一、保证保险、信用保险及担保
我国保险界对保证保险的有关论著甚少，少量书籍中对此概念的介绍也颇为含混，理论上的不成熟使人们对保证保险及相关问题的认识也比较混乱。因此，有必要首先从概念界定入手，分析保证保险这一概念的内涵和外延。
据《保险法与保险实务全书》所载，“保证保险是由保险人为被保证人向权利人提供担保的保险。当被保证人的行为致使权利人遭受经济损失时，保险人负经济赔偿责任”。《中国保险百科全书》也有同样界定。有的教科书上对保证保险作了如下阐述：“保证保险，这实质是一种担保业务。为两种，一种是由保险人代被保证人向权利人提供担保，……另一种是信用保险，是权利人投保他人的信用。”由此引出两个问题：（1）保证保险与担保之间有何联系？（2）保证保险和信用保险有何不同？
（一）保证保险和担保之比较
担保合同具有如下特征：（1）担保合同必须有三方当事人，即申请人、受益人和担保人；（2）担保合同通常由义务人申请用来保障权利人的利益；（3）担保项下的赔偿责任通常是第二性的，如被担保人不付，可由保证人来代付；（4）在担保项下，担保人赔偿后有权向被担保人追索。
而保证保险的特征在《中国保险百科全书》中有如下阐述：“保证保险要涉及三个方面的关系，保证人即保险人，权利人即被保险人或受益人，义务人即被保证人。在保证保险中，当保证的事件发生而权利人遭受损失时，只有在被保证人不能补偿损失时，始由保险人代为补偿，被保证人对保险人（保证人）为其向权利人支付的任何补偿均有返还给保险人的义务。”
比较保证保险和担保合同的特征，保证保险体现着担保的特征。同时，担保与一般保险相比，具有如下特征：（1）担保合同必须有三方当事人：申请人、受益人和担保人，每一方从一开始就知道另两方的存在；而保险合同只有两方当事人：投保人和保险人，有时出现被保险人、受益人等，只是作为关系人存在；（2）担保通常由义务人申请、付费来保障他人（权利人）的利益；而保险则是由投保人申请、付费来保障自己的利益；（3）担保所承担的是申请人方面的风险；保险所承担的是投保人自己无法控制的、偶然的、意外的风险，投保人的故意行为属于除外责任；（4）在担保项下，担保人赔偿后有权向被担保人（即申请人）追索；而保险项下的赔款是不能向被保险人或投保人追索的，只是在一定条件下可向应负责任的第三方追偿；（5）担保项下的赔偿责任通常是第二性的，即“如果被担保人不付，我来支付”，这是由担保合同对商业合同的从属性所决定的；而保险赔偿无所谓第二性，只要符合条款规定，保险人即应从速支付；（6）在办理担保时，担保人通常要求申请人出具偿还保证书、第三方反担保、或提供附属抵押品；在办理保险时，保险人对投保人无类似要求。
需要说明的是保证保险的英文“BOND”，本身也有“保证书”或“担保函”的意思。所谓“BOND-ING”，就是办理“担保函”的业务，银行称之为“保函业务”。保证保险虽有担保特征但又不同于银行保函，其业务范围、条件、手续、程度、收费等方面均有差别，保证保险只是在传统上或依照有关法律规定保险公司可以办理的一种特殊的担保函。由上可知，保证保险是一种由保险公司开展的具有担保特征的特殊保险业务。
（二）保证保险和信用保险之比较
广义的保证保险提供两个方面的保证：应被保证人要求向权利人保证其信用和根据权利人要求保证被保证人的信用。二者存在严格的区别，前者称之为保证保险，后者称之为信用保险。狭义的保证保险仅指前者，本文所指的保证保险是狭义的。关于信用保险的性质，理论界常常把它与保证保险相提并论，均纳入担保行为。教科书上把信用保险作为保证保险的一种，仅把二者作保险对象上的区分，甚至出现信用保证保险这样的名词，实际上是不确切的。
信用保险具有一般保险的特征与原则，如信用保险只有两方当事人，即保险人与被保险人；承保的风险是对方的信用，是投保人自己无法控制的、偶然的、意外的风险；保险人可行使追偿权等等，无不体现信用保险的保险本质特征。比如拿买卖合同来说，卖方向保险公司投保了买方的不支付货款的风险，这是信用保险；反之，卖方应买方的要求向保险公司投保自己不履行合同的风险，才是保证保险。这里，保证保险的标的是卖方应尽的义务，风险为卖方的不守约行为；而信用保险的标的是买方应尽的义务，风险为买方不守约行为。在一般债权债务关系中，债权人投保债务人不还债的信用风险，叫信用保险；而债务人应债权人要求投保自己不履行还债义务的信用风险，叫保证保险。所以，不能因两者都承担“信用风险”而将它们混为一谈。
二、住房消费信贷保证保险权利义务关系的特征分析
（一）住房消费信贷保证保险的特征
住房消费信贷保证保险是购买住房的借款人应银行的要求，为届时分期付款而向保险公司寻求信用保证的一种保险。当保险事故发生，受益人（银行）遭受经济损失时，由保险人代为补偿；借款人对保险人为其向受益人支付的任何赔偿，有返还给保险人的义务。保险人承保的是借款人还款的信用，保险人必须严格审查被保证人的资信。可见住房消费信贷保证保险合同具有如下特征：（1）具有三方当事人：投保人（借款人）、受益人（银行）和保险人（保险公司）。（2）借款人投保，支付保险费来保障受益人（银行）的利益。（3）保险人承保的风险是投保人（借款人）方面的还款信用风险。（4）在办理此保险时，保险人通常要求申请人出具偿还保证书、第三方反担保或提供附属抵押品。（5）保险人在保证项下（保险责任内）发生保险事故并收到索赔要求后，有权处置附属抵押品，或向借款人及其反担保追索，以代偿借款人的债务。
（二）住房消费信贷保证保险操作中的误区及解决方法
由保证保险的担保特征所决定，在住房消费信贷保证保险中，对抵押物的处置适用民法及担保法等法律法规。现今我国有关保证保险合同中，往往是银行（受益人）和借款人（投保人）在签订借款合同时，设置了相应住房抵押条款或已把相应抵押合同作为借款合同的从合同。其本质是，既要求借款人作贷款所购住房抵押担保，又要求借款人选择保证保险，造成借款人双重担保负担，而银行作为受益人便获得了“双重保险”。这一做法，完全是银行利用自身地位优势，在大量呆帐和不良资产的重压下，为了自身贷款安全，重复防范住房信贷中的道德及行为等风险。而保险公司未获得投保人（借款人）的任何抵押担保，从而使保险人在履行保险合同的责任时，缺乏对其权利的应有保障，使得在保证保险操作实务中，人为地增加了抵押权在保险人和受益人之间的转让环节，甚至是障碍，不利消费信贷业务的开展。
科学的做法是，应根据《保险法》及《担保法》有关立法精神及相关规定，采取如下两种方法解决：方法一：变更住房消费信贷保证保险合同为住房消费信贷信用保险合同。合同中，银行作为投保人，为借款人不履行还款义务的信用风险投保，保险费应由银行支付，仍可保留原相应住房抵押合同作为借款合同的从合同或必要条款。方法二：还住房消费信贷保证保险本来面目，让保险人与借款人直接签订贷款所购住房抵押协议，或把它作为相应保证保险合同中的必要条款。这是由保证保险合同的担保特征所决定的，也是保证保险运作规范的要求，同时，也符合《担保法》的有关规定。
（三）住房消费信贷保证保险的风险及对策
住房消费信贷保证保险对被保证人（借款人）的信用起到了一个有效的保证作用，在一定程度上保障了银行贷款安全。虽然许多风险可由相应的其他险种覆盖，但保险公司自身仍面临诸多风险，难度最大的是借款人信用风险的规避。虽然理论上保证保险是零赔付率赔偿，但由于保证保险运作的营业费用、赔款与抵押物处置后追回的款项差额，特别是经济衰退期，赔付概率会增大。同时在赔偿基金的提取上，一般方法，对一年期合同，按自留保费的50%计提未到期责任准备金；但对长期合同，责任准备金的计算应按借款年限来折算准备金。这些均应该由保险公司收取一定费率的保费，以使其顺利运作。
实际上，贷款所购住房，抵押合同附属于银行与借款人的借款合同，其抵押权归银行所有，住房消费信贷保证保险合同就必须有一个抵押权转移的操作环节，而这一转移环节相应的法律法规尚未完善，增加了保险公司抵押权转移风险，所以，这一转移环节必须清除。必须保证贷款所购住房抵押合同成为相应保证保险合同的必要条款或合同，这也是保证保险科学运作的必要条件。保险人即使在完全拥有相应抵押物的抵押权后，在抵押权的处置上，仍面临处置不了的风险，这在法律实践中也大量发生。在法律、法规不完善，执法不力的环境中，保险公司如何规避法律风险，仍是保证保险运作的关键问题。实际上，目前房地产市场上至少有50%以上的交易对象是期房，开展保证保险面临的风险更大，抵押物的确实存在，以及其价值确如购房合同所定的价值一致，其中风险是客观存在的，保险人必须面对这些复杂风险加以规避，否则，保证保险本身无法“保险”。
但是，由于其风险覆盖率低，远没有充分防范及规避对住房消费信贷业务中各方主要风险的需求，其只是提供了对保证担保的需求，真正替借款人保障的很少，没有达到最大可能保障购房者所有权的要求。同时，在操作层面上，几个关键环节还存在如下障碍：
1.保证保险合同中，保险人承保的是借款人还款的信用，因此，要求保险人必须严格审查被保证人的资信。但在实际运作中，这一环节往往由银行审查。银行在保证保险中，往往根据其对住房贷款者所作的信用评估，只是对其认为信用风险大的消费者，强制要求其购买保证保险，而对其认为信用风险不大的消费者，则并不努力推荐保证保险。因而造成投保人数减少，保险公司业务风险选择被动，从而使保险公司自身风险增加。加上银行及其相关机构没有建立个人信用制度，相配套的信用信息系统工程也尚未建立，而保证保险作为一种担保，必须要求保险公司与借款人是一种长久密切合作的关系，以便在过程中跟踪服务、控制风险，这一矛盾使得保险公司在开展此项业务中难以控制风险。
2.保证保险是一种特殊的保险业务，风险因素复杂，在一定保险责任范围内，其保险费率的计算，要有一个严密的风险评估及成本核算做为基础，且要求科学可行。而目前我国保证保险风险评估系统尚未建立，其承保的属信用风险，必须搜集和研究有关信息，逐一地做出是否接受的判断以及以何种条件承保，要制订出商业上可行的保险费率，目前需要靠市场试验。
3.住房消费信贷保证保险往往同时要求以贷款所购住房作为抵押。一旦保险事故发生，银行或保险公司对抵押物风险及抵押物处置风险具有不可控制的一面，这需要进一步完善配套相关的法律、法规及政策。
4.由于风险覆盖率低，没有覆盖的风险还需要相应的住房保险、寿险或其它方式来规避。
三、拓展保证保险，促进我国住房制度的改革
（一）西方国家可借鉴的经验
在欧洲国家，一般采用住房抵押担保、住房贷款保险等方式，如英国、荷兰等国；采用团体保险模式，如法国、意大利、西班牙等国；采取住房贷款寿险模式，如瑞典等国。不同保险方式各有其优缺点。其中法国的住房贷款保险不仅仅对死亡提供保障，同时还保证在借款人丧失劳动能力、失业等情况下向银行还贷，消除了借款人无处藏身之担忧，值得我们参考。法国的住房贷款保险运作基本程序如下：银行受保险公司委托，要求借款人填写投保时必需的健康问卷，同时，借款人和银行之间展开购房贷款的谈判。如果保险公司对某些银行转来的问卷存在疑虑，其结果将直接影响银行是否提供此笔贷款。银行、借款人和保险公司三方的责、权、利主要通过两个合同加以明确。一是保险公司和银行的合同；二是银行与借款人之间的借款合同。其住房贷款保险一般采用团体险模式，使其投保人数非常多，可以最大限度地降低保险费率，同时对任何年龄的投保人可以实行相同的费率，保费计算简单，容易管理。
（二）我国拓展住房消费信贷保证保险的对策
1.进一步营造信用消费的政策环境。住房消费信贷保险业务的发展与房地产业的兴衰休戚相关，而要在短期内改变我国房地产市场有效需求不足之重症，就必须完善有利于房地产市场繁荣的经济政策和法律法规。第一，鼓励商业保险公司积极参与，给予其专项低税政策或专项补贴政策；第二，尽快削减或取消在住房开发中的不合理收费，使商品房价大幅度的削减成为可能，从而增大商品房的有效供给；第三，进一步深化有利于扩大内需，促进经济增长，有利于促进老百姓收入增量的经济政策。在居民的收入增长预期趋缓，对住房未来消费不确定因素尚有后顾之忧，银行消费信贷的条件还不够优惠和便捷的情况下，提高老百姓的收入增量是推动住房信贷业务的根本之道；第四，要加快住房商品化、货币化房改政策的全面落实；第五，政策可规定住房信贷保险采用团体险形式，规定单位团体在住房改革中，必须给员工购买相应的住房信贷保证保险。使之具有保险强制性的一面，更有利于其进一步开展，以推动房改政策的落实。
2.健全法治，保障流通秩序。银行、消费者、房产商、保险公司形成住房消费市场的“生物链”，环环相扣，缺一不可，唯有都依法守信，才能真正体现市场经济的实质。发展住房二级市场，健全配套相关的法律、法规，尤其是针对我国执法过程中，住房作为抵押物处置难的问题，要严于执法，同时政府应采取相应的住房救济政策。3.建立个人信用制度。银行及相关机构（保险公司）应建立个人信用制度，以现代信息系统工程为基础，分阶段建立个人信用档案制度，形成多层次个人信用调查与评估制度，逐步建立并扩展个人基本帐户制度，形成银行与保险公司对个人的信用信息调查和资源共享系统。保险公司加强对个人健康问卷的设计审核，并在银行配合下，严格把关，控制风险。也可建立对居民个人资信进行调查和评估的征信机构来完善信用制度。
4.建立科学的保证保险的风险评估系统。充分考虑保证保险对信用风险的各项风险因素，用科学可行的系统方法建立住房消费信贷保险严密风险评估体系，使保险费率的厘定建立在科学的基础上。
1.军地住房公积金贷款还存在着脱轨问题。由于在相当一段时期内我军一直是实行军队官兵无论是转业抑或是复员都是采取在服役期满后回到地方工作的方式。近年来，随着我国经济社会的发展，改革的深入，万众创业、全民创业热潮的涌现，很多退伍官兵与时俱进，选择了自己创业或者自谋出路。而在我国绝大部分省市都早已确立了公积金制度与住房分配货币制度的现状下，退伍官兵无法用自己的公积金贷款购房，因此就存在着地方与军队脱轨衔接不上的矛盾。同时，由于部队官兵收入有限，收入渠道单一，一旦无法实现公积金的保障作用，就难以面对购房所需要的巨大费用，只能望“房”兴叹。
2.住房补贴资金支取制度规定不合理的问题。在领取和发放军队住房补贴资金方面，存在着审批、核算不够规范、不够严密的问题，例如，会计核算时标准难以准确把握，有的人可以超范围领报住房补贴资金，抑或是本来不够领取补贴的条件，但是也领到了住房补贴资金；还有一些住房资金账目对不上号，导致无法开展规范化的管理工作，难以维护部队官兵的合法权益。同时，缺乏有效的补贴资金运作模式，挂账运转和计划兑现相结合的方式在通货膨胀的情况下，往往遭遇将资金放在银行里会缩水的境地，造成一定的损失。另外，按照住房公积金属地化管理的原则，由于军人的住房公积金没有交在地方，因此不能在地方申请公积金贷款。一些地方为了更好地帮助军人解决这个问题，规定若军人配偶在地方工作且正常缴纳公积金，在购房时，军人可作为辅助借款人办理贷款，但是如果军人夫妻双方在地方都没有公积金的，则不可以办理公积金贷款。
3.经济适用房建设资金没有归口管理的问题。经济适用房是“民心工程”，也是我国新型多层次住房供应体系的重要组成部分。军队实现经济适用房建设对解决中低收入军人家庭住房困难、保障军人住房权益有着很大的作用。然而，关于军队经济适用房的建设资金的规范化管理并没有实现归口管理，这就导致了经济适用房建设资金监督的盲点，长期以往会不利于完善住房资金的信息披露等。
4.军队住房资金利益分配关系不够清晰的问题。军队住房资金的分配关系到每一位干部、士官的切身利益，直接影响着强军兴军、开创部队建设新局面的基础。但是在一些单位由于存在着个人主义和本位主义、局部利益的问题，在住房资金的公平分配方面还存在一些漏洞，比如，有些单位出于自身利益，对本来不符合条件的人建立了住房资金账户，损害了其他人的利益，造成了不好的影响。
5.个人账户资料管理未规范统一的问题。个人账户资料管理的不统一主要表现为两个方面，一是个人住房资金账户资料不完整。与个人账户密切相关的材料缺少相关部门审核和官兵本人的签字确认，程序不严密造成资金补贴金额不准确。二是个人账户资料的手续不完备。由于每年年底，要根据本年度按月计算住房补贴汇总情况，打印出本年度的《军队个人住房资金账户核对表》并交由本人见面核对，有的单位和个人没有进行规范化操作，这样就造成了资料的不规范登记。
二、产生问题的原因
1.没有真正落实住房资金规范化管理政策。目前，我国军队住房资金规范化管理工作，没有设立专门规范管理及监督机构，直接由军队的财政部门进行负责管理军队住房的资金管理工作。而诸如经济适用房建设、现有住房的出售管理等军队房改政策的制定则有营房部门制定。这样，在不断深化军队住房改革的情况下，就会出现政策落实难的问题。并且，由于相关管理部门对于军队住房改革政策认识不清，导致军队住房资金管理审批程序不规范，甚至存在资金支取监管盲点，导致政策难以落实。
2.没有严格进行住房资金管理责任分工。由于我军现行的统一住房管理制度，各部门、各项工作是一个有机整体，因此，住房资金管理各项工作之间就存在广泛的联系性和密切的交叉性，一旦住房资金规范化管理工作出现纰漏，很难找出相关的具体责任人。这样，就很难保障落实军队住房资金管理工作。为理顺各部门之间的关系，防止推脱责任，有必要从制度上进行军队住房资金规范化责任分工。
3.没有规范化管理住房资金与绩效考核机制。开展住房资金管理，必须制定具体严密的管理绩效考评机制，以便确保军队住房资金的规范管理。现阶段，关于军队住房资金规范管理工作的有效性方面还没有确定的指标，相应的配套政策也没有完善，因此，有必要建立军队住房资金规范化绩效考评制度，以便调度各管理部门的积极性，从而规范军队住房资金管理。
4.没有建立对个人账户审核的严格管理。在我军实行住房资金货币化管理的过程中，由于某些历史原因，导致当时建户的原始资料不全，账户的建立条件把关不严，以至于为一些不符合条件的人员建立了个人账户。同时，由于相关制度没有要求军队人员在进行工作调动时必须转移个人账户，因此就出现了清算基本住房补贴明细表与个人账户档案信息不一致、计算标准新老脱节等问题，使得住房资金账户按月计算的以前年度数据不准确，影响了接收单位对住房资金账户的建立。另外，对于一些流动性的军人培训等衍生的住房资金账户更新问题没有及时修正，最终造成个人账户管理与实际的严重脱节。
三、今后应采取的对策
1.加大力度进一步规范制度建设。一是要建立规范的住房资金筹措和管理制度，完善住房资金配套政策。只有进一步完善军队住房资金的筹措和管理制度，才能从根源上对住房资金进行宏观的把握和调控。针对目前军队住房资金管理的盲区，比如完善各部门的协调机制，出台相关法律来保障军人的实际效益。同时，还要进一步完善住房资金的配套政策，因为，我国军队的房改政策是一个有机整体，完善各项相关配套政策可以很好地协助住房资金规范化管理工作。建立规范的住房资金筹措和管理制度，必须坚持以人为本，一切从广大官兵利益出发的原则，不断完善和提高广大军人的住房资金标准，严格落实军队住房货币化分配的公平性，规范执行现有的资金规范化管理政策，不断完善军队住房资金配套服务，促进部队提高战斗力和增强凝聚力。二是要规范住房资金管理考评制度，加强住房资金规范化管理。建立和规范住房资金管理考评制度，为有效实施各项资金规范管理政策提供了依据。通过管理绩效考评，可以明确军队住房资金管理的责任和了解军队住房资金管理制度的具体施行状况，以便及时发现住房资金规范化管理过程中存在的问题和工作薄弱环节，以便更好地保障军人的住房权益。
2.加大力度进一步加强落实资金规范管理实施程序，一是要设置专门管理机构，配备专职财政人员。军队住房资金的管理工作理应由专业的管理机构和专业的资金管理财政人员进行实施管理。针对管理机构交叉权责不明确，设置专门机构和专项管理，可以有效解决管理政策落实不认真的问题。二是要加强住房资金规范化管理工作，理顺各部门之间的权责，建立健全的目标考核、业务培训、信息公开、限时办理、统计报表、档案管理、监督检查、责任追究等各项制度建立和规范考评制度，可以更好地贯彻落实军队住房资金政策制度，规范住房资金管理，调动各级各部门的积极性。三是建立与完善监察监督机制，防患于未然，将权力关进“笼子”里，阳光操作，堵塞漏洞，定期或不定期地进行检查，特别是对容易发生问题的重点环节和岗位开展风险防范，将关口前移，确保资金的运作安全。
3.加大力度进一步加强落实资金规范管理实施程序，一是设置专门管理机构，配备专职财政人员。军队住房资金的管理工作理应由专业的管理机构和专业的资金管理财政人员进行实施管理。针对管理机构交叉权责不明确，设置专门机构和专项管理，可以有效解决管理政策落实不认真的问题，对于缩减管理成本、加大住房资金服务含量，进行有针对性的管理规范军队住房资金，有着重要的意义。另外，专业的财政人员，可以准确操作住房包铁决算报表和资金报表的编排，并且能够把握资金运营过程中的各重要环节，统一而明确的管理机构设置和专业人员进行规范管理，也可以有效解决对房改政策认识不清而导致的对住房资金使用不规范的问题。二是切实提高对个人档案管理的重视。做到万无一失，确保档案信息的完整、准确、合法。要利用现代化的科学技术手段，对档案信息进行纸质与电子化“两条线”管理，在日常工作中根据每一位人员的具体情况进行做到数据的及时更新与维护，以确保对军人个人账户资料数据的完整和准确。三是严格规范个人账户管理，加强审核发放管理。严格规范个人账户管理，加强审核发放管理，根据符合住房补贴条件的军队人员供应实力，建立军人住房资金个人账户，不得擅自扩大建户范围，对与不符合条件而且已经建户的，该封存得要封存，该注销的要注销，以便保证军队住房资金的挂账准确。四是要加强对调动人员的住房资金个人账户管理。对于调入人员住房的转移关系，军务、干部、营房部门一定要审核盖章；调出人员住房资金转移关系，要凭军务、干部部门的正式通知。对于住房资金账户的日常管理工作，个人账户录入必须准确及时，除每月及时录入以外，还应注意对相关软件之间的操作顺序进行审核，以避免数据提取错误，而账户转移封存、冻结等业务处理手续必须齐全，需要出示有关证明做相应的处理。在加强个人账户审核时，首先要明确界定享受补贴的人员范围；其次是查清个人住房状况；同时，还要审核其配偶的住房状况等。
四、结语
按照经典的社会学理论，社会化是个体在与社会的互动过程中，逐渐适应社会生活，体认社会规范，最终成为合格的社会性个体的过程。但是，从这个学科的专业含义出发，很难推演出我们通常所说的“住房社会化”的要义。正如住房政策界一些专家指出，住房社会化，实际上指的是解除单位在住房经营管理上的责任，特别是在住房使用范畴上，居住区空间从“单位小区”转化为居民多元化的社会性住区，从而“去单位化”。专家学者近来所做的最新研究表明，纵观已经的房改，可将旧住房体制到“新住房体制雏形”的改革阶段视为“一次房改”，其时区大致在1980年至2001年；而从新住房体制雏形到其基本完善的整个转换阶段，则属于“二次房改”，其前期在2001年至2011年，中后期始于2012年，并将延续较长时间。应该说，“一次房改”后，这种住房“单位制”模式转型为“社会制”，大体是我们通常所说的住房社会化的基本含义。
然而，住房社会化是以住房商品化为前提条件的，并不具有同住房商品化一样的根本性特征地位。理由是，比较房改前后住房建设管理诸环节中的各行为主体的主要变化，便可发现“去单位化”的住房社会化，其源动力来自住房商品化或市场化，是对它们的适应性调整。所谓的住房社会化，实际上源之于住房商品化，只不过因建管主体面向整个社会，被习惯性地称之为住房社会化而已，故而其不具有住房商品化的根本特征、元特征的地位。但是，在住房商品化改革的基础上，在经营管理主体方面生发了住房社会化的表达诉求，从另一侧面揭示住房体制转轨的面貌，而成为房改某一方面的特征，有其存在的理论价值。
正确把握房改中住房社会化的含义，厘清其与住房商品化之间的根本特征和派生特征的关系，对于新形势下推动高校教职工住房制度改革健康发展，仍有着积极的意义。当然，需要指出，这里的房改，主要是住房制度改革或住房体制改革之义，而不包括整个房地产制度改革或房地产体制改革的所有领域。
高校住房改革，是高校后勤改革乃至高校整体改革的重要组分，也是全部房改中的重要组分。局部改革显然应与整体改革和谐对接，但是，高校的房改有其特殊性，特别是在明晰住房社会化与住房商品化的逻辑关系后，更能发现其改革的特殊性。
一方面，由于高校住房不同于社会上一般的住房领域，所以，经过多年的房改，高校教职工住宅小区内的住房，总体上仍然不是普通的商品房，而大体上呈现准商品房、公共住房的混合格局，因而需要体认，高校教职工住宅并不必然地对应着社会上普通商品房小区所采用的社会化物业公司商业管理模式。之所以如此，是与高校的特殊性紧密相关。高校的校园环境、文化氛围有特殊性，高校教师的教学科研工作有特殊性，高校学生的学习、科研和生活也有特殊性。也正是基于这些特殊的校情特征，无论是国发的房改文件（国发〔1998〕23号文），还是教育行政部门的房改文件（教发〔1998〕23号文），都强调了高校住房改革的特殊性。两类文件也都特别地明确要求，建在校园内或毗邻校园，与教学区、办公区难以完全分割开来的住房（或在学校近期和远期规划区范围内），不得出售和简单地上市交易。此外，还要求高校留有一定比例的公房，作为租赁型教师公寓、周转房。这就决定了大多数高校教师住房并非普通商品房，即使是在对本校教职工出售长期自有使用权的那些高校教师住房，因为再次出售时，一般也只能售给本校，所以充其量只能算是准商品性住房。在上述契合高校校情的独特房改制度约束下，当前绝大部分高校住房产权，也就自然地呈现准商品性、公共性的多元格局。既然高校教职工住宅区的住房，并非普通的商品房，自然也就使得其住宅小区的物业管理，在相当程度上不同于普通商品房小区所采用的物业公司管理模式，因而，其正常的维修服务，不一定都必须交给社会化的商业性物业公司。
我们发现，这个改革原则，尤其适用于那些位置偏远、维修管理成本较大，一般的商业性物业公司不愿涉足的利润较薄的高校新校区。此种情况下，可借鉴有关高校成立自管型教职工住房物业组织，并辅之以热心高教公益事业的学生骨干，共同参与管理的阶段性模式，从而在因校制宜、因阶段制宜、因地制宜的原则下，持续保证高校拥有整洁的卫生环境、优美的生态环境、安全稳定的治安秩序、宁静有序的教学科研环境，以及契合教师职业工作特征的宁静安谧的生活和工作环境，进而为高校整体事业持续健康发展提供基础性支撑条件。
【主题词】：经济社会转型 住房公积金制度 价值属性 发展导向
一、相关背景
客观地讲，住房公积金制度自1991年在上海建立以来，发展蒸蒸日上，制度吸引力和社会影响力与日俱增。以上海为例，截至2012年12月底，全市住房公积金缴存单位13.58万个，缴存职工487.58万人，累计归集住房公积金和补充公积金3548亿元，向全市167.53万户职工家庭发放住房公积金个人贷款3008.67亿元，支持购房建筑面积1.52亿平方米，累计发放保障性住房项目贷款30.3亿元。仅2012年一年即发放共有产权房（经济适用住房）个人购房贷款41.10亿元，发放户数1.63万户①。住房公积金制度在支持职工住房消费、推动保障房建设、促进社会和谐等方面作出了不可磨灭的积极贡献。
尽管如此，当前社会各界对住房公积金制度持负面意见的人却不在少数：有人认为住房公积金制度是“富人俱乐部”，有“劫贫济富”之嫌，对其存在的合理性提出质疑；有人认为住房公积金管理部门难以承担住房公积金的管理职能，应该改组成国家住房金融机构或合作制住房储蓄银行，或者合并到大社保体系，或者干脆取消，等等。在当前政治经济社会转型时期，公共管理出现治理主体多元化、治理依据多样化、治理方式多维化趋势的社会背景下，应如何回应当前时代条件下社会公众对住房公积金制度改革的要求，并客观理性地审视这些问题与挑战？
二、几个理论性命题
（一）转型是否已致使住房公积金的核心价值属性出现异化？虽然住房公积金制度具备很多属性，但学界和业界普遍认为强制性、互、保障性是其得以存在和发展的核心价值和根本属性。当代社会，转型意味着两种内涵：一是经济社会管理体制由计划统管向释放市场力量转型；二是人们工作生活状态由相对静态固化的状态向流动多变的状态转型②。两种转型相互作用，成为形塑中国社会转型特征与走向的重要力量：前一种转型导致社会各阶层收入和财富出现快速分化，后一种转型则意味着中国人口大迁徙、人才大流动的历史潮流已经来临。转型之下，中央和地方迅速完成城镇房改的责任重构，房屋供给呈现出“去福利化、趋市场化”趋势。单位集资建房和福利分房已成历史，住房消费已基本属于个人的事情。在这种背景下，不少人开始对政府强制职工参与长期住房储蓄的合理性和合法性提出质疑，认为仅凭一部低于法律地位的“条例”中的规定似乎难以为住房公积金的强制性提供强有力的法理支撑，甚至有学者提出有公有权对私有财产权的干预之嫌③。从经济学角度看，个人可支配收入是影响住房消费的决定性因素。居民个人收入差距快速增大，必然造成不同阶层住房可支付能力的显著差别。在高房价的推动下，高收入者往往可以通过良好的资信和经济实力获得住房公积金贷款，而中低收入者则往往因买不起房而难以享受住房公积金的贷款支持。在这种背景下，不少人高呼住房公积金“劫富济贫”、“嫌贫爱富”，住房公积金的互和保障性价值属性也受到不同程度的质疑，甚至有人呼吁要取消住房公积金制度④。
（二）是否存在机构主体性质失当导致的功能错位与责权失衡？根据《条例》精神，住房公积金中心是“直属城市人民政府的不以营利为目的的独立的事业单位”。这就决定，各市住房公积金中心既不是政府机构， 也不是政策性金融机构或会员制法人实体，而是“不以营利为目的的事业单位”。从住房公积金中心的管理职责看，它管理着庞大的长期住房储金，需要承担住房公积金存款缴存、贷款发放、贷款呆账管理等一系列金融功能。有人认为住房公积金中心自身作为“不以营利为目的的独立的事业单位”，既没有自有资本金，又缺乏专业金融管理人才，与其管理的庞大资金量相比，更缺乏有效金融风险监控机制，没有规范的会计审计和信息披露制度⑤。现有的住房公积金管理机构属性与职责功能客观上存在错位，责权在某种程度上存在失衡，很容易导致运行效率低下，存在安全隐患⑥。因此，对住房公积金管理机构改革的建议众说纷纭、不一而足：有人建议将住房公积金管理机构性质由事业单位改组为政策性住房金融机构——国家住房银行；有人建议以建立在自愿基础上的合作住房储蓄银行制度来代替现有住房公积金管理制度；有人建议以住房津贴计划取而代之；有人建议并入商业银行按揭贷款体系；有人建议将住房公积金机构与养老、医疗、失业一起合并，并入大社保体系；有人甚至建议彻底取消现有的住房公积金管理机构和住房公积金制度⑦。
（三）住房公积金制度发展应遵循政策导向还是需求导向？《条例》和《若干规定》对单位的责任、职工的权益以及住房公积金管理机构的职责等均作出了明确规定，各地住房公积金管理机构也结合实际情况对缴存、贷款、提取等流程编制了操作细则。包括住房公积金管理机构工作人员在内，不少人认为住房公积金的法律制度就是开展住房公积金所有工作的全部依据。只要法律法规制度有规定，归集、提取、投资、贷款，甚至执法工作按照规定操作便是有依有据、无可厚非。但作为顾客方的单位或职工却从自身的需求角度对相关法规、制度、规定的提出意见和诘怨，并从为适应不同时期需要而公布的住房公积金制度规定中指出前后规定的矛盾、制度的缺漏，质疑制度制定的合理性。从政策制定和机构管理者角度看，是选择主动顺应民众需求努力寻找制度改革的平衡点，还是选择在饱受诟病中被动地对政策加以修正，或者选择完全不顾民众的意见而在我行我素中坚守既定的政策？住房公积金制度发展到底要遵循政策导向还是需求导向，成为我们在探讨住房公积金制度发展瓶颈制约问题时不可回避的理论问题之一。
三、对上述几个理论性命题的浅论
（一）对住房公积金制度核心价值属性异化理论的回应。学界和业界有人喊出的“劫贫济富”、“嫌贫爱富”、“富人俱乐部”问题从本质而言不属于住房公积金制度的保障性范畴问题，而是公平性范畴问题。从保障的客观属性而言，保障不分对象、不分穷人富人，帮助“穷人”购房是保障，帮助“富人”购房同样是保障。历史和现实均已表明，住房公积金制度对个人住房消费和经适房、公租房、廉租房等保障房建设都发挥着积极的保障作用。况且，住房公积金制度在让符合条件的人（所谓的“富人”）获得贷款支持的同时，也通过支持经适房、公租房、廉租房建设的“曲线路径”对“穷人”的住房需求发挥了保障功能。由此可见，不仅住房公积金制度的保障性属性毋庸置疑，而且也在功能上也体现了制度的相对公平性，不存在“劫贫济富”的问题。即使存在有人所说的公平性问题，也完全可以通过理性的制度完善来加以解决。从需求倒逼机制的角度对住房公积金制度的三项价值属性进行反思不难发现：三项价值属性实为相互依存的统一体。其中，保障性是住房公积金制度的根本目的，互是住房公积金制度的必要条件，强制性是住房公积金制度的法律保障。从价值圈层来看，保障性应居于最核心圈层，互居于中间圈层，强制性居于外部圈层。因而，从制度设计层面分析，只要住房公积金制度没有偏离其应有的保障性价值属性，体现于国家法律法规的强制性就应得以保持，以保障通过互构建起来的住房公积金制度发挥应有的保障功能。
（二）对机构主体性质失当与责权失衡理论的理解。提出住房公积金管理机构主体性质失当与责权失衡理论的意图和目的不外乎三种：一是企图将住房公积金管理机构改为金融机构性质；二是将住房公积金管理机构纳入到其他体系当中；三是用其他机构取而代之或者彻底取消。对于改性，不管是改成国家的还是合作制金融机构，看似是一种新鲜的设想，实际上无非是在现有金融体系中增加一个新的金融机构；对于将住房公积金合并到商业银行体系，只不过起到给商业银行增资的作用，或扩大国家保障的范围。然而，不管是改变机构性质还是合并，或者将机构彻底取消，都回避不了谁来管理这笔庞大资金的问题。实际上，机构主体性质失当与责权失衡理论的核心实质不在于机构和责权本身，而在于如何来有效管理这笔资金。从这个角度而言，解决问题的关键不在于机构如何改性、合并或取消，而在于如何整合现有的资源或完善现有的管理模式，包括专业人才的引进、监管体制的健全、资金的规范运作等等。
（三）对住房公积金制度发展导向理论的反思。从政策供给角度，政策和法律的制定本质上应源自于适应社会需求的需要。因为从因果关系的本源看，需求是因，供给是果，需求是供给的原生动力。尽管从现实的眼光看，制度执行当然要遵守制度的规定。但用发展的眼光看，住房公积金制度发展的核心动力最终应遵循需求导向而非政策导向。住房公积金制度发展经过二十一年，经历了支持单位集资建房、支持个人购买公有住房、支持住房消费、支持保障房建设等四个历史阶段。不管是哪个历史阶段，住房公积金发挥的制度功能都与其所处的时代需求密不可分。而要面向未来研究住房公积金制度的生命线路和发展走向，必然要研究其所处时代的社会需求。笔者认为，包括顶层设计的法律法规制定在内的住房公积金各级制度确立都应综合考量各方面的社会需求，包括当前或长远的需求、局部或全面的需求、个体或整体的需求。这样，住房公积金制度才更能保持长久的生命力、吸引力和影响力。
参考文献：
①参见《上海市住房公积金2012年度运行分析报告》，上海住房公积金网，2013年2月1日。
②参见王星《市场与政府的双重失灵——新生代农民工住房问题的政策分析》，《江海学刊》，2013年第1期。
③参见陈杰《中国住房公积金的制度困境与改革出路分析》，《公共行政评论》，2010年第3期。
④参见田如柱《住房公积金制度需要改进和创新——访著名经济学家陈淮》，《经济参考报》，2013 年1 月17 日第008 版《思想·观察》。
⑤曾筱清、翟彦杰《我国住房公积金的法律属性及其管理模式研究》，《金融研究》， 2006.8.，154- 164页。
【关键词】 住房公积金 常规管理 精细化
一、住房公积金的常规管理精细化意义
所谓“精细化管理”是一种系统的管理理念和管理技术，是通过规则的系统化、细化和标准化，为员工的行为提供精确的指导、科学的训练，最终使组织管理对象精确、高效和协同运行，并能实现持续改善。其操作特征用三个字来全面概括就是“精、细、严”。精就是精益求精，把产品做精，把服务做精等；细就是讲究执行力的问题，“细节决定成败”；严就是按照规章制度执行不打折扣。从以上的定义和操作特征来看，将精细化管理引进住房公积金的管理中非常有必要。一是住房公积金的受益对象是国家机关、国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业及其他城镇企业、事业单位、民办非企业单位、社会团体的职工；二是住房公积金管理处于发展的初期，全国各地中心都是自己在探索符合本地实情的管理办法，而精细化管理理论经过实践得到证实，其“精、细、严”所倡导的“服务要精、执行要细、规章要严”正符合住房公积金管理体制的实际；三是一个行业在当今竞争机制特别强的时代，总是处于管理上的不稳定，势必会出现管理漏洞。而住房公积金是一种政府金融性质的事业单位，管理的是职工的血汗钱，关系着民生、民情、民权，责任重大。因此，住房公积金的管理必须着力于精细化作业，积极探索具有住房公积金特色的管理体制。
二、住房公积金的常规管理精细化的基本内容
第一，利用政策优势，实现由注重自身建设和经济效益逐步向注重社会效益和制度影响力的转型。住房公积金是职工的货币住房工资，通过互助形式实现住房保障。住房公积金管理部门的职责就是将职工的住房公积金管理好，并提供优质服务，因此住房公积金事业发展势必要注重社会效益和制度影响力。
第二，做大住房公积金“蛋糕”，把归集扩面重点由财政供养单位逐步向非公企业及个体工商户等群体的转型。住房公积金是政府为解决城镇居民住房难题的“大礼”，将“蛋糕”做大，是充分发挥住房公积金互助作用的基础，因此归集扩面重点必须由财政供养单位逐步向非公企业及个体工商户等群体转型，让更多的人享受到住房公积金优惠政策。
第三，调整贷款对象、出台灵活的贷款政策，实现由住房公积金贷款对象、政策单一逐步向信贷差别化的转型。在国家大力调控房地产市场的背景下，住房公积金管理部门通过“信贷差别化”，才能充分维护住房公积金的公益性、保障性、互，才能发挥住房公积金对普通商品房消费市场的调节作用，从而为促进房地产市场科学发展作出应有贡献。
第四，塑造服务品牌，由单纯强调服务方式向塑造民族和行业特色服务品牌转型。作为政府重要的窗口单位之一，住房公积金管理部门必须树立“优质服务至上”理念，规范管理、优质服务，打造服务品牌已成为管理工作重点。
第五，完善绩效管理，实现由目标管理向以绩效管理和绩效考核为主要内容的效能管理转型。目标管理的关键管理活动是将目标分解、落实、执行、协调、检查和考评，其目的是持续提升个人、部门和组织的绩效。所以通过绩效管理和效能考核，可以锤炼出一支团结严谨、科学高效的住房公积金管理团队，形成个个争先进、岗岗创优秀的良好局面。
三、住房公积金的常规管理精细化途径
住房公积金的常规性管理就是缴存、提取、贷款、财务核算、行政事务和综合服务。而精细化管理则将这些常规性的管理工作按照“精、细、严”三个原则有机地组合起来，形成一个系统性管理方法和规则，做到管理环节的前后照应、环环相扣。那么如何将精细化管理融入到住房公积金的常规管理工作中，应注意以下三个方面。
第一，住房公积金常规管理工作要实现“新八零”境界，做到“精”。笔者根据自己在住房公积金行业工作10年的经验，结合精细化管理的理论，提出住房公积金行业的“新八零”管理境界――决策制定零失误、工作服务零投诉、服务对象零跑路、部门管理零虚空、资本运作零浪费、组织结构零脱节、合作伙伴零报怨、政府管理零指责。住房公积金是兼具政策性、社会保障性的基金，直接关系民生、民情。住房公积金的主要服务对象是中低收入职工，要解决其住房问题，在管理、服务过程中，缴存、提取、贷款等部门在各环节是否做到“零虚空、零脱节、零投诉”，提高办事效率让老百姓“零跑路”，是非常重要的。此外，职工把钱交给住房公积金机构来管理，中心在各家银行（合作机构）如何建立良性合作机制做到“零抱怨”，如何做到“资金安全、稳步增值”的“零浪费”，都是住房公积金“精”管理的重要组成部分。只有在政策制定、综合服务、安全增值等方面做到了“七零”才换来最后“政府管理零指责”。所以，笔者认为住房公积金管理进行精细化作业，必须实现“新八零”，才能切实做到政府放心、人民满意。
第二，加强住房公积金常规管理工作一定要注重“细节”。住房公积金管理部门是服务型单位，在常规工作中更多的要体现好服务职能。不管是缴存、提取还是贷款，都是要通过“窗口”服务来实现的。可见住房公积金的服务工作是接通缴存者与管理中心的桥梁，如果服务到位，让缴存者有了信任感，那么他们就会认可这项制度。要搞好服务必须注重细节，而细节体现在态度、素质、责任上。过去一些中心过分强调管理职能，忽视服务过程中的细节问题，如办事流程繁杂、环境脏乱、设施不全、态度不好等等。特别是一些中心在一次性告知上和办事流程上不去研究，认为是小事，殊不知这些小事的积累会让职工对这项制度失去信心。所以，我们只有在政策制定、业务办理时注重每一个有利于职工的细节，才会让职工感受国家住房公积金惠民政策的好。
第三，加强住房公积金基础管理工作必须从“严”执行。住房公积金的政策性很强，与职工住房问题有着密切关系。特别是在资金管理上，必须严格按照国务院及各级政府的规定去执行，防止资金被挪用、截留等现象发生。在贷款的发放上，严格按程序执行到位，防止缴存人骗贷或中心职工与缴存人一起搞假按揭、虚假购房、建房来套贷等等。因此，在执行政策上必须从严，本着为职工负责、为政府尽职的原则，管好住房公积金。只有在政策执行上、资金管理上做到一个“严”字，百姓才会放心把钱交给中心来管理、运营。
四、住房公积金的常规管理精细化需注意的细节
第一，要明确精细化管理不是万能钥匙，住房公积金管理工作要结合本地实际，做到具体问题具体分析。精细化管理是一项广泛运用在企业管理中的管理方法，住房公积金作为事业单位并且具有政府准金融的特质，所以在管理上有行政类管理与企业类管理都共存的现象。在管理运用中要结合住房公积金的特点找准与精细化管理原则的切合点，要掌握好一个“度”，不能生硬地照搬照做。特别是在实际运用中要针对本地实际情况研究政策。如住房公积金的贷款就是银行管理类的，其操作层面不存在行政性，而是服务类的，整个环节必须注重把握政策的“精、准”，执行环节的“细、严”等。
第二，精细化管理需要全员参入，不能纸上谈兵。实施精细化管理关键是提高全体员工的职业意识和素质。我们在推行精细化管理中，如果只强调理论上的指导，而不在实际工作中做到理论联系实际，就会变成纸上谈兵。特别是职业化形象、技能、态度、道德等内容，不管在理论上说得多么透彻，而在实际中没有做精、做准、做细，也没有严格按照规定去执行，工作上就会出现务虚行为。
第三，要推行精细化管理，必须加强职工的全员培训。培训是学习型组织的一种最基本的组成部分，建立学习型组织也是提高员工整体素质，加强职工执行力和单位活力的最有效的方法之一。精细化管理培训原则是实战、实效、实用、够用，要求培训工作要多样化。如课堂学习、现场实践、参观考察、案例研讨、国内外流动课堂等。让员工学有所思、学有所获、学有所用、学有所行。让职工通过学习将日常工作中的常规工作通过反复的锤炼，变成业务能手、技术专家等。所以，加强全员化培训工作是推行精细化管理的最实效的工作。一是抓责任强化。强化主人翁意识，把目标、任务、人员、职责全部量化，把责任落实到位，实行按月考核、按季兑现，有效地调动了干职工的积极性，切实转变了工作作风。二是抓职业意识。针对住房公积金行业的特点，我们狠抓了“八个职业意识”的树立，即全体干职工要树立和增强风险意识、质量意识、竞争意识、奉献意识、创新意识、廉洁意识、诚信意识、敬业意识，努力打造一支精干、高素质的队伍；三是抓业务学习。
五、住房公积金的常规管理精细化需注完善各项制度建设，强化规范管理
第一，用制度管事。按照市（州）中心、分中心、管理部政策、操作、核算、管理“四个统一”的要求，在“四级政策法规体系”框架内，形成归集、提取、贷款、核算办法、规定、规程，确保资金归集和使用的安全高效运作。
第二，用制度管人。建立健全各项学习制度、工作制度、党风廉政建设制度，将各项工作纳入规范化、科学化管理的轨道。同时要注重制度落实，制定《目标管理考评办法》，将任务层层分解，量化到人，奖惩分明。
第三，用制度管权。从内部工作程序、议事制度、经费、固定资产、工资到劳动人事，出台一系列涉及范围广、操作性强的管理制度。在内部审计上，建立资金使用审计系统，对资金使用的全过程实现网络化审计，提高审计效率。
第四，加强服务，做好“窗口建设”和“青年文明号”建设。各市（州）中心要制定“窗口建设”和“青年文明号”管理办法，严格考核标准，对各分中心、管理部的工作情况定期检查和不定期抽查，起到良好效果。
只要坚持效率至上，把日常的工作办好；坚持质量至优，把缴存户遇到的难题解决好，自然就能得到职工的理解。作为一项体现国家着力解决安居问题的长远性政策，住房公积金制度虽然只运行十多年，但惠及民生，担当的角色越来越重要。具体执行管理职能的机构，无论是县级住房公积金管理部，还是市级住房公积金管理中心，住房公积金的各项工作始终离不开“管理”和“服务”四个字，在管理中服务，在服务中管理。而倡导“管理就是服务”的理念，将助推住房公积金管理机构顺势发展，使住房公积金事业不断做大做强。
【参考文献】
[1] 林锋：加强住房公积金服务与管理的若干建议[J].政协天地，2007（5）.
文章以全面开展保障性住房跟踪审计必要性为基础，阐述国家审计融入保障性住房建设全过程所存在的制约因素，从加强保障房跟踪审计基础理论研究、统一保障房跟踪审计认识、构建保障房跟踪审计指标评价体系、形成保障房跟踪审计常态化等方面，深入探讨全面开展保障房跟踪审计的对策。
关键词：
保障性住房；跟踪审计；对策
保障性住房是公共产品，是公共资源在公共领域中的分配，也是国民收入的再分配；首要功能与核心价值是实现分配领域的社会公平。审计署从2007年开始，连续五年以资金、政策为主线，对保障性住房的建设、分配、管理及资金筹集等方面进行跟踪审计，取得的成效主要体现在资金运用的绩效性和政策落实的保障性等方面。同时发现的问题也不容忽视：部分保障房政策落实不到位，资金被套取、挪用及违规发放，保障房空心、闲置、退出机制不完善等问题。开展保障性住房跟踪审计，能有效加强审计监督，促进住房保障制度的完善和政策的落实，维护广大住房困难家庭的切身利益，充分发挥国家审计在保障房建设、分配全过程的“免疫系统”功能。由于各省（市）情况不同，保障性住房跟踪审计实践也不同，本文以宁波市为例，阐述全面开展保障房跟踪审计存在的问题及解决的对策。
1开展保障性住房跟踪审计的必要性
1.1促进保障房公共财政资金运用的真实性、合法性为解决中低收入家庭的住房困难，自2008年起，中央政府加大对保障性安居工程建设力度，建设规模连年攀升。“十二•五”期间，我国新建保障性住房3600万套，大约是过去10年的两倍。政府投入的公共财政资金比例不断提高：以审计署开展的五年保障房跟踪审计为例，2007年至2009年，19个省市筹集廉租住房保障资金1038.8亿元（中央补助67.25亿，占14.99％）；2011年，66个市县的保障性安居工程资金2811.62亿元（中央财政投入983.61亿，占34.98%）；2012年，31个省市、5个计划单列市和新疆生产建设兵团城镇保障性安居工程财政性资金4128.74亿元（中央财政下达补助资金1861.65亿元，占45%）；2013年，全国各级财政筹集安居工程资金共4722.92亿元（中央财政1749亿元，占37.03%）；2014年，全国各级财政筹集安居工程资金共5601.55亿元（中央财政资金1984亿，占35.42%）。在这样的资金和政策扶持下，必须开展保障性住房跟踪审计，不仅审查保障房公共财政资金运用的真实性、合法性，还要对工程建设及后续管理进行审计。全过程的跟踪审计，可以对保障房建设社会效益进行全面审查，准确掌握保障房的建设情况。
1.2保障房跟踪审计可以合理避免审计盲区保障房建设过程涉及住房形式的多样化、保障对象的层次化，而政策执行、资金筹集又涉及到住房保障主管部门以及发展改革、财政、民政、物价、国土资源等职能部门。只有将所有相关部门均列为审计对象，才能合理避免审计盲点，确保被审计单位采取审计建议和具体措施，掌握政策的执行效果，对保障性住房政策漏洞和体制及制度方面的缺陷有更加全面、深刻的认识，从而提出有针对性的建议，促使住房保障制度体系的完善。
1.3推动保障房准入退出机制不断完善自从有了保障房，不符合条件的人享受保障房的现象时有发生。有些城市，一边是保障房大量闲置，另一边是急需住房的新就业大学生以及外来务工者等住房困难群体成堆。这种极端现象表明，保障房建设需要全过程的跟踪监察，以保证这一民心工程的初衷。开展保障性住房跟踪审计，从传统的公共财政资金审计入手，整合保障房绩效审计、经济责任审计、公平正义审计、权益审计等不同的审计内容，对保障房建设全过程相关职能部门与职能主体的履责情况进行监督，并采用科学、量化的指标对保障性住房建设全过程的绩效进行评价，不仅推动保障房准入退出机制的不断完善，也为保障房建设、分配、管理全过程的公平性保驾护航。
2宁波市开展保障性住房跟踪审计的具体实践
宁波市从2002年实施廉租住房、经济适用房、限价房、公共租赁住房等住房保障制度以来，积极开展多种形式的保障房跟踪审计工作。截止到2014年底，纳入各级住房保障部门统计口径内的保障性安居工程建设总资金1488955万元。开展的保障性住房跟踪审计涉及范围之广、审计资金之巨是前所未有的。宁波市开展的保障性住房跟踪审计实践，对于审计发现的政策执行不到位和体制、制度不完善等问题，提出很多审计建议。住房和城乡建设局、发改委、财政局等部门高度重视审计反映的问题和提出的建议，先后出台了《宁波市市区经济适用住房销售管理办法》、《宁波市限价房管理办法》、《宁波市公共租赁住房管理暂行办法》、《关于加强住房保障阳光工程建设的实施意见》和《宁波市市级住房保障补助资金管理办法》等一系列政策，并根据群众需求，不断调整住房供需结构，构建多层次供应体系，切实缓解了中低收入家庭以及外来务工人员的住房困难压力，推进了城市内涵式发展和新型城镇化建设的顺利进行。宁波市保障性住房跟踪审计发现的问题主要表现为：
（1）保障性安居工程资金筹集和管理不够规范，项目管理不到位，分配及后续管理不够严格。如未按规定从土地出让净收益和住房公积金增值收益中足额提取廉租住房保障资金，未落实税收优惠政策，未及时拨付使用或管理专项资金，项目进度缓慢、配套设施不完善、建设程序不规范、建设面积超标、租金物业费收取难和退出难、住房分配不够严格等。
（2）国家住房体制存在缺陷，如相关保障性住房法制建设层次低，没有一部有关住房保障成文的法律或法规。虽然中央政府以通知、意见和办法等文件形式来推动住房保障体系，但法律权威性不强，政策措施的强制性力度不足。
（3）国家保障房类型过于繁杂，包括了经济适用房、“两限房”、廉租房、公共租赁房四种主要类型，还包括林区、垦区、煤矿、工矿的棚户区改造以及游牧民定居工程等。众多类型的保障房不仅造成公共财政管理难，也导致保障房跟踪审计存在盲区。
3全面开展保障性住房跟踪审计存在的制约因素
3.1审计理论研究落后，审计依据缺失从现有开展的保障性住房跟踪审计实践看，大部分都是研究一种形式的保障房跟踪审计，而没有将各种保障房形式和过程作为整体进行研究，也没有展开对相关审计标准、方法、手段等具体问题的深入研究，而且缺少实证成果，使保障房跟踪审计的理论只停留在表面层次。跟踪审计还存在审计依据缺失等现实困境。目前国家尚未出台有关住房保障的法律，已有的经济适用房、限价商品房、廉租房、公共租赁住房等方面的行政规章都属于各成体系的地方性法规。这与全面开展保障性住房建设的战略目标不相匹配，不仅造成城市住房保障制度缺乏长远规划，也导致各地住房保障的标准、原则、形式的混乱，出现了地方“合法化的突破”，给开展保障性住房审计带来了很大的困扰。
3.2保障性住房跟踪审计指标评价体系尚未出台审计指标评价体系是由相互联系的指标组成的有机整体，是审计人员衡量、评价被审计单位或项目的绩效标准和尺度，是提出审计意见和作出审计结论的依据。保障性住房审计作为事关广大中低收入人群切身利益的民生审计，应该对各地保障性住房的绩效情况进行严格、有效的评价，但目前保障房跟踪审计标准的制定相对滞后，至今还没有一套操作性强的绩效审计指标评价体系，也缺乏比较成熟的、广为认可的专业指南。同时，国家也尚未出台社会保障性住房制度评价指标。虽然住房和城乡建设部2010年出台了《中国人居环境奖评价指标体系（试行）》，但其中也仅对保障性住房建设计划完成率这一项指标有硬性规定，中央对各省市的保障性住房建设的考核也只局限在开工率和完工率，而对于住房供应中的适度性、分配管理的公平公正性、项目效益和政府执行效率等方面都没有相应的考核指标。
3.3保障性住房跟踪审计绩效有待提升随着保障房建设这一民心工程的全面展开，保障房跟踪审计受到的关注程度也越来越高，特别是审计署连续五年公布了不同省市的保障房跟踪审计结果，但这些公告都是从整体出发对建设全过程涉及的资金、政策进行审查评价，查处的问题具有普遍性，却没有一起因为保障房建设过程中的违法违规问题而对相关责任人进行刑事处罚，这种“雷声大、雨点小”的现象导致审计结果威慑力不足。不仅如此，虽然近几年的保障性住房审计已将保障性住房的质量状况纳入审计范围，但审计组并不具备完全的实施工程质量审计的能力，导致保障性住房分配的公平性、住房质量在审计报告中得不到全面的答案，而构成审计报告主要组成部分的传统财政财务收支审计结果利用率不高，屡审屡犯的恶性循环现象层出不穷，所以保障性住房跟踪审计的绩效有待提高。另外，由于保障性住房信息及信用体系尚不健全，从相关主管部门取得的家庭和个人等保障对象在住房、收入以及金融资产等基础信息不足，造成审计难以进行全面客观的评价。保障性住房形式多样，审计过程涉及部门繁多，包括发展改革委、建设、财政、国土、民政、物价、林业、农业等多个部门，各部门运作相对独立，实行分块管理，每个部门都掌握一个或几个环节的信息，这造成审计对象过多，覆盖面过广，导致跟踪审计绩效不高。
3.4国家审计人员结构和素质尚待提高保障性住房审计要在国家宏观政策的高度，不仅查处保障性住房建设和政策执行中存在的违纪违规问题，还要关注保障性住房的规划、质量、效益，加强对项目资金和建设的管理，为实现住房保障体系可持续发展提供保证。审计势必涉及财政、投资、社保等多个领域，这就对审计人员的结构和素质提出了特别高的要求：必须具备高层次、高素质、多门类的专业人才，以及缜密的逻辑思维和良好的沟通能力等相关素质。只有这样，才能高质量地完成保障性住房审计工作。然而，现有的国家审计团队均不具备这些综合素质。
4开展保障性住房跟踪审计的对策
4.1保障房跟踪审计要常态化要充分认识到开展保障性住房跟踪审计的必要性，增强开展保障性住房审计的紧迫感和责任感，逐年加大审计覆盖面，切实把全面持续开展保障性住房跟踪审计提上日程，形成跟踪审计常态化。坚持“全面审计，突出重点”的审计方针，在全面掌握保障性安居工程各项资金收支总体规模和结构的基础上，重点揭示资金的筹集管理、项目的建设管理、政策执行中存在的突出问题，分析原因，分清责任，提出建议，促进资金使用绩效的提高和住房保障制度的完善。选取延伸项目时也要突出重点，抓住规模大、影响大、政府和群众都瞩目以及指标明显、便于实施的住房保障项目。
4.2构建保障房跟踪审计指标评价体系针对我国保障性住房审计理论研究系统性、深度、广度、力度都不够的现状，要加快审计理论研究步伐。坚持理论与实际相联系、规范与实证相结合、感性与理性相统一的原则，改进保障性住房审计的理论研究方法，提高研究成果的质量。在保障房跟踪审计实践中，除了常规的审计方法外，审计的标准、手段、方式、原则都需不断探索、创新。同时将研究重点放在制定保障性住房审计指标评价标准和具体方法上，以便为开展保障性住房审计提供理论指导与技术支持。本文结合宁波市保障性住房跟踪审计实践，构建了保障性住房跟踪审计指标评价体系，如表1。
4.3强化保障房跟踪审计的威慑力，增强跟踪审计公告力度为强化保障性住房跟踪审计的威慑力，要将审计过程中查处的问题与促进被审计单位加强管理、提高效益、完善政策法规和推进改革有机结合起来；在审计内容上，逐步将保障性住房的质量、规划布局、效益纳入审计范围，并揭露因决策失误、管理不善等原因造成的严重损失、浪费问题和影响效益发挥的违纪违规、腐败行为等问题；在审计方法上，应当将常规审计与专项审计有机结合起来，积极探索科学、有效的审计方法，创造性地开展审计工作。要优化审计人员结构，提高审计人员素质，加大人力资源整合力度。在审计项目质量、规划布局时，可针对性地吸收工程项目审计人员或聘请工程领域的专家作为短期工作人员或顾问参与审计。同时，对现有审计人员可通过脱产培训和以审代训等方式，不断提高其政策理论和计算机应用能力等业务水平。开展保障性住房跟踪审计，要根据具体实践，对发现的违法违规问题进行查处的同时，应当发挥国家审计的独立、客观、公正的优势，利用所掌握的从宏观到微观、从微观到宏观的信息资源，针对产生问题的深层次原因，从体制、机制、制度层面提出具有针对性和操作性的审计意见和建议，促进国家住房保障政策和体制制度的不断完善。
参考文献：
[3]路君平，糜云.我国保障房的发展现状与融资渠道探析[J].中国社会科学院研究生院学报，2011（11）：50-57.
[4]王大华.浅谈如何做好保障性住房审计[J].现代审计与经济，2012（10）：33-34.
本文按以下思路对公租房项目审计监督进行研究：首先，本文从公租房概念、在我国兴起和发展状况、面临的现实问题进行分析；其次，根据公租房审计的特殊性，研究总结其审计监督中将面临的具体问题和困境，并针对这些问题提出有效审计建议。
本文主要的研究方法如下：
资料查询法：本文结合对公租房理论研究的基础上，查阅了相关法律法规；并对我国公租房定义、起源、现状、问题在查阅大量资料前提下进行了规范研究，针对现实问题提出合理建议。全过程跟踪审计理论和公租房审计特殊性结合，探索一条新型公租房审计模式。
比较分析法：将我国公租房和国外公租房发展模式进行比较，国外公租房发展较好、研究比较深入，借鉴国外公租房发展和审计监督的成功经验，同时根据本国特殊国情，在此基础上不断发展创新。
调查访谈法：通过调查访问有关政府部门、公租房有关项目及公租房住户等，了解公租房资金来源、落实、建设、分配以及后续管理中存在的问题原因进行分析，探索公租房审计监督模式。
研究框架
文章的结构框架从内容上分为五个部分，具体内容如下：
一、引言。阐述本文研究背景、国内外研究现状义及研究意义，随着公租房在我国的蓬勃发展，公租房资金安全、资金有效利用、公租房公平分配等一系列问题的出现，有必要对其进行审计研究。这对于优化完善公租房审计模式，更好的解决中低收入住房问题是非常重要的。
二、公租房理论研究。总结了公租房概念，规定了公租房的供应范围和供应对象的收入线标准、住房困难条件、和租金水平。并对公租房在我国发展的法理依据进行了总结。
三、我国公租房项目发展现状分析。阐述公租房在我国的发展、遇到的一些问题，并在此基础上有针对性的借鉴国外公租房发展经验。学习国外成熟的公租房模式，可以使我国公租房又好又快发展。
四、公租房项目审计监督研究。首先从审计主体、对象、目标、本质等方面具体分析了公租房审计内涵；其次从公租房筹划、建设、事后经营管理整个业务流程的重要环节分析，提出完善公租房项目审计监督的相关建议。
二 、 公租房理论研究
（一） 公租房概念与理论基础
尽管房地产市场和住房保障体系不断发展完善，但仍然有许多不能租廉租房，买不起经济适用房这样的家庭和新就业人员处在这个体系的“空白区”。为了解决“夹心层”的住房问题，公租房在北京、上海、深圳、重庆等地方兴起。研究公租房项目的审计模式，首先必须了解公租房的性质以及政府发挥的作用，从而更好深入的研究具有中国特色的公租房审计模式。
综上所述，我国公租房面临着投资决策不合理、建设资金融资难、资金监管力度不够、公租房质量得不到保障、公租房缺乏有效监管、分配公平难、退出机制不健全等问题，怎样更有效积极的去解决这些问题，是公租房能否长远发展的关键所在。
（二）国外住房政策的特征及对我国的启示
解决中低收入者的住房问题可谓是一个世界性的难题，各国纷纷对此提出了自己的对策和建议。下面浅谈国外和香港的住房政策：
一、依靠市场和保障两大供应体系保障公民的居住权利
市场经济是配置房地产资源的良好机制，可以刺激公民积极性。同时住房作为“准公共品”，为了解决困难群体住房问题，也要体现社会性和福利性。
三、 结论、研究创新和局限性
（一） 结论
以公租房作为对象进行审计监督研究在全国理论界和实务界都是全新的领域，也必将成为我国保障房审计的一个重点。项目实施的好坏直接关系到我国保障房体制改革的成败，关系到社会分配是否公平，老百姓能否安居乐业。因此对于一个如此重大的项目，发挥审计的监督、鉴证、评价等作用，对于完善公租房审计模式是非常必要的。本文通过对公租房项目审计监督的探索，得出以下结论：
（1）经济适用房容易滋生腐败，廉租房和公租房取代经济适用房是住房保障体系改革的一大进步，有利于更好监督，实现社会公平。但与此同时，也出现分配公平难以保障、资金融资难、资金有效利用不高、监管力度不够等问题。
（2）新加坡和香港这些人口密集的发达地区，能够很好解决住房问题，关键在于有完善的公租房保障模式。市场调节和政府保障相结合、以法规形式对住房进行长期和短期规划、综合运用多种政策工具进行调节等创新模式，都是我国需要学习的经验。
（3）公租房审计有其特殊性，目的在于保证收支平衡的基础上最大化社会效益。本文以整个项目流程为主线，形成一个全过程完整的审计模式。事前决策、资金来源落实审计，事中资金使用合理有效性和项目质量审计，事后资金收支、房源分配和退出机制审计，从而使得审计在公租房建设和管理中发挥更大作用。
（二） 研究创新和局限性
研究创新性
由于我国公租房项目起步较晚，对公租房项目审计研究的人员比较少。在我国住房保障模式中，公租房和廉租房将会逐渐取代经济适用房，探索一个全新的“以租为主”住房保障审计模式有很好的现实指导意义。（作者单位：湘潭大学）
参考文献：
[1] 宋晓娜.公共租赁住房制度研究[M].重庆：中国时代经济出版社.2011 ：73-76.
【关键词】住房公积金管理内部控制建设
从当前社会状态来看，内部控制制度是全世界普遍选择的一种内部管理的最佳途径，其在社会经济的发展与生活中所发挥的作用是不可替代的。只有内部控制制度做到严谨、完善、健全并同时能够坚持落实到底，才会使内部组织结构合理、分工明确、管理科学、职责清晰、权限适度、配合默契、资金安全，并最后实现整体效益的稳步提高。而对于住房公积金管理中心的内部控制来说，如果做不到上述几个要点，就势必会难以保障相应资金的安全，无法有序地组织和整理内部结构，会直接导致岗位之间缺乏制衡、职责不清等严重问题。这些问题的产生则都会威胁到我国住房公积金管理中心的优质服务。特别是近些年来，对于我国住房公积金的监管不力也造成了诸如挪用案、骗贷案、委托理财被骗案等等不良事件。因此，面对当前情况，加强对于住房公积金管理中心的内部控制建设已经成为我们亟待研究的重要课题。
一、住房公积金管理内部控制建设的作用和意义
住房公积金管理中心作为公众资金管理机构，同普通的事业单位和行政机关有着明显的区别，更不同于一般的金融机构，它也始终也并不是以盈利为最终目的，其主要作用首先是要保障基本的住房公积金专款专用，对于住房公积金的提取使用进行系统地规范，对于相关的政策和制度确保有效地贯彻执行；其次是要履行住房公积金的归还与保值职责，进行必要的贷款等相应的增值业务。可以说住房公积金管理中心内部控制制度是都完善与严密，对维护积金的正常管理秩序，提高管理效益、保证资金安全，推动住房公积金事业的健康可持续发展的影响是极大的。
二、当前住房公积金管理中心内部控制制度存在的问题
住房公积金风险产生和形成的主要原因在于内部控制和管理制度的不完善和不全面。住房公积金的内部控制体系是为了完成计划工作目标，并有效防范市场风险，同时在部门内以及各管理分支体系中建立制度管理、风险控制以及互相约束的方法和措施等，同时也是建立相应组织和结构内部约束机制的重要内容和方面，对正常的资金管理、以及内部组织风险的防范，组织内资金的安全以及管理效益的提高和住房公积金事业的持续发展和正常运行有着必然的现实意义。住房公积金管理中心的内部控制的建设与相关人员的违规以及违法行为有着直接的联系，管理中心的内部控制体系越不完善，管理水平越低，那么住房公积金将面临越大的风险。当前住房公积金的管理中心的管理制度和内部控制制度并不完善，存在着一系列的问题，导致了组织内部的混乱和管理职责的混乱以及管理岗位缺乏约束等问题，住房公积金的资金面临着安全威胁。
（一）内部控制体系未确立明确的控制和管理目标
当前，住房公积金的管理存在着管理的目标不明确的问题，相应的管理中心将住房公积金的内部控制体系看作工作人员的一般要求，较少约束管理层，对一般的工作人员制定了较为严格的管理制度，而在资金的管理层则较为松散。缺乏对管理中心内一切人员的业务活动的管理和有效控制，同时也并未实现住房公积金的安全保值和增值。
（二）内部控制不全面
住房公积金管理中心的内部控制制度并未建设完全，难以满足整个管理体制和业务活动的整体流程。当前部分住房公积金管理中心的内部控制多限制在财务的管理和控制上，而较少制约决策、管理等业务部门，在很大程度上是对整体控制体系作用发挥的削弱。住房公积金的管理工作需要多个部门的协调和配合，决策性较强，责任也较为重大，对相应人员的业务素质要求较高，同时涉及到内部控制、财务审核、审批控制、银行控制等多个环节，任何一个环节的失误都将导致住房公积金的安全风险。
（三）管理中心岗位设置问题
住房公积金管理中心的岗位设置在一定程度上而言并不科学，岗位的设置没有遵循内部控制的原则和要求。住房公积金管理中心大多根据管理中心的业务流程制定对应的岗位，并在岗位制定时明确本岗位的权责，当在实际的管理和运行过程中，对岗位职责的履行并未建立量化的考核体系，未建立与改岗位相互制约的岗位或者控制岗位，从而难以在管理中心的各部门之间建立制约体制，同时管理中心岗位人员的素质也对内部控制的建设和运行造成了影响。
（四）审计部门不够独立
住房公积金管理中心审计部门的独立性不够，致使住房公积金管理中心存在内部组织结构混乱、职责不明、岗位缺乏制衡体制等问题。管理中心的领导人更为重视业务的发展，而并不注重内部的审计制度的建立和审计工作的完善，内部审计部门在很多情况下只起到配合业务部门开展外部执法作用，而并未对组织内部本身的控制制度建立监督机制。甚至，部分管理中心并不遵循所制定的内部控制制度，在很大程度上对内部控制制度的实施和落实造成了阻碍。
三、内部控制实施的特性
（一）实施的关键在于环境的控制
住房公积金内部控制制度建立和实施的关键在于环境的控制和营造。组织内部环境是内部控制的关键和核心，住房公积金是企业员工个人所拥有的社会资源，由此住房公积金的管理对内部控制环境要求更为严格，内部控制的环境包括诚心和价值体系的构建和实践；治理层的参与、组织结构、管理者的经验和风格、权利和职责的分配以及人力资源政策的实施等。
（二）多元化的实施目标
住房公积金的管理中心的内部控制的实施目标不仅仅包括住房公积金的存款、住房公积金贷款的收回以及住房公积金增值收益的存款、房产、车辆和微机设备以及资产的安全性和完整性。同时也应保证住房公积金相关数据信息的真实可靠。为保证住房公积金管理中心的资金管理方案和政策的贯彻，保证资金的安全稳定运作，提高管理中心资金的运行效率，同样也是住房公积金的实施目标体系中的一个组成部分。多元化的管理目标为住房公积金的内部控制提出了更深层次的控制要求。
（三）以整体目标为控制基础
住房公积金的管理中心的内部控制体系的运行和发展应以管理中心的整体发展目标为基础，通过围绕管理中心的系统目标设定内部控制目标，建立持续完善的内部控制体系，并结合外部监督防止管理过程中出现的各种风险。
（四）以会计为主要控制手段
住房公积金的管理上看，会计控制是其中重要的一环，根据住房公积金的中心业务实践来看，资金的安全保证始终是内部控制过程中的中心环节。住房公积金的内部控制与会计之间存在着密切的联系，由此通过会计的控制方式，一方面，能在会计控制体系基础之上建立住房公积金的会计体系，保证管理过程中的会计信息真实准确。另一个层面上而言，利用会计数据能实现对住房公积金的运营状况进行检测，从而能及时发现资金管理过程中的问题，保证资金和数据的完整性。
四、加强住房公积金管理中心内部控制制度的建设
（一）对于内部控制工作要予以高度重视
要想更好地做好住房公积金管理中心的内部控制工作，首先必须要转变观念，务必要对于内部控制工作予以高度的重视，要始终将内部控制制度作为单位内部管理的重点环节，及早地纳入工作日程。对与负责内部控制的相关人员，要聘任科学、正确评价，单位要对这些人员予以必要的信任。与此同时对新出台的内部控制方案要进行科学地评估，并在此基础上予以充分地肯定，为其更好地贯彻落实创造良好的条件。上级相关部门在进行评价与考核的过程中，也要系统地考察内部控制制度的健全程度以及实施情况，并将这种监督与考察作为一项严格地制度坚持下来。此外在银行、房地产开发企业等有关方面，在业务处理上必须要谨慎，尽量规避一些不必要的潜在风险。同时还要加强对于内部控制制度相关业务的综合培训，不断地开阔从事内部控制工作的相关人员的思维，通过多种多样的培训来提高他们的专业水平，丰富知识含量，增强业务技能，以保证在业务经营的全过程中实施科学合理的内部控制。
（二）加强内部控制制度的组织机构建设
内部控制首先要以会计控制为中心，同时还要涉及到其他与之相关内容的有效控制，可以说是一种十分严谨而科学的管理制度，然而内部控制至今在我国还没有设立专门的组织机构来负责具体地实施任务。当前我国的多数企业将内部控制划归到企业管理部门或者是财务会计内容之中，相应职能也由企业管理部门以及财务会计部门代为执行，相关负责人也往往由企业内部的领导兼任。如今我国的住房公积金管理中心的内部控制局面是仍以会计部门为主动力，辅助以会计管理为基本操作手法。因此，面对当前情况，我们必须要加强内部控制制度的组织机构建设，系统地从客观问题出发，不仅要在理论上下功夫进行可行性研究，更要在实践中摸索经验，从而拿出切实可行地内部控制制度。
（三）加强内部控制制度的法制建设
管理中心的内部控制制度要在组织的业务发展中持续充实和完善，并在内部控制体系的发展和具体实践过程中建立系统的的整体的内部控制制度。统一的内部控制制度致使不同的住房公积金的管理中心在市场的竞争中处于同一位置，并在运行过程中使用统一的验证标准，住房公积金的内部控制制度和建设应以法律的遵守为基础，具体可通过《住房公积金管理条例》体现出来，由此住房公积金的管理的法制建设成为了内部控制实施的必然。
（四）管理中心业务管理和控制
住房公积金管理中心的内部控制的建设应以安全性、专职管理和专用性为管理原则，并从住房公积金贷款、业务提取和增值收益等业务上加强内部控制。同时还应严格审查住房公积金贷款资格，建立完善的组织内的信用体系，建立完善的公积金贷款的评估、担保和借款内容的审查和控制，尽量减少贷款过程中的风险，同时还应经历受理、审查和批准三个节点，保证住房公积金的专款专用模式和体系。严格规范住房公积金增值收益业务的方式和渠道，加强与银行等相关部门的合作，并对住房公积金的存款进行优化处理和风险管理。
（五）人员素质的控制
通过对住房公积金管理中心人员的培训和法制教育，实现了对住房公积金政治以及业务素质的控制和提高。要提高管理中心人员素质，首先应提高管理层的综合素质，提高领导干部对内部控制的执行意识，其次还应提高内部控制相关人员的业务水平，通过职业道德教育，提高管理中心人员的思想政治教育和法治教育，建立健全的人员素质控制模式和体制，提高自我约束能力和岗位责任感，同时还应持续提高相关人员的专业知识，建立专业知识体系，形成适应岗位需求的专业能力，减少在业务处理上的错误，同时也能及时发现和处理业务中的异常状况。
（六）合理设置内部控制体系的岗位
内部控制应当渗透到管理中心的各项业务过程和各个操作环节，覆盖所有的部门和岗位，建立全员参与的内部控制体制。管理中心应当按照业务管理内容和内部监督要求，设置住房公积金缴存、支取、个人住房贷款、稽核内审、风险评估与控制、法律事务、财务管理、信息管理等独立的工作部门或专项工作岗位。根据以上岗位设置内控制度建设，住房公积金的内部控制模式是建立在完善的内部控制制度基础之上，通过规范每个工作岗位的操作流程和规范，明确了相关岗位的职责，责任到人，建立岗位授权的控制模式，建立系统的住房公积金管理中心的内部控制制度。这样的岗位设置模式，实现了明确的工作责任分类，从岗位的划分就可看出相应岗位的职责和权利，为建立有监督的岗位体系奠定了良好的基础。
（七）建立双重风险防范机制
以激励和责任为手段，建立双重的风险防范机制。一方面，住房公积金的管理中心还应建立完善和健全的激励机制，完善职工的工资收入和福利待遇，将工资福利与员工的绩效联系起来，根据员工做出的贡献给予奖励，充分调动员工干部的积极性；另一方面，住房公积金管理中心还应持续完善管理制度以及内部控制制度，建立责任人的制度。从而实现岗位责任的进一步明确，承担管理组织风险。实际工作中由于管理和监控的缺失而导致的经营风险，甚至造成了一定损失的现象，应追究责任，保证住房公积金业务的公平有效持续运行。
由此可知，在经济市场的竞争机制下，住房公积金管理中心应持续重视内部控制的建设和完善，将内部控制制度作为住房公积金持续发展的中哟啊内容，充分发挥内部控制制度的管理和监督作用，为住房公积金管理中心创造一个良好的资金运营环境，保证住房公积金的安全和保值增值，提高管理的效益，同时也建立了持续健康和发展着的住房公积金管理中心的内部控制制度。
结论
综上所述，在我国全面建设社会主义经济社会与和谐社会的时代背景下，我们要想切实地发挥好住房公积金制度的重要职能和作用，真正地造福于广大群众，就必须要加强对于住房公积金管理中心内部控制的有效建设。只有这样才能真正地创造一个优越的资金运营秩序与整体环境，从而保障住房公积金的保值、增值以及最起码的安全。做好住房公积金管理中心内部控制的建设不仅关系到社会经济的发展，更关系到人民群众的切身利益，因此，我们必须要扎根实际，群策群力，积极研究新时期加强内部控制建设的方式方法，从而使住房公积金制度能够更好地发挥作用。
参考文献
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关键词:住房保障 资格审核档案 整理方法
目前住房保障工作已成为社会各方广泛关注的热点问题，这项工作保障了中低收入阶层基本住房需求，极大地改善了其住房条件，是一项深得人心的惠民工作。理论上讲政策性住房包括保障性住房和政策性商品住房两类。其中，保障性住房指政府在对低收入家庭实行分类保障过程中所提供的限定供应对象、建设标准、销售价格或租金标准，具有社会保障性质的住房，包括廉租住房、经济适用住房和政策性租赁住房;“两限房”则是一种政策性的商品住房(限制房屋面积、限制房价)，主要针对有一定购买力的中等收入人群。市委、市政府将在全市逐步建立廉租住房、经济适用住房、限价商品住房为主，政策性租赁房为辅的分层次住房保障体系。本文主要探讨住房保障工作中资格审核过程所形成档案的特点以及整理方法。
一、住房保障资格审核过程中形成的档案材料
住房保障工作起步时间不长，在实际工作中所形成的材料主要是住房保障工作中的资格申请核定材料，主要包括:居民购买经济适用住房申请核定表(或家庭购买限价商品住房申请核定表或廉租房申请核定表);申请人及家庭人员身份证明、户口本;已婚家庭成员婚姻状况证明(包括结婚证明或离婚证明);居住地住房情况证明(包括申请家庭现地址、户口所在地地址、户口迁入本地原地址及有他处住房的所有这些地址的房屋租赁合同、房屋所有权证或房屋产权单位的证明以及申请家庭成员、共居人现居住地居委会或村委会出具的居住证明);学生在校证明;申请家庭成员收入证明(包括工作单位出具的收入证明或街道居委会出具的收入证明或离退休的需提供离退休证及领取退休金存折复印件或享受失业保险待遇的失业人员提供由管理部门出具的领取失业保险金期限、标准证明);原有住房已拆迁的，需提供《拆迁补偿协议书》;其他需要提供的证明材料(如残疾证、军官证等需特殊证明的材料);需要优先轮候配售家庭在提供上述材料的同时要提供拆迁证明或重残证明或大病证明或危房证明或优抚证明或军转干证明等等。
二、住房保障资格审核过程中形成档案的特点
每一个申请购买经济适用住房、“两限房”或是申请廉租住房的家庭或个人都必须按要求提供上述材料，以致所形成的档案材料具有以下特点:
1.内容单一。不论申请什么性质的住房，都须提供相应的材料，这些材料所涉及的范围、内容大体与上述所列审核材料雷同，没有本质上的区别，只是材料数量上有多有少。因此，住房保障资格审核过程中形成的档案材料内容比较单一。
2.数量大。由于保障性住房工作涉及广大中低收入家庭，仅通州区低收入住房困难家庭就有1.2万余户(中等收入家庭不计算在内)，申请保证性住房的家庭还是比较多的。从启动保障性住房工作至今，我区就有近4千户家庭或个人申请了“三房(经济适用房、廉租房、两限房)”。因此在住房保障资格审核过程中所形成的档案材料虽说比较单一，但其档案数量还是比较大的。
3.形成时间的不定性。对申请购买经济适用住房、“两限房”或是申请廉租住房的家庭或个人实行三级审核、两级公示制度。三级审核:即由街道办事处或乡镇政府对申请家庭提供的相关资料进行初审;区建委住房保障管理部门对申请家庭进行复审;市建委住房保障管理部门对申请家庭情况进行复核、备案。两级公示:即初审后由街道办事处或乡镇政府在申请人户籍登记地、工作单位及居住地进行第一次公示;复审后由区建委住房保障管理部门在区政府网站和规定的范围内对申请家庭人口、收入、住房等情况进行第二次公示。虽说审核程序、审核工作的时限是有具体规定的，但每一批次上报备案的户数是不确定的。有时一批会达到上百户，有时一批只有几十户，也有可能年底上报，第二年年初完成备案的。总之，住房保障资格审核是一项具有连续性的工作，不能以自然年度确定住房保障资格审核材料形成的时间，所以住房保障资格审核材料形成的时间具有不定性。
三、住房保障资格审核过程中形成档案材料的整理方法
由于审核档案材料内容单一，数量大，以备案时间作为审核工作的结束，因此在现实工作中，住房保障部门通常采用的整理方法有两种:
(一) “年度——问题——保管期限”
首先，要按备案完成时间划分立卷归档年度。由于住房保障资格审核文件材料要经过“三级审核、两级公示”后，才算完成此项工作。一方面审核时间较长;另一方面每一批次形成的文件材料数量不等(实际工作中每一批次形成的文件材料还是比较多的)。因此，笔者认为不宜采用档案常规方法确定立卷归档时间，即等到下一年度的上半年再进行立卷归档。如按照此常规方法确定立卷归档时间，势必会造成大量资格审核文件材料的积压，不利于文件的管理和利用、易丢失，而且整理工作量也会很大。根据工作实际情况，整理工作应随着资格审核材料备案的结束及时进行，以避免材料过多造成存放混乱。
其次，由于档案内容同属于住房保障资格审核材料，而且申请保障性住房或政策性住房的主体是以家庭为主(也有少数超过30岁的大龄青年)，每一份申报材料相对独立、稳定，变化不大，只是在数量上小有变化，笔者认为住房保障资格申请核定档案应采取“一户一卷”的形式立卷归档。采用“一户一卷”的形式整理，既便于拟写题名(由于档案材料内容单一，只需将房屋坐落、申请人姓名、申请房源类型录入即可)，又便于录入检索，简便、实用。
第三，根据国家档案局8号令《机关文件材料归档范围和文书档案保管期限规定》的精神，笔者认为住房保障审核材料属于“本机关业务文件材料中行政管理、执法活动中形成的文件材料”范畴中的“20年以下有效的许可证、执照、资质证、资格证等的审批、管理文件材料，保管期限30年”。因为住房保障资格审核材料只是对申请人申请购买“三房”资格的一种认定，其目的主要是审核申请人的条件是否符合国家住房保障相关政策，如条件符合则表示已具备申请购买“三房”资格，但并不表示已取得所购房屋的产权，只有取得房屋产权产籍管理部门颁发的产权证，才确认获得已购房屋的所有权(有关房屋产权等文件材料应由房屋产权产籍管理部门立卷归档，期限为永久)。因此，将住房保障资格审核材料的期限定为30年是比较恰当的。
第四，案卷的排列。住房保障工作中资格审核档案应在一个目录号下按照备案时间的先后顺序大流水排列。后续工作产生的档案材料按形成的时间排在资格审核档案的后面。
这种整理方法的优势在于:整理方法简便，容易掌握，便于拟写案卷题名。能最大限度的节约库房空间。不足之处在于:后续摇号、配售工作中产生的档案材料较少(主要是摇号结果、安置意向书等)，形成的时间较晚，按年度——问题——期限立卷后和前面的资格审核档案，不会在一卷或一盒内，不通过微机检索，很难查找、利用。
(二) “一人一档、一档一盒”
首先，根据住房保障工作中每个申请人从资格申请到选房结束，整个过程所产生材料的多少决定装档案盒的厚度。笔者认为现实工作中使用3公分的档案盒较为合适。
其次，每盒中的档案材料按照形成时间的先后(一般的顺序是资格审核形成的材料在前、配售形成的材料在后，同一类的材料用不锈钢钉装订后加盖件号章)装入盒中。可在档案盒的脊背上用统一的格式标上申请人的房屋坐落和姓名，便于查找、利用。
这种整理方法的优势在于:在住房保障工作中每个申请家庭或个人的材料不论何时形成的将全部放在一个档案盒内便于查找、利用。不足之处在于:占用库房空间较大。
四、实际工作中存在的一些问题及解决方法
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