什么是“三农问题”？一般而言，“三农问题”就是农业问题、农民问题和农村问题。“三农问题”具有一般性，发展中国家普遍存在“三农问题”，我国目前的“三农问题”一定程度上是旧中国尤其是计划经济体制遗留的“历史问题”。“三农问题”的普遍性在于，二元经济结构普遍存在，而且长时期得不到有效治理。然而，我国当前的“三农问题”具有特殊的重要性质，它不是我国经济社会发展的一般性问题，而是制约我国经济和社会的难点和重点问题，是全面建设小康社会的“瓶颈”，因而成为全党工作的重中之重。
不同时期的“三农问题”有不同的特点和重点，并不是只要与农有关的问题就是“三农问题”，泛泛地使用“三农问题”这个用语，会迷失了问题的要害和本质。什么是眼下的“三农问题”及其性质？我认为，目前的“三农问题”就是城乡产业、收入和社会发展的差距过大。具体说，“农业问题”——农业不稳——实质是城乡产业生产方式的差距过大；“农民问题”——农民太穷——实质是城乡居民之间收入的差距过大；“农村问题”——农村太落后——实质是城乡之间经济社会发展的差距过大。“三农问题”表面上是“农字号”问题，实质是我国城乡发展严重失调，城乡二元经济社会结构凝固。
“三农问题”的形成非“一日之寒”，“三农问题”的根治也非一日之功。“三农问题”盘根错节，有效解决“三农问题”，必须针对“三农问题”的特殊性质，选准突破口和切入点。解决“三农问题”的突破口和切入点，既是发展的重点和迫切需要解决的问题，又具有可行性和高效性。解决农业问题，核心是建设现代农业，提高农业综合生产力。解决农民问题，核心是实现充分就业，提高农民收入。解决农村问题，核心是繁荣农村经济，推动农村社会事业发展。
全面解决“三农问题”，还必须提出纲领性的发展战略。按照十六届五中全会和中央经济工作会议的精神，建设社会主义新农村的总体要求是：生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主。建设社会主义新农村的内容是多方面的，相互联系的。建设社会主义新农村，要坚持以发展农村经济为中心任务，促进农村生产力的解放和发展，促进农民持续增收，同时协调推进农村经济建设、政治建设、文化建设、社会建设和党的建设。用建设社会主义新农村统领解决“三农问题”，可以把分散的突破口和切入点联接进来，可以做到纲举目张。
第一，用建设社会主义新农村统领“三农”工作，落实统筹城乡发展的科学发展观。统筹城乡发展是党的十六大提出的经济社会发展观的重大调整。统筹城乡发展是建设社会主义新农村的基本指导思想。党和政府并不是今天才面临和解决“三农问题”，然而，“三农问题”屡治无效，愈演愈烈，从根本上说是长期奉行“重工轻农、城乡分治”的经济社会发展战略的累积性后果。在既定发展模式下，治理“三农问题”局限于农内言农，必然使“三农问题”得不到根本解决。城乡统筹发展抓住了“三农问题”的根源，提出了一种新的发展观和发展模式，找到了解决“三农问题”的根本途径。积极推进统筹城乡发展，坚持“多予少取放活”，加大各级政府对农业和农村增加投入的力度，扩大公共财政覆盖农村的范围，强化政府对农村的公共服务，建立以工促农、以城带乡的长效机制。搞好乡村建设规划，节约和集约使用土地。培养有文化、懂技术、会经营的新型农民，提高农民的整体素质，通过农民辛勤劳动和国家政策扶持，明显改善广大农村的生产生活条件和整体面貌。
第二，用建设社会主义新农村统领“三农”工作，推进现代农业建设。发展农村经济是建设社会主义新农村的物质基础，核心是推进现代农业建设。现代农业是建立在现代科学技术的基础上，以现代工业为依托，在现代市场条件下进行的大农业，是一种高科技含量、高资本投入、低劳动投入、高消耗、高产出、高商品率和高度社会化的农业。必须加快农业科技进步，加强农业设施建设，调整农业生产结构，转变农业增长方式，提高农业综合生产能力。稳定发展粮食生产，实施优质粮食产业工程，建设大型商品粮生产基地，确保国家粮食安全。优化农业生产布局，推进农业产业化经营，促进农产品加工转化增值，发展高产、优质、高效、生态、安全农业。大力发展畜牧业，保护天然草场，建设饲草基地。积极发展水产业，保护和合理利用渔业资源。加强农田水利建设，改造中低产田，搞好土地整理。提高农业机械化水平，加快农业标准化，健全农业技术推广、农产品市场、农产品质量安全和动植物病虫害防控体系。积极推行节水灌溉，科学使用肥料、农药，促进农业可持续发展。 第三，用建设社会主义新农村统领“三农”工作，千方百计增加农民收入。长期以来，我国农业、农民和农村生产活动的主要目标是农产品产量最大化，以满足温饱。在农产品供给总量短缺时，农产品数量扩张，就可以达到农民增收，供给目标和收入目标“一举两得”。长期以来，农民的收入主要来自务农，收入增长受到农业资源不足、农业人口和农业劳动力过多、农业经营规模过小的致命制约。随着农村产业结构变化和市场化的深入，农民就业多元化，收入来源也多元化了，虽然农业收入依然是农民收入的重要来源，但所占比重不断下降，来自二、三产业的收入比重不断上升，成为农民收入增长的主导性因素。因此，采取综合措施，广泛开辟农民增收渠道。充分挖掘农业内部增收潜力，扩大养殖、园艺等劳动密集型产品和绿色食品的生产，努力开拓农产品市场。大力发展县域经济，加强农村劳动力技能培训，引导富余劳动力向非农产业和城镇有序转移，带动乡镇企业和小城镇发展。继续完善现有农业补贴政策，保持农产品价格的合理水平，逐步建立符合国情的农业支持保护制度。加大扶贫开发力度，提高贫困地区人口素质，改善基本生产生活条件，开辟增收途径。因地制宜地实行整村推进的扶贫开发方式。对缺乏生存条件地区的贫困人口实行易地扶贫，对丧失劳动能力的贫困人口建立救助制度。
第四，用建设社会主义新农村统领“三农”工作，大力发展农村公共事业。改革以来，我国农村经济发展迅速，而农村社会事业发展相对缓慢。新时期，经济和社会发展应当统一起来。改革以来，虽然我国城乡经济和社会都获得了发展，但是，由于“城乡分治、重工轻农”的经济发展战略没有根本转变，城乡二元结构没有明显改善，城乡发展差距进一步扩大。建设社会主义新农村，必须加强农村基础设施和社会事业建设，加快推进农村道路、饮水、电网、通信等基础设施建设，继续增加农村教育、文化、卫生等方面的投入。加快发展农村文化教育事业，重点普及和巩固农村九年义务教育，对农村学生免收杂费，对贫困家庭学生提供免费课本和寄宿生活费补助。加强农村公共卫生和基本医疗服务体系建设，基本建立新型农村合作医疗制度，加强人畜共患疾病的防治。实施农村计划生育家庭奖励扶助制度和“少生快富”扶贫工程。发展远程教育和广播电视“村村通”。加大农村基础设施建设投入，加快乡村道路建设，发展农村通信，继续完善农村电网，逐步解决农村饮水的困难和安全问题。大力普及农村沼气，积极发展适合农村特点的清洁能源。
第五，用建设社会主义新农村统领解决“三农问题”，全面深化农村改革。长期以来，围绕“城乡分治、重工轻农”的经济发展战略，形成了城乡歧视的制度安排。制度是经济社会发展的重要因素。深化农村改革是建设社会主义新农村的制度保障。稳定并完善以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，有条件的地方可根据自愿、有偿的原则依法流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。巩固农村税费改革成果，全面推进农村综合改革，基本完成乡镇机构、农村义务教育和县乡财政管理体制等改革任务。深化农村金融体制改革，规范发展适合农村特点的金融组织，探索和发展农业保险，改善农村金融服务。坚持最严格的耕地保护制度，加快征地制度改革，健全对被征地农民的合理补偿机制。深化农村流通体制改革，积极开拓农村市场。逐步建立城乡统一的劳动力市场和公平竞争的就业制度，依法保障进城务工人员的权益。增强村级集体经济组织的服务功能。鼓励和引导农民发展各类专业合作经济组织，提高农业的组织化程度。加强农村党组织和基层政权建设，健全村党组织领导的充满活力的村民自治机制。
建设社会主义新农村是一项系统工程，任务艰巨，不可能一蹴而就，不能够急功近利。建设社会主义新农村必须遵循以下的原则：第一，搞好总体规划和具体部署，坚持规划先行，抓好试点示范，有步骤、有计划、有重点地逐步推进。第二，坚持从实际出发，尊重农民意愿，加强民主决策、民主管理，因地制宜，分类指导，不强求一律，不盲目攀比，不搞强迫命令，更不能搞形式主义。第三，充分发挥各方面的积极性，实行中央、地方分级负责，引导社会各方面力量共同参与，使社会主义新农村建设成为全党全国的共同行动。
解决好“三农问题”，事关全面建设小康社会和社会主义现代化建设的全局，是全党工作的重中之重。近期，党和政府“三农”工作的一个重大战略举措，就是提出建设社会主义新农村。2005年10月，十六届五中全会通过《中共中央关于制定“十一五”规划的建议》，提出建设社会主义新农村是我国现代化进程中的重大历史任务，12月1日结束的中央经济工作会议提出明年经济工作的总体要求和八项主要任务，其中之一就是扎实推进建设社会主义新农村。我理解，提出建设社会主义新农村，就是用建设社会主义新农村统领“三农”工作，推动“三农问题”的全面解决。
什么是“三农问题”？一般而言，“三农问题”就是农业问题、农民问题和农村问题。“三农问题”具有一般性，发展中国家普遍存在“三农问题”，我国目前的“三农问题”一定程度上是旧中国尤其是计划经济体制遗留的“历史问题”。“三农问题”的普遍性在于，二元经济结构普遍存在，而且长时期得不到有效治理。然而，我国当前的“三农问题”具有特殊的重要性质，它不是我国经济社会发展的一般性问题，而是制约我国经济和社会的难点和重点问题，是全面建设小康社会的“瓶颈”，因而成为全党工作的重中之重。
不同时期的“三农问题”有不同的特点和重点，并不是只要与农有关的问题就是“三农问题”，泛泛地使用“三农问题”这个用语，会迷失了问题的要害和本质。什么是眼下的“三农问题”及其性质？我认为，目前的“三农问题”就是城乡产业、收入和社会发展的差距过大。具体说，“农业问题”——农业不稳——实质是城乡产业生产方式的差距过大；“农民问题”——农民太穷——实质是城乡居民之间收入的差距过大；“农村问题”——农村太落后——实质是城乡之间经济社会发展的差距过大。“三农问题”表面上是“农字号”问题，实质是我国城乡发展严重失调，城乡二元经济社会结构凝固。
“三农问题”的形成非“一日之寒”，“三农问题”的根治也非一日之功。“三农问题”盘根错节，有效解决“三农问题”，必须针对“三农问题”的特殊性质，选准突破口和切入点。解决“三农问题”的突破口和切入点，既是发展的重点和迫切需要解决的问题，又具有可行性和高效性。解决农业问题，核心是建设现代农业，提高农业综合生产力。解决农民问题，核心是实现充分就业，提高农民收入。解决农村问题，核心是繁荣农村经济，推动农村社会事业发展。
全面解决“三农问题”，还必须提出纲领性的发展战略。按照十六届五中全会和中央经济工作会议的精神，建设社会主义新农村的总体要求是：生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主。建设社会主义新农村的内容是多方面的，相互联系的。建设社会主义新农村，要坚持以发展农村经济为中心任务，促进农村生产力的解放和发展，促进农民持续增收，同时协调推进农村经济建设、政治建设、文化建设、社会建设和党的建设。用建设社会主义新农村统领解决“三农问题”，可以把分散的突破口和切入点联接进来，可以做到纲举目张。
第一，用建设社会主义新农村统领“三农”工作，落实统筹城乡发展的科学发展观。统筹城乡发展是党的十六大提出的经济社会发展观的重大调整。统筹城乡发展是建设社会主义新农村的基本指导思想。党和政府并不是今天才面临和解决“三农问题”，然而，“三农问题”屡治无效，愈演愈烈，从根本上说是长期奉行“重工轻农、城乡分治”的经济社会发展战略的累积性后果。在既定发展模式下，治理“三农问题”局限于农内言农，必然使“三农问题”得不到根本解决。城乡统筹发展抓住了“三农问题”的根源，提出了一种新的发展观和发展模式，找到了解决“三农问题”的根本途径。积极推进统筹城乡发展，坚持“多予少取放活”，加大各级政府对农业和农村增加投入的力度，扩大公共财政覆盖农村的范围，强化政府对农村的公共服务，建立以工促农、以城带乡的长效机制。搞好乡村建设规划，节约和集约使用土地。培养有文化、懂技术、会经营的新型农民，提高农民的整体素质，通过农民辛勤劳动和国家政策扶持，明显改善广大农村的生产生活条件和整体面貌。
第二，用建设社会主义新农村统领“三农”工作，推进现代农业建设。发展农村经济是建设社会主义新农村的物质基础，核心是推进现代农业建设。现代农业是建立在现代科学技术的基础上，以现代工业为依托，在现代市场条件下进行的大农业，是一种高科技含量、高资本投入、低劳动投入、高消耗、高产出、高商品率和高度社会化的农业。必须加快农业科技进步，加强农业设施建设，调整农业生产结构，转变农业增长方式，提高农业综合生产能力。稳定发展粮食生产，实施优质粮食产业工程，建设大型商品粮生产基地，确保国家粮食安全。优化农业生产布局，推进农业产业化经营，促进农产品加工转化增值，发展高产、优质、高效、生态、安全农业。大力发展畜牧业，保护天然草场，建设饲草基地。积极发展水产业，保护和合理利用渔业资源。加强农田水利建设，改造中低产田，搞好土地整理。提高农业机械化水平，加快农业标准化，健全农业技术推广、农产品市场、农产品质量安全和动植物病虫害防控体系。积极推行节水灌溉，科学使用肥料、农药，促进农业可持续发展。
第三，用建设社会主义新农村统领“三农”工作，千方百计增加农民收入。长期以来，我国农业、农民和农村生产活动的主要目标是农产品产量最大化，以满足温饱。在农产品供给总量短缺时，农产品数量扩张，就可以达到农民增收，供给目标和收入目标“一举两得”。长期以来，农民的收入主要来自务农，收入增长受到农业资源不足、农业人口和农业劳动力过多、农业经营规模过小的致命制约。随着农村产业结构变化和市场化的深入，农民就业多元化，收入来源也多元化了，虽然农业收入依然是农民收入的重要来源，但所占比重不断下降，来自二、三产业的收入比重不断上升，成为农民收入增长的主导性因素。因此，采取综合措施，广泛开辟农民增收渠道。充分挖掘农业内部增收潜力，扩大养殖、园艺等劳动密集型产品和绿色食品的生产，努力开拓农产品市场。大力发展县域经济，加强农村劳动力技能培训，引导富余劳动力向非农产业和城镇有序转移，带动乡镇企业和小城镇发展。继续完善现有农业补贴政策，保持农产品价格的合理水平，逐步建立符合国情的农业支持保护制度。加大扶贫开发力度，提高贫困地区人口素质，改善基本生产生活条件，开辟增收途径。因地制宜地实行整村推进的扶贫开发方式。对缺乏生存条件地区的贫困人口实行易地扶贫，对丧失劳动能力的贫困人口建立救助制度。
第四，用建设社会主义新农村统领“三农”工作，大力发展农村公共事业。改革以来，我国农村经济发展迅速，而农村社会事业发展相对缓慢。新时期，经济和社会发展应当统一起来。改革以来，虽然我国城乡经济和社会都获得了发展，但是，由于“城乡分治、重工轻农”的经济发展战略没有根本转变，城乡二元结构没有明显改善，城乡发展差距进一步扩大。建设社会主义新农村，必须加强农村基础设施和社会事业建设，加快推进农村道路、饮水、电网、通信等基础设施建设，继续增加农村教育、文化、卫生等方面的投入。加快发展农村文化教育事业，重点普及和巩固农村九年义务教育，对农村学生免收杂费，对贫困家庭学生提供免费课本和寄宿生活费补助。加强农村公共卫生和基本医疗服务体系建设，基本建立新型农村合作医疗制度，加强人畜共患疾病的防治。实施农村计划生育家庭奖励扶助制度和“少生快富”扶贫工程。发展远程教育和广播电视“村村通”。加大农村基础设施建设投入，加快乡村道路建设，发展农村通信，继续完善农村电网，逐步解决农村饮水的困难和安全问题。大力普及农村沼气，积极发展适合农村特点的清洁能源。
关键词：乡村旅游 转型 升级
自20世纪80年代末深圳举办荔枝节开始，我国现代乡村旅游的发展已有20多年的时间。在这20余年中，全国各地乡村旅游蓬勃发展，特别是自新农村建设的重大历史任务提出之后，乡村旅游被列入各级政府的发展议程与重点扶植对象，发展更是迅速。实践证明，乡村旅游在优化农村产业结构，缩小城乡收入差距、促进农村就业、带动相关产业发展、促进城乡文化交流等方面的确作用显著。但也不可否认，我国乡村旅游的发展在经过了一轮较快的发展之后，遇到了一定的瓶颈，急需从粗放型（外延型）到集约型（内涵型）、规模型（数量型）向效益型（质量型）、观光型向休闲型、体验型转变，才能真正实现乡村旅游的可持续发展。
一、新时期我国乡村旅游转型升级的背景
近年来，随着国内居民收入水平的提高，节假日的增多，带薪假期的推行，旅游业发展契机良好。在近距离出行规律的作用下，城市居民的出游频繁的指向郊县，40cyo以上的目的地是城市周边的乡村地区，乡村旅游更是进入了一个快速发展阶段。特别是2006年党中央提出了“建设社会主义新农村”的重大历史任务后，全国范围内乡村旅游活动开展的如火如荼。为推进乡村旅游的进一步发展，2006、2007年国家旅游局分别把当年旅游发展主题定为“中国乡村游”、 “中国和谐城乡游”。2009年国家旅游局又推出“国民休闲计划”，同时，各个地区也都制定了相应的惠农政策，不仅奠定了乡村旅游发展的政策基础，也为乡村旅游的发展提供了广阔的市场空间，各地乡村旅游蓬勃发展。据测算，2008年全国乡村旅游接待游客超过4亿人次，乡村旅游收入超过600亿元，约占全国旅游接待总人数和旅游总收入的23()0和8%。
有学者认为我国乡村旅游在20多年的发展过程中，经历了资源特色导向时期、农业产业带动时期、政府政策驱动时期，最终进入了现在的市场需求导向时期。但与乡村旅游发展成熟的国家和地区相比，我国乡村旅游仍处于发展的初级阶段，数量多，质量差，产品雷同，经营粗放，产业发展严重滞后于需求的变化。2008年全国旅游工作会议将“转型升级”、 “转型增效”上升为国家层面的旅游发展战略，使旅游业转型升级成为我国旅游业界与学界关注的焦点，乡村旅游电不例外。而随着我国城乡一体化和新农村建设进程的加快和深入，金融危机带来的国内外宏观经济环境的变化，旅游产业自身转型升级的内在要求尤其是旅游市场需求的变化，我国乡村旅游的发展面临新的目标、机遇和挑战。在上述背景下，问题的解决和新目标的实现最终都离不开乡村旅游的转型与升级。
二、新时期我国乡村旅游转型升级面临的主要问题
随着各地区乡村旅游的不断发展，很多问题也逐渐显现出来，如普遍存在总量规模大、单体规模小，相关产业发展不配套，导致乡村旅游产业发展水平低和经营的“飞地化”；缺乏统一的规划管理，各地盲目建设，造成了多数乡村旅游产品结构单一、形式趋同，甚至乡村性丧失；管理、协调与监督缺失，社区参与不够，利益分配不公，导致乡村旅游发展过程中各利益相关者的不和谐和环境污染的加重；农民投资能力有限、市场意识淡薄、营销力量有限，造成乡村旅游的营销手段单一、营销水平较低；人才引进难，教育培训少，导致乡村旅游服务质量低下等。在这种形势下，乡村旅游要转型升级，必须特别关注如下问题：
（一）产业层面的问题。从产业层面看，目前我国乡村旅游普遍存在如下问题：第一，产业功能单一，各地在乡村旅游的发展中，过分看重乡村旅游的经济功能，一定程度上?S视了其社会、文化和生态等功能，未能充分发挥乡村旅游作为复合型产业的作用；第二，本地产业链过短过窄，产业间横向合作少，融合程度低，导致产业发展水平低，旅游漏损大，广大农村地区受益有限；第三，各地尚未形成协同管理机制，专业合作组织不健全，导致乡村旅游发展中，管理体制不顺，支持力量分散，难以形成集聚效应。
（二）产品层面的问题。首先，各地乡村旅游产品结构单一，功能简单，基本停留在观光、采摘、垂钓等初级阶段，未能形成深度开发的系列产品体系；其次，各地乡村旅游产品特色差异不明显，基本呈现产品雷同、内容泛化的局面，尚未形成品牌效应甚至很多地方在开发过程中，一味追求标准化、现代化，乡村性丧失殆尽；再次，产品开发中，受资金、技术、人才等多方面因素制约，产品质量一直是乡村旅游的一大痛处，严重影响着其长远发展。
（三）市场层面的问题。一方面，当前国内乡村旅游的服务对象基本为本地居民，外地游客和国际游客很少，市场结构单一；另一方面，与传统的旅游景区相比，大多数乡付旅游产品知名度有限，乡村旅游地分布比较分散，旅游企业经济实力不强，网络建设滞后，因此，乡村旅游产品在营销过程中，基本处于等客上门的局面，即使有点简单自我营销，也是各自为阵，难以形成气候。
（四）专业合作组织层面的问题。我国乡村旅游合作组织发育时间较短，基本以政府主导为主，行政色彩浓厚。在发展过程中不仅类型较少，而且组织形式松散，自我生存发展能力较差。同时，受合作组织参与者、乡村旅游经营者文化水平低、 “小农意识”强，以及做组织内部本身管理机制也不健全等因素影响，乡村旅游专业合作组织稳定性差，合作局限越来越凸显。
（五）教育培训层面的问题。由于乡村地区较城市条件差，长期以来，乡村旅游发展中一直存在着人才引进难、教育培训落后的局面，导致乡村旅游服务水平低、服务意识差。尽管这—问题旱已为业界和学界多认同，但受资金、规模、意识等制约，对现实及潜在乡村旅游从业人员的教育、培训往往部是临时抱佛脚，难以形成制度，形成体系。
三、对新时期我国乡村旅游转型升级的建议
（一）产业的转型升级。产业层面的转型升级主要体现在以下四个方面：1．产业功能的转型与升级。在乡村旅游发展过程中，除了关注其创收、吸纳就业等基本经济功能外，还要深刻挖掘乡村旅游业作为一项特殊产业的多重功能和综合作用，实施功能多元化取向，由经济功能向综合功能转变。2产业结构的转型。实践证明，产业融合是实现乡村旅游业转型升级的必由之路。旅游产业的独特性质使得旅游产业不仅能够带动诸多产业发展，而且也能够和诸多产业一起融合发展，当前实施乡村旅游产业融合战略主要有两种路径，印“泛休闲化”和“广服务化”，3．产业链的本地化和纵深化。产业链的本地化和纵深化是指利用农村本地资源包括各种原材料币门人力资源等，以旅游业为龙头，优化配置相关产业，在本地生产和销售产品，形成完整的产业链，最大限度地使旅游收益留在本地，避免乡村旅游经营的飞地化：4产业运作方式的转变；要将当前以政府为主导的乡村旅游产业运作方式转向多产业融合的政府——市场化( public-privatepartnership)模式，整合现有产业链，建立专业合作组织和管理机制，协调各方利益，加强域内外交流与合作。
（二）产品的转型升级。从国际经验来看，国内当前以民俗村、采摘园、观光农园、渔家乐、农家乐等为主的乡村旅游产品，并不符合乡村旅游发展的大趋势。未来乡村旅游产品应该不断由观光向休闲、由审美愉悦向体验参与、康体娱乐转变，由此必然将带来乡村旅游产品的转型升级，具体体现在：1在产品结构和功能方面将有两个方向
的转型：一方面是乡村旅游产品向多元化、休闲化转型，即从以简单观光、采摘旅游为主到以休闲度假、康体娱乐为主的多元休闲旅游产品转变，另一方面是乡村旅游产品向创新化、体验化转型，从服务经济向体验经济升级，让游客参与其中， “表演”旅游。2.在产品形式上，尽管乡村观光、采摘等仍然是大众旅游市场的重要组成部分，但已不再是市场的唯一主体，休闲度假、水上旅游、森林旅游、生态旅游、康体旅游等新型乡村旅游产品也亟待开发。3在产品开发方面也将出现一些新的变化。要保证在现有资源的基础上，保留和延续产品的乡村性，在资源中注入文化，在文化中凸显特色，在特色中形成专题，以专题组合线路，在线路的基础上建设精品，最终形成各具特色的乡村旅游产品系列。
（三）市场的转型升级。市场的转型升级包含两层涵义，其一是市场的分级与拓展；其二是营销的细分与深化。前者指打破当前以本地城市居民为主要市场的局面，借鉴国外发展经验，根据各地资源、产品、交通、设施等状况，形成本地城市居民、周边城市居民、外地城市居民，甚至国际游客等不同层次市场并存发展的局面；后者则是指进一步研究游客市场，进行市场细分，针对细分市场进行专门营销，彻底改变以往等客上门的局面。同时，要充分认识整合营销和网络营销的优势，建立营销合作组织，形成统一协调的市场，联合推进，优化网络平台，完善网站建设，开展在线服务。
关键词：乡村旅游转型升级
自20世纪80年代末深圳举办荔枝节开始，我国现代乡村旅游的发展已有20多年的时间。在这20余年中，全国各地乡村旅游蓬勃发展，特别是自新农村建设的重大历史任务提出之后，乡村旅游被列入各级政府的发展议程与重点扶植对象，发展更是迅速。实践证明，乡村旅游在优化农村产业结构，缩小城乡收入差距、促进农村就业、带动相关产业发展、促进城乡文化交流等方面的确作用显著。但也不可否认，我国乡村旅游的发展在经过了一轮较快的发展之后，遇到了一定的瓶颈，急需从粗放型（外延型）到集约型（内涵型）、规模型（数量型）向效益型（质量型）、观光型向休闲型、体验型转变，才能真正实现乡村旅游的可持续发展。
一、新时期我国乡村旅游转型升级的背景
近年来，随着国内居民收入水平的提高，节假日的增多，带薪假期的推行，旅游业发展契机良好。在近距离出行规律的作用下，城市居民的出游频繁的指向郊县，40cYo以上的目的地是城市周边的乡村地区，乡村旅游更是进入了一个快速发展阶段。特别是2006年党中央提出了“建设社会主义新农村”的重大历史任务后，全国范围内乡村旅游活动开展的如火如荼。为推进乡村旅游的进一步发展，2006、2007年国家旅游局分别把当年旅游发展主题定为“中国乡村游”、“中国和谐城乡游”。2009年国家旅游局又推出“国民休闲计划”，同时，各个地区也都制定了相应的惠农政策，不仅奠定了乡村旅游发展的政策基础，也为乡村旅游的发展提供了广阔的市场空间，各地乡村旅游蓬勃发展。据测算，2008年全国乡村旅游接待游客超过4亿人次，乡村旅游收入超过600亿元，约占全国旅游接待总人数和旅游总收入的23()0和8%。
有学者认为我国乡村旅游在20多年的发展过程中，经历了资源特色导向时期、农业产业带动时期、政府政策驱动时期，最终进入了现在的市场需求导向时期。但与乡村旅游发展成熟的国家和地区相比，我国乡村旅游仍处于发展的初级阶段，数量多，质量差，产品雷同，经营粗放，产业发展严重滞后于需求的变化。2008年全国旅游工作会议将“转型升级”、“转型增效”上升为国家层面的旅游发展战略，使旅游业转型升级成为我国旅游业界与学界关注的焦点，乡村旅游电不例外。而随着我国城乡一体化和新农村建设进程的加快和深入，金融危机带来的国内外宏观经济环境的变化，旅游产业自身转型升级的内在要求尤其是旅游市场需求的变化，我国乡村旅游的发展面临新的目标、机遇和挑战。在上述背景下，问题的解决和新目标的实现最终都离不开乡村旅游的转型与升级。
二、新时期我国乡村旅游转型升级面临的主要问题
随着各地区乡村旅游的不断发展，很多问题也逐渐显现出来，如普遍存在总量规模大、单体规模小，相关产业发展不配套，导致乡村旅游产业发展水平低和经营的“飞地化”；缺乏统一的规划管理，各地盲目建设，造成了多数乡村旅游产品结构单一、形式趋同，甚至乡村性丧失；管理、协调与监督缺失，社区参与不够，利益分配不公，导致乡村旅游发展过程中各利益相关者的不和谐和环境污染的加重；农民投资能力有限、市场意识淡薄、营销力量有限，造成乡村旅游的营销手段单一、营销水平较低；人才引进难，教育培训少，导致乡村旅游服务质量低下等。在这种形势下，乡村旅游要转型升级，必须特别关注如下问题：
（一）产业层面的问题。从产业层面看，目前我国乡村旅游普遍存在如下问题：第一，产业功能单一，各地在乡村旅游的发展中，过分看重乡村旅游的经济功能，一定程度上怱视了其社会、文化和生态等功能，未能充分发挥乡村旅游作为复合型产业的作用；第二，本地产业链过短过窄，产业间横向合作少，融合程度低，导致产业发展水平低，旅游漏损大，广大农村地区受益有限；第三，各地尚未形成协同管理机制，专业合作组织不健全，导致乡村旅游发展中，管理体制不顺，支持力量分散，难以形成集聚效应。
（二）产品层面的问题。首先，各地乡村旅游产品结构单一，功能简单，基本停留在观光、采摘、垂钓等初级阶段，未能形成深度开发的系列产品体系；其次，各地乡村旅游产品特色差异不明显，基本呈现产品雷同、内容泛化的局面，尚未形成品牌效应甚至很多地方在开发过程中，一味追求标准化、现代化，乡村性丧失殆尽；再次，产品开发中，受资金、技术、人才等多方面因素制约，产品质量一直是乡村旅游的一大痛处，严重影响着其长远发展。
（三）市场层面的问题。一方面，当前国内乡村旅游的服务对象基本为本地居民，外地游客和国际游客很少，市场结构单一；另一方面，与传统的旅游景区相比，大多数乡付旅游产品知名度有限，乡村旅游地分布比较分散，旅游企业经济实力不强，网络建设滞后，因此，乡村旅游产品在营销过程中，基本处于等客上门的局面，即使有点简单自我营销，也是各自为阵，难以形成气候。
（四）专业合作组织层面的问题。我国乡村旅游合作组织发育时间较短，基本以政府主导为主，行政色彩浓厚。在发展过程中不仅类型较少，而且组织形式松散，自我生存发展能力较差。同时，受合作组织参与者、乡村旅游经营者文化水平低、“小农意识”强，以及做组织内部本身管理机制也不健全等因素影响，乡村旅游专业合作组织稳定性差，合作局限越来越凸显。
（五）教育培训层面的问题。由于乡村地区较城市条件差，长期以来，乡村旅游发展中一直存在着人才引进难、教育培训落后的局面，导致乡村旅游服务水平低、服务意识差。尽管这—问题旱已为业界和学界多认同，但受资金、规模、意识等制约，对现实及潜在乡村旅游从业人员的教育、培训往往部是临时抱佛脚，难以形成制度，形成体系。
三、对新时期我国乡村旅游转型升级的建议
（一）产业的转型升级。产业层面的转型升级主要体现在以下四个方面：1．产业功能的转型与升级。在乡村旅游发展过程中，除了关注其创收、吸纳就业等基本经济功能外，还要深刻挖掘乡村旅游业作为一项特殊产业的多重功能和综合作用，实施功能多元化取向，由经济功能向综合功能转变。2产业结构的转型。实践证明，产业融合是实现乡村旅游业转型升级的必由之路。旅游产业的独特性质使得旅游产业不仅能够带动诸多产业发展，而且也能够和诸多产业一起融合发展，当前实施乡村旅游产业融合战略主要有两种路径，印“泛休闲化”和“广服务化”，3．产业链的本地化和纵深化。产业链的本地化和纵深化是指利用农村本地资源包括各种原材料币门人力资源等，以旅游业为龙头，优化配置相关产业，在本地生产和销售产品，形成完整的产业链，最大限度地使旅游收益留在本地，避免乡村旅游经营的飞地化：4产业运作方式的转变；要将当前以政府为主导的乡村旅游产业运作方式转向多产业融合的政府——市场化(Public-PrivatePartnership)模式，整合现有产业链，建立专业合作组织和管理机制，协调各方利益，加强域内外交流与合作。
（二）产品的转型升级。从国际经验来看，国内当前以民俗村、采摘园、观光农园、渔家乐、农家乐等为主的乡村旅游产品，并不符合乡村旅游发展的大趋势。未来乡村旅游产品应该不断由观光向休闲、由审美愉悦向体验参与、康体娱乐转变，由此必然将带来乡村旅游产品的转型升级，具体体现在：1在产品结构和功能方面将有两个方向的转型：一方面是乡村旅游产品向多元化、休闲化转型，即从以简单观光、采摘旅游为主到以休闲度假、康体娱乐为主的多元休闲旅游产品转变，另一方面是乡村旅游产品向创新化、体验化转型，从服务经济向体验经济升级，让游客参与其中，“表演”旅游。2.在产品形式上，尽管乡村观光、采摘等仍然是大众旅游市场的重要组成部分，但已不再是市场的唯一主体，休闲度假、水上旅游、森林旅游、生态旅游、康体旅游等新型乡村旅游产品也亟待开发。3在产品开发方面也将出现一些新的变化。要保证在现有资源的基础上，保留和延续产品的乡村性，在资源中注入文化，在文化中凸显特色，在特色中形成专题，以专题组合线路，在线路的基础上建设精品，最终形成各具特色的乡村旅游产品系列。
（三）市场的转型升级。市场的转型升级包含两层涵义，其一是市场的分级与拓展；其二是营销的细分与深化。前者指打破当前以本地城市居民为主要市场的局面，借鉴国外发展经验，根据各地资源、产品、交通、设施等状况，形成本地城市居民、周边城市居民、外地城市居民，甚至国际游客等不同层次市场并存发展的局面；后者则是指进一步研究游客市场，进行市场细分，针对细分市场进行专门营销，彻底改变以往等客上门的局面。同时，要充分认识整合营销和网络营销的优势，建立营销合作组织，形成统一协调的市场，联合推进，优化网络平台，完善网站建设，开展在线服务。
乡村旅游是出现在1980年，一种新型的农村旅游模式，尤其是在20世纪90年代后期，迅速发展的乡村旅游一般是独特的乡村民俗文化为灵魂的农民业务实体。城市居民为目标市场。乡村旅游的发展具有巨大的经济价值和社会意义。中国的乡村旅游发展主要是在农业、旅游、休闲农业和观光学习、参与、娱乐、休闲、度假、娱乐等方向发展。
一、乡村旅游的定义
乡村旅游以乡村生活乡村风光和自然旅游资源为吸引物，依靠乡村特有的美丽风景与自然环境，配合当地的建筑与乡村文化，在农村和和农业休闲的基础上，开发度假、休闲、娱乐和参与体验等旅游项目的新兴旅游形式。国内有关乡村旅游的定义较多，狭义的乡村旅游是指在乡村地区，以具有乡村性的自然和人文客体为旅游吸引物的旅游活动。
二、乡村旅游开发的意义
发展乡村旅游主要是现在的城市中人们生活压力大，人们有一种释怀的感觉、可以放松身心，因为在城市没有一种田家乐园般的田园风光和淳朴的农村生活，所以农家乐等项目正好迎合他们胃口。还有就是农村的资源相对薄弱，为缓解城乡之间的贫富差距，缩短彼此之间的距离，当地政府开发和引导下，一批批农家游、生态游、体验休闲游等相续出现，这对改善农村生活条件，增加农民收入，减少贫富差距，减少城乡差距都具有十分重要的意义，为建立一个和谐社会和发展共赢。
三、我国乡村旅游发展状况
我国是一个有悠久文化的农业大国，地大物博，农业资源丰富，随着旅游业的高速发展和游客日益的的增长，传统的旅游项目已经无法满足旅游者的需求。乡村旅游的出现极大地满足城市居民远离城市的喧嚣与压力，，体验乡村生活、乡村民俗和传统文化的需要。且乡村旅游进入门槛较低，自20世纪90年代起，乡村旅游如雨后春笋般迅速发展起来，出现了一大批有浓郁乡村特色和文化的乡村旅游景区。乡村旅游的发展在很大程度上解决了我国人民的就业问题，加快旅游业的发展，创造了巨大的社会和经济财富。
四、乡村旅游的发展前景
首先，乡村旅游拥有广阔的市场前景和发展空间。一方面国家对农村问题的重视的政策所决定的，另一方面由于工业化导致越来越多的城市居民想逃离工业环境享受休闲安逸的乡村生活的需求，为此越来越多的城市人口将涌向乡村，将会对乡村经济水平的提高提供一个良好的环境。
其次，乡村旅游将会沿着生态旅游、文化旅游紧密结合的方向发展。欧洲国家对乡村旅游业的发展绿色内涵尤为重视，日本更加重视乡村旅游的传统文化，而乡村旅游的发展在我国现阶段则侧重于其经济效益。这是中国的国情，但随着经济的发展，旅游者与旅游开发者素质的提高，乡村旅游的绿色内涵和文化内涵，将得到进一步的挖掘，我国的乡村旅游将发展的更加完善。
最后，地方文化的传承与发展是实现乡村旅游可持续发展的关键因素。乡村旅游的发展依托于当地的风俗文化和地理特征，所以离不开当地居民的积极参与，需要用淳朴的民风来创造一个可以让旅游者达到放松身心休闲娱乐目的的环境氛围，只有当地居民的积极配合才能使乡村旅游更具地方文化特色。才会更加得到旅游者的青睐，保障乡村旅游的可持续发展。
五、乡村旅游存在的问题
（1）思想认识问题：无论是社区居民，政府或乡村旅游经营者存在对乡村旅游的理解缺乏的情况。一方面是对开发乡村旅游项目所需要的条件分析和认识不够，对本土资源的评价过高，致使旅游开发者对于乡村旅游开发期望过高。另一方面是对乡村旅游特征的认识不足，越来越多的非乡村建筑和工商户出现在乡村旅游景区，没有很好地保护乡村原有的风貌，使乡村旅游景观“乡村性”不足。
（2）规划问题：没有进行统一的规划。导致地方在发展乡村旅游时，缺少对当地旅游资源的合理运用，允许开发商对当地旅游资源盲目的开发，类似的建筑过多，缺少地方特色。旅游资源的开发形式单一、水平不高、低品位、特色不强，是缺乏对客源市场的吸引力的主要原因。
（3）基础设施问题：乡村旅游发展目前最大的一个约束问题是基础设施落后。大部分的基础设施不能满足旅游者的需求，如道路、停车场、洗手间、工具间、电话亭和其他公共设施，公共设施设备不足，餐厅和其它大型餐饮住宿条件差，卫生状况和设施设备条件难以难以留住游客。
（4）资金问题：资金短缺、缺乏投资。虽然乡村旅游投资相对较小，见效更快，但不是不需要钱，尤其是在建设规模、水平的乡村旅游地区，既需要能改善基础设施建设又对外宣传推广，所以必须有一定的资金保证。然而，目前在中国设立旅游景点的繁荣阶段，人们的投资热点是开发大型、高档风景旅游区和主题公园，很少有人投资乡村旅游。
（5）景点的管理问题：
乡村旅游景点的管理比较落后，服务的质量也不是太好。具体表现为：首先，卫生条件不好，有“脏，乱，差”现象；二是乱搭乱建严重，破坏了古代建筑和村落原有的风格，使当地的文化色彩降低，三是旅游景点的线路设计的不够合理，缺少相应的指示标志或标志不明显，致使游客走许多冤枉路，浪费时间。四是，景点的商户过多，当地的文化氛围被过多的商户所冲淡，过多的商户打破了原有村庄宁静祥和的生活，使游客无法感受到乡村生活回归自然、放松身心的感觉。
景区产品问题：
第一，中国的乡村旅游产品单一，没有形成系列，产品是类似的，品位不高，难以满足旅游市场日趋多层次、多样性和高文化品味的旅游需。；其次，产品粗糙，不够深度开发。第三，我国乡村旅游产品参与性不足，难于提高旅游者旅游
感受。
六、乡村旅游发展中存在问题的解决
（1）提高对乡村旅游的理解和认识
首先，要理解乡村旅游业的意义和功能优势，理解其主要内容和特点。第二，农业不仅是在农村地区的主导产业，也是一种重要的旅游资源，协调旅游与农业之间的关系，营造农业与旅游相互补的环境尤为重要。最后，需要对乡村旅游业的发展带来的负面影响的进行科学的分析，这样既可以对可能产生的问题做好预防，尽量避免问题的发生，也可使相关开发的主体对出现的问题有一个心理准备，从而避免问题发生时出现慌乱、不满，甚至失去乡村旅游开发的信心。
（2）建立合理的利益分配制度
实现公平合理的利益分配，首先，乡村旅游发展必须进行一个全面的社会调查，清楚所有相关单位和人员的利益主体地位，然后根据各利益相关者在发展乡村旅游的相关程度、贡献等，制定科学的分配制度，并且要有一定的透明度。
（3）通力合作，解决生产问题
生产过程是核心问题，怎样解决这个问题是大家关注的焦点，为此许多专家和学者提出了许多有效的建议和对策。生产过程似乎很复杂，但只要解决好思想认识和利益分配问题，每个相关开发主体明确的目的，团结合作，乡村旅游发展生产中的问题将得到有效地解决。
（4）解决问题，保障发展
生产过程的问题解决顺利，产品和效益问题也会得到解决。首先，基于当地乡村旅游资源和准备的农村旅游发展规划有其自身独特性的基础上，设计和开发的乡村旅游产品具有明显的个性和特点，有效地消除产品类似的现象。其次，经营管理者、从业人员等相关人员提高业务知识和技能，发展融资到位，进一步改善基础设施和运营管理标准化，对于发展高质量，高档乡村旅游产品提供有力的保障。
统筹城乡经济建设，是指在推进社会主义的发展过程中，对工业和农业、城市经济和农村经济、城市居民和乡村居民统筹建筑，使城乡协调发展。建国以来，我国政府对三农问题一直给予高度的重视和关注，在党的十一届三中全会上，国家明确提出了对农民问题的基本原则：不仅在经济上确保农民的物质利益，而且在政治上充分尊重农民的民主权利。纵观我国农业发展历程，在改革开放以来，各级政府纷纷致力于农村经济建设和改革，但是，现阶段，我国农村还有将近一亿的贫穷和半贫穷人口，并且基本解决温饱问题的贫困人口占据了我国总人口的很大比例。农村人口多，土地少，农业结构的调整周期长，农民的收入增长缓慢，就业形势不容乐观，外出打工的现象尤为明显，这些因素大大阻碍了农民的收入和生活水平的提高。目前，我国城乡二元结构十分明显，城乡差距十分悬殊，并且还在不断扩大。为此，要加快建立城乡统一的劳动就业制度、城乡统一社会保障体系、城乡统一义务教育体系，逐步推进税收城乡一体化。积极建设统一良好的城乡社会保障体系，推进土地征用制度改革，切实维护农民利益，提高农民的社会保障水平。改革城乡二元户籍就业制度，建立城乡统一的劳动力市场。要打破城乡二元结构，实行按居住地登记的新型户籍制度；建立新型行政管理制度，适应城乡一体化的客观要求，成为时展的必经趋势⑴。
2.新时代背景下三农问题中统筹城乡经济建设存在的问题
2.1农村经济结构发展单一
虽然随着改革开放的不断发展，我国农业经济得到了一定的发展和改善，城乡经济建设也取得了很大的成就。但是，新时代背景下三农问题中统筹城乡经济建设仍存在许多问题，首先，农村生产力发展水平较低，城乡第二、第三产业差距悬殊。国家对于三农投入不足，农村的基础设施如水、电、通讯、文化等等远远低于城市水平。
2.2政府投入和支持的力度不够
以前，政府在解决三农问题时，总是将农村内部的农业、农村和农民问题放在首位，这种方式分离了农业、农村和农民问题与社会其他单元的联系，将三农问题进行孤立的进行研究和解决，结果导致农业与工业、农村与城市、农民与市民不能实现良好转换，从而给三农问题加深了难度与困难。此外，农村的金融发展水平还相当落后。农村经济建设的发展是一个长期的发展过程，需要投入大量的人力、物力和财力，把农村经济发展存在的问题对比城市发展的要求结合起来统筹解决。通过一定的投入，让城市带动农村发展，努力实现城市与农村经济建设的协调发展。
2.3城乡二元结构明显，城市化进程滞后
现阶段，农村与城市之间的相互促进关系没有很好的表现出来，在经济发展中，农村可以作为城市发展的坚强后盾，同时，农村也要结合自身的优势，努力向城市化靠弄。目前，农村劳动力转移比较困难，受到诸如基础设施建设、科技文化水平、思想观念等等各种因素的影响，城市化的进程缓慢。
3.新时代背景下三农问题中统筹城乡经济建设的思考与对策
3.1调整产业结构，统筹城乡第二、第三产业发展在城乡经济建设的过程中，需要统筹城乡产业结构的调整，加快农村第二和第三产业的发展。城乡经济建设之间的产业发展是有很大联系的，产业发展的依存度高，其经济发展也具有很大的活力。在调整产业机构过程中，尤其要注重农业和农村经济结构的战略性调整，城乡经济建设要做好合理分工，统筹城乡第二第三产业的发展，一方面，城市要加大产业升级的步伐，另一方面，在统筹兼顾的基础上，把劳动密集型、资源密集型的产业通过设备转移、兼并联合、建立子公司和加工厂等等方式，将城市化元素逐步转移到农村。另外，农村也可以根据自身的优势，自主开发经济潜力，例如建设农家乐旅游区、试验田等等，发展第三产业，充分发挥农村的独特优势，促进经济的开发和发展。
3.2加大支持力度，统筹城乡社会事业的发展农村经济和社会事业的快速发展，需要很大的支持力度。在资金投入方面，政府需要将资金投放倾向农村的经济建设中，重点加强农村基础设施建设、生态环境建设、文化教育等范围的投入，提高农村的科技水平，深化农村的金融体制改革，增加农村金融融资渠道和资金来源，从而为农村经济的发展创造良好的环境。此外，对于农村科、教、文、卫等事业的发展，政府必须予以高度的重视。对农村经济建设各方面的投入均要纳入财政支出的范围，加强发展农村文化事业，注重农村精神文明建设，统筹城乡社会事业的发展。
3.3加强制度建设，统筹城乡制度环境
一方面，统筹户籍制度。户籍制度是一种人口管理的制度，它承载着许多社会功能。农村户口与城市户口的不同定位，体现的不仅仅是职业上的不同，也是对人们经济和社会身份的区分。实现城乡经济社会统筹发展，不是简单放宽对农民进城的数量限制，需要改革城乡之间的户籍制度，完善城乡之间的就业制度和保障制度。另一方面，统筹农业保险制度。最大限度从农民的利益出发，提高农村经济发展的竞争力，将农业保险作为支持农业发展的一个有力保障，不断完善我国农业保险制度。
4.结语
总而言之，在新时代背景下，三农问题一直是我国经济建设中的主流问题，统筹城乡经济建设成为其不可忽视的一环。针对现阶段城乡经济建设过程中出现的一系列问题，需要采取措施加快统筹城乡经济建设的进程。相信通过调整城乡结构、发展农村社会事业和加快城乡制度建设，城乡经济建设将会迎来一片崭新的天地。
解决好“三农问题”，事关全面建设小康社会和社会主义现代化建设的全局，是全党工作的重中之重。近期，党和政府“三农”工作的一个重大战略举措，就是提出建设社会主义新农村。2005年10月，十六届五中全会通过《中共中央关于制定“十一五”规划的建议》，提出建设社会主义新农村是我国现代化进程中的重大历史任务，12月1日结束的中央经济工作会议提出明年经济工作的总体要求和八项主要任务，其中之一就是扎实推进建设社会主义新农村。我理解，提出建设社会主义新农村，就是用建设社会主义新农村统领“三农”工作，推动“三农问题”的全面解决。什么是“三农问题”？一般而言，“三农问题”就是农业问题、农民问题和农村问题。“三农问题”具有一般性，发展中国家普遍存在“三农问题”，我国目前的“三农问题”一定程度上是旧中国尤其是计划经济体制遗留的“历史问题”。“三农问题”的普遍性在于，二元经济结构普遍存在，而且长时期得不到有效治理。然而，我国当前的“三农问题”具有特殊的重要性质，它不是我国经济社会发展的一般性问题，而是制约我国经济和社会的难点和重点问题，是全面建设小康社会的“瓶颈”，因而成为全党工作的重中之重。不同时期的“三农问题”有不同的特点和重点，并不是只要与农有关的问题就是“三农问题”，泛泛地使用“三农问题”这个用语，会迷失了问题的要害和本质。什么是眼下的“三农问题”及其性质？我认为，目前的“三农问题”就是城乡产业、收入和社会发展的差距过大。具体说，“农业问题”——农业不稳——实质是城乡产业生产方式的差距过大；“农民问题”——农民太穷——实质是城乡居民之间收入的差距过大；“农村问题”——农村太落后——实质是城乡之间经济社会发展的差距过大。“三农问题”表面上是“农字号”问题，实质是我国城乡发展严重失调，城乡二元经济社会结构凝固。“三农问题”的形成非“一日之寒”，“三农问题”的根治也非一日之功。“三农问题”盘根错节，有效解决“三农问题”，必须针对“三农问题”的特殊性质，选准突破口和切入点。解决“三农问题”的突破口和切入点，既是发展的重点和迫切需要解决的问题，又具有可行性和高效性。解决农业问题，核心是建设现代农业，提高农业综合生产力。解决农民问题，核心是实现充分就业，提高农民收入。解决农村问题，核心是繁荣农村经济，推动农村社会事业发展。全面解决“三农问题”，还必须提出纲领性的发展战略。按照十六届五中全会和中央经济工作会议的精神，建设社会主义新农村的总体要求是：生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主。建设社会主义新农村的内容是多方面的，相互联系的。建设社会主义新农村，要坚持以发展农村经济为中心任务，促进农村生产力的解放和发展，促进农民持续增收，同时协调推进农村经济建设、政治建设、文化建设、社会建设和党的建设。用建设社会主义新农村统领解决“三农问题”，可以把分散的突破口和切入点联接进来，可以做到纲举目张。第一，用建设社会主义新农村统领“三农”工作，落实统筹城乡发展的科学发展观。统筹城乡发展是党的十六大提出的经济社会发展观的重大调整。统筹城乡发展是建设社会主义新农村的基本指导思想。党和政府并不是今天才面临和解决“三农问题”，然而，“三农问题”屡治无效，愈演愈烈，从根本上说是长期奉行“重工轻农、城乡分治”的经济社会发展战略的累积性后果。在既定发展模式下，治理“三农问题”局限于农内言农，必然使“三农问题”得不到根本解决。城乡统筹发展抓住了“三农问题”的根源，提出了一种新的发展观和发展模式，找到了解决“三农问题”的根本途径。积极推进统筹城乡发展，坚持“多予少取放活”，加大各级政府对农业和农村增加投入的力度，扩大公共财政覆盖农村的范围，强化政府对农村的公共服务，建立以工促农、以城带乡的长效机制。搞好乡村建设规划，节约和集约使用土地。培养有文化、懂技术、会经营的新型农民，提高农民的整体素质，通过农民辛勤劳动和国家政策扶持，明显改善广大农村的生产生活条件和整体面貌。第二，用建设社会主义新农村统领“三农”工作，推进现代农业建设。发展农村经济是建设社会主义新农村的物质基础，核心是推进现代农业建设。现代农业是建立在现代科学技术的基础上，以现代工业为依托，在现代市场条件下进行的大农业，是一种高科技含量、高资本投入、低劳动投入、高消耗、高产出、高商品率和高度社会化的农业。必须加快农业科技进步，加强农业设施建设，调整农业生产结构，转变农业增长方式，提高农业综合生产能力。稳定发展粮食生产，实施优质粮食产业工程，建设大型商品粮生产基地，确保国家粮食安全。优化农业生产布局，推进农业产业化经营，促进农产品加工转化增值，发展高产、优质、高效、生态、安全农业。大力发展畜牧业，保护天然草场，建设饲草基地。积极发展水产业，保护和合理利用渔业资源。加强农田水利建设，改造中低产田，搞好土地整理。提高农业机械化水平，加快农业标准化，健全农业技术推广、农产品市场、农产品质量安全和动植物病虫害防控体系。积极推行节水灌溉，科学使用肥料、农药，促进农业可持续发展。第三，用建设社会主义新农村统领“三农”工作，千方百计增加农民收入。长期以来，我国农业、农民和农村生产活动的主要目标是农产品产量最大化，以满足温饱。在农产品供给总量短缺时，农产品数量扩张，就可以达到农民增收，供给目标和收入目标“一举两得”。长期以来，农民的收入主要来自务农，收入增长受到农业资源不足、农业人口和农业劳动力过多、农业经营规模过小的致命制约。随着农村产业结构变化和市场化的深入，农民就业多元化，收入来源也多元化了，虽然农业收入依然是农民收入的重要来源，但所占比重不断下降，来自二、三产业的收入比重不断上升，成为农民收入增长的主导性因素。因此，采取综合措施，广泛开辟农民增收渠道。充分挖掘农业内部增收潜力，扩大养殖、园艺等劳动密集型产品和绿色食品的生产，努力开拓农产品市场。大力发展县域经济，加强农村劳动力技能培训，引导富余劳动力向非农产业和城镇有序转移，带动乡镇企业和小城镇发展。继续完善现有农业补贴政策，保持农产品价格的合理水平，逐步建立符合国情的农业支持保护制度。加大扶贫开发力度，提高贫困地区人口素质，改善基本生产生活条件，开辟增收途径。因地制宜地实行整村推进的扶贫开发方式。对缺乏生存条件地区的贫困人口实行易地扶贫，对丧失劳动能力的贫困人口建立救助制度。第四，用建设社会主义新农村统领“三农”工作，大力发展农村公共事业。改革以来，我国农村经济发展迅速，而农村社会事业发展相对缓慢。新时期，经济和社会发展应当统一起来。改革以来，虽然我国城乡经济和社会都获得了发展，但是，由于“城乡分治、重工轻农”的经济发展战略没有根本转变，城乡二元结构没有明显改善，城乡发展差距进一步扩大。建设社会主义新农村，必须加强农村基础设施和社会事业建设，加快推进农村道路、饮水、电网、通信等基础设施建设，继续增加农村教育、文化、卫生等方面的投入。加快发展农村文化教育事业，重点普及和巩固农村九年义务教育，对农村学生免收杂费，对贫困家庭学生提供免费课本和寄宿生活费补助。加强农村公共卫生和基本医疗服务体系建设，基本建立新型农村合作医疗制度，加强人畜共患疾病的防治。实施农村计划生育家庭奖励扶助制度和“少生快富”扶贫工程。发展远程教育和广播电视“村村通”。加大农村基础设施建设投入，加快乡村道路建设，发展农村通信，继续完善农村电网，逐步解决农村饮水的困难和安全问题。大力普及农村沼气，积极发展适合农村特点的清洁能源。第五，用建设社会主义新农村统领解决“三农问题”，全面深化农村改革。长期以来，围绕“城乡分治、重工轻农”的经济发展战略，形成了城乡歧视的制度安排。制度是经济社会发展的重要因素。深化农村改革是建设社会主义新农村的制度保障。稳定并完善以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，有条件的地方可根据自愿、有偿的原则依法流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。巩固农村税费改革成果，全面推进农村综合改革，基本完成乡镇机构、农村义务教育和县乡财政管理体制等改革任务。深化农村金融体制改革，规范发展适合农村特点的金融组织，探索和发展农业保险，改善农村金融服务。坚持最严格的耕地保护制度，加快征地制度改革，健全对被征地农民的合理补偿机制。深化农村流通体制改革，积极开拓农村市场。逐步建立城乡统一的劳动力市场和公平竞争的就业制度，依法保障进城务工人员的权益。增强村级集体经济组织的服务功能。鼓励和引导农民发展各类专业合作经济组织，提高农业的组织化程度。加强农村党组织和基层政权建设，健全村党组织领导的充满活力的村民自治机制。建设社会主义新农村是一项系统工程，任务艰巨，不可能一蹴而就，不能够急功近利。建设社会主义新农村必须遵循以下的原则：第一，搞好总体规划和具体部署，坚持规划先行，抓好试点示范，有步骤、有计划、有重点地逐步推进。第二，坚持从实际出发，尊重农民意愿，加强民主决策、民主管理，因地制宜，分类指导，不强求一律，不盲目攀比，不搞强迫命令，更不能搞形式主义。第三，充分发挥各方面的积极性，实行中央、地方分级负责，引导社会各方面力量共同参与，使社会主义新农村建设成为全党全国的共同行动。
1问题一是农村常住人口大大减少
在城乡发展转型进程中，大量农村人口流入城市务工、创业，农村常住人口逐渐减少，也提升了农民的收入水平，农村住宅扩张现象突出，空心化问题严重。由于农村与新房扩建面积增加，人走房空的现象非常突出，资源闲置浪费问题比较普遍。二是城市压力太大。在城乡发展转型中，使城市发展面临着巨大的压力，特别是表现在资源匮乏和环境恶化等方面，导致城市的土地资源、水电资源等方面的压力急剧增加，也大大增加了城市生活垃圾、污水排放量。
2原因长期以来，我国是城乡二元制结构
改革开放以后，我国因为资源丰富、劳动力多、劳动成本低廉，由此引进了大量的劳动力密集型产业。但是，这些产业在极大助推了我国经济快速发展的同时，也因为能耗高、污染高、投入高的问题，造成了环境的严重污染。由于重经济发展而轻环境保护，采用先污染后治理的方式，导致现在的城乡发展转型面临着巨大的资源与环境问题，甚至不惜以破坏资源和环境的方式来促进经济的增长，被称为“带血的GDP”。在城乡二元制背景下，由于户籍制度的限制，很多就业、收入分配等政策都是以户口进行落实的，也就导致了城乡的巨大差异。在这种贫富差异下，也导致农村的农民采用砍伐森林、滥采矿产等行为，从而导致森林破坏、水土流失。作为城市发展资源后方的农村地区，在对城市发展支持的过程中，采用粗放的方式，造成了土地、水资源的严重污染和浪费，导致环境负担加重。从垃圾和污水处理设施建设来看，城市比农村要优越得多，农村资源与环境问题已经严重制约着城乡发展转型。从农村的环境管理来看，由于管理机制的薄弱，很多高污染、高能耗的企业转移到农村，使农村遭受了严重的污染。从城市地区来看，其资源环境所承载的压力越来越大。从农村地区来看，也出现了自然资源破坏、水污染、土地荒废等诸多问题。随着生产要素流动，城市资源环境的压力也逐渐向农村地区转移。同时，城镇也由于农村人口的剧增而导致住房、交通等压力越来越大，严重制约了城乡发展转型的有力推进。
二．解决策略在城乡二元制的模式下，生产要素的聚集与流动是影响
城乡发展转型中产生资源与环境问题的根本原因所在。在市场调节和政府宏观调控下，我国城乡发展转型的重要任务就是推动生产要素聚集与流动。在当前处于十分重要的转型期，非农产业在农村的发展导致资源被大大消耗。这些大量中小企业的工艺技术相对落后，加上管理薄弱、监察不到位，导致农村资源与环境问题的压力急剧增加。因此，加强对城乡之间生产要素的聚集与流动，可以使城乡转型时期资源与环境问题得到有效地解决。一是要充分发挥城乡结合部的区位优势。作为位于城市与农村之间的小城镇，是城乡结合部，是城市与农村的桥梁，是城市与农村之间重要过渡区。要坚持以保护农民利益为中心，着力推动集体产权改革，对集体土地进行科学规划和整合利用，推动产业的聚集与发展，让农民成为有资产的新市民。同时加快城区公共设施向城乡结合部延伸覆盖。要多途径推进城乡发展转型，坚持“政府主导、农民主体”。科学进行总体规划布局，要重点做好土地储备、产业园区的发展，对于符合自主建设条件的，要充分尊重农民，充分发挥农民在城乡发展转型中的自主作用。要逐步突破城乡发展转型中的制度障碍，着力优化规划方案，正确处理好资源环境的利用与保护之间的关系，稳妥推进试点建设。加强集体土地的确权发证，为建立城乡一体化的建设用地流转市场奠定坚实的基础。二是加强城乡协调统筹发展。针对当前城乡发展转型中的资源与环境问题，究其根本原因就是城乡之间的经济发展差距过大，从而导致城乡发展很不均衡，也使生产要素的聚集与流动不平衡，从而诱导致了城乡之间的资源与环境问题频发。因此，必须从加强城乡经济统筹协调的角度入手，坚持产业带动战略，重新构建产业发展格局，加强对新型集体经济的发展，发展新兴商贸业态、金融服务业、旅游、物流等产业。三是加强促进城乡发展转型的法律法规建设，通过立法来加强制度调控与社会管理，在经济发展中通过规范执法，加强对资源环境的约束，规范企业的生产行为。
三．结语
[关键词]经济发展战略；难点；思考
[作者简介]邓小峰，佛山科学技术学院讲师，伦理学硕士。广东佛山528000
[中图分类号]F320.3
[文献标识码]A
[文章编号]1672－2728(2008)03－0045－07
一、中国经济发展战略难点：“三农"问题
中国传统社会是乡土社会，农业是主要产业，民众主要是农民，以农耕文明为特质的均质性社会按照自身的逻辑演绎和发展。因此，农村、农业和农民并没有构成社会和政治问题，有三农而无“三农”问题。随着以工业文明为载体的工业、城市和工人等现代文明因素的出现，与传统农业文明密切相关的农村、农业和农民便成了社会和政治问题，并日益凸显。虽然，改革开放以来，农业产量不断增长，农民收入逐年提高，农村面貌有所变化，但是，“三农”问题仍然相当突出。一个来自农村基层干部所反映的“现在农民真苦，农村真穷，农业真危险”从一个侧面反映了“三农”问题的严重性。“三农”问题已不单纯是一个涉及农村经济、农民收入的局部问题，而是关系到整个国家经济发展战略的全局性问题。
1 农业问题：缺乏专业化分工，生产效率低下。
一是对于绝大多数农村地区而言，联产承包制并没有给他们带来更深入的制度变革，传统的以分家分户经营以及自给性生产为主、出售剩余产品为辅的格局没有从根本上改变。由于生产方式落后，生产效率低下，农业与其他产业相比，缺乏竞争力，发展缓慢。二是由于缺乏强有力的流通体系，千家万户的小生产与千变万化的大市场缺乏有效的联结手段，造成农产品结构与市场结构不相适应。农业产品结构不合理、质量水平不高、不适应市场对农产品需求多样化、优质化和精细化的需求，致使农业发展长期缺乏有效的市场拉动力。
2 农村问题：经济落后、文化落后。
由于庞大的乡村管理组织与薄弱的乡村经济不相适应，导致乡村负债问题十分突出，资金严重缺乏；又由于长期缺乏文化教育、医疗卫生等方面的足够投入，农民素质普遍偏低生活单调。因此，在农村无论物质还是文化方面的消费都很低下，再加上资金缺乏，经济难以拉动。据统计，2001年城市人均收入为6860元，农村人均收入为2366元，二者之比为3：1；城市和农村人均可以用于消费的货币收人之比为5：1；在城乡居民存款中，70％的农民只占19％的份额；在商品消费中，70％的农民只购买了占商品总量39％的份额。加上多年来积累下来的工农业“剪刀差”，以及财政重城市轻农村等问题，城乡差别不断扩大，城市是三年一个样，五年大变样，而不少农村则是十年八年“江山”依旧，面貌未改。
3 农民问题：农民收入少，生活贫困。
一是农民收入增长缓慢。据统计，1979―1984年农民人均纯收入每年增长15.1％，1989―1990年下降到只有1.7％；1999～2001年农民人均纯收入增长率为7％，而同期农产品成本却增加了24％，增产不增收。农民收入长期处于低速增长状态，与城市居民收入的高增长形成越来越大的反差。1997―2002年的6年中，农民人均纯收入只增加549.5元，不及城镇居民收入增量的1／5。二是农民利益得不到有效保障。由于缺乏风险分散机制，长期以来农民是农产品价格的被动接受者，农业的自然风险和市场风险主要由农民来承担。由于农村劳动力剩余，大量农民涌入城市务工，但因自身素质不高、缺少技能培训、城市制度障碍多等原因，他们面临着工资低、子女读书难、无社会保障、无社会福利救助等很大的压力。三是农民负担过重。农村乡(镇)村两级机构越来越大，干部队伍迅速膨胀。一个乡(镇)的干部少则几十人，多则上百人，甚至有的多达二三百人。至于村一级组织，也是少则十多人，多则几十人。为了维持庞大的行政开支，只能以多种名义向农民收取，无疑增加了农民的负担。有的地方反映的“头税轻，二税重，三税是个无底洞”，也从一个层面反映了农民的沉重负担。
二、破解战略难点的四种视角
随着“三农”问题日益成为全社会关注的焦点，国内许多学者从不同的角度对“三农”问题的产生原因及对策进行了分析，提出了诸多可行性建议。综观中国百年历史，制度主义、文化主义、工业主义、技术主义为我们提供了破解这一战略难点的四种视角。
1 制度主义――以制度重建乡村
制度主义认为，制度是一种利益关系的确定和结构化。制定制度的出发点是平衡社会各方面的利益。一旦一种经济制度造成社会分化，并由此形成对立阶级，造成剥削关系，政府就必须要改变这种制度，通过制度更替达到社会的理想目标。在20世纪，制度主义是解决中国“三农”问题的主流思路。除了孙中山的民生主义提出了“平均地权，节制资本，耕者有其田”的基本主张外，最具代表性的就是的土地革命运动。通过改变旧的统治秩序和土地制度使农民取得土地，实现耕者有其田。又通过建立的集体化的方式来解决农民分散难以提高农业生产效率、农民社会分化难以巩固制度革命成果的问题。土地问题和生产效率问题在短时间内似乎得到了解决，但事实上的后果则是农民为此付出的代价太大，并由此造成制度绩效日益递减。十一届三中全会后，实行了联产承包制，但农村的土地制度又面临着新的问题：一是土地的权益得不到有效保障，仍然是“政策田”而不是“法权田”；二是附加给土地的负担愈益沉重，出现“土地抛荒”；三是土地承包的政策效益日益递减，改革被视为“搞活了农民”、“搞死了土地”。由此看来，仅仅围绕生产关系的变革，局限于土地资源在农村内部的配置，是无法最终走出农村困境的。现在，新农村建设主要不是变革现有的家庭经营土地制度，而是附加于土地的户籍、税收等不利农村发展的制度。新农村建设将立足于农户经营体制长期不变的基本国情，建立旨在提高农业生产效率的现代农业制度。
2 文化主义――以文化重建乡村
文化主义认为，文化是一种生活形态，正是文化而不是经济决定文明形态的差异性和特殊性。中国的本源是农业文明，农业文明的根在乡村，应该以乡村为出发点建构理想的农民生活。由于中国特殊的历史、文化和国情，农村和农民只有追求不同于城市的生活方式，才能最终摆脱其依附地位。文化主义的典型代表是梁漱溟先生。他认为，中国问题的根本在于近代西方文明冲击造成的文化失调，其出路是文化改良而不是制度革命。现代化、城市化造成乡村被遗弃，而乡村恰恰是中国文化根基之所在。农民苦难的事实说明，以城市为中心的现代化不是中国的出路，只有转向乡村，才能
找到中国的未来。他主张回归农本，通过文化复兴重建乡村，通过乡村重建改良中国。为此，他提出了“乡村建设运动”。但是乡村建设运动工作了九年，结果是号称乡村运动而乡村不动，知识分子还是知识分子，农民还是农民。因为乡村建设运动无法解决农民土地问题，无法克服城乡差别。当今社会已经普遍进入工业社会，而且经济、文化都日益全球化，在开放的工业社会里，让农民自我封闭，建构农民自己的幸福生活及价值观是难以推行和实现的。
3 工业主义――以工业重建乡村
工业主义认为中国的问题一是人多地少，二是人为土地束缚。只能通过发展工业，逐步走向工业化、城镇化，减轻农业人口压力，为农民的生活寻求新的出路，才能将农民从土地上解放出来。代表人物是费孝通。费孝通认为，中国农村的真正问题是农民的饥饿问题，仅仅实行，平均地权并不能最终解决中国农村问题。因为，一是中国人多地少，城市和工业不发达，难以容纳大量农村人口转移；二是大量农业劳动力外流，势必造成乡村衰败或者被遗弃，最好的办法是将工业分散到乡村。因此，最终解决中国问题的办法是走农村工业化道路，以工促农，将传统的以农业为基础的农村改造为工农结合的现代农村，从而缩小城乡差距。改革开放初期，费孝通提出了“离土不离乡”的理念，直接引导和推动了乡镇企业和小城镇的发展，并取得相当成就。但以工业重建乡村同样也面临困境：一是工业企业发展既需要有内部基础，又需要有外部市场，没有这两个条件，发展乡镇企业就是一场“灾难”。二是乡镇企业缺乏统一廉价的公共设施和公共服务，生产成本较高，导致孤立分散的乡村企业缺乏效率、竞争性和可持续性。伴随城市化，大规模的农村劳动力流动不可避免，农民进城以后，谁来养活中国，谁来养活农民，也是摆在中国现代化进程中不可回避的问题。
4 技术主义――以技术重建乡村
技术主义认为农业落后在于技术落后。必须将先进的技术用于农业，实行以家庭农场为基础的集约化经营，才能改变农业的落后状况，由此改变农民的境遇。最具代表性的是金陵大学农科教授卜凯。卜凯认为，因为中国传统农业的生产要素只是土地和劳动，由此必然增加人口。又由于人口过剩，人口过密，导致农场面积的零细，生产力的薄弱，农村贫困。解决这一问题的出路一是实行人口节制，同时要改变农业生产方式。将更多的资本和技术引入农业，大力发展以资本和先进技术为基础的农场经济，实行集约化经营。卜凯认为，生产关系不是第一位的，第一位的应该是生产方式，即技术的改进。与集体化相比，他更倾向于集约化。中国现阶段要发展现代农业，就必须引入资本，资本下乡。为此要极大地解放土地，促进土地经营权的流转。
三、展望战略发展难点：新世纪，新“三农”
通过对20世纪关于解决中国“三农”问题的四种思路的梳理，可以看到，中国“三农”问题十分复杂，单独依靠某一个方面的变革难以成功，以上四个方面的思路均有合理性，但也有各自的不足。建设新农村，是制度创新、产业创新、技术创新和文化创新四位一体的系统工程。
制度创新着重于消除不利于农业和农村发展的制度，特别是消除长期制约和影响农村发展的城乡二元结构，使农民不仅真正享有国民待遇，而且得到更多的制度支持。在经济发展战略中，要不断深化农村体制改革，对农民采取“多予、少取、放活”的一系列政策。实行税费改革，减轻农民负担；积极推动农村经济结构调整，大力加强基础设施建设；增加农村的教育投资，落实九年制义务教育；积极发展农村合作医疗卫生事业，建立城乡公平统一的医疗、养老和劳动保护制度；改革现行城乡不统一的户籍制度；建立城乡统一的就业制度；打破各行业存在的垄断特权，对农民的各种创业活动进行保护和扶持。
产业创新通过发展第二、三产业带动农业和农村发展，并促进劳动力转移，在相当程度转移了政治和社会风险，使中国得以在经济增长过程中保持基本稳定。在经济发展战略中，必须狠抓农村经济发展，实现农业的产业化，农村的城镇化和农民的市民化。一是站在市场化、全球化的高度逐步转变农业经营方式，走农业产业化道路。二是加速发展小城镇。使农村城镇化，让几千万乃至几亿农民进入城镇，进入第二、第三产业。这样，不仅乡镇企业、第三产业能得到发展，农业也能比较普遍地实行规模经营，逐步实现现代化。只有农业发展了，农村繁荣了，农民的生活提高了，“三农”问题才能得以解决。
关键词:乡村旅游;法律保障机制;对策性研究
近年来我国政府对于乡村旅游产业的发展日益重视。2016年1月27日的《中共中央国务院关于落实发展新理念加快农业现代化实现全面小康目标的若干意见》正式印发，这是改革开放以来第18份以“三农”为主题的中央一号文件。这份文件中所提出的“大力发展休闲农业和乡村旅游”等内容更是引起了各界的高度关注。这是继2015年中央一号文件提出“推动农村一二三产业融合发展、挖掘乡村生态休闲、旅游观光、文化教育价值”之后，中央再次为推动乡村旅游产业的发展所作出的最高指示。我国政府希望做大做强乡村旅游，使之产业化，并最终成为我国繁荣农村、富裕农民的新兴支柱产业，顺利实现我国农业现代化的转型升级①。
一、我国乡村旅游发展的现状
党的18大以来，在我国政府的大力推动下，我国的乡村旅游获得了飞速的发展。这个在上世纪50年代作为外事活动需要才偶然出现的旅游种类发展到今天已经在我国的国民经济发展领域发挥出越来越大的作用。据2015年国务院的中央一号文件《关于加大改革创新力度加快农业现代化建设的若干意见》介绍，2014年，我国乡村旅游的游客数量达12亿人次，占到全部游客人数的30%。2014年乡村旅游收入3200亿元，带动了3300万农民致富。目前，全国有200万农家乐，10万个以上特色村镇。根据《中国休闲农业与乡村旅游深度调研与投资战略规划分析报告前瞻》数据显示，截至到2015年4月，我国的农业与乡村旅游经营单位达193万家，其中农家乐达220万家，规模以上园区超过4．1万家，年接待游客近8．4亿人次，年营业额超过3200亿元。这些数据显示，发展乡村旅游，不仅可以促进农民就业增收，而且可以带动农村二、三产业发展，促进农业产业转型升级和发展方式的根本转变，推进现代农业和美丽乡村的建设。
二、法律保障机制对于我国乡村旅游可持续发展的意义
(一)保护乡村生态资源的可持续发展
乡村旅游发展的前提是乡村生态资源的可持续发展，因为乡村旅游发展的宗旨是既要满足当代人旅游的需求，又不损害子孙后代满足其旅游需求的能力;既要促进旅游业的不断发展，又要有利于自然生态资源的可持续发展。乡村旅游的飞速发展对于繁荣乡村旅游市场、搞活农民经济、激活农村要素资源、增加农民财产性收入、在全国范围内实现脱贫致富确实大有裨益②。但在客观现实中却存在有效规划和管理缺失的问题，具体表现为保障措施跟不上乡村旅游发展的速度和规模，出现一些私搭乱建的现象、管理混乱的现象以及游客垃圾遍地的现象。在一些地区，因为乡村生态资源遭到大面积破坏直接导致了该地区的乡村旅游事业出现停滞不前甚至是倒退的情况。而法律保障机制能够使乡村旅游的发展步入法制化、规范化的道路。政府和相应的主管部门可以依据法律规定加强对规划审批、环境卫生等方面的监督管理，以确保乡村旅游的生态资源不被破坏，继而保障乡村旅游规范有序的可持续发展。
(二)促进农业现代化的转型升级
在2015、2016年我国政府的一号文件中都将农业现代化的转型升级放到了国家发展至关重要的位置。大力发展乡村旅游产业则是实现农业现代化转型升级的重要抓手。乡村旅游具有关联带动性强的显著特性，其拉动内需的作用十分明显。在我国建设美丽乡村的事业中乡村旅游产业可以发挥积极的作用。乡村旅游是指在乡村开展的旅游，其是以独具特色的乡村民俗民族文化为灵魂，以农民为经营主体，主要针对城市居民而展开的“住农家屋、吃农家饭、干农家活、享农家乐”的旅游形式③。发展乡村旅游事业可以使广大农民在完成农业劳作后成为旅游从业者，从而促使传统农业向现代农业和旅游业转型。在这一过程中还可以带动较远距离的农民从事旅游运输、种植、养殖和商品生产，从而带动周边其它裙带产业的共同繁荣。现阶段，我国的乡村旅游产业在布局上缺乏必要的科学性，这导致我国乡村旅游整体上存在各自为政、单兵作战的问题。与此同时，在乡村旅游的管理上，缺乏相关的法规政策，对于乡村旅游产业的发展缺少指导和监督。游客在乡村旅游活动中纠纷时有发生。针对这些现实问题，需要我国政府制定完善的法律保障机制来进行管理，使得我国的乡村旅游在促进农民就业、增加农民收入、推动我国美丽乡村建设过程中发挥更大作用。最终使得我国政府顺利实现农业现代化的转型升级的具体目标。
(三)保障乡村旅游产业的有序开展
乡村旅游市场秩序的稳定与否对于乡村旅游产业的深入发展影响重大。因为乡村旅游市场秩序关系到游客、乡村旅游经营主体、乡村旅游市场管理者等各方主体的切身利益。而在现阶段，我国的乡村旅游市场秩序依旧被诸多的问题所威胁。首先是基建不足，配套不够。这导致客人对问题景点批评颇多，游客数量急剧减少，最终关门大吉。其次是管理混乱，竞争无序，市场中低层次建设较多、特色主体不够鲜明。再次，市场经营水平低下，服务观念落后，宰客现象严重④。这些问题的解决迫切需要我们政府通过法律保障机制来整顿市场秩序、规范经营主体行为，查处违法犯罪问题，制止无序竞争行为，以确保乡村旅游市场的秩序稳定，进而保障乡村旅游产业额有序开展。
三、我国乡村旅游法律保障机制现存的问题
(一)缺乏专项的法律法规
鉴于乡村旅游自身的特征，对于保障其健康发展的政策和法律也有着特殊的要求。其内容不仅要涵盖普通旅游立法的相关内容，还要涉及乡村旅游规划纲要、实施细则、环境保护、乡村旅游服务行业标准等专门性的内容。而长期以来，我国对于乡村旅游产业的发展缺少专门的政策和法律进行保障。对于乡村旅游，在我国的立法领域仅仅在2013年颁布实施的《中华人民共和国旅游法》第46条做了简单地规定:“城镇和乡村居民利用自有住宅或者其他条件依法从事旅游经营，其管理办法由省、自治区、直辖市制定”，但纵观各地政府近年来的做法，大多以发展乡村旅游的指导意见这类的地方政府红头文件为主，并无专门针对乡村旅游的相关法律法规出台⑤。而作为指导意见的红头文件内容宽泛，缺乏可操作性，这种状况直接导致了相关行政执法部门在解决涉及乡村旅游的事务纠纷时往往缺乏具有针对性的法律依据⑥。
(二)缺乏统一的管理机构
乡村旅游以乡村生态资源为立足的根本，所以对其管理不仅仅涉及旅游管理部门还要涉及农业、林业、环保、城建等多个部门和领域。在很多地区，并没有设立统一的管理机构进行统筹管理，这往往会引起管理上的矛盾和冲突，最终导致在解决乡村旅游纠纷的过程中出现权力分散和监管不作为的情况出现，从而损害当事人的合法权益⑦。这种问题已经出现在乡村旅游的产品开发、规划审批、具体营销、售后服务等各个环节。很多地区乡村旅游产业长期存在过度开发、重复建设、服务落后、质量低劣、缺斤少两等问题，而且层出不穷，屡禁不止。在一定程度上，这些地区的乡村旅游管理体制的混乱不堪很大程度上掣肘了当地乡村旅游产业的可持续发展。具体而言，这些地区管理体制的混乱直接导致了在这些地区从地方政府到具体执法部门对各自的责任并未做出明确的界定。大家各自为政，自然会出现相互推诿、执法不力的情形。
(三)缺乏主动的环保意识
乡村旅游的法律保障机制一方面要求我们的政府要制定一整套完善的制度法规来保障乡村旅游的健康发展。另一方面也需要乡村旅游的经营者和旅游者主动参与到乡村旅游资源的生态保护当中去，要具备主动的环保意识。在现实中，大家都知道环境保护意识的重要性，但很多乡村旅游的经营者为了过度最求经济效益和规模、旅游者为了自身的便利而随处丢弃垃圾、踩踏草坪、过度开发、污染环境，最终导致生态环境被破坏、自然资源被浪费等问题的出现，这些问题已经影响到了人类的圣地珠穆朗玛峰、香格里拉的生态环境。而目前乡村旅游的经营者和旅行者主动环保意识缺乏，他们认为只要自己做到不乱扔垃圾、破坏环境即可。在别人破环境时，他们则大多持一种事不关己高高挂起的息事宁人的态度。以浙江安吉美丽乡村建设中的旅行者为例，乡村旅游中的旅游者具有主动环保意识的数量仍然停留在一个较低的水平线上。所以笔者认为，我国乡村旅游的经营者和旅游者依然缺乏主动环保意识。他们很容易受到周边人或者事物的影响。缺乏主动保护生态资源的意识。这需要我国环保部门加强对乡村旅游经营者和旅游者进行环境保护的宣传和教育，特别是可以通过我国举办一些具有较大影响力的国事活动作为宣传平台(例如G20杭州峰会)效果会更好。通过政府的宣传教育，力求使之具备积极主动的生态环保意识，同时在一定程度上了解我国政府的关于乡村旅游方面的法律法规常识知识。
四、完善我国乡村旅游可持续发展法律保障机制的对策与建议
(一)制定保障乡村旅游可持续发展的专项法规
对于我国缺乏乡村旅游专项立法这一固疾，我国政府必须加快相关专项法规的制定工作。各地政府可以根据我国立法法的相关授权，针对各自地域内的环境特征进行相关的乡村旅游立法工作。这些立法务必要涵盖各地乡村旅游发展的科学规划、实施细则、保护法规、环保条例以及全国统一的乡村旅游服务标准。这些法律法规对于乡村旅游可持续发展、旅游者合法权益的保障、乡村生态环境的保护意义重大。此外在一些具体环节，我国政府还可以适当借鉴国外关于乡村旅游法律保障机制的先进经验来完善我国的乡村旅游法律保障体系。在税收环节，我国地方政府可以借鉴美国的相关经验，根据本地实际情况，在征得上级政府同意的情况下，以地方性规章的形式制定一些符合本地特色的税收优惠政策，允许地方政府对从事乡村旅游事业的个人和团体减免税赋，以帮助本地区内的农民通过乡村旅游脱贫致富⑧。
(二)设立统筹兼顾的乡村旅游管理机构
乡村旅游的可持续发展除了法律法规体系完备之外，设立全责清晰统筹兼顾的具体执法机构同样重要。好的法律归根到底是要靠执法机构的执法来体现出法律的价值，因为只有完善的管理体制才能保障管理无纰漏，才能真正发挥出法律法规的真正作用。笔者认为我国政府可以根据各地实际情况，制定因地制宜的乡村旅游管理委员会。由其来协调统一统筹兼顾该行政区域内涉及乡村旅游事宜的农业、林业、城建、城管等部门利益。对于涉及乡村旅游的事务纠纷，乡村旅游管理委员会具有唯一的管理权限，以此来厘清各部门管理权限。同时还要设立相应的监督机构，对旅游管理委员会的具体执法进行监督，以确保该部门做到严格执法、科学执法、人性化执法，杜绝、贪赃枉法的情况出现⑨。只有公正无私不偏不倚的执法才能最大限度确保乡村旅游各方参与者最大的合法权益。
(三)提高乡村旅游参与者环保意识的主动性
保障乡村旅游的可持续发展同样离不开乡村旅游参与者环保意识主动性的提高。只有乡村旅游的参与者主动参与到保护乡村旅游资源的事业中去，不仅能做到对自己严格要求，在乡村旅游的过程中不乱扔垃圾、不乱踩草坪、不过度开发、不污染环境，还能主动的对他人破坏生态环境的各种行为进行及时制止，这样才能从根本上改善我国乡村旅游资源的保护状况。而加强乡村旅游环保意识，这也是我国政府大力发展乡村旅游事业的原因之一，同时他也是我国乡村旅游发展的具体目标之一。乡村旅游参与者生态环保意识主动性的提高也能够在一定层度上反应出我国公民自身素质在得到不断的提升。而提高乡村旅游参与者生态环保意识的主动性是需要一个长期的过程的，只有我国政府不断努力培养和加强乡村旅游参与者环保意识的主动性，才能真正发挥出我国乡村旅游法律保障机制的作用，确保我国乡村旅游事业的实现可持续发展。
作者:蔡振京 贾洪格 胡齐乐 单位:浙江树人大学
注释:
①马继刚，窦志萍．乡村旅游促进社会主义新农村建设对策研究［J］．渤海大学学报(哲社版)，2006(6)．
②丁珊．农村产业融合发展中乡村旅游的法律保障探析［J］．农村发展，2015(12)．
③罗东娥．论促进我国乡村旅游可持续发展的法制建设［J］．改革与战略，2009(4)．
④李孟娣，李洁．浅析乡村生态旅游可持续发展的法律保障［J］．农业经济，2016(2)．
⑤宋才发．＜旅游法＞是编制和实施旅游发展规划的法律保障［J］．法学杂志，2013(10)．
⑥唐学军，陈晓霞．天府新区“两湖一山”乡村旅游资源开发中的法律问题研究［J］．成都师范学院院报，2015(9)．
⑦王艳艳．乡村社区参与景区利益分配的法理逻辑及实现路径———基于现行法律制度框架视角［J］．旅游学刊，2015(8)．
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