时间：2023-08-12 09:14:59
导语：在经济责任审计法律依据的撰写旅程中，学习并吸收他人佳作的精髓是一条宝贵的路径，好期刊汇集了九篇优秀范文，愿这些内容能够启发您的创作灵感，引领您探索更多的创作可能。
审计通常分为国家审计、内部审计和审计三个系列。世界主要国家的审计实践均表明，这三种审计虽然具有较多的共性，但一般都各自独立，自成系统。国家审计的名称也不同，以国家最高审计机关的名称为名，如奥地利、法国、德国、意大利的《审计法院法》；以国家审计的为名，如英国、卡塔尔的《国家审计法》；以国家最高审计机关首长的职位为名，如加拿大的《审计长法》，以色列的《国家审计长法》等：以《审计法》为名，比如澳大利亚、丹麦、马来西亚等。
我们认为，“审计”已经演变成一个宽泛的大概念，包括国家审计、内部审计和社会审计，用“审计”来指代国家审计并不合适。由厂三种审计的对象、内容和重点、程序、要求等并不相同，因此应该通过各自的法律分别进行规范。作为规范国家审计的法律，应改为《中华人民共和国国家审计法》，以区别于规范内部审计的《内部审计工作规定》和规范社会审计的《注册师法》。
（二）关于审计职责
1.明确责任审计的法律地位
在我国，经济责仟审计是随着经济体制改革的深入和社会主义市场经济的，为适应干部监督管理的需要而产生的，特别是党的十六大报告提出发挥审计监督作用，加强对权力的制约和监督，更是将经济责任审计提高到一个新的高度。但审计机关开展经济责任审计的依据国家级的仅是以中央两办文件形式存在的两个暂行规定，法律效力不高、强制性不够，以致经济责任审计一直存在审计范围窄、力度小等，迫切需要从法律层次对经济责任审计作出规定，为经济责任审计工作提供法律依据。
2.完善审计监督
金融业的发展和金融体制改革的深入，要求金融审计进行以下转变：—应扩大金融审计监督范围。一些有条件的国有商业银行实行股份制改造，社会资金积极参与中小金融机构的重组改造，信用社逐步改造成为农村社区服务的地方性金融个业，这—变化使得原“国有金融机构”已无法概括金融审计的全部，而金融机构的资金安全涉及到成千上万的百姓，关系到社会的稳定，因此，应将一些地方商业银行、城市信用社、农村信用社、其他非银行金融机构及股份银行纳入审计监督范围。二应加强对金融管理机构的再监督，加大对这些机构的监督力度，可以从源头上控制金融风险。三要提高宏观服务意识。对金融机构的审计不能停留在对报表真实合法性的审计上，应开展金融管理绩效审计，将重点要放在“风险、管理、效益”上，关注金融机构的信贷资产质量和内部管理制度，促进金融机构加强管理，充分发挥在宏观调控中的作用。
3.明确投资审计范围和内容
由于国家建设项目审计对象的多样性、审计内容的复杂性，使该项审计工作具有其他行业审计所没有的复杂性。国家建设项目审计要充分发挥作用，必须对建设项目的全过程如设计、招投标、合同的签订以及监理环节进行监督，必须突破单纯的财务收支审计范畴，深入到建设管理、经济效益、社会效益、环境效益等诸多方面。因此，应将有关内容在《审计法》中明确规定，规定与国家建设项目直接有关的建设、设计、施工、采购等单位的财务收支及有关经济活动，应当接受审计机关的审计监督。
4.强化绩效审计规定
随着人们对审计的逐步了解，以监督财政财务收支合法性为目标、以查错防弊为重点的审计思维方式，已经越走越不适应客观需要，特别是十六大提出要把经济质量和效益作为经济工作的一个重点。审计机关应调整审计理念，关注政府性资金、社会公共资金等使用效益、效果的，强化绩效审计，为政府经济中心工作服务。
（三）关于审计权限
1.明确审计执法主体资格
长期以来人们对审计机关能否依据《审计法》及其实施条例以外的其他财经法律法规的规定，对被审计单位违反国家规定的财政财务收支行为进行处理处罚意见不一致，造成阻碍、拒绝审计机关审计和调查，不执行审计决定的现象时有发生，在投资审计中这一现象尤其突出。因此需要在《审计法》中进一步明确审计机关有权适用法律、法规和国家其他有关财政收支、财务收支的规定进行审计评价和处理、处罚，不受有关法律、法规等对执法主体规定的限制。
2.明确检查范围
随着社会的发展，越来越多的单位通过机进行管理与核算，使审计的内容与载体发生了质的变化，审计人员在索取数据和检索系统软件中常常遇到阻力，对会计核算系统的检查更是空谈。因此《审计法》应明确审计机关有权检查被审计单位运用电子计算机管理财政收支、财务收支的财务会计核算系统的安全可靠性、内控状况，规定被审计单位应当向审计机关提供运用电子计算机储存、处理的财政收支、财务收支电子数据以及有关资料。
3.强化部分虚置的权限
赋予审计机关的部分权限在实际运用中没有保障，使这些权限的运用受到限制。比如，审计法规定了审计机关在审计时具有审计调查权和移送处理权，并规定有关单位、个人应当支持、协助，对移送案件有关部门应及时作出决定并书面通知审计机关。但在实践中，不配合调查的情况时有发生，而审计人员因为没有相应强制手段往往对不配合调查的行为毫无办法。有处理权的机关接到移送建议后不进行相应处理、也不告知审计机关的情况也随处可，见。因此《审计法》应就相关部门和人员不支持、不配合而审计工作的行为设置相应的法律责任。
4.完善审计强制措施
《审计法》应从以下几方面完善审计强制措施：一是规定审计机关有权采取查封资料和资产的行政强制措施，防止被审计单位转移、隐匿、篡改、毁弃有关资料和资产的行为，保证审计工：作顺利进行；二是规定审计机关有权冻结与被审计单位违法违纪资金有关的银行账户，保证审计机关从资金源头上制止和查处违法违纪。
5.规定委托审计权
随着我国审计组织的日益壮大与规范，特别是国家审计弱化对国有的审计后，社会审计成了监督国有企业信息的可靠性和可信性、保障投资者和债权人利益的主力军。这种情况下，《审计法》应在规定审计机关有权监督社会审计业务质量的基础上，明确审计机关可以委托社会审计组织进行审计。审计机关除了对—些主要企业进行直接审计外，其他的企业进行委托审计，从而达到充分利用社会审计、抓住重点查深查透的目的。
（四）关于审计程序
1.改以审计机关名义向被审计单位征求审计报告。一方面，目前审计组撰写的审计报告向被审计单位征求意见前，都已向审计机关汇报，并已取得分管领导的同意，因此，以审计组还是审计机关的名义征求意见只是形式上的差异。另一方面，根据《行政处罚法》规定，处罚前必须向被处罚人告知给予行政处罚的事实、理由和依据，如果以审计组名义征求意见，那么在处罚前还要就处罚事项再次以审计机关名义征求意见，徒增工作环节。如果审计报告以审计机关名义征求意见，就可以减少审计程序，提高工作效率。
关键词：国有企业；内部审计；问题；对策
中图分类号：F23 文献标识码：A doi：10.19311/ki.1672-3198.2016.33.093
国有企业在国民经济中占主导力量，承担调整经济结构布局、促进经济转型升级等重要职责。改革开放30年来，我国国有企业改革与发展取得了令人瞩目的成绩和进步，但随着国企改革的不断深入，也存在着许多急待解决的问题。内部审计监督是国有企业在深化改革中完善监督体系和自我约束机制所必不可少的重要环节，扎实有效开展内部审计工作能够促进国企改革走上健康发展的轨道，为国企改革发展顺利推进发挥保驾护航作用。
1 加强国有企业内部审计的必要性
目前我国国有企业改革全面推进，国有企业经营机制和管理体制也发生了重大变革，加强内部审计工作对国有企业强化内部控制、防范经营风险、规范经营管理、提高经济效益意义重大。
1.1 开展国有企业内部审计是国家法制建设的要求
国家《审计法》明确要求，国务院各部门和地方人民政府各部门、国有机构和企业事业组织，应当按照国家有关规定建立健全内部审计制度。2003年5月1日起实施的《审计署关于内部审计工作的规定》也对内部审计作出明确的规定。此外，中国内审协会先后了《内部审计基本准则》以及20多个具体准则，这是推进内部审计规范化、制度化、法制化进程的重要举措，也为国有企业深入开展内部审计工作提供了重要的法律依据和制度保障。
1.2 内部审计是我国审计监督体系的重要组织部分
审计按照主体划分成政府审计、内部审计和注册会计师审计三种，其中内部审计是企业内设的专门机构或专职人员进行的审计活动，是现代企业制度进一步完善的产物。内部审计相对于政府审计和注册会计师审计来说，具有自身特点，它建立于企业内部、服务于企业管理，是对企业经营管理活动进行独立的检查、监督和评价，既可用于对企业内控制度建立的充分性、有效性进行检查、监督和评价，又可用于财务会计信息的真实、合法、完整，资产的安全、完整以及企业经营效益、合法合规等事项进行检查、监督和评价，以促进企业目说氖迪帧K孀殴企改革的全面深化，现代企业制度的逐步建立，内部审计在企业的经营管理中将发挥更大的作用。
1.3 发挥内部审计的监督作用，防止国有资产流失
当前，国有企业呈现出经济业务规模和复杂程度不断加大、资产并购重组日趋频繁、股权交易日益活跃、竞争经营风险不断加大等特点，切实有效发挥和加强内部审计的监督作用，实施对国有企业的有效管控，已经是我国经济管理工作的当务之急。对国有企业做好内部审计，也体现了国家履行出资人职责，实现对国有资本经营管理的监督管理，防止国有资产流失，确保国有资产的保值和增值。
2 我国国有企业内部审计存在的问题
随着全面深化国企改革进程的推进，当前内部审计的理论、组织、方法等已不能适应深化国企改革的要求。
2.1 内部审计制度不完善，审计体系不健全
内部审计制度在我国发展仅有数年历史，目前国家出台的内部审计相关制度和办法不完善，造成企业在内部审计工作实施过程中没有完善的法律体系作保障。一是国家对内部审计的立法相对滞后。我国《内部审计准则》的制定日趋完善，但目前尚无出台内部审计法，且仅有审计署的《关于内部审计工作的规定》一个部门规章，没有建立完善的法律法规体系。二是国内内部审计理论比较滞后。内部审计的目标、职能、原则等基础理论尚未形成完善的适应国情实际和现代企业制度的理论体系；经济效益审计、经济责任审计、管理审计等实务理论研究也缺乏广度和深度，存在理论落后于实践，指导作用不强的问题。三是审计监督体系不完善。由于未建立健全的内部审计法律规章制度，造成企业没有形成完善的内部审计体系，更是使内部审计工作无法有效的开展，对内部审计的发展产生阻碍。与此同时，内部审计法规体系的缺失使得审计行为规范与质量都得不到强有力的依据，无法保障其健康发展。
2.2 内部审计机构设置不合理，审计独立性不强
从国务院国资委和32个省市地方国资委来看，国务院国资委未设立独立的审计部门，全国仅有北京、吉林、上海等8个省市设立相对独立的审计部门。由于国有资产监督管理部门多数没有设置独立的审计部门，这影响国有企业设置对应的独立内部审计部门。目前部分国有企业内部审计缺乏独立性，主要表现在：一是对审计机构设置没有明确规定。目前国有企业有的设置了独立的审计机构，但与其他部门处于平行的地位，有的与监察室合并设立监察审计部门，有的只是挂靠在财务部门，有的甚至没有审计机构和人员，影响了内部审计的独立性和权威性。二是审计工作受管理层影响。多数国有企业按照有关规定设置了内部审计部门，审计工作受命于企业主要领导或分管领导，当审计问题涉及到管理者自身利益时，内部审计工作容易受管理层主观意识的影响。三是审计人事受制于管理层。目前国有企业内部审计人员职务的任免、升迁和奖惩等基本上都由企业管理层决定的，这也一定程度上影响内部审计的独立性。
2.3 内部审计范围不够广泛，审计职能不能有效发挥
内部审计的基本职能主要有价值管理、财务审计、经营审计和项目审计等方面。但是，目前部分国有企业对内部审计职能作用认识不到位，实际工作中审计范围还不够广泛，主要表现在：一是内部审计大多是财务收支审计为主，经济责任审计、绩效审计及风险审计等其他方面几乎空白，内容相对比较单一。二是内部审计以事后审计为主，较少进行事前审计和事中监控，不能涵盖企业经济活动事项的全过程。三是内部审计重点是对会计资料的真实性、合法性、有效性进行审查，较少涉及企业内部控制、经营管理等方面，审计职能和作用发挥有限。
2.4 内部审计人员素质不高，审计技术较为落后
审计质量是审计工作的生命线，但目前多数国有企业内审人员的素质不高和审计技术落后一定程度影响审计质量的提高。一是内审人员专业综合不高。据统计，我国内审人员中财务、审计专业占71%以上，经济、管理及相关专业占14%左右，其他专业占14%左右。可见，目前我国内审人员大多数来自财务审计队伍，专业知识比较单一，缺乏具有一定综合能力的复合型人才，影响到内审工作深度和广度。二是审计技术较为落后。目前大多数国有企业审计工作，基本上都依赖于审计人员基于个人经验作出的职业判断为主，审计方法大多为抽样审计方法，还不具备运用计算机技术进行信息化审计的能力，这导致审计方式随意性较大，缺乏合理的科学性。三是审计项目质量不高。在内审实践中，由于审计人员对一些错综复杂的审计事项难以做出恰当的职业判断，导致审计质量不高，内部审计的威信力大大降低。
3 完善国有企业内部审计的几点措施
当前形势下，针对国有企业内部审计存在的上述问题，我们应积极采取措施加以解决。
3.1 完善内部审计制度，健全审计体系
一是制定完善的内部审计制度。目前许多国家都专门制定内部审计法律法规，国际内审协会也制定了内部审计标准等，相比之下我国内部审计的法规规章还比较薄弱，因此有关部门应抓紧研究、制定和颁布内部审计法规规章以及相关业务准则，统一内部审计执业规范，保证内审工作能够有法可依、有章可循。二是建立有效的内控体系。健全有效的内控体系并保证其有效执行，能够帮助及时发现问题，防范和化解企业经营风险，降低审计风险。三是实行审计全覆盖。国有企业普遍规模大、层级多，应根据企业规模、业务性质及治理需求等企业实际，有针对性进行工程、合同、采购等业务审计，并重点重要资金、重大项目、重大财务异常以及下属企业领导干部履行经济责任情况等方面，实现审计监督全覆盖。
3.2 合理设置机构模式，保证审计独立性
国有企业内部审计的独立性对于内部审计是至关重要。一般而言，审计机构隶属领导层级越高，其立性就越强，地位就越高。目前国际上通行主要在监事会领导、董事会领导和总经理领导三种内审机构组织模式，其中董事会领导的模式隶属层级最高，具有较高的独立性、权威性。内部审计还需要具备以下条件，才能保持独立性：一是内部审计机构要能充分与公司高级管理层、审计委员会及董事会进行沟通和交流，并向其报告工作结果。二是必须保证内部审计不受限制获得其工作所需的人力、物力和财力。三是内审机构责任人（CAE）的任免、奖惩应由审计委员会主席决定，并适当参加CAE业绩的考核。四是审计委员会必须让CAE及外审在没有管理层人士参加的情况下有机会定期与其进行非公开的商谈和讨论。
3.3 扩大内部审计范围，明确工作内容
我们应改变传统审计范围，将审计范围拓宽至工程审计、合同审计、管理审计等企业经营活动的全过程，更好发挥审计职能作用。当前，国有企业内部审计的工作重点主要是：一是积极开展绩效审计、管理、工程审计等专项审计工作，通过揭隐患、促管理、增效益，促进企业各项政策制度得到贯彻落实，保障企业实现经营管理目标。二是加强对企业重大决策事项、重大投资项目以及重大资金运作等“三重一大”方面的全过程审计监督，强化对领导班子决策的民主性、科学性和项目实施的规范性等方面的监督评价，提高企业经营管理水平。三是深化企业领导干部的经济责任审计，充分发挥内部审计对领导干部的制约作用，做到离任必审、定期轮审，对领导干部进行长效监督，促进企业领导干部勤政、廉政。
3.4 加强审计队伍建设，提升审计人员业务水平
审计队伍建设对于审计工作的持续健康发展至关重要，我们应通过以下方法加强审计队伍建设：一是在内部审计人员的录用上，要适当选配一定比例具有企业管理、工程管理、计算机技术等专业背景的人员，优化审计人员队伍的知识结构。二是要加大对审计人员专业知识和业务能力的培训力度，通过采取脱岗培训、企业交流等方式，提高内审人员的专业水平和综合素质。三是国注重提高审计人员的电算化水平，鼓励和推广运用数据开展审计。四是组织开展审计项目经验交流，通过典型审计案例分析，推广行之有效的实战方法。
参考文献
[1]审计署成都特派办理论研究会课题组.全面深化改革背景下国有企业审计面临的挑战与应对策略[J].审计研究，2015：27-34.
[2]李俊.新一轮国有企业改革风险及审计应对之策[R].审计署审计科研所审计研究报告，2014.
[3]辛岩，杨明，李方全.加强国有企业内部审计问题与浅析[J].商业经济，2011：96-97.
关键词：环境绩效审计环境会计标准政府审计
一、开展环境绩效审计存在的困难
（一）环境法律法规尚未完善不配套
我国目前已经构建起符合我国国情的环境保护法律体系。但仍不完善不配套，有的甚至相互矛盾，给审计带来了难度，表现为：一法律法规过于笼统，不少法规缺少细化的具体标准；二是多部门对同一事项立法，部分之间相互矛盾，例如企业污水处理费的征收范围就不一致；三是行政主管部门出现既是裁判员又是运动员，如排污费的使用。环境绩效审计的法律依据是衡量和评价环境审计对象的“度”，我国已颁布环境保护法律、法规及环境标准，形成了环境保护法律体系的雏形，但是《宪法》、《审计法》、《审计法实施条例》等法规，一直未明确审计在环境保护监管中的权限，并未对环境绩效审计方面的具体内容做出明确规定。而《环境保护法》只明确行政主管部门在监督的责任，但未明确国家审计机关的权责，不利于发挥审计机构的监督作用。
（二）缺少环境绩效审计准则
审计准则是连接审计目标和审计方法的纽带。环境绩效审计没有专门的审计准则，造成政府环境审计理论与实践脱节，实践中经常只能套用财政审计、经济责任审计等审计类型的准则和规范，靠执业判断或经验进行评价，自由裁量权较大，增加审计风险，影响环境绩效审计的质量。政府审计准则的环保板块尚处于空白状态，是我国整个环境审计体系的一大缺陷。
（三）缺少标准化的评估体系
评估体系是绩效审计的灵魂。环境绩效审计具有多样性和专业性，同一项目可能有多种不同衡量标准，环境监测指标也自成体系。但环境绩效审计离不开成本效益的分析，应用哪些指标来科学反映成为审计人员关心的问题。环境绩效审计是主观性很强，从不同的角度评价，会有截然不同的结论。因此，只有有相对科学及成熟的标准化评价标准，才能保证环境绩效审计结果的公平公正性。
（四）我国审计人员的素质不能满足环境审计的要求
参考《中国环境审计实务问卷调查及初步分析》的调查结果，从事环境审计的人员专业背景，其中审计会计占76.2%，工程占14.4%，管理和税务各占4.7%；对环境法律法规的了解程度，其中十分理解的没有，有些了解的占88.2%，不了解的占11.8%。从事环境审计的人员缺乏环境科学知识，当遇到环境科学专业的问题时，有点措手不及。因此对于只掌握传统审计技术的审计人员来说是个挑战。
（五）理论研究手段的相对滞后
1997年以来，我国学术界才开始运用实证方法研究环境会计与审计问题，研究手段相对滞后，而发达国家早在90年代初就开始运用实证方法来研究。目前，国内主要采用传统的定性分析方法，规范研究占据绝对优势地位，实证研究则相对缺乏，主要是环境数据资源不充分，影响环境绩效审计研究的实用价值，制约着我国环境绩效审计的发展。
二、开展环境绩效审计的措施：
（一）完善的环境绩效审计的制度建设
1、建立政府环境绩效审计的法律法规。
环境绩效审计立法是用法律手段规范政府环境绩效审计的意图和效果，达到有法可依，依法审计。可以通过修改《审计法》，明确审计机关在环境管理中的地位、职责、权力、工作范围等，修订《审计法实施细则》等法规，进一步落实具体的工作细则。
2、建立政府环境绩效审计准则。
我国环境绩效审计准则制定可以借鉴国外发达国家的环境审计准则或指南及其颁布的多项环境审计方面的经验性文件、审计报告。环境绩效审计准则实质是对审计行为的约束和引导，包括审计执业道德标准，规范在审计实践中如何评价内部控制及取得证据，明确如何利用环境、能源类的专家，规范专家的行为；技术准则是考虑环境绩效审计的基本技术标准及审计方法。
（二）构建我国环境绩效审计评价体系
现在的一些环境评价指标体系主要是针对企业，且多数为非强制性的指标，而环境绩效审计评价指标体系应更多地从公众的角度出发，设计宏观角度的绩效指标。先从环保资金使用的效率（资金到位率及使用率、违规资金率等）、环保项目建设的资源利用（工期计划完成率、返工损失率、检验合格率等）、环保项目的效益（投资回报率、实际达标率、质量系数等）。同时结合现有的各种指标，如宏观的国家及地方制订的环境政策法规，地方制定环境污染综合整治规划、专项整治计划等环保工作目标，年度主要污染物总量控制、减排计划及各项主要污染的达标指标规定等。微观的单位自行制定的目标、预算、定额、合同等作为评价标准。微观与宏观指标的结合形成环境绩效审计评价体系。
（三）尽快建立我国的环境会计体系
环境会计体系为环境绩效审计提供操作平台。党的十八届三中全会重点指出要探索编制自然资源资产负债表。我国环境会计还处在萌芽阶段。审计人员难以取得环境基础数据，难以分析环境资金的使用效果、环境保护的投入产出，阻碍了环境绩效审计的发展。应尽快修改现有的行政企事业单位会计准则及会计制度，增加在报表中披露的环境相关的信息，建立起有关环境保护责任信息的会计记录、计量、计价、报告，提供真实、完整、可靠的环境会计资料，能完整反映被审计单位或项目的环境信息。
（四）加强环境绩效审计队伍的建设
培养环境绩效审计人才。审计机关根据自己的需要建立一支有多专业的环境绩效审计队伍，可以通过招聘的方法，得到资源、环境专业的人才。建立良好的培训计划，让财会专业的审计人员充实资源、环境、工程方面的知识，武装起立体的知识结构。同时，充分利用内部审计和社会审计、及外部环境专家的力量，弥补自身的环境审计理论与技能缺乏，推动环境绩效审计工作的顺利开展。
参考文献
[1]汤孟飞.环境绩效审计应用方法研究[J].财会研究.2011(07).
[2]冯品.我国环境绩效审计研究现状综述与展望[J].财会通讯.2012(36).
（一）绩效审计起源与发展 绩效审计发端于西方国家。20世纪40年代诞生绩效审计（阿瑟・肯特，1948），发展于20世纪70-80年代，到20世纪90年代，经过50多年的探索，已实现了由传统财务审计向绩效审计为中心的转变，构建了比较完善的绩效审计体系。我国绩效审计1982年起步，2002年全国审计工作会议提出“积极探索开展绩效审计”后，专家学者致力于实践与探讨。虽然绩效审计理论研究与实践20多年从不停步，但因在基本政策的顶层设计上尚未把绩效审计作为一项独立的审计类型进行全面系统的实践与探索，因此研究成果不多，但也不乏成果，例如：罗美富等（2004）介绍国外绩效审计理论与实务；杨锡春（2006）从国家审计层面分析我国绩效审计面临的十大难点；戚振东等（2009）认为我国绩效审计应开展多样化评价而不是过分注重“3E”内容；吴勋（2011）解析转型期绩效审计实施瓶颈，研究绩效审计技术支撑与治理机制；蔡春等（2011）提出拓展绩效审计目标等10项推进我国绩效审计创新发展的思路；候晓红等（2012）探讨基于免疫机理的政府绩效审计模式；李曼等（2013）运用藕合理论研究内部审计绩效评估模型。
（二）绩效审计理论研究不足 通过对国内学者绩效审计研究成果进行分析总结，发现仍存在较多不足。一是绩效审计评价侧重于3E内容，缺乏对后发展区域高等教育资金使用、资源利用，以及环保、社会责任等更深层次探究和全面分析评价；二是偏重于理论研究，缺失必要实证研究及成果；三是侧重于静态研究，忽视绩效管理的多变量互动系统；四是研究视角敏锐延伸幅度较窄，缺乏对绩效审计各分支领域和相关领域的整合与研究。这些不足正是当前绩效审计和本课题急待研究解决的基本任务与问题。
二、高校绩效审计现状
（一）高校绩效审计理念淡薄 据2010年统计，教育部直属72所高校中独立设置内部审计机构的35所，与纪检、监察合署办公的33所，与财务合署办公的2所。直属高校独立设置内部审计机构不到一半，地方高校比例更低。笔者抽查广西教育厅及其管辖的22所本科院校，结果显示：教育主管部门教育厅本身没独立设置审计机构，而是与财务合署办公；22所本科院校中三分之一的高校设立审计部门，三分之一是与纪检、监察合署办公；审计人员很大部分是从财务岗位劝退转型，一部分审计人员还兼任学校其他管理岗位；某些校领导审计观念淡薄，内审工作尚未受到应有的重视，认为公立高校属于全额拨款预算单位，不象企业存在风险问题，内审工作可有可无，没必要设立独立部门和配备专职专业人员；只有9%高校开展绩效审计工作，而且也仅就某项财政专项资金进行绩效审计，90%以上的高校内审工作仅局限于传统的财务收支审计以及协助相关部门进行日常物资采购询价、资产验收。高校绩效审计观念仍停留在计划经济年代。
（二）高校绩效审计缺乏明确的法律法规支撑 目前，《宪法》（法律类）、《审计法》（法规类）、《审计准则》（部门规章类）三个层面的有关绩效审计法律法规体系的建设仍是空白。尽管《审计法》（2006修订本）“提高财政资金使用效益”，间接说明了绩效审计的重要性；《中国内部审计实务指南第4号――高校内部审计》（2009）第五条明确指出“高校内部审计应关注学校资源，对本单位利用资源、开展业务、取得绩效的过程和结果进行审计”。但上述仅是绩效审计的宏观层面的法律依据，对于如绩效审计实施细则尤其是科学、合理、规范、具体的绩效审计评价标准至今尚未建立健全。开展包括高校绩效审计在内的绩效审计缺乏必要的法律依据和执业准则。
（三）高校绩效审计手段与信息化建设落后 笔者抽查了广西22所本科院校，其中不到10%的高校使用审计软件，而且绝大多数高校审计人员思想观念仍然停滞在以纸质资料为基本的传统审计思路与方法上，甚至审计目标定位仍然是手工作业下的查账找错。对于审计软件以及网上办公、网上管理、网上教学、网上服务等信息一体化的“数字化校园”处于似曾相识的模糊阶段，与审计相关的数据采集、内控评价、管理规定、数据库巡检报告等涉及信息系统以及系统网络拓扑结构、业务流程及电子数据往来传输和应用系统的基本功能与数据接口等技术，更是望而生畏。传统的手工审计必定影响绩效审计工作效率及效果。
（四）高校绩效审计评价指标体系缺乏 评价标准是关乎绩效审计能否有效进行的最直接的因素。西方国家开展绩效审计时，都相应研究制定并绩效审计评价指标体系。2009年中央教育科学研究所高等教育研究中心采用国际通行惯例，组织专家筛选出投入评价指标14项、产出评价指标16项。这些评价指标比较适合教育部直属高校。目前，高校绩效审计面临的关键问题在于构筑一整套用以科学、客观、合理、权威、公允、切实可行的评价效益的指标体系。
（五）高校绩效审计内涵建设有待加强 一是绩效审计目标停留在3E（经济Economy、效率Efficiency、效果Effectivenss）评价上，忽视对高校外部性社会责任的监督评价；二是绩效审计内容局限于某项财政专项资金，巨额贷款风险、重复建设、闲置浪费、资金使用率低等“隐性消耗”这些隐蔽性强的深层次问题及其根源成为绩效审计评价的盲点；三是绩效审计方式方法过于单一，没有整合其他审计方式方法，来促进绩效审计效果最大化；四是绩效审计职能局限于一般性的评价和监督上，而且缺乏切实可行的建议性的措施建议。
（六）审计人员素质参差不齐，无法满足绩效审计要求 在我国，包括教育系统在内的各行各业审计人员知识结构单一、技能素养和综合素质较差的现象较普遍，懂会计知识的人员占多数，掌握审计专业知识以及财政金融、计算机、法律、管理学、工程学、经济学等审计相关学科知识的人相对较少。这种审计队伍结构已成为制约绩效审计发展的瓶颈因素。笔者抽查广西22所本科院校审计人员信息了解到：高校现有审计队伍存在量少质差工作难开展的现象，审计人员的知识结构、专业能力、工作经验及综合能力等方面与开展绩效审计工作的要求存在较大差距。这种人员配置及其综合素质，不利于绩效审计开展及对审计结果进行全面、客观、公正的分析评价。
（七）绩效审计理论研究薄弱 作为审计发展的高级阶段的绩效审计，具有综合性强、内涵丰富、审计方法多样化等特点，而且我国绩效审计目前仍处于试点阶段，绩效审计开展的时间较短，实践经验不足，仍缺乏一个成熟、规范的可行性模式。因此，理论研究缺乏深度，具有学术价值或应用价值的研究成果和经验相当缺乏，急待探索、研究。
三、高校绩效审计发展对策
（一）更新高校绩效审计理念 一是高校领导更新观念，重视审计工作，建立健全内部审计机构，合理配备多元化的审计人员。尤其是省级教育行政主管部门必须设立审计处，既起带头作用又起一条线直管指导协调作用；二是高校把绩效审计纳入年度工作计划，把绩效审计评价作为学校绩效管理重要内容和抓手；三是高校内审人员要转变工作理念与作风，通过学习培训和总结经验，不断创新内审的工作思路和方法，找准绩效审计突破口和落脚点，把绩效审计与财务审计、管理审计、经济责任审计、基建投资审计有机结合起来，对高校经济效益、社会效益、管理效益，尤其是资源配置、资金使用和管理效果进行全面系统地评价。
（二）加快绩效审计法律法规制度建设 建议借鉴国外绩效审计相关法律法规制度的基础上，总结我国30多年来绩效审计经验，根据我国的国情，考虑在《审计法》、《审计实施条例》、《内部审计实务指南》等现有的相关法律法规制度基础上进一步修改完善，明确绩效审计的概念、原则、内容、目标、方式、范围、标准、程序等，以指导审计人员科学有效地开展绩效审计工作。
（三）加快高校内部审计信息化建设，提高审计效率 网络通讯技术的高速发展和财务管理现代化系统的普及，对包括高校内审在内的审计工作提出了更高的要求。手工审计的“解放”是信息时代对审计工作的深层次变革。通过开发审计软件、建立审计信息门户、数据中心和审计网络库，构筑起汇联网查询、远程监控、实时监查、数据采集、审计分析、审计报告、审计管理、资源共享等多功能为一体的高校内部审计信息化平台，并利用该平台，及时采集数据、及时预警分析、及时测试评价、及时督促整改，实现从审计计划、实施、报告、后续跟踪等审计全过程模板化、规范化、流程化和信息化。完善的审计信息化管理体系，将促进绩效审计效率进一步提高。
（四）建立健全适合我国国情的高校绩效审计评价指标体系 在建立健全我国公共机构绩效审计评价指标体系和修改完善《中国高等教育绩效评价报告》中的绩效评价指标体系的基础上，认真研究，不断探索和总结经验与方法，借鉴国外先进的高校绩效审计理论、研究成果和经验方法，综合考虑我国各类高等院校的个体差异，分门别类地构建适合我国国情的高校绩效审计评价指标体系。这些指标体系既要反映高校资源配置、资金使用情况，又要反映高校教学科研成果以及对地方经济社会发展的贡献度等，并且财务指标与非财务指标、定性分析指标与定量分析指标、静态指标与动态指标相结合。
（五）提升高校绩效审计内涵 一是绩效审计目标上升为5E （经济Economy、效率Efficiency、效果Effectivenss、公平Equity、环境environment）评价，重视对高校外部性社会责任的监督评价，尤其是重大项目建设时对周边生态环境及周边居民影响度的监督评价。二是丰富绩效审计内容，不拘泥于某项财政专项资金，目前绩效审计重点可以定为基本建设、实验室建设、学科建设、科研项目，以及这些重大项目对教学科研的贡献度等审计评价，扫除诸如政府投入不足与资源铺张浪费、重投入轻管理、巨额贷款风险、重复建设、闲置浪费、资金使用率低、“三公”经费等“隐性消耗”这些隐性问题及其根源的绩效审计评价盲点，不断延伸绩效审计视野。三是围绕绩效审计模式，聚集绩效审计与财务审计、管理审计、环境审计、社会责任审计的协同创新，形成由人力资源、资产、资金、管理责任、管理控制以及治理结构等每个环节绩效审计评价子体系构成的大动脉系统，资金为主，统筹兼顾，来促进绩效审计效果最大化。四是进一步发挥绩效审计职能。在发挥评价和监督作用时，努力实现内部审计的免疫、增值的职能，即对绩效审计中发现的问题进行责任划分，级级问责，层层措施，步步提高，从而超越了事前审计、事中审计和事后审计功能，以促进高校资源优化配置、资金使用率提高、防范风险和价值增值的整体效应。
（六）加大高校审计队伍建设力度，提高高校审计人员综合素质 一是充实专业审计人员，形成多元化的审计人员结构；二是加大审计人员培训力度，积极开展形式多样的后续教育，以提高审计人员的理论素养和业务水平，不断增强绩效审计能力；三是严格审计人员绩效考评制度，奖励制度与问责机制相结合，以此激励审计人员士气、规范审计行为、强化审计责任、提高绩效审计效应。
（七）积极开展绩效审计理论研究，推动绩效审计理论与实践结合 审计教务工作者和审计实务工作者要适应绩效管理时代需求，投入时间与精力借鉴国外成熟理论和先进经验，结合我国国情和各行各业的实际情况，对绩效审计理论进行深入细致的探索，研究出一套适合我国国情的绩效审计理论体系和行业绩效审计运行机制。以绩效审计科研带动审计实践实务，促进绩效审计在我国各行各业全面地顺利地开展，以释放更大的审计价值增值功能。
[本文系中国教育审计学会2013-2014年度教育审计科研课题《广西高校专项资金绩效审计研究》（编号：中教审通[2013]第11号）和广西教育科学“十二五”规划2013年财务专项课题《广西高校绩效审计研究》（编号：桂教科学[2013]15号）阶段性研究成果]
[关键词]国有投资 经营性项目 财务管理
一、国有投资公司的发展与现状
经营性项目主要是为了获取经济利益,辅之以社会效益和环境效益,符合国家经济发展规划和产业政策导向,投资主体多元化,可以是国有企业,也可以是国有控股企业、民营企业、外资企业,投资可以收回并能够获得预期收益,现金流量稳定。运行过程遵循市场化规则,实行公开、公平的招投标竞争方式,谁投资谁受益,但由于涉及到公用基础设施建设,具有一定的社会影响力,在价格制定方面需要在政府协调下兼顾投资方和公众的利益。本文经营性项目侧重突出工业、农业、畜牧业、林业、房地产业、商品流通等行业展开论述。
经营性项目投资的现状是经营性项目单位申请使用国家预算内固定资产项目补助资金、国债补助资金时,先通过地方计划部门(现在的地方政府各级发改委)提出项目申请,经地方计划部门(现在的地方政府各级发改委)审核并逐级上报审批后,由地方计划部门(现在的地方政府各级发改委)下达项目计划,再由地方财政部门根据地方计划部门下达的项目计划,由地方财政部门下达项目资金计划。再由经营性项目单位直接到地方财政部门办理项目拨款手续。(一般只对国有及国有控股企业下达国家预算内固定资产项目补助资金、国债补助资金,很少对国有参股企业、民营企业下达预算内固定资产项目补助资金、国债补助资金。2002年以后才逐渐对国有参股企业、民营企业的经营性项目单位使用国家预算内固定资产项目补助资金、国债补助资金进行投资。
在财务管理上,国有投资公司对经营性项目单位使用国家预算内固定资产项目补助资金、国债补助资金不能参与管理,没有投资和被投资的关系。在财务核算上,地方财政部门直接对项目单位(用款单位)拨款处理,而项目单位(经营性项目用款单位)收到国家预算内固定资产项目补助资金、国债补助资金后纳入资本公积和专项应付款核算,待项目完工交付使用时,从专项应付款核算转入固定资产管理。根据《公司法》的有关规定,项目建设单位收到收到国家预算内固定资产项目补助资金、国债补助资金后纳入资本公积是不能参与企业收益的分配的,造成经营性项目单位使用国家预算内固定资产项目补助资金、国债补助资金长期沉淀,国家也疏于这部分资金的管理,使国有资产的大量沉淀。在国家出台的法律法规方面也没有这方面的有效的管理办法。从财务管理和财务核算的角度来说,也不能参与经营性项目单位的经营管理和收益分配。
国有投资公司、经营性项目单位在收到使用国家预算内固定资产项目补助资金、国债补助资金时,国有投资公司财务上作长期股权投资(长期债权投资,2002年前经营性项目单位在接到使用国家预算内固定资产项目资金、国债资金国有投资公司不作财务处理,财政直接将项目资金拨给项目单位。只有在国有投资公司直接使用国家预算内固定资产项目补助资金、国债补助资金时,才将这部分资金在财务上作资本公积处理)。而经营性项目单位财务上作资本公积(2002年前作专项应付款,待经营性项目单位项目竣工后再从专项应付款转入固定资产)。
二、国有投资公司财务管理中的问题
1.《中华人民共和国企业国有资产法》国家已经于2009年5月1日正式实施,在《企业国有资产法》中有专门章节规范国有资本经营预算和国有资本经营收益。地方政府及其地方政府各部门根据《企业国有资产法》制定的《国有资本经营预算编报试行办法》、《企业国有资本收益收取管理暂行办法》和《关于试行国有资本经营预算的意见》。地方政府授权地方国有资产监督管理委员会和地方财政局收取国有资本收益,再由国有资产监督管理委员会委托国有投资公司向企业收取国有资本收益。对于有规范的股权结构,可以根据《公司法》按国有股权所占的比例直接参与收益分配。而对经营性项目单位使用国家预算内固定资产项目补助资金、国债补助资金方面,根据《中央预算内固定资产投资补助资金财政财务管理暂行办法》第四章第十四条第二款之规定不相适应的地方。根据《中央预算内固定资产投资补助资金财政财务管理暂行办法》第四章第十四条第二款之规定,经营性项目单位收到此资金后,记入资本公积管理,待项目单位同意增资扩股的情况下,可以作为国家资本金管理。而国有投资公司在与经营性项目单位签订协议并出具收据后,记入长期股权投资(或者长期债权投资)。
根据以上财务处理办法,国有投资公司在经营性项目单位不具有规范的股权(债权)结构。依照《公司法》、《企业国有资产法》的有关规定,不能正常参与经营性项目单位的收益分配(无法律依据),加之在国有参股和民营企业中,特别是民营企业为了自己的利益长期虚亏实盈,更不愿意在增资扩股时将这部分资金作为国家资本金增加股权所占的比例,对企业实施控制,让国家资本对企业实施影响。对这部分国有资产投资如何进行管理,应该采取哪些办法和措施,来保证对使用这部分资金的项目单位实施有效的管理,既保证国有资产保值增值,有保障地方财政参与企业收益分配增加地方财政收入。
2.根据《预算法》、《企业国有资产管理法》、地方政府制定的《企业国有资本收益收取管理暂行办法》和《国有资本经营预算编报试行办法》,对以国有资本的形式直接投资的企业可以根据《公司法》和《企业国有资产管理法》的有关规定直接参与企业的经营管理和参与企业的收益分配。而以其他形式投入企业的国有资产则不能根据《预算法》、《企业国有资产管理法》、地方政府制定的《企业国有资本收益收取管理暂行办法》和《国有资本经营预算编报试行办法》,不能直接参与企业的经营管理和参与企业的收益分配。而对于经营性项目单位使用国家预算内固定资产项目补助资金、国债补助资金的企业,由于国有投资公司只是受托管理经营性项目单位使用这部分资金,名为受托管理,实为管理缺失,无法规、政策可操作管理依据,只是挂账管理。
国有投资公司对经营性项目单位在使用国家预算内固定资产项目补助资金、国债补助资金的企业缺乏有效的管理,在财务管理上已经形成潜在的隐患。特别是对国有参股公司、民营企业长期疏于管理,造成国家预算内固定资产项目补助资金、国债补助资金使用沉淀,资金使用效益较差等情况,已经造成国有资产不能保值增值。待项目单位同意增资扩股的情况下,才可以作为国家资本金管理。《中央预算内固定资产投资补助资金财政财务管理暂行办法》中没有硬性规定将这部分资金在企业增资扩股时增加国有资本金,很多民营企业还没有等到增资扩股时就已经不存在了。如何对经营性项目单位在使用国家预算内固定资产项目补助资金、国债补助资金方面加强管理,保证国有资产不流失,使国有资产保值增值。地方政府如何在制定地方法规或者地方行政命令上来约束经营性项目单位使用这部分资金,来确保增加地方财政收入。地方政府以某种形式授权地方国有资产监督管理委员会,由地方国有资产监督管理委员会委托国有投资公司参与经营性项目单位财务管理,并以一定的形式参与使用经营性项目资金单位的收益分配,来保障地方财政部门增加地方财政收入,在企业国有资本收益收取管理上有一定的依据。
对股权结构规范的企业可以根据《公司法》规定,直接按规定参与企业国有资本收益分配。而对经营性项目单位使用国家预算内固定资产项目补助资金、国债补助资金存在向国有企业、国有独资公司、国有控股公司、国有参股公司、民营企业等经营性项目项目单位拨款,因存在形式与《公司法》中股东出资形式有一定的差距,即出资人身份和形式不规范,造成国有投资公司无法以代表政府行使出资人身份参与企业经营,更无法参与国有资本收益的再分配,不能使国有资产保值增值。对国有企业、国有独资公司、国有控股公司、国有参股公司、民营企业等经营性项目单位拨款会产生不同的影响。
《企业国有资产法》中对国有资产和国有资本的界定。国有资产包括国有资本,国有资产的定义在《企业国有资产法》中有明确的界定,而国有资本在《企业国有资产法》中没有明确的定义。但对国有资本经营预算有专门章节进行了规范,对国有资产的监督在《企业国有资产法》中也有专门规定,对国有资产的转让在《企业国有资产法》中也有比较详细的规定。
《企业国有资产法》所规范的是企业全部国有资产,有比较详细规定只有国有资本经营预算,而对国有资产的规定就比较笼通。国有资产(国家所有者权益)=国家资本金+资本公积金+盈余公积金、公益金+未分配利润。确保国有资产保值增值和确保国有资本保值增值在编制国有资本收益经营预算时进行严格区分,具有十分重要的意义。只有以国有资本的形式存在各类企业中的国有资产,在目前的法规中才能够编制国有资本收益经营预算,地方各级政府才能安排所属职能部门编制国有资本收益经营预算,增加地方财政收入。
三、国有投资企业的改进措施
1.加强国有控股企业的财务管理
从财务风险管理的角度,国有投资公司主要应从自身的业务特点出发,以财务监管为抓手,不断完善对项目单位管理体制,健全财务内控系统,防范财务风险。
(1)实行全面预算管理
对项目单位的战略协同涉及财务监管机制方面,主要是加强项目单位的财务预算管理与控制。保证全面预算的顺利执行,也就是保证了对项目单位权力分配的实施。对公司对项目单位在按年、季、月编制财务预算的基础上,对预算执行情况进行分析,及时纠偏补漏,对执行结果实施考核评价,及时整改完善,从而将目标控制与过程控制、结果控制相结合,在一定程度上掌控项目单位的财务风险。
(2)建立重大财务事项报告制度
对公司对项目单位的管理如果过细过紧,很可能“一管就死”,放得过宽过松,又可能“一放就乱”。因此,对公司关键是要管好项目单位的重大财务事项,只要不超越边界,就给项目单位充分的经营自,让他们充分发挥能动性。
(3)强化对项目单位的内部审计
对项目单位的内部审计,一是除控股项目单位外,要将内部审计延伸到参股项目单位;二是除年度决算审计外,还可以根据需要开展任期经济责任审计、财务预算审计等专项审计;三是审计时要注意与项目单位的沟通,注意方式、方法和界入的时机;四是审计要深入,整改要落实。
(4)完善控股项目单位经营者的激励约束机制
从委托―的角度考虑,由于信息不对称、责任不对等、契约不完备等内在矛盾,人可能产生“道德风险”和“逆向选择”。因此,必须建立对经营者的激励约束机制,用激励机制来促使经营者为股东出力和谋利,用制衡机制来对抗潜在的权力滥用。
2.加强参股公司的财务管理
笔者认为,对国有参股企业(包括民营企业)中的国有资产的管理应从以下几方面进行:
(1)对国有参股企业中的国有资产进行立法管理:首先要尽快做到有法可依,即建立一整套国有资产的法律、法规体系,依法治产,使国有资产管理工作纳入法制化、规范化的轨道。特别要对查处国有资产流失的办法尽快立法。
(2)对于国有参股企业内部,每年应定期进行国有资产清查,核实国有资产存量的分布构成、经营效益、增减变动;清查是对日常资产的检查、验收和评价,建立能落实责任、奖惩分明的管理机制。
(3)规范产权转让行为,强化产权交易中心职能。明确国有参股企业中的国有资产产权属国家所有,只有国家授权机构才具有产权转让资格。还要规范转让的中介机构,以信息充分,合法场所,公开、公平交易,公正监督为前提,依法管理。对交易行使统一管理,确保产权交易的规范化,合理性和权威性。
3.完善相关法律保障
国有资本属于全体人民所有,对于全体人民所有的资产监督也应由全体人民的代表来履行。目前我国现有监督体系中,国有资产初始委托人(全体公民)的出资者监督权虚置。而在各类法律法规条文中,并没有对于国有资产的管理和监督有专门的法律规定,有关的规定都散见于其它法律条文中。所以需要在宪法中明确规定人大对国有企业的最高监督权,需要尽快制定《国有资产法实施细则》以明确国有企业和国有资产的法律地位。此外还要制定《国有资产组织机构法》和《国有资产监督管理法》以确定国有资产的管理体制,并修改完善其它有关法律法规,将国有企业的监督管理纳入法治化的轨道。
目前以所有者代表身份履行监督职责的国资部门,实际上只是中间人(政府)的代表,而不是初始委托人(全体公民)的代表。在设置了对国有建设项目的独立监督机构后,国资部门将不再对建设项目进行全面的监管,而转由独立监督机构专司履行监管职责,相关的法律法规应该明确规定该独立监管机构的监督权,并委托人大常委会负责管理独立监督机构,负责对国有投资建设项目的建设情况进行监督。
从现行的法律构架来看,审计监督的法律依据最为充分,也最为完整,从国家根本大法《宪法》到专门的法律规范《审计法》再到相关的具体实施法规《审计法实施条例》,都明确了审计部门的监督权力。在《宪法》中第九十一条规定:“国务院设立审计机关,对国务院各部门和地方各级政府的财政收支,对国家的财政金融机构和企业事业组织的财务收支,进行审计监督。审计机关在国务院总理领导下,依照法律规定独立行使审计监督权,不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉。”在《审计法》中第二十条规定:“审计机关对国有企业的资产、负债、损益进行审计监督”,这些法律法规构成了审计监督所依据的完整的法律框架。
相比之下,财政监督的法律依据比较模糊。财政监督所依据的主要是《预算法》和《会计法》,财政部门的职责是对社会经济运行的全过程、国民经济的各部门、社会再生产的各环节进行综合检查监督,对企业的监督则不限于国有企业,而且监督的内容也仅仅是预算执行情况和会计信息质量,其对国有投资建设项目监管的法律依据并不充分。
从本质意义上来说,国资部门的监督和国有投资公司对建设项目的监督性质是一样的,其监督权都是来自资产所有权的延伸,所不同的是国资部门是受到政府的委托管理国有资产,其主要法律依据是《企业国有资产监管条例》,而国有投资公司则受国资部门的委托出资,其监督权完全来自所投资资产产权的自然赋予。为协调独立监督机构中各方面的法律关系,应该尽快出台《国有资产监督管理法》以明确国资部门和国有投资公司的监督权,并修改《审计法》、《预算法》和《会计法》,以协调监管各方在对建设项目监管是时的法律地位和相互关系。
四、结束语
国有控股投资公司是国有企业改革和政府投资体制改革的产物,也是适应从传统计划经济体制向市场经济体制转轨过渡过程中应运而生的体制创新。在市场经济条件下,它既要作为法人实体通过市场化机制进行独立经营,又要作为政府投资代表履行部分政府职能,处于一个比较尴尬的境地,其发展能否实现可持续性面临着一大挑战。
国有投资公司的最基本责任是使国有资产保值增值,但是在实际投资管理中对国有控股、参股项目都遇到的很多问题,尤其是对国有参股企业、民营企业,无法很好的通过内部控制和审计对其监督,需要财务管理措施以及制度上的创新改革,同时需要法律法规的保障。笔者相信只要我们能及时发现管理中的问题并及时更正改进,国有投资企业财务管理水平会上升一个新台阶。
参考文献:
[1]宋立;肖金成.国有投资公司存在的问题与政策化改革思路.财贸经济.2003-04-25
[2]杨勤勇.论国有投资公司在国资管理中的作用.华东师范大学.2005-09-01
[关键词]内部审计；公司治理；浙江民营企业；现状；对策
[中图分类号]F276.6 [文献标识码]A [文章编号]1006-5024(2008)05-0181-03
[作者简介]孙伟龙，浙江万里学院商学院副教授，管理学硕士，宁波市审计研究所副所长，研究方向为审计理论与实务。
(浙江 宁波 315100)
一、引言
内部审计是现代企业公司治理的重要组成部分。内部审计在推行有效的治理和控制并评估管理控制实务的有效性方面发挥着积极的作用(Bailey，2006)。Carcello，Hermanson和Raghunandan(2005)认为，美国证监会(SEC)近年来的指引和强制性动作都反映出这样一种倾向：内部审计是公司治理和公司内部控制程序的有机组成部分。陈艳利、刘英明(2004)认为内部审计作为实现内部控制的关键因素，是公司治理结构的有机组成部分，内部控制的发展离不开公司治理的推动，公司治理的优化也离不开有效的内部控制作为保证。张伟(2004)认为内部审计是降低委托问题中成本的一种手段，现代内部审计已提升到治理层次，应定位于第一层委托关系(即管理者对所有者的受托责任)，内部审计正是通过战略管理审计和业务管理审计来满足所有者监督的需要。
二、浙江民营企业公司治理中内部审计发挥作用的现状分析
(一)被调查企业开展内部审计的基本情况分析
1.内部审计的设立部门分析。内部审计部门的设立是其发挥公司治理作用的客观基础，而内部审计的设立部门形式则反映了内部审计在公司治理中是对决策层(董事会、股东大会)负责，还是对执行层(总经理)负责，直接决定了内部审计在公司治理中的身份或角色，也就决定了内部审计不同作用的发挥。从理论上来说，内部审计在公司治理中发挥作用的前提是，要进入股东、董事会和高级管理层这一层次的受托责任关系。如果内部审计只是在较低层次的受托责任关系中发挥作用，那么就不属于公司治理的范围，内部审计也无法在治理中发挥作用。实务中，这体现在内部审计的报告关系上，如果是向董事会及其所属的审计委员会或CEO负责并向其报告，内部审计显然进入了公司治理的受托责任关系中，如果是受财务部门或组织其他中层部门领导，内部审计则很可能排除在公司治理之外，无法发挥应有的作用。Hermanson(2002)甚至认为，向审计委员会报告这种结构，才最有利于改善治理，才能使内部审计真正成为公司治理结构的一部分。根据笔者对169家民营企业内部审计的调查结果显示，设置了独立专职审计部门的企业占被调查企业总数的34.9%，没有专职审计部门但有专职审计人员的企业占被调查企业总数的44.4%，只有兼职审计人员的企业占被调查企业的20.7%，对于没有设立专职内部审计部门或只有兼职审计人员的企业，大多数将审计人员归属财务部门领导；而内部审计的部门设置形式多样，有9.5%在审计委员会和总经理双重领导下，4.1%在董事会领导下，13.0%在监事会领导下，23.1%在总经理或总裁领导下，7.7%在主管财务的副总领导下，27.2%在财务总监或财务经理领导下，15.4%在其他模式下(主要是外包给中介组织)。可见，内部审计在民营企业公司治理中发挥作用有了一定的客观基础。
2.内部审计工作主要内容分析。审计职能作用的发挥是通过开展相应的审计工作，完成相应的审计项目来实现的。在被调查企业中，开展财务收支审计的企业占总数的100%，开展经济责任审计的企业占总数的90.5%，开展经济效益审计的企业占总数的56.8%；此外，企业还开展了基建审计、内部控制评审、专项审计调查、管理审计等。可以看出，当前浙江民营企业内部审计涉及的范围相当广泛，除了开展传统的财务审计外，还涉及到经济效益审计、内部控制评审、管理审计等现代审计内容，但开展这些审计工作的企业所占比例不高。
3.采用的内部审计方式情况分析。内部审计方式主要有账项导向审计、制度导向审计、风险导向审计三种方式。在被调查企业中，74.6%的企业采用账项导向审计，25.4%的企业采用系统导向审计，没有一家企业采用风险导向审计。这说明民营企业内部审计方式还停留在以账项导向审计为主的阶段。因此，采用先进的审计手段(尤其是采用风险导向审计)改变传统的审计方式是今后的努力方向。
(二)被调查企业对内部审计在公司治理中作用认识的总体分析
由于公司治理这个概念较为抽象，笔者在实际调查中将其细化为以下这些方面来衡量：内部审计在企业日常经营中的重要性、内部审计结论对企业重要决策的影响、内部审计对健全企业内部管理的影响、内部审计对公司的作用表现形式等方面。调查结果显示：(1)大部分企业(占89.4%)认为内部审计在生产经营活动中的作用很重要或者重要；少数(10.6%)认为内部审计在日常经营活动中的作用不太重要。这说明被调查企业对内部审计在企业日常经营活动中的作用的评价是相当高的。(2)认为内部审计结论对企业重要决策的影响比较显著的占62.7% ，不太显著的仅占37.3% 。这说明被调查企业对内部审计结论之于本企业重大决策的影响的评价是比较高的。(3)认为内部审计对健全企业内部管理影响很大或者大的占总数的74% ；认为影响不大或者小的仅占总数的26% 。这说明被调查企业对内部审计之于健全本企业内部管理的影响的评价也是比较高的。(4)认为内部审计的作用表现在“审查财务收支，查错纠弊”方面的占95.3% ，表现在“审查内部控制，加强制度建设，提高管理水平”方面的占85.2% ，表现在“提高公司绩效及增加公司价值”方面的占81.7% ；此外，还认为内部审计在“加强风险管理”、“提供咨询，改善组织运营效果”、“改善公司治理结构和治理机制”等方面都具有一定的作用。可以看出，当前民营企业已经认识到了内部审计的多方面作用，除了查错纠弊和加强内部控制及增加公司价值这种传统上已经认识到的作用外，还认识到了内部审计在“加强风险管理”、“提供咨询，改善组织运营效果”、“改善公司治理结构和治理机制”等方面的作用。
三、制约民营企业内部审计在公司治理中发挥作用的主要因素及原因分析
我们同时在问卷调查中设计了这样一个问题：“您认为制约贵公司内部审计在公司治理中发挥作用的主要决定因素是什么?(多选题)”按调查结果依次排序为：公司最高领导层对内部审计不重视、认识不到位(81.5%)、内部审计定位不准、对内部审计职能的认识模糊、未能处理好监督与服务的关系(76.0%)、内部审计机构设置无保障、不科学、不合理、独立性差(72.4%)、企业内部控制制度、管理会计制度等管理制度不健全影响内部审计的深度发展(69.3%)、内部审计法规与制度建设严重滞后(47.3%)。
可见，“公司最高领导层对内部审计不重视、认识不到位”是目前制约民营企业内部审计在公司治理中发挥作用的最为严重的问题，说明民营企业最高领导层对内部审计还没有引起高度的重视，对内部审计的认识还存在很大的差异，导致民营企业内部审计发展缓慢。笔者针对这个问题与部分内部审计人员进行了座谈，大家普遍感叹：在目前无国家强制规定的情况下，内部审计在民营企业中的生死存亡直接取决于企业所有者，企业要不要实行内部审计，实行什么样的内部审计，其内部审计机构在企业中的地位、组织模式、职能是怎样的，均来自企业所有者的重视程度!我们在实地走访中还得知，有些民营企业领导不知道内部审计是怎么回事，认为企业是私营的，财产是私有的，设立内部审计干什么?有的甚至认为内部审计是自找麻烦。根据我们的实地调查，浙江省民营企业内部审计的发展也不均衡，反差比较大。虽然规范的、独立的、权威的内部审计机构有不少，但企业规模大，下属企业多的民营企业集团尚未建立内部审计机构的也为数不少，发展不平衡。
笔者认为，产生这一问题的根本原因是民营企业股权结构单一。在这种单一的股权结构下，所有者和经营权都集中于企业少数几个内部人手中，企业缺少社会化的监督机制，企业处于一种决策、执行、监督三权合一的状态，当他们的素质和喜好不同时，受个人意志的影响，往往导致在内部审计制度建设上的随意性，使内部审计的发展受阻。单一产权下形成的家族制公司治理结构对企业的发展极为不利，一股独大，“内部人说了算”，缺乏专业背景的家族成员成了企业的特殊阶层，他们占据企业管理岗位，左右企业的管理决策，使内部审计独立性受到干扰、审计效率和效果大打折扣。
“内部审计定位不准、对内部审计职能的认识模糊、未能处理好监督与服务的关系”是造成内部审计不能充分有效发挥职能作用的重要原因。民营企业内部审计对于大多数民营企业领导来说还是一个新生事物，有的企业领导认为审计代表监督，而对其服务企业的职能知之甚少。有的民营企业虽然设立了内部审计机构，但其审计职能仅仅局限在单一的监督职能上。民营企业内部审计在成立之初如何进行操作，并没有现成的理论和准则作指导，如何借鉴国际内部审计的经验对民营企业来说似乎比较遥远，因此，民营企业内部审计只能效仿当时国有企业内部审计的做法进行操作。
“内部审计机构设置无保障、不科学、不合理、独立性差”反映了民营企业内部审计机构的设置缺乏制度保障，独立性受到严重损害，大大降低了审计的效率和效果。在我国，民营企业是否需要建立内部审计制度，国家并没有明确的要求。民营企业的特殊性质和经营环境决定了其内部审计，无论是机构设置还是人员安排都受制于企业主。调查显示，有些民营企业在组织制度中根本没有内部审计制度；有些虽然有内部审计制度，但没有独立设置的内部审计机构，人员兼职现象也比较严重；有的虽然设立了内部审计机构，但与财务部或其他部门合署办公，缺乏审计的独立性和权威性。
“企业内部控制制度、管理会计制度等管理制度不健全影响内部审计的深度发展”反映了民营企业内部审计从传统财务审计向现代内部管理审计转变缺乏工作基础和前提条件，制约了内部审计作用的充分发挥。内部控制是进行内部审计的前提，对内部控制系统的评价结果是内部审计人员确定审计范围、审计内容、审计方法和审计程序的重要依据，内部控制制度的健全程度和遵守情况，决定了内部审计工作的难度和广度。同时，内部审计要开展管理审计和效益审计就必须以企业内部控制制度、管理会计制度等管理制度为审计判断标准，才能对企业经营管理活动的经济性、效率性和效果性做出评价。因此，现阶段民营企业内部控制制度、管理会计制度等管理制度不健全影响制约了内部审计的深度发展。
“内部审计法规与制度建设严重滞后”这一问题反映了民营企业面临的内部审计法规与制度建设不足对民营企业内部审计工作开展所造成的困难。内部审计法规与制度建设严重滞后是导致民营企业内部审计制度不尽完善，内部审计工作成效不大的重要原因。从我国已颁布的审计法律来看，有关内部审计的法律依据主要是为搞好国家审计监督服务的，范围也仅限于国有企业和行政事业单位，并没有将民营企业内部审计纳入其中。这导致民营企业内部审计长期没有统一的执业标准，从而使审计工作凭经验、按习惯行事，严重削弱了内部审计的权威性。
四、进一步发挥内部审计在民营企业公司治理中作用的对策建议
(1)改善民营企业公司治理。一是优化企业产权结构，实现产权多元化。企业产权结构的多元化，使得企业融资渠道不再封闭，并开始逐渐摆脱企业主家族的全权控制。企业产权结构多元化的过程同时也是企业主与投资者进行博弈的过程。投资者入股企业后为了规避风险、获取利润，必然会在财务、管理上进行监督，这一压力有利于民营企业内部组织结构及经营运行机制规范化，这必将对内部审计机构提出更高要求，从而推动内部审计的发展。二是建立和完善现代企业制度。现代企业制度要求规范的法人治理结构，就是要实行所有权与经营权分离及两权分离下的委托。在规范的法人治理结构下，股东会和董事会、董事会和管理层之间形成了明确的经济责任关系，使得股东和其他利益相关者对内部审计产生了真正的需求，以确认受托经济责任的履行情况。同时，在规范的法人治理结构下，股东和其他利益相关者要求决策科学化、民主化，从而使内部审计成为公司管理信息的一个重要来源，成为董事会实现管理目标的一项重要手段，有效地解决守约责任双方信息不对称的问题。三是健全民营企业内部控制。通过健全企业内部控制，可以使企业的各项管理工作按制度来进行，避免企业只听命于个别人的安排，可以有效地保证企业提高经营的效率和效果，实现企业经营目标。
(2)构建基于公司治理的内部审计运作框架。根据笔者设计，该框架分三个层次，第一层次是审计目标，第二层次是审计职能和审计内容，第三层次是内部审计组织机构和人员，这三个层次应统一于民营企业公司治理框架中。其中，内部审计目标决定内部审计职能和具体的审计内容。而设计良好的民营企业内部审计组织机构并配备高素质的审计人员为完成审计内容、执行审计职能以及最终实现审计目标提供组织支持和保证。公司治理则提供了内部审计有效运作的环境系统。①民营企业内部审计的目标应当与公司治理的目标(企业的目标)保持一致，即实现企业的价值最大化。②民营企业内部审计主要是服务自身，应充分发挥审计的服务职能。③审计内容上，除了传统的财务审计之外，要拓展非财务领域的内容如内控制度审计、风险管理审计、战略审计等。④内部审计组织机构设置应与公司治理要求相适应，既要保证可以及时向股东提供治理所需的信息，又要保证能够协助经营管理部门加强内部控制、提高管理水平。⑤审计人员要掌握多元化知识，人员配备上专业结构合理。
(3)加快内部审计制度化、规范化建设。一方面，国家应完善相应的法律，明确民营企业内部审计的法律地位。另一方面，民营企业内部审计必须建立内部审计规章制度，规范内部审计程序，加强规范化建设。
(4)加强民营企业内部审计理论研究。西方发达国家内部审计理论研究和审计实践，都远远地走在了我国的前面，我们可以借鉴，但不能照搬。在我国民营企业公司制逐步走向成熟和公司利益相关者对公司治理的要求越来越高之时，我们应该花大力气对这个课题进行研究，以为其健康发展提供理论上的指导。
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