关键词：乡镇政权 再造 科学发展观
为什么提起乡镇政权再造的科学发展观问题
（一）目前的乡镇政权是一个怎样的现状
乡镇政权为什么要再造？回答这个问题的前提首先要了解目前乡镇政权的基本现状。那么，目前的乡镇政权大体是一个怎样的现状呢？现状是不容乐观的，经济危机和政治危机是它的主要表现。其经济危机一是经济来源问题，表现为农不养政使大部分乡镇断了经济来源；二是债务问题，由于财政体制原因加之近年来的农村赶超型的发展使乡镇背上了沉重的债务，有的几乎积重难返。其政治危机从本质上来说是财政危机的“变异”，主要是政权软化的问题和质量弱化的趋势：一方面是结构性退化， 表现为乡镇的权责关系不协调，机构设置不合理，政权的运行成本过高、运作效能低下；一方面是功能性变异，表现为官本位的过重，使农民 和乡镇政权之间干群关系恶化，个别地方还出现了黑恶势力向基层政权的侵入现象。面对这样的现状，如果我们不加以深刻的分析，对于乡镇政权的前景，难免就要困惑了。
（二）乡镇政权还要不要存在
当前的乡镇既然存在着如此严重的危机，那么，它应该怎么办呢？是存在还是取消？回答是肯定的。既然要存在，是加强还是削弱？回答也是肯定的。我们说，目前的乡镇政权，既不能取消，也不能削弱，要较好的存在和切实的加强。为什么这么说呢？要着眼于以下两个方面。
第一，乡镇的危机是我国农村转型发展期矛盾运动的必然现象。我们知道，农村生产力与生产关系、经济基础与上层建筑这两对基本矛盾既有对立，又有统一；既有发展，又有变更；既有对农村上层建筑的破坏过程，又有对农村上层建筑的确立过程。这一矛盾运动导致上层建筑与经济基础的错位，产生农村政治与经济的不和谐，出现了经济危机和政治危机的现象。对此我们要坚持用积极的观点和发展的目光去理性地、辨证地看待。看到矛盾不断产生，不断解决，不断进入和谐状态的科学规律性；看到乡镇问题的出路，既不在于取消、虚化或实化，也不在于有限的乡镇自治，而是在于转化，在于重新配置一个的政治和经济均衡的乡镇权力体系。
第二，要着眼于我国战略机遇期的城乡统筹发展。众所周知，在这个战略机遇期，发展就是全面建设小康社会。而全面建设农村小康社会又是战略机遇期的重中之重。靠谁去直面实现农村 这一发展要务呢？毫无疑问，靠乡镇！为什么这样说呢？要基于以下两个方面来分析。一是从乡镇在统筹城乡发展中的地位来看。乡镇在国家政权体系中居于基础和末梢地位，直接面对着9亿多农民，其运作绩效对于国家政权的稳固、人民的福祉、现代化事业的兴衰有着举足轻重的意义。二是从乡镇在统筹城乡发展中的作用来看，在中国9亿多农民中的大多数无法真正在二、三产业获得稳定就业，没有能真正转移到城市之前，农村社会出现不稳定事件及各种意料不到事件的可能性越来越大，国家必须有一个可靠的，能了解、掌握和控制农村发生各种事件的行政系统，将农村情况自下而上地及时汇报上去；必须有一个可靠的行政系统自上而下及时将上级政策传达下去或将资源分配下去。这就需要有自上而下行政系统在特定条件下强有力的介入。而乡镇是城市与农村的中介，是解决二元社会的突破点，因此，它的作用无可替代。
（三）乡镇政权再造问题是一个发展问题
乡镇政权再造是一个什么样的问题呢？是改革问题？是发展问题？还是稳定问题？从表面上来看，我们说，它是三者居乎其中，都是；从实质上来看，我们说，它是发展问题。为什么这么下结论呢？因为，乡镇政权属于农村的上层建筑范畴，它的再造既不是简单的改革，也不是简单的创新，而是原有乡镇体制的脱胎换骨，是一次质的飞跃，所以，乡镇政权再造是一个发展问题。既然是发展问题，那么，它应怎样发展呢？怎样使之与农村经济社会的发展更加相适应？怎样使之与农村经济基础更加协调呢？科学发展观的提出明确回答了这一问题。科学发展观是指导我国现代化建设的崭新的思维理念。它的核心是以人为本，它的基本内涵一是全面发展；二是协调和可持续发展。作为乡镇政权的再造必须着眼于科学的发展观，坚持经济和政治的协调发展，坚持其性质、职能的根本性转换和结构性优化，这是解决我国乡镇问题的必然选择。
把握乡镇政权再造的几个具体科学发展观问题
（一）坚持官本与民本相转变，体现再造的人性化
乡镇政权的再造，要造成一个什么样的政权呢？毫无疑问，是以人为本！以人为本是乡镇再造的最终落脚点，也是乡镇再造的首要出发点。历史的改革实践证明，坚持以民为本，改革就会成功；坚持以官为本，改革必然失败。因此，要坚持社会主义条件下的官权与民权相转变，体现再造的人性化。那么，如何转换呢？
第一，要树立民本意识。主要是着眼于从官本意识向民本意识的转换。意识问题是观念问题，是首要的问题。一是要树立权为民所用，情为民所系，利为民所谋的群众观，使之成为社会主义条件下乡镇政权文化的核心。二是要树立人本政绩观。要坚持发展不应以速度为主，而应以民生为本，把改善民生作为发展的根本要义。把人本观念调整到城乡经济社会发展的指导思想和战略上来，彻底纠正计划经济时期牺牲农业农民利益，单向突进搞城市化、工业化的赶超战略，把赶超型、差别型发展战略转变为协调型的发展战略，从城乡分割发展到联动发展，从差别化发展到一体化发展，从注重经济增长、发展速度到注重改善民生。
第二，要着眼于人本制度的创新。从官治向民治的农村治理转型是一个渐进的增量改革过程。这种治理转型需要过渡性的制度安排，同时更需要进行综合配套的制度建设。农村政治发展面临的基本问题也正是如何以新的制度安排和规则配置满足农民日益增长的政治与经济需要。人本制度的创新要着眼于农民对乡村事务要有更多的自决权。一是要纠正那种见物而不见人的片面发展观。尽快按照公共服务型政府的要求，建立以公共服务为取向的政府业绩评价体系，将政府职能切实转变为社会提供基本的公共产品和公共服务上来，强化政府的社会服务功能。与此同时，建立科学的行政问责机制，追究乡镇政权机关和官员在公共服务职能方面失职的责任。二是要建立和扩大乡镇人民直接参与乡镇政治的机制，增强乡镇政府的自主性和自我治理能力，使乡镇提供的服务满足辖区内农民的需求，让农民有表达偏好、监督公共品生产和服务的机制。通过双方不断的互动，使国家与乡村民间社会在乡镇社区治理中达成全面、积极和有效的合作，并最终促成国家与乡村社会的“权力互强”格局全面实现。
（二）坚持宏观与微观相统一，体现再造的统筹性
再造乡镇政权，既要立足于微观，又要着眼于宏观，惟有如此，方能体现再造的统筹性。为什么这样说呢？，从当前乡镇表现出来的如利益冲突、体制冲突等诸多问题造成的权责分散，职能肢解来看，个中原因我们就很明白了。
第一，坚持宏观意识与微观认识相统一。所谓宏观意识主要是指国家上层决策界、学术理论界、宣传舆论界等对乡镇政权的地位作用和前景要有客观的理性的正确的认识，坚持这个认识与农村基层干群的微观认识达到统一和一致，唯有如此，才能在看待和处理农村问题上不至于产生偏颇。应该看到，近年来在农村宏观体制设计中的缺陷，在舆论媒体上因个别败类而对整体乡镇干部的刻意丑化，在学界上对乡镇要么糟的很，要么一锅端或一锨除的个别极端化言论，都是对农村缺乏客观全面的认识造成的。可以说，这种认识造成的后果既不利于国家决策层对农村的正确了解和决策，又不利于城市工商界对农村的支援，还对乡镇干部造成了极大的负面影响。客观的说，山大什么鸟都有，乡镇干部中确实有不少问题，但他们不代表全部和整体，对乡镇干部和乡镇体制要有一个公正的看法。
第二，坚持宏观体制和微观制度相统一。要更好地实现城乡统筹发展，必须从政策和体制创新入手，实现宏观体制和乡镇微观制度相统一。乡镇工作面对千家万户，面临千变万化的市场，职责之大、责任之重不言而喻。在体制创新上，一方面应当与国家政治体制改革的大方向和进程相适应，彻底解决条块分割问题，使责、权、利统一起来，使县机关部门和乡镇都摆正位置，做到不越位，不错位，互相支持。另一方面要 坚持使被配置权力的各种组织和机构既能有效率地运行，又能相互平衡，有着严密的自我制约机制，使乡镇政府真正成为有权威、有活力、高效能的一级政府，充分调动乡镇的积极性。
第三，坚持 宏观控制与微观自治相统一。我国正处在深刻的社会转型过程中，从城乡二元经济结构向现代社会经济结构转变，将是今后几十年我国社会经济发展的基本走向。对于农村经济的管理，要根据市场化的进程，从直接管理过渡到利用非行政手段的宏观调节。对于农村社区性事务，则在国家的法律权威下，实现以农村居民广泛参与地方微观自治，将农村社会纳入到国家的体制之中实现全社会的有机整合。
（三）坚持有为和无为相兼容，体现再造的可持续
可持续发展已成为我们时代的最强音符。它是科学发展观的重要内容。在一定程度上，可持续发展内含着政治发展。所谓乡镇政权可持续发展，主要是能否有为和无为相兼容，进而实现与整个乡村社会良性互动。有为和无为是辨证的，正如运动和静止一样，二者相互渗透，始终兼容。它的目标是低耗与高效相并重，而现实却是与之相反。管理成本是愈来愈高，管理成效却愈来愈低。这种高耗低效，即使是好一点的高耗高效的粗放运作的方式显然已不适应当前的发展了。
第一，转变职能适时“有为”。这是实现高效率的重要途径。一是要对农村政权组织的职能科学定位。这个定位要分三个阶段，早期阶段的职能定位主要是引导发展农村经济，市场培育，基础设施建设，科技服务，公共事业管理。中期阶段让乡镇只有最基本的社会事务管理功能，既不对经济增长目标负责，也不对自身财政负责。现在的阶段应是上述二者并存和过渡的阶段。后期阶段要由积极行政的转入消极行政，这一阶段需要较长时间。二是向政府部门内部管理或纯公共行政管理中引进市场机制或企业管理办法，建造企业化政府治理模式。三是在机构设置上，不与上级政府设立对等对口的机构，可因事设立办事员或助理。对原有站所逐步向两个方向转化，一部分推向市场，变为中介性组织，另一部分纳入乡镇服务工作。
第二，转让职权“无为”为主。党的十五届四中全会提出：“有所不为才能有所为”。面对当前农村的现状，乡镇政府要收缩政府活动范围，坚决地从直接从事的经营管理中退出来，把主要精力放在经济调节、社会管理和公共服务上。将市场能做的事情尽量退还给市场去办，将社会能做的事情尽量退还给社会去办。一是建立如文化活动协会、专业经济协会、志愿者服务组织等，可以让这些组织替代相当一部分政府的功能，还可以让一部分志愿者竟聘乡镇政府的官员，通过这个办法减少政府的开支。二是建立农民协会组织。让他们在法律允许的范围内活动。履行他们的基本职能，代表农民参加政府决策工作，为农民伸张正义，维护农民的合法权益等等。这样做的好处是：一方面 提高了民间社会的组织化水平，降低了乡村社会的管理成本；一方面提高了乡村社会的组织化程度，使民间力量得到增强，再一方面有利于促进乡镇无为而治使乡镇政权逐步从 农村退出，形成一个和谐乡村社会。
关键词：农业型乡镇；行政体制改革；基层民主
农业型乡镇是指以农业为主要产业财政收入主要来自于农业的乡镇。按照徐勇教授乡镇分治的观点，乡镇行政体制改革不宜搞“一刀切”，应将农业型乡镇与工商型乡镇区别对待。这种区分主要基于两方面原因：第一，两者的发展前景不同，路径选择也应存在差别。农业型乡镇的发展前景是小城镇。随着越来越多的农业人口逐渐加入工业社会，农村日渐萎缩，人地矛盾缓解，农村的共同富裕有望实现。工商型乡镇的发展前景是小城市，行政体制改革的方向应该是市政体制。第二，两者改革的背景有差别。随着农村税费改革的逐步深入，特别是取消农业税后，农业型乡镇财政收入严重不足，其存在必要性受到质疑，遑论其有效性；而工商业型乡镇存在的主要问题在于乡镇政府的无效及职能扭曲。
一、农业型乡镇行政体制改革的背景及原因
1．现行财政体制下农业型乡镇财政收入严重不足
1994年建立的财政管理体制重新界定了中央、地方政府间的财权和事权范围，加强了中央政府的宏观调控能力，明确了各级政府的责、权、钱。原本中央政府寄希望于通过逐步深化省以下体制改革配套确定省以下政府间财力分配框架，但由于省以下体制改革的深化近年并未取得明显进展，财权与事权划分模式出现了两相背离格局。省级政府和市级政府效仿中央层级集中财政收入，致使县、乡财政赤字增加。同时乡镇政府基本事权并未减少，反而有所增加。乡镇政府除了要提供区域性公共物品、落实中央的政策执行上级政府分派的任务，还要在一定程度上支持地方经济发展(政绩驱动和追求可资支配的经济利益)。乡镇政府财权与事权的不对称严重制约了其作为能力。税费改革后，尤其是取消农业税以来，这种矛盾更为突出，以至于多数严重依赖地方税类的农业型乡镇财政沦为“吃饭财政”．仅能维持乡镇政府生存。
农业型乡镇财政收入不足可以有两种解释：绝对不足和相对不足。绝对不足是指财政自筹制度和农业税取消之后，乡镇财政收入减少．无法维持基本呈刚性的财政支出，乡镇行政缺乏效率。相对不足是指农业型乡镇有限的财政收入很大部分用于维持不断膨胀的庞大的乡镇行政机构，而用于提供区域性公共物品和执行上级任务所需资金相对不足。这就决定了解决农业型乡镇财政危机的两种途径：增加乡镇可支配财力或减少用于维持农业型乡镇政府运转的资金，相对增加用于履行其正常职能所需资源。后者是属于行政体制改革的范畴。
2．压力型行政体制下农业型乡镇的行政表现
在单一制和统一领导的国家治理体系下，乡镇政府作为县级政府的下属机构，其主要职能是完成上级交待的各种任务。在政绩考核“一票否决”的压力下，乡镇政府不得不将大部分精力财力用于应付各种名目繁多的各项达标，如“普六”、“普九”、教育“双基，’达标、计生服务站达标、油路村村通、各种活动室达标等。这些事权的下放不仅导致了乡镇政府职能范围的扩大，而且直接推动了乡镇政府机构和人员的膨胀。相应地，作为国家政权体系的基层组织，乡镇政府用于履行其正常职能提供区域性公共物品和公共服务的能力大为削弱。
另外，农业型乡镇政府往往表现出很强的自我扩张惯性，经常将权力伸展到职能之外，导致机构和人员编制的扩张。它又表现出明显的“自我满足”、‘‘自我服务”的特性，致使行政行为具有追逐经济收益或财政收益的倾向。
二、农业型乡镇行政体制改革的依据和出发点
作为国家政治体制改革的一部分，农业型乡镇行政体制改革不应仅局限于解决乡镇层面上的矛盾和问题，还应符合国家治理和农村社会经济发展的需要。国家需要一个稳定发展的乡村社会，对“三农”问题的关注正基于此。国家需要通过其基层政府的作为确保其对乡村社会的控制及汲取资源的能力(包括合法性资源的维持与强化)。而乡村社会中农民最关注的价值是共同富裕，是对其基本权利的保障，以确保在现有贫富差距下人格的平等和尊严的维持。农业型乡镇的行政体制改革，需要一种宽宏的视角以考察乡镇政府存在的必要性及职能定位。过分关注于乡镇政府层面上的矛盾，或许能够解决矛盾，但未必能够满足国家治理和农村社会经济发展的需要。
农业型乡镇政府存在的必要性因此以讨论。撤销乡镇政府或许可以解决乡镇层面上的某些矛盾，但并不能满足需要。此举与其说是政府对农民的解放，不如说是政府对农民的抛弃。伴随着农民负担的减轻，农村的社会问题同时交还给农民。这种方案的实质是放任农民自治，但考察一下目前的社会形势和农村现实就会发现，这并不现实。
如果承认农业型乡镇政府具有存在的必要性，那么其必要性应该基于新的行政职能。换言之，农业型乡镇政府必须为其继续存在提供充分合理的理由：基于国家治理和农村社会经济发展的需要，农业型乡镇政府应履行以下基本职能：第一，提供区域性公共产品和公共服务。这是乡镇基层政府存在的义理性基础。乡镇政府必须对其管辖领域内的公共事务负责，诸如治安、农村教育、小型水利设施、乡村道路建设、社会救济、社区环境、卫生防疫等。第二，执行上级政府分派的任务，履行基本管理职责。在单一制下，垂直的行政体制具有整合社会的功能。这种功能正是通过直接面向广阔的农村执行上级政府政策和指示的乡镇政府实现的。乡镇政府还必须履行其基本管理职责，如户口登记、救灾优抚、人口与计划生育、土地管理等。第三，服务农村经济发展。乡镇政府担负着繁杂的管理职责和任务，无力也不应为经济增长目标负责，但是乡镇政府应该介入推动农村经济发展。分散的、个体的农民面对市场无疑处于绝对劣势的地位。根据奥尔森的理论，分散的农民实现自组织并不容易。农业型乡镇政府一方面可以推动乡村经济性自组织建设，另一方面也可以利用自身资源优势为农户提供市场信息和资金技术支持。如果说乡村传统社会向公民社会的转变依赖农民与小共同体的联盟对抗大共同体(政府)，]那么，在小共同体缺失而又亟需发展的时期，则需要基层政府与农民的联合应对市场并发展小共同体。第四，依法指导村民委员会的工作，通过规划等方式协调村际关系，协助解决农村社区公共事务。
综上所述，农业型乡镇行政体制改革应基于国家治理和农村社会经济发展的需要，而不应仅局限于解决乡镇政府层面的矛盾。农业型乡镇需要的是有效的有为的乡镇基层政府，而不是尽管成本低廉却缺乏效率的乡镇政府。
三、农业型乡镇行政体制改革的路径选择
1．渐进的体制内改革
实行渐进的体制内改革的前提是肯定乡镇政府存在的必要性并对其职能进行正确定位。乡镇政府只有具有了履行其职能的权力和能力时，才可以讨论其有效性。根据迈克尔曼的观点，政府权力可以区分为两类：专制权力和基本权力。专制权力是指政府精英“无须同国民社会群体进行正常的协商”就可以实施的权力。政府的专制权力以其强制程度和广泛性来衡量。“基本权力指的是政府实际上能够深人与国民社会并在整个管辖领域内合理地贯彻其政治决定的能力。”基本权力以有效性衡量。目前农业型乡镇政府的弊端就在于专制权力有余，而基本权力不足。到目前为止，政府实施的一系列政策措施基本上是解决专制权力过多的问题。
渐进的体制内改革就是通过逐步改革现行财政体制和行政体制的弊端解决农业型乡镇的财政收支矛盾以及履行基本职能与政绩驱动之间的矛盾。这种方案的实质是优先解决乡镇政府基本权力不足的问题，即建立有效的乡镇基层政府。这种选择方案主要基于以下认识，即农业型乡镇的主要矛盾不是农民与乡镇政府之间的矛盾，而是缺乏效率的乡镇政府与乡村社会对有效乡镇政府的迫切需要之间的矛盾农民需要强有力的基层政府保障其利益和权利，引导农村经济发展，实现物质的丰裕。
2．乡镇长直选
实行乡镇长直选，目前以四川省最为普遍和典型。直选乡镇长，大致经历提名候选人、候选人竞选、选民投票等程序，其实质等同于西方的现代民主。主张乡镇长直选主要基于两方面原因：一是出于对乡镇基层吏治腐败的关切；二是认为民选政府更能带来公正，促进乡村社会发展。提倡乡镇基层民主，其实质是优先解决农业型乡镇专制权力过多的问题，并认为民主可以解决基本权力不足的问题。
现代意义上的民主，按照熊彼特的观点，只是一种产生政治家或决策者的程序。“民主方法就是那种为作出政治决定而实行的制度安排，在这种安排中，某些人通过争取人民的选票取得作决定的权力”。熊彼特看来，民主作为一种形式或程序，有其根本弱点：选举实质上是一种选票经营活动，不可避免选票的买卖；竞选斗争往往使处理公共事务的效率低下；选举不一定能够选出合格的政治家或决策者等。这些弱点在农业型乡镇层面上几乎具有普遍性。民主作为一种政治运作形式，并不能保证其运作结果必然有利于政治建设和社会公正。再者，农业型乡镇基本权力不足的问题源于乡镇政府的职能错位和权力缺乏物质资源的保障，即使实行乡镇长直选，民选乡镇长也无法冲破现行体制造成的限制，同样无所作为。推行乡镇基层民主，并不能解决农业型乡镇基本权力不足的问题，并不能实现农业型乡镇政府的有效性。
如果一个政府不能履行基本的政府职能，那么无论它采取何种形式，它的人民都不可能从中受益。民主的最终目的是使多数人的利益及其要求得到保障。如果它无法实现这一目的，民主作为政府组织的形式就只成为形式本身，作为保障公民权利和利益的手段也就失去其工具性价值。事实上，源于西方的民主需要特定的社会条件支持。诚如亨廷顿所说“现代民主是西方文明的产物，它扎根于社会多元主义、阶级制度、市民社会、对法治的信念、亲历代议制度的经验、精神权威与世俗权威的分离以及对个人主义的坚持，所有这些都是在一千多年以前的西欧开始出现的。这些要素也许可以在其它的文明中找到其中的一二个，但是作为总体，它们仅存在于西方之中。如果忽视这些构成要素，所得的民主可能只是一种形式。
尽管究竟民主是目的还是方法的争论从未间断，在乡镇层面上推行的“民主”具有明显的工具色彩。且不论目前农业型乡镇实施直接选举的条件并不真正具备。即使实现西方式的选举，由于体制条件的限制，它使现代自由民主的实质表现得更为彻底，即“更换统治者”(亨廷顿语)。现行体制下搞基层民主务虚的成分很大，同时会把国家对乡村社会的控制权逐步转交到乡村社会新兴的政治精英和经济精英手中。在当前的中国农村，这些精英只可能是两类人，一类是乡村社会中的富有者；一类是与上级政府关系密切或拥有其它社会资源或组织资源的人。这样的“民主”是否有利于促进公正、推动乡村经济发展是值得商榷的。更为重要的是，这远远背离了中国农民的需要。农民亟需的不是选票而是钞票，不是个人选举权利的短暂显示，而是对客观生活的经济保障。农民的不自由不平等更多地源于经济条件的限制。通过民主的形式去实现民主的真正内涵，这不仅难以实现，而且清楚地暴露了这种所谓的“民主”的虚假性。
纵观西方国家的民主化历程，可以看出，民主是社会历史发展进程中阶级或阶层之间斗争和妥协的产物，其创始及发展的意义并不神圣，它只是社会历史发展中源于社会需要的一种制度产物。现代民主的实质是一种使妥协得以实现的制度性安排。民主之所以被推崇，是因为其发展适应并维持了资本主义社会内部的发展与和谐。西方的民主及其发展，其根本目的并非是为了保障全体公民的权利和利益，并非为了保障人民理念的实施。事实上，西方的自由民主对于保障人民在实质上是难以实现的。中国应根据目前的国情探索符合国家治理和社会发展需要的民主形式。民主的内涵是崇高的，但民主的形式并不是唯一的。
内容提要
公民的政治参与水平是衡量一个国家民主政治建设成效的直接且显在的标志。在我国这样一个农业人口占绝大多数的国家，农民问题始终是我国革命和建设的主要问题。农民的积极政治参与不仅是农村民主得以健全，村民自治得以完善的重要前提和基础同时也是激发和增强基层党组织活力的重要源泉，巩固党执政基础的重要力量，是我国民主政治建设的重要目标和方向。那么，现阶段我国农村体制的现状如何？农民政治参与存在什么样的问题？
关键词：农村 农民 政治参与 现状与趋势
长期以来，人们对中国农村、农业和农民问题的关注，多侧重于经济和文化方面的探讨，很少有人关注和深入研究乡村政治问题，尤其是广大农民的政治参与问题。事实上，农村政治状况不仅决定着国家的政治稳定和现代化的历史进程，而且制约着“三农问题”的最终解决。朱光磊指出：如果我们不从政治的高度加以认识和重视农村问题的政治方向，不能根据社会发展的需要理顺农村各种政治关系，那么最终会影响到农村经济体制的深化改革和整个国民经济的发展。可见，如果离开农村政治视野，任何有关农村经济改革和文化发展的方案都无法真正有效地实施而导致失败。那么，如何激发农民的政治参与热情，增强农民公共参与意识呢？针对这一问题，笔者作些初浅的探讨。
一 、我国现行农村政治体制的现状
（一）农村政治体制较稳定
现阶段我国农村政治的基本状况是：国家主导农村社会的格局没有发生根本性的变化，乡镇政权对农村社会的政治、经济和文化的发展起着决定性的作用，农村社会秩序处于相对稳态；村级治理体制处于结构性转型之中，村民自治正在改变农村政治的性质和运作路径，农村民主建设有了一定的发展；农民的公共参与意识正在加强，公共参与的主体和形式呈现多样化，农村新的公共领域和公共权力组织正在形成。
（二）乡政村治体制为主导
当前，在农村社会直接代表国家的就是乡镇政府。时期，实行了高度集权的政社合一体制，新时期中国农村改革，最直接的目标和最重要的成果是对体制的否定，“这就是实行生产责任制，特别是联产承包制，实行政社分设”。而政社分设后产生的“乡政村治”体制，成为了当代中国农村社会最基本的社会组织方式。
“乡政村治”体制的“乡政”，是指乡级机构的功能运转主要体现在乡政权上，特别是体现在乡政府的职能上，从乡级政治事务、行政事务和经济事务的管理方面，都突出一个“政”字。其主要表现在：（1）体制废除时，国家政权的基本属性通过新的“乡政”体制顺延了下来，乡镇普遍建立了完备的党委、人大、政府等政权组织。这些组织机构分别从党务、立法、行政和统战等系统强化着国家政权，以保证国家权力自中央到地方的统一性。（2）各乡镇政权配备了大量的国家工作人员，确保了国家法律和政策的实施。（3）建立了乡镇财政制度，乡镇政府具有了一定的财政自，提升了乡镇政权在经济、文化事业和社区发展等领域上的政治能力。（4）乡镇企业有所发展，增加了乡镇政权对经济的影响力。
（三）村民自治体制基本形成
目前，中国村级治理体制正在实现以村民自治为核心内容的结构性转型。这种转变是与农村经济改革的历史进程相联系的。市场已成为了配置农村社会资源的主要形式之一。具体来说，一方面，由于市场化取向的冲击和土地集体所有制的制约，形成了农村社会不同的利益主体和错综复杂的利益关系；另一方面，由于社会利益主体的分化，中国农村社会正在进行以经济上的不平等取代政治上的不平等的过程。村民自治是农村基础人民群众自治，即村民通过村民自治组织依法办理与村民利益相关的村内事务。其目的是使广大农村居民在本村范围内实现自我管理、自我教育和自我服务，有效地处理与村民利益密切相关的本村公共事务，将社会主义民主落实到最基层，保证国家对农村基层社会的有效治理。
（四）农民的政治参与意识正在加强
农民政治参与的主体和形式呈现多样化，农村新的公共领域和公共权力组织正在形成。政治参与是公众通过自己的政治行为影响和改变政治过程的活动。在我国，实行家庭联产承包责任制和“乡政村治”体制之后，农民成为了“村民”，获得了经济上的自由，并拥有了参与社区管理的民利。事实上，在国家大力推行村民自治过程中，特别是在近几年进行的第四届和第五届村民选举时，每届选举全国有六亿、占总数90%的农民参加了村委会的民主选举，表现出空前的政治参与热情。而当这些选举权和管理权及其它合法权益受到侵犯时，有部分农民已能够拿起法律武器，与各级党政组织或干部对簿公堂。这些都表明，我国农民的民主观念和权利保护意识不断加强，农民的政治参与已经到了新的发展阶段。
二、当前农民政治参与中普遍存在的问题
农民政治参与的主体和形式呈现多样化，农村新的公共领域和公共权力组织正在形成。农民政治参与的积极性不断提高，但也还存在不少问题, 主要表现在以下几方面：
（一）“乡政村治”体制变形
（1）体制上冲突。乡镇政权体制存在诸如党委一元化领导和一体化运作的现状与党政分开的改革目标及乡镇长负责制之间的冲突；乡镇人民代表大会法定权力受到一定程度限制；政府职能部门条块分割，乡镇政府的管理职能受到肢解（2）人员臃塞，乡镇财政负债严重。（3）乡镇干部整体
综合素质较低及激励机制欠缺，工作效能差和制度化程度低。“乡政村治”体制这些问题的存在，极大地影响了乡镇政权的施政能力，乡镇政权的社会动员能力呈下降趋势。（二）村民自治在实践中冲突严重
（1）农村基层党组织与村委会在权力关系上出现冲突。农村基层党组织在村级正式组织中处于领导核心位置。可村委会作为村民自治组织，是以国家法律的授权为依据、以全体村民的民主选举为基础的，在法律上并不具有服从村党组织的义务。两者权力来源和职权不同的客观存在，必然影响到农村政治的统一性。（2）国家行政权力与村民的自治权力之间的冲突。村民自治否定了公社体制时国家政权与农村组织，特别是乡政府与村委会之间的行政隶属关系，这种相互关系的变化，最主要表现在，村委会主任、副主任和委员均由村民直接选举产生；农村权力的基础已由上级授权而改变成了村民授权。这种改变必然影响到国家行政权力对村委会的管辖权限及行为习惯等问题，也必然影响到乡镇政权的权威。（3）村委会的自治权与农民的经营自之间的冲突。根据《村组法》的规定，村委会不仅管理着村集体的土地和财产，还具有支持和组织全村发展经济的责任和义务，并需承担本村生产的服务和协调工作。
（三）农民的公共参与出现多样化
1、公共参与主体的分化，形成了新的政治上“有权群体”。据调查，目前许多地方虽然进行了形式上的民主选举，并没有建立相应的民主管理体制，村务的管理权在事实上被大约11%的管理者和特权者掌握，大多数村民处于农村政治权力的边缘。
2、农民非制度性参与大量存在，采取集体行动对抗基层党政的事件增多。这其中的主要原因是农村社会的各种利益冲突和农村干部的行为失范。
3、农民非法参与有扩大的危险。近几年来，农民通过贿赂、暴力威胁和恫吓等手段影响乡村干部决策或村委会选举的事件时有发生。
4、村民通过家族组织参与农村公共事务的现象有所增加。在很长的历史时期内，家族势力作为农村社会的一种自在秩序，得到了国家政权的扶持，家族现象构成了中国社会的外观形态。
三、激发农民政治参与的方法和措施
上述这些问题的存在，实际上是有关国家权力与村民自治权、村组织与村民个人权利的边界问题。要解决这些问题，笔者认为：
（一）强化乡镇体制。即应该继续强化国家对农村社会的主导作用，大力加强乡镇体制建设，其中在规范乡镇各政权机构相互之间的关系同时，采取各种办法提高乡镇干部的素质并努力使其行为制度化，进而提高乡镇政府的工作效率。
（二）真正落实村民自治组织的自治性，建立真正意义上的权力契约关系。村民自治作为国家在家庭联产承包责任制后，实行的一种农村政治安排，是在中国自上而下的权威体制内生成的这种“自治制度”，对广大村民来说，其选择空间是十分有限的。就是说，在国家主义的权威导向下，要求广大村民这些“自治主体”完全按照国家的法律规定，建立符合基层政府意志的“自治组织”。
（三）限制村民自治组织的经济功能，通过建立独立的经济合作组织，为农民走向市场提供组织。村民自治解决的是村庄内部的秩序及村庄与国家体制之间的秩序，并没有解决也不可能解决村民与社会，特别是村民与市场的关系。村庄内部的秩序，是政治学意义上的秩序；市场秩序是经济学意义上的秩序。市场经济的发展，在一定意义上肯定了国家之外社会的存在。
[关键词]基层乡镇民主法制建设
[作者]××，男，××市××县委党校副校长、高级讲师。
乡镇作为国家政权结构的基层组织，直接面对农村、农业和农民。国家和谐社会的构建，一个十分重要和不可忽视的是农村社会的和谐构建，而构建和谐农村社会，就不可不加强农村基层民主法制建设，这是贯彻党的依法治国基本方略，建设社会主义新农村的重要组成部分。加强农村法制建设，不断扩大农村基层民主，实现农村各项事业的依法管理，是实施依法治国基本方略，构建和谐农村社会的基础。这中，乡镇村社组织又起着关键作用。
一、我县乡镇村基层民主法制建设的现况
从我县乡镇村法制建设调查情况看，自改革开放以来，经过“四个”五年普法，实施依法治国基本方略，乡镇法制建设有长足进步。表现在：一是乡镇村工作人员和村民的法律意识、法律观念增强，依法治乡镇，依法治村的口号在宣传和标语时常出现并努力贯彻。二是乡镇村工作依法思考和依法运行已愈来愈受到重视。三是法律服务机构和途径增加，告状难，难告状的情况基本解决。二十多年的乡镇法制建设，有力地促进了农民群众在基层政治经济生活中的民利行使，充分显示了农村基层民主法制建设在整个社会主义民主政治建设中的重要地位和作用。版权所有
但是，通过调查，反映在新时期的我县乡镇村基层法制建设中，问题依然不少，有的甚至很严重，具体表现在：一是乡镇村基层干部及群众的民主法制素质和参与管理的意识和能力还需要进一步增强；二是在决定和管理重大事务上议事不民主，理事无规章，决策无程序的现象还不同程度地存在；三在村务、政务公开方面，农民群众对农村大事参与和监督还缺乏规范；四是有的法律法规在农村没有得到认真的遵守和执行；五是不少农民群众的法律意识和法制观念还很薄弱。今年7月我县县委副书记黄天亮同志在全县法制建设工作会上的讲话中也谈到，“我县“四五”普法工作虽然取得了明显成效，但离上级的要求和广大人民群众的需求尚有一定差距，法制建设工作任重道远。其主要表现在：一是部分干部对普法和依法治理工作缺乏正确的认识。二是村级领导班子法治观念较为淡薄，家长作风色彩较浓，村级财务和集体土地管理不规范。三是广大群众法律知识面窄，依法维护自身权益的主动性差，以访代法的情况仍普遍存在。四是青少年违法犯罪形势严峻。五是基层法律服务和法律援助制度不能完全适应农村社会需要和创建平安巫山、构建和谐巫山的需要。六是普法和依法治理工作缺乏完善的监督、考核机制。”我县乡镇基层法制建设现状说明，基层法制建设随着我县经济和社会发展，其任务是十分繁重的，这要求我们把民主法制建设全面落实到农村经济、政治、文化及各项社会事业的决策和管理中去，落实到各项制度和各项实际工作中去，进一步建设有中国特色的农村社会主义政治文明，为构建和谐农村作出应有贡献。
二、对我县乡镇村基层民主法制建设存在问题的分析
我县是一个农业县，人口的80%以上是农民，作为现时期的国家级贫困县，处位山区，历史传统上就经济落后，文化开发滞后，传统的历史沉淀厚重。改革开放以来二十多年，我县经济社会发展有了长足进步，但小农经济意识仍在一些乡镇基层干部，特别是农民中存在。小农经济意识作为封建社会的产物，会反映在人们的观念和行为上。我县乡镇村基层民主法制建设发展到今天而存在的问题，同样也受着这种观念的制约和影响。从我县基层法制建设现况中存在的问题分析，我们可以看出：一是在市场经济体制确立，改革开放力度加大，发展已成为第一要务的新时期中，一些乡镇干部对本乡镇村的经济发展不能适应市场，在市场经济中如何运用法律武器和法律手段运作不知或不熟悉，还习惯于计划经济时代的等靠上级和红头文件。二是封建的“人治”思想在一些干部身上存在，在涉及本地经济社会发展中，一些乡镇村基层组织和领导忽视民主管理，一言堂，个人说了算，家长式作风。我县“官阳事件”就是背离村民意愿，铲苗种烟的严重违法事件。三是农村封建宗族意识还不同程度存在，具体表现为，当事人双方出现纠纷时，不能用或不熟悉运用法律的手段和方法解决，而是靠宗族势力，人多势众，以势压人，以势压对方，至使矛盾激化，问题得不到解决。四是一些乡镇村领导和村民根本不学法，不懂法，更谈不上用法。五是一些乡镇村领导、干部和村民是知法犯法，无视法律的存在，天高皇帝远，啥也管不着，我县竹贤乡前任十位干部坐支、挪用公款、集体赌博，就是知法犯法，顶风违纪。
三、对加强我县乡镇村基层民主法制建设的对策与思考
加强新时期我县乡镇基层民主法制建设，笔者认为：
（一）乡镇社会稳定是基层民主法制建设的首要任务和重要目标。扩大基层民主、完善基层法制的根本目的是为了创造安定和谐的社会环境，保障经济建设和社会各项事业的平稳运行，为百姓谋利益。要以经济建设为中心，加快我县农村产业结构调整和特色产业的发展，不断增加农民收入。要用发展和改革的办法解决我县农村出现的新问题。要依法、及时、妥善地处理农村人民内部矛盾，及时发现、解决影响农村稳定的各种纠纷，防止矛盾激化，从源头上防止和化解引发矛盾纠纷的各种因素。积极改进干部工作作风，变群众上访为领导下基层接访，并充分利用现代信息技术，做好深入细致的思想政治工作，引导群众按正常的渠道反映和解决问题，努力做到一般矛盾不出村，重大矛盾纠纷不出乡镇。对于治安混乱的村庄，乡镇党委、政府要坚持统一领导，有关部门共同参与，对“乱、瘫、穷、愚”综合整治。
（二）乡镇村社事务民主管理是基层民主法制建设的核心。要坚持依法建制、以制治乡村，健全完善村民自治章程和村规民约，把农村财务、土地承包、村办企业、计划生育、社会治安、宅基地划分等农村经济和社会各项事务全部纳入依法管理的轨道。要注意双向制约，不仅要“约民”，更要“约官”。要尊重群众的民利，建立健全村民和村民代表议事制度，规范村级重大事务的民主决策程序，凡是与村民根本利益密切相关的重大事项，都要进入民主决策程序，由村民会议或村民代表会议讨论决定，我县金坪乡的“金坪九条”就是充分发挥民主管理的议事制度典型，收到好的效果。他们的作法是：在“一事一议”兴办公益事业过程中，始终按照做好思想工作、选好村民代表、群众签字画押、指导分解任务、统一组织实施、公开管理资金、监督物资采购、工程竣工决算、建立管护机制等九条要求，一步一步稳妥地开展工作，使公益事业建设的过程始终成为保护农民利益和调动农民积极性的过程，实实在在、有章可循、有条不紊，保障群众当家做主。
其次，抓好“两个规范”。即规范干部行为：针对少数乡镇村干部讲“人治”不讲“法治”，擅长下命令，不愿意搞服务，重政策、轻法律，说话办事随意性大等问题，要采取有力措施规范干部行为。通过学习培训，加强教育引导，使乡镇村干部工作理念上由“人治”向“法治”转变，工作方法上由命令型向服务型转变，自身素质上由“经验型”向“市场型”转变。加强制度约束，充分发挥村民代表和村民大会对规范干部行为的作用，把各项工作真正纳入“公开、民主、规范”的轨道。规范群众行为：针对少数村民只要权利，不尽义务，重物质利益，轻精神文明，只顾个人利益，不顾集体利益等问题，着力规范村民行为。按照合法性、民主性、针对性和互约性原则，组成由村干部、村民代表参加的遵规守章监督委员会，对村民遵守《村规民约》和《自治章程》情况进行监督检查，并与村级系列文明创建评比活动相结合，与上级执法执纪部门检查相衔接，实施激励奖惩机制，通过精神和物质利益的双重引导，促使村民能够识大体、顾大局，依法支持村级两委的合法决策，正确处理个人利益与集体利益的关系，眼前利益与长远利益的关系。
再次，乡镇村管理要抓好民主决策制度的落实。针对少数乡镇村做决策由少数人“拍脑袋”，科学性、民主性差，盲目性、随意性大的问题，要深入了解民情、充分反映民意、广泛集中民智、切实珍惜民力要求，努力提高决策的科学化、民主化水平。对关系村集体利益和村民利益的事项以及群众普遍关心的问题，如各类经济合同完善、变更和解除，集体财产发包、处理，土地承包、财务收支等重大村务事项，实行民主决策制度。
（三）切实加强乡镇村广大党员干部和群众的法制教育是基层民主法制建设的基础。在加强乡镇村广大党员干部和群众的法制教育中，首先要抓好乡镇村级干部的法制教育。通过举办轮训班等各种形式，有组织地开展学习教育活动，有效增强乡镇村级干部队伍的法制意识，提高民主管理和依法办事的水平。其次，要着力营造广大群众学法、用法的浓厚氛围，采取村民夜校、集市咨询，开展法律知识竞赛、联户组织送法上门、电视广播专栏以案说法等形式，有计划、有重点、有目标地开展群众性法制宣传教育，使广大群众在学法中守法用法护法。再次，加强道德教育。通过开展文明村、文明家庭、文明行业等文明创建活动，大力抓好以为人民服务为核心、以集体主义为原则、以诚实守信为重点的社会公德、职业道德和家庭美德教育，以推动全社会道德水平的提高。要按照“四五”普法规划要求，加大农村普法工作力度，充分运用现代传媒、法律服务专线、法制文艺等形式进行普法宣传，使广大群众学会运用法律手段维护自己的合法权利；加强对农民的爱国主义、集体主义和社会主义教育，以及社会公德、职业道德和家庭美德教育，引导农民群众自觉遵守“爱国守法、明礼诚信、团结友善、勤俭自强、敬业奉献”的基本道德规范。
（四）乡镇村基层组织建设是基层民主法制建设的重要内容和保障。农村基层民主法制建设能不能搞好，农村基层组织和干部队伍至关重要。加大对弱势群体的法制教育和援助。乡镇应建立法律援助工作站和弱势群体联系卡，有关部门要加大维权工作力度，切实解决弱势群体权益保障问题。进一步深化行政审批制度改革，转变政府职能，规范政务管理，全面推进依法行政。政府法制部门要继续完善和落实行政执法责任制、执法公示制。改革完善领导方式，不断完善和改进决策机制，健全科学的议事和决策机制。
切实加强“平安巫山”建设。深入开展“严打”整治斗争，依法防范打击×××等分子破坏活动。充分发动和依靠群众，继续深入开展“安全文明单位”、“平安社区”、“平安乡镇”等形式的基层安全创建活动。
夯实人民调解基础。全县26个乡镇要建立运作规范的人民调解庭，要在村（居）委建立人民调解室，县法院和县司法局要主动当好业务指导。各乡镇要不断加强调解阵地建设，强化人民调解工作，形成人民调解、治安调解、调解、行政调解和诉讼调解相结合的大调解格局。
当前关于乡镇政府改革思路的探讨，我认为主要存在三个方面的不足：一是将研究的视野局限于乡镇（层次）本身，忽视了上下级政府间的体制性因素的影响作用；二是鲜有从历史的角度来分析当下的乡镇问题，因故难以认清当下乡镇问题的历史根源；三是在方法论上，没有突破“国家－社会”的分析框架，要么将乡镇简单地视为国家（机器）的一个部分，不能认识到乡镇政府与其上任何一级政府组织都大相迥异的特性；要么从所谓的“乡村自治”的历史传统来推断乡镇“应有的”民间属性，以此来规划未来的乡镇政府改革前途[1].如果不能克服前述三个方面的不足，我们提出的有关改革意见就难免会流于偏颇，甚至是有害的。
本文将首先摆出困扰我国乡镇政府的一些问题，并尝试从政府间体制上进行分析，找出它们的体制性原因；然后对乡镇政府的历史发展轨迹进行简单的梳理，探寻乡镇组织的发展规律；文章还试图从“国家”与“民间社会”之外的“第三领域”（third realm ）[2]维度来探讨乡镇政府的独特属性。在这些分析中，还将穿插对当前的一些乡镇改革思路的评论。在这样的基础上，作者会提出自己的改革思路和具体的政策建议。
一、困扰乡镇政府的一些问题
乡镇政府似乎是因为农民负担、村民自治和乡镇债务等问题才成为近年来社会和各级政府关注的一个焦点，其实，它自80年代初重建以来[3]，就一直被一些问题所困扰着。最初主要是“条块分割”问题，随后是乡镇机构膨胀问题，以及村民自治对乡镇政府传统权威的挑战问题，接下来是加重农民负担问题，与之相随的是农村税费改革及乡镇财政困境等问题[4].这些问题的相继出现，实际上亦从另一个方面说明，对于乡镇政府如何建设（或改革）至今都没有找到一条切实可行的路径。
（一）“条块分割”问题。所谓“条块分割”问题，实际上是乡镇政府与县级政府职能部门设在乡镇的“七站八所”之间的“管理”关系不顺的问题。尽管在不同的时期设在乡镇的站所名称、形式、数量不尽相同，但基本上都是这样的，即：有利可图的站所一般都是由县直部门直接管理或者以其为主导、乡镇政府辅助管理，而一些无利可图的站所则被视为“包袱”甩给乡镇政府管理，并由乡镇财政供养。例如，财政、工商、税务、公安、司法、土地、水电、信用社、交通等站所基本上由“条条”管理；文化、广播、卫生院、中小学、农技等事业单位基本上下放给乡镇政府管理[5].如此一来，那些设在乡镇、由上级主管部门直接管理的站所，势必会在相当程度上瓜分和肢解乡镇政府的大部分权能，同时，又与乡镇政府争夺乡村资源特别是财税资源，使乡镇政府在“权、能、利”三个方面皆不能成为一级完备、统一、效能的政府，以致乡镇政府无法有效领导和管理本区域内政治、经济、教育、科学、文化和社会等各项事业。[6]
（二）乡镇机构膨胀问题。乡镇机构的膨胀，主要发生在1980年代中后期。随着农村家庭责任制的推行以及人民公社体制的瓦解，那时候的村级组织趋于瘫痪和半瘫痪，习惯于行政控制的乡镇政府组织，为了因应乡村基层组织的这一变化，以及出于实际的社会管理、征收税费、计划生产和实施家庭计划生育的需要，最初的反映（无论是自觉或者不自觉的）几乎无一例外是增加人员、扩充机构。在这种情况下，这一时期的乡镇出现了机构和人员的膨胀现象。乡镇政府从最初“政社分开”时的党委、政府“两套班子”很快扩大为“五套班子”甚至六套班子，它们分别是乡镇党委、政府、人大（主席团）、纪委、人武部和一些地区成立的乡镇政协（联络组），以及一些经济发达地区成立的乡镇经济组织。同时，乡镇政府原来的一些部门助理员设置到此时也分别演化为相应的专门机构，它们要么成为乡镇政府的内设机构，即专职办公室（如民政、计生、企业办公室等）、委员会（如农经委、教委等）或站、所（如统计站、经管站、财政所等），要么成为乡镇政府的下属单位，属于所谓的“七站八所”之类机构（如公安派出所、司法所、土管所、税务所、工商所、城建所、电管站、计划生育服务站等站所），改由上级主管部门管理[7]，这些新设的机构不少为自收自支单位，其工作人员也相应增加，大多为乡镇自行聘用（非国家编制人员）。据国家统计局等11个部委对全国1020个有代表性乡镇的抽样调查，平均每个乡镇党政内设机构为16个，其人员平均158人，超过正常编制的2-3倍；平均每个乡镇下属单位为19个，其人员达290余人，严重超编。依靠收费度日或直接向农民摊派、榨取，往往是确保这些新增机构日常运转的主要手段。
（三）村民自治对乡镇政府传统权威的挑战。1988年以后，“村民自治”渐次在中国大陆村一级得以推行。[8]众所周知，在村民自治实行之前，传统的乡村关系是一种行政隶属关系。在这种关系中，村级组织无论是最初的“村政府”、人民公社时期的“生产大队”或是后来的“村公所”乃至“村委会”，都是乡镇政权向下延伸、对乡村社会进行行政控制的一级政权或准政权组织，在功能上，它主要地代表“国家”对乡村社会进行管理，是自上而下国家机器的最基础的组成部分[9].然而，村民自治制度却赋予了“村委会”组织一种全新的内容和规范，在村民自治制度中，村委会不再是隶属于乡镇政权的下级组织，而是“村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”，同时，法律还明确规定乡镇政府“对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项”。这样一来，单从制度、结构而言，乡镇政权成为了国家政权在乡村社会的行政“末梢”，乡村关系在一定程度上反映了国家与乡村社会关系。从这个意义上而言，村民自治制度重新界定了国家与乡村社会的关系，从而形成了所谓的“乡政村治”的政治格局。由于“乡政”的权力来源、权力结构和管理体制并没有随着村民自治的推行、发展而进行适应性改革，使“乡政”与“村治”之间关系处于一种体制性紧张乃至冲突状态（关于这一点，后文将展开论述）；尤其是村级直接民主选举，内在地激发了乡村人民的民主意识和民主诉求，他们基于自身经济利益、政治权利等方面的考量，要求改变乡镇政府传统的权威来源方式，将民主直选扩大到乡镇一级，进一步开放乡镇政治，并实际地参与到乡村治理的诸项事务之中。
（四）农民负担问题。“撤社建乡”以后，农民负担问题日渐暴露出来。到了1990年，各种向农民征收的项目已达149项之多。1991年农民负担约占上年人均纯收入的13%，已经远远超过了5%的控制线。此后，虽然国家加大了对农民负担的治理、整顿力度，但是农民负担问题不但未有明显好转，相反地却愈演愈烈，成为我国农村地区最注目的焦点问题之一[10].在对加重农民负担的挞伐中，乡镇政府一时成为加重农民负担的众矢之的。客观地说，乡镇政府对于加重农民负担的确负有一定的责任，但是乡镇政府未必就是加重农民负担的“罪魁祸首”。正如前面所述，在“条块分割”体制下，其实有相当一部分从农民身上汲取的经济资源（包括各种税费、摊派）通过“条条”被上级政府部门所拿走。另一方面，则通过所谓的逐级“财政包干”以及随后实行的偏重失衡的分税制（加之政府间自上而下的压力型支配式政治体制的配合），从乡镇财政直接进行抽取，自下而上地流向上级政府[11].事实上，乡镇政府的实际所得非常少，特别是分税制以后，真正留给乡镇政府的法定税收都是一些分散、小额、难收的税种，乡镇政府为了征收这些税收不但耗费了它大量的精力，而且极容易与农民产生直接的利益冲突。
虽然我国自上而下地实行了财政体制的分税制改革，但是各级政府并未同步地进行相应的分权改革，上下级政府间的权力关系仍然是一种绝对的支配关系，上级政府可以凭借下级政府无法干预的权力，不但可以制定有利于自己的分税规则，甚至可以任意平调下级政府的资源，而且同时还可以将一些事务和原本由本级生产的公共品任务分配给下级政府。以致最终形成这样一种状况，即：财税资源自下而上逐级向上集中，各种任务、指标却自上而下地逐级分解、落实给基层政府。处在最基层的乡镇政府境遇最糟，他们在完成上级的财税征缴任务之后，乡镇财政的制度内收入已所剩无几。可怜的乡镇财政制度内收入在乡村公共品生产和供给方面尚且付之阙如，还要承担大量自上而下交办的各项事务（其中有不少事务本不属于乡镇政府），这就迫使乡镇政府不得不在制度外“另辟蹊径”、自谋财路，而这些最终势必转化为农民负担，由此也就不难理解农民负担问题何以愈演愈烈了。
（四）农村税费改革与乡镇财政困境问题。农村税费改革2000年首先在安徽全省进行试点，随后又先后在江苏、湖北和浙江等20个省份全面展开。据最新报道，目前试点地区的农业人口已达6.2亿，约占全国农业人口总数的3/4；试点地区减负幅度一般在30％以上（个别地区达到40%以上），农民得到的好处预计在300亿元以上[12].由此可以反观，过去农民被剥夺的情况。
农村税费改革表面上似乎是为了整治日益泛滥的农村“三乱”问题而进行的减轻农民负担、让民休养生息之举，实则是挽救1980年代中后期以来“国家”在乡村社会日渐加深的治理性危机。从这个意义上来说，与其说农村税费改革是农村分配关系和经济利益的调整，毋宁说是国家合法性在乡村社会重建的一种尝试和努力（能否取得实际的效果，有待观察）。这种努力，主要是通过这样两个途径达成的：一是取消一些不合理收费项目，将另一些收费项目并入农业税收中合并征收，从而将农民负担降低并控制（或固定）在某一可以接受的范围之内，农民由于获得实际的经济利益（实惠）对“国家”增进了信任和拥护；二是取消乡镇财政的非预算收入，将乡镇财政的收支纳入预算管理。在随后的改革中，又将乡村教师的工资收归县财政统一发放，并对乡镇财政实行“统管”。这些措施的良苦用心显而易见，说白了就是规范和约束乡镇政府的行为，以免他们向农民乱收费、乱集资和乱摊派。很显然，乡镇政府沦为这场改革的一个牺牲品或代罪羔羊——因为无论是基层民众还是某些上层政府官员乃至一些学者都将农民负担问题归咎于乡镇政府。
其实，在农村地区推行村民自治，也是一种国家重建的目的。实行村民自治以后，国家通过赋予农民一定的自治权，即通过所谓的民主选举、民主管理、民主决策和民主监督以及村务公开，重新赢得了农民对国家政策的服从和对国家义务的遵守。国家在农民的心目中树立了权威，农民则把不满和愤懑撒在一些“粗暴”的乡村干部身上，常常指责他们违背了国家的政策和法律。[13]在推行村民自治中，国家同样地将乡镇政府推向了农民的反对者一边。从目前的村民自治的发展来看，乡村之间的支配性关系的确是村民自治发展的主要障碍。从今年媒体大肆炒作的“潜江事件”来看，也反映了这一点[14].但是，乡村关系实际上只是自上而下支配式政府间关系链条的一个环节而已，换言之，这种支配式政府间体制决定了乡村之间的冲突的必然性，只要乡镇政府仍然是支配性政治体系的一部分。
再回到农村税费改革这个问题上来。农村税费改革在减轻农民负担的同时，势必会减少乡村财政的收入特别是乡镇财政的收入，并因此导致乡镇财政收支的缺口问题。与此同时，乡镇财政原来遗留下来的巨大债务问题也将无法化解。换言之，乡镇财政面临严重的收支缺口和债务压力，并将长期化。农村税费改革以后（2000年），安徽省农业两税（农业税和农业特产税）及附加是37.61亿元，比改革前49.25亿元（包括改革前的农业税、特产税、乡统筹和村提留中的公益金、管理费）减少了11.64亿元，再加上被取消的屠宰税和农村教育集资5.26，全省乡村两级政策内减少财力就达16.90亿元。其中，乡镇财政减收13.96亿元，平均每个乡镇减少收入75.46万元。虽然目前的转移支付填补了乡镇85%的政策内减收，但是，在税费改革之前，乡镇财政除了政策内的收入以外，还有政策外的收入。农村税费改革几乎完全取消了乡镇财政的政策外收入，因此，安徽省乡镇实际减少收入远远大于75.46万元。有人估计，安徽省平均每个乡镇因为农村税费改革减收至少有90万元。而在农村税费改革之前，根据安徽省财政部门的调查，全省乡镇一级财政原来就平均负债达303万元。这也就是说，农村税费改革对乡镇财政而言不啻为“雪上加霜”。
根据国家农业部1999年的一项全面清查，截至1998年底，全国乡村两级的实际债务达到3259亿元，其中乡级债务高达1776亿元，平均每个乡镇负债为408万元。而且，最近几年这一负债情况有增无减。[15]背负如此的高额债务，在农村税费改革的刚性约束下，乡镇财政的困境（或危机）势必又会引发对乡镇政府新的合法性危机。实际上，乡镇政府始终处在“两难”的困境之中。即：为了生产和供给乡村公共品，就不得不加重农民负担，因为依据现有的分税制和县乡财政体制，乡镇财政的制度内收入十分有限，而且其主体税源都是一些数额小、分散的和难以征收的税种；如果不加重农民负担，就不能生产、供给基本的乡村公共品，满足广大乡村人民日益增长的公共需求。在这两难之中，乡镇政府面临着双重的合法性挑战：一方面，如果不能满足乡村人民基本的公共需求，生产和供给最起码的乡村公共品，乡镇政府的存在价值就被置疑；另一方面，如果为了生产和供给基本的乡村公共品而加重农民负担超出了农民接受的界限，乡镇政府的合法性同样会大打折扣。农村税费改革虽然减轻了农民负担，但是同时却又将乡镇政府推向了另一种合法性危机之中，由于他受财力所限和规范化财政的刚性束缚，他不可能有效生产和供给乡村公共品而满足乡村人民日益增长的公共需要。[16]
二、针对这些问题人们提出的改革思路
针对这些问题，人们提出了种种改革思路，这些思路不外乎是：（1）要么主张加强乡镇政府的建设，将它建设为一级完备（或完全）的农村基层政府组织；（2）要么主张虚化乡镇政府，将之改为县级政府的派出机构，实行“县政、乡派”；（3）要么主张撤销乡镇政府，实行（类似于村民自治那样的）社区性“乡镇自治”。
起初，人们基于“条块分割”体制瓜分或肢解了乡镇政府的权能，有不少人主张，应该加强乡镇政府的建设，将县级政府设在乡镇的机构下放给乡镇政府管理，使之成为一个完备的政府组织。后来，另有一些学者认为，乡镇政府与其不能成为一级完全的政府组织，倒不如将之改为县级政府的派出机构，在乡镇设立“乡公所”或“镇公所”。甚至有个别人因此主张干脆撤销乡镇政府，实行“乡镇自治”。
实行村民自治以后，基于村民自治的发展对乡镇政府传统权威的挑战，人们对于乡镇政府的建设或改革又是歧见纷纭：有人认为，“乡政村治”是中国特色的农村政治模式，它是新的历史时期治理农村的最好的政治模式[17]，主张“加强乡政，完善村治”；有人则认为“乡政村治”这一治理结构随着市场化、现代化和民主化的发展，其不适应性愈来愈明显，而主张“县政、乡派与村治”，以实现乡村治理的结构性转换[18]；有的主张将“乡政”下沉到原行政村一级，将“村治”局限在自然村之内[19]；有的主张实行“乡治、村政、社有”[20]；也有人主张村委会准政权化，赋予村委会一定的行政强制权，使村委会具有一定程度的政权性质和地位[21]；同时，也有人主张从“乡镇长直选”开始，实行“乡镇自治式民主”改革[22]；还有人主张在村民自治的基础上，实行“乡镇自治”或“乡（镇）民自治”，将国家的基层政权单位进一步收缩到县一级[23].如此众多的歧见，也不外乎加强农村政权建设、实行“乡派”或“乡镇自治”三种改革路径。
然而，在乡镇机构膨胀、农民负担和乡镇财政危机等问题上，人们对于乡镇政府何去何从似乎又趋向一致，即实行“乡派”或者“乡镇自治”，几乎没有人主张要加强乡镇政府的建设，因为他们基本上都是将乡镇机构膨胀、农民负担和乡镇财政等问题归咎于乡镇政府本身，认定乡镇政府是这些问题（特别是农民负担问题）的始作俑者。例如，有人就认为，乡镇政府形同“三要政府”[24]，“养了不少不该养的人，收了不少不该收的钱，做了不少不该做的事”，已经没有必要再设立为一级政府，因而主张撤销乡镇政府。
事实上，农民负担问题，（历史地来看）并非简单的是乡镇政府与农民之间的利益分配不公的问题，从更深层次上反映了我国二元社会结构的不平衡关系。即使撤销了乡镇政府，未必就能从根本上改变这种关系。根据有关资料，自1950－1978年间，国家通过工农业产品剪刀差从农民身上隐蔽性获取5100亿元，通过农业税收从农民身上直接征收978亿元，而同期国家财政对农业的支出为1577亿元，也就是说，国家从农民身上净提取4500亿元；1979－1994年间，国家通过工农业产品剪刀差又取得收入15000亿元，通过农业税收获取1755亿元，同期对农业的各项支出为3769亿元，国家净提取12986亿元；1994－2000年间，农民交纳的税金和各项费用为9733亿元，国家向农业投入5986亿元[25].从农民负担这一角度，主张撤销乡镇政府或实行“乡派”者，其潜在的前提似乎是：乡镇政府是加重农民负担的“万恶之源”，只要撤销了乡镇政府就能从根本上解决农民负担问题。——这种想法，未免过于简单！
同样地，针对乡镇财政问题，有许多学者认为撤销乡镇政府、实行“乡派”或者撤销乡镇财政，就能解决问题。他们开出的“药方”仍然没有摆脱这种简单的思维方式和“头痛医头”的窠臼。客观而言，乡镇财政之所以陷入困境，固然与乡镇政府有关，特别是在发展乡镇企业上形成的债务，与乡镇政府不无关系，但是在相当程度上，乡镇财政的问题是由于现有的偏重失衡的政府间财税体制造成的。[26]一些人之所以在农民负担、乡镇财政这样的问题上出现简单的思维定式，主要是由于他们将分析问题的视阈局限于乡镇政府本身，而忽视了上下级政府间权力结构、财税体制等制度性因素更为根本的影响作用。因而，其改革思路难免有诸多疏漏之处。
三、县、乡、村关系：体制性冲突
接下来，我们不妨具体地考察一下县乡之间的关系。一方面，县级政府直接通过财政、人事、考核等直接控制乡镇政府，另一方面则通过县级政府职能部门设在乡镇的“七站八所”肢解乡镇政府的权力和财政（如前文所述）。这样一来，乡镇政府不但不是一级责权利相统一的政府，而且由于它的决策权甚至相当一部分行政权掌握在县级政府及其部门手中，它成了县级政府事实上的派出机构，主要地执行县级政府的指令。这种县乡关系，由于法律规定乡镇政府除了执行本级人民代表大会的决议以外还要执行上级政府的决定和命令[27]，而具有一定的“合法性”。
县乡之间的这种关系，在总体性支配型政治社会中，原本是没有什么问题的。例如，在人民公社制度中，不单县与乡之间是这种行政支配关系，乡与村之间也是这种行政支配体制。而且在人民公社体制中，“公社”本身并非这一体制的重心，人民公社体制的重心在生产大队和生产队——即所谓“三级所有、队为基础”。当时的“公社”实际上只起到国家“代言人”的角色，起“上传下达”之作用，因而，它在这种体制中似乎不存在什么问题。虽然在那时农民负担并不比现今轻许多，甚至有研究指出人民公社时期农民负担与上年农民纯收入的比例最高达35.2%（1970年），最低也有20%（1962年），一般在25%左右，而且，这些数据尚未将那一时期极为严重的工农业产品“剪刀差”和大量无偿调用农业劳动力计入在内[28].然而当时并没有人将农民负担问题归咎于乡镇（或“公社”），甚至根本就没有意识到农民负担问题的存在及其严重性（当然这与当时的隐蔽性征收方式有关，更主要的还是由于这种上下一贯的支配性体制起着作用）。
撤社建乡以后，农民负担问题才逐渐跟乡镇政府联系起来。乡镇政府重建不到两年，中共中央、国务院就发出了《关于制止向农民乱派款、乱收费的通知》。该通知说，“近几年来，党中央、国务院三令五申，要求切实减轻农民负担，但是大部分地方农民负担仍然不断增加。农民依法纳税和合理上交集体提留是必要的，现在的问题是，除此以外，还要交纳各种摊派款项。有些地方摊派项目达几十种，人均负担十几元、几十元。同时还有各种名目的乱收费、乱罚款、乱集资，远远超过农民的负担能力”[29].虽然这份文件没有明确所指，但是很明显乡镇政府是难逃其咎的。
但是，自从实行村民自治以后，乡村之间的行政支配关系不再具有合法性，乡镇政府成为了自上而下支配性行政体系的末稍，于是，农民负担等“三农”问题才渐次归咎到乡镇政府身上。
目前的农村基层管理体制存在着严重的结构性冲突。一方面，县与乡之间继续维持着原来的行政支配关系，乡镇政府承受着自上而下的行政“压力”；另一方面，乡镇政府又面临着自下而上乡村自治力量发展的挑战，两种不同的力量同时在乡镇层次交汇，不但暴露和激化了乡镇本身的体制性矛盾，而且还将农村的其它一些问题（例如农民负担问题）也聚集到乡镇一级。因而，乡镇政府成为当前“三农”问题的一个主要矛盾集结体，这也从一个方面凸现了乡镇政府改革的重要性。
很显然，在这种情况下，将乡级政府改为县级政府的派出机构，虽然一时可以缓解乡镇政府的体制性矛盾，但是作为派出机构的“乡（镇）公所”仍然不能从根本上解决这一结构性冲突，甚至还会将这一冲突进一步延伸到县级政府。实行“乡派”，对于县级政府而言无疑于“引火烧身”。
或许有人认为，实行“乡镇自治”顺应了农村基层自治性民主发展的需要，是顺理成章的首选改革之策。因为实行“乡镇自治”以后，乡与村之间的权力冲突必然消失；由于撤销了乡级政府，又在相当程度上减轻了农民负担，化解了原有乡镇体制的矛盾。但是，只要县级政府仍然是支配性行政体系的一部分，这同样会将原来发生在乡镇一级的体制性矛盾上延至（或上交给）县级政府，势必导致“国家”与乡村社会在更大的范围内发生冲突，加剧农村社会的震荡。由此可见，乡镇政府的改革，势必还会牵涉到县、乡、村（乃至地、市[30]）整个政治体制的整体性设计和重新安排（关于这一方面，徐勇有独到的见解[31]，不再赘述）。
四、对当前几种流行的改革思路的简单评价
尽管村民自治对乡镇政府的传统权威提出了挑战，乡镇本身的问题也已成堆，但是这并不意味着乡镇政府体制会发生诱致性自行变迁。乡镇政府的改革，在相当程度上是一种政府自身的改革，更主要地依赖政府的制度安排或外在的强制性制度变革[32].很显然，乡镇政府的改革，首先必须符合“国家”的利益，有利于“国家”对乡村社会的治理。
从“国家”这一角度而言，是否设立乡镇政府，主要取决于两个因素：（1）是否有利于政权的稳定、维护“国家”对乡村社会的管理；（2）是否有利于“国家”从乡村社会汲取资源。首先，保留乡镇这一层级政府有利于政权的稳定。由于乡镇政府处于“国家”与乡村民间社会的居间地位，它在国家与基层民众之间扮演着其他组织无可替代的作用——它是调整二者力量的一个极其重要的平衡器，亦是二者博弈的一个主要场域，甚至是二者冲突的一个不可置换的缓冲区间。一旦实行“乡派”或者撤销乡镇政府，“国家”与基层民众之间就缺少必要的调节、缓冲和磨合的“中介”组织（机制），二者之间不可避免的矛盾或冲突势必会处于“短兵相接”的状态之中。一旦发生这种情况，就比较难以解决彼此之间的矛盾或冲突。然而，乡镇政府却能在一定意义上扮演着介于“国家”与基层民众之间的一种“中介”角色，对于缓解、调节国家与基层民众的关系起着不可忽视的作用。
其次，撤销乡镇政府不便于乡村管理。建国初期，我国农村主要实行“小乡制”，由于不便“管理”，于是又在县、乡之间设立了“区”的建制；后来，“撤区并乡”以后，有些地方（如湖北、广东等地农村）发现乡镇的规模过大，“管不过来”，于是又在乡镇以下（乡、村之间）设立“管理区”、“片”等非正式的管理层级。而这些非正式组织往往更容易偏离“国家”的性质，蜕变为一种“赢利型经纪人”（entrepreneurial brokerage ），它们不但加剧对农民的剥夺，侵害农民的利益，而且由于它们通常借用国家的权威，干些损公肥私的事，也会损害国家的利益和形象。与其设置一些非正式组织，毋宁保留乡镇政府这一正式组织。乡镇政府的改革，不在于撤销与否，关键在于它是一个什么样的政府。
更为重要的是，现有的乡镇政府体制，便于“国家”从乡村社会提取资源。我国的经济建设和现代化只能倚赖于自身的资源，不可能走西方发达资本主义国家那种殖民式发展道路。农村改革以后，虽然国家从乡村社会汲取的资源有逐渐减少的趋向，但是乡村资源至今仍然是我国经济发展的主要资源。
最好的改革思路应该是，既有利于国家对乡村社会的治理，又有利于农村基层民主和农村社会的发展。
如果从乡村民主这一视角来看，实行“乡派”显然不利于农村基层民主的发展，因为，作为县政府的派出机构，乡镇公所更加具有“官僚化”的性格。由于乡镇公所与村民自治组织的权力来源、权力结构的不同，乡村之间既有的体制性紧张不但不能舒解甚至会进一步激化、升级；甚至还会将这一体制性紧张关系进一步扩展到县级政府——实行“乡派”，对于县级政府而言无疑于“引火烧身”。况且，一旦实行“乡派”也就不存在所谓的乡镇民主选举问题，派出机构的负责人从法理上而言理应由上级组织指定或直接任命；而从村级民选直接过渡到县级民选似乎更加困难，农村基层民主的发展由于缺少乡镇层次的必要过渡而将阻滞不前。
在这一点上，我们可以从台湾农村基层民主化进程中汲取经验。台湾的民主化进程是从村到乡再到县逐级向上发展的，只有在上级政府普遍实行民选以后，再可以反过来推行“乡派”或者乡镇长“官派”。
另外，它也不利于生产或提供乡村社区地方性公共品或公共服务，因为从公共品的生产和供给角度而言，政府的层级越低，越符合社区地方性需要。一旦实行“乡派”，县级政府往往只会考虑全县的“平衡”而不会顾及乡村社区地方性特别的公共需求。而且，更糟糕的可能是，在目前的体制下，县级政府更有兴趣将公共资源投入到“县城”（或市政）的建设上来和一些“形象工程”、“政绩工程”上面，根本不顾及人民的公共需求。
而“乡镇自治”在现阶段更不可能推行，因为它既不便于国家对乡村社会的行政管理和社会整合，也不利于从乡村社会提取资源。更为重要的是，它本身缺乏自治的基础条件：一是当前的村民自治还不足以发展为更高层级的社区自治形式，即便村民自治本身也还存在不少问题没有解决好；二是在一个范围较大的乡镇范围内实行“自治”，具有许多难以克服的实际困难，首先是乡村人民之间不甚了解，因为乡镇社会不同于村庄社会，村庄社会是一个“熟人社会”，大家彼此“心肝也了然”[33].有许多人以美国“乡镇自治”为例，认为在中国也可以推行“乡镇自治”。其实，美国的乡镇规模相当小，其人口也不过于我国的一个村庄。因此，“乡镇自治”至少在目前而言是一个可爱的想法而已。
虽然“乡镇自治”不可行，但是我国的乡镇政府改革则完全可以借鉴“乡镇自治”的一些做法，将“乡镇自治”的某些民主机制引进到我国的乡镇政府体制中，通过“引进”、“嫁接”来改良现有的乡镇政府体制，优化乡镇权力结构，实现国家权力与乡村民间权力、国家民主与基层社区性民主的“对接”，形成可欲的良性互动关系。——这实际上就是笔者主张的“乡政自治”式改革。
五、“第三领域”中的乡镇政府
目前对于乡镇问题的讨论，仍然没有走出“国家”（state ）或“社会”（civil society）两个极端的分析范式，要么从“国家”的角度来规划乡镇政权的建设，要么从所谓的乡村民间社会“自治”的传统来设计“乡镇自治”（或“乡民自治”）的蓝图。实际上，这些“国家化”或“去国家化”（de-stateification ）的改革思路，都没有看到乡镇组织处于“国家”和乡村社会之间的“第三领域”的特性。
“第三领域”（third realm ）这一概念，是由黄宗智（philip c.c.huang）提出来的。他认为：“第三领域”是“国家”与“社会”共同作用并且双方都参与其间的一个特殊领域。在这个领域中，“单纯从社会组织或国家权能出发，都无法领会其内涵”：“我们可以讨论国家或者社会或者两者一起对第三领域的影响，但却不会造成这一区域会消融到国家里或社会里或者同时消融到国家与社会里的错觉。我们将把第三领域看作具有超出国家与社会之影响的自身特性和自身逻辑的存在”[34].诚如黄宗智所言：“如果就清代与民国而言，用社会自主与国家权力的理想型对立来描绘中国是一种误导，那么对于国家权力比先前任何时候都更具渗透性和覆盖性的当代中国，这就更会引人误入歧途了。从社会整合与国家政权建构两过程的并行来衡量，共产党革命导致国家政权建构剧烈加速与推展，使得两方面的关系更不平衡。虽然整个社会组织的范围急剧缩小，但正式国家机构的规模却成倍增大，其结果是……传统第三领域大幅度的国家化。更有甚者，除了正式国家机构的控制范围在扩大外，党与国家还把第三领域的剩余部分大片地彻底制度化，以尽量扩大其影响力。”尽管如此，这种“第三领域”仍然“不完全属于正式政府，也不完全属于民间社会，依其结构，它同时包括了两方面的影响因素”。如果说集体时期发生的主要是第三领域的国家化，那么在改革时期则是大幅度的社会化与“去国家化”。[35]依据这个分析范式，我们大致可以将当代中国农村的政治社会划分为三个部分：乡镇以上属于国家部分，行政村以下属于民间社会部分，而乡镇和行政村主要（但也不完全）处在“第三领域”。在第一部分，主要是由正式的制度规约的，受国家权力的直接支配；在第二部分，主要是由民间传统或习俗规范的，受血缘和地缘等自然权力的支配；在第三部分，通常是受国家权力和自然权力的共同作用，并由正式的制度和非正式的乡规民约所制约。由此，我们可以比较容易理解：为什么行政村一级（即使是在实行村民自治以后）总是带有准政权的性质。正如一些学者所论述的，在自然村以下是“熟人社会”，而在行政村一级却不再完全是“熟人社会”，只能称之为“半熟人社会”。而且，自然村和行政村的权力来源、结构形态和运作方式也不尽相同。以至有人提出以准政权的形式来建构村民委员会[36].其实，不仅在自然村和行政村之间有差异，乡镇与其上的任何层级政府也不尽相同。这也从另一方面说明了乡镇政府不可以简单地仿照上级政府模式进行建设，换言之，乡镇政府根本不必要建设成为组织功能完备的一级官僚化组织；作为最基层的一级政府组织，它必须建构在中国乡村社会的具体实际以及国家在农村基层政权建设的历史传统的基础之上。
首先，乡镇政府处于国家正式权力组织序列的最末稍，上接国家而下联农民，这种特殊的居间地位使它在实际的权力运作中受到国家和乡村民间社会双重力量的交互作用。
其次，它直接面对乡民而治，这种面对面的治理形式决定了它必须摆脱科层制一贯的“官僚”作风和冷峻的政权面孔，保持较高的亲民性。换言之，像乡镇政府这样的基层组织的权威必须建构在国家与乡村社会双重的合法性认同的基础上。如果它只得到国家的合法性，得不到乡村基层社会的认同的话，它很难在乡村社会真正立足，并达致国家对乡村社会治理的目的；只有它融入到乡村社会中去，才会真正实现国家在乡村社会的善治。
第三，尽管它是一种国家机构，但是它的组成人员却主要地来自乡村社会。在实行公务员制度之前，乡村干部队伍基本上是由乡村社会供给的，许多乡镇干部在招聘之前他们本身就是农民，直到转为国家正式干部之前他们还保留着农民身份；实行公务员制度以后，这种状况渐次有了变化，但是进入乡镇公务员队伍的毕业学生、退伍安置的军人基本上也是出身于农村，他们的父母、亲人都是农民，无论是在天然的情感上还是在实际的日常交往中，他们都与农民结成了纷繁复杂的亲密关系，这就决定了他们在实际执行国家的政策和法令时，往往会考虑农民的切身利益（当然也不排除自身利益的考量）。即使在高度国家化的人民公社体制中，国家也不得不倚赖经常性政治运动来排除乡村干部队伍中的“异己”分子，以便于国家政策的在乡村社会的贯彻和推行[37].再从经济基础来看，乡镇政府也不同于其上的任何一级政府组织。农村改革以后恢复重建的乡镇政府，在相当程度上仍然继承了人民公社体制“政社合一”的遗产，这些遗产显然包括公社的各种集体经济形式，其中有相当一部分直接演变为后来的“乡镇企业”，它们组成了“乡政”的主要经济基础。“从经济上看，这些集体当然与国家单位不同。它们在理论上属于集体所有，而非国家所有”：“从政治方面，这些集体被认为既非官僚国家的组织部分，亦非民间的组成部分，而是介于两者之间的事物”[38].与这种经济基础相适应的还有我国乡镇特殊的财税体制，这种财税体制的本质是由乡镇社区（农民）直接供养乡级政府人员。这些特性都决定了乡镇政府不应当简单地套用上级政府的模式来建构，也不可能依靠自上而下的机构改革来解决当前的乡镇问题，当前的乡镇问题在相当程度上正是由于忽视了乡镇政府的这些特性而一味强调了国家政权建设的后果。
由此可见，处在“第三领域”中的乡镇政府并不是一级完全的政权组织，也不应成为纯粹的国家机器，它的理想角色定位是“官民合作”组织——既是国家设在乡村最基层的政权组织机构，同时又是乡镇社区治理的主体单位，代表乡镇人民进行自我治理。
六、“官民合作”：历史根据与现代治理的要求
我认为，乡镇政府目前的困境，除了没有认清它处于“第三领域”的特性以外，还与以下两个方面的原因不无关系：一是它没有与历史上中国乡村社会基层组织的发展很好地衔接上；二是它没有与时俱进地适应农村改革以来乡村社会、经济和政治转型和发展的需要，进行适应性改革。
首先，乡镇政府的建设不能简单地割断历史，应该遵从历史发展的内在规律（或“潜规则”）。目前的乡镇政府困局，在一定程度上应该归咎于1949年以后中国大陆乡镇政权建设粗暴地打断了历史本来的既有发展脉络。在历史上，乡镇组织始终在“官”、“民”两个极端构成的谱系之间变换，无论在任何皇权制度下，乡镇组织始终都不是纯粹的“官僚”组织或“民间组织”，那种认为皇权在乡村社会“是挂名的，是无为的”或者乡村社会是自治的想法都是虚妄的，这样的社会在历史上从来都不曾有过。虽然近代以降，“国家”权力加剧了对乡村社会的扩张，但是，在1949年以前，各种近代“国家”政权基本上都没有改变乡镇组织“半官半民”或“亦官亦民”的性质。直到1949年以后，才在乡镇一级正式设立了国家政权组织，甚至将政权组织直接延伸到村庄社会之中，彻底摧毁了乡镇组织的“官”“民”两重性。这种情况，在人民公社体制下达到了它的极至状态。
人民公社制度最终还是坍塌了。1980年代初期虽然撤销了人民公社并恢复重建了乡镇政府，但是其基本的建设思路仍然没有改变，在相当程度上承续了人民公社体制一贯的国家主义路线，没有主动适应大陆乡村社会、经济和政治转型的要求。
我国乡村社会、经济和政治的转型主要肇始于农村家庭责任制的推行。家庭责任制的实行，不仅是经营方式的改变，它首先促进了非农经济的发展和农民的分化，形成新的利益主体和阶层结构，同时，乡村社会的流动性和异质性也逐渐增强。这些经济、社会的变化，必然促使乡村政治随之变迁，一是有多种利益要求通过政治渠道进行表达，相应地就必须建构多元的、参与式乡村政治，而不是通过自上而下的任命单向地建构农村基层政府；二是要求乡村政治更加开放、平等；三是在社会、经济和政治之间建立一种民主合作的关系，而不是政治单方面控制或吸纳社会、经济的关系。随后的市场化改革更进一步地推动和加剧了乡村政治民主化转型的进程——他不但要求政治与社会之间进行分权，而且要求政治从经济中退出，主要由市场对资源进行配置。乡村社会、经济和政治的这一系列变迁，势必要求新时期的乡镇政府进行相应的改革。
顺便说一句，乡镇政府的改革，不在于“建设”（state building）与“改革”之间的区别，也不在于“强化”或“撤消”与否，而在于它的性质、职能的根本性转换和结构性优化，即建构一个什么样的政权组织——是威权式还是民主式，是支配性还是合作性，是传统的管理（控制）型还是现代的治理型？
正如前文所说，当前的一些改革思路，要么不能跳出“国家化”的思维定式，主张加强乡镇政权建设；要么基于“乡村自治”的美好理想，主张乡镇组织“去国家化”或“民间化”。这些改革思想，实际上在相当程度上还没有认识到当前乡镇政府建设或改革的实质，是改造乡镇政府的性质（即建立一个什么样性质的基层政府），而不是乡镇政府的去留问题。
“国家化”改革或“去国家化”改革，这两个极端的想法，既不符合中国乡村社会组织传统的发展逻辑，也不符合当今社会基层政府治理变迁的要求。与传统的政府统治（或管理）（government）不同，现代治理（governance）指的是一种由共同的目标支持的活动，这些管理活动的主体未必是政府，也无须依靠国家的强制力量来实现[39]：“治理”更加强调政府与社会、市场之间的分权乃至与私人之间的合作，总而言之，“治理是各种公共的或私人的个人、机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程”[40].正是基于中国乡村组织历史发展的这种逻辑要求和现实的治理需要，笔者才提出了“国家”与乡村社会相融合作的改革思路——即，实行“乡政自治”，将乡镇政府改造为“官民合作”组织。
需要进一步说明的是，我们虽然主张将乡级政府改造为“官民合作”组织，却不是简单地要回复到传统乡村社会中去，但是也不能简单地、粗暴地割断历史，也就是说，一方面要合理汲取传统社会的基层管理资源，另一方面，要顺应现代社会、经济和政治发展的要求有所创新和进步。
从本质上而言，“官民合作”与“亦官亦民”（或“半官半民”）还是有着根本性的分野：“亦官亦民”或“半官半民”究其实质是一种“绅治”方式，他之所以呈现出“亦官亦民”或“半官半民”的特征，主要的是由“绅权”的两面性决定的；而“官民合作”则是一种现代政府治理形式，他主张政府与社会全面的、积极的、多元的民主合作，主张乡村人民民主参与社区治理，而不是由政府单方面的控制、管理和支配乡村人民。
七、“乡政自治”：最好的改革选择
基于乡村组织历史的发展逻辑、现实的乡村治理要求和对乡镇政府“第三领域”特性的认识，笔者认为“乡政自治”是当前乡镇政府改革最好的选择。所谓“乡政自治”，就是及时开放乡镇领导人的竞争性选举、重新配置乡镇的权力，建立和扩大乡镇政府与乡村社会新型的多元的民主合作机制，扩展乡村人民民主参与乡镇政治的管道，使之有足够的政治权力参与到乡镇政府的选举、决策、监督、治理等诸多层面和各种事务当中，使国家与乡村民间社会在乡镇社区治理中达成全面、积极和有效的合作。简言之，实行“乡政自治”，就是将乡镇政府改革为“官民合作”组织。
“乡政自治”与“乡镇自治”虽然只有一字之差，却是两种完全不同的概念。前者是在乡镇政府维持国家政权组织的基本前提下，增强乡镇政府的自主性，彻底改变它依附于县级政府的状况，使之真正成为乡镇社区有效治理的主体单位；后者则是取消乡镇政府的国家（政权）的属性，将他变成完全的社会自治组织。前者是一种制度内的增量民主改革；后者则是一种制度外的改革方式。前者重在国家与社会的相融和合作；后者则是对国家主义（准确的说是全能国家主义）的一种反动，主张社会自治力量的扩张。因此，对于前者而言，国家与社会可以实现可欲的双赢或互强；对于后者而言，国家与社会之间只能存在“你进我退、彼强此弱”式零和博弈格局。
实行“乡政自治”，首先必须“解构”和“重置”县乡政府间体制。“解构”现有的支配性政府体制最关键的是改变县对乡的人事决定权，乡镇领导人应该由乡镇人民直接选举产生，乡镇政府部门负责人由乡镇人大直接任命。其次，还要在县乡之间进行适当的分权改革，规范县乡各自的权力范围和限度，乡镇政府有权拒绝执行县级政府不合理的指令和分派的任务。原来设在乡镇的“七站八所”经过优化重组以后尽量放给乡镇政府直接管理，以增强乡镇政府的统一权能；这些“站所”的财务应纳入乡镇财政实行统一管理，使乡镇政府成为一级责权利相统一的政府。
实行“乡政自治”，最主要的是将乡镇政府改造为“官民合作”组织，建立民主合作的乡镇权力运行机制。仅仅“解构”县乡之间的支配式体制是不够的，如果没有建立有效的民主机制，“乡政自治”有可能异化为乡镇政府的恶性自治而肆意侵犯农民的权益；仅仅建立民主机制仍然是不够的，如果没有积极的合作机制加以配合，乡镇政府很难在乡镇社区治理中发挥主导性作用。只有在乡镇真正建立起民主合作式运行机制，使乡村人民有足够的政治权力参与到乡镇政府的选举、决策、监督、治理等诸多层面和各种事务当中，在乡镇社区治理中达成全面、积极和有效的合作，才能切实解决当前的乡镇问题、破解“三农”问题的症结，实现国家在乡村社会的“善治”。
当前的许多乡镇问题乃至“三农”问题之所以发生并日趋严重，可以说在相当程度上是由于缺乏真正有效的民主合作机制引起的。在没有建立有效的民主机制（特别是基层民众对政府的民主制衡机制）之前，乡镇政府的权力运行主要依靠上级政府自上而下的监督和约束，虽然上级政府对下级政府具有绝对的支配权力，但是下级政府由于具有上级政府无法比拟的信息优势，往往可以凭借这种信息的不对称来扩张权力或不恰当的运用权力。“在中央政策本身具有相当权威性的情况下，基层政府无论是对上级政府，还是对农民，都具有充分理由来扩大管制政策的实施范围和力度，并巧立名目、从中渔利”[41]，这就不难理解为什么中央的政策会在基层政府的实际执行中会走样，农民负担为什么在“三令五申”的情况下有增无减！问题的严重性还不仅如此，如果没有自下而上的民主监督机制，由于利益的一致性，上级政府不但可以包容、纵容下级政府的不当行为，甚至还会为了某种利益而“合谋”，共同侵害农民的合法权益。正是由于这个原因，笔者才认为不但要改变县乡政府间的“支配－依附”式关系，还要使乡村人民切实有效地参与乡镇政治，建立自下而上的民主制衡机制，规范乡镇政府的行为；至于乡镇社区性公益事业（如乡村道路建设、区域性水利工程等），不应（也不可能）完全指望国家或上级政府来投资建设，而应该在民主的机制上由政府与农民合作办理。
实行“乡政自治”，还必须重新配置乡镇权力，切实优化乡镇权力结构。如何改善乡镇党委的领导，充分发挥乡镇党委、乡镇政府和乡镇人大的各自职能，使乡镇政府和乡镇人大依法自主性地开展工作，是乡镇改革的一个主要问题。其中，最重要的还是切实转变乡镇党委的领导方式，依据宪法和有关法律，进一步具体明确乡镇党委、乡镇政府和乡镇人大权力的合法性限度、范围，将乡镇党委的领导纳入法制化、制度化轨道，防止乡镇党委权力的扩张和滥用。乡镇党委应在加强对乡镇政府、乡镇人大的政治领导与组织协调上，重新建构法理化权威。
同时，要切实提升乡镇人大在乡镇权力结构中的基础性地位，在乡镇人事任免和社区民主决策、以及对乡镇行政行为的民主监督等方面发挥主导性作用。这里的人事任免对象主要是乡镇部门负责人，实行“乡政自治”以后，乡镇长应由乡镇人大选举改为乡镇人民直接选举产生。有人担心会因此削弱乡镇人大的权能，认为乡镇领导人的民选与提高乡镇人大权威有矛盾[42].其实不然，在一贯的做法中，将民主选举视为基层人大的一个主要权能，表面上看似乎是提高了基层人大的地位，实质上却使之沦为一种表决仪式；乡镇人大的主要权能应该体现在“议”上，而不是所谓有其名无其实的“选举”上。所谓“议”就是对乡镇社区范围内重大事项进行“议论”，并做出“决议”；同时，对乡镇政府的行政行为进行“评议”，发挥民主监督的作用。简而言之，加强乡镇人大的建设主要是加大乡镇人大的民主决策和民主监督作用，将决策权真正交给乡镇人大，将监督权切实落实到位。为此，乡镇人大制度应进行相应的改革，其一，有必要建立乡镇人大的日常办事机构或常设机构；其二，乡镇人大代表应实行专任制，人数不要太多，以便于经常性开展活动，提升工作效率；其三，逐步实行“开放式会议制度”（open town meeting ）[43]，不断扩大普通民众参与公共事务的运行机制。
除了改善乡镇党委的领导方式、提升乡镇人大权能以外，还要进一步规范和调适乡镇党、政关系。实行“乡政自治”以后，乡镇党、政组织由于权力来源和组织原则的不同，势将面临类似于村民自治背景下村、支两委那样的体制性紧张与冲突问题[44].这个问题如果解决不好，势必影响“乡政自治”的运行质量。当前一些地方进行的乡镇选举制度改革（如四川的乡镇“公选”或“公推直选”、湖北杨集的“海推直选”等），在这个方面进行了尝试性探索——由于乡镇党委和乡镇政府领导人同时实行了一定范围的民主选举，在相当程度上改善了二者之间的体制性权力紧张关系[45]；然而，即便二者都同时进行了一定形式的民主选举，但是却并不意味着同时建诸于民主机制上的两种不同的组织会自觉消除冲突。因此，在民主的机制中有必要引进“协调”或“合作”机制（然而这个方面常常被人所忽视，至今还没有这个方面的试验和探索），以进一步调适二者的关系。为此，我建议乡镇党政领导人选举采用“联合竞选制”（或称之为“联选制”）方式[46].所谓“联合竞选制”，简单地说，就是乡镇党委书记候选人和乡镇长候选人联合起来竞选[47]，这样做不但可以协调乡镇党委书记和乡镇长之间的关系，而且有利于乡镇党委和乡镇政府的团结合作，促进“乡政自治”的良性运行。
结语
总而言之，当前的乡镇问题不能简单地归咎于乡镇政府，从目前的组织体制而言，它是支配性政府间体制造成的；从历史上来看，它是革命后国家权力强制性植入（嵌入）乡村社会打破乡村社会原生权力运行逻辑的结果。现实的治理需要和历史的发展逻辑，都认为只有将乡镇政府改造为“官民合作”组织，实行“乡政自治”，才能从根本上破解目前的乡镇难题，最终达致国家在乡村社会的善治。
但是，很显然“乡政自治”是不可能在支配性政府间体制环境中得以有效运行，单单“解构”县乡之间的压力型体制是不够的，乡镇问题乃至“三农”问题的最终解决端赖我国政府间体制从支配式向民主合作式全面转型。
注释:
[1]可参见拙作：“乡政新论”，《开放时代》2002年第5期。
[2]黄宗智（philip c.c.huang）：“中国的‘公共领域’与‘市民社会’？——国家与社会间的第三领域”，载邓正来、j.c.亚历山大编：《国家与社会：一种社会理论的研究路径》，中央编译出版社，2002年1月第1版，第429-430页。
[3]1983年10月12日，中共中央、国务院联合发出《关于实行政社分开建立乡政府的通知》，要求“把政社分开，建立乡政府。同时，按乡建立乡党委，并根据生产的需要和群众的意愿逐步建立经济组织。要尽快改变党不管党、政不管政和政企不分的状况”。自此以后，全国普遍恢复重建了乡镇政府。
[4]除了这些问题，萧唐镖还胪列了农产品卖难与农民收入增长停滞问题、农村劳动力转移与农民就业问题、农村人才外流与枯竭问题、小城镇建设与农村城市化问题、土地问题、稳定问题等（参见萧唐镖：“二十余年来大陆的乡村建设与治理：观察与反思”，《二十一世纪》双月刊2003年8月号）。我认为萧先生指出的问题固然重要，也在一定程度上与乡镇有关，但主要不是困扰乡镇政府的问题。
[5]各个乡镇站所的具体管理方式在不同的地区和不同的时期都不尽相同。仅以乡镇财政所为例，有的地方由乡镇政府直接管理，县财政部门仅有业务指导权；大部分地区，则以县财政部门管理为主，其人、财、物均由县财政部门实际控制。又如安徽省，在农村税费改革之前，乡镇财政所基本上由县财政部门直接管理；农村税费改革以后，省里要求将乡镇财政所下放给乡镇政府管理，但是直到目前还有近1/3的乡镇财政所仍然没有改变“条条”管理的体制。到2001年以后，安徽省的农村中小学统一收归县教育部门管理。
[6]在“条块分割”中，几乎每一个站所与乡镇政府的具体关系都不尽相同，这些具体关系主要体现在这些乡镇站所的设置、组织、人财物的管理、财政来源、运行机制、规范性职能以及实际发挥的作用、历史兴衰等方面。为了说清这一问题，作者准备选择一个乡镇进行实证调查，具体分析它们之间的关系。关于“条块分割”问题，有兴趣者还可以进一步参见曹锦清著：《黄河边的中国——一个学者对乡村社会的观察与思考》，上海文艺出版社，2000年9月第1版。
[7]安徽省乡镇的这些机构大致是在1992年“撤区并乡”时成立的。例如，在此之前，乡镇政府一般设置司法助理员，撤区并乡后，这一职位分别演化为公安派出所、司法所，甚至在有些规模较大的乡镇还成立“法庭”组织；与此同时，在乡镇党委内，则设立“政法委员”或“政法干事”等职位。而在“撤区并乡”之前，有关政法、司法、公安乃至法院、检察院等方面的日常事务基本上是由乡镇司法助理员具体承担的。
[8]早在1980年底广西宜山、罗城两县农村就出现了“村民委员会”组织。1982年12月五届全国人大五次会议通过的新宪法（第111条）确认了“村委会”的法律地位；1983年10月12日，中共中央、国务院联合发出的《关于实行政社分开建立乡政府的通知》第七项内容专门论及“村民委员会”，对村委会的性质、设立和职能作了明确规定；经过反复讨论、酝酿，1987年11月24日六届全国人大常委会第二十三次会议终于制定了《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》，该法于1988年6月1日起在全国试行；直到1998年11月4日九届全国人大常委会第五次会议才正式通过修订后的《村民委员会组织法》，结束该法长达10年的试行历史。
[9]最典型的莫过于“队为基础，三级所有”的人民公社体制。在这种体制中，生产大队和生产队实际上都是高度集中的农村政权体系的一部分。
[10]关于农民负担问题的详细分析，建议参见俞德鹏：“农民负担问题的社会和法律分析”，《二十一世纪》2001年2月号（总第六十三期）。
[11]关于乡镇财政与农民负担之间关系的讨论，请进一步参见拙作：“农村税费改革与‘乡政’角色转换”，《经济社会体制比较》2001年第5期。
[12]参见中国农村研究网（http：/.cn/big%5cncsfggsd.htm ）。
[13]参见拙作：“村民自治与国家重建”，《经济社会体制比较》2002年第4期。
[14]关于“潜江事件”的评述，请参见拙作：“当前乡村民主发展的主要问题及其原因——以‘潜江现象’为案例的分析”，中国农村研究网。
[15]贺军伟：“乡村债务问题的现状、成因及对策”，《经济要参》2002年第45期。
[16]参见拙作：“农村税费改革对乡镇财政的影响及其后果”，载《二十一世纪》网络版第5期。
[17]对此论述较多的是华中师范大学中国农村问题研究中心张厚安教授。
[18]参见徐勇：“县政、乡派、村治：乡村治理的结构性转换”，《江苏社会科学》2002年第2期。
[19]参见中共湖北省委组织部、湖北省社会经济调查队课题组：“村级管理方式研究”，《中国农村经济》1997年第8期。
[20]参见沈延生：“村政的兴衰与重建”，《战略与管理》1999年第6期。
[21]曾军：“村委会准政权化设想初探”，《社会主义研究》1997年第5期。
[22]李凡、寿慧生、彭宗超、肖立辉：《创新与发展——乡镇长选举制度改革》，东方出版社，2000年11月第1版，第49页。
[23]参见郑法、于建嵘、周绍金、綦彦臣等前引文。
[24]白沙洲：“中国乡镇政府形同‘三要政府’”，/109/chinaaffairs/8930.html.[25]参见陈光焱：“论农村税费改革的定律约束和取向选择——兼评所谓‘黄宗羲定律’”，《财政研究》2002年第8期。
[26]关于乡镇财税体制的分析，可进一步参见拙作：“农村税费改革对乡镇财政的影响及其后果”，载《二十一世纪》网络版第5期。
[27]请参阅宪法第107条规定和地方组织法的相关规定。奇怪的是这些法律仅仅规定乡镇政府不但要执行本级人大的决议以外还要执行上级政府的决定和命令，而县级以上的政府都只规定执行本级人大的决议，对本级人大负责。
[28]参见林万龙：“乡村社区公共产品的制度外筹资：历史、现状及改革”，《中国农村经济》2002年第7期。
[29]中共中央、国务院：《关于制止向农民乱派款、乱收费的通知》（中发〔1985〕21号），1985年10月31日。
[30]关于市县体制的改革，可参见拙作：“三农视野下的市管县体制”，《决策咨询》2003年第10期。
[31]参阅徐勇：“乡村治理结构改革的走向——强村、精乡、简县”，《战略与管理》2003年第4期。
[32]请进一步参见林毅夫关于强制性制度变迁的论述：“诱致性变迁与强制性变迁：关于制度变迁的经济学理论”，载r.科斯、a.阿尔钦、d.诺斯等著：《财产权利与制度变迁》，第397页。
[33]关于“熟人社会”、“半熟人社会”和“公共社会”的讨论，可以参见贺雪峰的有关作品。
[34]黄宗智：“中国的‘公共领域’与‘市民社会’？——国家与社会间的第三领域”，载邓正来、j.c.亚历山大编：《国家与社会：一种社会理论的研究路径》，中央编译出版社，2002年1月第1版，第429-430页。
[35]参见黄宗智，前揭文，第436-437、439页。
[36]参见曾军，前揭文。
[37]参见黄树民：《林村的故事——1949年后的中国农村变革》，素兰、纳日碧力戈译，生活·读书·新知三联书店2002年3月北京第1版。
[38]参见黄宗智，前揭文，第438页。
[39]参见〔美〕詹姆斯·n ·罗西瑙（james n.rosenau）主编：《没有政府的治理》（governance without government ：order and change in world politics ），张胜军、刘小林等译，江西人民出版社2001年9月第1版，第5页。
[40]全球治理委员会：《我们的全球伙伴关系》，牛津大学出版社，1995年版，第23页；转引自俞可平主编：《治理与善治》，第4页。
[41]参见陶然、刘明兴、章奇：“农民负担、政府管制与财政体制改革”，《经济研究》2003年第4期。
[42]参见中共四川省委组织部课题组：“关于公选、直选乡镇领导干部与党的领导问题的调查与思考”，《马克思主义与现实》（双月刊）2003年第2期。
[43]所谓“开放式会议”制度，是指居民可以自由出席并参与关于切身利益方面的社区性事务的讨论、决策。详尽论述可以参见高新军：“美国地方政府治理概览——对美国麻萨诸塞州两个地方政府的调查”，未刊稿。
[44]例如在四川省，由于乡镇长“公选”的普遍推行，“公选”出来的乡镇长与乡镇党委之间的利益冲突问题一下子凸现出来。据四川省委组织部最近的一份问卷调查表明，“公选”干部（主要是乡镇长）与基层组织（主要指乡镇党委）的利益冲突“明显”和“比较明显”的分别占20.74%和40.43%；另外冲突“不明显”的为24.60%；只有14.23%“不存在”冲突。这份调查报告指出：“如果实行严格意义上的直选或人大代表差额选举乡镇长，党委、政府的利益冲突可能变得比较尖锐。在曾经进行过乡镇长直选‘试验’的步云乡和实行乡镇长‘公推公选’的地方，党委、政府的关系已经出现了一些微妙的变化。例如，这些乡镇政府主要是按照乡镇长竞选中提出的施政措施，而不是执照党委决策开展工作，而且在很大程度上主导本乡镇工作，乡镇党委不得不做出某些让步。调查同时发现，也有少数乡镇党政关系紧张，争权夺利严重。这部分乡镇约占3－5%左右。”参见中共四川省委组织部课题组：“推进农村基层民主过程中的利益冲突与协调问题研究”，《马克思主义与现实》2003年第2期。
[45]郭正林、景跃进详尽分析了村一级党支部运用“两票制”组织技术调适与村民自治组织之间关系的情况，这种情况可以上移到乡镇一级，乡镇党委的“两推一选”（或“公选”、“海推”）也可以看作乡镇长民主选举制度改革后的一种调适性机制。参见郭正林：“村民直选后的村委会与党支部：现状与调适”，载李凡主编《中国基层民主发展报告2000－2001》东方出版社2002年版；景跃进：“两票制：组织技术与选举模式——‘两委关系’与农村基层政权建设”，《中国人民大学学报》2003年第3期。
关键词：非正式行政指导；村民自治；乡镇改革；乡村双层结构
abstract： under the current system, the village is the end of a national system of pressure, but the village people autonomy has legal independent sex again.both of hard processing of relation. because the village is the society that a public life, daily life and private lifes do not divide, under the condition that village directly guides the village people autonomy antinomy is more, should consider to strengthen the village to guide to the informal administration of the village people daily life and private realm.its path should be promote the village people and villages staff of mutual trust, enhance village and the leading ability of its staff members and enhance the ability of the country partyorganization match leading.
key words： informal administration guide； villager autonomy； villages and towns reform； village double deck structure
自从我国实行村民自治以来，正式国家政权与自治体之间的关系一直是一个令人困扰的问题。在税费改革以前，乡镇政府往往倾向于积极干预村民自治，力图把村民自治变成自己的下一级机构；而在税费改革之后，乡镇政府干预基层自治的动力大大削弱，但农村公共物品供给不足的问题进一步凸显。理顺二者的关系是一个多维度的问题，本文仅从非正式行政指导与乡村社会的关系这个特定的角度来讨论问题。这样的角度并不是排他的。
一、国家政权与自治体的关系困境
地方自治在现代民族国家是一种普遍的现象。因为人们认识到，中央政府不可能掌握地方治理的所有相关知识和信息，这样的“地方性知识”实际上只有地方居民的自治才可以做到，因此，在国家宪政的总体框架下承认地方自治的合理性，是现代国家治理的总趋势。
综观世界上的地方自治模式，不外乎英美式自治和德日式自治两个模式。英美式自治内部还略有差异，但总的来说，是自治体萌芽从就的国家体系中分离出来，然后与旧的国家体系时而对抗，时而合作，最后通过一个根本性大法的形式把两者的关系稳定下来。诺斯等指出：“一般来说，历史上的一些代表性的政府解决方案的协议都是以某种精英条约的形式出现的（如1215年大宪章和美国宪法）。”[1]在这样的模式下，尽管国家权力可能极大扩张，但是自治地方仍然可以保留自己的权力，并保留通过违宪审查等方式获得司法救济的权利。
德日模式则缺乏一个自治体的自我生长的过程，主要是依靠法律体系的规定使地方获得了自治权。以日本为例，地方自治的原则在明治宪法中就获得了确认，但是并无宪法的实质保障。1888年制定的市制、町村制和1890年制定的府县制是地方自治的基本制度，但府县仍然有地方行政机关的强烈色彩，1943年更进一步强化国家对市町村领导人选任的干预。1999年修改地方自治法，弱化了国家对市町村的监督和干预制度。但是，国家与地方公共团体的关系的问题并没有因为法律的修改的获得彻底的解决[2]。可以说，日本之所以成为世界上行政指导最发达的国家，原因之一也就是单一制国家下国家与自治地方关系的困扰。
在我国，也存在着类似日本的困扰。主要表现在，一方面法律规定村民自治，乡镇无权干涉村民自治内部的事务，但是规定非常简约含糊，不便操作；另一方面，乡镇在国家的强大压力下，必然希望村民自治能够为自己的工作提供最大限度的帮助。二者经常发生冲突，但是缺乏有效的制度安排来解决纠纷，因此事实上二者的关系是一个具体博弈的结果，其效率非常低下。为了解决这个问题，引发了人们对于乡镇职能、模式乃至于存废的广泛争议。在学术界，就有乡镇自治论（沈延生等），乡镇县派论（徐勇等）、乡镇强化论（主要是实务界人士）、乡政自治论（吴理财等）。废除乡镇的主张由于其依据的不可靠最为人们所怀疑，乡镇自治的主张由于过于激进也不为多数人所接受。乡镇县派论的主张其实不过是把乡镇的自由裁量空间变小，把矛盾上收到县而已，很难说是治本之策。吴理财“镇政、乡派”的主张注意到了农村的异质性，但是他也承认这不过是制度建构的一种形式而已，“现代乡镇制度建构关键在于乡镇权力的重构”[3]。作者比较倾向于吴理财的观点，本文的论旨之一，便是为“乡镇权力的重构”提供一个特定的思路。
如果从制度成功的角度上看，英美式自治无疑是最为成功的，不过其特殊的文化和不可复制的历史进程使得它对于中国乡镇自治的借鉴意义其实并不大。就国情与制度环境相似性的角度上将，中国同日本的情况可能更为接近。为了解决国家与地方的关系问题，一方面当然应当尝试英美式的契约方法，但是日本式的行政指导方法也应当成为我们研究的路径之一。由于国家与自治体之间不存在正式的强制制度联系，国家对于自治体的指导可能更加的非正式。因此我们研究的重点，应当是通过对于自治体及其基础的非正式指导，来减弱二者正式法律关系的困难。法律制度与非正式行政指导之间构成互为支持的关系。
二、“草根社会”的自治基础功能
中国的农村实际上是千差万别的，笼统地讨论“中国农村”不是一个明智的方法。我们大致上可以把中国农村分为这样几种类型：第一种是基本工业化和城市化的村，即学术界研究颇多的城中村、城边村、大中型企业所在的村等。第二种是兼业型的农村，在这种村庄中劳动力大量流出，从事非农产业活动，村庄表现出高度的“空心化”状态。第三种是纯农业村，居民以种养殖业为主业，人口基本上不流动。本文讨论的是第三种村庄。
按张康之教授的看法，传统的农业社会是一个生活领域不分化的社区。一方面，人与自然还不能比较彻底地分开，社会也就不可能分化，因而，农业社会是以一体性的形式出现的，人们生活在熟人圈子里，受到习俗、习惯的规范，个人与群体浑然为一，是一个混沌的“一体性”、同质性存在[4]。在这样的生活状态下，公共生活领域、私人生活领域、日常生活领域实际上是一体化存在的，很难把它们截然地分开。这就导致了两个后果：第一，农民对于公共生活的决策通常是以日常生活经验作为自己的决策依据的，因此农民既是理性的（在日常生活领域的意义上），又是不理性的（在公共生活领域的意义上）；第二，在农村实际上不存在严格意义上的“公共空间”和“公共理性”。如果从这样一个思路来观察问题，那么时下流行的“公共性与社会治理”[5]的命题在纯粹农村社区是否能够获得支持便大可怀疑。
在这样的哲学理念的支持下，陶传进指出，农村社区实际上是一个双层结构，其一是由村民组成的“草根社会”，其二是由这个“草根社会”中产生出来的（毋宁说是外部安排的——引者注）、位居更高一个层次的村民自我治理组织[6]。虽然在政治学看来，村民自治已经是一个最低层次的政治结构，但是从社会学的角度上看，这个政治结构乃是由更基本的社会结构所支持的。“草根社会”中包含了一系列的社会学变量，如社区发育程度、社会资本储量、志愿者组织的多寡等等。当这些变量取低值的时候，“草根社会”是非常贫瘠的，有效的村民自治便不可能展开。陶传进以此为进路，讨论了强化“草根志愿者”对于乡村治理的意义。但是，在强化“草根社会”的发育程度的进程中，基层政府不应当无所作为。
我们对于正式国家与乡村自治的关系的思考，一直是包含了一个压力型和直线型的思考模式的。也就是说，我们看到了国家权力从中央到地方、一直到村民自治的这样一个直线的压力型体制。村干部成了这个压力体制的末梢。他们总是在国家与村民的双重压力之下寻求空间，一旦二者的矛盾尖锐化，村干部就会站到乡镇政府的一边，而农民就找不到自己的组织化的代言人。我们可不可以把这个思路稍微改变一下：乡镇政府不是直接地把压力加到村干部的身上。乡镇政府可不可以首先同“草根社会”取得一致，深刻地影响“草根社会”的日常生活领域，从而达到政府与“草根社会”在公共生活领域的一致？
三、非正式行政指导及其作用
传统的行政行为的定义是：“行政行为是行政机关对相对人在具体事件中作出的决定其权利的优越性的宣示。”[7]这样的行政行为定义，在中国这样的官本位和权力本位的文化系统中无疑是深受欢迎的。但人们也看到，对于行政行为单方性和优越性的定义也导致了权力滥用这一消极的后果。其中的深层次原因，是因为西方发达国家与我国行政和法律环境的不同。西方国家的行政行为单向性，一是受到人权保障原则的制约，而是权力制约制度的完善。而在我国，上述两个方面都还在建设之中，因此，不宜简单地强调行政行为的单向性[8]，而应当更多地强调行政行为中的柔性和协商。
既然行政指导本身已经是非强制性行政行为，那么非正式行政指导又是什么意思呢？非正式的行政指导具有如下的特征：第一，在身份上，非正式行政指导者有意淡化自己的行政机关工作人员身份，而是以朋友、专家、内行的身份为相对人提供友好的帮助；第二，在途径上，非正式行政指导者主要是通过参与农村的私人领域生活甚至日常生活领域来实现的；他提供指导也许是在婚礼或者葬礼之上，也许是在日常的娱乐之中；第三，在法律后果上，除非存在恶意，非行政指导者原则上不承担法律责任；即使存在恶意，也是由指导者去承担个人责任，行政机关原则上不承担责任。简单地说，非正式行政指导是国家理性对于农村私人生活和日常生活领域的渗透，以期提高农民在公共生活中的理性程度，从而最大限度地降低国家理性同村民自治之间的对抗程度。
在中国发挥行政指导的作用有固有的思想和制度资源。就思想资源来讲，我们从来都强调人民群众是是历史的创造者，实事求是和群众路线是我们党的根本之道思想。“群众是我们力量的源泉，群众路线和群众观点是我们的传家宝。”[9]对于共产党的政权来讲，不凭借国家政权的力量，而运用它的工作人员实现对于社会的非正式指导，不应当是一件困难的事情。就组织资源来讲，中国共产党是一个严密的整体，对于这个战斗团队来讲是不存在自治的问题的。中国共产党的组织和党员遍布于社会生活的方方面面，它可以为非正式的行政指导提供有效的组织支撑。
但是，目前很多地方对于展开非正式的行政指导缺乏信心，其中重要的原因，一是干部作风漂浮甚至恶劣，不能同人民群众打成一片。目前的乡镇干部包村制度，就存在着比较大的问题。这些包村干部吃住都在村干部的家里，一到周末就回镇上，基本上不同普通群众接触；一到村里面就吃喝打牌，基本上不关心普通群众的生产和生活，从而形成了一种“到村不下村”的现象。二是乡镇干部本身能力有限，即不知道村民有什么需要，也无法对村民提供有效的信息和知识。他们从某种意义上讲比村民还要懂得少。村民至少还知道一般的农业生产知识，但包村干部既不懂农业又不懂工商业，对政策法律也是一片朦胧。有人戏称，在税费改革以前，乡镇干部是“暴力威慑型”，谁块头大谁能力强；税费改革以后，乡镇干部自己都不知道干什么，变成了无所事事型，谁跟本地干部搞得好关系谁能力就强。三是乡村党组织本身处于半瘫痪的状态，没有明确的目标，没有相应的资源，很难为非正式的行政指导提供帮助。
鉴于此，强化乡镇政府对于村民自治的非正式行政指导应当做到：
第一，加大乡镇干部的作风建设，增进村民与干部之间的信任，从而使乡镇干部能够非常自然地渗透到村民的日常生活之中去。由于农村基本上不存在一个完整的“公共生活领域”，因此，乡镇干部如果要影响村民在乡村公共生活之中的决策，唯一的办法就是渗透到人们的日常生活之中去。那种正襟危坐、大量使用正式官方语言的干部，会使得村民敬而远之；那种作风恶劣、生活腐化的干部，会遭到村民的更大的排斥。建立干部与村民之间的信任，靠尊重，靠业绩，更靠人品。有一些“能人”干部，自以为成绩卓著而不屑于与村民打交道，实际上影响力是十分有限的。
第二，乡镇干部本身应当具有较强的指导能力。给人一碗水，自己要有一桶水。从实际情况来看，一是乡镇自身要非常注意各种生产知识、政策法规知识的收集，然后有意识地通过干部传递给村民。二是乡镇干部自己要非常注意学习，尽可能从酒桌牌桌之上摆脱出来。当然这需要一定的奖惩升迁制度的引导，要有合理的干部业绩评价机制。第三是对干部的使用要适当。政策法律水平高、协调能力强的可以派往矛盾比较多的村；对工商业比较熟悉的干部可以派往工商业经济比较发达的村；对农业比较熟悉的干部可以派往传统农业村。如果干部用非所长，他就很难发挥自己的作用。目前推行的大学生村官制度当然是一个比较好的制度，可以缓解农村的人才匮乏，但是也存在着很大的问题：大学生刚刚从学校毕业，难以融入农村社会生活，难以为村民提供切中肯綮的指导。在一个县或者乡镇内大规模地使用刚毕业的大学生作为乡镇与村的联系人，利弊孰大，有待研究。
第三，村党组织必须成为非正式行政指导的重要组织渠道，除了人员精干、组织严密之外，必须针对本村的情况拟定清晰的工作目标与计划。然后与乡镇政府互通信息，由乡镇政府派出适当的人选参与到乡村社会生活之中去，提供非正式的行政指导。托克维尔说：“一个内容错误但是被表达得清晰明确的观念，经常比一个内容正确但被表达得含糊复杂的观念更能掌握群众。”[10]这是我们进行非正式的行政指导的时候也应当遵循的一个基本原则，当然我们要努力保证目标正确而明确。
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关键词：乡镇体制改革；村民自治；行政管理
随着农村改革的深化，社会主义市场经济体制的逐步建立，农村经济一体化要求日益突出。但目前我国实行的条块分割、相互封闭的乡(镇)村管理体制，客观上制约了农村大市场的统一管理和规划，人国地阻碍了区域之间、乡镇之间、村与村之间的横向联系和紧密协作，严重影响了农村经济的协调、健康、迅速发展。因此，探讨我国目前乡(镇)村管理体制中存在的问题，改革和完善乡(镇)村管理体制。以适应农村经济发展的要求。具有重要的意义。
一、我国乡镇行政管理体制的发展和存在的问题
1、乡镇一级“条条”与“块块”互相分割。政府利益与部门利益的冲突日益加剧。条块分割的乡镇管理体制与乡镇政府行政效率的要求不相适应。乡镇政府。作为国家在农村最基层的一级政权．承担着管理本地区政治、经济、文化和各项事务等繁重任务。繁重的任务客观上要求行政的高效率运转。但由于现行条块分割的乡镇管理体制。乡镇政权的职能受到了严重的削弱，行政管理很难实现高效运作。
2、乡镇一级政府的“事权”与“财权”严重失衡。解体后．乡村两级组织仍然承担着旧体制遗留下来的公共服务职能。如兴办农村教育、修建乡村公路、优待军烈属、供养五保老人、兴办农林水基础设施等等。此外，还有落实计划生育国策、征收农业税费和“三提五统”，调整农业生产结构、发展乡镇企业和小城镇、保护生态环境、维护社会治安、调节民事纠纷、组织防洪救灾、实施移风易俗、举办民间文化娱乐活动等项工作。乡镇一级“小政府”与“大服务”强政府”与“弱财政”长期并存的格局，造成乡镇主要领导想方设法增加乡镇财政收入，必然成为乡镇政府的第二要务。
3、乡镇一级“党政企不分”与“村民自治”之间的矛盾冲突和利益摩擦愈演愈烈。主要是党、政、企之间的关系还没有完全理顺，有些地方党政不分、政企不分的现象依然存在，少数地方乡政府还没有完全起到一级政权的作用。总的来看，乡镇作为国家政权结构中最低的一级政权组织，仍未摆脱体制的影响，实际是党政混合运作的一体性机构，具体表现在上下组织之间习惯于采取行政措施处理关系。习惯于直接指挥和控制．不善于运用各种杠杆和利益导向实行间接、弹性控制，而且“村民自治也始终处于行政和财政双重压力下的‘紧约束’运行状态。”这是我国新时期的农民负担不断加重、社会秩序混乱、党群千群关系日趋紧张的政治根源所在。
4、乡镇行政机构缺少监督系统。行政监督是权力构成的一个重要组成部分，是减少政府行政失误，确保政府管理畅达，高效运行的必要环节。从某种程度上说，目前我国农村乡镇政权建设中．却缺少有效的行政监督系统。一是国家行政监督体系延伸到乡镇出现了“断层”。中央、省、地(市)、县都设有政府的监察机关。负责对同级国家权力机关的监督，到乡镇基层政府，却没有设置监察机构。二是缺乏自下而上的群众监督机制。乡镇政府的主要任务是贯彻执行党和国家的各项政策、指令和任务。但贯彻执行的情况如何。必须接受人民群众的监督。人民是主人，干部是公仆，公仆必须接受主人的监督。但由于目前乡镇管理体制中缺乏自下而上的群众监的监督。但由于目前乡镇管理体制中缺乏自下而上的群众监督。
二、关于现代乡镇行政管理体制几点思考
1、应当充分认识乡镇基层政府在国家行政体系中所具有的重要地位与作用。在中国乡镇既是国家最基层的政治权力中心。又是满足农民各种需要的经济文化中心和社区服务中心。当前我国乡镇政府改革的实质是把它所拥有的行政权力规范到合理的空问，逐步形成一种“国家、社会、农民”三者良性互动、密切合作的关系。而其核心是解决过去在传统计划体制下所形成的“政党政治”与“政府政治”互相交叉．“国家行政权”与“村民自治”互相渗透。“条条”与“块块”互相分割，“事权”与“财权”互相脱节等等一系列历史遗留问题。无论怎么改革，“乡镇”作为一种地方基层行政建制，应当保持其行政地域的完整性，人口规模的适度性，管理层级的有序性，职能定位的科学性，机构设置的合理性。人员编制的法律约束性，政权名称的固定性和运行程序的规范性。只有这样，才能使之逐渐成为面向九亿农民法制型、公共服务型政府。
2、转变政府自身行为方式。发生在农民身上的问题几乎都与政府的行为有关，因此，调整政府自身的行为方式，建立政府与农民全新的关系模式是完全必要的，就乡镇来讲，主要从以下三个方面考虑：
第一，正确处理乡镇行政与村自治的关系。恰当划分乡镇行政与村自治的权限，规范政府行为。从而实现乡镇行政与村自治的有机衔接。在处理村级公共事业方面，让村委会发挥自治组织功能，乡镇只起指导作用。在落实农产品收购合同、土地管理、控制农民负担、农业产业结构调整、计划生育、征兵优抚、帮困扶贫等国家任务方面，村委会应协助乡镇政府予以完成。
第二，尊重农民的生产经营自。在市场经济条件下，农户作为市场的主体，是自负盈亏的独立的商品生产经营者，享有生产经营自，对此，政府应予以充分的尊重。具体地讲，一是允许农民按照国家需要和市场需求，依据效益原则安排种植计划，不强迫农民种这种那。二是允许农民在完成国家定购任务之后自主销售所产生的农产品，不搞地区封锁。三是允许农民根据家庭经营需要和自己的意愿，选择适合的生产经营组织形式，不强求农民参加某种生产经营组织。四是采取训练指导，实验示范的方式，引导农民自觉自愿参加与农业新技术的普及与推广。
第三，切实减除农民不合理的负担。一是完善农村“一事一议” 筹资筹劳制度，落实各项惠农补贴政策。把村级一事一议筹资筹劳工作做好做实，并按照规定议事程序进行筹资筹劳，没有超规定使用劳务，强行要求农民以资代劳：二是涉农管理落实到位，真正做好减轻农民负担工作。在向农民、村集体、农民专业合作社等资金支配上，严格按政策执行；三是落实“公示制”健全农民负担监督管理长效机制。坚持和完善涉农收费文件“审核制”、涉农价格和收费“公示制”、农村公费订阅报刊“限额制”、农民负担“监督卡”、涉及农民负担案(事)件“责任追究制”等制度。创新公示形式。适时更新内容，同时加强检查监督，狠抓责任落实。
3、建立城乡统一的公共财政制度和公共服务体系。建设精干高效的乡镇基层政府。我国下一步的乡镇政府改革重点是，建立城乡统一的公共财政制度和现代农村公共服务体制及运行机制。同时，按照在合理区分公益性和经营性职能的基础上，整合现有的乡镇事业站所，强化公益性事业单位的公共服务功能，其经费主要由县级财政保障：逐步增强经营性事业单位的自我发展能力。使其走向市场化经营的轨道。
关键词：基层治理;模式;汉族和少数民族;经验
中图分类号：D63 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2015）31-0069-02
基层治理不仅是国家治理的基础，也是公共管理的重要组成部分。同志在党的十报告中指出：提高社会管理科学化水平，必须改进政府提供公共服务方式，加强基层社会管理和服务体系建设，增强城乡社区服务功能，引导社会组织健康有序发展，充分发挥群众参与社会管理的基础作用。此外从目前基层治理的现状来看，我们也很有必要加强对基层治理的探讨与研究工作。
一、我国乡镇公共管理的现状
近年来虽然我国乡镇公共管理水平在不断提高，但也存在不少问题。一是乡镇政府一定程度上缺乏公信力。一些地方往往以“一刀切”的做法取代绩效考核制度，一些乡镇干部为了维护既得利益只管执行上级部门对自己有利的政策和任务，完全不考虑当地的实际情况和公众的利益，使得人民觉得政府并不是自己利益的维护者，从而导致干群关系紧张，政府的各项工作进展困难。二是乡镇政府的行政效率有待提高。乡镇政府机关权责不明，遇到问题时扯皮推诿，在对政策的执行上往往把政策执行变成谋取私利的途径，导致政策在执行过程中失真走样，使上级政策无法真正落到实处，此外，部分乡镇政府机关关卡过多，手续烦琐，审批苛刻，造成群众办事难。三是村民自治往往停留在文字表述上。就制度的设计来看，乡镇政府与村民自治是一种民主合作的关系，并没有行政上的隶属关系，但一些乡镇政府把村委会当作自己的下属机构，将大量的行政任务转给村，这就使得村干部只是围着乡镇政府部门和官员转，而不是围绕着村民转，农民的权利和利益得不到保障。除此之外，村委会选举存在形式化的问题，部分村级干部领导并非选举产生，而是上级指派或家族宗派势力影响的结果，严重违背了群众意愿。
二、湖北官塘驿镇和云南西布河乡治理模式的比较
基于目前我国乡镇公共管理中存在的问题，汉族地区和少数民族地区乡镇都在积极探索更有利于本地基层治理的模式。本文以湖北官塘驿镇的“合作共治”模式和云南西布河乡的“西布河模式”为研究对象，并对它们的模式进行了对比。
（一）湖北省官塘驿镇的“合作共治”模式
官塘驿镇位于赤壁市东北部，是省小城镇综合改革试点镇、省文明镇。通过多年的探索和努力，官塘驿镇形成了一种较好的基层治理模式，即“合作共治”模式。从政府层面来说，官塘驿镇政府更侧重从政府自身进行改进。如加强思想建设工作，树立执政为民的思想，通过定期下访、实地考察、走访困难群众和“送温暖”等办法，认真听取群众意见，解决群众最切身的实际问题;完善自身内部制度和组织建设来提升行政效率，如通过官塘驿镇政务公开，民主选举乡镇干部、人大代表和村委会村干部等方式来构建民主透明的选举制度和决策机制;明确划分各政府机关的职权与责任，精简官塘驿镇政府机构等，为公众提供优质、高效、便捷的一条龙行政服务。在村民自治层面上，官塘驿镇更加注重改变乡镇政府与村委会的关系，从而对村民自治模式进行优化。官塘驿镇政府完善相关的法律制度如修改《村民委员会协助乡镇政府工作条例》来明确村委会工作的原则、内容、相关的配套机制等从而乡镇政府能够对村级事务进行一定的指导和帮助，而村委会在村级事务中也能保持较高的自主性，更好地协助乡镇政府开展基层工作，保质保量地完成下达的各项任务。
（二）云南西布河乡的“西布河模式”
西布河位于云南省宁蒗彝族自治县城南101公里，该乡居民以彝族为主。由于西布河乡政府直接面对广大的少数民族居民，当地政府利用民族文化、强化民主选举，探索出了一种适合于当地公共管理的模式，即“西布河模式”。该模式也有着其自身的特点。首先从政府层面，西布河乡政府不同于官塘驿镇政府，在提高政府公信力和行政效率上，更加注重利用当地少数民族人才和民族文化。如积极响应国家的“少数民族骨干”政策，鼓励接受了高等教育的当地少数民族知识分子参加公务员考试，并积极为他们提供相关帮助。在提高行政效率方面，当地政府充分利用毕摩在彝族人民中的权威和影响力，在维护社会秩序和保护自然环境方面发挥了积极作用。其次从村民自治的层面，西布河乡政府更加注重村干部的民主选举。一方面加强思想教育。西布河乡村两级干部结合本村实际开展多种形式的政治教育，如开办农民夜校、村民议事会等，使农民开阔视野，增强对政治的认知度。另一方面加强对农民的民主法制教育。西布河乡政府定期安排上级司法部门到各村进行法律法规的讲座，使他们清醒地认识到利用“家支”观念、家族势力在选举中进行非法活动和群体化的暴力事件如果构成违法犯罪同样受到相关法律法规的追究，使他们清醒地认识到“家支”的危害，正确处理国家、集体、个人三者的关系。
三、湖北官塘驿镇和云南西布河乡基层治理经验
汉族地区和少数民族地区由于社会各方面发展程度不同，两地政府的公共管理模式也各异。无论两地的治理模式有何不同，他们都致力于推进乡镇服务型政府的建设，加快社会主义民主政治的进程。两地政府结合各自的实际情况，形成了适合于当地发展的基层管理模式，其经验也值得广大的汉族和少数民族地区借鉴。
（一）尊重公民的自，激发公民的参与积极性
提高公民的自主意识和参与意识，实现治理主体的多元化。官塘驿镇政府主要通过宣传教育、听证会、干部答记者问答群众问等多种政府与群众的良好互动活动和制定具体可操作的规范程序来激发公民参与政务的积极性。而西布河乡政府则是严格按照相关规定查处“贿选”行为和加强对当地村民的思想政治教育、民主法制教育来抵制“家支”势力的消极影响，提升当地村民的政治认知度，增强民主意识。但值得我们注意的是在民主参与过程中有时会存在一些负面现象，如一些公民在建言献策时缺乏社会责任感和公民义务感，在仇官心理的影响下对政府评价有失客观公正或在参与中发表一些片面化、过于绝对的言论和观点等。对于上述问题政府应采取有效措施进行规范化、合理化、有序化引导，从而在民主法制的基础上实现政府与公众的良好互动。公民参与是确保政策符合民意和政策执行达到最佳效果的根本途径，因此，应尊重公民的自并进行合理引导，使公民参与的最终价值在公共管理中得到体现。
（二）树立政府良好形象，改善干群关系，为服务型政府建设奠定群众基础
党的十报告中指出“深入推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开，建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府。”服务型政府从本质来说就是一个以民众为中心的政府，良好的干群关系为服务型政府的建设提供广泛的群众支持，因此干群和谐是构建服务型政府的重要环节。为树立良好的政府形象，改善干群关系，官塘驿镇政府和西布河乡政府都积极努力着。官塘驿镇政府从思想上牢固树立执政为民的思想，坚持以人为本，从群众根本利益出发，想群众所想，忧群众所忧;从行动上坚持做到政务公开、透明，因事设岗明确各部门的职责，一站式服务解决群众办事儿难问题。西布河乡作为一个彝族乡，当地政府侧重通过“少数民族骨干”政策提升当地公务人员的素质和能力、规范乡镇干部选举程序以及利用毕摩文化维护当地的社会公共秩序。在上述举措中，无论是官塘驿镇还是西布河乡都在一定程度上做到了以人为本、服务于民，大大提升了公众对政府的满意度和信任度。
（三）互相借鉴，取长补短，优化基层治理模式
虽然在追求乡镇政府公共管理与村民自治的有效衔接和良性互动以及基层民主治理模式上，官塘驿镇和西部河乡都进行了努力探索并取得了一些值得肯定的经验，如官塘驿镇政府主要通过自我内部建设，合理放权来实现乡镇政府与村委会之间的关系由领导与被领导向指导与被指导的有效转变，西布河乡懂得因地制宜地借用民族文化如借用“毕摩”在当地的权威来实现对当地村民的有效治理。但不可否认的是官塘驿镇的“合作共治”模式和西布河乡的“西部河”模式确实也各自存在一些缺陷，官塘驿镇只强调政府自身建设实现治理主体的多元化却忽视了对当地具体情况的分析而采取一些因地制宜的举措。西布河乡政府只注重利用少数民族精英治理和借用当地民族文化却没有认识到政府加强自身建设的重要性，所以两地应该在巩固自身创新特色优势的基础上加强交流和学习，互相借鉴，取长补短，进而将成功的经验推而广之，实现少数民族地区与汉族地区基层自治模式的最佳优化。
总之，随着当代中国经济的发展，改革的深入和和谐社会的建设，公共管理的作用越来越为社会所重视。乡镇作为与人民群众关系最密切的最基层的行政机构，其公共管理水平的高低直接影响着服务型政府建设的成败、社会主义民主政治的进程、基层治理水平的高低以及农村社会的稳定。因此，提高乡镇政府公共管理水平有很重要的现实意义。由于我国幅员辽阔，汉族地区和少数民族地区经济社会发展状况存在显著差异，为此，各汉族和少数民族乡镇应具体问题具体分析，建立起适合当地发展的治理模式。
参考文献：
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[3]夏小莉.“合作共治”――农村基层治理的优化模式[J].中国集体经济，2011（10）：6.
关键词：农村政治 乡镇体制 村治结构 公共参与
长期以来，人们对中国农村、农业和农民问题的关注，多侧重于经济和文化方面的探讨，“很少有人关注和深入研究乡村政治问题，尤其是广大农民的政治参与问题”[1]。事实上，农村政治状况不仅决定着国家的政治稳定和现代化的历史进程，而且制约着“三农问题”的最终解决。因为，“如果我们不从政治的高度加以认识和重视农村问题的政治方向，不能根据社会发展的需要理顺农村各种政治关系，那么最终会影响到农村经济体制的深化改革和整个国民经济的发展”[2]。甚至可以说，如果离开农村政治视野，任何有关农村经济改革和文化发展的方案都无法真正有效地实施而导致失败。
本文将对现阶段中国农村政治状况和发展趋势进行研究。这项研究旨在通过对家庭联产承包责任制后中国农村公共权力组织的构成和运作及与农民公共参与之间相互关系进行考察，试图从社会转型的视角来认识市场化进程中农村政治的发展规律。
一
国家主导农村社会的格局没有发生根本性的变化，以代表国家权力为基本特征的乡镇政权掌握着农村社会最主要权力资源，对农村社会的政治、经济和文化的发展起着决定性的作用，农村社会秩序处于相对稳态。但存在乡镇干部行为失范、乡镇政权管理效率低下和社会动员能力减弱等问题。
从20世纪初开始，中国社会总的发展趋势是由传统社会向现代社会的转型。世界各国现代化的历史逻辑表明，对于象中国这样一个后发展的民族国家，现代化是与农村动员紧密联系在一起的。只有将农村社会纳入到国家的体制之中实现全社会的有机整合，才能获得国家现代化的经济和政治资源。事实上，这个历史的逻辑也指导了中国人对现代化的设计。无论是晚清的农村改革，还是时期的农村建设；无论是新中国的集体化运动，还是新时期的村民自治，就其总的历史状况和目标而言，都是民族国家力图将农村社会纳入到国家现代化统一进程之中的努力。也就是说，中国社会没有进行也不可能完成西方社会那样一个由农村社会向工业社会的自然转型，而是在走一条“规划的社会变迁”之路。这就要求以政治发展来推动社会发展，“政府要在农村发展中扮演主导角色，而组织是政府推动农村发展的体制性的力量”[3]。其表现形式就是国家权力体制在农村社会得以建立。自民国期间国家行政体制下沉到乡镇一级之后，在农村社会直接代表国家的就是乡镇政府。时期，实行了高度集权的政社合一体制，国家行政权力冲击甚至取代了传统的社会控制手段，国家及农村干部通过对社会经济生活的统辖而实现了对农村社会政治及其它领域的控制，极大地强化了国家的社会动员能力，也从根本上破坏了传统农村社会秩序的基础。新时期中国农村改革，最直接的目标和最重要的成果是对体制的否定，“这就是实行生产责任制，特别是联产承包制，实行政社分设”[4]。而政社分设后产生的“乡政村治”体制，成为了当代中国农村社会最基本的社会组织方式。
“乡政村治”体制的“乡政”，是指乡级机构的功能运转主要体现在乡政权上，特别是体现在乡政府的职能上，从乡级政治事务、行政事务和经济事务的管理方面，都突出一个“政”字。而“村治”则是指村级组织对村域事务在自治基础上的具体管理。在这一体制中，“乡政”代表着国家权力，具有系统而完整的组织机构，而且掌握了农村社会最主要的政治、经济和文化资源，控制着和主导着农村的发展。这主要表现在：（1）体制废除时，国家政权的基本属性通过新的“乡政”体制顺延了下来，特别是经过近二十年的农村基层政权建设，全国各地的乡镇普遍建立了完备的党委、人大、政府及政协等政权组织。这些组织机构分别从党务、立法、行政和统战等系统强化着国家政权，以保证国家权力自中央到地方的统一性。（2）各乡镇政权配备了大量的国家工作人员，特别是随着公务员制度在乡镇的推行，大批有文化、懂法律的优秀知识分子充实到了乡镇干部队伍，乡镇干部的整体素质有了较大的提高，他们在乡镇政权的各个岗位上，确保了国家法律和政策的实施。（3）普遍建立了乡镇财政制度，乡镇政府具有了一定的财政自，提升了乡镇政权在经济、文化事业和社区发展等领域上的政治能力。（4）乡镇企业有所发展，增加了乡镇政权对经济的影响力。特别是那些由乡镇政府直接管理的具有资源性质的乡镇企业，在很大程度上成为了乡镇政权整合各种社会资源的工具。
但是，目前的“乡政”也存在诸多问题，极大地影响了乡镇政权的施政能力，乡镇政权的社会动员能力呈下降趋势。（1）体制上冲突。乡镇政权体制存在诸如党委一元化领导和一体化运作的现状与党政分开的改革目标及乡镇长负责制之间的冲突；乡镇人民代表大会的法定权力受到一定程度虚置；政府职能部门条块分割，乡镇政府的管理职能受到肢解，政府功能和权力残缺不全等问题。（2）人员臃塞，乡镇财政负债严重。目前我国乡镇政权吃“财政饭”和“事业饭”的人数普遍在100—200人之间，有的甚至超过500人。乡镇政权人员的臃塞，势必增加乡镇财政的负担。据对全国81个农民负担监测县调查，平均债务额1098.6万元，平均净负债708.2万元。乡镇财政濒临破产。[5]（3）乡镇干部整体综合素质较低及激励机制欠缺，工作效能差和制度化程度低，其行为具有明显的短期性和寻租性，现象较为严重。特别是有些地方为了缓解乡财政的负担或乡镇干部自己获利，采取各种名目增加农民负担，并在与民争利时采取许多非法的失范行为，造成干群关系紧张，乡镇政权处于从农村获利和维护农村安定的两难之中。
为了解决乡镇体制存在的问题，各级政府一直在进行积极的探索。目前有两种不同的改革方案：（1）强化乡镇体制。主张者认为，应该继续强化国家对农村社会的主导作用，大力加强乡镇体制建设，其中在规范乡镇各政权机构相互之间的关系同时，采取各种办法提高乡镇干部的素质并努力使其行为制度化，特别是要县级政权要简政放权，下放各部门在乡镇的下设机构，以改变目前乡镇体制上条块分割的状况而提高乡镇政府的工作效率[6]。有研究者认为，要强化乡镇体制，还必须将社会体制的下线伸入到村[7]，即将政府组织延伸至行政村，实行“乡治、村政、社有”[8]，也就是将村级组织的行政功能扩大或制度化，在村一级实行行政化体制，在村民小组一级实行村民自治体制。（2）弱化乡镇体制。持这种观点者认为，乡镇政权建设应该遵循转型期以来中国农村政治发展的历史逻辑，即“随着国家对农村经济依赖性的减弱和农村市场经济的发展，以及传统的权力文化向现代权利文化的转变，国家的行政权力将逐渐退出农村的政治领域，农村社会将最终完成从身份到契约的过渡，实现从传统的专制家族社会向现代民主的个体社会的转型”[9]。其政策性主张是撤乡并镇，在确保国家基本行政职能下沉的同时，逐渐实现国家行政权力体制上移，达到乡镇社区自治。事实上，近几年来，在一些市场经济较发达的地区，开始实行乡镇规模调整，有的地方有1/3的乡镇被撤并，取得了一定的成效[10]。
毫无疑问，现代国家是不可能放弃也不应该放弃对农村社会的管制。因为，如果没有国家强制性的影响，传统农业是不可能走向现代农业的。而且更为重要的是，没有农村的发展，国家的稳定和发展都缺乏基础。问题只是，在市场化进程中，应该建立什么样的管理模式，才能实现农村社会现代化这一目标。在现实的农村政治中，乡镇权力体系往往表现出很强的自我扩张惯性。这是由行政支配主导型和缺少约束制衡的体制特点所决定，其最为根本的原因是利益的驱动。从目前农村社会的基本情况来看，国家对农村社会的管制能力并不完全取决于行政性的“命令—服从”模式如何有效，而应该主要建立一种“法制—遵守”模式。也就是说，国家应该通过一种法制方式，将国家在农村社会的利益和国家对农村社会发展的主要目标，通过强制性的法律预期确定下来。在这种“法制—遵守”模式中，应该将农村社区事务、国家目标进行适当的区分。对于诸如各种税收、计划生育和国土管理等国家目标，则依靠法律手段，进行职能部门的法制管制；对于农村经济的管理，根据市场化的进程，应该从直接管理过渡到利用非行政手段的宏观调节。而对于农村社区性事务，应在国家授权性的法律权威下，实现广泛的自治，在村一级实行村民自治，在乡镇一级实行社区自治。
二
村级治理体制处于结构性转型之中，村民自治正在改变农村政治的性质和运作路径，农村民主建设有了一定的发展。但由于存在各种权力边界不清等深层次的冲突，农村政治制度化建设落后于现实需求，极大地影响了村民自治体制的绩效和发展空间。
目前，中国村级治理体制正在实现以村民自治为核心内容的结构性转型。这种转变是与农村经济改革的历史进程相联系的。如果说，1980年开始实行的家庭联产承包责任制，实际上是在坚持土地的集体所有制基础上通过对土地经营制度的改革，改变了农民与集体经济组织之间的关系；那么，从1984年开始进行的农村第二步改革，通过改农产品统购统销制度为合同制，取消生猪、蛋品派购，实行市场价格，则在改变国家与农民之间的关系。自此之后，市场成为了配置农村社会资源的主要形式之一。农村社会一定程度的市场化最直接和最重要的社会后果，就是促使社会流动增加，并使中国农村社会的分层结构发生变化，即农民职业分化和经济差距的扩大，从而改变了原来的刚性的城乡二元结构，并在此基础上形成了新的利益关系。但是，这种因市场化取向而产生的社会分化，又受到了土地集体所有制的制约和影响。正是在这种多样化的制度性冲击和约束下，决定和形成了目前农村社会利益主体的分化及主体之间的复杂关系，特别是各主体获取利益的手段和方式。具体来说，一方面，由于市场化取向的冲击和土地集体所有制的制约，形成了农村社会不同的利益主体和错综复杂的利益关系；另一方面，由于社会利益主体的分化，特别是“农民阶级的大分化，瓦解了中国社会非民主、非法制的社会根基”[11]，中国农村社会正在进行以经济上的不平等取代政治上的不平等的过程。然而，“分化本身并不足以导致现代化。发展是分化（既有社会的分工）和整合（在一个新的基础上将分化的结构联系起来）互相作用的过程”[12]，为了达到这一整合，国家需要向农村社会输入新的政治制度规则，这就是村民自治体制的逐渐建立。村民自治是农村基础人民群众自治，即村民通过村民自治组织依法办理与村民利益相关的村内事务。其目的是使广大农村居民在本村范围内实现自我管理、自我教育和自我服务，有效地处理与村民利益密切相关的本村公共事务，将社会主义民主落实到最基层，保证国家对农村基层社会的有效治理[13]。这一体制形成和发展的过程，大体分为两个阶段。第一阶段是1982年至1988年，全国各地普遍废除了政社合一的体制，在乡镇以下建立了村委会。尽管还没有实行村干部的民主选举，但村级组织建设开始规范，村级干部也在精简。第二阶段是1988年以后，随着《村组法》的实施，从建立乡政府和村委员进入到了村民自治阶段。在这个阶段，主要开展了民主选举、村务公开、建章立制等自治活动，并在全国建立了一批示范县。到目前为此，全国（除台湾和港奥外）基本上都实行了村民自治体制，并普遍进行四至五届村委会选举，共有9万多个村民委员、38万名村委会干部由村民直接选举产生。各地还在不同程度开展了“村务公开”和“建章立制”等活动。农村民主建设有了一定的发展。
但是，村民自治在实践中普遍存在深层次的体制性冲突：（1）农村基层党组织与村委会在权力关系上的冲突。农村基层党组织作为国家实现对农村社会一体化整合的工具，在村级正式组织中处于领导核心位置。可村委会作为村民自治组织，是以国家法律的授权为依据、以全体村民的民主选举为基础的，在法律上并不具有服从村党组织的义务。两者权力来源和职权不同的客观存在，必然影响到农村政治的统一性。而为了解决这些冲突，有些地方在乡镇党政的支持下，采用控制选举、用党支部会议代替村民会议、以党组织替代村委会行使职权等所谓一元化领导和一体化运作的方式来控制农民自治组织。其结果是改变了村民自治的民主性。（2）国家行政权力与村民的自治权力之间的冲突。从国家立法上来看，村民自治否定了公社体制时国家政权与农村组织特别是乡政府与村委会之间的行政隶属关系，将过去那种领导与被领导关系转变成为国家政权对基层自治组织的指导关系。这种相互关系的变化，最主要表现在，村委会主任、副主任和委员均由村民直接选举产生；农村权力的基础已由上级授权而改变成了村民授权。这种改变必然影响到国家行政权力对村委会的管辖权限及行为习惯等问题，也必然影响到乡镇政权的权威。乡镇政权为了维护自己的施政能力，一方面通过强化对村级党组织的领导，并通过建立村级党组织来控制村民自治组织；另一方面则是实行“村财乡管”等措施来肢解村民自治组织的职权。（3）村委会的自治权与农民的经营自之间的冲突。根据《村组法》的规定，村委会不仅管理着村集体的土地和财产，还具有支持和组织全村发展经济的责任和义务，并需承担本村生产的服务和协调工作。因此，人们按照时期的习惯思维，将村委会视为集体经济组织。有些地方就借发展集体经济为名，将村委会职能扩大，不断强化村委会的经济功能，使之向经济组织方向发展，并以此来剥夺农民的经营自。
这些问题，实际上是有关国家权力与村庄自治权、社区组织与村民个人权利的边界问题。政治组织理论认为，任何权力边界模糊，也就意味着权利和义务关系的不确定性。这样，就会产生组织的不经济性和个人权利的不可预期性。组织的不经济性，不仅包括其运转成本，而且还包括其机会成本的增加，特别是因不必要的职能产生的代价。在一定意义上来说，这种代价就是由于其职能的无限度扩大而自身成本投入又明显不足或过剩所导致的与目标的实现没有内在必要联系的某种损失。为了克服这种不经济性，就必须有效而合理地确定村级组织的权力边界，明确其职能范围。目前最为现实的选择应该是：（1）真正落实村民自治组织的自治性，建立真正意义上的权力契约关系。村民自治作为国家在家庭联产承包责任制后，实行的一种农村政治安排，是在中国自上而下的权威体制内生成的这种“自治制度”，对广大村民来说，其选择空间是十分有限的。特别是有关村级织织的性质、结构和职权这些方面都不是村民自主选择的结果，而只能是在国家法律权威下形成的制度性安排。也就是说，在国家主义的权威导向下，要求广大村民这些“自治主体”完全按照国家的法律规定，建立符合基层政府意志的“自治组织”，因此，在村委会的设置和权力及村党支部的领导地位等方面，并不存在实际意义的约定和更改。要克服这些问题，就必须大力提倡法制权威下的契约精神，将乡镇党政、村基层党组织和村民自治组织真正作为法律上平等的政治主体，并促使其相关规则的制度化，以此来强化村民自治组织职权的刚性。（2）限制村民自治组织的经济功能，通过建立独立的经济合作组织，为农民走向市场提供组织[14]。村民自治解决的是村庄内部的秩序及村庄与国家体制之间的秩序，并没有解决也不可能解决村民与社会，特别是村民与市场的关系。村庄内部的秩序，表明的是社区组织所必需的结构环境，是社区存在的根据和发展的基础，是政治学意义上的秩序，是有关与控制与正义相关的问题；市场秩序是经济学意义上的秩序，是有关交易赖以实现的市场伦理与信用关系问题。市场经济的发展，在一定意义上肯定了国家之外社会的存在。但是，处于市场经济背景下的农村社区并是一个完整意义上的社会，村民进入社会需要许多中间的渠道。村治体制不能够也不必要为村民提供市场化的组织，根本性出路是通过制度创新来满足农业市场化的组织性需要。从目前中国农村社会政治状况和各种组织资源来看，最为现实和有效的市场化组织，就是以平等主体为基础的、通过契约的方式建立的具有明确的权利和义务关系及合理退出机制的会员合作制组织[15]。
三
农民的公共参与意识正在加强，公共参与的主体和形式呈现多样化，农村新的公共领域和公共权力组织正在形成。但是，农民非制度性参与、非法参与和宗族性参与的增加，在一定程度上影响着农村政治权力运作过程和社会秩序的稳定。
公共参与是公众通过自己的政治行为影响和改变政治过程的活动[16]。在传统农村社会，家庭才是法定的基本政治单元，广大农民作为皇权下的“子民”，在村庄事务中，只有通过他们家族或宗族组织进入公共领域，其活动只不过是家庭或宗族组织行为的外化或代表，个人在社区事务中不具有独立的政治身份。民国时期，虽然农民的“国民”身份得到了确认，但在严格的保甲体制中，农民作为“保丁”承担更多的是对国家和社区的义务，而且是一种与社区“连坐”的强制性义务。新中国建立之后，在集体化时代的“集权式农村动员体制”下，农民成为了“社员”，社员对集体经济组织在经济和人身上的依附也就决定了其公共参与权利的有限性，法律规定的“社员”参与集体经济组织决策和管理的一切“权利”是一种虚置的权利。只有在实行家庭联产承包责任制和“乡政村治”体制之后，农民成为了“村民”，获得了经济上的自由，并拥有了参与社区管理的民利。事实上，在国家大力推行村民自治过程中，特别是在近几年进行的第四届和第五届村民选举时，每届选举全国有六亿、占总数90%的农民参加了村委会的民主选举，表现出空前的政治参与热情。在一些村民自治搞得好的地方，村民已在事实上享有了村务的管理权。而当这些选举权和管理权及其它合法权益受到侵犯时，有部分农民已能够拿起法律武器，与各级党政组织或干部对簿公堂。特别是部分农民通过组织或参加新型的经济合作组织，在农村形成了新的公共领域和公共权力。这些都表明，我国农民的民主观念和权利保护意识不断加强，农民的公共参与已经到了新的发展阶段。
但是，我国农民的公共参与还存在许多急需解决的问题：（1）公共参与主体的分化，形成了新的政治上“有权群体”。据调查，目前许多地方虽然进行了形式上的民主选举，并没有建立相应的民主管理体制，村务的管理权在事实上被大约11%的管理者和特权者掌握，大多数村民处于农村政治权力的边缘。（2）农民非制度性参与大量存在，采取集体行动对抗基层党政的事件增多。这其中的主要原因是农村社会的各种利益冲突和农村干部的行为失范。特别是近几年来，农民的增收较为缓慢，而有关农民负担却日益增加，乡镇政权的财政收入以及乡镇干部的工资及福利补贴都直接依赖于农民的税费，而村级组织在国家和乡镇收取上交提留任务时常“搭便车”的行为并有些过激手段和方式，这样在不断积累村民的不满对抗情绪，一旦有动员性力量加入，就可能以非理性的、难以控制的方式发泄出来，农村社会就会处于动乱之中[17]。（3）农民非法参与有扩大的危险。近几年来，农民通过贿赂、暴力威胁和恫吓等手段影响乡村干部决策或村委会选举的事件时有发生。特别是有些地方，黑恶势力侵入到村级政权，出现了恶人治村，地痞村霸气焰嚣张，扰乱了正常的生产和生活秩序，农民的财产和生命权益受到极大的侵害和威胁，民主和法制遭到了无情的践踏。（4）村民通过家族组织参与农村公共事务的现象有所增加。在很长的历史时期内，家族势力作为农村社会的一种自在秩序，得到了国家政权的扶持，家族现象构成了中国社会的外观形态。但自中国进行转型期之后，稳定的家族势力遭到了冲击，特别是随着农村社会的集体化和公社化的开展，宗族组织逐渐瓦解，家族势力受到了前所未有的压制。但随着农村改革的深入，国家对农村政治的高压式的控制有所减弱，家族势力作为一种自成体系的具有完整文化内核的历史悠久的秩序得到了一定程度的复兴。宗族组织的复兴并成为农村政治参与的主体，一方面为目前缺乏社区归属感的农民提供了精神上的依托和经济上的保障，对社会秩序的稳定具有一定的意义；另一方面有些宗族组织通过操纵或暴力破坏村民选举来控制农村基层组织，破坏了民主政治的基本原则。
如何解决现阶段农民公共参与存在的问题，目前的政策性取向较为复杂。总的来说，对于非法参与这类直接危害社会秩序稳定和发展的行为，都持否定态度，认为必须进行坚决有力的打击。事实上，对于黑恶势力对农村基层政权的侵入，已引起了各级党政的高度重视。许多地方党政在结合国家打黑除恶的专项斗争，运用机器对那些由村痞地霸控制的村进行了集中打击和整治，取得了显著效果。而对如何看待农民制度性参与的发展趋势、解决农民非制度参与及宗族性参与等问题的分歧意见较大。其中主要有两种观点：（1）扩大村民的制度性参与，规范村民的非制度性参与，限制宗族性参与，将村民自治的直接民主往乡镇甚至县市推广。其理由是，村民自治实际上就是村民对村级社区事务的全面参与，其成功经验证明了中国农民能够管理好自己的事务。村民自治所形成的民主可以通过制度传递的方式不断向上层递进，“村民自治的发展必然会推进乡镇民主制度的建设”，其“经验必然会向上引伸，发展到乡镇”[18]，即应该按照村民自治所提供公共参与的经验，进行县、市长的直接竞争性选举[19]，这种传递最终影响到国家民主。而对于农民的非制度参与要进行具体的分析，特别要从农民的利益表达和保护方面来进行规范。为了让农民能够表达和保护自身的利益，需要在国家正式组织之外建立农民的政治组织，应该建立农民利益集团，[20]其中恢复政治性农民协会组织是一种合理的选择[21]。而对于宗族性参与要给予一定的空间，引导其往利益集团方向发展。（2）在严格限制村民的非制度参与和宗族性参与的同时，尽量减少村民的制度性公共参与。其理由是，村民的非制度参与具有目的和手段不可控性，经常会造成社会秩序的混乱；宗族性参与则具有强势群体利用我国农村目前还不成熟的“形式上的民主”来剥夺少数的弱势群体的民利，因此这两者都必须予以严格限制。而对于村民的制度性参与，不仅不能扩大，而应该尽量减少。这不仅因为，现在许多农民并不具有民主参与政治生活的素质，也没有形成民主参与政治生活的习惯，多数农民并没有明确的、自觉的民主意识，没有把民主参与当做是自己的权利和义务。他们的参与仅仅是为维护自己的经济利益而进行的手段性参与，而不是目标性参与，因此他们对农村干部还不能形成有力的民主监督，不能有意识地影响农村、农业政策的制定和监督政策的执行[22]。而且还在于，任何公共参与都是需要成本的，如果在农村社会增加公共领域和公共事务，以求增加村民的公共参与，其成本基本上都需要由村民负担，而为了从农民手中争夺维护公共权力的费用，又需要扩充公共权力机构，这样形成的是一种恶性循环。因此，在目前农村经济不能提供更多经济剩余的情况下，还是尽量减少公共领域和公共事务，减少村民的公共参与，以节约公共权力的运作成本。
公共参与从来都是评价政治现代化的重要标准。但并不是所有的公共参与都能促进社会现代化的历史进程。因而，现代国家，一方面开放政治领域，通过公共参与来解决社会发展问题，满足民主政治的基本需求；另一方面又在公共参与的形式和程度上加以适当的限制，以确保社会秩序处于稳态。特别在有关农民的公共参与问题，因考虑农村社会的利益资源和权威结构等特性和农民的整体素质，一般将农民的社区性公共参与和国家层面的政治参与区分开来。对于农民社区性公共参与的范围和程度，以农村社区公共产品的需求和供给为根据；对于国家层面的政治参与，则赋予农民以公民权，按照国家民主政治的发展需要，来确定农民政治参与的深度和广度。因而，随着我国农村市场化进程的发展和乡镇体制改革的深入，乡镇将在组织形式和职能方面由国家基层政权组织向社区自治组织转变，农村社区性事务的范围将有所扩大，而国家政治层面将往县级政权提升。而为了农村社会秩序的稳定，强化法律权威来规范人们的行为就成为必然。这样也就决定了我国农村社会公共参与的发展基本趋势：（1）农民的社区性参与将会有增加，而国家层面的政治性参与将有所减少；（2）非制度性参与将受到限制和规范，但使其制度化成为政治性的农民利益组织的努力不会实现，有可能的选择是建立新的农民合作经济组织来主张和保护农民的权益；（3）各种非法参与、宗族性组织参与因其复杂的社会根源将继续存在，但会受到不同程度的打击和抑制。
参考文献
徐勇：《非均衡的中国政治：城市与乡村比较》，中央广播电视出版社1992年版。
辛秋水：《中国村民自治》，黄山书社1999年版。
张静：《基层政权：乡村制度诸问题》，浙江人民出版社2000年版。
马戎、刘世定、邱泽奇：《中国乡镇组织变迁研究》，华夏出版社2000年版。
注释
[1] 王仲田：《乡村政治：中国村民自治的调查与思考》，江西人民出版社1999年版，第1页。
[2] 余力：《中国农村政治：一个紧迫的课题——张厚安教授访谈》，载《社会主义研究》1991年第2期。
[3] 童庐、吴从环：《组织重构：农村现代化的社会基础》，载《天津社会科学》1998年第4期。
[4] 中共中央：《当前农村经济政策的若干问题》，载《人民日报》1983年1月2日。
[5] 刘喜堂：《关于乡级民主发展的调查与思考》，载《经济社会体制比较》2000年第2期。
[6] 王振耀：《全国乡镇政权的现实结构及立法的基本依据》，载《中国乡镇政权的现状与改革》，中国社会出版社1994年版，第42页。
[7] 王沪宁：《当代中国村落家族文化——对中国社会现代化的一项探索》，上海人民出版社1991年版，第274页。
[8] 沈延生：《村政的兴衰与重建》，载《战略与管理》，1999年第6期。
[9] 参见于建嵘：《岳村政治——转型期中国乡村社会政治结构的变迁》，商务印书馆2001年版，结论部分。
[10] 王克群：《市县乡机构改革的意义、重点、难点及对策》，载《资料通讯》（杭州），2001年第5期。
[11] 朱光磊等：《当代中国社会各阶层分析》，天津人民出版社1998年版，第43页。
[12] 斯梅尔塞：《变迁的机制和适应变迁的机制》，载《国外社会学》，1993年第2期。
[13] 徐勇：《中国农村村民自治》，华中师范大学出版社1997年版，第3页。
[14] 张晓山：《走向市场：农村的制度变迁与组织创新》，经济管理出版社1996年版，第33—35页。
[15] 参见于建嵘：《会员制经济——组合经济的理论和实践》，中国青年出版社1998年版，第5—20页。
[16] 张厚安、徐勇、项继权等：《中国农村村级治理》，华中师范大学出版社2000年版，第67页。
[17] 于建嵘：《利益、权威和秩序——对村民集体对抗基层党政事件的分析》，载《中国农村观察》2000年第4期。
[18] 荣敬本等：《再论从压力型体制向民主合作体制的转变》，中央编译出版社2001年版，第94页。
[19] 崔之元：《“混合宪法”与中国政治的三层分析》，载《战略与管理》1998年第3期。
[20] 参见高友谦：《建立农民利益集团——突破徘徊的一种政治选择》，载《农村经济与社会》1989年第4期。
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