立法研究论文范文1

我国是统一的、单一制的国家，各地方经济、社会发展又很不平衡。与这一国情相适应，在最高国家权力机关集中行使立法权的前提下，为了使我们的法律既能通行全国，又能适应各地方千差万别的不同情况的需要，在实践中能行得通，宪法和立法法根据宪法确定的“在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性”的原则，确立了我国的统一而又分层次的立法体制：

（一）全国人大及其常委会行使国家立法权。全国人大制定和修改刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律。全国人大常委会制定和修改除应当由全国人大制定的法律以外的其他法律；在全国人大闭会期间，对全国人大制定的法律进行部分补充和修改，但不得同该法律的基本原则相抵触。

（二）国务院即中央人民政府根据宪法和法律，制定行政法规。

（三）省、自治区、直辖市的人大及其常委会根据本行政区域的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规；较大的市（包括省、自治区人民政府所在地的市、经济特区所在地的市和经国务院批准的较大的市）的人大及其常委会根据本市的具体情况和实际需要，在不同宪法，法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规，报省、自治区的人大常委会批准后施行。

（四）经济特区所在地的省、市的人大及其常委会根据全国人大的授权决定，还可以制定法规，在经济特区范围内实施。

（五）自治区、自治州、自治县的人大还有权依照当地民族的政治、经济和文化的特点，制定自治条例和单行条例，对法律、行政法规的规定作出变通规定。自治区的自治条例和单行条例报全国人大常委会批准后生效，自治州、自治县的自治条例和单行条例报省、自治区、直辖市的人大常委会批准后生效。

（六）国务院各部、各委员会、中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构，可以根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门的权限范围内，制定规章。省、自治区、直辖市和较大的市的人民政府，可以根据法律、行政法规和本省、自治区、直辖市的地方性法规，制定规章。

这种分层次的立法体制又是怎样体现和保证法制统一的呢？主要是两方面：一方面，明确不同层次法律规范的效力。宪法具有最高的法律效力，一切法律、法规都不得同宪法相抵触。法律的效力高于行政法规，行政法规不得同法律相抵触。法律、行政法规的效力高于地方性法规和规章，地方性法规和规章不得同法律、行政法规相抵触。地方性法规的效力高于地方政府规章，地方政府规章不得同地方性法规相抵触。另一方面，实行立法监督制度。行政法规要向全国人大常委会备案，地方性法规要向全国人大常委会和国务院备案，规章要向国务院备案。全国人大常委会有权撤销同宪法、法律相抵触的行政法规和地方性法规，国务院有权改变或者撤销不适当的规章。

二、关于中国特色社会主义法律体系

实践证明，宪法和立法法确定的立法体制符合我国国情，是行之有效的。

1978年年底，党的十一届三中全会拨乱反正，在确定把党和国家的工作重点转移到以经济建设为中心的社会主义现代化建设上来的同时，明确提出了加强社会主义民主、健全社会主义法制的方针。从此，邓小平同志提出的“一手抓建设，一手抓法制”，就成为搞社会主义现代化的战略布局。二十四年来，与改革开放和社会主义现代化建设进程相适应，我国的立法工作取得了显著的成就。从1979年初到现在，除现行宪法和3个宪法修正案外，全国人大及其常委会通过法律308个（现行有效的217个）、法律解释8个、有关法律问题的决定122个，共438个；国务院制定行政法规942个（现行有效的636个）；31个省、自治区、直辖市共制定地方性法规8000多个；154个民族自治地方（5个自治区、30个自治州、119个自治县）共制定自治条例和单行条例480多个。这些法律、法规，反映了改革开放的进程，肯定了改革开放的成果，对保障改革开放和社会主义现代化建设的顺利进行，发挥了积极的作用。现在，以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系初步形成，国家的政治生活、经济生活、文化生活和社会生活基本的、主要的方面已经有法可依。

新世纪新阶段新任务对国家立法提出了新的更高的要求。党的十六大提出：“适应社会主义市场经济发展、社会全面进步和加入世贸组织的新形势，加强立法工作，提高立法质量，到二一年形成中国特色社会主义法律体系。”据此，吴邦国同志提出了争取在本届全国人大及其常委会五年任期内基本形成这一法律体系的要求。这就给我们提出了两个问题：什么是中国特色社会主义法律体系？这样一个法律体系怎样才算“基本形成”？

所谓法律体系，一般来说，是指一个国家的全部法律规范，按照一定的原则和要求，根据不同法律规范的调整对象和调整方法的不同，划分为若干法律门类，并由这些法律门类及其所包括的不同法律规范形成相互有机联系的统一整体。这里所称“法律规范”，是指由国家制定或者认可，体现统治阶级意志，调整社会关系，并最终依靠国家强制力保证实施的社会活动准则。

关于法律门类划分，上届全国人大常委会经组织专题研究，按照基本上达成的共识，认为将我国的法律体系划分为以下七个门类比较合适：

一是宪法及宪法相关法。宪法是国家的根本法，它规定国家的根本制度和根本任务、公民的基本权利和义务，具有最高的法律效力。宪法相关法是与宪法相配套、直接保障宪法实施和国家政权运作等方面的法律规范的总和，主要包括四个方面的法律：1、有关国家机构的产生、组织、职权和基本工作制度的法律；2、有关民族区域自治制度、特别行政区制度、基层群众自治制度的法律；3、有关维护国家、领土完整和国家安全的法律；4、有关保障公民基本政治权利的法律。

二是民法商法。它是规范民事、商事活动的法律规范的总和，所调整的是自然人、法人和其他组织之间以平等地位而发生的各种法律关系，可以称为横向关系。我国采取的是民商合一的立法模式。民法是一个传统的法律门类，它所调整的是平等主体的自然人之间、法人之间、自然人与法人之间的财产关系与人身关系。商法是民法中的一个特殊部分，是在民法基本原则的基础上适应现代商事活动的需要逐渐发展起来的，主要包括公司、破产、证券、期货、保险、票据、海商等方面的法律。

三是行政法。它是规范行政管理活动的法律规范的总和，包括有关行政管理主体、行政行为、行政程序、行政监督以及国家公务员制度等方面的法律规范。行政法调整的是行政机关与行政管理相对人（公民、法人和其他组织）之间因行政管理活动而发生的法律关系，可以称为纵向关系。在这种管理与被管理的纵向法律关系中，行政机关与行政管理相对人的地位是不平等的，行政行为由行政机关单方面依法作出，不需要双方平等协商。因此，为了正确处理二者关系，保持行政权力与行政管理相对人合法权利

的平衡，行政法的基本原则是职权法定、程序法定、公正公开、有效监督。

四是经济法。它是调整因国家从社会整体利益出发对市场经济活动实行干预、管理、调控所产生的法律关系的法律规范的总和。经济法是在国家干预市场活动过程中逐渐发展起来的一个法律门类，一方面与行政法的联系很密切，另一方面又与民法商法的联系很密切，往往在同一个经济法中包括两种不同性质法律规范，既有调整纵向法律关系的，又有调整横向法律关系的，因而具有相对的独立性。

五是社会法。它是规范劳动关系、社会保障、社会福利和特殊群体权益保障方面的法律关系的总和。社会法是在国家干预社会生活过程中逐渐发展起来的一个法律门类，所调整的是政府与社会之间、社会不同部分之间的法律关系。

六是刑法。它是规范犯罪、刑事责任和刑事处罚的法律规范的总和。刑法是一个传统的法律门类，与其他法律门类相比，具有两个显著特点：一是所调整的社会关系最广泛；二是强制性最严厉。

七是诉讼与非诉讼程序法。它是规范解决社会纠纷的诉讼活动与非诉讼活动的法律规范的总和。我国的诉讼制度分为刑事诉讼、民事诉讼、行政诉讼三种。解决经济纠纷，除通过民事诉讼制度“打官司”外，还可以通过仲裁这种非诉讼的“便民”途径。

法律体系及其包括的法律规范，以法的形式（按照我国的立法体制，这里所称的“法”，除具有最高法律效力的宪法外，包括法律、行政法规、地方性法规和自治条例、单行条例等）反映和规范国家政治、经济、文化和社会的各项制度。由于各国的政治制度、经济制度、历史文化传统的不同，它们各自的法律体系必然各具特点，尤其是不同社会制度国家的法律制度必然有本质的不同。我们要建立的是中国特色社会主义法律体系，它包括的全部法律规范，它确立的各项法律制度，以体现人民共同意志、维护人民根本利益、保障人民当家作主为基本特征，这是社会主义法律制度与资本主义法律制度的本质区别。

那么，在现有基础上，再经过五年的努力，基本形成的中国特色社会主义法律体系应该是什么样的？我们经过初步研究，认为它大体上应该具备三个特点：第一个特点是，法的门类齐全。这一点，我们已经做到了。第二个特点是，体现“三个代表”重要思想要求，能够适应社会主义市场经济发展、社会全面进步和加入世贸组织的新形势，保障改革、发展、稳定大局，促进社会主义物质文明、政治文明、精神文明协调发展的基本的、主要的法律规范比较齐备。做到这一点，要求我们在对现行有效的法律和行政法规进行分析的基础上，按照党的十六大的总体部署，通盘研究、统筹考虑哪些需要制定，哪些需要修改（包括对一些同类法律进行必要的归并、整合，也包括有些行政法规在条件成熟时提升为法律），哪些需要废止。第三个特点是，这个法律体系内部，包括七个法律门类之间、不同法律规范（如民事的、刑事的、行政的等）之间、不同层次法律规范（宪法、法律、行政法规、地方性法规和自治条例、单行条例等）之间，基本做到逻辑严谨、结构合理、和谐统一。做到这一点，还有许多问题需要进一步深入研究。这里，需要正确处理三个关系：

（一）法律、法律体系与实际的关系

在人类历史上，法律一旦产生，便逐渐形成了自己的体系，并且追求更多的独立性。立法，不能不考虑法自身的逻辑体系，不能对性质相同的问题，这个法这么规定，那个法那么规定，互相矛盾。但是，归根到底，实际是母亲，法律是子女，正如恩格斯所说的，是“经济关系反映为法原则”。生产力发展了，生产关系发展了，社会发展了，实际发展了，法也要发展，法的原则、法律体系也要发展。由此至少可以看出两点：一是，实践没有止境，法律体系也要与时俱进、不断创新，它必然是动态的、开放的、发展的而不是静止的、封闭的、固定的，一定阶段所称“法律体系”只能是相对的而不是绝对的。尤其是在我国，整个国家还处于改革、转型时期，中国特色社会主义制度还处于发展与完善的过程中，社会主义市场经济体制还处于发展和完善的过程中，都还没有定型，因而反映、规范这种制度和体制的法律规范、法律体系就更加明显地具有稳定性与变动性相统一、阶段性与前瞻性相统一的特点。二是，加强立法工作与形成法律体系，二者既有联系、又有区别。从我国二十四年来的立法实践看，立法从来都是从实际出发而不是从体系出发的，都是根据需要与可能来进行的。也就是说，改革开放和社会主义现代化建设进程中出现了需要用法律手段加以解决的问题，那就深入调查研究，认真总结实践经验，经验基本成熟的，至少有了科学的而不是主观臆造的典型经验，才能立法，需要并且成熟一个，抓紧制定一个。这是立法问题。法律体系则是法学研究问题，有了若干法律、法规之后，对它们加以研究、归类，从中找出规律性的东西，明确不同法律规范的不同性质、不同特点、不同效力以及它们的相互关系和内在逻辑，逐渐形成科学的体系。因此，这个体系不可能是一开始就有的，而是像南方一句俗话说的那样，“草鞋没样，边打边像”。概括地说，先是制定法律、法规，然后形成法律体系；法律体系形成之后，又会指导立法实践，防止法律规范之间相互矛盾、“打架”，把法的自身逻辑体系搞乱。这就是为什么党的十一届三中全会并没有提出法律体系的问题，到了党的十五大，在我们已经有了一部适应改革开放和社会主义现代化建设需要的新宪法和一批基本的、主要的法律、法规之后，才提出了到2010年形成中国特色社会主义法律体系的要求。这是符合客观规律的。

（二）数量与质量的关系

中国特色社会主义法律体系从奠定基础到初步形成再到基本形成，没有一定数量的法律、法规当然是不行的。但是，法律、法规完备和法律体系形成的标志，从根本上说，并不在于法律、法规的数量，而是在于这个体系和它包括的全部法律规范对社会生活覆盖的广度与调整社会关系的力度，也可以说在于它的质量，一是单行法律、法规的质量，二是整个法律体系的质量。法律、法规还是备而不繁为好。从法律体系看，以成文法为立法基本模式的大陆法系三个典型国家德国、法国、日本，它们搞了二三百年，现行有效的法律分别只有203个、54个、213个，我们并不能因此就说它们的法律体系尚未形成（需要说明，这三个国家、特别是法国的法律中，法典化的法律比较多）；我国现行有效的法律就有217个，我们却不能因此就说中国特色社会主义法律体系已经形成；而且，由于国情不同，需要用法律手段解决的问题不同，外国有的法律，我们不一定就要制定，外国没有的法律，我们不一定就不需要制定，建设中国特色社会主义法律体系不能简单化地按照外国的法律体系“对号入座”，不加分析地照搬、照套，而只能加以研究、借鉴。再从单行法看，一个质量好的法可以解决特定领域内带普遍性的诸多问题，真正能够起到促进经济发展和社会进步的作用：一个质量差的法非但不能解决实际问题，甚至可能扼杀经济发展的活力，成为社会发展的障碍。当然，法的数量与质量从来是相辅相成的，科学的法律体系本身就应该是法的数量与质量的统一；至于什么时候强调数量，什么时候强调质量，那要从实际出发。党的十一届三中全会召开时，我国的法律、法规还很不完备，可以说基本上是一片未开垦的处

女地。那时，邓小平同志强调加快立法，说现在立法的工作量很大，因此法律条文开始可以粗一点，逐步完善，“有比没有好，快搞比慢搞好”，是正确的。到了党的十五大召开时，中国特色社会主义法律体系框架已经初步形成。这时，同志在向大会所作的报告中提出依法治国基本方略的同时，强调“加强立法工作，提高立法质量”，是适时的。现在，在中国特色社会主义法律体系初步形成的基础上，吴邦国同志在本届全国人大常委会第一次会议上强调“切实加强立法工作，重在提高立法质量”，同样是适时的。

（三）法律手段与其他社会调整手段的关系

现在，各方面的立法积极性都很高，这是好事。同时，这也提出了一个问题：到底解决哪些问题应该立法，解决哪些问题不宜立法？依法治国，建设社会主义法治国家，没有相当一批法律、法规，特别是基本的、主要的法律、法规当然是不行的。现在，我们的法律、法规还不够健全，需要进一步加强立法工作。但是，这并不意味着所有的问题都要用法去解决，法并不是万能的。调整社会关系的手段历来是多种多样的，除法律规范外，还有市场机制、行业自律、习惯规则、道德规范以及先进管理、技术等手段。这些手段所要解决的问题一般来说是各不相同、各具特性的。其中，需要用法律手段解决的，一般来说，应该是那些在社会生活中带普遍性的、反复出现的、用其他社会调整手段难以解决、最终需要依靠国家强制力解决的问题（既然是最终需要依靠国家强制力，那就不是凡事都要依靠国家强制力，运用国家强制力是需要格外慎重的）。能够用其他社会调整手段予以解决，却不能或者基本上不能依靠国家强制力解决的问题，如思想道德问题、具体工作问题、具体技术问题、科学实验问题等，就不宜或者不必通过立法去解决。因此，加强立法工作，当然需要考虑制定、修改法律、法规，同时也要考虑如何运用、发挥市场机制、行业自律、习惯规则、道德规范以及先进管理、技术等手段在调整社会关系中的作用，不可能什么问题都用法律手段去解决即最终依靠国家强制力去解决。

三、关于立法应当遵循的原则

立法就是在矛盾的焦点上划杠杠，鼓励做什么、允许做什么、应当做什么、禁止做什么，保护什么、惩罚什么，令行禁止，全社会都要一体遵照执行。要把立法的杠杠划得准，既很重要，又不容易，是很严肃的事情。严肃立法是严肃执法的前提。搞好立法工作，提高立法质量，关键在于把握正确的政治方向，最根本的是要把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来，自觉地坚持立法应当遵循的几条原则：

（一）坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导

邓小平理论特别是邓小平民主法制思想，为建设和完善中国特色社会主义法律体系奠定了理论基础，提供了指导原则。党的十六大把“三个代表”重要思想同马克思列宁主义、思想、邓小平理论一道确定为我们必须长期坚持的指导思想，具有重大意义。立法只有以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，坚持从社会主义初级阶段的基本国情出发，立足于总结改革开放和社会主义现代化建设的实践经验，同时在此基础上借鉴人类政治文明有益成果，借鉴国外对我们有益的经验、主要是反映市场经济共同规律的东西，为我所用，力求从全局上、发展上和本质上把握中国特色社会主义法律体系内在的规律性，解决立法带普遍性、共同性的问题，才能坚持正确的政治方向。

法律制度属于上层建筑，归根到底，是能动地反映经济基础并为其服务的；同时，又是能动地反映上层建筑其他部分并为其服务的。在立法活动中贯彻“三个代表”重要思想，必须是全面的，同时又要明确法律制度的定位、定性，把握它的特点：1、法律制度并不直接解决生产力自身的问题，而是通过体现经济体制改革精神，体现党的经济政策，反映社会主义初级阶段的基本经济制度和基本分配制度，调整社会经济利益关系，为解放和发展生产力开辟道路、创造环境、提供保障。2、法律制度并不直接解决文化艺术创作自身的问题，而是通过体现马克思主义的指导地位，体现“二为”方向、“双百”方针，体现文化体制改革精神，体现党的文化政策，为繁荣中国特色社会主义文化开辟道路、创造环境、提供保障。3、确定法律制度，必须以中国最广大人民群众的根本利益为基本原则，检验的标准是看人民群众满意不满意、高兴不高兴、答应不答应。

在立法活动中真正做到贯彻“三个代表”重要思想，是很不容易的，要花很大力气才行。当今世界，国际战略格局正在发生深刻变化。世界多极化和经济全球化的趋势在曲折中发展，科技进步日新月异，综合国力竞争日趋激烈。西方敌对势力加紧对我国实施“西化”、“分化”战略图谋，试图用西方那一套社会制度、价值观念、生活方式对我国施加影响，包括对我国法律制度施加影响。从国内看，随着改革的深化、开放的扩大和社会主义市场经济的发展，社会经济成分、组织形式、就业方式、利益关系和分配方式日趋多样化，社会关系和社会利益格局已经发生并且还在继续发生深刻变化，不同益和社会阶层、社会成员势必要求把自己的意志和利益反映到包括法律制度在内的上层建筑中来；而且，人数少的社会阶层反映到立法活动中的声音不一定小，人数多的社会阶层反映到立法活动中的声音不一定大。在这样错综复杂的国际、国内形势下，在立法活动中全面贯彻“三个代表”重要思想，首先要从实际出发，因时制宜，因地制宜，因事制宜，抓准抓住中国先进生产力的发展要求是什么、中国先进文化的前进方向是什么、中国最广大人民的根本利益是什么。要做到这一点，还是要靠我们的“传家宝”——吃透两头：一头，全面、准确地把握中央决策（路线、方针、政策），这要靠深入学习、领会；一头，全面、本质地把握实际情况，这要靠深入调查研究。要吃透两头，都要花很大力气，从理论与实践的结合上研究、解决问题，把对领导负责与对群众负责统一起来，这就决不是嘴上说说、纸上写写所能办到的。

（二）坚持党的领导

宪法总纲第一条就开宗明义地规定：“中华人民共和国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主的社会主义国家。”工人阶级领导是通过它的先锋队中国共产党实现的，这是历史的结论、人民的选择。实践证明，要把中国的事情办好，关键取决于我们党，取决于党的先进性和战斗力，取决于党的领导水平和执政水平。

作为执政党，怎样领导？怎样执政？按照马克思主义的政党学说和国家学说，政党不是国家机器，党的主张不是国家意志。中国共产党执政就是领导和支持人民当家作主，并且通过宪法和法律的形式把党的正确主张和人民共同意志统一起来，依法执政。列宁在《论粮食税》一文中有一句著名的论断：“无产阶级就是无产阶级对政治的领导。”在立法活动中坚持党的领导，最根本、最重要的是坚持党的政治领导、方针政策领导，自觉地把体现“三个代表”重要思想的党的方针政策经过法定程序，同人民的意见结合起来、统一起来，转化成为法律、法规，成为国家意志，作为全社会都必须一体遵循的社会活动准则，并最终依靠国家强制力保证它的实施。

这里，有一个问题需要研究：是不是党的全部方针政策都要法制化呢？我看，不应该是。党的方针政

策，有基本的，有具体的；有战略性的，有策略性的；有较成熟的，有试验性的。一般来说，法律、法规体现的党的方针政策应该是基本的、战略性的、较成熟的、需要较长时期执行并且最终需要依靠国家强制力予以保证的。同时，法律、法规又要能够解决现实生活中的实际问题，特别是领导与群众关注的热点、难点问题。那么，怎样恰当地处理、兼顾两方面的关系呢？总结实践经验，大体上有三条：

一是，凡属重大问题、重要改革，要制定法律、法规，一般需要先用政策来指导，经过群众性的探索、试验，总结实践经验，研究、比较各种典型，全面权衡利弊，才能立法。当然，这只是立法的一般性经验，并不排除预见性（预见就是根据客观事物的运动规律看到前途趋向），对看准的问题，中央决策已定，可以先行立法，用法律手段推动改革。

二是，区别方针政策的法制化与方针政策对执法活动的指导，前者属于立法问题，后者属于执法问题。

三是，需要制定法律、法规的，又要努力找到确定基本制度与解决现实问题的最佳结合点，既要维护法律制度的相对稳定性，又要能够解决实际问题。

（三）坚持全心全意为人民服务的宗旨

在我国，人民，只有人民，才是国家和社会的主人。社会主义民主政治的本质要求是人民当家作主。社会主义法制实质上就是人民民主的制度化、法律化。我们的宪法和法律、法规都应该是，也必须是党的正确主张和人民共同意志的统一，归根到底，是体现人民共同意志、维护人民根本利益、保障人民当家作主的。因此，立法必须坚持全心全意为人民服务的宗旨，增强民主意识，把维护最广大人民的根本利益（包括正确处理人民的全局利益与局部利益的关系，长远利益与眼前利益的关系，国家、集体和个人的利益关系）作为根本原则，作为出发点和落脚点。立一个法，定一条规矩，都要把着眼点放在是不是有利于改革、发展、稳定，是不是有利于解放和发展社会生产力，归根到底，是不是有利于最广大人民的根本利益。一个法立得好不好，标准应该是这个，而不能是有关部门“权力均等，利益均沾”，从现实情况看，在立法活动中尤其需要自觉地防止“政府权力部门化，部门权力利益化，部门利益法制化”。

立法为了人民，必须依靠人民，在立法活动中坚持群众路线。在我国，人民群众不应该只是法律、法规的被动接受者，而首先应该是立法的积极参与者；立法不是有关部门之间权力和利益的分配与再分配，而应该反映人民的共同意志和根本利益。法律、法规从实践中来，就应该从群众中来，只能是群众实践经验的科学总结。因此，立法实行立法工作者、实际工作者、专家相结合，又始终注意听取各种意见、特别注意倾听基层群众的意见，集思广益，多谋善断，才能搞好；少数人坐在屋子里苦思冥想，或者在少数人的圈子里打转转，是决不会成功的。

（四）坚持服从并服务于发展这个第一要务

邓小平同志强调：“发展才是硬道理。”同志在党的十六大报告中进一步把发展作为执政兴国的第一要务，并提出要紧紧抓住二十一世纪头二十年这个可以大有作为的重要战略机遇期，把全面建设小康社会确定为新世纪新阶段的奋斗目标。这是一个关系全局、长远的战略决策。

按照马克思主义所深刻揭示的经济、政治、文化三者之间的辩证关系和人类社会发展的基本规律，实现社会主义现代化，必须坚持以经济建设为中心，并正确处理物质文明建设、政治文明建设、精神文明建设的关系，实现三个“建设”互相协调、互相促进、全面推进。也可以说，实现社会主义现代化的过程本身就应该是包括经济、政治、文化发展在内的社会全面进步的过程，就应该是社会主义物质文明、政治文明、精神文明全面发展的过程。牢牢地把握这一点，对于我们自觉地运用客观规律，坚定地沿着正确的道路前进，加快社会主义现代化建设，是一个关系全局的重大问题。

加强社会主义法制建设，依法治国，建设社会主义法治国家，属于发展社会主义民主政治、建设社会主义政治文明的范畴。按照我们党的老规矩、好传统，党在各方面的工作都要服从并服务于党的中心任务。据此，新世纪新阶段的立法必须紧紧围绕全面建设小康社会这个奋斗目标，体现、推动、保障发展这个执政兴国第一要务，为发展创造良好的法制环境、提供有力的法制保障。这是检验立法质量的一条重要标准。

（五）坚持以宪法为核心的社会主义法制统一

我国是一个集中统一的社会主义国家。没有社会主义法制的统一，就不能依法维护国家的统一、政治的安定、社会的稳定。实行社会主义市场经济体制，同样需要强调社会主义法制的统一，否则就会妨碍社会主义市场经济体制的建立和完善，妨碍统一的社会主义市场的形成和发展。随着立法步伐的加快，法律、法规数量的增多，不同法律门类、不同性质法律规范、不同效力层次法律规范之间呈现出错综复杂的关系，尤其需要引起我们对法制统一的高度重视。

维护法制统一，首先必须依据法定权限、遵循法定程序立法，不得超越法定权限、违反法定程序立法。法律、行政法规、地方性法规和自治条例、单行条例等都是国家统一的法律体系的组成部分，各部门、各地方、各方面都不能各搞各的所谓“法律体系”。在法律体系内部，必须坚持以宪法为核心和统帅，一切法律、法规都不得同宪法相抵触，行政法规不得同宪法和法律相抵触，地方性法规不得同宪法和法律、行政法规相抵触，规章之间也不能相互矛盾。同时，要按照法定的权限和程序，加强对法律、法规的解释工作，加强法规、规章的备案审查工作。总之，一定要从制度上解决“依法打架”的问题。

四、关于探求立法的规律

法律、法规，形式上是主观意志的产物，集体意志也是主观的；实质上是客观的，立法搞得好不好，法律、法规的质量高不高，关键在于能不能反映客观规律，一是中国特色社会主义经济、政治、文化的发展规律，二是中国特色社会主义法律体系的内在规律，三是立法的工作规律。立法中的这种主观与客观的矛盾只能在实践中加以解决，途径就是不断总结实践经验。说过：我们共产党就是靠总结经验吃饭的。我们从事的是前无古人的事业，没有人能给我们提供现成的答案。立法也是一样，没有谁能给我们提供中国特色社会主义法律体系的现成蓝本。所以，邓小平同志提倡“摸着石头过河”。没有经验，摸着石头过河，更要把务实与务虚结合起来，务实而不就事论事，务虚而不脱离实际，在实干中勤于思考，在忙碌中善于总结，对实际问题作理性思考，不断摸索和掌握立法的规律。具体来说，立一个法，基础在于总结实践经验，先定法意后写法条，首要的问题是抓住它的本质，也就是法意，法意定得准，写出法条相对来说并不太难；立几个法，又要探求它们共同的规律，掌握了立法的规律，才会有预见性和主动权。

总结二十四年来的立法实践经验，为了更好地坚持立法原则，提高立法质量，在立法活动中需要正确处理若干关系，比如：

（一）立法与改革的关系

法律、法规的特点是“定”，是在矛盾的焦点上划杠杠，一旦定下来，全社会都要一体遵守。改革的特点是“

变”，是突破原有的体制和规则。用特点是“定”的法律、法规去适应特点是“变”的改革要求，难度是很大的。那么，立法应该怎样体现、适应改革的要求呢？有人提出，要大胆改革，就要敢于突破法律“框框”，甚至敢于突破宪法“框框”。这种看法是不正确的。如果这个人认为这个法要突破，那个人认为那个法要突破，谁想怎么干就怎么干，以宪法为核心的社会主义法制的尊严和权威就会荡然无存。总结实践经验，正确的态度是：1、立法要体现中央关于改革、发展、稳定的决策。2、立法要着重把实践证明是正确的改革成果、改革经验肯定下来；改革经验尚不充分的，如果迫切需要立法，那就先把改革的原则确定下来，并为进一步改革留下余地。3、如果实践证明现行法律、法规的有些规定已经不能适应形势的变化，成为改革的障碍，那就及时经过法定程序予以修改或者废止。

（二）政府与市场的关系

我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制。实践已经证明，充分发挥市场机制配置资源的基础性作用，实行公开、公平、公正竞争，经济活动才能富有活力，提高效率，更快地创造更多的社会财富，提高综合国力。同时，市场又不是万能的，市场本身就存在着自发性、滞后性、盲目性。改善宏观经济环境、合理利用公共资源、维护社会公共利益等方面的问题，就难以靠市场来解决。因此，实行市场经济体制，并不意味着减少政府的责任和作用。我国是发展中的大国，又处在经济体制转轨、产业结构调整和经济快速发展的时期，尤其需要政府担当起应负的责任，把职能真正转变到经济调节、市场监管、社会管理、公共服务上来，并且转变工作方式、工作作风，切实解决市场解决不了或者解决不好的问题，为经济活动创造良好的宏观环境。这里需要明确的问题是，正确处理政府与市场的关系，主要的方面是政府，关键在于转变政府职能，力求做到：一不越位，决不要再把那些政府机关不该管、管不了、实际上也管不好的事情揽在手里；二不缺位，该由政府机关管的事情就要把它管住、管好；三不错位，政府机关不能既当“裁判员”，又当“运动员”；四不扰民，该由政府机关管的事情，只要能把它管住、管好，办事手续越简便、越透明越好，以方便基层、方便老百姓。而做到这一点，首先又要解放思想，更新观念，卸下两个思想认识上的包袱：一是，政府工作以经济建设为中心，不等于把一切经济活动都由政府机关包揽下来；二是，政府是人民的政府，不等于把老百姓的一切事情都由政府机关包揽下来。总的来看，从发展趋势看，政府实施的是公共行政，政府是有限政府，而不是无限政府，它的权力、责任都是有限的，而不是无限的。只有“有限”，才有可能“高效”。这个思想认识问题不解决，不可能转变政府职能。

（三）权力与权利的关系

转变政府职能，在立法活动中，特别是制定行政法、经济法，不可避免地会涉及行政权力同自然人、法人和其他组织的权利的关系。按照传统法学概念，行政权力属于“公权”，自然人、法人和其他组织的权利属于“私权”。在权力与权利的关系问题上，原则上讲，权利是本源，权力是由其派生的。宪法规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。”行政权力是人民通过法定程序授予的。但是，行政机关一旦取得行政权力并对管理相对人（公民、法人或者其他组织）行使这种权力，它就居于“强者”地位。因此，正确处理权力与权利的关系，主要的方面应该是对权力加以规范、制约、监督。立法不仅是对行政机关的授权，而且是对行政机关的控权。依法行政的核心是规范行政权力。从这个意义上说，实行依法治国、依法行政，先要依法治“官”、依法治权，有权必有责，用权受监督，侵权要赔偿，确保一切行政机关依照法定的权限和程序正确行使权力，防止滥用权力。在一般情况下，“公权”不宜介入、干预“私权”的行使。当然，“私权”的行使也是有条件、有规范的。如果行使“私权”损害国家的、社会的、集体的利益和他人的合法权益，“公权”就应该介入、干预，实施监督，予以处理。对于行政机关来说，权力与责任应该统一；对于自然人、法人或者其他组织来说，权利与义务应该统一。法律、法规在赋予有关行政机关必要的权力的同时，必须规定其相应的责任，规范、制约、监督行政权力的行使。为了从源头上、制度上预防和解决腐败问题，立法必须体现权力与责任紧密挂钩、权力与利益彻底脱钩的原则，决不允许争权而不负责，更不允许利用权力“寻租”。“公权”是不能盈利的，这是一条法律原则，也是一条政治原则。法律、法规在规定自然人、法人和其他组织应当履行的义务的同时，应该明确规定其应当享有的权利，并为保证其权利的实现规定相应的政策和措施。

（四）惩罚与引导的关系

法律规范是确定社会活动准则的。对那些严重损害国家的、社会的、集体的利益和其他公民合法权益的违法行为，法律、法规当然应该规定惩罚手段、制裁措施，并且所规定的惩罚手段、制裁措施能够罚当其过、制裁得力，真正达到惩罚的目的，维护法律、法规的权威，保证法律、法规的实施。同时，又要看到，法律规范除了对违法行为的惩罚、制裁功能外，它本身又具有重要的引导功能。规范是为人们设定的社会行为预期，本身首先就是引导。立法应该根据行为人不同的行为方式来确立能够有效发挥法律规范引导功能的相应制度。在我国，法律、法规既然是体现人民共同意志、维护人民根本利益、保障人民当家作主的，它就应该并且能够建立在为广大人民群众所自觉遵守、执行的基础上，从而具有更明显的引导功能。因此，在立法活动中，需要重视法律、法规对人们的引导，从制度上预防、制止违法行为的发生。即使对违法行为设定必要的惩罚手段、制裁措施，也要考虑惩罚手段、制裁措施的多样化，根据违法行为的性质、后果的不同，设定相应的惩罚手段、制裁措施。这就要求我们从理论与实践的结合上，积极研究探索社会主义市场经济条件下预防、制止、制裁违法行为的新机制、新措施、新办法。

立法研究论文范文2

一、全球电子商务立法及其启示

我国计算通讯技术发展较晚，无论在电子商务实务，还是在立法与司法方面，都缺乏成熟的实践，完全靠自身经验的积累，需要较长的时间，很可能贻误发展电子商务的时机。况且，电子商务本质上是国际性的商事活动，调整电子商务的法律规范，必须以全球解决方案为其最终目标。因此，研究、借鉴国际组织与发达国家的立法经验，是我国在电子商务立法中所应做的基础工作。

1，全球电子商务立法概览

从实证法上看，近年来世界上已有许多国家和国际组织，制定了为数不少调整电子商务活动的法律规范，形成了许多电子商务法律文件。据不完全统计，目前世界上至少有40多个国家与地区已经制定、颁布了实质意义上电子商务法。而正在酝酿、起草、审议电子商务法的国家和地区就更多了。

在国际组织方面，联合国贸法会自1985年至今主持制定了一系列调整国际电子商务活动的法律文件。它们主要包括：《计算机记录法律价值的报告》；《电子资金传输示范法》、《电子商务示范法》、《电子商务示范法实施指南》；以及贸法会正在起草制订的《统一电子签名规则》等。它们是世界各国电子商务立法经验的总结，同时又反过来指导着各国的电子商务法律实践。此外，欧盟委员会于1997年提出了的《欧洲电子商务行动方案》，为规范欧洲电子商务活动制定了框架。1998年又颁布《关于信息社会服务的透明度机制的指令》。1999年通过了《关于建立有关电子签名共同法律框架的指令》。

从美洲各国来看。美国的尤他州于1995年颁布的《数字签名法》（UtahDigitalSignatureAct），是美国、乃至全世界范围的第一部全面确立电子商务运行规范的法律文件。目前，美国已有45个州制定了与电子商务有关的法律。另外美国的全国州法统一委员会也于1999年7月通过了《统一电子交易法》，供各州在立法时采纳。2000年6月克林顿签署的国会两院一致通过的电子签名法，表明美国的电子商务立法走上了联邦统一制订的道路。加拿大、阿根廷等国都制定了电子商务法。

就欧洲来看，俄罗斯联邦是最早制定电子商务法的国家之一。其1995年元月颁布《俄罗斯联邦信息法》，调整所有电子信息的生成、存储、处理与访问活动。该法赋予通过电子签名鉴别的，经由自动信息与通讯系统传输与存储的电子信息文件的法律效力。并规定电子签名的认证权必须经过许可。与该法相配套，该国联邦市场安全委员会还于1997年下发了"信息存储标准暂行要求"，具体规定了交易的安全标准。德国于1997年制定了《信息与通讯服务法》。意大利于1997年制订了《意大利数字签名法》。为了实施该法，又于1998年和1999年分别颁布了总统令，并制订了"数字签名技术规则"。

再从亚洲来考察，我国周边许多国家都制定了电子商务法。马来西亚早在九十年代中期就提出了建设"信息走廊"的计划，并于1997年制订了《数字签名法》。可以说这是亚洲最早的电子商务立法。同年，韩国也制定了内容较全面的《电子商务基本法》。紧接着，新加坡于1998年正式制订、颁布了《新加坡电子交易法》，又于1999年制订了"新加坡电子交易（认证机构）规则"和"新加坡认证机构安全方针"。印度于1998年颁布了《电子商务支持法》。菲律宾也在2000年制定了《电子商务法》。泰国的电子商务法也正在制订之中。

我国为了适应电子商务的发展，也已采取了一些法律措施。譬如新颁布的《合同法》，在合同形式条款中加进了"数据电文"这一新的电子交易形式。又如我国《专利法实施条例》为了适应国际通行趋势，已规定可以电子通讯方式提出专利申请。但是，与电子商务实践的需求和世界发达国家的立法相比，我国电子商务立法的进展，还有待加速进行。从电子商务专项立法来看，我国目前除了全国人大代表的议案之外，尚无正式的法律文件产生。可喜的是广东、上海、海南等地关于电子商务的地方立法起草活动正在积极进行，即将产生的地方法规可能为全国的立法提供一些经验。此外，我国香港特别行政区于2000年1月制定了《电子交易条例》。1999年我国的台湾省起草了《电子签章条例》，并于2000年3月通过了第一次审议。

2，全球电子商务立法的特点及其启示

全球电子商务立法的特点，主要表现在两个方面。一是快速，仅仅几年电子商务立法就席卷了全世界。从1995年美国尤他州的《数字签名法》和同年俄罗斯制订的《联邦信息法》算起，仅仅四、五年时间，就有几十个国家和国际组织，相继制定或正在起草有关的电子商务法。这在世界立法史上是罕见的。第二个特点是兼容性。国际组织和各国所制订的电子商务法，都不约而同的考虑到了相互协调的问题，因此，在立法上相互参考，尽量减少冲突。譬如贸法会的《示范法》，在数据电讯的发送和接收标准方面，有意避免了两大法系所采取的"投邮主义"与"达到主义"之间的差异。这是电子商务法的中立原则和开放、兼容精神在各国立法中的体现。

从上述世界各国立法的特点来看，可以得出以下几方面的启示：

（1）商事法律是当代经济发展的至为重要的社会资源

为何如此众多的国家与国际组织，都积极进行电子商务法的立法活动，其重要原因就是期望赶上世界信息经济的浪潮，取先发之优势。不仅美国、俄罗斯等技术大国是这样，就连马来西亚、印度、阿根庭等发展中国家也不甘落后。这些国家的电子商务立法活动，往往是与其信息化建设的目标紧密联系的，或者为之扫除障碍，或者为之提供强有力的保障。例如，美国在发展其国内"信息高速公路"计划时，首先所做的工作，就是废除30年代制定的电信管理法案。无独有偶，马来西亚作为亚洲第一个制定综合性电子商务立法的国家，也有着同样的背景，即该国在立法的同时，提出了建设"信息走廊"的计划。这些都或多或少说明，法律规范是电子商务发展最基本的条件之一。我国要抓住机遇，不被网络经济的浪潮所淘汰，就应当在电子商务立法上立即行动起来，不可半点迟疑。因为网络交易的信用来自于电子商务行为的规范化。

（2）电子商务立法是参与国际经济竞争的必然要求

从我国加入WTO参与国际市场竞争的角度看，电子商务立法也是刻不容缓的，因为电子商务法是国际市场的基本交易规则之一。如果说国际商法将实现统一，那么其聚集点将首先集中在电子商务法的统一上。全球经济一体化，是当代世界经济发展的重要特征，它是以最新的计算通讯技术为其物质基础的。而以开放性、兼容性、交互性等特征，打破时空界线，则是当代计算通讯技术应用的基本功能。建立在这样坚实的技术与经济基础上的国际商法的统一化，将是指日可待的。任何国家、地区，乃至个人的固步自封、闭关自守，都是对技术、经济规律的违背，都将无异于自我淘汰。

二、电子商务法的特征及立法原则

电子商务法，可在广义与狭义上予以解释。广义的电子商务法，包括了所有调整以数据电讯方式进行的商事活动的法律规范。其内容极其丰富，至少可分为调整以电子商务为交易形式的，和调整以电子信息为交易内容的两大类规范。前者如联合国的《电子商务示范法》（亦称狭义的电子商务法），后者的内容更是不胜枚举，诸如联合国贸法会的《电子资金传输法》、美国的《统一计算机信息交易法》等等，均属此类。而狭义的电子商务法，是指调整以数据电讯（DATAMESSEGE）为交易手段而形成的因交易形式所引起的商事关系的规范体系。从联合国及世界各国以"电子商务法"或"电子交易法"命名的法律文件的内容上分析，其间存在着明显的共性，即它们所解决的问题，都集中于诸如计算机网络通讯记录与电子签名效力的确认、电子认证技术的选定及其安全标准、认证机构的确立及其权利义务等方面。这些实质上都是解决电子商务交易的操作规程问题的规范，所以都属于狭义电子商务法的范畴。本文若无特别注明，在提及电子商务法时，一般是指狭义的电子商务法。

1、电子商务法的特征

电子商务法是具有某些商人法特质的交易行为法：其一，它以商人的行业惯例为其规范标准；其二，它具有跨越任何国界、地域的，全球化的天然特性。

就电子商务法的行业惯例性来讲，是指通常的法律都不可能为其规定十分具体的行为规范。因为电子商务领域内的业务标准，将随着通讯计算技术的发展在不断的更新、升级，制定过于僵化的条款，只能羁绊其发展，而以行业普遍通行的惯例作为其行为的规范，才是可行的方式。民法可能为人的行为能力制定一个几十年、甚至上百年不变的标准，譬如完全行为能力人的年龄标准，即是如此。公司法可能为某种类型的公司的设立规定几年，甚至十几年不变的条件。仅以我国公司法上的注册资金为例，就是十年一贯制。而这些精确的、长期凝固的规范，对电子商务法来说，都是不可思意的。"摩尔"定理告诉人们，计算技术的发展是每18个月，其性能增长一倍，而其价格将减少一半。电子商务法与那些"刚性法"相比，应当是"柔性"的，是随着通讯计算技术和电子商务业务的发展不断更新的规范。当然，在当代和未来的商人法的行业标准中，并不能将电子商务的行业规则，作为唯一的规范渊源，国际和国内的立法机构，还应当对之予以审查，在其中给商人们增加一些诸如保护消费者等方面的社会责任。

就电子商务法的全球化特征来看，没有任何一个法律领域的调整对象似电子商务这样，是"天马行空"任意驰骋的，许多对电子商务所设置的人为的疆域，都是徒劳无益的。因此，电子商务法也就必须要顺应这种特性而制定。换言之，对电子商务的规范，必须以全球性的解决方案，为其发展铺平道路。某一国家、某一地区所制定的电子商务法，都只能算作是"局域网"，而理想的"因特网"式的电子商务法，则有待于全球化的，电子商务法上的"IP/TCP"式的法律制度的形成与推广。联合国贸法会所制定的《电子商务示范法》和正在起草的《统一电子签名规则》，正是向着这一方向努力的尝试。

电子商务法作为商事法律的一个新兴的领域，除了具有上述特质之外，与其它的商事法律制度相比较，还存在着一些具体的特点，大致有以下几方面：

（1）程式性

电子商务法作为交易形式法，它是实体法中的程序性规范，主要解决交易的形式问题，一般不直接涉及交易的具体内容。电子交易的形式，是指当事人所使用的具体的电子通讯手段；而交易的内容，则是交易当事人所享有的利益，表现为一定的权利义务。在电子商务中以数据讯息作为交易内容（即标的）的法律问题复杂多样，需要由许多不同的专门的法律规范予以调整，而不是电子商务法所能胜任的。比如数据讯息在电子商务交易中，既可能表示货币，又可代表享有著作权的作品，还可能是所提供的咨询信息。一条电子讯息是否构成要约或承诺，应以合同法的标准去判断；能否构成电子货币依照金融法衡量；是否构成对名誉的损害，要以侵权法来界定。而电子商务法对交易中的电子讯息代表的是何种标的，在所不问。所以说，电子商务法是商事交易上的程序法，它所调整的是当事人之间因交易形式的使用，而引起的权利义务关系，即有关数据电讯是否有效、是否归属于某人，电子签名是否有效，是否与交易的性质相适应，认证机构的资格如何，它在证书的颁发与管理中应承担何等责任等问题。这些规范的主要作用，都是给电子商务的开展提供一个交易形式上的"平台"，将传统纸面环境下形成的法律价值，移植于电子商务中。从民商法角度看，这些电子商务法规范所解决的都是商事意思表达程序方面的问题，并没有直接涉及交易的实体权利义务。至于其交易内容如何，电子商务法不可能对之进行全面规范，而应由相应的法律予以调整。以美国的《统一电子交易法》为例，全文只有21条之多，主要规定了电子记录、电子签名，及电子合同的效力、归属、保存等电子商务交易环境下的特殊性问题。而与此同时，美国州法统一委员会还颁布了一部以电子信息交易的实体内容为主的《统一计算机信息交易法》，该法分为九个部分，共有106条，对以计算机信息为标的交易问题，作了较全面的规定，简直是一部"电子版"的合同法。二者相较，《统一电子交易法》的程序性，就愈显突出。此外，从联合国贸法会的《电子商务示范法》和新加坡的《电子交易法》来看，也都是以规定电子商务条件下的交易形式为主的。

（2）技术性

在电子商务法中，许多法律规范都是直接或间接地由技术规范演变而成的。比如一些国家将运用公开密钥体系生成的数字签名，规定为安全的电子签名。这样就将有关公开密钥的技术规范，转化成了法律要求，对当事人之间的交易形式和权利义务的行使，都有极其重要的影响。另外，关于网络协议的技术标准，当事人若不遵守，就不可能在开放环境下进行电子商务交易。所以，技术性特点是电子商务法的重要特点之一。倘若从时代背景上看，这正是21世纪知识经济在法律上的反映。技术规范的强制力，导源于其客观规律性，它是当代自然法的主要渊源，理想的实证法只能对之接受，而不能违抗。

（3）开放性

从民商法原理上讲，电子商务法是关于以数据电讯进行意思表示的法律制度；而数据电讯在形式上是多样化的，并且还在不断发展之中。因此，必须以开放的态度对待任何技术手段与信息媒介，设立开放型的规范，让所有有利于电子商务发展的设想和技巧，都能容纳进来。目前，国际组织及各国在电子商务立法中，大量使用开放型条款，和功能等价性条款，其目的就是为了开拓社会各方面的资源，以促进科学技术及其社会应用的广泛发展。它具体表现在：电子商务法的基本定义的开放、基本制度的开放，以及电子商务法律结构的开放这三个方面。

（4）复合性

这一特点是与口头及传统的书面形式相比较而存在的。首先其技术手段上的复杂性，是显而易见的。其次是其交易关系的复合性，它表现在通常当事人必须在第三方的协助下，完成交易活动。比如在合同订立中，需要有网络服务商提供接入服务，需要有认证机构提供数字证书等。即便在非网络化的、点到点的电讯商务环境下，交易人也需要通过电话、电报等传输服务来完成交易。或许有企业可撇开第三方的传输服务，自备通讯设施进行交易，但这样很可能徒增成本，有背于商业规律。此外，在线合同的履行，可能需要第三方加入协助履行。比如在线支付，往往需要银行的网络化服务。这就使得电子交易形式具有复杂化的特点。实际上，每一笔电子商务交易的进行，都必须以多重法律关系的存在为前提，这是传统口头或纸面条件下所没有的。它要求多方位的法律调整，以及多学科知识的应用。

此外，如果按照通常的商法论着所作的"二元"划分法，即将商事法律规范划分行为法与主体法两大类，那么电子商务法应当属于行为法。不过，它调整的不是直接涉及实体权利义务的行为，而调整的交易形式上的行为，是实体法中具有程序性意义的行为规范。

2，电子商务立法的基本原则

（1）中立原则

电子商务法的基本目标，归结起来就是要在电子商务活动中，建立公平的交易规则。这是商法的交易安全原则在电子商务法上的必然反映。电子商务既是一种新的交易手段，同时又是一个新兴产业。面对其中所蕴涵的，深不可测的巨大利益的诱惑，可以说没有哪个企业是无动于衷的。各种利益集团、各种技术，以及各个利益主体都想参与其中，在这个无比广阔的舞台上施展才华，谋取便利。其具体参与者有硬件制造商、软件开发商、信息提供商、消费者、商家等等，不一而足。而要达到各方利益的平衡，实现公平的目标，就有必要做到如下几点：

其一，技术中立。电子商务法对传统的口令法与非对称性公开密钥加密法，以及生物鉴别法等，都不可厚此薄彼，产生任何歧视性要求。同时，还要给未来技术的发展留下法律空间，而不能停止于现状，以至闭塞贤路。譬如分子计算机的问世、新一代高速网络的出现等，都将考验电子商务法的中立性。这是在总结了传统书面法律要求的经验教训，而得出的方针。当然，该原则在具体实施时，会遇到许多困难。而克服这些具体困难的步骤，也就是技术中立原则实现的过程。

其二，媒介中立。媒介中立与技术中立紧密联系，二者都具有较强的客观性，并且一定的传输技术，与相应的媒介之间是互为前提的。媒介中立，是中立原则在各种通讯媒体上的具体表现，所不同的是，技术中立侧重于讯息的控制和利用手段：而媒介中立则着重于讯息依赖的载体。后者更接近于材料科学。从传统的通讯行业划分来看，不同的媒体可能分属于不同的产业部门，如无线通讯、有线通讯、电视、广播、增殖网络等。而电子商务法，则应以中立的原则来对待这些媒介体，允许各种媒介根据技术和市场的发展规律而相互融合，互相促进。只有这样，才能使各种资源得到充分的利用，从而避免人为的行业垄断，或媒介垄断。开放性因特网的出现，正好为各种媒介发挥其作用提供了理想的环境，达到兴利除弊，共生共荣。

其三，实施中立。是指在电子商务法与其它相关法律的实施上，不可偏废；在本国电子商务活动与跨国际性电子商务活动的法律待遇上，应一视同仁。特别是不能将传统书面环境下的法律规范（如书面、签名、原件等法律要求）的效力，放置于电子商务法之上，而应中立对待，根据具体环境特征的需求，来决定法律的实施。如果说前述技术中立和媒介中立，反映了电子商务法对技术方案和媒介方式的规范，具有较强的客观性。而对电子商务法的中立实施，则更偏重于主观性。电子商务法如同其它规范一样，其适用离不开当事人的遵守与司法机关的适用。

其四，同等保护。此点是实施中立原则在电子商务交易主体上的延伸。电子商务法对商家与消费者，国内当事人与国外当事人等，都应尽量做到同等保护。因为电子商务市场本身是国际性的，在现代通讯技术条件下，割裂的、封闭的电子商务市场是无法生存的。

总之，电子商务法上的中立原则，着重反映了商事交易的公平理念。其具体实施将全面展现在当事人所依托于开放性、兼容性、国际性的网络与协议，而进行的商事交易之中。

（2）自治原则

允许当事人以协议方式订立其间的交易规则，是交易法的基本属性。因而，在电子商务法的立法与司法过程中，都要以自治原则为指导，为当事人全面表达与实现自己的意愿，预留充分的空间，并提供确实的保障。譬如以《示范法》第四条为例，就规定了当事人可以协议变更的条款。其内在含义是：除了强制性的法律规范外，其余条款均可由当事人自行协商制定。其实，《示范法》中的强行规范不仅从数量上很少，仅四条之多，而且其目的也仅在于消除传统法律为电子商务发展所造成的障碍，为当事人在电子商务领域里充分行使其意思自治而创造条件。换言之，《示范法》的任意性条款，从正面确定权利，以鼓励其意思自治，而强制性条款，则从反面摧毁传统法律羁绊，使法律适应电子商务活动的特征，更好的保障其自治意思的实现。可以说是一正、一反，殊途同归。

（3）开放、兼容原则

所谓开放，是在国际范围而言的，指对各地区、各种网络的开放。而兼容性，则是指各种技术手段、各种传输媒介的相互对接与融合。电子商务的开放性、兼容性、互操作性，是其技术先进性的表现。它是电子商务的主要运行平台--因特网的基本特征在法律规范上的反映。舍弃了开放、兼容的特质，网络的资源共享与高效运作等优越性，也就不复存在了。如果说中立原则旨在实现商法的公平价值，那么开放、兼容则反映的是商法效率价值的要求。任何封闭的疆界、垄断的措施，既不利于电子商务的全球化发展，同时，也是对合理配置技术、信息资源的妨碍。以法律规范确定该原则，是电子商务健康发展的基本要求。

（4）安全原则

保障电子商务的安全进行，既是电子商务法的重要任务，又是其基本原则之一。电子商务以其高效、快捷的特性，在各种商事交易形式中脱颖而出，具有强大的生命力。而这种高效、快捷的交易工具。必须以安全为其前提，它不仅需要技术上的安全措施，同时，也离不开法律上的安全规范。譬如电子商务法确认强化（安全）电子签名的标准，规定认证机构的资格及其职责等具体的制度，都是为了在电子商务条件下，形成一个较为安全的环境，至少其安全程度应与传统纸面形式相同。电子商务法从对数据电讯效力承认，以消除电子商务运行方式的法律上的不确定性，以至到根据电子商务活动中现代电子技术方案应用的成熟经验，而建立起反映其特点的操作性规范，其中都贯穿了安全原则和理念。这一原则表面上是对开放、兼容的制约，而实质上却是与之相辅相成，互为前提的。

上述电子商务法中所具有的一般性原则，虽然来自于对国际或外国电子商务立法的总结，但对我国电子商务立法而言具有极其重要的参考价值。

三、关于我国电子商务立法的基本设想

1，尽快制定形式意义上的电子商务法

如前所述，电子商务法有广义与狭义两种，而二者之间有着形式与内容般的关系。形式意义上的电子商务法就是要为各种实体性的电子商务关系提供一个法律上的运行平台。虽然我国的电子商务起步较晚，但其发展速度较快，并且起点基础较高，已经产生了网络信息交易、服务，网上支付等商业实例。再加上对国际上与外国相关经验的参考，已经具备了制定该种电子商务法的条件。在制定形式意义的电子商务法时，应注意以下几点。

（1）组织权威、高效的立法机构

电子商务立法工作有两个特点，一是其涉及的利益广泛。因为电子商务牵扯到各个部门、行业、以及各种当事人的利益。二是其中的技术性较强，特别是有关计算通讯网络方面，诸如电子加密、认证等关键性问题，都不是普通法律学家所能透彻理解的。有鉴于此，需要由国家立法机关组织相关专家共同参与、相互配合，既要照顾社会各方面的利益需求，又要考虑到电子商务的技术性特点。具体而言，应改变以往由立法机关授权某一个行政部门组织立法的状况，其立法机构应在体现电子商务法技术性特点的前提下，能够尽量反映各方面的利益与要求，以便充分顺应电子商务活动的规律，使之真正成为电子商务的促进法，而不是某一部门、集团牟取利益的工具。

（2）充分利用国际资源

电子商务法，只是有关交易形式的基本规范，它对于电子商务交易的进行，犹如网络上的IP/TCP协议一样，明显具有国际通用性，而不象物权法、亲属法那样具有浓厚的民族特征。所以，借鉴国际上通行的规范是完全必要与可行的。除了我国立法机关积极参考国际上成熟的立法经验之外，还可以考虑聘请联合国贸法会电子商务法方面的有关专家作为立法顾问，以便直接吸取其经验。根据联合国贸法会的规定，该组织也有义务指导其成员国制定相关立法。这样，可以在立法中避免与国际通用规则相抵触的情况产生。

（3）关于电子商务法的基本内容

电子商务法实际上是为了解决数据电讯在商事交易中的运用，特别是在因特网这一开放性商事交易平台上的应用，而给商事法律关系所带来了的一些新问题，它大致包含以下一些具体制度：一是数据电讯法律制度。其具体内容包括：数据电讯概念与效力，以及数据电讯的收、发、归属，及其完整性与可靠性推定规范等。二是电子签名效力制度。其主要内容有：电子签名的概念（广义与狭义的电子签名）及其适用、电子签名的归属与完整性推定、电子签名的使用与效果等。三是电子商务认证制度。其具体内容有：认证机构的设立与管理、认证机构的运行规范，及风险防范、认证机构的责任等。限于篇幅，这些制度不再详述。

应当指出的是，目前我国一些学者所提出的电子商务立法，并非是指狭义的电子商务法，而是综合性的电子商务立法，即从广义的电子商务法角度来考虑问题的。笔者以为这种立法思想不可取，原因有二：一是广义的电子商务法涉及面极其广泛，无法在一部法律文件中达到"毕其功于一役"的效果，二是从全球范围来看，许多电子商务法律问题还处于探索阶段，尚无适当的解决方法[24]，综合性的电子商务立法条件并不成熟。相反，全球电子商务立法文件的内容大多集中于狭义的电子商务法方面，则反映了目前电子商务立法的迫切性和可能性这两个方面的要求。

（4）电子商务法的文本模式

从世界范围来看，电子商务立法的文本模式大致有二。一是制订单行法，如美国的《国际国内电子商务签章法》、新加坡的《电子交易法》、等均属此类。目前世界大多数国家采取了这种立法模式。其优点是便于解释、界定的新的法律概念。二是以修正案形式对原来阻碍电子商务发展的法律进行全面修订，从"破旧"出发，而达到"立新"的目的，譬如印度的《1998电子商务支持法》就是典型例子。该法共对原有的7部法律文件进行了修正，清除了以纸面环境为基础的法律对电子商务的障碍，它不仅针对具体的交易形式，而且还涉及到证据、金融、刑事责任方面，明确具体，具有很强的操作性。

2，全面清理阻碍电子商务发展的现行法规

电子商务法的制定，从形式上看可能是一部法律或法规的出台，但无论是制订单行法，还是采取法律修正案方式，实际都是牵一发而动全身的修法工作。因为新法律概念的界定与旧规范的废除，是两个相辅相成基本方面，这是由法律体系的系统性所决定的。电子商务的有效运行，需以适应电子商务关系特征的法律保障体系为条件。而现实的情况是，既有的商事交易制度，大都是纸面环境下制定的，有些已经成为电子商务发展的羁绊，清除这些法律障碍，使电子商务活动更加顺畅快捷的进行，同样是电子商务立法的不可缺少的部分。具体来讲，当前的电子商务立法工作应体现在于"破与立"两个方面。既要按照电子商务活动的特点，制定与之相适应的法律制度，又要消除原有的法律体系中不适应电子商务运行的规范。诸如证据法上关于"书面原件"的要求，企业登记、税务申报方面的"书面要求"规定等，就是必须修正的部分。譬如德国于1997年制定的《信息与通讯服务法》，其中就包括了对"通讯服务使用法"，"通讯服务中个人信息的保护法"，"电子签名法"，"刑法典修正案"，"行政违法修正案""禁止对未成年人传播不道德出版物修正案"，"版权法修正案"，"价格标示法修正案"等内容。可以说德国为了实施其电子商务法，已经对整个法律体系进行了调整。

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从上个世纪90年代开始,我国已认识到产学研结合在经济发展中的重要战略地位,1992年起原国家经贸委、国家教委和中国科学院就联合实施了产学研联合开发工程。1996年我党十五大报告第一次明确指出:“有条件的科研机构和大专院校要以不同形式进入企业或同企业合作,走产学研结合的道路,解决科技和教育体制上存在的条块分割、力量分散的问题。”1999年中共中央、国务院了《关于加强技术创新,发展高科技,实现产业化的决定》进一步明确提出:“高等学校要充分发挥自身人才、技术、信息等方面的优势,鼓励教师和科研人员进入高新技术产业开发区从事科技成果商品化、产业化工作。支持发展高等学校科技园区,培育一批知识和智力密集、具有市场竞争优势的高新技术企业和企业集团,使产学研更加紧密地结合。”我国早期的产学研结合政策产生于科教体制改革需要,着眼于高校科技成果的转化,因而突出“研”作为产学研结合的中心。随着对产学研认识的进一步深化,2006年1月26日中共中央国务院了《关于实施科技规划纲要增强自主创新能力的决定》指出:“实施《规划纲要》,建设创新型国家,是全面落实科学发展观、开创社会主义现代化建设新局面的重大战略举措”;“增强自主创新能力,关键是强化企业在技术创新中的主体地位,建立以企业为主体、市场为导向、产学研相结合的技术创新体系”;“大力推进产学研相结合,鼓励和支持企业同科研院所、高等院校联合建立研究开发机构、产业技术联盟等技术创新组织”。进一步明确了科技体制改革的指导思想,将产学研结合提升到国家战略的高度,具有十分重要的历史意义,我国的产学研结合政策终于实现了从以“研”为中心到以“产”为中心的科学转变。2006年10月,中共中央十六届六中全会审议通过了《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》,指出“社会主义和谐社会既是充满活力的社会,也是团结和睦的社会。必须最大限度地激发社会活力”,“坚持把创新精神贯穿到治国理政的各个环节,使一切有利于社会进步的创造才能得到发挥,保护创新热情,鼓励创新实践,完善创新机制,宽容创新挫折,增强自主创新能力,建设创新型国家”。

而产学研结合作为激发社会活力,增强创新能力的重要举措,对我国社会主义和谐社会的建设具有十分重要的意义。多年来,在各级政府引导下,我国产学研结合通过专家咨询、技术转让、共建技术中心、共同研发、共同组建实体等形式,有力推动了经济、科技、教育体制的改革,在诸多高新技术领域,科技成果转化的进程明显加快,大大增强了我国的科技创新水平和综合国际竞争力。当然,在看到成绩的同时,我们也应当认识到,我国产学研结合的基础依旧比较薄弱,任务十分艰巨,一方面,我国企业整体上创新能力仍然不足,企业研发机构少,目前全国规模以上企业开展科技活动的仅占25%,研究开发支出占企业销售收入的比重仅0.56%,大中型企业仅为0.71%;只有万分之三的企业拥有自主知识产权〔1〕。另一方面,我国的科研机构和高等院校虽然具备了比较充足的技术条件和潜力,但高校及相关科研机构的科技成果能够签约转化的不到30%,转化后能产生经济效益的成果大约只占被转化成果的30%,也就是说,只有10%的科研成果能取得经济效益,而发达国家科研成果的转化率一般都高达70%以上,产生经济效益的也占六成以上〔2〕。对于已经开展的一些产学研结合,由于产学研一体化模式开发成本过高、开发时间过长以及开发效率低下,现在已难以被企业所接受,导致目前我国的产学研结合很大程度上还停留在对企业的技术服务层面,其作用仅限于解决企业某个具体的技术难题,而对企业的自主创新、开发独特产品、发展独特技术等核心竞争力的提升还远远不够,更不用说对于国家和地区产业、行业的推动。究其原因,主要在以下两大方面:

1、宏观层面(1)经济体制上,政企尚未完全分开,企业难以成为市场经济主体,社会信用度普遍较低,企业技术创新动力不足。(2)教育体制上,目前科研教育机构的用人机制、职称评定、成果属权界定、内部管理体制等方面改革步伐的滞缓,给产学研结合带来了诸多不利影响。很多高校把主要精力放在本科教学上,对科技成果转化不够重视。(3)政府职能上,虽然产学研结合是企业、高校、研究机构三方优势互补的自主行为,但是,在实际合作过程中,由于三方在社会职责、价值取向上存在差异甚至冲突,如果一些地方政府不能充分正确地发挥宏观指导职能,产学研结合的动力和稳定性都大受影响。(4)法律制度不够健全,科技教育产业管理体制条块分割,缺乏促进产学研结合的系列政策、法规和相应配套措施,财政、税收、融资、产权、企业等相关重要政策法规的支持力度不足。〔4〕

2、微观层面(1)利益分配问题利益分配问题是核心的问题。产学研各方与其他经济活动一样,利益分配机制是决定各方面获得收益的基础。产学研结合各方为了保证应得利益的实现,不得不付出一定的成本来监督对方,这种监督成本是由原来的非合作演变到合作后新增的交易成本〔5〕。根据对高校科研院所调查,影响双方合作的主要因素中,权益分配不当占49%,其他因素占25%,人际关系不协调占19%〔6〕。(2)风险负担问题产学研结合同其它技术创新活动一样,都存在各种风险,其中,最重要的客观性风险就是技术风险和市场风险,从实验室走出的新技术必然带有一定的市场风险,而新技术进入市场必然也会带来市场的风险,合作各方在决定进行合作时,也就意味着要共担因此而产生的风险。〔7〕风险负担和利益分配如果不能挂钩,必然成为产学研结合的重要不稳定因素。(3)知识产权问题利益是大学谋求产学合作的出发点,知识是大学在产学合作中的主要投入,知识产权必然成为大学与企业合作时谋求控制的战略重点,大学既要保护它的知识产权收益,又要控制知识产权。与大学相反,企业保护知识产权并从中获益的方式较多(如商业秘密保护等)。企业会考虑利用所有的收益占有方式,而不局限于正式的法律方式;知识产权保护作为占有创新收益的一种方式,是企业竞争战略的一个组成部分〔8〕。实践中,我国产学研结合的知识产权争议往往发生于技术是否成熟、知识产权归属、技术作价高低、是否职务成果等方面〔9〕。(4)资金不足问题高新科技产业本身面临巨大的风险,科研院所与企业是各自独立的利益主体,科研院所往往难以具备雄厚的经济实力,企业以利润最大化为目标,在技术不够成熟,难以迅速实现商品化生产的阶段,往往不愿意投入大量资金,即使技术已经成熟了,企业感觉对市场把握不准时也会犹豫再三〔10〕。此外,中国资本市场不够发达,企业融资渠道狭窄,国家宏观货币政策紧缩等因素也会给产学研科技成果的转化带来资金不足的困难。推动产学研结合的立法建议我国产学研结合的进一步发展急需制度和法律的保障。然而,从国家法律层面看,仅有《促进科技成果转化法》第十二条规定了“国家鼓励研究开发机构、高等院校等事业单位与生产企业相结合,联合实施科技成果转化。研究开发机构、高等院校等事业单位,可以参与政府有关部门或者企业实施科技成果转化的招标投标活动”。

可以说,在推动产学研结合立法方面,国家乃至地方层面大都是一片空白,有关产学研结合的法律规范较为分散,系统性不强,可操作性、针对性都有待完善。结合我国产学研结合发展的现状,推动产学研合作的立法应当主要解决以下几个方面的问题:1、界定产学研结合的法律形式从法律角度看,产学研结合概念本身有多种界定方法,可以界定为一种法律行为〔11〕,也可以界定为一种法律主体〔12〕,还可以看作是一种法律关系〔13〕。实践中,产学研结合也表现出充分的多样性和灵活性,从立法来看,虽然对产学研合作的具体方式作出规定不具有法律上的意义,但是,对产学研结合的法律形式进行界定则有利于明晰产学研结合中各方的法律地位和法律关系。类似于联营类经济体,产学研结合在法律形式上也可分为两大类:契约型和法人型。契约型模式的主要表现形式为共同研发、技术转让或技术许可等;法人型模式则表现为高校企业共建法人实体,乃至成立股份有限公司申请上市〔14〕。在以上两种不同模式下,产学研结合的紧密性不同,其风险、收益、所处的信息地位也不相同,紧密性越低,企业承担的创新风险越大。一般而言,法人型模式的产学研合作较为牢固,特别是以公司制实体运作的情况下,产权和激励机制较为明晰,风险和收益机制较能体现配比原则,发生纠纷的可能性也较小。而契约性模式下,合作各方的权利义务主要依赖于合同规定,在法律不完善或合同约定不明的情况下,发生纠纷的可能性较大。当然,产学研结合的方式是由具体的信息环境和参与方的博弈规则决定的,并不存在绝对的最优模式。在现阶段,我国现有的产学研结合模式中基本已借鉴了国外发达国家较为成功的合作模式,由于各个企业所具有的实力、条件各不相同,所以产学研结合模式的选择也应根据实际情况,选择符合自身实际的合作模式〔15〕。

1、明确利益风险机制利益风险机制是产学研结合稳定运作的基础。虽然从法律地位上看,参与产学研的各方应当是平等的民事法律主体,但由于企业和科研机构在资金、技术方面的内在的互补性,产学研结合的利益风险机制又必然不同与一般的合作经营活动。因此,利益共享风险共担应当成为产学研结合立法必须确立的基本法律原则之一。由于产学研合作方式的多样性,立法上很难对产学研结合的利益风险机制作出单一的规范和约束。一般而言,在法人型模式的产学研结合中,利益分配和风险分担可以按照出资比例或公司章程的约定来进行;在契约型模式的产学研结合中,可以遵循“当事人意思自治”原则,允许当事人在合作合同中对利益分配和风险分担进行约定,从国外的成熟经验来看,一般是按照科技成果转化后的产品销售额进行分成,可以较好地平衡产学研结合各方的利益风险关系〔16〕。

2、预防知识产权纠纷知识产权的产生、流动、转化是产学研结合的中心,也是产学研结合中较常发生争议的领域,因此充分发挥法律的促进、规范、调整功能殊有必要,应通过产学研立法进一步明晰产权归属,降低技术风险。在产权界定方面,现行国家对科技成果转化中的知识产权归属只作了原则性的规定〔17〕,但在我国高校与科研机构现行的科研考核机制下,研究人员的职称评定与科研成果挂钩,一旦科技成果转化中的知识产权不能归属于科研机构或其研究人员,则他们参与产学研的积极性必将大幅降低,而另一方面,知识产权作为一项重要的产权权利,如果独立于科技成果转化项目之外,也势必加大企业运作转化项目的风险。因此,为更好的推动产学研结合,必须在源头上改革高校、科研机构考核评价和科研人员职务评聘制度,加强应用导向,在法律上将科技成果转化与应用方面的成绩纳入高校与科研机构的考核机制。产学研结合的最主要风险就是技术风险,技术检验或技术作价标准争议常有发生,为降低技术风险,法律应当在确立利益共享风险共担的原则基础上,进行适当规定。为减少技术检验争议,可要求合作方在合同订立时对技术的成熟与检验标准作出明确约定;为减少技术作价争议,可鼓励有条件的合作各方在技术成果作价前进行技术评估,作为协商议价的参考〔18〕。超级秘书网

3、突出政府职责政府是产学研的引导者和推动者,推动产学研的立法应当突出以下两方面的主旨:强化政府职能,强调政府责任。具体包括:(1)政府应持续加大科技投入,特别是基础科研项目的投入,以培育与创造更多更好的科技创新成果;(2)对于产学研项目,政府应当在政策上、资金上予以鼓励和支持;(3)政府应当推进社会资源整合,构筑以项目为载体的产学研公共服务平台,包括公共政策服务平台、科技成果转化信息服务平台等;(4)产学研结合的实施效果应当作为各级政府部门绩效考核的重要指标。

4、突破融资瓶颈在国家投融资体系尚需建立与完善的国情下,解决产学研结合的融资瓶颈的关键在于建立针对科技创新项目的多层次、多渠道融资体系。实践中,产学研结合项目往往具有较高的风险性,产学研结合企业在性质上也比较类似于风险投资企业,享受银行贷款政策往往比较困难。政府的资金投入毕竟受到财力的限制,因此通过政策引导社会资金特别是创业投资的进入,是突破当前产学研结合融资瓶颈的唯一手段。所以,在法律上明确产学研结合项目可享受创业投资的相关政策扶持和资金支持,产学研结合企业可比照创业投资企业吸收风险投资,对于解决产学研结合资金不足问题具有十分重要的意义。长远来看,推动产学研结合作为我国的一项基本国策,将任重而道远,需要多方面因素的综合协调与配合支持。当前,在借鉴国外成功经验的基础上,尽快以法律形式明确产学研结合的法律地位,调整产学研结合产生的特殊法律关系,清除产学研结合发展的制度瓶颈乃是当务之急。

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一、《行政许可法》要解决什么问题？

在《行政许可法》制定之前，我国有关行政许可的法律文件不在少数，广义上的行政许可法[02]早在《行政许可法》制定之前就有了，主要是行政机关制定的规章，部分为国务院的行政法规和地方人大制定的地方性法规，也有一些全国人大及其常委会制定的法律涉及到行政许可，如《矿产资源法》第17条规定："国家对国家规划矿区、对国民经济具有重要价值的矿区和国家规定实行保护性开采的特定矿种，实行有计划的开采；未经国务院有关主管部门批准，任何单位和个人不得开采。"因此，在《行政许可法》颁行之前，我国就已经建立了行政许可法律制度，既然如此，为什么还要制定《行政许可法》？

回答这个问题要从我国行政许可法律制度的发展过程谈起。我国行政许可法制的发生和发展是政企、政事（政府和事业单位）和政社（政府和社会）分离的结果，说到底，是推进和发展市场经济的产物。改革开放之前，在权力高度集中的计划经济体制下，政企、政事和政社紧密结合在一起，政府与公民、组织之间的关系等同或类似于政府的内部关系。对公民、组织的许可相当于行政机关内部上级对下级的行政审批。严格地说，在计划经济时期，没有现代意义上的行政许可，有的只是传统意义上的行政审批。时至今日，"行政许可"对相当一部分人来说仍然是一个"新"概念，他们还是习惯于沿用"行政审批"的提法，由此我们可以看到些许历史的痕迹以及计划经济时代的"惯性"。在内部行政关系中，行政行为的主要依据是上级的指示和命令，现代行政法远未严格到要求内部行政行为也须象外部行政行为那样具有明确法律依据的程度。故而，计划经济时期的行政审批并不要求具有法律依据，其依据主要是党政机关的"红头文件"，甚至可以是领导的讲话或批示。

改革开放以后，随着商品经济和市场经济的不断发展以及计划经济模式为市场经济模式所取代，政企、政事、政社逐步分离开来，公民、社会组织不再象过去那样附属于行政机关，转而取得与行政机关平等的法律地位，如此一来，行政机关再不能按照上级指挥下级、下级服从上级的行政方式号令公民、组织，行政机关对公民、组织行使权力必须具有法律上的依据。这是一个重大的变化，但此一变化并非在一夜之间即可实现。在1990年《行政诉讼法》实施之前，政企、政事和政社分离程度有限，而且其法律保障也不够有力。在此期间，虽然一些法律和法规规定了行政许可，但行政许可的主要依据依然是政府机关内部不具有法律地位的各种正式或非正式的规范性文件。1990年施行的《行政诉讼法》是一个分水岭。依照《行政诉讼法》第11条第1款第（4）项的规定，公民、组织认为符合法定条件申请行政机关颁发许可证和执照，行政机关拒绝颁发或者不予答复的，可向人民法院提起行政诉讼。而行政机关赢得诉讼的关键之一就是必须向法院证明其行政许可行为是具有法律依据的。从这时起法律对行政许可必须具有法律依据提出了强制性要求。90年代以后，为使行政许可"有法可依"，行政许可立法迅速活跃起来，有关行政许可的法律规范的数量，特别是规章和地方性法规中有关行政许可的数量大幅增加。截至2003年8月《行政许可法》制定之前，我国行政许可法制化的成绩可谓显著，总体上看，行政许可已没有了无法可依的问题。但是，另一方面，行政许可法治化的水平却不高。有关行政许可的法律规范数量不少，但绝大部分是针对公民和社会组织的，而规范和制约行政机关行政许可权的法律规范却基本上付之阙如，以至行政许可失控，成为妨碍经济社会发展的重大瓶颈。由于缺乏对行政机关行政许可权的法律限制，行政机关在计划经济时期形成的"一切都要管"的陈旧行政观念的影响以及相关利益的驱动下，滥设许可，随心所欲地介入经济和社会事务，变相地造成新的"政企不分"、"政事不分"和"政社不分"，严重阻滞社会主义市场经济健康运行和改革开放的进一步深入。而在应当设立行政许可的领域，法律对行政许可的程序又缺乏必要的规范，当事人普遍被纷繁复杂、缺乏效率的许可程序搞得苦不堪言，行政许可暗箱操作孳生的腐败现象进一步加深了人们对行政许可的不满和批评，除此之外，行政许可实践中存在的"重许可、轻监督甚至不监督"的问题反过来又加深了人们对行政许可必要性和正当性的怀疑和抨击。随着我国加入世界贸易组织，过多过滥、缺乏规范的行政许可与经济社会发展的矛盾突出到非集中力量加以解决不可的地步。从1999年下半年开始，国务院在全国范围内发起行政审批制度改革。改革的目标很明确，归纳起来就是三条：一是大幅削减行政许可的数量；二是确保许可程序的透明和便民；三是解决行政许可监管不力的问题。正是在这一时代背景下，《行政许可法》应运而生。上述行政审批制度改革所要达到的三个目标就是《行政许可法》所要着力解决的三大问题。

怎样才能达到这三大目标呢？答案很简单，那就是要管住和管好行政许可权的设定者和行使者。《行政许可法》肩负的使命使其与此前制定的绝大多数行政许可法律规范形成鲜明对照。《行政许可法》是指向行政许可的设定者和实施者的，是管理"管理者"的法，而此前制定的行政许可法律规范则是规范公民和社会组织的，是管理"被管理者"的法。如果说《行政许可法》颁行之前行政许可法制建设主要是为"人治"的行政许可提供一个合法形式的话，那么，在《行政许可法》颁行之后，行政许可的法制建设则毫无疑问地走上了法治的轨道。我们说《行政许可法》是我国行政法治建设继《行政诉讼法》、《国家赔偿法》、《行政处罚法》等重要法律之后的又一个重要里程碑，道理就在这里。

二、《行政许可法》取得了哪些突破？

对于《行政许可法》的历史地位和意义，要从两个方面去看。一方面要看它的社会影响，即其在社会变革中所发挥的作用；另一方面要看它的法律意义，即其在推进行政法本身的发展上取得了哪些新的突破。

从《行政许可法》的社会意义上看，本法将有力地推动行政观念的转变和行政方式的变革，对最终完成计划经济体制向市场经济体制的转型，促进市场经济体制的进一步成熟和完善，将发挥重大作用。在这个意义上，任何已经出台的其他法律，包括《行政诉讼法》、《国家赔偿法》、《行政处罚法》等法律在内，均无法和它相比。《行政许可法》立法宗旨之一是推动政府职能转变，建立适应市场经济发展要求的、权力有限的、高效的服务性政府。为此，《行政许可法》对行政许可的设定权进行了严格的规范，意在通过大幅减少行政许可和严格新设行政许可的条件，尽可能多地使政府退出经济和社会事务，尽可能多地使市场和社会发挥其自我调节的作用。权力减小了，因权力行使而产生的腐败等副作用也可随之减少，对于树立政府清廉的形象十分有利。《行政许可法》的制定和实施，将会在很大程度上改变政府机关工作人员特别是领导干部"凡事都要管、要管就要设许可"思维习惯，使他们切实认识到在法治社会和市场经济条件下，政府权力是有限的，不能想干什么就干什么。与此同时，行政机关及其工作人员还必须学会如何在公开、透明条件下行使权力，学会适应"把方便给予群众，把麻烦留给自己"的新型的行政程序。因此，可以毫不夸张地说，《行政许可法》对于建立、保持和发展政府与经济、社会之间的和谐互动关系，推动政府机关及其工作人员彻底告别计划经济时期的管理理念和行政方式，将产生革命性的影响。党和国家领导人对这部法律的制定和实施如此重视、社会如此期盼，绝不是偶然的。

从制度创新的角度看，《行政许可法》继承了改革开放以后，特别是《行政处罚法》、《立法法》以来我国行政法治建设的经验，如《行政处罚法》首次以法律形式确立的"行政权设定"制度、行政权的相对集中行使、行政机关作出决定之前的告知义务以及行政相对人陈述申辩权利、听证制度、"收支两条线"原则等，《立法法》所规定的行政立法的专家和公众参与机制等，都在《行政许可法》得到体现和新的发展，除此之外，《行政许可法》还在以下几个方面取得了突破：

第一，突破了行政许可的理论范畴，体现了注重权利保护的务实的行政法理念。在学理上，"许可"与"确认"以及"登记"的行政行为是严格区分的。"许可"意为批准或同意，具有授权或授益的内容。而"确认"是对既定事物是否具备某种特性、达到某种条件或标准的认可或证明；"登记"是将某一事项记录在案。无论是"确认"还是"登记"，其本身都不具有授权或授益的内容，更不直接进行准予当事人从事某种活动的意思表示。然而，《行政许可法》还是将经当事人申请而由行政机关进行的"确认"（资格、资质的认定、检疫、检验、检测等）和"登记"纳入了行政许可的范畴，从而促进了行政法理论的发展。为什么《行政许可法》要将"确认"和"登记"在一定条件下视为"行政许可"呢？就是因为行政的"确认"或"登记"虽然本身不是"行政许可"，但在一定条件下会产生与"行政许可"相同或相似的法律后果，如果将行政确认和行政登记排除在外，就会使许多名为"确认"、"登记"，实为"许可"的行政行为逃脱《行政许可法》的规范和制约，导致当事人的合法权利无法得到有效的法律保护，因此，基于"务实保护"的理念，《行政许可法》将具有许可性质的行政确认和登记纳入自己的调整范围。可以这么说，凡行政公民、组织提出申请，要求行政主体作出某种行为，以使其得以行使某种权利、从事某种活动的，行政机关的行为无论其形式和内容为何，都有可能成为《行政许可法》所定义的行政许可，并为《行政许可法》所规范。

第二，间接确认了"信赖保护"原则。"信赖保护"是德国等大陆法系国家行政法的一项重要原则，旨在限制和取消行政机关任意变更和撤销（撤回、废止）已经生效的行政行为的权力。大陆法系国家特别是德国行政法认为，公民对行政机关的信赖必须受到保护，为此，已经生效的行政行为不得随意改变，如果这种改变对当事人不利的话。"信赖保护"原则有两层涵义：一是已生效行政行为不得作对当事人不利的改变（包括变更和废止）；二是在维护公共利益所必需的例外情况下，生效行政行为可以改变，但必须给予善意当事人适当补偿。《行政许可法》第8条规定："公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。"这是我国首次以法律形式作出的与信赖保护原则相一致的法律规定，具有普遍的意义。不过，法律条文本身并没有直接出现"信赖保护原则"的提法，而从立法过程看，该条立法的确受到我国有关信赖保护原则的理论研究的影响，所以说，《行政许可法》"间接地"确认了"信赖保护"原则。这无疑是《行政许可法》的一个亮点。

第三，打破了一般事项立法权与特定事项设定权对等配置的格局。按照《行政处罚法》开创的先例，凡拥有法律、法规和规章制定权的机关相应地也拥有程度不等的行政处罚设定权。但是，《行政许可法》打破了这一先例。《行政许可法》规定：在规章中，只有省级人民政府的规章方可依法设定行政许可，国务院部委以及其他类型的地方规章均不得设定行政许可。

第四，强化了抑制部门保护和地方保护主义的机制。《行政许可法》出人意外地取消了国务院部委设定行政许可的权力，对地方性法规和省级人民政府规章设定行政许可的权力规定了防止地方保护主义的特别限制，特别是排除了地方性法规和规章享有规定行政许可收费的立法权力，对部门保护和地方保护给予如此明确和有力的遏制，这在全国人大及其常委会制定的法律中，是绝无仅有的。

第五，确立了行政许可立法的定期评价机制。《行政许可法》第20条规定："行政许可的设定机关，应当定期对其设定的行政许可进行评价；对已设定的行政许可，认为通过本法第十三条所列方式能够解决的，应当对设定该行政许可的规定及时予以修改或者废止。"这一规定有点类似于国外有的国家在其立法中采用的"日落"条款，即规定以一段时间为一个周期，在一个周期结束以后，凡立法机关未明确表示有效的法律规范自动失效。《行政许可法》第20条的规定尚未走到这么远，它只是规定行政许可的设定机关应定期考虑已有的行政许可法律规范是否有继续存在的必要，如没有必要，就应及时修改或废止。尽管如此，第20条的规定体现了《行政许可法》慎设和尽可能少设行政许可的立法精神，进一步发展了我国的行政立法制度。

第六，确认统一、集中和联合行使权力行政方式。《行政许可法》第26条规定："行政许可需要行政机关内设的多个机构办理的，该行政机关应当确定一个机构统一受理行政许可申请，统一送达行政许可决定。行政许可依法由地方人民政府两个以上部门分别实施的，本级人民政府可以确定一个部门受理行政许可申请并转告有关部门分别提出意见后统一办理，或者组织有关部门联合办理、集中办理。"这一规定的立法宗旨在于便民和提高效率。以法律形式确认这样的行政程序，《行政许可法》是第一次。

第七，在行政程序的公开性和透明度上取得较大突破。在行政许可程序的公开性和透明度上取得多项重大进展，是《行政许可法》最引人瞩目之处。首先，《行政许可法》首次在法律中确认了公众查阅政府文件的权利。《行政许可法》第61条规定，公众有权查阅行政机关监督检查记录，应当说，这是我国行政法的一个重要突破，为日后进一步扩大公众查阅政府文件的权利，建立健全我国的政府信息公开制度创造了一个的良好的先例。其次，《行政许可法》首次通过法律规定了电子政务。《行政许可法》第33条规定："行政机关应当建立和完善有关制度，推行电子政务，在行政机关的网站上公布行政许可事项；方便申请人采取数据电文等方式提出行政许可申请；应当与其他行政机关共享有关行政许可信息，提高办事效率。"这一适应信息时代的特点和要求，其先进性非常突出。再次，首次在法律中规定了行政文件的公示制度。《行政许可法》第30条规定："行政机关应当将法律、法规、规章规定的有关行政许可的事项、依据、条件、数量、程序、期限以及需要提交的全部材料的目录和申请书示范文本等在办公场所公示。"最后，首次规定了执法过程中行政机关主动实施的、面向公众的听证制度。《行政处罚法》首次将听证引入我国的行政程序，但该法规定的听证属于当事人要求的、面向当事人的听证，《行政许可法》则更进一步，规定了行政机关可以在一定条件下主动实施面向公众的听证，从而进一步发展了执法过程中的听证制度。

三、在实践中努力实现《行政许可法》的立法意图和价值

《行政许可法》是一部制定得很好的法律，但是"徒法不足以自行"，这部法律能否实现立法者的意图，发挥其应有的作用，完全取决于政府机关能否准确把握《行政许可法》的立法意图和价值，并在实践中认真贯彻执行之。

由于法律必须具有相当的稳定性以及对各种复杂多变情况的适应性，法律条文不可避免带有某种模糊性和一定程度的灵活性，这样，两种完全对立的执法思路或方案有可能在同一条文中找到字面上的依据，但是，合乎立法原意和法律精神的只能是其中的一种。因此，了解《行政许可法》的立法背景、意图及其价值对于全面、准确地贯彻实施《行政许可法》是十分必要的。总理不久前在全国依法行政工作电视电话会议上指出："在市场经济条件下，政府管理总的方向是减少行政许可，把政府不该管的事交给企业、社会和中介组织，更大程度上发挥市场在资源配置中的基础性作用"；"随着政府职能转变逐步到位，各类社会组织和中介机构不断发育，还要减少行政审批"。[03]这段话对于正确实施《行政许可法》具有十分重要的指导意义。也就是说，尽管《行政许可法》并没有规定各地各部门减少行政许可项目的数量或比例，但实际上当前施行《行政许可法》的首要任务是继续深化行政审批制度改革，把行政许可的数量减下来。在这一点上，国务院率先垂范，减掉1795项许可项目，占全部许可项目的48.9％。能不能把行政许可项目真正减下来，而不是通过合并、捆绑、拆分等办法变相维持甚至增加原有的审批项目，或者在项目减下来一段时间后，又出现反复，是衡量《行政许可法》实施状况的重要标准之一。

切实保证《行政许可法》对行政许可的各项程序要求得到落实，是贯彻实施《行政许可法》的又一关键所在。《行政许可法》对执法部门提出的要求是很高的，有的可以说已经超出了某些地方行政机关工作人员执法条件和能力，但是，政府机关必须按照《行政许可法》的要求去做才能跟上市场经济、改革开放以及社会的发展步伐，对政府机关特别是机关负责人来说，必须从政治高度认识和把握严格执行行政许可有关法律程序的重大意义和价值，增强贯彻实施《行政许可法》自觉性和坚定性，真正地把《行政许可法》变成推进改革的利器。反过来说，由于程序违法在司法监督的范围之内，谁倘若忽视甚至藐视行政许可的法定程序，谁就将在公开的诉讼过程中陷入被动。

贯彻实施《行政许可法》还必须特别重视抓好行政许可监督检查的环节，及时纠正行政许可过程中的不当和违法行为。行政许可中出现的主要问题说到底是利益驱动的结果。故而切断行政许可的利益链条，即可从源头上减少和消除行政许可的滥设问题、暗箱操作问题、部门和地方保护问题以及腐败问题。为此，务必综合采用各种监督手段保证行政许可免费原则的实行，对收费项目进行认真地甄别，审查其是否有法律或者行政法规的依据，并确保"收支两条线"的落实。为督促行政许可机关切实履行其监督检查的责任，《行政许可法》创造性地规定了一个新型的社会监督机制。即要求行政机关必须将监督情况记录在案，同时规定公众有权查阅相关档案，以此"逼迫"和推动行政机关认真展开对行政许可的监督检查，扭转以往行政机关重审批、轻监督的局面。我们期待这一新机制如愿以偿地发挥作用并不断地发扬光大。

注释：

[01]中国社会科学院法学研究所研究员、教授、博士生导师。

立法研究论文范文5

[论文摘要]循环经济是我国实施可持续发展的重要手段之一,本文探讨了企业、政府和社会公众在发展循环经济过程中的努力途径,并对我国完善循环经济的法律和制度提出一些思路。

一、以宪法为核心理念,构建循环经济立法体系

一个国家的法是由宪法和一系列位阶不同的普通法律所组成的一个统一体系。宪法在一国法律体系中具有最高法律效力,普通法律都必须以宪法为依据而制定,不得与宪法相抵触。普通法律依据宪法的规定、原则及精神进行具体化,成为社会实际生活的具体规范。国家立法机关在制定普通法律时,必须以宪法为依据。普通法律的规定不得同宪法相抵触,否则无效。

在经济社会的发展中,公民对环境权、健康权、生命权的理解与要求越来越高。目前,环境权已得到越来越多的人们的认同,目前,世界上很多国家都把环境权写入《宪法》,国际社会以及一些国家开始用立法和法律解释的方式对环境权加以确认,立志于使环境权从应有权利向法定权利的转化。如法国政府内阁会议曾于2003年6月25日通过了关于《环境》的宪法草案。我国宪法第二十六条第一款规定“:国家保护和改善生活环境和生态环境,防治污染和其他公害。”美国第九次修正案规定“不得因本宪法列举某些权利,而认为人民保有的其他权利被否定或被贬低。”“宪法第九次修正案被认为是包含公众免受不合理的环境质量降级的权利。”从上述不难看出,循环经济所体现的宗旨,在宪法中是有切实的依据的。同时,在制定关于循环经济发展的普通法律以及除普通法律以外的法的其他形式时,必须依据宪法的规定、原则及精神制定,不得与宪法相抵触。

二、借鉴国外循环经济的立法模式,构建我国的循环经济立法体系

我国是一个人口众多、资源相对匮乏、环境破坏问题严重的国家。发展循环经济起步较晚、理论研究也较为薄弱。要在我国发展循环经济模式、构筑循环经济法律体系,就需要在因地制宜的基础上,学习国外先进经验,少走弯路。我国循环经济立法必须坚持从实际出发,既要积极推进,又要循序渐进;既要突出重点,又要兼顾一般。我国循环经济立法体系框架可从以下三个方面来考虑:

(一)第一层面的基本法

政府的宏观调控与管理作用极大。客观上需要从全局的高度,制定一部能够统揽全局的、带有基本法性质的促进循环经济发展的法律。明确各级政府及其管理部门发展循环经济的权利和义务,明确全社会发展循环经济的途径和方向,利用政府强制管理的“有形之手”与发挥市场机制的“无形之手”的共同作用,从国家发展战略、规划和决策层次规范循环经济的发展。循环经济作为一种全新的经济发展模式,其核心是最有效地利用资源,提高经济增长的质量,从根本上保护和改善环境,是一场经济、环保和社会的重大变革,需要权威的法律手段作为支撑、保护和引导。因此制定循环经济的基本法是十分必要的。从这一层面来考虑应制定《循环经济促进法》。

(二)第二层面的综合性法律

目前,我国现有的环境与资源保护法律法规许多属于综合性质,不少是在20世纪80年代末或90年代初制定的。当时的立法目的、法律的基本原则和制度还带有计划经济色彩,以环境污染防治为核心的环境法体系在环境管理机构设置、环境保护基本原则及法律责任等方面存在重污染防治规范而轻生态环境与资源保护的缺陷,因此对这些法律法规应及时修改,适应发展循环经济的需要。

(三)第三层面的针对各种产品性质制定的具体法律法规属于第三层面的立法问题,如主要工业废弃物、农业废弃物、废包装、废塑料、废玻璃、废旧家电、废旧电子产品、建筑废物、厨房垃圾、废旧汽车及其配件等大宗废物的专业性循环利用问题,既属于企业层次上的问题,又属于区域和全社会层次上的问题,现行的相关法律和行政法规规定零散,缺乏系统和综合性的解决机制,要加快制定针对各种产品性质、操作性强的具体法律法规建设步伐。

三、通过立法,建立约束激励机制

(一)通过科技立法,促进循环经济快速发展

政府应切实发挥建立循环经济型社会的主导作用,开办各类研发机构。除了发挥政府办的研发机构“国家队”、“主力军”的作用,从事多方面的研发,特别是重点攻关项目的研发,还要鼓励、引导、支持民营机构的研发和企业的研发活动。研发机构的任务,就是从本地实际出发,研究和开发适用有效的可以替代传统做法的资源节约型的新材料、新能源、新工艺、新产品,研究和开发使各类废弃物利用更充分、质量更高、附加值更大的新技术、新工艺。

各地政府不仅要为政府办的研发机构提供资金,而且应每年拿出资金,以课题招标的方式扶持民营研发机构和企业的研发活动。要依法保护研发机构成果的知识产权,同时通过科学教育、科学知识普及,进一步传播增进大众对科技的理解和参与,形成一个政府、产业、教育、学术、金融、民间组织及个人等共同推动科技创新的局面。

(二)建造绿色财政制度

购买性支出政策。在购买性支出的投资性支出方面,政府应增加投入,促进有利于循环经济发展的配套公共设施建设,例如,大型水利工程、城市地下管道铺设、绿色园林城市建设、公路修建等。在购买性支出的消费性支出方面,政府可通过实际的绿色购买行为促进循环经济的发展,例如,优先采购具有绿色标志的、通过ISO14000体系认证的、非一次性的、包装简化的、用标准化配件生产的产品。通过改变政府的购买行为,可以影响消费者和企业的生产方向,从而促进循环经济的发展。

财政补贴政策。政府可以考虑给开展循环经济的企业以财政补贴的照顾,如采取物价补贴、企业亏损补贴、财政贴息、税前还贷等。同时,对企业生产经营过程中使用的无污染或减少污染的机器设备实行加速折旧制度。政府对企业通过有针对性的财政补贴,可调动企业循环经济建设的积极性,从而指导整个社会资源向循环经济的方向发展。

许可证制度。政府确定某一地区排污或排污浓度的总体水平,实现污染许可证的发放量等于该总体水平。发放许可证时,可结合企业现有排污情况,成比例缩小允许的污染物排放数量,超标部门给予经济甚至是法律的惩罚。

财政信贷制度。信贷制度是环境经济制度的重要组成部分之一。它可以根据循环经济的要求,对不同对象实行不同的信贷制度,即优惠信贷制度或严格信贷制度。这样做的好处是将对实施循环型经营的企业给予更加优惠的待遇,鼓励人们朝着循环型发展模式的方向去生产和消费。

完善现有税费制度。政府可以制订出特别的税、费政策。这一方面,国外同样也有先例。此外,如美国的税收减免政策、日本的特别退税政策,以及荷兰利用税法条款来推动清洁生产技术的开发和应用。另外,发达国家还普遍采取了其它一些税收政策,如征收生态税、填埋和焚烧税、新鲜材料税。各级政府应加强政策引导,通过实行“绿色税”等措施,利用政策导向和经济杠杆,促使企业、公民自觉地为建立循环型生态社会进行绿色生产、绿色消费,推动建设循环型经济社会。

利用奖金等多种奖励手段。政府可以设立一些具体的奖励政策和制度,重视和支持那些具有基础性和创新性、并对企业有实用价值的资源开发利用的新工艺、新方法,通过减少资源消耗来实现对污染的防治。如美国1995年设立的“总统绿色化学挑战奖”,英国2000年开始颁发的JerwoodSalters环境奖。日本政府在许多城市设立了资源回收奖励制度,目的是要鼓励市民回收有用资源的积极性。为促使废弃物回收再利用,日本大阪市对回收报纸、硬板纸、旧布等废弃物的社区、学校等集体发放奖金;并在全市设置了80多处牛奶纸盒回收点,以免费购买图书方式鼓励市民回收牛奶纸盒;对回收100只铅罐或600个牛奶罐的市民予以100日元的奖励。泰国曼谷市建立“垃圾银行”,鼓励少年儿童收集垃圾、分类装袋,并交由“垃圾银行”处理。“垃圾银行”每3个月计息一次,以铅笔、书本、袜子等生活必需品作为利息,予以奖励。

(三)建立约束机制

政府优先购买资源再生产品。通过干预各级政府的购买行为,促进资源再生产品在政府采购中占据优先地位。美国几乎所有的州都有对使用再生材料的产品实行政府优先购买的相关政策或法规。联邦审计人员有权对各联邦机构的再生产品购买进行检查,对未能按规定购买的行为将处以罚金。在河北省的循环经济建设中,我们也不妨效仿这一手段,并通过立法形式加以巩固。

立法研究论文范文6

关键词:大学治理/公法人化/教育法制/行政法治

内容提要:现代公立大学的治理结构正经历着从“二元对峙格局”向“多元参与格局”转变，公法人化是实现这一根本转变的重要途径，是现代公立大学组织变革的普遍趋势。现代公立大学的公法人化必然以自治和效率为价值导向，促使其外部关系从“学者共和国”、“学术给付企业体”向“第三种类型”发展，促使其内部关系从“团体自治”、“住民自治”向“民主参与模式”发展。就我国大陆地区公立大学的公法人化路径而言，我国应当采取公法社团形态为主、以公法财团为辅，不宜采用公共营造物和特殊公法人的形态；可以借鉴德国的“大学咨询监督委员会制度”，以增加大学治理对社会需求的回应性；应提升学术自由权主体的法律地位，尝试建立教授会作为学术事项的决定机构，并尽量确立学术人员在学术评价体系中的主导地位，改善公立大学治理的内部结构；国家对公立大学的监督应当适度松绑，以维持国家监督与大学自治之间的微妙平衡。

一、前言

政府干预与大学自治的关系问题是自大学产生以来永恒的主题，学术自由是学者们始终高举的精神旗帜。与之相关联，大学的内部治理结构的变迁一直在学术主导与行政主导两者的“二元对峙格局”中你进我退，发展变化。理所当然，学者的相关研究也基本上囿于这一分析框架进行探讨，主张对大学组织结构中学术权力与行政权力之间关系不断地进行调整和发展，以促进两者之间的均衡化。[1]然而，随着全球化的发展和各国现代社会的转型，影响教育活动的主导因素发生深刻变化，市场力量成为学术力量和政府力量之外的又一种重要力量，其他社会力量也日渐勃兴。第三种力量和其他社会力量的兴起必然要求大学内部组织结构和方式进行相应的调整，朝着“三元互动格局”、甚至是“多元参与格局”的方向发展，这实际上是对大学的内部组织结构进行根本性的再造。[2]“我国由传统的计划经济体制向社会主义市场经济体制转变，引起社会广泛而深刻的变革。在社会变革中，高等教育的举办者、管理者、办学者角色分化，相应地举办权、管理权、办学权面临着重组与重建。”[3]也就是说，如何平衡这多元主体之间的关系，使得政府干预、大学自治、市场力量和社会参与之间协调运行，也已经成为当前我国公立大学组织变革必须回应的新挑战。[4]

公立大学组织变革是公共行政改革的重要内容，自然也是行政法治发展的重要内容。也就是说，公立大学的组织变革必须遵从行政法治的基本理念、制度和方式来进行。从域外的相关制度建设来看，公立大学的公法人化已经成为各个法治国家和地区回应这种新挑战的基本经验和思路。[5]但是，它们实施公立大学公法人化改革的时代背景、功能定位、具体形态以及制度建设并不完全相同，也存在着许多的差异之处，呈现出鲜明的个性色彩，蕴涵着不同的发展逻辑。本文正是从公法人的基本理念出发，提炼公立大学公法人化的域外经验，并结合我国的教育法制的现实情况，进而思考我国公立大学公法人化的基本问题和发展路径。

二、公法人之基本理念

（一）公法人之内涵

“公法人”这个概念非常复杂，在普通法系和大陆法系的行政法学上，其内涵也存在一定差异。“英国行政法著作中所讨论的公法人主要是指在具有一般职权范围的中央行政机关和地方行政机关以外，享有一定独立性和单独存在的法律人格并从事某种特定的公共事务的行政机构。英国行政法学著作有时又称这类机构为半自治的国家行政组织或半自治的非政府组织。”[6]在大陆法系国家，在公私法区分的基础上，将法人分为公法人与私法人。公法人作为一个独立的法律实体，在通常的行政组织之外执行法定的行政任务，其可以自负其责地进行活动，但仍应受国家的约束。[7]在法国，公法人主要包括一般公法人和特别公法人。一般公法人包括国家、一般地域团体（市、县、省）和特别地域团体，特别公法人又被称为“公务机构”，主要以财团法人为主，也有一些具有社团法人的性质。在德国，公法人包括公法社团、公法财团和公营造物。公法社团是指由一定社员组成，且被赋予一定公权力，而其存续不受社员变动影响的行政主体，是一种以‘社员’为中心的团体，属于一种“人的组合”。公法财团是指以一定的资金或财物作为履行行政任务的行政主体，属于一种“物的组合”。公营造物是指行政主体为达一定公共目的，结合一定的物与人所成立的行政组织，属于一种“人力与物力的结合”。[8]在日本，公法人主要包括国家和地方团体、营造物法人、公共组合和独立行政法人。营造物法人是指不由政府直接经营，而是在自负盈亏的原则下采取企业式经营方式经营，交由国家或者地方公共团体出资设立的独立法人。公共组合是指为了实施属于公共行政的特定事业，由有利害关系的人组成的公法上的社团法人。[9]在1997年7月《独立行政法人通则法》和《独立行政法人通则法施行之相关法律整备法》公布后，独立行政法人也成为一种非常重要的公法人。[10]相比较而言，英国的公法人的范围比大陆法系国家公法人的范围更狭窄些，大致相当于法国行政法上所说的“公务法人（特别公法人）”，日本行政法上“其他行政主体”。[11]本文主要沿袭大陆法系的理论脉络来探讨公法人制度。在法国，公立大学被认为是属于特别公法人；在德国，公立大学一般被认为属于公营造物；在日本，公立大学被界定为属于独立行政法人。

（二）公法人之功能

随着社会的多元化与复杂化，行政职能不断扩增，行政组织也随之有日趋分殊化的趋势，分权化和民营化成为两种基本路径，现实行政组织变革正朝着去中心化和去官僚化的方向发展。公法人的产生、发展和完善正是西方法制发展中对这种强烈的社会需要做出的非常有效的制度供给。总体来看，公法人制度主要满足了两个方面的社会需求，具有两个方面的制度功能。

1．自治功能

所谓自治功能，是指公法人制度满足了公共行政承担者对自治的需求。法国行政法学上认为，一般公法人是基于“政治性分权”的法理基础，而特别公法人是基于“技术性或业务性分权”的需要。但是无论是哪种公法人，都必须遵从的或尽量满足自治原则的要求。所谓自治原则是指公法人享有自己的财产于人员，独立的预算与行政权，具有完整的权利能力，可以以自己名义进行诉讼等。“而自治程度的差别，尚可以该法人臣属于公法的情况来评估。尽管公务机构皆是公法人，但并非与其相关的一切皆由公法来规范。凡依其设立章程规定，适用司法的程度愈高者，此类公务机构则有较大的自由空间。相反的，若其大部分是受公法规范，其自主性便相对减低。”[12]德国行政法学上认为，无论是何种公法人，它都必然具备自治与民主的功能。“此种自治的核心，旨在确保此一领域的自主性，乃至于意见自由形成的管道与过程，免于国家或政治、经济势力的操纵。”[13]日本行政法学上认为，独立法人创设的重要考虑之一就是国家行政的“垂直精简”。日本行政改革会议1997年提出的最终报告指出，“行政改革之最大重点在于以‘从官到民’、‘从国家到地方’之观点，重新思考如何修正国家行政之角色”，关于政策的实施机能部分，“则可运用外局（实施机关）及独立行政法人制度，资以期待自律性、效率性的营运。”[14]

2．效率功能

所谓效率功能，是指公法人制度满足公众对更加高效优质的“公共物品”的需求。法国行政法学上认为，公务机构必须遵从的另一项基本原则是专业原则。所谓专业原则，就是要求公法人的设立的目的和业务内容是明确而且特定的。这一原则对公法人既是一种保障，也是一种限制。“一旦业务独立且予以法人化，专业原则保障公务机构之职权不被其设立母体或其他行政机关所侵蚀。但在另一方面，该原则亦限制公务机构之业务范围，不得跨出‘本业’以外之其他领域。”[15]可见，专业原则旨在确保专业判断的独立性，必然有利于公共机构高效优质地提供公共服务。德国行政法学上认为，公法人还必然具备利用与经营的制度功能。利用与经营的功能在于使得“原本存在于科层制体系的行政服务，从组织上予以抽离出来，以便适当而有效地履行特定行政目的”。[16]日本行政法学上认为，独立行政法人创设的另一个重要考虑也是业务的效率化。而且强调：“独立行政法人制度所追求之效率性之意义，并非单纯地业务务执行上时间、劳力、费用之削减等所谓经济上之效率性，而是赋予独立人格而产生之效率性，即从国家行政组织独立出来，可解脱国家行政组织之拘束，例如组织成员、人事、业务营运、财政等之自由度扩大，此种之意义效率性，始为重要。”[17]

公法人的这两种制度功能中，第一种功能是主要的、前提性的功能。第二种功能是一种次要的、结果性的功能。也就是说，行政实施主体自治需求的满足并不必然导致行政实施主体效率的提高。但是，在实践发展中公法人的这两种功能往往会形成一种良性互动的关联。也就是说，团体自治需求的满足可能极大提高其提供“公共物品”的效率，而公共事业效率的提高又可能成为扩大团体自治权的动因。

三、公法人化：现代公立大学组织变革之趋势

学术自由是大学的灵魂和品格之所在，这一点已经得到普遍的认同。而大学自治是学术自由的制度性保障。[18]公法人正是一种能够充分保障大学自治和学术自由的功能性组织制度。所谓公法人化，是指公共行政承担者的组织变革以公法人为发展方向，并以充分发挥公法人的制度功能为目的。公立大学是由教师、研究人员、学生与行政人员所组成的一种人合社团，将人合社团赋予独立法人格，即是公立大学公法人化。“虽然公立大学组织形态的改变，其实不能保证大学经营的成功或竞争力的提升。然而，公立大学公法人化产生最直接之实益，在于大学可脱离与国家最高等教育机关之部属机关地位，获得法律上独立之人格地位，可更广泛享有人事、立法、财政、组织计划自，及有助于大学自治之推动。”[19]

有鉴于此，现代公立大学的组织形态大都采取法人化的方式或者正朝着法人化的方向发展。美国的公立大学一直以来都采取法人化的组织方式，大学中最高领导地位的机构是董事会，不论公立或者私立大学都由外部人士所组成，使得大学具有向社会与企业开放性；同时，董事会也成为阻绝外来不当势力与干预“护城河”功能，使大学与政治保持一定距离，并同时扮演学校与教育部降缓冲突的“缓冲器”功能；董事会的设置与功能是美国大学的最大特点。[20]英国的公立大学比较复杂，既有早期通过王室获得皇家特许状取得法人身份的大学，也有本世纪以来通过议会法获得法人地位的大学，还有经登记注册以公司形式存在的学院。[21]“多科技术学院及其他学院起初没有法人资格，由地方政府进行管理，但20世纪80年代以后，英国政府为了反映这些学校的全国性作用，使其能改善管理，更好地配合经济发展的需要，将其从地方政府手中转移到中央政府，且赋予其法人资格”。[22]

德国的大学在20世纪60年代以前，受到洪堡大学理念的影响，大学以各学院代表为构成分子，形成“学者共和国”；20世纪60年代以后，在“大学民主化”呼声之下，要求参与校务者不应仅限于教授，并应及于学术助理及校内中间阶层，也就是改变仅由教授独享决定权，而成为强化民主参与的“群组大学”；1988年德国修改《大学基准法》，对于公立大学与国家之间的关系作出改革，一方面引进大学咨询监督委员会，另一方面公立大学也可以采取公法财团法人型态，使大学具有企业化、效能化精神，提升学术竞争力，成为“学术企业给付体”。[23]日本国立大学法人化最早源于1997年桥本龙太郎首相任内提出的“独立行政法人制度”，引起日本学界重大争议；1999年日本内阁作出“关于国立大学独立行政法人化，一方面尊重大学的自主性，另一方面作为大学改革之一环来加以检讨，到平成15年作成结论”的决议；2000年开始组织有关学者组成“调查检讨会议”开始进行检讨，并在2002年提出“关于新的‘国立大学法人’图像”的最终报告；2003年向国会提出国立大学法人法等相关的六个法案，并于同年7月完成立法而于10月开始实施，并于2004年4月完成国立大学法人化之过程。[24]早在1983年，我国台湾地区修订大学法时就试图使公立大学公法人化，虽然囿于当时的法制和观念条件，公法人的立法未竟全功。在1986年台大学生发起的大学改革运动中，再次鲜明提出公立大学公法人化之口号，当时该主张的主要目的是保障学术自由与大学自治；[25]1987年当时有立法委员所提出的大学法修正案，首次将公立大学规定为公法人，但经过长期的大学法修正运动之后，虽没能够使公立大学法人化，却也争取到“大学应受学术自由之保障，并在法律规定范围内，享有自治权。”的明文规定。当时争取公立大学法人化的唯一目的时为了保障学术自由。其后教育部为了回应大学发展需要，并回应公立大学法人化的呼唤，自1997年起进行“大学运作与学术自由、大学自治之研究”计划，随后成立“大学法修法委员会”，研拟公立法学公法人化相关条文。然而，由于2002年11月行政院通过组织改造推动委员会所提“行政法人建置原则”，并列列举大学得制定该类行政法人之通用性法律。教育部为配合该政策实施，重新修正大学法修正草案，增列“行政法人国立大学”专章，报行政院审议后，于2003年6月函请立法院审议。该章的规定在台湾地区法学界引起广泛的争议，该草案还未被通过。[26]

可见，尽管大陆法系国家与英美法系国家关于“公法人”理论的理解存在差异，但它们在法制发展的实践中都赋予了公立大学公法人的法律地位，这是两大法系国家公立大学组织变革的共同特点和趋势。

四、现代公立大学公法人化之方向

大学治理涉及到大学的设立者与大学之关系、大学内部组织在大学内部决策过程中的权限分配，以及大学内部成员参与决策的方式及程度。笔者认为，现代公立大学的公法人化是对大学治理结构的根本性变革，其功能在于充分实现自治和效率功能，其效果在于纠正以往将公立大学的内在结构视为学术权力与行政权力（国家干预的力量）之间“二元对峙格局”的固有思维，使之朝着包含国家力量、学术力量、市场力量和社会力量之间“多元参与格局”转变。这一转变既涉及到学校与外部力量之间的关系，也涉及到学校内部各种主体之间的关系。但是，不论是外部关系还是内部关系的平衡和协调，最终都必然要求公立大学自身组织结构的转变，并依赖于行政法治的监督和保障。也就是说，这种转变直接影响到大学治理中两大基本关系的深刻调整。

（一）外部关系：“学者共和国”、“学术给付企业体”与“第三种类型”

就外部关系而言，自中世纪至今大学的发展变迁，主要是如何抵制外部力量（如国家、教会和企业）干预的历史。德国大学法的发展经历了两种极端的现象：一为“学者共和国”（Gelehrtenrepublik），另一为“学术给付企业体”(wissenschaftliches)。前者主要针对大学内部各组群（偏重大学组织内部之设计）；后者着重于大学对外部所呈现企业竞争性格。[27]十九世纪德国学者洪堡所提出的学习者与施教者结成一体的概念，就与学者共和国的思想相当，旨在强调大学消极地防止国家干预，建立学者与学生闭锁自珍的“象牙塔”，关起门来作皇帝，孤立于社会之外，不愿随着社会的变化进行改革。但是在现代社会中，公立大学单单进行纯粹的学术研究是不现实的，“尤其是现代大学已经成为他们所服务的社会的不可分割的一部分，大学作为知识的生产者、批发商和零售商，是摆脱不了服务职能的。”[28]有鉴于此，“学术给付企业体”的理念得以产生，强调大学本身的开放性，促使大学对社会的适当回应，促使大学与社区适当联结，融入社会中。

随着全球化的发展，高等教育日益走向社会的中心，成为社会的“动力站”，高等教育的重要性更加凸显。学术也不仅扮演了企业间竞争重要要素，并同时影响国家制度的发展。“大学组织建构不应再偏执于极端一方或为学者共和国、或为学术企业体，而应兼具两方优点，形成一种第三种类型，以确保大学处于竞争时代，不断提升学术，国家竞争力始能与日俱进。”[29]在这“第三种类型”中，“学术的提升不再是大学本身事务也同时是国家高度介入影响的责任。”有的学者认为，1988年德国新修订的大学基准法较多地体现了“第三种类型”的特征。该法对公立大学作出两项改革，一是引进了“大学咨询监督委员会”，二是公立大学也可以采取公法财团法人的形态。“二者的共同点则均是适度纳入校友、监管机关及企业、文化与科技人士参与决策，使大学具企业化、效能化之精神，提升学术竞争力。”[30]

（二）内部关系：“团体自治”、“住民自治”与“民主参与模式”

就内部关系而言，大学的发展变迁过程主要是随着外部关系的变化，大学自治主体的范围、地位和权限发展变化的过程。其主要涉及到大学内部之间组织决策权限的分配、大学内部成员参与等制度。就自治的主体而言，学理上有“团体自治”与“住民自治”的区分。所谓团体自治，“意谓承认在国家之内仍有某种程度独立于国家意思之外的团体，在赋予此等团体处理失误权限的同时，更保障其作为团体的对外自主性，国家或其他权力均不得随意加以侵害、干涉，而将事务处理之权限委诸该团体之判断与责任。在性质上属于‘法律意义的自治’”。所谓住民自治，“则意谓自治团体之构成员为确保团体意思之形成乃是基于构成员之合意，以使其权益获得周全得保障，必须以民主得方式组织团体并加以营运、管理，以免团体自治亦失其意义，故而属于‘政治意义的自治’。”[31]在国家权力时期，为了防止公立大学成为“教育部大学”，进而保障学术自由，大学自治更多地被强调为一种“团体性的自治权”。但是“如果仅由团体自治而无住民自治，则外部压迫固然可以避免，但内部压迫所造成的痛苦可能尤有过之，在结构上此种自治仍不具有实质意义。”[32]所以在公立大学的外部关系法治化之后，大学自治的关注点更多地集中于“住民自治”。自历史发展而言，团体自治的思考模式在德国、法国较为发达；住民自治的理念，在英国比较受重视。[33]

随着现代大学理念的发展，大学的外部关系开始走入“第三种类型”，大学承担了更多的社会责任，大学自治权的性质也被重新认识。“大学自治权本质上系属‘教育行政权’，故亦可称为‘大学自治行政权’”，它包括规章制定权、组织自和教育事项执行权，而不仅仅是学术自由的事项。[34]为了协调不同主体之间对不同自治事项决策的权限和程序，大学治理的内部结构再也不能简单地由某一方成员来占据主导地位，“民主参与模式”开始兴起。[35]所谓民主参与模式，是指大学最高决策机构由校长、教师代表、学术与行政主管、研究人员代表、职员代表、学生代表及其他有关人员代表组成之。不同自治事项的决策必然包括不同的利害关系人的参与，且这种参与得到民主而公正的程序保障。这一治理结构以团体自治为前提，深化住民自治的内涵，并扩展了参与的主体。与住民自治相比，它更加强调住民之间存在利害关系的差异性，更加强调对不同事项由不同的住民来参与。更重要的是，它强调治理结构中必须提供渠道供利害相关学校外部力量来参与。笔者认为，当今世界大学治理大致有两种民主参与模式：[36]一是德国模式。其自治权的主体主要是教授，形成了“以教授组织为中心的大学自治模式”，其外部力量的参与主要是通过咨询监督委员会。二是美国模式。在该模式中，董事会的领导和终身教授制是其鲜明特色，自治权的主体不限于教授，形成了“理事会领导下的大学自治模式”，其外部力量的参与主要是通过董事会。“董事会介于社会与大学之间，一方面扮演着‘桥梁’的角色，以传达社会对大学的期盼；它方面董事会也担负着‘缓冲者’的功能，阻挡人和对大学自主不当干预。”[37]

五、现代公立大学公法人化之形态

公法人化形态选择问题的升温始于1998年德国修订大学基准法第58条。该条规定大学原则上为公法社团并同时为国家设施。除此项规定外，该条并增列大学可以以其他法律形态来设立。自此之后，德国公立大学的法律组织形态不再以公法社团为限，公立大学组织形态的选择也就成为公法人化过程中被普遍重视的问题。[38]从理论上来说，公立大学法人化的选择具有多样性，法人化可以选择私法人化或者公法人化，而公法人化的形态也可选择社团化、财团化或者营造物法人化。但是，所有选择必然受目的导向所支配，公立大学公法人化形态的选择也是如此，不同的法人形态必然是基于不同的社会考量，并具备不同的制度功能，最终服务于不同的目的取向。具体来看，现代公立大学公法人化的形态有如下四种可能：

（一）公法社团

如果把大学视为“学者共和国”，作为知识和真理的追求者的师生所组织的团体，而不只是研究学术与学习知识之场所或设施，将公立大学的法人化朝着“自治化”方向发展，那么公法社团的形态是最符合大学本质的一种形态。[39]

但是，公法社团形态并不能充分满足大学的效率功能。公法社团强调组织体内的个人是“社员”或者“成员”的身份，只有成员个体才享有自治权。这种身份地位对于教师而言自无异议，但对于学生而言并不完全。学生与学校之间的关系更多的是一种“利用者”的身份。所以，如果单单把公立大学看作公法社团，那就可能使得学生以及其他主体的参与正当性不够。正因为如此，公法社团形态的大学更易于发展成缺乏开放性、高度封闭性的组织，也使得社会责任无法通过制度化的渠道输入大学，大学也不愿意对外部主体的需要做出适度的回应，不符合公立大学治理民主参与模式的要求。所以，各国都不将公立大学仅仅定位于公法社团。比如，德国早在1976年的大学基准法第58条规定，大学为公法社团并同时为国家设施。也就是说，德国公立大学在法律组织上具有双重身份：一为公法社团。即教师和学生享有宪法所赋予的学术与学习自，他们可以通过选举产生代表组成的“校务会议”决定大学学术重要事项。二为公共营造物。学生及其他主体在一定程度上可以基于“利用者”或“使用者”身份来处理和协调与大学之间的关系。

（二）公法财团

公法财团是指国家或其他公法社团，为了履行公共目的，依据公法捐助财产而成立的组织体。“公法财团与公法社团的区别在于其为财产结合体，并无社员的存在，财团设立者并非财团的成员而立于财团之外，捐助者除非通过任命董事对财团运作加以实际的影响，在法律上没有权力用指令的形式拘束其运作。公法财团与公务机构（公共营造物）的区别在于公法财团对设立者的依存关系不如公务机构来得强。”[40]相比较而言，公法财团在组织上、人事上和财政上具有更大得自主性和灵活性。“公法财团组织可以对学校特色而作不同设计，特别是大学有附设医院，大学本身采公法财团法人有利于医院独立运作，适应外界竞争力。”所以，“为了使大学所赋予之公法任务适当完成，公法财团应属于较理想之法律形态。”[41]有鉴于此，德国下萨克森邦大学于2002年6月24日新修订的《下萨克森邦大学法》第1条明确规定，以国家为设立主体之大学与以公法财团法人为设立之主体之大学均由国家负责。开始引进公法财团大学组织形态。

但是，关于公法财团能否满足大学自治的功能也曾存在争议。如果是公法财团的形态，可能会将大学从以人为主的“学者共和国”转变为少数财产管理者经营的资产，除非在法律上或者捐助章程中明确规定大学教师与学生的参与地位，否则大学自治可能只有团体自治意义上的“自主”，而缺乏住民自治意义上的“自律”。[42]而德国联邦判决[43]认为，大学享有学术自由是宪法保障，国家对大学运作的基本维持负有义务。这一宪法义务当然也及于公法财团大学。公法财团大学之改制不是为了直接减轻国家的负担，也不是要让大学更有潜力从民间中取得财源，积极运用学校本身，以增加与国外大学的竞争。同样，公法财团法人属于国家行政体系的一环，财团行为必然受宪法、行政法、财政与公务员法规范。[44]

（三）公共营造物

公共营造物是公行政主体，结合一定的人与物所成立的组织，并以达成公法上的特定任务为目的，而设立公共营造物的公行政主体对营造物活动能够持续发生影响力。相较于公法社团的组织形态而言，公共营造物突出了作为“使用者”的利害关系人的要求，这些要求被法定化为特定的行政目的，使得利害关系人的参与具有了正当性，无疑有助于改变大学过于封闭的状况。

但是，对于公共营造物形态能否满足大学自治的功能却存在颇多异议。有的学者认为由于营造物原则上并没有成员的概念，因此不存在自治。[45]“在这样的性质下，会将教师与学生的地位外部关系化，教师系受聘者、被配属者，学生是营造物利用者、消费者，并非大学的构成员，不能参与自治。”但也有学者认为有可能存在以成员为基础的公共营造物，也有认为公共营造物是具有以“社会参与”为特征的行政结构，在特定的条件下也有自治的功能。[46]

（四）特殊公法人

关于公立大学法人化的形态选择，台湾地区有的学者认为，公立大学公法人化应当采取兼具公法社团、公法财团及营造物法人性质的特殊公法人。[47]公立大学采取特殊公法人的形态予以公法人化，日本于1997年《行政改革会议最终报告》中提出的独立行政法人可以说是一次尝试。独立行政法人制度主要的考量因素是精简国家行政机构，其法律地位独立于行政组织之外，其组织体内成员身份分为公务员型和非公务员型两种，但实际上预定法人化之事务中，95％的是公务员型，其首长的产生由主管大臣任命，但缺乏国民参与制度。相比较而言，这种特殊公法人兼备了上述几种公法人的一些特点，在法律效果上一定程度上平衡了公立大学公法人化的自治功能和效率功能。

但是，日本的独立行政法人形态也存在一些致命缺陷。比如缺乏国民参与制度，导致其对社会的回应性较弱，这种不利影响将在日后逐渐凸现出来。更重要的是，日本这种形态的公立大学法人化，“系于公务员定员削减之政治公约下之牺牲产物，理论上直接冲击大学及自治性之理念，亦与学术自由之理念背道而驰，论理上应检讨之课题，不甚枚举。”比如，一方面赋予公立大学的独立地位，另一方面首长的由主管大臣任命权，两者就是一个矛盾的组合。所以，到2002年3月日本也不再坚持以《独立行政法人通则法》适用于国立大学，而改以制定《国立大学法人法》取代它。

以上探讨足以表明，公立大学法人化形态的选择远非易事，需要对社会基础、大学精神以及个体观念都充分而仔细的考量，力求对多种价值予以应有尊重并和谐共存。

六、我国公立大学公法人化之抉择——以台湾地区《大学法修正草案》之讨论为参照[48在全球化的进程中，各国的大学都逐渐成为全球竞争的主体，公法人化也成为现代公立大学组织变革的基本趋势，我国公立大学的组织变革自然也不可能置身于该潮流之外。但是，我国学界对此虽有所讨论，相关研究却并未深入，公立大学的公法人化也尚未列入我国行政改革的议程。[49]相比较而言，台湾地区学界和行政界对此问题的关注度更高，探讨也更加深入，相关改革进程也稍处领先位置。自台湾地区“教育部”于1992年提出大学法修正草案以来，关于公立大学的法律地位、校长产生程序、校外人士参与制度以及如何大学内部自主弹性问题就引起了激烈的争论，至2003年“行政院”将重新形成的大学法修正草案提交“立法院”审议时，虽已历时十余年的讨论，很多关键问题却始终没有达成完全的共识，一直延续至对2003年版的大学法修正草案的讨论之中，并重新激发起学界的广泛争论。由此可见，有些问题是各个国家和地区公立大学公法人化过程中必然面对的共性化的问题，基于两岸文化价值观念的共通性，台湾学者的思考或有可资参照借鉴之处。本文即以台湾学界的相关讨论来探讨我国大陆地区应为之抉择。

（一）公法人化形态之选择

这是公法人化过程中必然面临的首要问题。台湾地区的草案规定：“国立大学分为一般国立大学及行政法人国立大学。行政法人大学应自行或联合数校成立董事会。”（草案第5条）从这一条文来看，行政法人毫无疑问是属于公法人，但属于何种形态的公法人却并不明确。尽管也有的学者结合修正草案第27条、第29条和第30条有关董事会组成和设计的规定来看，认为行政法人“国立”大学的性质是公共营造物的公法人。根据草案中的相关说明表明，“行政法人国立大学”的设置目的在于和采取校务基金方式运作的“一般国立大学”相区别，特指采取第二章规定的董事会方式运作的国立大学，并无进一步区分之意图。[50]尽管如此，这一概念还是引起了学者的反对。有的学者认为，“行政法人之‘行政’即强调监督管理、规划之意，而大学成为法人，主要是释放它的行政性格，强巩其学术自主、自治地位，因而冠以‘行政’与体质矛盾。……大学法修正草案中仅抄录行政法人法中有关职员、工、警卫过渡期间保障条款，其余如大学之组织、运作与财务则和行政法人法主要条文如董事会、职权与监督等毫不相关，勉强称行政法人，反有误导之嫌。”因此，“无论基于行政法人之目的或精神而言，国立大学都不适宜冠以行政法人之名称，应恢复原先讨论的‘公法人’用语。”[51]

我国《高等教育法》第30条规定：“高等学校自批准设立之日起取得法人资格。高等学校的校长为高等学校的法定代表人。高等学校在民事活动中依法享有民事权利，承担民事责任。”该项规定明确了高等学校的法人地位，但也没有具体到何种法人形态。由于我国无公私法之分，也无公法人、私法人的区别，高等学校实际上处于非常模糊的法律地位。一般认为，我国的公立大学法人应属于事业单位法人，但具有多重性质。它既是民事主体，又是教育主体，具有双重的法律地位。[52]笔者认为，我国公立大学公法人化的形态选择应把握如下两点：其一，我国公立大学法人化应以公法人为方向更为合适，应当淡化我国公立大学作为民事主体的色彩。因为公立大学负有特定的公共任务并因此接受政府预算支持，如果采取私法人的形态，必然导致政府对大学控制力的降低而逐步缩减其对大学的财政义务。其二，我国公立大学公法人化应采取公法社团形态为主、以公法财团为辅，不宜采用公共营造物和特殊公法人的形态。主要原因在于我国公立大学基本上还属于“教育部大学”，受行政力量强力支配。虽然1998年颁布的《高等教育法》从第31条到第38条规定了大学的自。但是，在其公立大学的内在结构中，仍然是行政管理权占主导，行政管理权和学术自由权之间形成了一种既协调又紧张的关系。[53]在这种情境下，公立大学组织变革的首要前提在于提升学术力量的法律地位。就此而言，公法社团是最为理想的一种方式。但是，我国公立大学还普遍面对的另一个难题是教育经费的短缺问题。为了改变这种境况，1995年颁布的《教育法》已经突破了原先的由政府独家办学的旧格局，按照法律规定，举办者可以是各级政府，也可以是企业、事业组织、具有法人资格的社会团体和公民个人，它们可以单独举办，也可以联合举办。[54]所以，采取公法财团的形态有利于公立大学加强与企业、政府合作，拓展“第三渠道”（即社会服务）来获得资源，提高自己的竞争力。所以，我国公立大学法人化过程中对某些少数被教育部列为重点发展、且国家财政资助充足的大学（比如被列入211工程的前10位的大学）宜采取公法社团的形态，其他公立大学宜采取公法财团的形态。而公共营造物形态的大学很可能将教师因“受聘者”的地位而被边缘化，不利于学术自由；特殊形态的公法人形态的大学很可能陷入非驴非马、又驴又马的境地，也不利于发挥自治与效率之功能，所以这两种公法人形态在我国目前暂不宜采用。

（二）校外民主参与途径之选择

这是通过公法人化来调整公立大学与外部关系的重点问题。台湾地区的草案遭到学者最强烈批评的是关于董事会的设立、地位和组成问题。（草案第5条、27条、28条、29条、30条）该草案规定，行政法人“国立”大学成立以后，应当自行或者单独联合几个学校设置董事会，董事十一人至二十一人，任期四年，连选得连任，并以一次为限。董事由“教育部”就学校校务会议通过推荐之人士，以及高等教育审议委员会推荐得校外声望卓著人士遴聘产生之；校外董事人数，不得少有全体董事总额得二分之一。董事会行使职权时，发现学校有重大违失，应立即报“教育部”。董事会设置董事长一人，由“教育部”部长就董事中提名，提请“行政院”院长聘任之。这一制度设置之初衷在于构建一种外部力量参与大学治理的途径。正如草案的相关说明所指出，“为避免大学过于封闭与社会脱节，难以回应社会之需求，明订各大学应设置董事会，使各行政法人‘国立’大学具有外部开放性、容纳国内外专家学者与社会人士之董事会，对学校管理与发展提出建议，一方面使大学因社会参与受到外来刺激，而不至于封闭，他方面可扮演代替教育部监督学术机制，亦即由外部社会精英参与管理监督之模式。”[55]但是，台湾学界大多认为这一规定显然存在极大缺陷。其一，董事会的定位模糊。一般法人的董事会是法人的内部机关，但行政法人“国立”大学的董事却可以跨几个学校联合设立，似乎是超越法人之外、凌驾法人之上的机关。其二，董事、董事长由行政权产生，使得行政权能够直接或间接掌控大学之主要人事，大学自治恐难保全。其三，校外董事超过董事总额的二分之一，造成“外行人控制”的局面，也有违住民自治的理念。有鉴于此，台湾学界主张改设德国式“大学咨询监督委员会”的呼声颇高。[56]

我国《高等教育法》中没有规定校外人士参与大学治理的制度。我国公立大学必须设立的机构有四个：中国共产党高等学校基层委员会、校长、校学术委员会和校教职工代表大会。[57]由于我国实行党委领导下的校长负责制，校长由教育部门任命，所以前两个机构都可能成为校外意志的输入渠道。但是，这种渠道并非一种民主化的参与途径，而是国家权力干预大学自治的通道，不符合现代公立大学组织变革的发展趋势。笔者认为，为了增加大学治理对社会需求的回应性，可以借鉴德国的“大学咨询监督委员会制度”。理由有三：其一，大学党委的定位决定了它不可能改造为一种校外精英参与制度。我国公立大学的党委是一个政治主体，掌握学校的领导权。在目前的体制中，这一地位决定了它不可能由由校外的社会精英（甚至还可能不是中国共产党员）参与其中。其二，模仿美国式的董事会也存在冲突与隐患。美国式的董事会一般为校务的最高权力机关，并对于大学纯粹学术事务的主要机关给予高度的尊重和礼遇，并且负责对遴选委员会提出的校长候选人名单择聘校长。[58]一方面董事会的最高地位显然与校党委的最高地位相冲突，另一方面我国公立学校还普遍缺乏教授评议会之类的纯粹学术机构，缺乏学术力量与行政力量的明确分工，董事会很可能异化为压制学术力量的机构。另外，校外精英组成的董事类似我国公司治理中的独立董事，在我国目前的体制中其独立性值得质疑，很可能出现公司治理中普遍存在的独立董事被大股东“俘获”的现象。其三，“大学咨询委员会”比较稳妥。大学咨询委员会性质上属于校内组织的一部分，成员名单的建议权归属于校方，行政主管部门仅有形式上命令权，它仅参与学校财务营运事项，其主要功能是咨询和监督。相较而言，该机构的设置不会和我国公立大学现行的内部机构存在定位和功能上的冲突，而且校方的建议权与主管部门形式上命令权的权限分配有利于避免“外行控制”的局面。更为重要的是，其功能仅仅限于对大学的经营事项的咨询和监督，消除了干预学术自由的可能。

（三）校内自保障制度之选择

这是通过公法人化来改善公立大学内部关系的核心问题。台湾地区的草案对于大学校内的组织与权限进行了调整。主要体现在三点：一是赋予校长较大的责任。该草案规定校长综理校务，负责校务发展之责，于职务范围内对外代表大学。（草案第33条）二是修正了校务会议的权限和组成。该草案规定，有关学校组织规程及重要章则之订定、预算决算之审议及校务发展计划等重要事项，应由校长、副校长及教师、研究人员、职员与学生所推选之代表共同组成校务会议议决之；其中助理教师以上之教师代表，不得少于总额之二分之一。（草案第42条）三是学术评议委员会组成可以引进校外声望卓著人士参与。（草案第43条）四是规定了学生会及其他相关自治组织的地位，但对于其权限有所削弱。（草案第60条）总的来看，草案将大学治理内部结构从“一大（校务会议）两小（校长、校教评会）”格局，转变为行政、经营、教学研究三足鼎立格局（校长、校务会议、学术评议委员会）。但是学术事项的决定权还是由教师主导，这一点并未动摇。台湾学界普遍赞同应当对大学校内组织的职权进行调整，力求“正本清源，教授参与学校决策，应限于学术领域，让学术与行政能各就其位，各尽所能。学术事项由专业决定，行政人员不应置啄；行政事务由校长综理，领导行政人员努力从事，并就其成败负责。”[59]正是基于对学术主导这一理念的高标准，有的学者认为学术评议委员会引入校外非学术人士参与其中并不妥当。[60]

我国目前大学治理的内部结构中，最主要的问题是学术力量深受行政力量控制，行政力量干涉学术事项过多，以致损害学术自由。主要体现在三个方面：一是学术组织结构和功能的行政化。“我国高校的组织结构或原来的校系教研室，或现在‘升级版’的校院系，在严格意义上并不是一种学术组织，而是一种教学行政管理组织。”[61]这种强调服从的等级式方式与学术活动的原则在很多情况下是相对立的。二是学术领域与行政领域的模糊化。《教育法》和《高等教育法》规定了大学的自，但是没有更加清楚地对其内部结构进行区分，这些问题应当是由学校章程来予以明确规定。而目前大多数的“学校章程因过于原则而经常被认为是‘没用’的东西”[62]，许多学校至今没有章程。[63]在行政主导的格局中，这种情形极易导致行政管理权进入学术事项的领域。三是学术人员在评价体系中的缺位。在许多大学中，评价机制中没有学术人员的参与，以致学术评价体系中大量存在非学术性标准的存在。笔者认为，我国公立大学内部结构的改善要从两个方面入手：其一，要提升学术自由权主体的法律地位，并尝试建立教授会作为学术事项的决定机构。对于教学计划、教材选编和科学研究等纯粹属于学术自由的事项可以在教育法律、法规中明确其权利主体是学术人员。对于可以由学术力量和行政力量共同支配的事项，不宜在教育法律、法规中明确其主体；但可以由各个学校在大学章程中根据本校的实际情况予以适当明确。要在教育法律中确立学术事项由学术人员主导、行政人员有限参与的原则和行政事项由行政人员主导、学术人员有限参与的原则。这是对那些学术力量和行政力量可能共同支配的事项进行判断的指导原则。其二，要尽量确立学术人员在学术评价体系中的主导地位。台湾地区的草案中规定学术评议委员会引入校外非学术人员，虽未撼动学术人员在其中的主导地位，却仍然遭到学界质疑，也是基于学术自治权的考虑，足见他们对学术自由价值之尊崇。

（四）大学自治与国家监督关系之选择

这是公法人化成败与否的关键问题。台湾地区的草案中没有明确规定有关自治监督的内容和方法，有大学自治与国家干预之间界限模糊之隐患。有鉴于此，台湾地区有的学者建议仿效德国大学基准法的立法例增列有关监督的条文。主要包括：“教育部”有要求“被告知之权利”，也就是监督机关要求认知某一特定活动的具体内容，包括监督机关视察大学设施、审查校务运作、列席各委员会会议、要求阅览会议资料及卷宗；对违法行为驳斥或命令等权力；对于大学不纠正违法行为、不服从命令而采取代撤销或代履行；“教育部”可以与“财政部”要求大学提供与大学相关各种财务资料的权力。[64]台湾学者普遍认为，关于自治监督的规范不可或缺。因为“公立大学法人化后，公立大学与‘国家’间于法律上虽彼此独立，然公立大学仍属‘国家’整体之一环，其财政仍大多仰赖‘国家’编列经费支应，故两者间之互动关系更应以法律加以明定……”[65]但是，台湾地区有的学者认为，现行的大学法中规定的教育主管机关对大学的监督方式存在不妥，甚至有违宪之虞。如大学法规定的“教育部”主宰公私立大学的设立、设定审核许可的标准、核准大学之变更或停办、核备及评价大学规划之发展方向和重点、过度干预大学校长产生、部对大学组织规程之核定权[66]都侵犯或损害了大学自治权。[67]可见，如何保持大学自治与国家监督的微妙平衡确实是一种立法的两难。我国《高等教育法》零散地规定了国家教育行政机关的监督权限和方法。[68]主要包括：对不符合规定条件审批设立的大学的撤销权；大学设立的审批权；修改章程的核准权；校长、副校长的任免权；对大学财务活动的监督权。相较于台湾地区学者的建议而言，这些规定有两个特点：一是主要采取事前预防监督的方式，存在较大的权限保留，一定意义上侵蚀了大学自。比如修改章程是住民自治的重要内容，对副校长的任免权也是重要的组织自。二是事后监督方式规定不明确，而且缺乏对这些手段的救济途径。比如关于对财务活动的监督权，没有排除大学对大学个人成员财产上资料的提供义务，存在违反法律保留原则的危险。笔者认为，我国政府对公立大学的监督总体上应该适度松绑，以维持国家监督与大学自治的平衡。具体而言，应从三个方面着手：其一，减少事前预防性监督方式的运用，完全不干涉学术事项，给予适度弹性的人事权和组织权。其二，要完善事后动态性监督方式。比如尝试更多地运用台湾学者所建议的审查校务、视察权、列席校务会议权、对违法行为驳斥权、要求纠正违法行为的命令权、以及对不纠正违法行为采取的代撤销或代履行权。与此同时，要探索立法监督和司法监督的方式。比如对于学校校园管理的自，教育行政机关不宜干涉，但学校的管理行为应当接受最低密度的司法监督，即接受法律保留原则和授权明确性原则的审查。其三，要完善对国家监督所致侵权行为的救济途径，切实保障大学自治权。我国目前的教育法制中对此还没有相关规定。大学公法人化后，国家监督机关撤销或者停办的处理行为，就应当被视为行政处分，应当允许行政诉讼。另外，国家监督机关对大学财务方面的处理，也应当规定相关申诉制度，并使之最终可以寻求公法救济。

公法人是行政法治发展中产生的重要理论，也是现代公立大学普遍采取的组织形态；公法人化是台湾地区公立大学正在迈进的脚步，也是大陆地区公立大学应该行进的方向。各国公立大学公法人化的进程都与学界的激烈争论相伴而行。理论探讨是制度变革的先导。为此，笔者就公立大学的公法人化进程中可能遇到的一些共性化的问题作了一些不成熟的思考。而只有当这些基本问题深入之后，公法人化中的其他具体问题比如校长的产生问题、教师的利益诱导机制问题、学生参与自治问题以及对学生惩戒的救济问题才会更加凸现。囿于行文篇幅和笔者学识，本文未能对这些问题进行探讨，尚有待于进一步的研究。

注释:

[1]比有的学者认为，高校权力系统的特点是双重权力结构，即学术权力与行政权力，必须对两者做出相应的区分，在学术管理中坚持以学术权力为主导。（详细论述参见秦惠民：“学术管理活动中的权力关系与权力冲突”，载劳凯声主编：《中国教育法制评论》第1辑，教育科学出版社2003年版。）有的学者认为，今后我国的高校内部管理体制改革应当是健全一主多元的学术管理体制，并且整合学术权力与行政权力，以建构二元权力耦合模式。（详细论述参见毕宪顺：“权力整合与体制重建——社会变革中的高等学校内部管理体制改革”，载劳凯声主编：《中国教育法制评论》第3辑，教育科学出版社2004期。）笔者也曾撰文认为，大学内部组织结构是包含学术自由权（利）和行政管理权（利）两种内在要素的二元对峙格局，必须依靠教育法治的发展来促进两者之间的均衡化。（详细论述参见湛中乐、韩春晖：“论大陆公立大学自治权的内在结构——结合北京大学的历史变迁分析”，载湛中乐主编：《大学自治、自律与他律》，北京大学出版社2006年5月版。）

[2]笔者认为，这种转变与高等教育观的转变密切关联。高等教育观的发展经历了“政治论”、“认识论”和“多元论”的发展过程：如柏拉图的《理想国》、亚里士多德的《政治学》和杜威的《民主主义与教育》均将教育作为政治的分支，认为探讨高深学问对于国家有着深远的影响，应该为国家政治和社会服务。这就是政治论的教育观。而赫钦斯则认为，高等教育的目的是“对社会的最令人困扰的问题进行尽可能深刻的探讨。”怀海特也认为，大学的存在“在于‘富有想象’地探讨学问”。这就是认识论的教育观。而布鲁贝克立足于现代社会对高等教育的多方面需求，认为应当融合认识论和政治论的高等教育观，构建多元主义的高等教育观。他认为，凡事需要人们进行理智分析、鉴别、阐述或关注的地方，那里就会有大学。但随着社会的发展以及对高等教育需求的增加，大学必须适当回应社会的多元化需求，承担一定的国家责任。详细介绍参见【美】约翰·s·布鲁贝克著，王承绪等译：《高等教育哲学》，浙江教育出版社1987年版，序言、第1—12页。

[3]参见毕宪顺：“权力整合与体制重建——社会变革中的高等学校内部管理体制改革”，载劳凯声主编：《中国教育法制评论》第3辑，教育科学出版社2004期。

[4]比如我国教育学学者劳凯声认为：“在社会转型的过程中，影响教育活动的主导性因素正在发生深刻变化，教育领域正在形成影响教育运行的三种制衡力量，这就是学术力量、政府力量和市场力量，其中市场力量是一种新兴的、对教育构成巨大影响的力量。……在这种情况下，如何使这三种力量达到适度的平衡，如何在教育、政府、市场的复杂关系中给教育做出新的社会定位，并根据这种定位对教育做出新的制度安排，就是当前教育所面临的一个新课题。”参见劳凯声：“我国教育法制建设的宏观改革背景”，载劳凯声主编：《中国教育法制评论》第1辑，教育科学出版社2003年版。

[5]美国的公立大学一直采取法人化的组织形式，德国公立大学在1988年之后实现公法人化，日本公立大学在2004年完成公法人化进程；我国台湾地区的公立大学自1986年始开始公法人化的进程，但还没有完成，目前正是台湾地区《大学法》修改中的热点问题。

[6]王名扬著：《英国行政法》，中国政法大学出版社1987年版，第86页。

[7]【德】哈特穆特·毛雷尔著，高加伟译：《行政法学总论》，法律出版社2000年版，第501页。

[8]参见李建良：“论公法人在行政组织建制上的地位与功能——以德国公法人概念与法制为借镜”，载《月旦法学》2002年第5期（第84期）。

[9]参见杨建顺著：《日本行政法通论》，中国法制出版社1998年版，第235—236页。

[10]参见蔡秀卿：“日本独立行政法人制度”，载《月旦法学》2002年第5期（第84期）。

[11]“公务法人”是指在以地域为基础的国家和地方团体以外的另一种行政主体。详细论述参见王名扬著：《法国行政法》，中国政法大学出版社1988年版，第41页。“其他行政主体”是指为实施属于行政的特定事业而设置的独立法人，包括行政法人（营造物法人）、公共组合和“延伸了的公共之手”。详细论述参见杨建顺著：《日本行政法通论》，中国法制出版社1998年版，第235页。

[12]陈淳文：“论法国法上之公法人”，载《月旦法学》2002年第5期（第84期）。

[13]李建良：“论公法人在行政组织建制上的地位与功能——以德国公法人概念与法制为借镜”，载《月旦法学》2002年第5期（第84期）。

[14]蔡秀卿：“日本独立行政法人制度”，载《月旦法学》2002年第5期（第84期）。

[15]陈淳文：“论法国法上之公法人”，载《月旦法学》2002年第5期（第84期）。

[16]李建良：“论公法人在行政组织建制上的地位与功能——以德国公法人概念与法制为借镜”，载《月旦法学》2002年第5期（第84期）。

[17]蔡秀卿：“日本独立行政法人制度”，载《月旦法学》2002年第5期（第84期）。

[18]详细论述参见拙文“论大陆公立大学自治权的内在结构”，载湛中乐主编：《大学自治、自律与他律》，北京大学出版社2006年5月版。

[19]董保城：“国家与公立大学之监督关系及其救济程序”，载氏著《法治与权利救济》，元照出版公司2006年4月版，第244页。

[20]详细论述参见董保城：“从‘学者共和国’到‘学术企业体’之两难——论新版大学法草案”，载氏著《法治与权利救济》，元照出版公司2006年4月版，第329—331页。

[21]参见D﹒J﹒Farrington,ThelawofhigherEducation,London,Butterworths,1994,pp31－33.

立法研究论文范文7

一．本文的缘起

二．现行法定夫妻财产制之剖析

三．法定非常夫妻财产制的设立

四．法定通常夫妻财产制类型选择

一．本文的缘起

继2001年4月第九届全国人民代表大会常务委员会第二十一次会议通过修改《婚姻法》的决定之后，2002年12月九届全国人大常委会第三十一次会议首次审议《中华人民共和国民法（草案）》，中国民法典的颁行指日可待。在民法草案中，现行《婚姻法》成为继总则、物权法、合同法、人格权法之后独立的一编。它昭示着我国《婚姻法》将历史性地回归民法典。法典化的民法编篡无可置疑地成为我国亲属法或婚姻家庭法全面完善的契机。

“社会性别”，是20世纪70年代国际妇女运动中出现的，与生理性别相对应的概念。它是指社会文化形成的对男女两性差异的理解，以及在社会文化中形成的属于女性或男性的群体特征和行为方式。[1]这一概念表明，关于性别的成见和对性别差异的社会认识，是后天形成的，是在社会制度包括文化观念、资源分配、经济和政治体制等，以及个人的社会化过程中得到传递和巩固的；社会性别是维持性别歧视的基本手段，然而又是可以被改变的。80年代以来，社会性别逐渐为联合国、一些国家和地区所采用，成为一个分析范畴和研究领域。[2]与此同时，国际社会出现了社会性别主流化潮流。1985年第三次世界妇女大会通过的《内罗毕战略》首次使用这一提法，[3]1995年在北京召开的第四次世界妇女大会《行动纲领》对“社会性别主流化”的表述更为明确：“在处理提高妇女地位的机制问题时，各国政府和其他行动者应提倡一项积极鲜明的政策，将性别观点纳入所有政策和方案的主流，以便在做出决定以前分析对妇女和男子各有什么影响。”[4]之后，“社会性别主流化”被联合国确定为促进性别平等的全球战略。根据联合国经济及社会理事会1997年通过的关于社会性别主流化的定义，[5]国家在立法、制定政策过程中，需要分析该项法律、政策将会对女性和男性所产生的影响，同时，在设计、执行、跟踪、评估法律、政策时要把男女两性不同的关注、经历作为必要内容，其目的在于使两性平等受益，最终达到社会性别平等。因此，社会性别主流化并非目的，而是实现社会性别平等的一种工具。立法过程中的社会性别分析是社会性别主流化的重要方面，也是一种全新的法律分析视角与方法。

本文尝试用社会性别分析方法审视现行夫妻财产制，尤其是法定夫妻财产制立法模式与类型选择；结合中国社会现状，对夫妻劳动分工和家庭角色进行分析，提出既有利于维护夫妻各方合法财产所有权，维护经济活动中第三人利益和交易的安全，又注重对夫妻中经济能力较弱一方的保护，确认家务劳动社会价值，促进夫妻家庭地位平等、体现性别公正的立法设想。期望这一尝试，对中国民法典亲属编夫妻财产制的完善有所裨益；如若引起立法机关、学界关注法律的社会性别分析，更是作者期盼之事。

二．现行法定夫妻财产制之剖析

夫妻财产制，主要是一国关于夫妻财产所有权问题的法律制度，它还涉及夫妻婚前和婚后所得财产的归属、管理、使用、收益、处分以及债务的清偿、婚姻终止时财产的分割等一系列问题，又被称为“婚姻财产制”。某一国家采取何种夫妻财产制立法模式与类型既受自身立法传统、风俗习惯及思想文化因素的影响，又与社会发展、家庭结构变化，乃至夫妻各自经济的独立紧密相联。

法定夫妻财产制，即法律确定的夫妻财产制类型。强制适用是法定夫妻财产制有别于约定财产制的突出法律特征。学理上，以适用的原因不同，将法定夫妻财产制分为通常夫妻财产制与非常夫妻财产制。前者是夫妻在婚前或婚后无财产约定或者约定无效时，当然适用法律按一般情形所确定的夫妻财产制类型；后者是指婚姻关系存续期间，因特定事由的发生，通常法定财产制难以维持正常的夫妻关系或者不利于夫妻一方及第三人利益保护时，终止原夫妻财产制类型，改采分别财产制。[6]

建国以来，我国先后颁行的两部《婚姻法》关于夫妻财产制的规定经历了不断完善的过程。这不仅体现在立法条文的数量上，还突出反映在夫妻财产制的结构与类型上。第一部《婚姻法》（1950年）关于夫妻财产制的规定只有一个条文，仅涉及法定通常财产制内容，即“夫妻双方对于家庭财产有平等的所有权与处理权。”（第10条）尚无约定财产制内容。[7]第二部《婚姻法》（1980年）确立约定财产制与法定财产制并行的的夫妻财产制结构，并且选择婚后所得共同制作为法定夫妻财产制类型。[8]2001年修正后的《婚姻法》，对夫妻财产制的规定增加到3个条文，它继续坚持婚后所得共同制的法定财产制类型，通过列举夫妻共有财产种类，设立个人特有财产，进一步缩小了夫妻共同财产范围。[9]但在法定财产制结构中，仍然没有设立非常财产制，所以，现行《婚姻法》第17条关于法定夫妻财产制类型的规定，性质上是通常法定财产制。它所确立的婚后所得共同制与1950年《婚姻法》的一般共同制相比，不仅区分了夫妻对各自婚前财产与婚后财产不同的所有权，缩小了共同财产的范围，还将未成年子女的财产从夫妻享有权利的婚姻财产中分离出来；[10]与修改前的1980年《婚姻法》相比，现行法在不改变通常法定夫妻财产制类型的前提下，通过适当缩小夫妻共同财产范围，对夫妻个人财产权予以确认和保护，以适应市场经济条件下，夫妻财产状况的变化。

现行法定夫妻财产制在立法上的进步有目共睹。它充分考虑到中国实行市场经济以来，随着国家法律对私有经济的扶持与保护，夫妻一方或双方从事生产经营活动愈益增多带来的夫妻财产数量的增长与范围的扩大，以及男女平等法律原则推行多年后，夫妻个人主体意识、权利意识的觉醒与增强。另一方面，它在立法结构上仍然存在着缺漏，主要是没有增设法定非常财产制，难以适应夫妻财产关系日趋复杂，夫妻财产制与夫妻中弱势一方利益保护、夫妻财产制与民事交易安全相协调的需要。具体言之，当夫妻一方在生产经营活动中，资不抵债，面临破产境地时；夫妻一方的财产不足清偿个人债务时；夫妻一方拒绝向他方报告收入、财产及债务或共同财产状况时，或者，一方的行为危害到他方利益或婚姻共同生活的利益（例如，隐藏、转移、变卖、毁损夫妻共同财产）时，夫妻间继续实行法定通常财产制，将会使配偶一方利益受到严重侵害，或不利于民事交易的安全。

三．非常法定夫妻财产制的设立

在大陆法系国家民法典中，如，法国、德国、瑞士、意大利，以及我国台湾地区均设有法定非常财产制。立法模式具体有两种：一是单一的宣告制，如法国、德国；一是当然与宣告并行的双轨制，如瑞士、意大利，及我国台湾地区。受篇幅所限，本文将不展开对上述立法例的比较。然而，从这些国家、地区的相关规定中，可得出如下对法定非常财产制的基本认识：

1．该项夫妻财产制是在不解除婚姻关系的前提下，暂时或永久地对原法定夫妻财产制类型所作的变通，故而是法定通常财产制的重要补充。如果构成改采非常财产制的原因消失，可依法恢复法定通常财产制。

2．无论法定通常财产制的类型如何，基于对夫妻一方财产利益保护和保障民事交易安全的考虑，当法定事由出现后，依法变更法定夫妻财产制类型为分别财产制。例如，《法国民法典》和《意大利民法典》以婚后所得共同制为法定通常财产制（第1401条、第177条），《德国民法典》确立的是婚姻财产增值共有制（第1363条），《瑞士民法典》上的法定通常财产制被称为“所得分享制”，[11]2002年6月我国台湾地区废除联合财产制，代之以“剩余财产分配制”（第1017条）。所以，法定非常财产制设立的目的并非仅仅弥补婚后所得共同制的不足，而是基于更为重要的立法考量。

3．法定事由的出现，是法定财产制类型发生变更的关键。各国及地区确立的法定事由并不完全相同。首先，实行双轨制的国家，均将配偶一方受破产宣告，作为无须夫或妻申请以及法院宣告，当然改用非常财产制的唯一法定理由。其次，作为须经夫或妻申请和法院宣告改采非常财产制的法定理由主要有：配偶一方被宣告失踪或者被宣告死亡；配偶一方的财产不足清偿个人债务或其共同财产中的应有部分已被扣押；夫妻之总财产不足清偿总债务或夫妻难于维持共同生活，不同居达六个月以上；一方的行为危害到他方利益或婚姻共同生活的利益；一方拒绝向他方报告收入、财产及债务或共同财产状况；一方永久性地丧失判断能力，等等。

法定非常财产制的设立，在法定财产制立法模式中增加了可变的元素，使得国家对夫妻财产关系的调整更为灵活与全面。同时，赋权于婚姻当事人双方，依法解除原法定财产制类型，以保护个人财产权益不受到夫妻财产关系出现巨大变化时的损害。因此，从社会性别视角分析设立法定非常财产制的意义，它除了是适应中国市场经济条件下夫妻财产关系日趋复杂的需要和保护民事交易安全之外，还是保护妇女婚姻财产权的有效法律措施。这是因为，虽然该项法律制度适用于夫妻任何一方，但是，由于妇女整体经济地位低于男性，夫妻在外从事生产经营性活动的一方多为丈夫，并且，近年来发生的非法转移、隐匿、变卖夫妻共同财产的案件，多是夫方对妻方财产利益的侵害。对此种情况，现行《婚姻法》规定，夫妻离婚后另一方可在法定期间内要求重新分割共同财产。这确实是保护离婚妇女财产权的有力措施，但是一种事后的补救。从事前预防的角度看，如果在民法典亲属编中增设非常财产制，就从积极的、赋权的角度，使已婚妇女知晓在夫妻关系处于法定的特殊时期，主动、及时地依法变更法定夫妻财产制类型，维护自己在婚姻中的财产权益。所以，法定非常财产制的设立，会从总体上遏制夫妻中经济地位较强一方（多为夫方）对较弱一方（多为妻方）财产利益的损害。

四．通常法定夫妻财产制类型选择

台湾学者认为，分别财产制与共同财产制虽然都以实现男女平等为目的，但“分别财产制尊重夫妻双方各自独立之人格，以确保夫妻双方之经济独立为目的。而共同财产制是以保护专事家务而无经济能力的家庭主妇为目的。”[12]所以，20世纪以来，除法国外，西方国家普遍采取分别财产制与共同财产制的复合型态作为通常法定夫妻财产制，正是融合了两种财产制的精华。但是，这种复合型态的财产制仍以分别财产制为原则，以确保夫妻双方经济独立为目的，分割财产时采用共同财产制只是妇女全面走向社会以前的暂时的、过渡性的保护措施。“一旦所有的已婚妇人都能完全走向社会从事职业活动时，此种复合形态的夫妻财产制就失去了其存在之价值。……。取而代之的是，以确保夫妻双方经济独立为目的的分别财产制”[13]

我国当前及今后相当长时期内是否具备将分别财产制作为法定通常财产制的基础呢？

总体上看，某一国家选择何种类型的夫妻财产制作为法定财产制，与社会变迁和家庭形态的演变密切相关。具体言之，它既受到立法传统、风俗习惯及思想文化因素的影响，又与社会发展、家庭结构变化，乃至夫妻各自经济的独立紧密相联。再者，受中国人普遍具有的对婚姻认识的制约，绝大多数夫妻习惯于依照法律规定的财产制来规制双方的财产关系，通过订立契约确定双方财产制度的依然为数不多，[14]法定财产制因而在夫妻财产制中具有特别重要的地位，它往往体现了国家对夫妻财产关系最基本的政策倾向和法律原则。

婚后所得共同制，是指婚姻关系存续期间夫妻双方或一方所得的财产，除法律另有规定或夫妻另有约定外，均为夫妻共同所有的夫妻财产制度。当前学术界支持以婚后所得共同制作为法定通常财产制的理由主要是：在伦理上，它与夫妻关系的特性较为吻合，使夫妻经济生活与身份生活趋同一致，有利于鼓励夫妻同甘共苦，促进婚姻的稳定。[15]有关经济学的分析表明：“婚姻的团队本质决定了婚姻是人力资本的特别合约；夫妻财产作为婚姻这一团队生产的‘集体产品’，是由团队成员——夫妻双方利用其人力资本进行生产和经营的成果，无法按个体作原子化区分，自然不能归某一方独占，而应由其共同享有。”[16]而且，婚后所得共同制与分别财产制相比，更符合中国人对婚姻普遍持有的“同居共财”的观念。

对此进行社会性别分析，就是通过分性别统计数字的分析，通过对男女劳动分工和获取及控制资源等的分析，衡量实行婚后所得共同制是否有利于实现夫妻在家庭中地位的平等，促进社会性别公正。

男女之间的劳动分工可以通过他们从事生产性和再生产性劳动的状况来考察。生产性和再生产性劳动既包括社会劳动与服务，也包括人力资源的再生产与维持，如，抚育子女、照顾家庭等。新中国建立以来，国家一直对女性走出家门，参与社会劳动持积极的鼓励政策。然而，女性就业难又是劳动力市场上突出的性别歧视问题。在未来二十到三十年间，中国人口的三大高峰将相继到来。预计到2020年我国15至64岁适龄劳动力将高达9.4亿，占总人口的65%左右。[17]在巨大的就业压力面前，由于女性受教育程度普遍低于男性，加上传统观念的影响，她们会首先面临就业难的困扰；另一方面，经济体制改革过程中，城镇下岗职工中女性多于男性，40岁以上的下岗女性再就业更难，她们不得不重新回到家庭，专门从事家务劳动。2001年第二期中国妇女社会地位调查数据显示，目前我国城乡女性为主承担家务劳动的格局仍然没有改变。女性平均每天做家务的时间长达4小时14分钟，比男性多2小时41分钟，两性家务劳动时间的差距1999年仅比1990年缩短6分钟。[18]这意味着，即便是那些在社会上就业，有收入的女性，她们与丈夫相比在照顾子女、老人，从事家务劳动方面仍然付出较多的时间与精力。

从经济收入看，近些年我国从业女性经济收入虽有较大幅度增长，但总体趋势是女性与男性的收入差距明显拉大：1999年我国城镇在业女性包括各种收入在内的年均收入为7409.7元，是男性收入的70.1%，两性收入差距与1990年比扩大了7.4个百分点；以农林牧渔业为主的女性1999年的年均收入为2368.7元，仅是男性收入的59.6%，差距比1990年扩大了21.8个百分点。[19]在农村，从事纯农业劳动的农村妇女比例为82%，比男性高17.4个百分点。而农村男性兼营非农性生产经营活动的为35.3%，高出妇女近一倍。[20]农业比较收益不高和农业劳动的女性化趋势，是农村妇女收入低于男性的主要原因。

上述数据与分析表明，今后相当长的一段时期内，我国妇女整体经济地位低于男性。在劳动分工上，妇女是人力资本再生产的主要承担者，但是这些有价值的劳动通常是无报酬的，尚未得到社会的充分认识和承认，也未被纳入国民经济统计之中。因此，无论从我国社会经济发展的一般水平出发，还是从夫妻社会收入差距与他们从事家务劳动时间的长短考虑，我国还不具备以分别财产制为法定财产制的社会基础与社会性别基础。婚后所得共同制，将婚姻关系存续期间夫妻“协力”所得的各种财产及婚前财产的孳息，一并作为共同财产，由夫妻双方平等享有使用、收益和处分的权利，实际上承认了妻子从事家务劳动的社会价值，是当前我国法律承认家务劳动社会价值，弥补男女之间社会经济地位差距的必要举措。如果民法典在法定通常夫妻财产制立法上，以分别财产制取代现行婚后所得共同制，将会忽视广大妇女尤其是农村妇女的利益诉求，不利于婚姻家庭的和谐与稳定，也会有碍夫妻间社会性别公正的实现。

[1]谭兢嫦信春鹰主编：《英汉妇女与法律词汇释义》，中国对外翻译出版公司1995年8月出版，第145页。

[2]同上注。

[3]见新妇女协进会：《妇女事务新里程：性别观点主流化》，内部资料，第17页，2001，香港。

[4]联合国：《第四次妇女问题世界会议报告》，内部资料，第103页第202、204、205款，1995，北京。

[5]BureauforGenderEquality,ILO:Gender:APartnershipofEqual,Geneva,2000,p5.它指出：“把性别问题纳入主流是一个过程，它对任何领域各个层面上的任何一个计划行动，包括立法、政策或项目计划对妇女和男人产生的影响进行分析。它是一个战略，将女性与男性的关注、经历作为在政治、经济和社会各领域中设计、执行、跟踪、评估政策和项目计划的不可分割的一部分来考虑，使妇女和男人平等受益，不平等不再延续下去。它的最终目的是达到社会性别平等”。转引自《提高社会性别主流化能力指导手册》，中国社会出版社2004年12月版，第9页。

[6]参见王洪：《婚姻家庭法》，法律出版社2004年8月第三次印刷，第119页。梁慧星主编：《中国民法典草案建议稿》，法律出版社2003年5月版，第339-340页。

[7]根据立法解释，1950年《婚姻法》对夫妻财产制的概括性规定，“不妨碍夫妻间真正根据男女权利平等和地位平等原则来作出对于任何种类家庭财产的所有权处理权与管理权互相自由的约定”。陈绍禹：《关于中华人民共和国婚姻法起草经过和起草理由的报告》（1950年4月14日）

[8]1980年《婚姻法》第13条规定：“夫妻在婚姻关系存续期间所得的财产，归夫妻共同所有，双方另有约定的除外。”依照契约自由原则，夫妻可选择适合自己婚姻生活的财产关系；在法律上，财产约定具有优先适用的效力，即夫妻没有财产约定时，双方的财产关系才适用法定财产制规定。

[9]参见《婚姻法》第17条、第18条规定。

[10]1950年《婚姻法》第10条规定：“夫妻双方对于家庭财产有平等的所有权与处理权。”即夫妻双方对各自婚前财产和婚后所得财产共同行使所有权。这种规定对改变千百年来妻子对婚姻财产无权的封建传统，确立男女权利平等的新型婚姻家庭关系起到了促进作用。但此条用“家庭财产”一词不妥，因为，夫妻共同生活期间的财产固为家庭财产，但是，家庭财产还包括未成年子女的财产。夫妻双方对未成年子女的财产只有以监护人名义享有的管理和合理使用的权利，而无所有权。

[11]参见陈苇：《夫妻财产制立法研究——瑞士夫妻财产制研究及其对完善我国夫妻财产制的启示》，梁慧星主编：《民商法论丛》第15卷，法律出版社2000年7月版，第301页。

[12]林秀雄：《夫妻财产制之研究》，中国政法大学出版社2001年11月版，第36页。

[13]林秀雄：《夫妻财产制之研究》，第38-39页。

[14]参见蒋月：《夫妻的权利与义务》，法律出版社2001年7月版，第115-116页。

[15]参见王洪：《婚姻家庭法》，第128页。杨大文主编：《婚姻家庭法学》，复旦大学出版社2004年1月第二次印刷，第181页。

[16]藤蔓博士学位论文：《夫妻财产制类型及其立法选择》，第113-114页。

[17]在上海“人口与可持续发展战略国际研讨会”上，国家人口和计划生育委员会官员透露，在本世纪，我国将先后迎来劳动年龄人口、老龄人口和总人口三大高峰。《中国适龄劳动力人口将高达9.4亿》，《新京报》2004年10月24日，第10版。

[18]全国妇联、国家统计局：《第二期中国妇女社会地位抽样调查主要数据报告》2001年9月，北京。

[18]同前注。

立法研究论文范文8

党的十一届三中全会以来，经过20多年的不懈努力，我国的环境与资源保护立法（以下简称环境立法）取得了举世瞩目的重大成就。至2003年底，我国解决主要环境问题已经基本上做到有法可依。 在解决环境问题基本上有法可依的形势下，如何提高环境立法质量已经成为环境立法的主要矛盾。第十届全国人大常委会设立以来，非常重视提高立法质量，这是改进我国社会主义立法工作，提高我国法制建设实效的关键。下面，笔者集中对我国环境立法存在的主要“缺陷”及成因进行揭示和分析，并相应提出对策建议。 一、环境立法存在的主要“缺陷” 所谓环境立法质量，是指环境法律适应环境与资源保护工作的实际需要与现实可能，合理平衡社会各方利益，并便于实施的状况。如果基本上达到“是”的要求，可以说环境立法质量较高，反之则立法质量较低。立法质量较低，就是法律有“缺陷”。只有提高立法质量，克服法律“缺陷”，才能有效促进和保障环境与资源保护工作，有利于生产力的发展，维护人民的根本利益。 根据上述标准，可以认定我国环境立法多数达到了立法质量的基本要求。但是，目前仍然有相当大比重的环境法律存在这样或者那样的“缺陷”。 表现之一：项目安排欠妥 在适当的时机制定社会所需要的法律，是正确开展立法工作的前提。但是有的地方在制定立法规划和计划时，没有选择那些问题突出、人民群众最为关心的热点和难点问题，而是根据某些行政主管部门的要求或者某些领导同志的偏好，选择了某些问题不够突出、人民群众感觉不是很紧迫的立法项目。其结果是“该立的未立，不急于立的却早早出台了”。还有的立法项目，立法指导思想不符合党和国家的环境资源保护方针，立法的目标与环境与资源保护工作的实际需要相距甚远。 表现之二：回避重大问题 环境立法，应当有针对性地解决影响我国环境与资源保护的重大问题。但是，有的机构在起草或者审议事关全局的重要环境法律时，一遇到争议，就采取回避矛盾的态度，使制定出来的法规既无害也无大用。 还有的法规明显缺乏针对性。例如某地，在全国性的环境法律出台后，制定了实施该法的细则，但仔细分析，发现其基本上是照抄照搬全国性法律，缺乏针对性和本地特色。 表现之三：规范力度不够 法律应当有极大的权威性，对违法者和违法行为，应当有“锋利的牙齿”。但是有的环境法规，对严重超标排放污染物的企业，温情脉脉，爱护有加。有人形容有的环境法律是 “软法”、“豆腐法”，是“宣言式”法律。其他的环境法律，也在一定程度上存在“宣言性”、“口号式”规定过多的问题。显然，用这样的法律同严重破坏环境的行为作斗争，是难以大见成效的。 表现之四： “一刀切”不合国情 立法应当从实际出发，正确把握时机，宽严适度。但有的法规，在各方面的条件尚不具备时，就在过短的期限内对全国所有地区的企业都提出了严格的污染防治要求。而经济不发达地区的一大批企业，即使经过努力也无法达到要求。这类过于“超前”的法律，显然难以实施。 表现之五：缺乏可操作性 环境法律应当有很强的可操作性。但是有的环境法律，对调整的主体规定了义务，而对其不履行义务时如何追究法律责任，却没有了下文。还有一些环境法律，虽然提出了实体性要求，却没有程序性的规定与之配套，结果形成“空中楼阁”，好看而不中用。 下位法不 依照上位法的要求制定配套性法规，往往使法律的规定难以操作。例如，原大气污染防治法对机动车污染的监督管理作了规定，并明确要求有关机关要制定配套法规具体落实。但是在该法律生效多年之后，有关机构由于种种原因一直未制定配套法规，使得该规定实际上未执行。 表现之六：放任排污主体 保护环境是所有自然人和法人的共同责任。但是有的法律只对国有企业提出环境保护要求，而对其他所有制企业以及个体户和公民个人，要么放任不管，要么照顾迁就。这种以所有制为标准区别管理的做法，显然纵容了一些单位和个人污染环境、破坏生态。 表现之七：权利义务失衡。 法律的基本特性是权利与义务相一致。但是有的环境法律，对行政管理人（行政主管部门）的权利设定过多，而赋予行政管理相对人（主要是老百姓和被管理的企业、事业单位和其他社会组织）的权利过少；强调行政管理相对人的义务多，设定行政管理人的义务少，从而使环境立法规定的权利义务不够平衡。这不仅打击了广大人民参与环境保护事业的积极性，而且也难以真正提高行政效率。这种部门利益色彩严重的法律，必然引起人民的不满。 表现之八：内容不合时宜 法律应当与时俱进，反映时代要求。但是有的机构，时至今日还再要求强化计划经济体制下的行政审批方式，显然与时代格格不入。 法律反映时代要求，又是一个相对的概念。有些在计划体制下一些很得当的法律措施，在社会主义市场经济体制下就不适用了。所以，有些现行法律，依然保持着计划体制下的内容，已经落后于时代要求。 表现之九：表述模糊不清 法律语言应当简洁扼要，明确规范、严谨一致。但现在有些规定，表述模糊，概念不清。人们阅读之后，不明就里，既可以这样理解，也可以那样理解，遇到纠纷时，双方各执一词，人民法院判案时无所适从。 表现之十：下位法抵触上位法 建立和谐有序的法律体系是社会主义法制建设的内在要求。但在目前，有的下位法公然抵触上位法的规定，使法律的尊严受到严重侵犯。例如有的地方制定土地管理方面的法规，擅自扩大本地政府审批占用耕地的权力；还有的地方擅自规定农村集体所有的土地可以对外商出让、出租；还有的地方在征收排污费、处罚企业的权限等方面“突破”了法律的限制。 在实践中，还有另外一种致使环境法律“失效”的情形。例如现行《土地管理法》、《农业法》、《基本农田保护条例》，对保护基本农田作了重要规定，我们曾自豪地将其称之为是“世界上最严格的土地管理制度”。但是，一些地方却依据其他文件的规定，违法占用耕地、甚至占用大量基本农田搞开发区建设。这里所称“其他文件”，往往比土地管理法律更有“权威”。1998年新土地管理法生效实施后，耕地占补平衡的目标不但没有实现，反而迎来了一些地方乱占耕地、乱占基本农田、乱建开发区的新高峰，成为土地资源立法中的一大尴尬。 上述问题已经突破了个别环境立法“缺陷”的问题，上升为宏观性、整体性的环境立法“缺陷”。宏观性、整体性环境立法“缺陷”的严重存在，导致了与环境法律逆向调节的恶果。所谓法律逆向调节，就是立法机关虽然制定了法律，但是由于与该项立法目标相悖的其他法律或者文件大量存在并发挥更大的作用，致使出现了与本项立法目标相反的结果。宏观性、整体性环境立法的“缺陷”，比起个别环境法律的“缺陷”，范围更广泛、时间更持久、影响更恶劣。 凡此种种，不一而足。 环境法律 “缺陷”情形的大量存在，严重影响了我国环境法律的权威，影响了环境法律制度的实效，影响了我国环境污染和生态破坏等问题的及时有效解决，必须引起高度重视。只有认真解决环境法律自身的“缺陷”，才能为环境法律的执行创造有利的条件。 二、环境立法“缺陷”的成因 兹将环境立法“缺陷”的成因分析如下： （一）思想观念原因 1 、指导思想有误 有的机构起草法律，在指导思想上不是为了人民的利益和国家稳定，而是与民争利，与其他部门争权夺利。还有的部门领导同志“屁股指挥脑袋”，他在哪个位置上工作，就认为哪里的工作最重要，因而千方百计为本部门争利益，在本部门内部争威信。用这样的思想指导法律的起草，显然不可能制定出人民满意的、高质量的环境法律。 2 、观念不合时宜 有的同志起草和审议法律草案，没有及时认真学习和深刻领会党和国家新的环境资源保护方针，没有与时俱进、更新观念，还在用过去的老知识、老经验办事。有的同志认为，还是计划经济时代的行政命令、行政审批手段管用，对于市场经济体制下的经济手段往往采取不屑一顾的态度。 还有的同志过于强调法律的稳定性，在我国经济体制已经发生巨大变化的形势下，依然对环境法律的修改，不积极，不支持。 3、环境意识不足 目前，我国决策机关有相当一些同志，环境意识有待提高。在他们的内心深处，依然有着强烈的“先污染、后治理”、“先上车、后补票”的思想。他们片面理解“发展才是硬道理”的科学论断，认为发展就是经济增长，认为现阶段环境保护工作就应当为经济增长让路，甚至认为“先污染、后治理”是经济发展的“普遍规律”。表现在环境法律的制定中，总是过分迁就那些严重污染环境的落后企业的不合理要求，导致一些环境法律成为空洞的“口号”和“宣言”。 4、立法急于求成 这是环境立法指导思想不正确的另一种表现。有的同志在起草和审议环境法律草案时，对解决环境问题心情迫切，但对现阶段的国情、省情却了解不够，对治理环境问题的难度估计不足，急于求成，这是一些“超前”条款得以出台的重要原因。 （二）体制机制原因 1、立法准备阶段 我国目前的立法准备阶段非常重要，在这个阶段也容易出问题。例如，政府部门的专家和干部从事某领域的具体管理工作，精通业务，了解实际操作的关键和问题症结所在，由他们起草法规草案可以有的放矢地解决实际问题。但缺点在于他们往往为本部门的权力和利益考虑过多，所起草的法律草案往往有着过多的部门色彩和痕迹。由于这种局面将长期存在，也将长期影响环境立法的质量。 政府部门完成起草法律法规草案的任务后，要送交政府法制机构进行审查，然后提请政府常务会议审议。如果在政府法制机构审查法律法规草案的阶段，由于种种原因出现其有关负责人员严重偏袒某一部门的情形，就有可能强化或者保留部门利益的内容，从而为部门利益的法制化奠定基础。因为需政府常务会议审议的事项比较多，政府领导同志比较繁忙，加之开会时间有限，一般难以发现草案中所有的重大问题。 再如，一些立法项目之所以选择失当，与某些领导者有较强的“个人偏好”，而民主制约机制又不完善有一定关系。 2、人大常委会审议阶段 全国人大常委会每年专门审议法律草案的时间不足30天，平均每次常委会审议法律草案的时间不超过4天，面对繁重的立法任务，审议时间显然过少； 很多委员兼职化，甚至身兼数职，他们不但没有足够的时间认真阅读有关的立法文件，甚至有些委员连出席审议会议的时间都不能保证； 办公条件不适应审议工作需要，甚至全国人大常委会的一些委员在人大常委会里没有自己的办公室，也没有必需的工作设备。 有时有关机构对常委会委员的审议意见不够尊重，会议期间对重大问题很少开展辩论，都影响委员们开展工作的积极性，导致对法律草案的审议不充分。 常委会征求全民对法律草案的意见，比较随意。哪些必须征求全民意见，哪些不必征求，没有明确的要求。 目前立法机关很少开展对法律草案的听证，人民群众与常委会委员之间的交流渠道不畅，加之常委会委员没有固定的立法助理人员，他们很难弄清法律草案的矛盾焦点和幕后实质问题所在。 人大专门委员会如何在立法中发挥应有的作用，是提高环境立法质量的关键之一。与法制建设的实际需要相比，我国人大专门委员会的工作现状显然不够适应。 对审议中出现的重大分歧意见，有关机构组织协商或者协调不够，使一些法律中常常隐藏着部门职责之间潜在的冲突和矛盾。 可想而知，在目前状态下的人大常委会，经过常委会的审议，很难发现和改正法律草案中的主要“缺陷”，从根本上提高立法质量。 3、关于下位法与上位法相抵触 有些违反上位法的规定之所以长期存在，与上级立法机关的立法监督无力有关。上级立法机关对违法的下位法不行使撤销权，后者自然要发挥作用，从而影响上位法的有效实施。但是，有的法律虽早已不合时宜，但立法机关却长期不作修改，也是一些地方“因工作需要不得不采取突破措施”的因素之一。 4、关于决策机制的若干矛盾 一是，我们在制定一部新法规时，对如何全面解决本法实施中的障碍，如何灵敏有效地解决法律之间的冲突，考虑不充分，办法不够多。 二是，对法律可以规定的内容，限制过多。根据我国起草法律的一些要求，法律一般不得规定诸如机构设置、经费保障等实质性内容。所以，在一般情况下，环境立法只能浅层次地解决影响环境与资源保护的若干问题，只能是“头痛医头、脚痛医脚”，“治标不治本”，而难以从机制上、根本上解决深层次问题。环境法律的实际地位和作用可想而知。 三是，党和政府的若干文件对环境法律的冲击问题。我们在实践中时常遇到这样的问题，有时某项法律正在贯彻中，因党的政策或者党的领导人的注意力突然发生变化，法律的执行力度就受到影响。如上世纪80年代因鼓励个体采矿造成矿产资源的破坏性开采问题、80至90年代因鼓励发展农村“15小企业”对环境的严重污染问题，等等。最近几年，以国内生产总值指标作为考核领导干部政绩主要标准的办法，对环境法律的实施造成很大冲击。如违反土地管理法大量占用耕地特别是基本农田搞开发区建设，就是典型的例证。哪个地方执行土地管理法将基本农田保护得好，那里的国内生产总值往往就比较低，那里的领导干部的政绩往往就比较差，提拔往往就会受到影响。反之则重用提拔。既然如此，谁还会去认真执行土地管理法保护基本农田呢？ 我国在形式上和口号宣传方面，法律的地位很重要，“党必须在宪法和法律的范围内活动”，也写进中国共产党章程。但是在实践中，人们对党中央和国务院联合发文的重视程度明显高于对法律的重视程度。党中央发文件，党的领导人发表重要讲话，会层层传 达贯彻，可是全国人大常委会通过的法律，登载报刊上，又有多少领导机构和领导干部重视它、学习它、并坚决执行它呢？所以，仅仅依靠一两部环境法律，而不进行配套改革整个体制和机制，就想扭转整个环境污染和生态破坏的局面，那是不切实际的。 （三）具体工作原因 1、工作作风原因 例如，有些机关的负责人员深入实际不够，调查研究不细，抓问题不准，对实践中人民群众所关心的问题，感受不深；对基层的有益经验，视而不见。有的法律“缺陷”就是由于一些同志调查研究“走马观花”或者偏听偏信造成的。 还有的同志是为了立法而立法，为完成立法数量或者应付上级而立法，对严肃的立法工作采取敷衍了事的态度。有的地方搞立法是盲目“跟风”、感时髦，中央有什么法本地就制定什么实施条例，发达地区有什么法规本地也制定什么法规。还有的同志食洋不化，言必称希腊，外国有什么法律就主张我国也应制定什么法律。照抄照搬来的法规很难适应本地实际工作的需要。 2、工作条件原因 某国制定法律平均每一条的经费投入为五万美元，而我国全国人大专门委员会起草一部法律的经费投入一般为五万元（1998年）人民币。国外议会的图书馆藏书丰富，资料齐全，而我国全国人大至今没有一个像样的图书馆，查找资料很不方便。虽然国情不同不能进行简单的类比，但是，由于缺乏必要的工作和保障条件，不能对许多重大问题（如实施某法律的投入和产出比）进行深入论证，在起草和审议时对许多重大问题说不清楚，导致所制定的法律出现“缺陷”，确是不争的事实。 3、关于工作机构的绩效考核 过去对立法工作机构和干部进行考核，主要看其一年下来制定了多少法律而不重视立法质量如何。这在客观上鼓励了立法工作机构追求立法的数量。至于立法的质量，由于实践中没有开展有效的评估，因此也就不被重视。实践中甚至出现这样的情况，有的机构为了追求立法的数量，争取上级表彰，竟然将用一部法律就可以解决的事情，硬是分解制定成两部法律解决。可见单纯追求立法数量后果多么严重。 （四）国情原因 实际上，有的环境法律之所以对一些重大问题不作规定或者弱化处理，是受到我国国情国力的限制。如出现这样的情形，是实事求是，而不能被认定是环境法律的“缺陷”。 1、解决重大环境问题的条件尚不具备 从当前实际情况看，我国有相当一批企业生产经营困难，无法斥巨资进行污染防治的技术改造，而如果采取关停措施又面临工人失业和社会不稳定的压力。与此同时，相当一些地方政府又不具备足够的财力解决长期积累下来的环境问题。这是一些环境法律不能写得过于严格的客观原因之一。 2、国情复杂，解决问题难以“一刀切” 由于我国国家大，情况复杂，各地发展不平衡，难以对所有问题都作出整齐划一的规定，所以我国的行政类立法在实践中自然形成了独特的立法习惯。这就是，先由中央定出原则性的规定，然后再由国务院、国务院有关部门、有关地方制定实施类的条例或者细则。这种立法体制总体上有其合理性，适应我国国情，但缺点在于，一旦上述单位在制定实施细则时遇到重大分歧，不能及时出台，法律的实施就会受到严重影响，从而使法律的可操作性问题变得突出起来。环境立法也逃不脱这个弱点的限制。 3、缺乏实践基础，短期难以形成全国统一的规范 有的环境立法有很强的自然科学属性，我国作为发展中国家，缺乏解决现代环境问题的实际经验，这是某些环境法律质量不高的又一个客观原因。 三、对策建议 为了从根本上克服环境立法的“缺陷”，切实提高环境立法质量，建议采取以下措施， （一）以正确的思想指导环境立法 1、以邓小平理论和“三个代表”重要思想作为环境立法的根本指导思想 坚持正确的指导思想是搞好立法工作，形成中国特色社会主义法律体系的前提和根本保证。法律是实践证明为正确的、成熟的、需要长期执行的党的路线方针的制度化、规范化和程序化。党的16大报告指出，开创中国特色社会主义事业新局面，必须高举邓小平理论伟大旗帜，坚持贯彻“三个代表”重要思想“。”三个代表“重要思想”全 面体现了党的基本理论、基本路线、基本纲领和基本经验，是坚持和发展社会主义的必然要求，是马克思主义在中国的最新成果，反映了最广大人民的共同意愿，是我们必须长期坚持的指导思想，是全党全国人民在新世纪新阶段继续团结奋斗的共同思想基础。党的路线方针是法的灵魂。宪法和法律是党的主张和人民意志相统一的体现。环境立法，是我国社会主义立法的重要组成部分，也是我国环境与资源保护工作的重要组成部分。因此，环境立法工作必须坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为根本的指导思想，保证环境立法的正确政治方向。这样才能使环境法律符合中国先进生产力的发展要求，符合中国先进文化的发展方向，符合中国最广大人民的根本利益。我认为，真正在环境立法中把邓小平理论和“三个代表”重要思想作为根本指导思想，那些部门利益和地方保护主义等问题，就不难解决了。 2、以科学的发展观作为环境立法的重要指导思想 开展环境立法还要以科学的发展观作为重要的指导思想。科学的发展观是“三个代表”重要思想在发展领域的具体化。党的十六届三中全会《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》在深化经济体制改革的指导思想和原则中提出了“五个坚持”，其中明确提出要“坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展。”党中央提出的科学发展观，强调在促进发展中，要“统筹人与自然和谐发展”，不仅要关注经济指标，而且要关注社会发展指标、人文指标、资源指标和环境指标；不仅要注意增加经济增长的投入，而且要增加促进社会发展的投入，增加保护资源和环境的投入，坚持在经济发展的基础上促进社会全面进步和人的全面发展。概括地说，科学的发展观是坚持以人为本和经济社会全面协调可持续的发展观，也是以人为本、统筹兼顾的发展观。这个科学发展观是在认真分析世界经济发展趋势并总结我国改革开放以来经济发展经验教训的基础上提出来的。认真学习和贯彻科学的发展观，对于马克思主义和邓小平理论有关发展理论的丰富与发展，对于进一步提高我国经济社会发展的质量和水平具有重大而深远的意义。 科学的发展观有助于把促进经济社会发展和推进改革开放的各项工作统一起来，对提高环境立法的质量具有重大指导意义。这是因为，树立科学发展观的基础在于尊重和把握客观规律，核心在于坚持以人为本，关键在于深化体制改革，建立健康有效的引导和约束机制。过去在制定环境法律时，遇到的阻力和责难比较多、比较大，在党中央提出要树立科学的发展观后，立法机关以科学的发展观作为环境立法的重要指导思想，就会相对容易地统一人们的思想，因而会极大地促进环境立法工作，进一步提高环境立法质量。 在今后的环境立法中，我们要以实际行动将科学的发展观作为重要的指导思想。为此，从事环境立法的同志，在树立和落实科学发展观 方面，首先要刻苦学习、深刻理解党中央的指示精神，带头和牢固树立科学发展观。其次，要运用科学发展观的观点和方法，来分析和认识我国环境与资源的形势，科学准确地认识环境与资源保护工作在我国国民经济和社会发展中的重要地位。再次，要按照科学发展观的要求，认真反思过去的环境保护工作，提高对环境立法的重视程度，切实加大环境立法的力度，进一步提高环境立法质量，把环境立法提高到一个新的层次。 （二）建立科学的立法机制 1、加强党对环境立法的领导 加强党对环境立法的正确领导，是提高环境立法质量的根本保证。特别对于改革征地制度，关闭污染严重企业等重大 的环境与资源保护的法律行动，要及时向党中央报告，得到党中央的同意，这是提高环境法律权威性，使环境法律能够得到有效实施的重要保证。正因为我国的法律是党领导人民制定的，严格遵守法律，依法办事，与坚持党的领导，服从人民利益是完全一致的。 2、坚持法制统一，坚持环境与经济发展综合决策 我国是集中统一的社会主义国家。社会主义法制的统一，是维护国家统一、政治安定、社会稳定，促进经济协调发展和社会全面进步的基础，是完善社会主义市场经济体制的重要保障。坚持社会主义法制的统一对做好立法工作至关重要。同时我们也要看到，我国各地经济、文化、社会发展很不平衡，市场经济体制还很不完善，整个国家处在改革转型的时期，法律规范之间的关系比较复杂，这就要求在坚持法制统一的前提下，建立既统一又分层次的立法制度。中国特色社会主义法律体系充分体现了这一精神，法律、行政法规、地方性法规和自治条例、单行条例都是国家统一的法律体系的重要组成部分，行政法规、地方性法规和自治条例、单行条例是对国家法律的细化和补充。坚持法制统一原则重点要坚持：一是必须依照法定权限、遵循法定程序立法，不得超越法定权限、违反法定程序立法；二是坚持以宪法为核心和统帅，任何法律、行政法规和地方性法规都不得与宪法相抵触，法律法规的规定之间要衔接协调，不能相互矛盾。同时，全国人大常委会要发挥立法监督的作用，按照法制统一的原则及时审查和解决下位法与上位法相抵触的问题。 3、建立有利于环境法实施的机制 为此，各项改革一定要配套进行。也就是说，每制定一项新的法律，立法机关一定要认真考虑，实施本法，要实现哪些立法目标？为实现该目标，有那些阻力？社会各方利益平衡得如何？与新法律相抵触的文件和法律法规有那些？对这些文件和法规如何处理？在搞清情况的基础上，立法机关或者有关决策机关要协调各方，一揽子解决与新法律相抵触的所有的文件和法律法规障碍。这是一项艰巨的工作，又是一件必须做好的工作。否则，新法律的实施必然受到负面影响。我国在上世纪80年代和加入世界贸易组织之后，有关机关曾组织了对有关法律法规的清理，从中总结了不少有益的经验，环境法规的清理应当从中借鉴经验。今后，如何解决法律法规之间的矛盾，还要探索新的办法，逐步使我国的立法体制更加灵敏高效。 为了从根本上提高环境法律的质量，保证其实施成效，还必须从体制、机制，从根本上清除影响我国经济和社会可持续发展的重大障碍。为此，从事环境立法工作的同志要以科学的理论做指导，要有系统思维和战略思维，要善于发现并紧紧抓住事物之间的联系与区别，要准确把握改革的时机，适时推进包括立法体制在内的政治体制改革。当前学习和落实党中央提出的科学的发展观，通过推进政府职能转变，通过建立科学有效的干部考核、选拔、任用和监督机制，可以在很大程度上促进环境法律的有效实施。 4、充分发扬环境立法民主 充分发扬环境立法民主，是我国社会主义民主制度的内在要求，对于保证环境立法更好地体现人民意志、保证环境立法的质量至关重要。 第一、要严格按照立法法的规定进行环境立法工作，保证常委会委员充分发表意见，鼓励委员们就一些重大问题展开辩论。因此，要提高常委会委员在国家政治生活中的实际地位，要延长常委会审议法律的时间，要改善常委会委员的审议工作条件，为委员们充分发表高质量的审议意见奠定良好的基础。 第二、对常委会委员在常委会上的发言，建议予以公开，让本选区的选民知晓，以便于他们接受本选区选民的监督。这是鼓励委员们充分反映人民意见、疏通民意渠道的一个积极措施。 第三、法律草案提请全国人大常委会审议，要按照法律规定，提前将拟审议的法律草案和有关材料送交全国人大常委会组成人员，以保证他们有充足的时间进行调查研究，准备审议意见。 第四、要广泛听取各方面对法律草案的意见，切实做到集思 广益。环境立法是为了人民，也应当依靠人民。环境立法工作必须要走群众路线。现在，全社会的环境意识和法律意识不断增强，广大人民群众参与环境立法的积极性越来越高。环境立法中要特别注意倾听基层群众的意见，要通过组织立法听证会、论证会、座谈会等多种形式广泛征求社会各方面对有关环境法律的意见，今后应当更多地运用听证会的方式。要更广泛地吸收专家参与环境立法。今后所有的环境法律草案，包括拟定环境立法的规划和计划，都应向社会公布，不但要注意“听”意见，还要认真地“取”意见，切实做到集思广益，使制定的法律充分体现人民群众的意愿，增强法律实施的群众基础。 第五、要更多地依靠人民群众，通过检讨环境法律的实施情况，对环境法律的质量进行评估。立法机构及其人员，通过接受人民群众对法律质量的评估，受到教育，以切实改进今后的环境立法工作。 5、从制度上防范部门利益法制化 立法一定要坚持执政为民的原则，防止“政府权力部门化、部门权力利益化、部门利益法制化”的倾向，真正做到以人为本、立法为民。特别是在大量的法律草案是由有关职能部门起草的情况下，如何正确处理政府权力与自然人、法人权利的关系，显得更为重要。因此，每个政府部门都要深刻理解“良法”和“善治”的意义，认清政府部门是法律的“守护人”而不是法律的所有者。我们既要注意给予行政机关必要的手段，以确保行政权力的有效行使，又要注意对行政机关的规范、制约和监督，切实做到职权法定、责任法定、建立起有权必有责、用权受监督、失职必受罚的机制，促使行政机关依照法定的权限和程序正确行使权力，确保自然人、法人和其他组织的合法权利不受非法侵害。这是立法质量如何的一个重要标志。 解决部门利益法制化的问题，仅仅喊几句口号是不行的，而必须采取有效的对策。一是，要加强法律草案起草中的协商工作。目前环境法律草案的起草工作，主要是由国务院有关部门负责；全国人大有关专门委员会、工作委员会也承担一部分综合性的法律草案的起草。为了提高立法质量，有必要加强起草中的协商工作。一般来说，在委员长会议决定提请全国人大常委会会议审议前，凡由国务院有关部门负责起草的法律草案，都要先由全国人大相关的专门委员会、工作委员会提出初步意见；由全国人大专门委员会、工作委员会起草的法律草案，凡涉及到国务院有关部门和其他方面的，专门委员会、工作委员会也要征求这些部门的意见，以便对一些重大问题事先充分协商，达成共识，防止在法律 生效后因认识不一致再相扯皮。二是，相互的参与和介入要制度化。一方面，由全国人大有关专门委员会、工作委员会起草的法律草案，一般要吸收国务院有关部门等单位参加工作；另一方面，凡由国务院有关部门等单位组织起草的法律草案，全国人大有关专门委员会和工作委员会也要派人参与。有关环境保护的行政法规、地方性法规的起草，要参照这个办法办理。三是，要注意防止法律草案起草和审议中的不良风气，保证环境立法的公正性。 （三）培育立法工作队伍，抓好基础工作建设 第十届全国人大常委会，要求法律草案提请全国人大常委会审议，尤其是提请初审时，要有详尽的说明。提请初审时的说明，要包括立法宗旨、法律调整的范围、法律草案规定的基本原则和重要章节、条款的内容，以及拟解决的主要问题。还要将法律草案起草过程中所涉及的重大问题的分歧意见，以及法律 草案如何处理这些分歧意见及其理由，都要讲清楚。还要提供有关的论证材料、听证材料、参考资料和名词解释等，以便常委会组成人员了解全面情况和主要内容，深入进行审议，提出高质量的审议意见。在法律草案进入二审、三审时作的法律草案修改情况的汇报和审议结果的报告，必须对常委会组成人员在前次审议中提出的意见和建议，有针对性地进行详尽解答。吸纳了的意见和建议，为什么被吸纳；没有吸纳的意见和建议，为什么不吸纳，都要讲出具有说服力的理由。 提请审议法律所配套的材料，要言之有理有据，这是提高环境立法质量的重要保证，由此可见，立法工作机构今后的任务将十分繁重。因此，第一、要下决心加强立法工作队伍的建设。要建立健全留住立法人才、让立法人才充分发挥作用的机制；第二、要加强环境立法和整个立法工作的理论建设，为制定高质量的环境法律提供强有力的理论支撑；第三、要加强环境立法的调查研究和科学论证工作；第四、国家要为立法机关开展正常立法工作创造必要的条件。要进一步提高立法工作的经费投入等。第五、要为人大常委会委员提供专门的办公室，并为他们配备必要的立法助理人员。第六、要加快人大常委会的图书馆建设，进一步提高办公自动化的程度。第七，为了保证法律语言的准确性，建议请语言专家对最后的法律草案文本进行文字把关。 鉴于如何提高立法质量已经成为当前立法工作的主要矛盾，各有关单位不要在立法数量上搞竞赛。时间要服从质量，要把主要精力放在提高立法质量方面。 （四）妥善处理环境立法中的几个关系 1、正确处理环境立法的必要性和现实可行性的关系 社会实践是立法的基础，法律是实践经验的总结。因此，环境立法工作必须坚持从我国的国情出发，从实际出发，而不能从愿望和想当然出发，不能从本本和概念出发，也不能言必称外国，照抄照搬西方发达国家的东西。要始终把我国改革开放和社会主义现代化建设的伟大实践，作为我们立法的基础。环境立法的项目，应当主要来源于社会主义市场经济发展的需要，社会全面进步的需要，实施可持续发展战略的需要，维护、实现和发展人民群众根本利益的需要。要把解决环境问题的必要性和我国现阶段的国情国力结合起来。进行环境立法，要认真研究和借鉴国外的有益经验和人类共同创造的文明成果。但是在学习和借鉴国外立法的经验时，应采取分析、鉴别的态度，从中汲取一些对我们有益、有实效的内容，而不能照抄照搬。同时，即使外国法律没有的，只要我们的实践需要，就要及时制定法律，认真加以规范。 2、正确处理行政命令与市场经济手段的关系 在社会主义市场经济条件下，如何做好环境与资源保护工作，如何处理好政府与市场的关系，是一个新的课题。过去在环境立法时，比较重视政府的作用，但在市场经济条件下，任何事情都由政府大包大揽，已经不合时宜，实际上政府也管不了，管不好。现在我们强调市场的作用，要发挥市场在资源配置中的基础性作用，发挥市场在环境保护中的特殊作用，这对提高资源利用效率，加快环境建设步伐，是十分重要的。这就需要我们在法律制定中，更多地注意运用市场经济手段，制定相应的措施，来推动环境与资源保护工作。如通过确立和完善资源的产权制度来协调各方利益，提高资源利用效率；通过建立资源有偿使用制度来促进资源的合理开发利用和节约使用；通过建立污水和垃圾收费机制来推进环境基础设施建设的社会化融资、市场化运作、企业化管理，等等。但强调市场的作用，不等于也不应该减少政府的责任和作用，因为市场并不是万能的，市场也存在着失灵的现象，许多公共资源的开发利用和保护，公共环境的修复和保护等问题，就难以靠市场来解决。因此，正确处理行政命令与市场经济手段的关系，关键在于转变政府职能，让政府把职能真正转变到社会管理和公共服务上来，搞好环境、资源等公共物品的管理，提供环境与资源保护的各类服务，切实解决市场解决不了或者解决不好的问题，为环境与资源保护工作创造良好的条件。 3 、正确处理公众参与和维护社会稳定的关系 做好环境与资源保护工作，必须依靠广大人民群众。一个社会只有当它的公众真正意识到自己是环境的受益者，同时又是环境保护事业的真正主人时，这个社会才有可能有效地保护环境。如果没有在法律上确立公众在环境保护中的重要地位，要想唤醒全社会公众的环境意识和热情是不太可能的。因此，应尽快将公民的环境权益在立法中具体化和程序化，以确保公民行使环境权益时有法可依。在目前阶段，公民环境权益至少包括三方面内容：一是环境知情权，即每个公民对行政机关所持有的环境信息拥有适当的获得利用权；二是环境决策参与权，即保证给予每个公民参加环境决策的机会；三是环境救济权，即公民环境权益受到损害时，应当让每个人都能够有效地运用司法程序和行政程序，获取相应补偿。当然，公众参与环境保护活动，要在法律的范围内进行，要注意维护社会的稳定。 4、正确处理突出重点和兼顾一般的关系 我们现在的立法任务很重，应当针对我国面临的重大环境资源问题，集中力量制定出真正管用的环境法律，尽量避免把精力花在那些难以用国家强制力保证实施，“无害也无益”的“宣言性”的立法项目上。 5、正确处理法律的稳定性与改革过程中变动性的关系 法律的特点在于“定”，一旦作出规定，就要保持相对稳定；而改革的特点是“变”，是要突破原有的一些体制和规则。所以，环境立法要及时把改革中的成功经验用法律的形式固定下来，对现行环境法律中不合时宜的规定要及时作出修改，以推进环境与资源保护事业的发展。 6、正确处理规范国有企业与非国有企业的关系 在计划经济体制下制定的环境法律，主要对国有企业提出环保要求。在市场经济条件下，应当扩大环境法律的覆盖面。保护地球环境是所有自然人和法人的责任。今后进行环境立法，所有的主体都要纳入调整范围，都要按照环境保护的要求办事，都要对环境保护承担义务和责任。 （五）为提高环境立法质量，还应切实遵循“七个原则”：一是协调发展原则；二是预防为主、防治结合原则；三是污染者付费、开发者恢复、受益者补偿原则；四是协同合作原则；五是重视司法解决环境纠纷的原则；六是解决环境污染和生态破坏问题要综合运 用行政手段、民事手段、刑事手段的原则；七是地方环境立法要有本地特色原则。这些原则都已在近年来制定环境法律时有所体现，立法机关今后制定法律时应当继续遵循。 简短的结论。我认为，在党中央提出科学的发展观，建设社会主义法治国家的新形势下，我们研究如何在邓小平理论和“三个代表”重要思想的指导下，努力提高环境立法质量，以更好地为环境与资源保护事业服务，为改革开放和社会主义现代化建设服务，为人民的根本利益服务，具有十分重要的意义；我相信，只要我们真正重视环境立法质量问题，实实在在地采取以上对策措施，消除产生环境立法“缺陷”的各项原因，我国的环境立法质量一定会大大提高；我坚信，在邓小平理论、“三个代表”重要思想以及科学发展观指导下制定的、高质量的环境立法，一定能够为形成中国特色社会主义法律体系，为推进可持续发展战略的全面实施，为促进经济社会和人的全面发展做出应有的贡献！

立法研究论文范文9

关键词: 气候变化/法律体系/专门法律/启示 内容提要: 当前，日本已构建了以《全球气候变暖对策推进法》为中心，以《能源利用合理化法》、《氟利昂回收破坏法》、《电力事业者利用新能源等的特别措施法》、《促进新能源利用特别措施法》等相关配套法规为内容的应对气候变化法律体系，积累了诸多丰富经验。我国在加强应对气候变化的法制建设过程中，应积极借鉴日本的成功立法经验，尽快构建我国应对气候变化法律体系。 一、问题的提出 2009年12月在丹麦首都哥本哈根召开的《联合国气候变化框架公约》缔约方第15次会议，再一次向世人昭示气候变化问题是人类社会可持续发展所面临的重大挑战。为应对这场重大挑战，国际社会进行了旷日持久的谈判，缔结了《联合国气候变化框架公约》、《京都议定书》等相关公约和议定书，从法律上对气候系统的保护进行了回应。为落实《京都议定书》所规定的减少温室气体排放量的义务，日本、英国、美国等发达国家，纷纷以应对气候变化专门立法形式，明确国家相关部门职责，限制温室气体的排放量，为避免全球气候变暖危害人类做出了重要贡献。如英国于2008年通过的《气候变化法案》明确规定，到2050年国内二氧化碳排放量须削减60%；国家须制定减少碳排放量的5年预算，分阶段的实现其减排义务。美国自2007年以来，在地方立法的基础上，已提出了《气候责任和创新法案》、《全球变暖污染控制法案》、《气候责任和创新法》、《减缓全球变化法案》、《安全气候法案》、《低碳经济法案》、《美国气候安全法案》等一系列国家议案，昭示着美国正在迈向气候变化的联邦立法。日本也构建了较为完善的应对气候变化法律体系。 作为发展中国家，尽管我国并不是《联合国气候变化框架公约》及《京都议定书》所确定的温室气体减排义务国家，但是，我国在发展进程中高度重视气候变化问题，在应对气候变化立法方面，我国把法律法规作为应对气候变化的重要手段。不仅是发展中国家最早制定实施《应对气候变化国家方案》的国家，而且还积极制定与修订了《可再生能源法》、《循环经济促进法》、《节约能源法》、《清洁生产促进法》、《森林法》、《草原法》、《民用建筑节能条例》等一系列法律法规，为构建我国应对气候变化立法体系奠定了良好基础。当然，我们应该看到，与美国、日本等发达国家立法相比，在我国应对气候变化相关立法中，尚存在如下主要亟待解决的问题：一是，我国尚缺乏专门应对气候变化的法律，亟待加强相关法制建设。我国《全国人大常委会关于积极应对气候变化的决议》已经意识到这一问题，明确规定了国家“加强应对气候变化的法制建设”的任务，因此，研究起草有关我国应对气候变化专门法律，科学建构我国应对气候变化法律体系成为当务之急。二是，我国现行管理体制制约着温室气体排放控制战略的实施。我国虽已成立了国家应对气候变化领导小组（以下简称“领导小组”）。（注释1：国务院关于成立国家应对气候变化及节能减排工作领导小组的通知（国发〔2007〕18号）。）但因“领导小组”组成成员的22个职能部门在应对气候变化方面的具体职责不清，不利于国家温室效应气体减排工作的展开。因此，通过应对气候变化专门法律，明确设置应对气候变化的国家专门机构，确定其职责也成为必要。三是，我国确定的控制温室气体排放的行动目标是一项政策性规定（注释2：2009年11月25日召开的国务院常务会议，决定到2020年我国单位国内生产总值二氧化碳排放比2005年下降40% -45%。），为保障该行动目标得到落实，还须由应对气候变化专门法律明确规定国家、企事业单位、地方政府及公民个人的具体职责、义务，因此，加强我国应对气候变化相关立法已迫在眉睫。 之所以选择日本应对气候变化立法作为研究与借鉴对象，是因为在应对气候变化的国内立法方面，其成绩最为显著。一是，日本制定了世界首部应对气候变化的法律——《全球气候变暖对策推进法》。通过该法，日本为应对气候变化专门立法提供了蓝本。长期以来，日本作为亚洲环境立法发达国家，其应对气候变法立法的成功经验，对我国依然有重要借鉴意义。二是，日本已构建了较完善的应对气候变化法律体系。早在1993年的《环境基本法》中，就以地球环境保全为基本理念，将全球气候变暖对策纳入环境法体系，并构建了以《全球气候变暖对策推进法》、《全球气候变暖对策推进法实施令》、《能源利用合理化法》、《氟利昂回收破坏法》、《电力事业者利用新能源等的特别措施法》、《新能源利用促进特别措施法》等法律为内容的日 本应对气候变化法律体系，积累了丰富的立法经验，既为日本实现低碳社会目标奠定了坚实基础，也为世界各国构建低碳社会提供了立法榜样。日本的这种立法体系与我国应对气候变化立法所初步搭建的应对气候变化法律体系在本质上是一致的。相比较而言，日本已构建了较为完善的法律体系，而我国在应对气候变化立法方面，尚存在缺乏专门法律，以及相关配套法律制度不够完善等缺陷。因此，对国内法学界尚未系统而全面对日本应对气候变化立法问题展开考察的重要立法领域进行研究，探究其对我国立法的有益借鉴经验及启示，则尤为重要。 二、日本应对气候变化法律体系的建构 日本观测点的长期观测结果表明，日本气温最近100年间约上升1. 1℃。在不能完全实现削减全球温室效应气体的情况下，至21世纪末，日本平均气温将上升2~4℃。气候变化将给日本带来巨大灾害。一方面，日本自然灾害频繁发生。据统计，洪水、土砂灾害、橡胶林生存地丧失、砂滨丧失、西日本的高潮损害等自然灾害所造成的损害将达到每年17兆日元。另一方面，由于日本是世界上单位面积海岸线最长的国家之一，日本46%的人口、47%的工业产值、77%的商业销售额均集中于沿海地带，因此，受气候变化影响，海平面上升将导致日本经济、国土等损失。面对全球气候变暖所带来的巨大灾害，日本政府十分重视气候变化问题，并采取有效措施积极应对，在立法方面主要采取了如下应对措施，以构建较为完善的应对气候变化法律体系。 （一）通过《环境基本法》将全球气候变暖对策纳入环境法体系 日本1993年《环境基本法》以地球环境保全为基本理念，将全球气候变暖对策纳入环境法体系。根据该法第15条关于政府制定环境保全基本计划的规定，日本于1994年制定的《环境基本计划》就将有关应对全球气候变暖的对策置于重要地位，并明确规定了应在国际协作下，以实现《联合国气候变化框架公约》规定的“减少温室气体排放，减少人为活动对气候系统的危害，减缓气候变化”目标为宗旨，并考虑“增强生态系统对气候变化的适应性，确保粮食生产和经济可持续发展”等。当然，这一时期的日本应对全球气候变暖的对策尚停留于依托有关省厅的各种措施，而真正采取法律措施应对全球气候变暖问题，则始于加入《京都议定书》的前后。 （二）制定世界首部应对气候变化的法律——《全球气候变暖对策推进法》 作为日本应对全球气候变暖的第一步对策，是1998年10月9日通过的《全球气候变暖对策推进法》。该法是世界上第一部旨在防止全球气候变暖的法律，显示了日本积极应对全球气候变暖的姿态。在内容安排上，共包括总则、京都议定书目标达成计划、全球气候变暖对策推进本部、抑制温室效果其他排出的政策、保全森林等的吸收作用、分配数量账户等、杂则、罚则等8章共50条。该法具有如下显著特色： 第一，立法目的明确。其立法目的是：“由于全球气候变暖将对地球全体的环境产生深刻影响，在对气候圈保持着不致达到危险的人为干涉的情况下，促使大气中的温室效应气体的浓度予以安定，防止全球气候变暖已成为人类共同面临的课题。鉴于所有人均自主且积极地参与这一课题将至关重要，因此，关于全球气候变暖对策，在制定达成京都议定书目标计划措施的同时，通过制定有关促进抑制社会经济活动及其他活动所排出的温室效果的措施等，实现推进全球气候变暖对策之目的，在确保现在及未来之国民的健康与文化的生活的同时，为人类的福祉做出贡献”。 第二，明确了国家、地方公共团体、事业者、国民应对温室气体的基本职责。关于国家的基本职责，该法第3条规定，国家在为掌握大气温室效应气体浓度变化状况及相关气候变化、生态系统状况而进行观测与监测的同时，综合且有计划地制定并实施全球气候变暖对策。国家在推进旨在抑制温室效应气体排出等的措施的同时，对于抑制温室效应气体排出等相关措施，应谋求该措施达成目的之调和，以顺利执行抑制温室效应气体排出等。国家就其自身事务及事业，在采取措施强化削减温室效应气体排出量及吸收作用保全的同时，应支援地方公共团体抑制温室效应气体排出等，以及为促进事业者、国民或者由其组织的民间团体开展有关抑制温室效应气体排出的活动，应该努力采取技术建议及其他措施。关于地方公共团体的职责，该法第4条规定，地方公共团体应配合区域之自然的社会的条件，推动有关抑制温室效应气体排出等的措施。地方公共团体在对其自身事务及事业采取措施削减温室效应气体排出，保全吸收作用及有关强化措施的同时，为促进该区域的事业者或者居民开展抑制温室效应气体排出等相关活动，应努力提供前款所定措施 的相关信息以及采取其他必要措施。关于事业者的职责，该法第5条规定，事业者就其相关的事业活动，应在努力采取措施抑制温室效应气体排出等的同时，必须协助实施国家及地方公共团体所作出的有关抑制温室效应气体排出等措施。关于国民的职责，该法第6条规定，国民，就其日常生活，在努力采取措施抑制温室效应气体排出的同时，必须协助实施国家及地方公共团体实施的抑制温室效应气体排出等措施。 第三，设置全球气候变暖对策推进本部，落实政府机构职责。该法第3章第11条明确规定，为综合且有计划地推进全球气候变暖对策，在内阁设置“全球气候变暖对策推进本部”，具体管理的事务包括：其一，制定京都议定书目标实现计划方案，以及推进实施该方案；其二，综合调整有关推进实施长期全球气候变暖对策。此外，根据该法第12条至第19条的规定，在组织机构上，全球气候变暖对策推进本部设立推进本部长、副本部长及本部部员。本部长由内阁总理大臣担任，全面负责本部事务及指挥监督；副本部长由内阁官房长官、环境大臣及经济产业大臣担任，职责是协助本部长工作；本部部员由其他国务大臣担任。此外还由内阁总理大臣任命若干名干事担任具体工作。除法律已经确定的事项外，有关推进中的措施由政府的政令规定。 第四，规定了抑制温室效应气体排出的基本措施。一是，实行温室效应气体算定、报告、公布制度。即一定数量以上的温室效应气体排出者负有算定温室气体排出量并向国家报告义务，国家对所报告的数据集中计算并予以公布的制度。根据该法第21条第2款的规定，伴随着事业活动而在相当程度上排出较多温室效应气体、并由政令规定的排出者（称为“特定排出者”），每年度必须由各事业所分别就温室气体的排出量向事业所管大臣进行报告。事业所管大臣，将报告事项及集中计算的结果向环境大臣及经济产业大臣予以通知，与此同时，要适当保护特定排出者的权利利益，国家对所报告的数据集中计算并公布。环境大臣及经济产业大臣，在采用文档记录事业所管大臣等通知的报告事项等的同时，集中计算、公布该记录内容，以便任何人均能够请求公开该记录文档。为增加对公布、公开的资料的理解，特定事业者可以提供排出量增减状况相关的资料及其他资料。二是设立全球气候变暖防止活动推进员。即根据地域全球气候变暖的现状，都道府县知事等有权挑选并委任旨在通过开展启发普及全球气候变暖对策，加快促进防止全球气候变暖活动的热心与有识之士为全球气候变暖防止活动推进员的制度（第23条）。全球气候变暖防止活动推进员主要向居民进行启发普及全球气候变暖对策，进行有关咨询、提供信息等活动。三是，设立国家、都道府县等全球气候变暖防止活动推进中心。为积极推进有关启发普及与广泛宣传全球气候变暖对策，有效开展座谈、培训推进员、对日常生活排放温室效应气体的调查研究、提供日常生活使用产品排放温室效应气体信息的提供等活动，该法明确规定了设立国家、都道府县等全球气候变暖防止活动推进中心的制度。 第五，构建了保全森林等吸收作用制度。该法第28条规定，政府及地方公共团体，为实现《京都议定书目标达成计划》所规定的温室效应气体的吸收量相关的目标，以1964年《森林·林业基本法》第11条第1款规定的森林、林业基本计划以及其他完善及保全森林或者保全绿地、绿化推进计划为基础，应保全及强化森林对温室效应气体的吸收作用。 第六，实行分配数量账户簿制度。该法第29条规定，环境大臣及经济产业大臣，以《京都议定书》第7条第4款为基础，根据计算分配数量的方式的有关国际性决定，制定分配数量账户簿，开设可以进行取得、保有及移转算定分配数量的账户。 （三）明确环境省“抑制温室气体排放”的管理职责 日本《环境省设置法》（1999年通过，2001年1月6日施行）第2章明确规定了环境省的任务及所管理事务。其中，第4条第22款明确规定，从环境保全观点出发，环境省的职责之一便是制定抑制温室气体排放事务及事宜相关的标准、指示、方针、计划以及其他与此类似政策；并制定抑制温室气体排放事务及事业相关法律规范以及其他类似规制。为实施《环境省设置法》与《环境省组织令》，日本制定了《环境省组织规则》（2001年1月6日），其第3章明确规定在环境省设置地球环境局，地球环境局由总务课、环境保全对策课、全球气候变暖対策课组成，负责推进实施政府有关防止全球气候变暖、臭氧层保护等地球环境保全的政策。此外，还负责与环境省对口的国际机构、外国政府等进行协商和协调，向发展中地区提供环保合作。 （四）完善相关配套法律制度 除《全球气候变暖对策推进法》之外，日本还制定、修订了相关配套立法，初步形成了日本应对全球气候变暖对策的法律体系。 首先，为有效推动《全球气候变暖对策推进法》的施行，日本于1999年制定的《全球气候变暖对策推进法实施细则》，具体就温室效应气体总排出量相关的温室效应气体的排出量算定方法、温室效应气体算定排出量的报告、分配数量账户簿等实施进行了详细规定。 其次，以《全球气候变暖对策推进法》为中心，日本制定、修订了相关配套法律： 一是，修订了《能源利用合理化法》，强化节能与能源效率。该法又称《节约能源法》，是日本能源的核心法律，在体系结构上包括总则、基本方针等、工厂的相关措施等、运输相关的措施、建筑物相关的措施、机械器具相关的措施、杂则、罚则和附则等8章，共99个条文。该法明确了“从综合推进工厂、运输、建筑物以及机械器具等行业合理使用能源的思想出发，经济产业大臣制定有关能源合理化使用的基本方针”的同时，强化了企业计划性和自主性的能源管理，规范了政府、企业和个人之间的用能管理关系和节能行为。该法分别对工厂、运输、建筑物、机械器具等相关行业合理使用能源的具体措施进行了详细规定。该法通过严格规定能源标准，提高了建筑、汽车、家电、电子等产品的节能标准，不达标产品禁止上市。同时，该法对国家应在财政上、金融上以及税制上采取相关措施，以推进普及能源合理化使用。通过教育、广告活动等加强国民对能源合理化使用的理解的同时，对国民的参与等义务进行了规定，并对地方公共团体关于通过教育、宣传活动增进地方居民对能源合理化使用的理解等的义务进行了规定，并明确了一般消费者关于提供相关促进合理化使用能源信息的义务等。该法的施行，一方面使工厂、事业场所的能源使用得到了彻底合理化，另一方面强化了有关与全球气候变暖相关联、并由政令规定的汽车、家电产品等11个种类产品的燃料费标准、节能标准等目标值，使相关企业在不增加能源消耗的前提下，有效实现了经济总量的大幅增加。目前日本节能法已从原来的生产领域延伸到运输部门和生活领域。 二是，制定《氟利昂回收破坏法》，抑制温室效应气体排放。该法将氟利昂类冷媒CFC（氟氯烷烃）、HFCs（氢氟碳化物）、HCFC（含氢氯氟烃）纳入其法定义务范围，以减少对大气臭氧层的破坏，抑制温室效应气体排放，从而降低温室效应。该法在明确事业者、制造业者、地方公共团体、国民与国家各主体职责的基础上，对第一种类特定产品产生的氟利昂的回收进行了详细规定。并明确规定从事第一类氟利昂回收业、第二种特定产品交付业以及第二种氟利昂回收业的从业者，必须获得都道府县知事的登记；从事特定产品氟利昂类破坏事业的从业者必须获得经济产业大臣及环境大臣的许可；在回收、搬运、破坏过程中，必须遵守主管省令规定的标准。对于违反交付、领回义务者，给予指导、建议、劝告、命令；对于违反规定标准者，由传告改为命令。由于该法以排放高浓度温室效应气体的氟利昂类的3种物质的回收、破坏为目的，对应减少温室气体排放具有重要意义。 三是，制定了新能源发电法，促进新能源利用。为保障与国内外经济社会环境相适应的能源稳定和适当供给，完善电力事业者利用新能源的必要措施，促进环境保护和国民经济健康发展，日本于2002年制定了《电力事业者利用新能源等的特别措施法》。该法第4条明确规定，“电力事业者应当在每年的6月1日前，按照经济产业省令的规定，将该年度4月1日起至次年3月31日一年期间预计利用的新能源电力的基准利用量和经济产业省令规定的其他事项向经济产业大臣备案”，并且，“电力事业者应当在每年度按照经济产业省令的规定，利用超过基准利用量的新能源电力”（第5条）。电力事业者和接受了第9条第1款规定的其他人，应当按照经济产业省令的规定，置备账簿，记载其利用和生产新能源的电量和经济产业省令规定的其他事项，并予以保存（第11条）。对于违反第8条规定，当电力事业者所利用的新能源电力的数量未达到基准利用量，经济产业大臣认为该电力事业者未达到基准利用量没有正当理由并给予劝告、命令后，依然不履行法定义务者，本法规定了“处以100万日元以下的罚金”的处罚措施，以保障法律措施得到正常实施。 四是，制定了促进新能源利用法，促进企业对新能源的利用。“为确保安定稳妥地供应内外社会经济环境的能源，在促进公民努力利用新能源的同时，采取必要措施以顺利推进新能源的利用，为国民经济健康发展以及人民生活安定作出贡献”之目的，日本于1997年4月18制定了《促进新能源利用特别措施法》，大力发展风 力、太阳能、地热、垃圾发电和燃料电池发电等新能源与可再生能源。此后，该法于1999年、2001年、2002年、2009年等先后进行了修订。该法明确了其立法目的、基本原则、促进企业对新能源的利用等进行了规定。为贯彻实施《促进新能源利用特别措施法》，1997年6月20日又制定了《促进新能源利用特别措施法施行令》，并于1999年、2000年、2001年、2002经过多次修订，具体规定了新能源利用的内容、中小企业者的范围。 五是，制定能源基本法，确定国家合作方针。日本于2002年6月14日制定并施行了《能源政策基本法》。该法明确规定了立法目的、基本制定思想、具体措施、市场机制的利用、国家义务、地方公共团体义务、事业者的义务、国民的义务、国家地方公共团体事业者和国民的相关协助、法制措施等、政府的报告义务、能源基本计划、国际合作的推进和能源相关知识的普及等内容。为加强国际合作，防止温室效应气体产生，该法第13条明确规定，“为有助能源于稳定世界能源供需，防止伴随能源利用而产生的地球温室化等，国家应努力改善为推进与国际能源机构及环境保护机构的合作而进行的研究人员之间的国际交流，参加国际研究开发活动、国际共同行动的提案、两国间和多国间能源开发合作及其他国际合作所采取的必要措施”，为日本参与温室效应气体减排的国际合作工作，指明了方向。 （五）实行税制改革，探讨实施全球气候变暖对策税 作为日本实现《京都议定书》规定的削减温室效应气体6%的减排目标的手段之一，日本政府正在大力推进税收改革，探讨征收全球气候变暖对策税（又称“环境税”），拟在石油、天然气和煤炭的进口、开采及精炼环节等方面课税，除征收煤和汽油等矿物燃料的税额外，居民也需要缴纳环境税，并将这些税款用于执行《京都协议书》的有关事项，减少温室气体排放。日本环境省自2011年11月5日公布《环境税具体方案》以来，每年均公布该年度环境省相关税制改革方案。2009年公布的《2010年度税制改革要求，征收全球气候变暖对策税的具体法案》，将原油、石油产品、气体状碳化氢（天然气、LPG等）、煤为对象，对输入者、提取者进行阶段性课税（灵活运用石油煤炭的纳税制度）。关于汽油，在前述基础上，对汽油制造者等进行阶段性课税（灵活运用挥发油税的纳税制度）。报道说，一旦2010年开征环境税，其税收预计可达2万亿日元。这些收入将优先用于开发太阳能发电等新能源，以及推广低油耗、节能环保型汽车。鉴于开征环境税不仅将增加产业界的成本，煤油、电费的涨价也将影响国民生活，首相鸠山由纪夫对2010年4月起开征全球气候变暖对策税的预定计划持谨慎态度。因此，日本政府于2009年12月14日做出决定，放弃从2010年4月起对煤炭、煤油、汽油等所有石化燃料开征全球变暖对策税，将在对该制度设定进行充分讨论的基础上，力争2011年度以后开征。 （六）探讨制定《全球气候变暖对策基本法》 时至今日，日本确立了到2020年将日本的温室气体排放量减少到1990年时25%的水平（中期目标）；到2050年，将日本的温室气体排放量减少到1990年时80%的水平（长期目标）。因此，为明确相关政策的地位、基本方向，日本已着手制定《全球气候变暖对策基本法》，并将《全球气候变暖对策基本法草案》提交于2010年1月18日至6月16日期间召开第174回国会审议。该草案包括总则、中长期目标、气候变化对策基本计划、基本措施、完善推进气候变化对策目的的体制等5章共52条。 三、日本立法经验对我国的启示 经过多年的努力，日本已构建较为完备的应对气候变化的法律体系，为日本政府有效推进其温室气体减排目标提供了法律保障。日本在应对气候变化立法方面积累的立法经验，对我国完善与健全应对气候变化立法具有如下重要启示： 其一，科学定位应对气候变化法律规范地位，及早完善环境法体系。就传统的环境法体系而言，并无有关应对气候变化对策的相关法律规范。随着国际社会应对气候变化的国际合作的展开，世界各国开始注重通过国内立法以强化应对气候变化对策的实施。日本非常注重加强国内立法，明确国家、地方公共团体、事业者及国民在应对气候变化方面的职责，并在1993年《环境基本法》中明确规定将应对全球气候变暖相关法律制度纳入环境法体系，不仅为日本制定有关应对全球气候变暖法律制度指明了方向，还有利于从整体上完善其环境法体系。有鉴于此，我国在探讨制定全球气候变暖法律制度时，也应该明确将有关应对全球气候变暖法律制度纳入环境法体系，以便从整体上理 顺应对全球气候变暖法律规范与其他环境法律规范之间的关系，为完善我国环境法体系奠定基础。 其二，科学设置国家应对气候变化主管机构，明确政府有关部门的职责。从日本完善其应对全球气候变暖法律制度的经验来看，日本通过1999年的《环境省设置法》、2000年的《环境省组织令》、2001年的《环境省组织规则》等，明确规定了环境保护主管部门在应对全球气候变暖方面的职责、权限，从立法上确立各政府机构的职责，避免部门之间在应对全球气候变暖对策方面因职责、权限不清所带来的低效率问题。 与此相对，为切实加强对应对气候变化工作的领导，我国于2007年6月由国务院决定成立了国家应对气候变化领导小组（以下称“领导小组”），目前，“领导小组”由国务院总理温家宝任组长，国务院副总理李克强、国务委员戴秉国任副组长，由22个部门的相关负责人为组成成员。“领导小组”作为国家应对气候变化工作的议事协调机构，国家发展和改革委员会具体承担领导小组的日常工作。“领导小组”的主要任务是：研究制订国家应对气候变化的重大战略、方针和对策，统一部署应对气候变化工作，研究审议国际合作和谈判对案，协调解决应对气候变化工作中的重大问题；组织贯彻落实国务院有关节能减排工作的方针政策，统一部署节能减排工作，研究审议重大政策建议，协调解决工作中的重大问题。 但是，我们应该看到，一方面，作为“领导小组”组成成员的22各职能部门在应对气候变化方面的具体职责并不明确，不利于国家温室效应气体减排工作的展开。另一方面，“领导小组”的主要任务是决定国家应对气候变化的重大战略、方针和对策等，并没有涉及相关法律规范的制定工作。而有关应对全球变暖，节能减排的终极目标实际上是保全地球环境，有关规制节能减排的法律规范属于环境法体系，应由环境保护主管部门负责有关立法、管理工作。有鉴于此，笔者认为，我国应从立法上明确规定国家环境保护主管部门在应对全球气候变暖方面的主导地位，主管全国相关温室效应气体减排的政策、法规制定、管理工作。 其三，加强专门应对气候变化法律的制定，尽快完善我国应对气候变化法律体系。从日本应对全球气候变暖立法动态来看，一旦日本通过正在审议的《全球气候变暖对策基本法草案》，则日本将形成以《全球气候变暖对策基本法》、《全球气候变暖对策推进法》为中心，以《全球气候变暖对策推进法实施令》、《能源利用合理化法》、《氟利昂回收破坏法》等相关配套法规为内容的完善的应对全球气候变暖法律体系。 就我国而言，如前所述，我国已制订了一系列与温室气体减排有关的法律规范。如《大气污染防治法》、《可再生能源法》、《节约能源法》、《城乡规划法》、《清洁生产促进法》、《环境影响评价法》、《循环经济促进法》、《煤炭法》、《矿产资源法》、《电力法》、《森林法》等。这些法律的贯彻与实施，在一定程度上对于保护环境，控制温室效应气体排放均具有积极作用。但是，我们应该看到，这些法律规范都是应对全球气候变暖对策的相关配套法规，而从实质上而言，我国尚未制定应对全球气候变暖的专门法律，不利于从整体上规范国家、地方政府、企事业者、公民个人等在应对温室效应气体方面的职责，也不利于国家从整体上明确应对全球气候变暖的政策、方针与基本制度，严格落实国家节能减排目标。因此，为保证国家减排目标等积极应对措施的真正落实，我国有必要制定专门应对气候变化法律以明确国家、地方政府、企事业单位、公民个人等相关责任，明确应对气候变化的国家主管机构及其职责，构建有利于推进温室效应气体减排工作的具体制度。 总之，笔者认为，我国在加强应对气候变化的法治建设的过程中，应根据我国经济社会发展的实际情况，深入研究借鉴国际社会制定应对气候变化专门法律的经验，制定出具有中国特色社会主义应对气候变化的专门法律，并以现有相关配套立法为内容，构建完善的中国应对气候变化的法律体系。 注释: 邓梁春.美国气候变化相关立法进展及其对中国的启示[J].世界环境，2008，（2）. 温家宝.凝聚共识•加强合作•推进应对气候变化历史进程[N].人民日报，2009-12-19（2）. [日]文部科学省，等.日本气候变动及其影响[EB/OL]. http：//www. nies. go. jp/escience/ondanka/ondanka03/lib/f_03. htm，l 2010-01- 06. [日]国立环境研究所.温室化的新证据和可预料的严重影响[M].日本环境省印发，2001：10. [日]大塚直.环境法[M].日本东京：有斐阁，2002：123-170. [日]环境省.税制的绿色化[DB/OL]http：//www. env. go. jp/policy/tax/kento. htm，l 2009-11-02. 钱铮.日探讨征环境税可行性[DB/OL].新华每日电讯，2009-10-31. http：//news. xin-huane.t com/mrdx/2009 - 10/31/content _12364925. htm，2009-11-02. 日本放弃从明年4月开征环境税[EB/OL].中国新闻网2009-12-14. 日本环境省.关于全球气候变暖对策基本法草案的阁议决定（通知） [EB/OL]. http：//www. env. go. jp/press/press. php？serial =12257，2010-03-15.