色市场的形成。在旅游资源开发方面，对特色旅游资源进行开发，旅游资源进行保护，带动其他行业经济的发展。例如，周庄、乌镇特色旅游的例子，就是典型的依靠乡镇资源，进行的旅游资源开发。对外贸易主要是指充分利用地理位置优势和劳动力资源优势，吸引外资的进入，开展对外加工工业。促进先进技术的引进和增加剩余劳动力的就业机会，提高当地农民生活水平。
(二)创新发展模式
创新模式走的是经济创新的模式，不依赖地区的资源的发展。在与众不同的经济发展模式直线，乡镇经济取得了良好的效果，例如，江苏南部苏州地区的乡镇企业发展模式，一集体所有资产为基础，通过农民集体智慧的发力发展呢乡镇企业。将周边的大城市吸引进来，成为乡镇企业的辐射区域。另外一种模式是温州义乌的发展模式。这种模式将私营经济和个体经济集中复杂化呢，商贸市场和乡镇经济结合，成为一个新的产业聚集乡镇经济发展模式。
(三)发展特色乡镇品牌
在市场经济的条件下，引入竞争机制的同时要适应市场经济的发展规律。市场经济中乡镇经济要立足，一定要挥发具有乡镇的特色的品牌经济。乡镇企业中科学技术的引进和管理方面的进步能促进区域内乡镇企业的联合，品牌优势的发挥，乡镇经济才能又快又好发展。只有发展处乡镇特色品牌，乡镇经济才能走出去，和更大更强的企业合作，才能引进水平更加高的技术和管理资源。所以呀强化品牌意识在乡镇企业中的作用，建立乡镇特色品牌，提升企业产品在本地和对外市场上的产品辨识度。
(四)乡镇经济可持续发展模式
（一）基础理论
经济责任审计的产生是以受托经济责任关系的存在为前提的，是针对特定受托经济责任具体内容而产生的一种新的审计类型或形式。其主要责任人是地方党政机关和部门、国家事业单位以及国有和国有控股企业主要负责人，目的是对其任职期内本地区、本部门或本单位的财政收支、财务收支以及有关经济活动承担经济责任的情况进行审计。乡镇领导干部经济责任审计是经济责任审计的一部分，具有其自身的特点，与一般财务收支审计,以及部门、企业经济责任审计都有一定的区别。其特殊性主要体现在以下几个方面：一是审计对象的特殊性，乡镇领导干部的经济责任审计，主要包括对乡镇领导干部就职部门的审计和对乡镇领导干部个人的审计两个方面。前者主要检查的是单位管理中的问题，考虑的是部门的整体运行情况；后者主要是着重评价和监督领导干部本人履行职责情况以及主要业绩、存在问题中应承担的责任。乡镇领导干部更注重的是对乡镇领导干部个人的经济责任审计。二是审计范围的广泛性，乡镇在我国的人民政府中是最基层的一级，与其他党政机关部门的财务活动相比，乡镇部门的财政财务活动要更为广泛。三是审计内容的复杂性，随着我国新农村建设步伐的加快，乡镇部门的经济活动更加丰富，这给乡镇领导干部经济责任审计带来了新的考验，审计内容更加复杂。对于预算内的财政收支，可以通过乡镇财政体制的统一管理制度进行规范，但对于预算外的财政收支，由于缺乏严格的规章制度，其使用管理存在一定的随意性，审计内容复杂多变，给审计工作带来了一定困难。
（二）法规
经济责任审计是我国各级审计机关的一项重要法定职责。2006年修改的《中华人民共和国审计法》第二十五条规定：“审计机关按照国家有关规定，对国家机关和依法属于审计机关审计监督对象的其他单位的主要负责人，在任职期间对本地区、本部门或者本单位的财政收支、财务收支以及有关经济活动应负经济责任的履行情况，进行审计监督。”中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》(以下简称《规定》)具体细化了《审计法》规定的经济责任审计制度，使审计机关的经济责任审计工作有法可依。《规定》对以下几方面的内容进行了补充：在审计对象方面，审计对象的范围得到了扩展，包括了乡镇级到省部级的党政领导干部，以及国有企业的法定代表人；在审计结果方面,要求增强审计结果的运用效果，建立健全经济责任审计情况通报、审计整改以及责任追究等结果运用制度，审计结果将作为考核、任免、奖惩被审计领导干部的重要依据，并归入被审计领导干部本人档案；在经济责任方面，对领导干部履行的经济责任作了具体规定，并提出了应重点关注的领导干部履职情况的项目。
二、乡镇领导干部经济责任审计存在的问题
（一）缺乏明确的审计评价标准
我国乡镇领导干部经济责任审计缺乏统一、具体的经济责任审计评价标准，指标体系不完善，以致经济责任界定难度大，审计评价质量不高。例如，我国乡镇地区设有乡镇党委书记和乡镇长职位，两者共同行使经济管理职权，但两者的职责界定却没有明确规定，以致工作中对领导干部所负经济责任的审计界定比较模糊，审计评价比较笼统，增加了审计工作的难度，降低了审计报告的可靠性。对于审计评价指标体系虽然有关单位和学者都进行了探讨研究，但都具有一定程度的局限性，主要体现在以下几个方面：在研究方法上，其主要采用的是归纳法对评价指标进行分类，而没有运用演绎法，显示不出各指标之间的逻辑关键；在分类标准上，各种研究采用的标准各不相同，不具有一般性；在内容上，由于各研究在研究方法和分类标准的不同，内容会存在一定的重复性。
（二）“先审计后离任”的审计原则没有有效贯彻落实
根据《县级以下党政领导干部任期经济责任审计暂行规定》的要求，领导干部应当先审计后离任。但从近几年的情况来看，大多数乡镇是在离任者已经离职或已到新的岗位任职后，组织部门才委托审计机关对其进行审计。“先离后审”不利于分清两任领导干部的责任，也使离任者心存侥幸，接任者产生松懈心理，审计工作难以开展，形成恶性循环，审计结果严重滞后，影响了审计监督作用的有效发挥。有些地方虽然推行了任中审计制度，但任中审计所占比重平均不足30%；有的地方甚至是审计归审计，任用归任用，审计工作和领导任用完全脱节，审计工作只是走形式，完全没有发挥经济责任审计的作用。
（三）经济责任难以明确
首先，乡镇单位经济活动是连续不断的，一些时间跨度较长的经济活动，如债权债务、工程建设等较难区分现任还是上任领导的责任。其次，乡镇党委书记和乡镇长两者的“职”与“责”划分不清。目前，我国乡镇领导体制是乡镇党委书记在宏观上对该地区的各项工作负总责，反映的是主管责任，而真正分管乡镇财政工作，负有直接经济责任的是乡镇长。在一定程度上很难分清哪个负主管责任，哪个是负直接责任。这种“职”与“责”不清的审计方式，一定程度上加大了审计的工作量，削弱了对乡镇领导干部监督和管理的力量、达不到促进领导干部勤政廉政的目的。再者，乡镇集体与被审计个人的经济责任没有严格的界定标准。要界定经济责任到底由个人还是领导集体承担，在现行的乡镇领导干部经济责任审计体系中比较困难。
（四）审计风险高
一方面，乡镇领导干部经济责任审计“审事议人”，既要审查被审计单位财政财务收支的真实性、合法性和效益性，又要评价责任人的经济责任，把对“人”的监督与对“事”的监督有机结合起来，审计范围广、内容复杂，但审计资源却相对匮乏，两者之间的矛盾使审计工作无法顺利开展。调查结果显示，这一矛盾在县级审计机关最为突出，县级审计机关实有人员一般在20人左右，而能够从事一线审计的一般在10人左右；年计划安排的审计项目一般在30-40项，其中经济责任审计项目平均20多项。审计资源的缺乏使审计质量得不到保证，易出现错报、漏报等现象，增加审计的风险。另一方面，我国乡镇领导干部经济责任审计的审计人员主要来自于基层，受地区经济发展水平和领导重视程度等因素的影响，各地区负责乡镇领导干部经济责任审计人员的素质参差不齐。随着我国新农村建设步伐的加快，乡镇企业的发展更趋于多元化，审计内容更加复杂，需要更多的专业审计人员投入到审计工作中。然而目前许多地区缺少金融、计算机等专业的审计人员，审计人员的专业要求满足不了审计内容的需要，以致审计质量得不到充分保证，增加了运用审计结果的风险。
（五）审计结果运用效果不明显
乡镇领导干部经济责任审计的最终目标是运用审计结果来纠正乡镇领导干部在职期间的不合规不合法行为，以此来惩戒触犯法律法规的领导干部，并督促其他领导干部在任职期间做好本职工作，从而提高财政资金的使用效益、乡镇领导的工作绩效，切实加快乡镇地区的经济发展，尽早实现社会主义现代化建设。但是，就目前的情况来看，部分地区的审计结果运用不透明，并没有发挥应有的作用。对于审计报告中提到的问题并没有及时进行纠正，反而“屡审屡犯”。在职人员不及时纠正自己的错误，接任人员对于审计结果置之不理，这样旧问题没解决新的问题又出现，形成一种恶性循环，影响了经济责任审计的权威性，没有发挥经济责任审计的作用。
三、改善乡镇领导干部经济责任审计的对策
（一）制定明确的审计评价指标
相关部门应制定明确的审计评价指标和法律规范，使审计工作做到“有准可照，有法可依”，从实际出发调整效益评价体系。经济责任审计的目标不仅仅是查错纠弊，更重要的是提高涉农资金的使用效益。由于审计对象的的千差万别，衡量审计对象经营管理的经济性、效率性和效果性的标准也难以统一，但在实践中进行探索的同时，应坚持“理论联系实际，效率结合公平，长期绩效结合短期绩效，局部绩效结合整体绩效，定量分析结合定性分析”的评价原则。另外，在制定评价指标体系时应考虑不同类型、不同级别政府部门的经济目标完成情况、领导干部的工作业绩以及社会满意度评价之间存在的差异，从实际出发，制定一般指标和特殊指标，并将一般指标与特殊指标相结合。
（二）坚持“先审计后离任”的审计原则
在审计方法上，由事后审计向事前、事中审计转移，坚持“先审计后离任”的审计原则，积极推行在任经济责任审计。“先离任后审计”属于事后审计，不能及时发现和解决领导干部任职期间存在的违法乱纪行为。由于前任领导干部已经离任或者到新的地方任职，对被审计领导的调查会产生一定难度，审计工作无法顺利开展，审计结果起不到应有的惩戒和警示作用。而“先审计后离任”却可以弥补这些不做，在领导干部离职之前对其任期内的工作进行审计既可以保证审计质量，又能发挥审计结果的作用。
（三）明确经济责任
首先，从时间范围上来看，应区分前后任领导责任和现任领导责任。对于时间跨度长难以区分领导干部任期职责的的经济业务应聘请专业的审计人员，采取技术分析和专业判断相结合的审计的方法，尽可能公平公正的确定责任人。其次，从领导干部的角度来看，要严格区分乡镇党委书记和乡镇长的工作和责任界限。再者，从个人和集体的角度来讲，应制定乡镇集体与被审计个人经济责任的界定标准，避免出现个人推卸责任的现象。
（四）降低审计风险
首先，针对乡镇领导干部“审事议人”、审计内容多、范围广的特点配备充足的审计资源，以确保审计工作的顺利开展。审计资源可以来自以下几个方面：从上级审计单位调派；聘请长期任职的专业审计人员；与邻近乡镇资源共享等。其次，提高审计人员的素质。由于农村经济的迅速发展，经济责任审计的内容日益复杂，这对审计人员的专业素质提出了更高的要求。地方审计机关不仅要吸收具有会计、审计专业知识的新成员，而且要有意识的吸收一些具有建筑、金融、计算机等专业知识的人才，来弥补基层审计机关人才业务知识单一的缺陷；同时应定期对审计人员进行在职教育，确保审计人员知识的及时更新，以适应经济发展的需要。
（五）增强审计结果运用的效果
乡镇领导干部经济责任审计的最终目的是把审计成果运用到干部管理中去，减少和杜绝领导干部违法乱纪的行为。审计结果能否正确处理和运用，是乡镇领导干部任期经济责任审计能否发挥作用的关键，决定着经济责任审计工作的生命力和威慑力。一方面，应增加审计结果运用的透明度，对审计结果进行公示。增加农民群众对审计情况的了解，农民可以根据审计结果进行反馈，间接反应审计结果的可靠性，形成良好的审计氛围。另一方面，应加强对审计结果运用的监督，充分利用审计报告。将组织监督、纪律监督、经济监督、群众监督和舆论监督有机结合起来。只有进了行强有力的监督，才能确保审计结果得到充分运用，充分发挥审计的作用。
四、结语
关键词：乡镇居民 文化生活 存在问题 完善途径
随着社会主义市场经济的迅速发展及文化体制改革的不断推进，乡镇文化建设已步入正轨，并在原有的基础上越来越受到人们的重视。作为当前社会主义新农村建设中的重要组成部分，乡镇文化建设是提高乡镇居民思想认识、促进乡镇地区经济发展、提高乡镇居民生活水平的关键所在。然而在实际生活中，受多种因素的影响，导致乡镇文化建设无法顺利进行。本文结合乡镇居民文化生活的实际状况，从乡镇文化建设的角度出发，对如何完善乡镇文化这一问题进行了分析。
一.城镇居民文化生活特点及其原因分析
结合当前社会文化发展的整体趋势能够看出，乡镇居民文化生活贫乏只是一种表面现象，若从理论上讲，乡镇居民文化生活具备以下几种特点：
（一）乡镇居民在文化上具备一定的封闭性
乡镇居民文化交往封闭性的形成，主要受外在因素与内在因素两个方面的影响。首先，外在因素在于几十年的“城乡二元”机构作为一种制度结构的同时，还在长时间的演化中形成一种意识形态，多数乡镇居民在城市人面前感觉到自卑，在选择交往对象时也局限于和他们身份类似的其他乡镇居民。其次，内在因素与乡镇居民自身的文化素质有着直接联系。在本次的调查显示中能够看出，乡镇居民的文化水平不高，小学及以下的文化程度占总人数的23.5%，初中文化程度占总人数的41.2%，高中或中专文化程度占总人数的29.4%，大专及以上的文化程度占总人数的5.9%。由于文化水平比较薄弱，在很大程度上拉开了乡镇居民与城市居民的交往、沟通，对其进入城市工作、生活造成了影响，这也是其形成相对封闭的文化生活圈的主要原因。
（二）乡镇居民群体消费意愿弱、期望值低
在造成乡镇居民群体消费意愿弱、期望值低的原因主要来自以下两个方面：首先，乡镇居民自身的水平不高，文化消费作为一种具备选择性的消费行为，受经济条件的限制，多数乡镇居民不会轻易选择，如：订报纸、补习班等。其次，繁重的体力支出与强大生存压力，客观上对农民的文化消费水平产生了极大的抑制。
二.乡镇居民文化生活中的影响因素
（一）基层文化生活贫乏
结合本次的问卷调查结果能够看出，乡镇居民在日常生活中除了工作以外的活动分别是：睡觉（36%）、看电视（33.7%）和聊天（24%），此外还有15.0%的人读书看报，16.1%的人将闲暇时间花费在打牌或打麻将上，较少乡镇居民会上网（9.5%）、看电影（5.5%）、看录像（2.9%）和上歌舞厅（2.5%）。从这些数据中不难看出，乡镇居民在业余活动上不存在固定的组织或制度约束，在选择文化休闲活动时主要取决于他们自己的意愿。即使业余生活相对缺乏，也无法掩盖乡镇居民群体对文化休闲活动的需求。在本次的调查中，按照乡镇居民群体文化休闲活动的喜爱程度，其排列顺序依次为：看电视（34%）、睡觉（18.9%）、聊天（17.4%）、读书看报（17.2%）、打牌打麻将（13.4%）和上网（12.0%）。值得注意的是，有12%的乡镇居民喜欢上网，且这一数字也会随着网络技术的发展而上升。
（二）乡镇文化建设中人才缺乏
在整个乡镇文化建设中，乡镇干部的文化水平不高，且开展工作时经常出现专职不专用的现象，有时还需兼顾其他工作，无论在时间上还是精力上都无法全身心投入，更不用说对乡镇文化建设工作的指导与协调。此外，这些乡镇干部多数缺乏一定的专业知识，导致在文化建设中无法借鉴城市文化建设的经验，乡镇文化的发展措施也就无法有针对性的制定，这些都阻碍了乡镇文化建设的发展进行。
（三）公共文化设施不足
调查统计显示，23.7%的农民反映所在政府或社区给他们提供了阅报栏，除此以外，政府或社区依次提供了招工就业信息（20.5%）、图书室（12.7%）和技术培训（1.61%）等文化设施或文化项目。而乡镇居民则希望政府和社区提供技术培训（40.5%）、免费或便宜的电影和文艺活动（分别占26.9%、27.5%）、图书室（30.7%）、阅报栏（25.3%）、电视录像厅（25.5%）等文化项目与文化设施。
三.完善乡镇居民文化生活的途径
（一）加大乡镇文化基础设施建设
加大乡镇文化基础设施建设工作，首先应明确乡镇政府的领导，形成以村镇建设为基地、乡镇居民委对象的文化活动阵地及群体，确保乡镇文化有针对性的开展；其次，加大乡镇文化基础设施建设的资金投入，建立起一定的文化活动阵地，并在条件允许的前提下，为其添置必要的文化器材；最后，乡镇领导要充分发挥自己的领导职能，通过激励手段对乡镇企业进行鼓励，使其参与到乡镇文化建设中，并对多种参与资源进行整合，加快乡镇文化的建设步伐。
（二）发挥城市文化建设对周边乡镇的辐射与带动作用
随着城市发展规模的不断扩大，城市文化在建设形成的过程中，对周边的乡镇有着一定程度的引导与促进。因此，在完善乡镇居民文化生活营造上，应全面利用城市文化的辐射、带动作用，结合乡镇文化自身的特点，充分利用民间社团的优势，在乡镇地区开展丰富多彩的文化活动，在缩小城乡文化差异的同时，还能改变乡镇居民对城市居民的认识与看法，丰富其精神文化生活。
（三）强化培训，提升乡镇文化建设人才的专业素质与人才数量
首先，强化乡镇文化建设事业相关人员专业知识及技能培训，使其在今后的工作中能够更好的应对文化建设突发事件；其次，加大专业人才的招聘力度，培养一批优秀的文化建设骨干，使其能全身心的投入到今后的乡镇文化建设中。
（四）转变乡镇文化建设的观念
改革开放初期，我国的经济建设与文化建设呈现出以乡镇为基础、发展城市经济文化的趋势，然而在长时间的积累下，我国已经进入城市反哺农村、工业反哺农业、城市与乡镇协调发展的黄金时期。在当前社会主义和谐社会的构建中，如何转变文化建设理念，注重乡镇文化建设，已成为我国发展中急需完善的问题之一，同时也是提高乡镇精神文明与经济发展的关键所在。这就要求乡镇基础领导干部能够从根本上端正自己的思想认识，将乡镇文化建设作为日常工作中的重点来对待。
总 结：
综上所述，强化乡镇居民文化生活建设，是推动乡镇地区经济发展、拉近城乡差距、维护乡镇稳定的重要措施与途径。这就要求乡镇文化建设的领导人员能够结合着自己所在乡镇的实际发展状况，制定出与之相符的乡镇文化发展路线，确保乡镇文化建设思想能够渗透到乡镇的各个方面，只有这样才能从根本上发挥出乡镇文化建设的重要性，为其今后的建设发展做出应有的贡献。
参考文献：
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[2]黄耿鑫.推进乡镇文化建设的思考[J].知识经济.2011（11）
[3]吴明月.现代乡镇文化体系发展思路[J].知识经济.2011（11）
关键词：产权；制度变迁；乡镇企业
1 乡镇企业的困境
随着发展规模的不断扩大，乡镇企业自身产权结构的内在缺陷逐渐显露。
（1）政企不分。乡镇企业的控制权由当地行政组织的主要负责人控制，剩余索取权和剩余控制权由行政组织的负责人掌握，厂长、经理主要由他们控制。这就使得集体企业中行政权力介入企业内部，造成企业与社区在“一个大盘子里吃饭”，支农建农、公共产品、社区福利乃至精神文明创建，随意向企业伸手，基层政府政绩目标都压在企业身上，导致企业经营目标多元化、政绩化，企业失血太多，原经营机制渐渐退化。
（2）缺乏产权激励机制。由于集体企业的产权是抽象的集体所有，因而个人无明确的份额产权，也不能按产权多寡获取利益，更重要的缺少了其产权的退出机制，因而不能形成对财产的保值增殖的关心，更不会激励其对经营者的监督；再加上集体产权的非继承性和非转让性，使资源难以得到优化配置。
（3）产权结构单一。企业新的发展需要明确产权，从而为产权主体多元化创造条件。集体(社区社员)所有难以利用外来资本（与社区福利相联系，有一定的地方目的），自身积累与当地银行信用又有限，从而难以获得充足的企业发展资金。要优先安排本地劳动力，导致资本替代劳力，使配置失优。有劳动力的人大流动与转移，迫切要求将自身集体产权的部分转为股份，使其具有可转让性、可收益性、可计量性。
2 文献综述
乡镇企业的产权及其改革问题引起了广大学者的广泛兴趣。
（1）关于乡镇企业的产权。一些西方经济学者曾经认定，乡镇企业比国有企业更接近西方的职工所有制企业（史密斯，1993）。但是，相反的观点则认为，乡镇企业受乡镇政府的控制，或者由乡镇政府和企业经理之间的一个联盟控制（张春和王一江，1993）。与上述见解都不同，威茨曼和许成钢（1993）认为乡镇企业的所有权名义归社区全体成员，实际由乡镇政府执行，但无论名义所有者还是执行所有者，都不是企业资产的股份持有人，他们与企业资产的关系并没有界定清楚，各自享有的剩余分配权也并不与相应的资本投入份额相对应，同时名义所有人与执行所有人也并不是合约式的委托关系。因此，乡镇企业既不是经典的私人企业，也不是传统的合作企业，而是一种所有权结构实质上“界定模糊的合作组织”。按照经典的产权理论，界定模糊的产权必定损害经济效率。然而与现实相反的是，“产权界定模糊”的企业“反常地”获得了长足的增长。威茨曼和许成钢的答案是：在西方个人主义的文化背景里，私人产权的清楚界定是每个个人努力工作的制度保证。
（2）关于产权改革。邱成利、冯杰（2000）、冉棋文，张岚东（2003）、邹耀平、江飞涛（2003）等人分别从产权理论、制度变迁理论和路径依赖理论等角度出发，探讨了我国比较典型的苏南乡镇企业产权改革中的问题。孙文锴（1998）认为股份合作制是乡镇企业产权制度创新的必然选择，是我国宏观制度约束条件与有关当事人追求自身利益的理性行为之间的竞争合作结果。毛泽盛、晋世海（2001）通过比较中国乡镇企业和国有企业在制度变迁过程中的主体、方式及成本与收益等方面的异同，认为一是应继续加快企业制度变迁以促进经济增长；二是应坚持市场化方向、坚持产权改革手段；三是在市场经济条件下应尽快使国有企业制度变迁方式由政府供给强制性向需求诱改性转变；四是界定政府经济职能、塑造企业制度创新主体。刘东（2003）认为乡镇企业改制的根本原因可以归结为集体企业中信息、决策和承担风险能力三者分离引起的决策效率问题，也可以归结为经营权交易中产权界定的困难。
3 理论分析
（1）产权安排。德姆塞茨在他的“关于产权的理论”一文中对产权的定义是：“所谓产权，意指使自己或他人受益或受损的权利”。诺思也从与德姆塞茨基本一致的角度给产权下了定义：“产权本质上是一种排他权利”。在交易费用为正的市场中，为了使资源能够有效配置，避免“外部化”和“搭便车”等不利因素的出现，应对产权进行清楚的界定。“权利的界定是市场交易的前提”（科斯，1959）。当产权得不到有力保障时，个人就无法形成与他人进行交易的合理预期，无法在经济上做出长期规划，就没有积累和保护资源的激励，浪费和破坏行为就会发生。虽然“产权界定模糊”的乡镇企业在我国曾经蓬勃发展，但是萨克斯（1993）和李稻葵（1994）的看法是：乡镇企业的产权选择离不开其发生的制度环境。非公有制企业制度在人民公社时期被长期禁止，产品和要素市场得不到发展以及主流的社会意识和观念对非公有制的歧视，使得乡镇政府创办并控制乡镇企业得到的合法化承认和保护比“清晰的产权”有更高的效率。然而，随着上述约束条件在改革开放中逐步取消，“模糊产权”的早期有效性就要改变，清晰的私有产权就会变得更加必要和有效。根据这种见解，制度环境的变迁导致了产权有效性的变化。更加重要的是，这种见解包含了一个日后得到证实的预测：随着非市场制度约束的解体，早期有效的乡镇企业必定要经历重新界定产权的变革（周其仁，1998）。
（2）制度变迁理论。诺斯认为，“在历史进程中，无效的制度会被扬弃，有效的制度会逐渐演变而存活下来”。制度变迁的诱致因素在于：主体期望获取最大的潜在利润，即在既有制度安排结构中主体无法获取的外部利润。利益主体要获取外部利润就必须进行制度创新，使存在于现存制度安排结构外的利润内部化。因此，外部利润内部化的过程就是一个制度变迁和制度创新的过程。1在我国乡镇企业的产权制度中，由于其初始产权的“模糊性”，使得乡镇企业不能完全适应市场的要求。在市场经济的大环境下，企业产品必然要走向市场，这就使企业的整体运作必须符合市场经济竞争的要求，必须抛弃以往的乡镇政府对企业的控制权，使控制权逐渐向企业的经理层转移，实现企业的自主经营。他们为了使企业能够走向市场进一步发展，为了能够得到企业的剩余追索权，积极要求乡镇企业的产权制度向着更为市场化的方向发展。这就是后来乡镇企业的控制权逐渐向经理层转移，经理层的收入与企业的剩余挂钩。
（3）路径依赖理论。诺斯在其《制度、制度变迁与经济绩效》中指出，经济发展过程中存在路径依赖，路径依赖是对长期经济变化作分析性理解的关键。路径依赖的理论是指在经济运行过程中，一种模式、制度或者运行机制一旦走上某一条路径，它的既定方向就会在往后的发展中得到自我强化。但任何制度、模式或者机制的形成与其作用的发挥都离不开其所在的环境。环境条件一旦发生根本性变化，而这种制度、模式或者机制由于其自我强化而与环境之间的不适应性就会逐渐暴露，并最终反过来制约其发展。220世纪90年代中期以前中国苏南地区由于具有良好基础的社队企业资本积累、区位上毗邻沪宁等大城市，具有较强技术储备、国有企业体制相对不够灵活、中央政府的所有制偏好、卖方市场以及苏南特有的发展实业的传统文化等等，乡镇企业得到了迅速发展，由此而形成极具特色了“苏南模式”。随着经济的进一步发展，原来“苏南模式”所赖以生存的环境条件发生了变化，各种所有制类型的企业之间竞争不断加剧，卖方市场开始向买方市场转变，外资企业不断涌入，技术进步在竞争中的作用日益重要等等，乡镇企业的劣势逐渐暴露。社区政府试图通过股份合作制的产权制度改革固化既有利益格局，将其对企业的控制和索取权以另一种形式制度化、合法化，推进股份合作制为特征的体制创新，对于苏南地区经济的持续发展具有重要意义。
4 几点启示
制度变革是一项极其复杂的系统工程，人为的制度设计、过多的行政干预、缺乏充分整合不同信息的机制等原因常常阻碍制度变迁的“自然演进”，甚至使之陷入“制度悖论”难以自拔。乡镇企业要在现阶段继续保持旺盛的生命力，其改革方向必然是走市场化的归属明晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代产权制度，建立真正意义上的现代企业制度。
（1）产权清晰化、产权经济性质纯粹化的企业制度是我国企业制度发展的必然。从集体企业制度（实质上产权性质属于社区政府所有制）到以个人产权为基础的公司制选择，是一个产权清晰化、产权经济性质纯粹化的过程，这是市场经济对企业产权的基本要求。从改制后的效果来看，企业制度越是能满足市场经济对企业产权的基本要求，企业就越有活力，越能适应市场经济的激烈竞争。
（2）对于选择公司制还是政府推崇的股份合作制，企业改革不应预设任何模式。企业把选择合适企业制度的权力交给群众，群众在考虑自身利益前提下自由选择的企业制度就是有效的企业制度形式。企业产权改革的过程实际上也是一个“政府职能”不断转化的过程，在这个过程中，政府从对企业管理的直接参与和干预中退出，而转向对市场公平竞争的维护及对企业的服务与引导，这是市场经济发展的必然要求。
（3）产权制度改革离不开外部环境条件的变化。在乡镇企业产生的初期，国有企业体制相对不够灵活、中央政府的所有制偏好、市场处于卖方市场的地位，控制着部分资源的乡镇政府创办一个企业是自然而然的事情了。这时的乡镇企业的产权安排就是对当时外部环境适应的结果。但20世纪90年代中期市场环境的剧变，使得企业面对的竞争压力越来越大，这种压力必然会通过市场的传导机制传递到企业内部。企业为了应对这种竞争压力，就必须有有能力的主体和有效的机制来认识和应对这种压力。因此，必须建立良好的社会主义市场经济秩序，完善相关法律法规体系，为企业的发展提供宽松的社会条件。
参考文献
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关键词：城乡统筹；新型城镇化；农村居民消费；农村消费市场；城乡一体化；城乡关系；扩大内需
中图分类号：F291.3；F120.3 文献标志码：A 文章编号：1674-8131（2014）0600-0106
一、引言
我国城乡分割的二元结构阻碍了城乡要素自由流动，固化并加剧了城乡隔阂。上世纪末本世纪初，城乡矛盾在经济、社会、文化、生态等各个维度开始凸显，因此，从“十六大”以来，统筹城乡经济社会发展成为全面建设小康社会的重大任务。城乡统筹的实质是实现城乡之间要素自由流动，通过农民增收减小日益扩大的城乡居民生活水平差距，并通过支农政策扶持加快农业和农村发展。城镇化水映了国家经济社会发展的阶段，我国城镇化率从1978年的17.9%以年均近1个百分点的速度增长到2012年52.6%。但是从城镇化的主体――“农村流动劳动力”来看，我国的城镇化还是低水平、不完全的，并且城镇化滞后于工业化，与发达国家平均75%的高质量城镇化水平差距尚远。同时，虽然我国的城镇化与城乡一体化在很大程度上促进了消费，但是从已有众多研究来看，三者之间的关系并非很明朗。在目前推进新型城镇化和优化城乡关系的阶段，厘清城乡统筹、城镇化和农村居民消费三者之间的关系，对于转变我国经济发展方式、激活经济增长内生动力都具有重大意义。
城镇化、城乡统筹与我国经济发展的特定阶段相关，因此有关研究主要以国内文献为主。在城镇化与消费（内需）关系方面，学者们做了相对广泛和深入的研究。曾令华（2001）从定性角度分析城镇化与内需的关系，认为城镇化速度越快，创造的需求越多，农村人口转变为城镇人口以后，消费实现商品化，同时增加了城市基础设施的需求；吕景春和胡钧浪（2011）从理论上分析认为，城镇化有利于扩大社会生产性需求和居民消费性需求，并通过数据走势预测农村消费潜力巨大，居民消费将会拉动未来经济。在实证研究方面，姜凌和高文玲（2013）构建了动态面板回归模型，得出通过加快城镇化、引导农民改变消费方式可以促进消费的结论；胡日东和苏芳（2007）实证研究表明，城镇化对居民消费增长，尤其对农村居民消费增长有促进作用，因此认为城镇化战略应具有长期眼光，要克服短期行为；廖进中和韩峰（2009）、张书云和周玲瑶（2010）等均构建了向量自回归模型，研究表明，城镇化长期内有利于农村居民消费率的提高，启动农村消费比启动城镇居民消费对城镇化的影响更大，并且城镇化和农村居民消费呈双向作用关系，两者是相互促进的。
研究城乡统筹与农村居民消费的文献相对较少。刘根荣和种（2012）先通过主成分分析法对城乡流通一体化综合指数进行量化，再利用格兰杰因果检验证明我国城乡流通二元结构抑制了居民消费需求；程世勇和王勇（2009）以22年的时间序列为基础，构建协整和误差修正模型，发现农村居民长期消费倾向显著高于城市居民，因此认为解决城乡居民消费结构差异问题的根本在于构建城乡统筹的市场化制度。
夏永祥，盛培宏：城乡统筹、城镇化与农村居民消费关系研究在城乡统筹与城镇化之间的关系方面，学者们大多探讨了两者的定性关系。如陈成和李标（2012）从理论角度探讨城乡统筹与两化之间的关系，认为城乡统筹是两化的目标，而两化是城乡统筹的路径。朱宝树（2006）认为统筹城乡发展必须要关注城镇化的城乡差别效应，实现以城镇化为主线推进城乡统筹改革与以城乡统筹改革为主线推进城镇化的双向促进。在实证研究方面，杨振宁（2008）建立VAR模型分析表明城镇化与城乡统筹发展之间存在长期均衡关系，并且城镇化是城乡统筹的格兰杰原因。
由于城镇化加速了人口集聚，改变了部分农民的生产生活方式，并且目前“三农问题”又成为全党工作的重中之重，因此城镇化有利于改善农村居民的生活水平；而城乡统筹则更是把实现城市和农村居民均等的生活水平作为目标。基于此，笔者提出以下猜想：城镇化和城乡统筹均有利于开启和促进农村居民消费市场，而作为三驾马车之一的消费的提升必将带动经济的增长，从而继续推动城乡统筹改革和推进城镇化进程。鉴于目前较少综合研究城乡统筹、城镇化、农村居民消费之间关系的现状，以及三者相互作用机理尚未清晰的困惑，笔者基于全国1995―2011年的数据，先通过主成分分析量化我国城乡统筹的综合水平，继而通过构建向量自回归模型（VAR）探讨三者之间相互作用的关系。
二、城乡统筹、城镇化和农村居民消费水平的评价
1.城乡统筹水平的评价 城乡统筹不只是单纯的经济统筹，其包含经济、文化、人民生活、要素流动等多方面。本文基于概念的全面性和数据的可得性，构建了9个指标以综合反映城乡统筹状况：城乡居民收入比（X1）=城镇居民可支配收入/农村居民纯收入，反映城乡收入差距；城乡居民家庭恩格尔系数比（X2），反映城乡生活水平的差异；城乡居民每百户彩电比（X3），反映城乡居民生活物质的差异；城乡消费支出比（X4）=城镇居民人均消费支出/农村居民人均生活消费支出，反映城乡生活品质的差异；信息覆盖率（X5）=0.4×广播覆盖率+0.6×电视覆盖率，反映城乡间信息传播情况；城乡就业人口比（X6）=城镇就业人口/农村就业人口，反映劳动力要素的城乡流动状况及就业结构；城乡劳动效率比（X7）=非农产业单位劳动力产值/农业单位劳动力产值，反映非农产业产出效率与农业产出效率的差异；城乡固定资产投资比（X8）=城镇固定资产投资/农村固定资产投资，反映基础建设的城乡差异；财政支农比（X9）=财政支农支出/财政总支出，反映国家的政策导向。以上9个变量的数据均来源于1996―2012年《中国统计年鉴》。
为了获得城乡统筹的综合指数，本文采用主成分分析法对上述9维变量进行降维处理，保留解释力较强的成分。运用SPSS19.0对9个变量17年时间序列进行主成分分析，计算结果见表1。
2.城镇化与农村居民消费水平的评价
使用通常意义上城镇化的衡量方法，用“城镇常住人口/总人口”来衡量我国城镇化水平；农村居民消费水平则用农村居民生活消费支出占农村居民纯收入（消费率）来衡量；数据来源于历年《中国统计年鉴》。
三、城乡统筹、城镇化与农村居民消费的关系 本文基于VAR模型对我国城乡统筹、城镇化与农村居民消费的关系进行实证分析。为了防止出现自回归系数的估计值向左偏向于0、传统t检验失效以及伪回归等现象，VAR模型要求时间序列是平稳的。本文使用ADF单位根检验方法对时间序列进行平稳性检验，为了增加平稳性，本文对农村居民消费率取对数后再进行检验。从结果来看（见表2），原始序列均不平稳，而一阶差分以后均平稳，同阶单整，可以进行协整分析。
虽然时间序列数据经过了一阶差分以后平稳，但是差分以后的经济含义与原序列不同，为了考察城乡统筹、城镇化与农村居民消费之间是否有长期关系，进一步进行Johansen协整检验。首先，确定VAR模型的滞后阶数，综合权衡自由度和LR、AIC等测度，选择滞后阶数为2；然后，确定协整秩，在5%的显著水平下拒绝没有协整关系的假设，而在5%的显著水平上接受有一个协整关系，即认为城乡统筹、城镇化、农村居民消费之间有一个长期协整关系（表3）。
根据上述确定的滞后阶数，进行回归，再进行VAR系统的稳定性检验，如图1，所有单位根均在单位圆内，说明此VAR系统是稳定的。继续进行格兰杰因果检验，格兰杰因果反映的是动态统计意义上的关系，表明的是一个变量是否对另外一个变量具有预测能力（表4）。分析结果表明：城镇化、农村居民消费均是城乡统筹的格兰杰原因，城乡统筹和城镇化均是农村居民消费的格兰杰原因，而城乡统筹和农村居民消费均不是城镇化的格兰杰原因。说明城镇化水平的提高和农村居民消费率的增长会促进城乡经济社会的和谐发展，而城乡统筹、城镇化在统计意义上也能促进农村居民消费的增长，这与笔者提出的城乡统筹和城镇化可开启和促进农村消费市场的猜想是一致的。
下面进行脉冲响应分析，以进一步明晰城乡统筹、城镇化和农村居民消费三者之间相互影响的关系。脉冲响应冲击函数反映了一个内生变量对误差冲击的反应，即在随机误差项上施加一个标准差大小的冲击后，对内生变量的当期值和未来值的影响。图2中，横轴代表时间，设定10期，纵轴代表变量对冲击的响应幅度。对城镇化施加一个标准差的正向冲击，消费在第一年有一个负向的反应，而从第二年以后，反映为正向且幅度最大，从第六年以后反应逐渐减弱，说明城镇化对农村居民消费有2～5年的激励作用；对城乡统筹施加一个标准差的正向冲击，消费在前三年的反应都是负向的，说明政策具有滞后效应，而从第四年以后反应转正，并且持续三年左右，但是反应幅度不如城镇化对消费的冲击大；对城乡统筹施加正向冲击，会促进城镇化的进程，并且具有长期性，说明城乡统筹改革利于城镇化发展；对城镇化施加正向冲击，对城乡统筹的影响更大，并且长期效应更明显，更验证了城镇化是城乡统筹的实现途径；农村居民消费的冲击对城乡统筹和城镇化也都具有一定短期效应，但幅度不大，且长期效应不明显。
脉冲响应函数反映了变量之间的冲击反映，而方差分解通过分析每一个结构冲击对内生变量变化（通常用方差度量）的贡献度，进一步评价不同结构冲击的重要性。从方差分解的结果（表5）可见，城乡统筹和城镇化的变动主要受自身冲击影响，尤其以城乡统筹更为明显（在第1期贡献几乎全部来自自身，而到第10期时城乡统筹对自身影响也占总影响的66%，城镇化对其贡献率占26%，农村居民消费对其贡献不足10%）；城乡统筹对城镇化的贡献度占30%，城镇化的自身贡献占60%，消费对其贡献度只有1.3%；但是三者对农村居民消费的冲击响应的贡献度从长期来看比较平均，第10期时，城乡统筹和城镇化合计对农村居民消费的贡献超过50%，这与脉冲响应分析中城乡统筹和城镇化对农村居民消费具有正向影响的结论相一致。
表5 方差分解列表
四、结论与建议
通过对城乡统筹进行量化，继而对城乡统筹指数、城镇化水平和农村居民消费率进行向量自回归、协整检验、格兰杰因果检验、脉冲响应和方差分解，分析发现：城乡统筹、城镇化和农村居民消费之间存在长期稳定的关系，城乡统筹和城镇化都是农村居民消费增长的格兰杰原因，并且城乡统筹、城镇化的变化对农村居民消费的冲击较大。但是农村居民消费对城镇化的促进机理尚不明显，冲击变动的长期影响效果也不明显。这与通常认为的农村居民消费水平的提升会提高城镇化水平的观点不一致。基于我国的现实，笔者认为主要原因在于下面两个问题：第一，我国长期以投资推动、大拆大建、农民被进城为特点的城镇化模式不能实现内需型、内生性的城镇化，在长期的投资冲动中和政绩效益的不当激励机制下，农民实际收入增长较慢，农村消费市场难以开启，消费率难以提升，对高速的人口城镇化进程不能产生有效的推进作用；第二，由于收入预期较低、农村社会保障的低水平以及传统养老观念的根深蒂固，农民不敢消费的心理严重影响了内需的扩大。因此，我国的农村居民消费对城镇化在统计意义上构不成格兰杰原因是成立的。基于上述分析结论，笔者提出以下建议：
第一，城乡统筹和城镇化的最终目标是人本身的发展，根据格兰杰因果分析和脉冲响应与方差分解的结论，笔者认为进一步优化城乡关系以及提升城镇化水平将有助于农村居民内需市场的开启和发展。从理论意义上而言，城乡关系的优化即实现城乡要素的合理流动、缩小城乡居民生活水平差异、提升农村基本保障水平、创造更多就业机会、提升增加收入的可能性并增加农民的乐观预期，这将会扩大有效需求，减少农村居民消费的后顾之忧，进而实现传统经济发展方式的改变。而城镇化水平的进一步提高将改变农民的生产生活方式，激发“新市民”的潜在消费需求。因此城乡统筹和城镇化是开启和扩大农村内需市场的两大有效路径。
第二，改变过去投资驱动型城镇化模式，改变消费增长与城镇化水平提高脱轨的现状，提升消费对城镇化的促进作用，以实现经济发展方式的转型和内生性新型城镇化的推进。最终在城乡协调发展的背景下，以城乡统筹和城镇化激发农村居民消费需求，并以提振内需助推可持续的城镇化进程，实现城乡统筹、城镇化和农村居民消费的相互促进和良性循环。
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内容摘要：预算软约束是科尔奈在分析社会主义企业行为时提出的概念，本文从预算软约束的视角来探讨乡镇债务的成因，并从内生性和外生性两个方面对我国乡镇债务的制度成因进行理论分析，从而发现乡镇债务实际上是上级政府、金融机构与乡镇干部共同作用的结果，文章最后提出相关政策建议。
关键词：乡镇债务 预算软约束 外生性解释 内生性解释
引言
20世纪90年代以来越来越多的乡镇财政入不敷出，“乡村政府的财政短缺具有相当的普遍性和严重性，在相当程度上已经成为一种常态”（项继权，2004）。农业税废除后，乡镇债务问题依然是制约新农村发展的重要障碍，在这种背景下，切实把握乡镇的负债状况，分析其成因及影响已经成为当前我国新农村建设中一个亟需探讨的现实问题。
当前关于乡镇债务问题的研究，国内学者从多个方面进行了分析，主要集中在对上级政府过度抽取乡镇财政、地方金融机构的放贷和乡镇领导追求政绩的批评上，如乡镇领导大量投资高风险项目，政府运作体制自身存在问题，分税制实施后乡镇财权萎缩而事权增加的不对称等方面，但从预算的视角探讨乡镇债务的成因则没有引起足够的重视，因此，运用预算软约束理论分析乡镇债务有利于更加全面了解乡镇债务。
预算软约束理论的提出与运用
科尔奈（Kornai，1986）在分析社会主义国家国有行为时观察到社会主义经济中的国有企业一旦发生亏损或面临倒闭时，国家或政府通常都要通过追加投资、减税或提供其他形式的救助补贴的方法，使之不被市场所淘汰或清算，而国有企业的经营者通常也会预期得到国家的财政支持，科尔奈把这种现象称为预算软约束。科尔奈最初是要用软预算约束概念解释社会主义经济中普遍存在的短缺现象，而预算软约束不仅出现于国有企业等营利性组织中，在各级地方政府中也大量存在。科尔奈及其合作者还从预算约束体―预算支持体模式出发，将软预算约束分为5类，其中之一就是中央政府对面临破产的地方政府实施的软预算约束（施华强，2010）。
预算软约束理论提出后，在经济学界产生了重大影响，国内学者也开始用预算软约束理论来解释我国经济问题，并对这一理论进行了完善，平新桥（1998）以博弈论为分析框架对预算软约束理论进行了检验。钱颖一（1994）将社会主义经济的物资短缺归因于这种由时间非一致性产生的预算软约束，此后，钱颖一及其合作者还进一步分析了政府财政分权与货币集权化对于预算软约束的影响。经济学家们很早就注意到了政策性负担对预算软约束的影响，林毅夫及其合作者在以往研究的基础上提出对于预算软约束的一种新解释，认为缺乏自生能力的国有企业通过政府获得信贷支持是由政府作为责任归属者而造成的，并指出预算软约束的根源在于国家和政府的责任归属问题（林毅夫、谭国富，2000）。
不仅经济学者用预算软约束理论来分析问题，一些社会学者和政治学者也开始借助这一理论来展开研究。周雪光（2005）将“软预算约束”的概念运用到中国基层政府行为的分析之中，创造性地提出了“逆向软预算约束”的概念，并用“逆向软预算约束”理论来解释中国县市政府累积负债而不顾财政风险的原因，他认为在经济转型时期，地方政府出现了自上而下地向所管辖区域中的下属组织和个人索取资源，动员预算外资源，以便突破已有预算约束。马骏和刘亚平（2005）基于逆向软预算约束的视角解释了在当前的制度环境、官员激励机制和约束机制下，中国地方政府为什么会主动累积各种负债进而累积财政风险的行为。“逆向软预算约束”理论对于解释地方政府的财政风险提供了一个较好的分析视角，但这掩盖了税费改革后预算软约束与逆向软预算同时并存的事实，而且这种理论主要是分析县市政府财政风险形成的原因，并没有将乡镇债务纳入该理论框架之内进行解释。
乡镇债务行为的主要特征
基层政府负债在国际上属于普遍现象，但作为一个转轨国家，我国的乡村负债呈现出数额大、覆盖面广、增长快、债务主体多元化、隐性负债比较严重等特点。
（一）数额大、覆盖面广且增长快
乡镇债务自20世纪90年代初开始形成，此后呈逐年增长趋势。“从区域角度看，乡镇债务覆盖面最广的是中西部地区，在这一区域内60%以上的乡镇负债。其中以农业为主的乡镇几乎没有不欠债的”。财政部科学研究所白景明（2004）带领的课题组曾对乡村政府债务的问题做了深入的调查研究，认为到目前为止对乡村两级债务总额还没有完整的统计体系和统计结论。但乡镇政府债务呈继续增长趋势则是一个客观事实，有专家估算2005年底平均每个乡镇的债务约为450万元（施惠霞，2007），中国科学院农业政策研究中心2008年对我国5省50个乡镇债务情况进行的问卷调查显示样本乡镇债务总额合计达4.3亿元，每个乡镇平均902.2万元（续竞秦等，2010）。目前乡镇债务增长的原因主要有：一是乡镇发展急需资金，乡镇财力不能满足需要；二是国家扩大内需需要资金引导；三是国家金融政策较为宽松，促使乡镇政府加大政府投资力度，因而形成了大量政府债务。
（二）债务主体多元化
乡镇债务是指由乡镇政府或其职能部门直接借入、提供担保、欠账等形成的最终必须由乡镇政府偿还的债务。乡镇债务或以政府名义借入，或以乡镇干部个人名义借入，债务主体主要有四个：银行、信用社和农村合作基金会等金融机构；乡镇企业等单位或组织；个体工商户或个人；国外政府和国际金融组织也是个别乡镇债务的主体之一。
（三）隐性负债比较严重
乡镇负债从形式上看主要有两种类型：显性负债和隐性负债。显性负债是指合同所确定的债务。隐性债务是指表面上乡镇不将其列入债务，但实际上却存在的一些债务关系，隐性债务主要有三种情形：一是农田水利建设、城镇乡村道路建设、农业综合开发项目等基础设施建设中的欠款；二是从乡村干部以及辖区内村民那里通过“高息揽储”得到的乡镇范围内的融资；三是乡镇其他资金被提前使用与推后发放，如专款被暂时挪用；拖欠水电费等。
（四）历史性债务比较重
乡镇债务的历史性包袱主要体现在三个方面。第一，债务利息。在超前消费观念支配下，乡镇政府寅吃卯粮，旧账无法还上，而新帐却逐年增长而债务还需要偿还一定利息。第二，20世纪90年代乡镇政府向银行和信用社贷款用来大办乡镇企业，但有些乡镇企业在不久就倒闭或转制，这些企业的贷款也就成为乡镇政府的债务。第三，农村合作基金会作为支持乡镇企业的金融机构，是在农村建立起来的乡镇政府自办的金融组织，而为了维护农民的利益和农村的稳定，中央及地方政府虽然将从农民手中的集资还给农民，但却算作乡镇政府向上级政府的借款。
乡镇债务成因的内生性解释
预算软约束理论为乡镇债务的研究从制度上提供了一个新的视角。本文运用预算软约束理论，从外生性和内生性两个方面对我国乡镇债务行为进行分析，以探求其制度性根源。内生性解释即在系统内部，从不同经济主体个人利益最大化的角度来探讨乡镇债务行为发生的机制。
（一）乡镇政府与金融机构的共同利益
《预算法》第28条规定：“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券”。从预算法的角度来看，乡镇政府不能编制赤字预算，从理论上讲，乡镇政府几乎不存在显性债务。从银行法的角度看，政府出现财政赤字，也不得向银行透支，但乡镇政府却能够从金融机构借入款项，原因就在于金融机构与乡镇政府有着共同的利益。
一方面，出于规避风险和追求利益最大化的本能，银行不会轻易贷款，而贷款给政府所面临的风险比企业要小得多。由于我国是中央集权国家，乡镇政府并不是一个独立的责任承担主体，这决定了乡镇政府无法偿还的债务，最终会由中央政府偿还，金融机构虽是贷款风险的承担者，但并不担心乡镇政府无法还贷。
另一方面，我国的金融机构特别是国有商业银行，一直属于“条条”的范畴，乡镇领导在原则上无法对属地上的当地金融机构发号施令。如果金融机构产权私有，竞争充分，可通过金融机构本身的审慎管理机制来规避乡镇领导干部的道德风险，而实际上金融机构也会屈服于政治压力，导致“金融机构财政化”，积极地为乡镇政府提供信贷支持，在预算软约束和金融机构各种优惠条件的双重激励下，乡镇政府将贷款当作是解决发展资金不足的必然选择，而金融机构由于不承担经营亏损和储户存款损失的责任，容易被权力制约，而且由于在资金使用方面缺乏监督甚至攀比浪费，最终形成巨额债务。
（二）委托―导致的内部人控制问题
在现有预算约束框架下，乡镇政府处于委托―关系中。《宪法》和《地方组织法》中明确规定：各级行政机关之间存在上下级领导隶属关系，作为上级政府部门的人，承担着辖区范围内分配公平化与福利提高的职能。乡镇政府与上级政府之间存在着委托―关系，乡镇政府作为人，完成由作为委托人的上级政府指派的各种任务，包括经济增长、保护环境、计划生育、社保医疗等，上级政府根据上述任务的完成情况评价下级政府的公共管理水平。
政府体制中上级官员与下级官员之间也是一种委托―关系，但上级官员和下级官员关于公共组织的实际运行成本的信息是不对称的。由于信息成本或监督成本都较高，上级政府难以控制地方官员的行为，从而导致地方政府既脱离当地居民，也远离中央或上级政府的局面，结果便产生了严重的“内部人控制”问题。内部人控制其实就是人通过其信息优势和权力侵犯委托人的利益，委托―关系的存在，就不可避免地出现“政治内部人控制”的现象，乡镇主要领导干部（人）作为内部人，比其委托人（上级政府）更了解情况。他们可能会出于私利利用信息优势虚报自身履行职能所需的预算支出借以谋取部门利益，当下一级财政濒临破产时，上一级财政不会置之不理，在风险责任不明晰、且没有建立分担机制的情况下，最终的风险还是由上一级财政来承担，因而乡镇就可以无视风险的存在，从事各种“准财政”活动，以谋求政府任期内的各种政绩。
乡镇债务成因的外生性解释
（一）钓鱼工程背后的上级政府支持
所谓钓鱼工程是指下级政府谎称该工程成本很低以便得到上级政府的资金资助，而等工程正式启动后，下级政府不断变更资金预算，迫使上级政府不断追加投资，导致工程实际造价大大超出原先计划的那些工程。周雪光在考察预算软约束问题时，将近年来出现的这种自上而下突破预算约束的现象称为“钓鱼工程”：上级政府拿出很少的一部分资金作为诱饵，鼓励下级政府或单位用各种方式集资来完成某项工程。分税制改革实施后，上级政府通过转移支付以缓解下级政府的财政压力，专项资金是转移支付方式之一，在下拨到乡镇时，有些项目要求乡镇政府为其提供配套资金。但乡镇政府来说，在制定下一年度预算时，并不知道下一年是否有某项专项资金，也不知道该专项资金是否要求配套，更不知道配套的比例。如果不提供配套资金，这笔资金就会被其他地方拿走；如果要提供配套资金，则需要考虑资金来源问题尽管乡镇政府缺乏配套资金来源，但也会利用这笔资金启动某个项目，等项目启动后，遇到财政困难，上级政府不会因缺乏资金而任其停工，一般会采用各种手段和方法给予救助，即上级政府实际上为乡镇政府提供了隐性担保。
根据《预算法》的规定，我国实行的是各级财政预算分离的制度，各级财政是独立的。从理论上说，政府财政破产也是可能的，但实际上政府财政难以破产。金融机构等债务主体即使知道乡镇财政吃紧，也愿意借款给乡镇政府，因为乡镇政府一旦面临财务危机，上级政府是最终的“买单者”，中央政府和地方政府对乡镇政府存在“父爱情结”，而上级政府支持是造成乡镇债务的直接原因。
（二）忠诚―政绩式激励机制
“忠诚―政绩”式激励机制有两个突出特点：一是原有的“命令―忠诚”激励机制向“忠诚―政绩”式激励机制转变时，依然依靠“忠诚”机制以保持上级政府对乡镇政府的控制；二是“政绩优先”取代了“服从第一”，对乡镇领导干部的考核标准趋于更加具体和多样化。这种激励机制确立了比较明确的目标和评价标准，因而降低了制度的不确定性，使乡镇干部能够对风险和收益有更准确的预测。加之乡镇主要领导干部的任职期限都很短，“新官不理旧债”的现象比较普遍，而在目前的政绩考核体系中，影响官员升迁和提拔的主要指标还是经济发展指标，为了做大地方GDP获得提拔机会，乡镇干部有强烈的内在激励来获取更多的资源以发展经济。在明确的激励目标诱导下，乡镇主要领导把创造政绩放在首要的位置。目前的激励机制诱发了乡镇干部追求超越其权力和财力的短期政绩行为，一方面由于任期时间的错开，乡镇干部受到短期利益的驱使，为了在短时间内凸显政绩，必须突破现有的预算约束，通过各种途径来筹集资金，加大地方投资以彰显政绩。另一方面，县市领导也追求短期目标，尽快出成果，迫使乡镇政府从事超出其预算能力的项目，因为乡镇领导的成绩也是县市领导政绩的重要组成部分。
（三）乡镇政府的政策性负担
对于政府间的财政关系而言，由于预算中要涉及到政府的一系列行动和职能，政府间的预算约束通常会由于政府间职能的重叠和界定的模糊，出现软预算约束的情景，而且，县乡政府也经常会通过各种方式突破预算，使预算表现出不同形式的软化（冯文荣、陈少克，2007）。分税制改革之后，由于中央财权上收，省、地（州、市）也不同程度的上收财权，市政府基于政绩的需要，往往集中全市财力建设地级市，形成“市压县”、“市刮县”的局面，而在市政府的行政压力下，县政府又将财政收支的压力分解给乡镇，导致乡镇财政收入锐减。随着各类减负政策的大量出台，行政事业单位有偿服务收入或规费收入大幅减少，目前很多乡镇只有农口、建设口的行政事业单位有一些经营性、服务性收入，其他部门收入来源几乎为零，而县级政府通过职能部门设在乡镇的“七站八所”进一步分解了乡镇政府的财政。
与此同时，各级政府间没有建立合理的、法制化的事权格局，上级政府往往凭借其体制制定权下放事权，许多本不应由乡镇承担的事权却继续存在。乡镇政府是县级政府的下级， 县级直接通过财政、人事和考核等直接控制乡镇，乡镇政府面临无权但有责的局面，乡镇政府没有一级政府的行政管理权，却又必须承担一级政府的职责，乡镇政府承担诸多与其财权不相称的事权，不仅要履行领导经济建设、带领群众致富的职责，还要提供大量社会公共物品，因而乡镇财政压力越来越大，而各类考核、检查、验收繁多，每一项都需要大笔款项。乡镇履行的事权刚性强、支出基数大、增长快，在国家投入缺位和乡镇自身财政能力有限的背景下，为了化解“有限财力”与“无限责任”之间的矛盾，为了完成上级布置的各种任务，乡镇政府不得不借钱度日，乡镇长权责不对等是导致逆向软预算约束的重要原因（叶贵仁，2010）。乡镇债务实际上是在国家财政投入不足，自身财政能力有限的无奈之举，换言之，政策性负担也是导致乡镇债务的原因之一。
结论与建议
乡镇债务实际上是地方政府、金融机构与乡镇领导干部共同作用的结果。从内生性角度来看，地方金融机构放宽了对乡镇政府的贷款条件，助长了乡镇政府的盲目贷款行为；乡镇领导作为“内部人”出于对个人私利的考虑，往往利用其信息优势，而忽略了乡镇的债务风险问题。从外生性角度来看，政府的“父爱主义”情结为乡镇提供了隐性担保；乡镇领导会突破现有的预算约束，通过各种途径筹集资金，加大投资以彰显政绩；乡镇所承担的政策性负担也是造成乡镇债务的重要原因。
乡镇债务是我国社会经济转型期产生的一种特殊现象，对社会主义新农村建设产生了严重的负面影响，因而需要从多个角度寻求解决乡镇债务的办法。从财政体制的角度来看有必要适当调整目前的分税制财政体制，财政要适当分权，避免财富过度向中央政府集中，从而形成“中央富、基层穷”的局面；也应改变当前我国县乡财政管理大都采取“基数包干、逐年递增，超收分成，短手不补”的体制，要切实考虑乡镇的实际情况，给予乡镇足够的财源，并明确财政支出的责任，坚持事权与财权对称，要使乡镇长权责对等。
从政治学的视角防止预算软约束也是必要的。第一，要将乡镇债务作为重要的考核指标，引导干部树立正确的政绩观，破除“现官不理老债，新人不还旧账”的心理，对不顾当地实际情况举债建“面子工程”、“形象工程”的乡镇领导在年终考核时要实行一票否决，对在任期内没有实现还债目标的乡镇领导要给予一定的惩处。第二，乡镇人大要强化预算权。要提高乡镇人大的素质，适当增加乡镇人大代表成员中专业财经人才的比例；乡镇人大代表要履行好自己的职责，使乡镇预算编制过程规范化，并且要监督本级预算的执行，审查和批准本级预算的调整方案以及本级决算，撤销本级政府关于预算、决算的不适当的决定和命令，在预算的各个环节使预算实现硬化。
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(一)乡镇企业局主要职责
1、贯彻执行《乡镇企业法》和省、市关于发展乡镇企业的方针政策和法律法规，监督检查有关法律法规和政策的落实，加强对全市乡镇企业实施规划、指导、管理、监督、协调和服务。
2、负责制定全市乡镇企业中长期发展规划和年度计划，引导和促进乡镇企业适当集中发展，加快示范区建设；负责全市乡镇企业统计、经济运行分析；会同有关部门负责对重点项目的申报论证和立项审批；会同财政部门建立和管理市级乡镇企业发展资金；帮助指导县(区)乡镇企业主管部门的工作。
3、负责全市农副产品加工企业的发展，做好市级农副产品加工龙头企业的考核认证工作，促进农业产业化经营。
4、总结推广乡镇企业改革、创新与发展的经验，指导企业深化改革和制度创新，及时为乡镇企业发展提供信息咨询服务。
5、指导全市乡镇企业职工的教育、培训、人才交流和职业技能鉴定工作；会同有关部门做好乡镇企业系统专业技术人员职称评审工作。
6、指导乡镇企业开展科技进步和技术改造，为企业提供经济、技术咨询和信息服务；协调指导乡镇企业外经外贸、安全环保工作。
7、承办市委、市政府交办的其他工作。
(二)非公有制经济管理局主要职责
1、贯彻执行国家和省上关于发展非公有制经济的方针、政策和法律、法规，负责对非公有制经济进行规划、指导、协调、服务、监督、管理。
2、负责编制全市非公有制经济中长期发展规划，分析全市非公有制经济运行态势，协同统计、工商行政管理部门对全市非公有制经济主要指标完成情况进行统计和分析。
3、负责非公有制经济项目的论证立项，建立完善全市非公有制经济项目库。对不需要政府出资、符合国家产业政策的竞争性领域项目进行备案。
4、负责组织和协调符合条件的非公有制企业申请国债、贴息资金、科技研发经费等各类扶持资金和招商引资工作。会同财政部门做好对支持非公有制企业专项资金的监督管理。
5、组织协调非公有制企业参股、收购、兼并、重组国有及集体企业，推动非公有制经济建立现代企业制度。
6、负责对非公有制经济企业人才引进和有关人员的培训，按照国家规定对其管理人员、技术工人进行专业技术职称评审和职业技能鉴定。负责协调建立非公有制经济服务体系，培育和发展民间商会、行业协会和中介机构。
7、组织协调非公有制企业开展评议政府部门的活动。
二、内设机构
根据上述主要职责，市乡镇企业局(市非公有制经济管理局)设4个职能科室。
(一)秘书科
1、负责综合性报告和文件的起草。
2、负责机关的公文处理、文书档案管理和保密工作。
3、负责机关公务员和机构编制的管理工作，指导协调下属事业单位组织人事、劳资、社会保险等工作。
4、负责全市乡镇企业系统普法教育和宣传报道工作。
5、负责指导全市乡镇企业职称改革，承办初、中级专业技术职务任职资格的申报、评定工作。
6、负责机关的安全保卫、办公室自动化、资产、车辆、财务管理等后勤服务工作。
(二)企业发展科
1、负责乡镇企业登记备案、建筑企业资质审查和工程质量的监督检查。
2、指导乡镇企业调整产业、产品结构和企业布局。组织开展农副产品加工龙头企业认证。
3、负责创优评优和乡镇企业家、先进企业、文明乡镇企业的审核申报及后期考评管理工作。
4、负责省级和市级乡镇企业示范区建设和管理工作，指导县(区)级乡镇企业示范区和小城镇建设工作。
5、负责指导乡镇企业改革改制，开展乡镇企业综合调研。
6、负责乡镇企业安全生产、环境保护，配合有关部门处理乡镇企业重大事故，参与有关纠纷的调查。
(三)科技外贸科(加挂政策法规科的牌子)
1、负责全市乡镇企业科技进步、质量管理规划。
2、指导乡镇企业技术改造和创新，开展乡镇企业产品质量、标准化工作的监督检查，组织乡镇企业实施名牌战略。
3、负责招商引资、外经外贸和各类经贸活动的组织联络工作；负责培育出口创汇型企业。
4、负责乡镇企业和非公有制经济法律法规和各项政策的落实和普法工作，结合实际研究提出促进非公有制经济发展的政策意见和建议。
(四)规划统计科
1、负责全市乡镇企业发展规划，基础建设投资规划、区域发展规划的编制工作。
2、负责限额以上乡镇企业建设项目的审核、立项审批及建设资金的申报衔接、协调落实工作。
3、负责建立市级乡镇企业项目库，开展项目信息咨询服务，指导县(区)级乡镇企业项目库建设。
4、负责全市乡镇企业的统计与经济运行情况分析工作。
5、负责建立市级乡镇企业发展基金，做好省级基金项目的审查申报及实施工作。
纪检监察机构按有关规定设置。
三、机关人员编制和领导职数
关键词：GIS空间分析；行政区划；优化调整；人口规模；定远县
中图分类号：P208
文献标识码：A 文章编号：16749944（2016）08015903
1 引言
行政区划是指在一个国家的领土内，在综合地理、历史、经济的基础上，根据政治和经济发展的需要，对行政管理区域进行划分和调整。行政区划调整是一个国家或地区政治、经济、文化发展和社会稳定的大事[1]。
国外关于行政区划的调整研究已将定量研究引入到行政区划调整中，起步很早而且有了很多尝试。例如，瑞典的乔克普森等做过许多类似的探讨，很具有理论意义，但也只是在理论层面上提供了一种研究方法，缺乏实践性 [2，3]。当前的乡镇行政区划调整还是以定性分析和主观判断为主，缺乏有效的定量分析，大多数是通过经验对乡镇进行硬性撤并。近年来，我国的一些地理学者试图为行政调整提供一种定量的标准，其中最具成果性的是王德等人开发的城镇势力圈的分析计算机系统[2，3]。需要借助科学的方法对目前的行政区划进行优化调整。本文就是在GIS空间分析的基础上用定量的方法对滁州定远县进行行政区划调整，提出优化方案。
2 研究依据
2.1 乡镇行政区划调整的影响因素
（1）乡镇人口规模。中心大城镇的形成，需要一定的人口规模，人口评估一直都是城镇规模的一个重要指标。不同等级规模的城市具有不同的规模效益[4]，通过研究区的人口规模标准来确定乡镇调整的保留个数。
（2）乡镇势力圈范围。
乡镇调整的目的就是要使研究区的行政范围与经济范围大体上保持一致，以便调整后更好地促进研究区的经济发展和行政管理效率。本次研究就是以人口作为乡镇规模计算乡镇势力圈。
（3）乡镇的空间联系。
空间联系在行政区划调整上主要体现在对乡镇势力圈范围的划分和对有联系的乡镇进行区划调整上。本文就是利用GIS方法，从空间联系上进行考虑。
2.2 乡镇区划调整的原则
（1）包围合并原则。
如果一个乡镇的势力圈完全被另一个乡镇的势力圈所包围，此乡镇应划入另一乡镇。
（2）合理性原则。
中心城镇的势力圈范围较大，会影响其他乡镇的范围计算结果，因此划入中心城镇的乡镇不超过2个。
（3）完整性原则。
如果将一个乡或镇拆分为几部分并入周围的镇，会造成管理混乱。所以在行政区划调整中我们要保持乡镇的完整性，不拆分原有乡镇。
（4）综合性原则。
在调整过程中，还需要综合考虑政治因素、民族因素、历史社会因素。
3 研究方法
3.1 乡镇规模的确定
需要保留多大规模的乡镇，是首要解决的问题。由罗伯塔・卡佩罗（Roberta Capello）等对乡镇规模的研究中得知，城镇存在有效规模[5]。因此本论文也用乡镇人口来代表乡镇的规模。
借鉴了俞燕山对我国城镇的合理规模和效率的研究结论：10万人以上人口规模的小城镇效率最高，其次是人口规模为5～10万人的小城镇，再其次是人口规模为3～5万人的小城镇，最差的是人口规模为1～3万人的城镇 [6-7]。城镇的综合经济效益随着城镇的规模扩大而增大。
3.2 乡镇势力圈的划分
乡镇势力圈的计算首先要生成一个连续空间，所以选择栅格数据结构[8]。根据重力模型[9]和城镇势力圈分析的计算机系统[3]可将本次乡镇势力圈范围的计算公式定为：
Fij=Mi/d2ij
式中： Fij是i城镇对j区域的辐射强度；dij是i城镇与j区域之间的距离；Mi为i城镇的人口规模量。
3.3 GIS的空间分析
ArcGIS集成了多学科的最新技术，其为空间分析提供了强大的工具，空间分析早已成为地理信息系统的核心功能之一 [10，11]。本次研究就是基于人口规模的确定以及乡镇势力圈划分计算的基础上，运用GIS软件对人口以及距离等数据进行处理，得到基于GIS软件空间分析上的行政区划调整。
4 定远县乡镇行政区划案例
定远县是安徽省滁州市的市属县，位于安徽省东部。东接滁州市南谯区，西邻淮南市，南依肥东县、长丰县，北连凤阳县、明光市。定远县总面积2890 km2。总人口65万人左右（2000年末）。
4.1 乡镇规模分析
在2000年时共辖有16个镇、21个乡和2个未批乡，最少的为旱庙未批乡7672人，定远县的人口规模差异还是比较大（基于第五次人口调查）。定远县的人口差异比较大，城镇化水平相当低。有必要对定远县2000年时的 39个乡镇进行合并工作。
在对定远县人口规模分析的基础上，并结合之前的乡镇规模有效性研究的结论，确定本文撤并后的人口不少于1.5万人作为本次乡镇撤并的基本规模参照标准。
4.2 定远县乡镇势力圈计算
4.2.1 乡镇间的距离统计
在对定远县栅格地图矢量化的基础上，通过 ArcGIS 的 Anaysis Tools 工具中的 Point Distances 计算所有乡镇相互之间的距离，这样得到 39×39 个记录。剔除距离等于 0 的记录，得到 39×38 个记录，是任何一乡镇到其他乡镇距离统计。最后确定本次研究的栅格像元大小为800 m×800 m 适宜。
4.2.2 计算乡镇势力圈
在ArcMap下，启动ArcToolbox工具，选择Spatial Analyst ToolsRaster CreationCreate Constant Raster工具，生成定远县的栅格数据，格像元大小为800 m。利用ArcToolboxConversion ToolsFrom RasterRaster to Point工具，将上一步生成的完全包含定远县的栅格数据图，转化为点状数据图并确定定远县区域内点的个数为4971个。利用ArcGIS 中的 Analysis Tools工具的Point Distances来完成。得到距离记录的表格，并将含有乡镇人口数据的表格与新生成的表格合并，建立Fij新字段，并插入到新建立的字段中。然后统计出Fij的最大值，将生成的新表格与前面的栅格数据生成的矢量点数据属性表进行合并，最后将合并属性表的矢量点数据转化为栅格数据。然后对栅格数据用不同的颜色来表示。得出每个乡镇的势力圈范围，结果如图1所示。
将乡镇势力圈的栅格数据转化为面状数据。通过以上步骤统计其面积和人口数据（见表1）。
5 定远县乡镇区划优化调整和对比分析
5.1 定远县乡镇区划调整
按照之前介绍的乡镇合并的原则在综合考虑各乡镇的人口撤并标准的基础上，应该对定远县的乡镇做以下调整：程桥乡、斋朗乡并入定城镇，青洛乡、年家岗镇、严涧未批乡并入炉桥镇，靠山乡、青山乡并入永康镇，九梓乡、站岗乡并入吴圩镇，旱庙未批乡和高塘乡并入张桥镇，朱马乡、仁和乡并入藕塘镇，岱山镇并入池河镇，练铺乡并入三和集镇，东兴乡并入西卅店镇，天河乡并入桑涧镇，界牌集并入大桥乡，并且撤乡为镇。合并后的乡镇区划如图2所示。
通过本次调整，定远县撤掉了 18个乡镇，保留了 21个乡镇。
5.2 定远县乡镇调整优化对比分析
对比定远县的实际行政区划调整（实际保留了22个乡镇），结果只在界牌集镇划不划入大桥乡有着不同的意见，考虑到大桥乡和界牌集镇的人口规模都小于1.5万人，乡镇势力圈的范围有着重叠的部分，而且合并之后可以发挥城镇合并的规模效应，并且考虑到大桥乡行政中心的地理位置，所以优化方案中把界牌集镇划入了大桥乡并且撤乡为镇。
6 结语
以定远县为例，在ArcGIS中利用空间分析的方法，探讨运用定量的方法解决行政区划调整，为行政区划调整提供了一种新的思路。但目前我国的城市乡镇发展基本都是依靠道路交通来发展的，越是交通便利的地方，社会经济发展才越好，因此，在做乡镇区划的时候，得考虑到交通和地形等要素，所以必须认识到用时间距离去代替单纯的空间距离是大的趋势，但是具体如何操作运用，还需要作进一步研究与探讨。同时必须认识到在做GIS分析的时候，如果能预测各个乡镇未来的社会经济发展状况和竞争力大小的变化情况，就可以以此来预测势力圈的变化，则得出的结果对将来行政区划的调整更有指导意义。
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论文摘要：本文认为，农业型乡镇层面上的矛盾根源于现行的财政体制和行政体制。本文主张农业型乡镇行政体制的改革应符合国家治理和乡村社会发展的需要，方向应是通过渐进的体制内改革完善基本制度建设．强化乡镇政府的有效性。
农业型乡镇是指以农业为主要产业财政收入主要来自于农业的乡镇。按照徐勇教授乡镇分治的观点，乡镇行政体制改革不宜搞“一刀切”，应将农业型乡镇与工商型乡镇区别对待。这种区分主要基于两方面原因：第一，两者的发展前景不同，路径选择也应存在差别。农业型乡镇的发展前景是小城镇。随着越来越多的农业人口逐渐加入工业社会，农村日渐萎缩，人地矛盾缓解，农村的共同富裕有望实现。工商型乡镇的发展前景是小城市，行政体制改革的方向应该是市政体制。第二，两者改革的背景有差别。随着农村税费改革的逐步深入，特别是取消农业税后，农业型乡镇财政收入严重不足，其存在必要性受到质疑，遑论其有效性；而工商业型乡镇存在的主要问题在于乡镇政府的无效及职能扭曲。
一、农业型乡镇行政体制改革的背景及原因
1．现行财政体制下农业型乡镇财政收入严重不足
1994年建立的财政管理体制重新界定了中央、地方政府间的财权和事权范围，加强了中央政府的宏观调控能力，明确了各级政府的责、权、钱。原本中央政府寄希望于通过逐步深化省以下体制改革配套确定省以下政府间财力分配框架，但由于省以下体制改革的深化近年并未取得明显进展，财权与事权划分模式出现了两相背离格局。省级政府和市级政府效仿中央层级集中财政收入，致使县、乡财政赤字增加。同时乡镇政府基本事权并未减少，反而有所增加。乡镇政府除了要提供区域性公共物品、落实中央的政策执行上级政府分派的任务，还要在一定程度上支持地方经济发展(政绩驱动和追求可资支配的经济利益)。乡镇政府财权与事权的不对称严重制约了其作为能力。税费改革后，尤其是取消农业税以来，这种矛盾更为突出，以至于多数严重依赖地方税类的农业型乡镇财政沦为“吃饭财政”．仅能维持乡镇政府生存。
农业型乡镇财政收入不足可以有两种解释：绝对不足和相对不足。绝对不足是指财政自筹制度和农业税取消之后，乡镇财政收入减少．无法维持基本呈刚性的财政支出，乡镇行政缺乏效率。相对不足是指农业型乡镇有限的财政收入很大部分用于维持不断膨胀的庞大的乡镇行政机构，而用于提供区域性公共物品和执行上级任务所需资金相对不足。这就决定了解决农业型乡镇财政危机的两种途径：增加乡镇可支配财力或减少用于维持农业型乡镇政府运转的资金，相对增加用于履行其正常职能所需资源。后者是属于行政体制改革的范畴。
2．压力型行政体制下农业型乡镇的行政表现
在单一制和统一领导的国家治理体系下，乡镇政府作为县级政府的下属机构，其主要职能是完成上级交待的各种任务。在政绩考核“一票否决”的压力下，乡镇政府不得不将大部分精力财力用于应付各种名目繁多的各项达标，如“普六”、“普九”、教育“双基，’达标、计生服务站达标、油路村村通、各种活动室达标等。这些事权的下放不仅导致了乡镇政府职能范围的扩大，而且直接推动了乡镇政府机构和人员的膨胀。相应地，作为国家政权体系的基层组织，乡镇政府用于履行其正常职能提供区域性公共物品和公共服务的能力大为削弱。
另外，农业型乡镇政府往往表现出很强的自我扩张惯性，经常将权力伸展到职能之外，导致机构和人员编制的扩张。它又表现出明显的“自我满足”、‘‘自我服务”的特性，致使行政行为具有追逐经济收益或财政收益的倾向。
二、农业型乡镇行政体制改革的依据和出发点
作为国家政治体制改革的一部分，农业型乡镇行政体制改革不应仅局限于解决乡镇层面上的矛盾和问题，还应符合国家治理和农村社会经济发展的需要。国家需要一个稳定发展的乡村社会，对“三农”问题的关注正基于此。国家需要通过其基层政府的作为确保其对乡村社会的控制及汲取资源的能力(包括合法性资源的维持与强化)。而乡村社会中农民最关注的价值是共同富裕，是对其基本权利的保障，以确保在现有贫富差距下人格的平等和尊严的维持。农业型乡镇的行政体制改革，需要一种宽宏的视角以考察乡镇政府存在的必要性及职能定位。过分关注于乡镇政府层面上的矛盾，或许能够解决矛盾，但未必能够满足国家治理和农村社会经济发展的需要。
农业型乡镇政府存在的必要性因此以讨论。撤销乡镇政府或许可以解决乡镇层面上的某些矛盾，但并不能满足需要。此举与其说是政府对农民的解放，不如说是政府对农民的抛弃。伴随着农民负担的减轻，农村的社会问题同时交还给农民。这种方案的实质是放任农民自治，但考察一下目前的社会形势和农村现实就会发现，这并不现实。
如果承认农业型乡镇政府具有存在的必要性，那么其必要性应该基于新的行政职能。换言之，农业型乡镇政府必须为其继续存在提供充分合理的理由：基于国家治理和农村社会经济发展的需要，农业型乡镇政府应履行以下基本职能：第一，提供区域性公共产品和公共服务。这是乡镇基层政府存在的义理性基础。乡镇政府必须对其管辖领域内的公共事务负责，诸如治安、农村教育、小型水利设施、乡村道路建设、社会救济、社区环境、卫生防疫等。第二，执行上级政府分派的任务，履行基本管理职责。在单一制下，垂直的行政体制具有整合社会的功能。这种功能正是通过直接面向广阔的农村执行上级政府政策和指示的乡镇政府实现的。乡镇政府还必须履行其基本管理职责，如户口登记、救灾优抚、人口与计划生育、土地管理等。第三，服务农村经济发展。乡镇政府担负着繁杂的管理职责和任务，无力也不应为经济增长目标负责，但是乡镇政府应该介入推动农村经济发展。分散的、个体的农民面对市场无疑处于绝对劣势的地位。根据奥尔森的理论，分散的农民实现自组织并不容易。农业型乡镇政府一方面可以推动乡村经济性自组织建设，另一方面也可以利用自身资源优势为农户提供市场信息和资金技术支持。如果说乡村传统社会向公民社会的转变依赖农民与小共同体的联盟对抗大共同体(政府)，]那么，在小共同体缺失而又亟需发展的时期，则需要基层政府与农民的联合应对市场并发展小共同体。第四，依法指导村民委员会的工作，通过规划等方式协调村际关系，协助解决农村社区公共事务。
综上所述，农业型乡镇行政体制改革应基于国家治理和农村社会经济发展的需要，而不应仅局限于解决乡镇政府层面的矛盾。农业型乡镇需要的是有效的有为的乡镇基层政府，而不是尽管成本低廉却缺乏效率的乡镇政府。
三、农业型乡镇行政体制改革的路径选择
1．渐进的体制内改革
实行渐进的体制内改革的前提是肯定乡镇政府存在的必要性并对其职能进行正确定位。乡镇政府只有具有了履行其职能的权力和能力时，才可以讨论其有效性。根据迈克尔曼的观点，政府权力可以区分为两类：专制权力和基本权力。专制权力是指政府精英“无须同国民社会群体进行正常的协商”就可以实施的权力。政府的专制权力以其强制程度和广泛性来衡量。“基本权力指的是政府实际上能够深人与国民社会并在整个管辖领域内合理地贯彻其政治决定的能力。”基本权力以有效性衡量。目前农业型乡镇政府的弊端就在于专制权力有余，而基本权力不足。到目前为止，政府实施的一系列政策措施基本上是解决专制权力过多的问题。
渐进的体制内改革就是通过逐步改革现行财政体制和行政体制的弊端解决农业型乡镇的财政收支矛盾以及履行基本职能与政绩驱动之间的矛盾。这种方案的实质是优先解决乡镇政府基本权力不足的问题，即建立有效的乡镇基层政府。这种选择方案主要基于以下认识，即农业型乡镇的主要矛盾不是农民与乡镇政府之间的矛盾，而是缺乏效率的乡镇政府与乡村社会对有效乡镇政府的迫切需要之间的矛盾农民需要强有力的基层政府保障其利益和权利，引导农村经济发展，实现物质的丰裕。
2．乡镇长直选
实行乡镇长直选，目前以四川省最为普遍和典型。直选乡镇长，大致经历提名候选人、候选人竞选、选民投票等程序，其实质等同于西方的现代民主。主张乡镇长直选主要基于两方面原因：一是出于对乡镇基层吏治腐败的关切；二是认为民选政府更能带来公正，促进乡村社会发展。提倡乡镇基层民主，其实质是优先解决农业型乡镇专制权力过多的问题，并认为民主可以解决基本权力不足的问题。
现代意义上的民主，按照熊彼特的观点，只是一种产生政治家或决策者的程序。“民主方法就是那种为作出政治决定而实行的制度安排，在这种安排中，某些人通过争取人民的选票取得作决定的权力”。熊彼特看来，民主作为一种形式或程序，有其根本弱点：选举实质上是一种选票经营活动，不可避免选票的买卖；竞选斗争往往使处理公共事务的效率低下；选举不一定能够选出合格的政治家或决策者等。这些弱点在农业型乡镇层面上几乎具有普遍性。民主作为一种政治运作形式，并不能保证其运作结果必然有利于政治建设和社会公正。再者，农业型乡镇基本权力不足的问题源于乡镇政府的职能错位和权力缺乏物质资源的保障，即使实行乡镇长直选，民选乡镇长也无法冲破现行体制造成的限制，同样无所作为。推行乡镇基层民主，并不能解决农业型乡镇基本权力不足的问题，并不能实现农业型乡镇政府的有效性。
如果一个政府不能履行基本的政府职能，那么无论它采取何种形式，它的人民都不可能从中受益。民主的最终目的是使多数人的利益及其要求得到保障。如果它无法实现这一目的，民主作为政府组织的形式就只成为形式本身，作为保障公民权利和利益的手段也就失去其工具性价值。事实上，源于西方的民主需要特定的社会条件支持。诚如亨廷顿所说“现代民主是西方文明的产物，它扎根于社会多元主义、阶级制度、市民社会、对法治的信念、亲历代议制度的经验、精神权威与世俗权威的分离以及对个人主义的坚持，所有这些都是在一千多年以前的西欧开始出现的。这些要素也许可以在其它的文明中找到其中的一二个，但是作为总体，它们仅存在于西方之中。如果忽视这些构成要素，所得的民主可能只是一种形式。
尽管究竟民主是目的还是方法的争论从未间断，在乡镇层面上推行的“民主”具有明显的工具色彩。且不论目前农业型乡镇实施直接选举的条件并不真正具备。即使实现西方式的选举，由于体制条件的限制，它使现代自由民主的实质表现得更为彻底，即“更换统治者”(亨廷顿语)。现行体制下搞基层民主务虚的成分很大，同时会把国家对乡村社会的控制权逐步转交到乡村社会新兴的政治精英和经济精英手中。在当前的中国农村，这些精英只可能是两类人，一类是乡村社会中的富有者；一类是与上级政府关系密切或拥有其它社会资源或组织资源的人。这样的“民主”是否有利于促进公正、推动乡村经济发展是值得商榷的。更为重要的是，这远远背离了中国农民的需要。农民亟需的不是选票而是钞票，不是个人选举权利的短暂显示，而是对客观生活的经济保障。农民的不自由不平等更多地源于经济条件的限制。通过民主的形式去实现民主的真正内涵，这不仅难以实现，而且清楚地暴露了这种所谓的“民主”的虚假性。
纵观西方国家的民主化历程，可以看出，民主是社会历史发展进程中阶级或阶层之间斗争和妥协的产物，其创始及发展的意义并不神圣，它只是社会历史发展中源于社会需要的一种制度产物。现代民主的实质是一种使妥协得以实现的制度性安排。民主之所以被推崇，是因为其发展适应并维持了资本主义社会内部的发展与和谐。西方的民主及其发展，其根本目的并非是为了保障全体公民的权利和利益，并非为了保障人民理念的实施。事实上，西方的自由民主对于保障人民在实质上是难以实现的。中国应根据目前的国情探索符合国家治理和社会发展需要的民主形式。民主的内涵是崇高的，但民主的形式并不是唯一的。
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