关键词：工程量清单体 计价
2000年杭州在全国最先探索“无标底”招标，起到推行工程量清单计价方法，总体是在向国际通行的模式逐步靠拢。去年开始杭州市还规定：工程量清单必须委托具有造价咨询资质或招标资质的单位进行编制，其清单必须经造价管理站备案后作为招标文件的一部分分发给各投标单位。从我们近一年的工程量清单备案来看，各造价咨询单位提供的清单无论从表式上还是在统一项目名称，统一计量单位方面都有较大的提高，但是也存在着很多问题，主要表现在工程量清单编制（审核）质量不高，缺漏项太多，人为增加工程量等情况。
招标人（业主）提供的工程量清单作为招标文件的一部分其作用首选是为投标者作报价用的，它为投标者提供了一个共同的竞争性投标的基础，投标者对表中各项进行报价并受苦汇总为各分部小计以及整个工程的投标报价。第二，在工程实施过程中，每月结算时可按照表中序号对已实施的项目，按合同单价和有关合同条款计算就会给承包商的工程款。第三，在工程变更增加新项目或索赔时，可以选用或参照工程量清单报价表中的单价来确定新项目或索赔项目的单价。因此工程量清单质量的高低直接影响到投标者的报价和招标人（业主）施工过程中的投资控制工作，因此必须十分重视工程量清单编制工作，提高工程量清单的质量。
为提高和规范工程量清单质量，从我们工程造价管理的要求出发，笔者认为应着重解决以下问题。
一、加快工程造价从业人员的自身素质提高
现代管理工程原理告诉我们，人力资源已成为影响经济发展的首要因素，工程造价从业人员整体素质的高低，决定是否能做到全面把握，合理确定有效控制工程造价的关键。
我们应大力加强造价从业人员的职业首选教育，使其能以维护国家和公共利益为宗旨，贪污进行工程造价的编制工作。
加强业务素质教育，定期对工程造价从业人员进行工程造价计价方法，合同管理，现行规范，施工技术，质量标准等方面的培训与考核。如对概预算编审资格证人员的年检制度，其继续教育不能停留于为培训而培训，为考核而考核这个形式上，而应该真正从提高业务知识、专业水平上着手。具休地讲，在工程量计算时，要求编审人员做到：
1、准备资料，熟悉施工图纸。施工图纸是了解设计意图和工程全貌，从而准确计算工程量的基础资料，只有对施工图纸有较全面而详细的了解，才能结合统一项目划分正确地分析该工程中各分部分项工程，才能有地计算其工程量。要充分了解施工组织设计和施工方案，如土方工程中的余土外运或借土回填及深基础的施工方法。必要时需深入现场实地观察，以补充有关资料的不足。例如土方工程的土囊类别及现场场地情况等，以做便确定清单项目是考虑人工还是机械，如若需机械挖土，则机械又将如何配备等。
2、熟悉工程量计算规则，准确计算工程量。工程量计算需要花费较长时间，工作繁重，但是工程量作为工程量清单报价的主要依据，准确与否直接影响到整个招投标工作的顺利进行。因此作为造价从业人员，必须在工程量计算上狠下功夫，才能保证清单的质量，严格按统一的工程量计算规则计算要实施工程的全部工程量。
3、按统一的计量单位列出工程量清单报价表，同时分项工程的名称、规格必须与现行的计价依据所列的内容一致。
4、工程量清单编制完成后，应由注册造价工程师（技术负责人）对编制的内容及计算情况进行核对检查，以便及时发现差错，及时修改，从而提高清单的准确性。在复核中，应对项目填列，工程量计算公式，计算结果，数字计算和数据精确度等进行全面复核。
为提高造价从业人员的自身素质，应建立造价从业人员个人业绩档案制度，详细记录其从业情况，对于违反规定的，如对从业人员编制的清单，结算审核时发现缺漏项情况严重的，故意多算的，讲稿其个人业绩档案中，并讲稿其单位业绩中，由其单位督促加强业务学习。如果在从业机构工作的，应在其从业机构资质年检年审时一并考核，例如可对每次错误实行扣分制，扣完一定的分数即取消其从业资格，其资格必须经两次考试获得，同时对从业机构，如果有多起从业人员资格需重新考试，则其从业资质也必须降低或重新申报资质，以加强其对从业人员的管理。
二、改变工程量清单的复审制度
按杭州市现行规定：对政府投资项目，全部使用国有资金，国有资金控股或占主导地位的项目必须委托同等级别或以上的工程造价咨询单位进行复审。而有的工程量清单复审单位根本不负责任，照搬照抄编制单位的清单，不仅其提供的工程量清单数量一模一样，甚至连错误也是一模一样的。这中间有招标人（自己）的原因，如有的招标人为了赶进度列入政府计划，在编制单位的清单外套上复审的单位即进行清单备案分发给各投标单位；也有工程造价从业机构的原因，如有的从业机构不遵守国家法律法规，不遵守职业首选，不客观公正地提出咨询成果报告。而采用工程量清单报价办法，从其合同形式上看，签订的是总价合同，执行的是单价合同。因此从对业主负责，对国家负责的精神，笔者建议改由业主自主决定是否需对工程量清单进行复审，工程量清单的质量由业主把关，政府有关部门备案，加强监督检查。今后对工程量清单的认定，笔者建议：
1、经工程造价管理部门备案的清单在开标前，任何单位和个人都无权对工程量清单作变动和修改；评标专家毫不相干时如发现投标单位未经招标人同意擅自修改清单即作废标处理。
2、中标通知书发出后，中标人应对招标人提供的工程量清单进行复核，如与施工图的实际工程量不符，双方应在中标后一个月内完成核对；确因工程量较大，一个月内无法完成核对要求延期的，经市造价投资办同意市招标办备案后最长不得超过三个月。超过核对期后招标时的工程量清单室主任无异议，结算时不再更改。
3、核对后如要修改原清单的内容，必须经造价投资办备案，未经造价投资办备案对工程量清单所作的修改将不予认可，不得进入结算。经核对确认后的工程量清单不得调整。
4、工程造价管理部门成立工程量清单仲裁小组，及时处理工程量清单编审时发生的异议。
三、改变建设工程造价管理制度
建设工程造价管理制度创新十分依赖路径选择。20世纪50年代至70年代我国建设工程造价管理制度是政府指令性的计划模式，建筑产品的价格是通过计划分配建设工程任务而形成的计划价格，概预算定额基价是量价合一的价格。1984年随着建设工程招标投标制的推行，建设工程造价管理体制开始突破传统模式，但并未发生根本性改变，甲乙双方共同采用“定额费用加文件规定”编制标底和报价，从而形成国家指导性的工程承包合同价，概预算定额的法定改性并没有改变。而工程量清单报价法的推广试行，工程造价管理部门要制定统一的工程量清单中的项目和计算规则。对于杭州市目前试行的工程量清单质量的提高。现行的试题过于精细的工程量计算 计划经济色彩，试图绝对精确的反映出建设项目所消耗的各种资源。例如，在计算工程量时，某些项目要求精确到毫米，而实际上，预算是对未来发生费用的一种预测，既然是预测，就不可能百分之百精确。绝对精确额的要求不符合预算工作的自身特点，既不合理也不合算。另为由于绝大多数施工企业没有完善的内部定额体系，工程量清单的项目划分规则不宜过于精细，而应与市场化的要求相一致，保持在一个合理的试题内。因此项目名称的设置仍沿用94版计价依据也影响着工程量清单的质量。如现行土建定额中的钢筋混凝土结构项目，综合了模板、混凝土、钢筋三部分内容，而钢筋的定额消耗量是按圆钢常用规格确定的，在工程量计算是地，首选必须计算钢筋的施工图用量，然后汇兑计算定额用量选出钢筋调整量，因此在提供的工程量清单中钢筋并不能反映总用量，而是一个调整量，一旦钢筋混凝土结构工程量变动，其钢筋数量也必须调整，因此作为工程造价管理部门应该及时调整这些项目名称的设置，把钢筋工程从综合定额中分离出来，工程量清单直接反映不同各类的钢筋，使投标报价清晰明了。同时合并某些项目，如94版土建定额中每1增减1每增减10的项目，可直接按图纸的名称列入工程量清单中。
四、工程造价管理部门参与合同备案管理
通过合同备案，可以帮助我们向市场提供客观准确的参考信息，如对各类合同工期分析，可为制定建设工程工期指标提供依据；合同造价的分析，可为测定造价指标提供公正、准确的证据材料。由于建设工程合同成立有其特殊性，合同招标文件、招标过程中的洽商记录、招标答疑都是合同的组成部分，人留存的证据不尽相同，在谁主张谁举证的司法原则下，当事人往往只提供对自己有利的证据，司法机关很难从当事人手中取得完整的资料，为保护当事人的合法权益，司法机关可从合同备案资料中提取有用的证据。
五、工程造价管理部门建立工程结算备案制度
原告香港绿丹兰化妆品公司。
被告扬州市对外贸易经济合作局。
第三人扬州市化工资产经营管理有限责任公司。
1992年，香港绿丹兰化妆品公司（下称绿丹兰公司）与扬州谢馥春日用化工厂共同出资成立中外合资企业扬州馥春—绿丹兰化妆品有限公司（下称化妆品公司）。由于化妆品公司未参加1999年度企业年检，于2000年12月18日被江苏省扬州工商行政管理局吊销了营业执照。由于合资双方一直不能自行清算，扬州谢馥春日用化工厂于2003年4月向扬州市对外贸易经济合作局（下称外贸局）申请对化妆品公司进行特别清算，外贸局于2003年5月7日作出扬外经贸资[2003]第114号批复，同意对化妆品公司进行特别清算并委托扬州市化工资产经营管理有限责任公司（下称化工公司）组建清算委员会，负责指导和监督清算委员会的工作。绿丹兰公司认为外贸局的委托行为违反法律规定且化工公司在清算过程中侵犯了该公司的权益，遂提起行政诉讼，请求撤销外贸局所作的批复。
审判：
扬州市维扬区人民法院审理后认为：外贸局有依照《外商投资企业清算办法》（下称《办法》）的规定批准对本案所涉的化妆品公司进行特别清算的权限。由于化妆品公司已于2000年12月被工商局吊销了营业执照，且该公司至2003年5月一直未自行进行清算，故外贸局批准对该合资企业进行特别清算有相应的事实依据。另外贸局依据合资企业的中方投资者扬州谢馥春日用化工厂的申请批准对合资企业进行特别清算并委托化工公司组建清算委员会，且明确了从该合资企业的权力机构成员中选任相应清算委员会的成员，所以外贸局的批复行为完全符合《办法》的相关规定。因此，外贸局的批复行为适用法律、法规和部门规章正确且符合法定程序，原告绿丹兰公司的起诉没有理由。依照《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第56条第4项的规定，判决如下：驳回原告绿丹兰公司的诉讼请求。案件受理费400元，由原告绿丹兰公司承担。
评析：
该案是涉及中外合资企业清算的新型行政案件，在审理中，主要对外贸局作出的批复行为是否具有可诉性、外贸局是否可以批准进行特别清算、外贸局委托化工公司组建清算委员会是否符合法律、法规、规章存有争议。
第一，外贸局作出的批复行为是否具有可诉性。
批复一般是指上级机关发给下级机关的对某一具体问题的处理意见，对下级机关处理该问题具有约束力。批复通常状况下是一种内部行为，不具有可诉性。而本案外贸局所作的批复具有一定的特殊性。首先外贸局的这种行为是行使其行政管理职能的具体行政行为。其次，因为其委托化工公司组建清算委员会，而清算工作必然会涉及到合资一方、即绿丹兰公司的权益，故外贸局的委托行为则当然也对绿丹兰公司的权益产生影响。由于绿丹兰公司认为外贸局的此种行为已经侵害了其合法权益，所以其当然具有提起行政诉讼的权利。
第二，外贸局是否可以批准进行特别清算。
依照《办法》第3条的规定：企业能够自行组织清算委员会的，依照本办法关于普通清算的规定办理。企业不能自行组织清算委员会进行清算或者依照普通清算的规定进行清算出现严重障碍的，企业董事会或者联合管理委员会等权力机构、投资者或者债权人可以向企业审批机关申请进行特别清算。
本案中，由于中、外方投资者的矛盾，致使合资企业被吊销企业执照后二年多内一直不能自行组织清算委员会进行普通清算，故对化妆品公司具有进行特别清算的前提条件。另中方投资者也提出了对化妆品公司进行特别清算的申请，又由于外贸局系扬州地区中外合资企业的审批机关，所以，本案中的外贸局可以依照《办法》的规定，批准对化妆品公司进行特别清算。
第三，外贸局委托化工公司组建清算委员会是否符合法律、法规或规章的规定。
关键词：三级清单；补充规定；预算编制
Abstract: based on the analysis of guangdong province highway engineering level 3 list budgeting not mature methods and procedures, this paper, from the compilation basis, documents composition, headcount requirements and programming of level 3 list budgeting for a comprehensive paper, which is expected to do well on the highway engineering level 3 list budgeting work play a guiding role.
Key words: 3 lists; Supplementary provisions; budgeting
中图分类号：X734 文献标识码：A 文章编号：
一 绪论
为进一步落实公路工程招投标制度、合同管理制度，完善公路工程工程量清单文件的编制和管理，建立公路工程概、预算与工程量清单造价的对应关系，规范工程计量与支付、设计变更和工程结算等造价管理工作，2010年4月，广东省交通运输厅印发广东省执行交通运输部《公路工程标准施工招标文件范本》（2009年版）补充规定的通知，要求广东省境内的新建、扩建或改建公路工程项目招投标阶段、工程实施阶段、工程结算阶段的工程量清单文件及计量与支付规则等工程造价文件的编制，均应执行该补充规定。
公路工程工程量清单文件（以下简称《清单文件》）是招标文件、合同文件、工程结算文件的组成部分。包括工程量清单、工程项目清单、分项工程量清单及其相应编制说明、清单报价费用分析表等文件共同组成。工程量清单文件预算是反映招标阶段建设项目投资的造价文件，是合理确定和有效控制工程造价的重要手段，以投标控制价的形式作为投标报价的重要依据。
公路工程工程量清单文件增加了工程项目清单、分项工程量清单等新内容，三级清单预算应在工程项目清单的基础上进行编制，如何指导设计单位、造价咨询单位做好三级清单预算编制工作成为补充规定文件印发后亟待解决的问题。
二 编制依据
编制依据是指编制建设项目招标清单预算所需的一切基础资料，建设项目施工图预算的编制依据主要有以下方面：
1）国家、行业、地方政府的计价依据、有关法律法规或规定；
2）建设项目有关文件、合同、协议等；
3）批准的设计概算；
4）批准的施工图设计图纸及按照图纸编制的工程量清单、项目清单和分项清单；
5）《公路工程预算定额》（JTG/T B06-02-2007）、广东省公路工程补充定额、其他补充定额；
6）《公路工程基本建设项目概算预算编制办法》（JTG B06-2007）；
7）合理的施工组织设计和施工方案等文件；
8）项目有关的设备、材料供应合同、价格及相关说明书；
9）项目所在地区有关的气候、水文、地质地貌等的自然条件；
10)项目的技术复杂程度，以及新技术、专利使用情况等。
11)项目所在地有关的经济、人文等社会条件。
三 文件组成及表格形式
1清单预算文件的组成
1）封面、签署页及目录；
2）编制说明；
3）预算表格；
4）施工组织专项方案、措施费计算依据及过程；
5）审查意见；
6）其他附件。
2清单预算文件表格：
1）总预算表（01表）；
2）人工、主要材料、机械台班数量汇总表（02表）；
3）建筑安装工程费计算表（03表）；
4）其他工程费及间接费综合费率计算表（04表）；
5）设备、工具、器具购置费计算表（05表）；
6）工程建筑其他费用及回收金额计算表（06表）；
7）人工、材料、机械台班单价汇总表（07表）。
8）预算与概算对比分析表
3施工图预算文件的签署
1）建设项目施工图预算文件签署页应按编制人、审核人、审定人等顺序签署，其中编制人、审核人、审定人还需加盖执业或从业印章。
2）表格签署要求：01表～07表均签署编制人、复核人。
3）建设项目招标清单预算应经签署齐全后方能生效。
四 编制要求
1）建设单位应委托施工图设计单位或者符合资质条件的造价咨询中介机构进行招标清单预算编制工作，符合条件的建设单位可以自行编制。
2）建设单位应保证编制单位的工作独立性，并给予合理充裕时间完成编制工作。编制时间原则上不应少于28日。
3）建设单位应提供工程布置、地形条件、施工条件、料场开采条件、场内外交通运输条件、甲供材料合同、临时用地单价等资料。
4）建设单位应对清单预算文件质量承担责任，应对施工图工程量招标清单预算文件进行复核。
5）有2个或以上合同段的工程项目，应建立项目预算模板，以保证合同段之间的一致性和可比性。同一合同段由2家或以上设计单位参与设计时，招标清单预算应按1个合同段整体编制，不得分别编制。
6）招标清单预算编制单位和人员必须做好保密工作，保证招标过程公平、公正。
五 编制程序
1）编制单位组织审查人员，制订工作计划，项目人数应能保证在计划时间内按要求完成审查工作。
2）认真阅读招标文件和图纸，尤其是招标文件商务条款中的投标须知、专用合同条款、工程量清单及说明，技术条款中的施工技术要求、计量与支付及施工材料要求。
3）搜集工程所在地的材料、交通等方面资料，向有关厂家搜集设备价格数据，了解主要材料的供应条件及地点，施工供电、供水的方式及条件等资料。了解工程布置、地形条件、施工条件、料场开采条件、场内外交通运输条件等。
来对我国破产法律制度的完善作一探讨。
一、适用法律方面存在的突出问题
（一）关于破产案件的级别管辖
依照最高人民法院《关于贯彻执行〈中华人民共和国企业破产法（试行）〉若干问题的意见》的规定：“基层法院一般管辖县、县级市、或区的工商行政管理机关核准登记企业的破产案件；中级人民法院一般管辖地区、地级市（含本级）以上工商行政管理机关核准登记企业的破产案件，个别案件的级别管辖可依照我国《民事诉讼法》第三十九条第一、二款的规定办理。”实践中，此项规定的缺陷明显显现出来：1、将法院级别管辖的法律制度，建立在一种行政行为的基础之上，法院对破产案件的级别管辖将随着行政行为的改变而改变，使司法程序成为行政行为的附属，由此造成了法律的不稳定性，这种立法技术不甚。2、从案件的疑难程度和案件对的等方面，也没有体现出级别管辖的意义。
（二）关于企业破产的宣告时间和方式
关于企业破产的宣告时间，《中华人民共和国企业破产法（试行）》、《中华人民共和国民事诉讼法》规定的不尽相同。有人认为，国有企业破产的，法院可在案件受理后直接宣告其破产，《人民法院报》上刊登的众多宣告破产公告，就是对此观点的有力支持和诱导。本人认为，宣告企业破产应当在第一次债权人会议之后。对于宣告企业破产的方式，现行司法解释认为“人民法院宣告企业破产，应当公开进行”。①“应当通知债权人、债务人到庭，当庭宣布裁定。”②实践中，通知多少债权人到庭方能达到法定人数，法律上没有限制。同时，仅为宣破产案
件裁定而通知案件的全体债权人、债务人到庭，其作法不宜提倡。
（三）关于破产案件的诉讼程序与民事诉讼法的关系
《中华人民共和国企业破产法（试行）》第六条规定：“破产案件的诉讼程序本法没有规定的，适用民事诉讼法的规定”这在实践中极不易操作。例如：对涉外送达、撤回申请等法律行为，破产法均无规定。即使依照民事诉讼法的规定，实践中也无法比照执行。以撤回破产申请为例，债权人或债务人在申请破产后，由于种种原因，可能会撤回申请，这里将出现以下问题：1、如果准许申请者撤回申请，这时的债权人申报也许开始或申报时效已经届满。如果申报时效已经届满，对未申请报债权者，依法应视为自动放弃债权，而此时，申请者又将申请撤回，对视为自动放弃债权者的权利能否恢复，法律没有明文规定。2、如果不准许申请者撤回申请，依照我国破产法及有关司法解释精神，人民法院又不能依职
权宣告债务人破产，诉讼程序将无法进行。
（四）关于债权申报中法律适用的问题
《中华人民共和国企业破产法（试行）》第九条规定了债权申报期限问题。如果债权人逾期不申请债权，视为自动放弃债权。申报实践中存在问题是：1、申报债权与诉讼时效的关系。我国民法通则规定了一般诉讼时效为两年，现实中相当多的破产企业，由于企业效益欠佳、管理混乱等原因，使债权人主张权利受到不同程度的限制。企业进入破产还债程序，人民法院依法通知债权人申报债权，是否意味着诉讼时效的中断？2、企业破产法规定，和解整顿成功，企业将不被宣告破产。③债权申报过程中，债权人没有申报债权的，能否视为自动放弃债权？3、债权人申报破产的，债务人在取得担保后六个月清偿债务的，将不予宣告破
产。个别债权人没有申报债权，能否视为自动放弃债权？
（五）关于重新登记债权问题
《中华人民共和国企业破产法（试行）》第二十二条第二款规定：“企业不能按照和解协议清偿债务的，人民法院应当宣告该企业破产，并按本法第九条的规定重新登记债权。”这里的“重新登记债权”与“申报债权”概念不一致。两者的实质意义是否一致，法律上没有明确规定。实践不中易把握的是：1、登记债权的期限自什么时间起算，重新登记债权的程序及事宜是否应当与申报债权一致？2、如果债权人在申报债权期间申报了债权，而在登记债权时没有重新登记，能否视其已放弃债权？3、如果债权人在申报债权时没有申报债权，在重新登记
债权时又登记了债权，此债权是否是有效债权？
（六）关于破产案件中的审判监督程序
关于破产案件中的审判监督程序，亟待解决的有两个问题：第一、针对破产案件本身的审判监督程序。即最高法院发现各级法院或上级法院发现下级法院在破产案件中作出的裁定确有错误的，如何适用审判监督程序？依照最高人民法院（1997）法发2号通知精神，上级法院发现下级法院的裁定确有错误的，应当通知其纠正，必要时可以裁定指令下级法院重新作出裁定。但在审判实践中，依照最高人民法院的司法解释，破产案件的当事人对裁定有异议的，只有向做出裁定的原审法院申请复议，且复议期间并不停止裁定执行。④这一司法解释与上述最高法院通知精神相悖，实践中无法执行。第二，在破产案件审理过程中，发现以破产企业为当事人的已发生法律效力的判决、裁定等确有错误的，如何适用审判监督程序？这类案件审判监督程序的适用，涉及受理破产案件法院和该院的上下
级法院或外地各级法院，启动该程序相当困难。
（七）关于破产案件合议庭的职权问题
破产案件是商事案件中较特殊的一类，鉴于其特殊性，学术界有破产程序优于其他民事诉讼程序之说。我国现行法律中也规定，破产程序启动后，其他民事诉讼程序、民事执行程序应视不同情况终（中）止。⑤同时其合议庭还应接收正在进行的其他普通民事诉讼程序的案件，并可通知破产企业的债务人向破产清算组交付财产，对拒不交付财产又不在法定期限内提出异议的，审理破产案件的合议庭还有执行的权力，这是法律赋予破产案件合议庭的特殊职权。在审执审监分
离后，破产案件合议庭是否还具备上述职权？
二、破产进程中存在的问题
（一）由于破产论证的失误，导致破产清算组无法按破产预案操作。
破产论证过程中，企业提供的论证材料及没有实事求是地反映现状，论证只听企业说，没有对企业财产状况做详细的调查摸底，致使预案缺乏翔实周密性。同时，个别企业领导隐瞒企业资产状况，特别是隐瞒企业的资产抵押情况、职工人数等关系到破产进程的重要情况，清算工作无法按破产预案执行，达不到破产的预期目标。例如：某市某化工材料厂申请破产还债一案，在第一次债权人会议前才透露其全部资产已抵押给某银行，且已 经法院判决抵押有效等情况，使破产清算陷入被动。现该企业因破产财产不足以支付破产费用，被宣告终止其破产还
债程序。
（二）破产前对职工安置政策不明确，严重影响了破产进度
在这里存在三个方面问题，一是在破产前安置某些职工没有政策；例如：优化资本结构试点城市内企业破产后，对其内部的集体工安置，国家没有统一政策。二是政出多门。例如：对某项政策一个部门一种解释或一个部门中不同的人有不同的解释。三是职能部门分别从各自利益出发，视破产进展程度频繁变动
政策，清算组无所适从。
（三）破产资产界定难
我国企业成份复杂，有国有、集体、私营、联营、外国独资、中外合资等等。这些企业一旦破产，哪些属于破产财产，哪些不属于破产财产，界定较为困难。即使国有企业破产，在破产资产界定方面也存在许多难题。例如：地方国有企业破产，在破产中企业独资开办的具有法人资格的企业，资产是否列入破产财产？再如，地方国有企业开办的具有独立法人资格的劳动服务公司，该实体往往登记为集体企业，该集体企业的资产是否为破产财产？另外，由企业和职工共同投资兴建住房、由建筑公司垫资建设的企业建筑物、在途货物等是否应列为破产财
产？这些问题都因法律规定的不具体而难以界定。
（四）职工安置难
由于我国社会保障制度不健全，破产企业职工的失业、养老、医疗等问题难以解决，现只能由政府利用行政手段靠政策倾斜进行安置，加之职工观念老化，妥善安置破产企业职工成为破产中的最大难题。优化资本结构后，若破产财产不足以安置职工的，试点城市中的计划内破产企业的职工安置费，依照政策规定需由同级政府负担，对破产财产存活量少的企业来说，其破产无疑又加重了政府财
政负担。政府无钱，职工安置也是难上加难。
（五）破产财产变现难
破产企业除土地外，破产财产大多是破旧的厂房、老化的设备，过时的积压产品。将这些资 产以评估价进行变现，几乎没有可能。权宜之计只好低出售或
将职工和破产绑在一起，以出售财产带安置职工。
（六）破产企业债权回收难
在一个企业，本人看到这样的现象，据企业应收帐帐面反映，该企业应收款为8000余万元，经实际清算，其中7000余万元是亏空挂帐，下余1000余万元涉及数百户债务人，遍布全国各地，地址不祥、经办人不祥、经营单位状况不祥、是否有争议不祥、有无收回的可能不祥等“五不详”帐目，比比皆是。清算组和
人民法院花费了相当大的人力物力去清收，收效甚微。
（七）清算组成员素质不能适应清算组工作的需要。
清算组成员多为政府从有关局委指派，多数成员不懂法律和政策，没有财会专业知识，甚至有的连起码的企业管理常识都不懂，不具备清算者的素质，不能适应清算工作的需要。还有个别是破产企业主管部门对破产案件重要性认识不到位，对破产清算工作的繁杂程度认识不够，频繁更换清算组成员，给清算工作带
来了极为不利的影响。
三、基本对策
针对破产案件存在的突出问题，在加大对破产案件的规范操作力度同时，还应根据破产案件的特点，积极探索企业破产案件依法、快捷、公正、高效的有效
途径。其主要措施为：
（一）严格依法破产
，破产案件所依据的虽可操作较差，但是，并非无法可依。在破产案件中，严格依法办事，是规范破产案件工作的最基本要求。严格执行《中华人民共和国破产法（试行）》及有关司法解释和《民事诉讼法》有关企业破产还债程序的规定。与此同时，充分领会和贯彻与稳定、国民有重大关系的政策精神，对诸如破产资产处置、职工安置等社会较敏感的，严把政
策关，使企业在法律和政策的范围内破产。
（二）严把立案关
立案是破产案件进程中的第一关，严把立案关至关重要。在这方面，应主要从以下两个方面进行规范：1、严格审查申请人资格。依照破产法规定，债权人、债务人均有权申请破产。在审查申请人资格时，应特别严格审查债务人作为申请人的资格，严防假破产，真逃债。在审查申请人资格的同时，还应该严格审查债务人的债务状况及履行债务的能力（包括申请人下属的不具备法人资格的分支机构），切实查清债务破产界限的真实性。2、对于市属国有企业申请破产的，并按国家政策规定可以冲销银行呆坏帐的破产案件，严格按照国务院（1994）第59号及（1997）第10号文件精神依法立案，对破产及兼并计划没有层层报批的，或虽已报批，但没有预案的，或主要债权人银行对破产预案有异议，而未按有关
程序逐级上报形成决定的，坚决不予立案。
（三）规范债权人会议行为
债权人会议由依法申报债权的所有债权人组成，在债权人会议期间，依法使债权人在审查债权证明材料、确认债权有无财产担保、审阅清算组清算报告、审计、评估报告、讨论通过破产财产处置和分配方案等方面，充分行使其职权。对债权人提出异议的，法院应及时果断裁定，避免债权人会议乱扯皮及只议不决现
象，保证破产程序的顺利进行。
（四）严格审查破产企业债权债务状况
破产企业管理混乱，债公债务不清是其通病。在审查破产企业债权债务时，重点审查对未到期债权提前清偿，放弃债权、无偿转让财产等行为，特别应严格审查企业在破产案件受理前六个月的上述行为。对手续不清的，清算组或法院可责令经办人、主管人定期理清手续；对拒不理清手续者，清算组可不予办理调离、
离退休、安置等手续，同时视其情节轻重，予以罚款、拘留等处罚。
（五）建立清算人员岗前培训制度
针对清算人员对破产法律、法规、政策、操作技巧缺乏了解，严重清算工作进展这一问题，应建立破产案件清算人员岗前培训制度。法院受理破产案件后，对每位清算组成员上岗前应进行的法律、法规、政策等方面的培训。并针对个案具体情况，联系破产案件操作中可能出现的问题进行、，并制定相应的对策，使每一位清算人员在上岗前就对自己的工作心中有数。岗前培训提高
了清算组成员的素质，为破产案件顺利进行创造了条件。
（六）法院应加强对清算组的监督与指导，及时纠正清算过程中的各种不当
行为清算组因人员素质等方面的原因，其行为不免带有随意性，为杜绝这一现象的出现，法院应切实加强对清算组的监督与指导，将其行为严格规范在法律规定的范围内。在破产清算过程中，制定清算组工作规则及重大事项报告制度。凡重大问题，非经人民法院许可，清算组不得擅自决定。对不符合清算条件的清算人员，法院可随时进行撤换。对清算组的不当行为，诸如滥支付破产费用、对财产高值低估、低值高估、突破国务院文件规定安置职工等及时予以纠正，确保破产清算工作的顺利开展。
（七）强化服务意识，切实解决与职工利益密切相关的问题.
审理破产企业的法官和清算组成员应为中心服务、为大局服务，就是服务意识的切实强化和服务行为的真正落实。与普通民商案件相比，这一点尤为重要。凡是与职工密切利益相关的事，绝不推委，清算组解决不了的，法院和清算组应找有关部门协调，在诸如水电分离、工资补发、房改、职工身份确定等多方面，认真协助有关部门解决处理，真正让政府、企业职工双满意。
（八）以大局为重，从实际出发，切实搞好生产自救
为确保企业资产在破产过程中不贬值，切实解决职工生活问题，减少社会动荡，应认真慎重地处理企业破产与企业生产自救的关系，在破产企业试行生产自
救。
（九）充分发挥司法、监察、审计部门的作用。
依照破产法规定，监察、审计部门负责查清企业破产原因。在监察、审计部门清查企业破产原因的同时，如发现破产企业中某些人员的行为已经涉嫌犯罪，依照通常作法，大多是由人民法院移送相关机关处理。实践中，由于种种原因耗费时间长、关卡多移送较困难。针结这一问题，在受理破产案件后，应由政府协调，法院、检察院、公安局应会同监察、审计等部门，同时进驻破产企业，对发现的涉嫌犯罪线索，及时依照法律程序进行处理，可大大震慑了犯罪分子。将在
广大职工和社会各界中，取得良好的效果。
附注：
①《最高人民法院关于〈中华人民共和国企业破产法（试行）〉若干问题的意见》，
第41条。
②《最高人民法院关于〈中华人民共和国企业破产法（试行）〉若干问题的意见》，
第42条。
③《中华人民共和国企业破产法（试行）》》，第二十二条第一款。
④《最高人民法院关于贯彻执行〈中华人民共和国企业破产法（试行）〉若干问
题的意见》，第75条。
⑤《中华人民共和国企业破产法（试行）〉》，第十一条。
主要：
1、张卫平蓍《破产程序等论》政法大学出版社1993年6月版；
2、王卫国蓍《破产法》人民法院出版社1992年12月版；
3、韩长印著《破产清算人制度的若干问题》原载2003年3月《河南大学学报》；
4、李永军著《破产法律制度》中国法制出版2000年1月第一版；
5、矣明、曹士兵著《破产法律制度需完善》原载2000年1月28日《人民法院
报》；
6、汤维建著《破产程序与破产立法研究》人民法院出版社2001年4月1第一版；
件下，对我们的要求愈来愈科学，竞争的规则标准愈来愈高，竞争的程度愈来愈激烈，我们不掌握土石方工程的特点及规律，就不能在市场竞争中立于不败之地，只有引起高度重视才能形成优胜劣汰的建筑市场经济竞争机制。
关键词：土石方；工程量；造价
中图分类号：TV541文献标识码： A 文章编号：
南水北调作为世界上最大的长距离调水工程，土石方的开挖和填筑是影响工程造价的主要因素，所以，科学合理的规划好土石方，认真计算好土石方工程量，对降低工程造价，减少工程占地，保证工程建设顺利进展都会起到事倍功半的作用，因此，在南水北调工程建设中，对土石方的开挖和回填的方量以及造价要求准确，施工要提前谋划，合理布置和规划科学，才能真正起到加快工程进度、减少工程占地、降低工程造价的作用。
1正确认识土石方工程中实方与虚方的关系
定额土石方工程计算规则规定“土方体积均以挖掘前的天然密实体积为计算，如遇有必须以天然密实体积折算时应按下表换算”。
例如：回填土方计算工程量为100m3，折算为自然方体积应为115m;即乘以1.15的系数计算工程量进行套价，而向外借虚方体积应为150m3的虚方体积做计划用量回填，造价人员应清楚虚方的单价与实方的单价量是不相同的，无论是在报价还是在结算时均应注意。又如某建设单位在一工程项目中签证有一部分业主自行施工的废土外运共计1000m3，由于定额是按天然密实体积计算因此折算后仅有770m3进行套用定额计价。有些承包人将天然方的单价按虚方单价分包，结果造成亏木还不知道怎么一回事。
2《建设工程工程量清单计价规范》的清单项目不再指定开挖方案和开挖方法
投标人可以自主决定采用任何可行的开挖方案，以及人工挖土或者机械挖上等任何可行的挖上方法。投标人报价时应该充分考虑气候因素，中标人也应该采取措施防止地面径流进入渠底。无论投标人中标后实际上采用了什么样的开挖方案包括挡土板支护开挖方案)和挖土方法，都不能变更项目单价。
根据该清单项目的工程量计算规则，无论采用什么开挖方案，其工程量都是一个恒定数据，这样一来，工程量就与施工方案彻底脱钩。这样的工程量无须进
行现场签证，实际上也无法进行现场签证。投标人报价时必须注意:该清单项目的工程量并非实际挖方数量，实际挖方数量可能要多出几倍，甚至几十倍。另外，土石方的运输工具和运输方法及二次倒运应该包含在项目单价中，不能另外签证。
3施工方案对土石方工程造价的影响
对于天然地基的多层建筑工程，土方工程的施工方案主要有两种:挖基槽方案和大开挖方案。前者土方开挖量小，土方工程造价低，但工程的施工难度较大;后者土方开挖量大，土方工程造价高，但工程施工比较方便。
承包人一般采用挖基槽方案中标，中标后再想方设法以种种理由变更投标施工方案，尽可能修改为大开挖方案。对于一般多层建筑工程，如果采用挖基槽方案，土方工程造价通常只占工程总造价的2%左右，由于挖方量少，准备回补的土方一般都可以堆放到现场而无须倒运，但是，如果采用大开挖方案，挖方量将会增加5~10倍，大量的土方将无法堆放在现场，需要运到场外临时堆土点，基础施工完成后再倒运回现场，这样一来，大开挖方案的基础土方工程造价就可能会比挖基槽方案高出5~15倍，从原来占工程总造价的2%左右上升到10%~30%左右。还应该说明一下，这样增加的投资既没有增加工程的使用价值，也没有全部落入了承包人的口袋;在许多情况下，承包人每获得1元的利润，投资人就可能需要付出10元的代价，其中9元白白浪费掉了，这样就不合理的增加了投资项目的经营成木，这种情况是很难让人接受的。因此很多人说“土石方工程是最挣钱的”，但我认为土方工程控制不好是最浪费钱的。
4土石方数量计算时容易疏忽的问题
根据设计图表进行摘取工程量时，无论是编制概算，还是编制预算，都需进行多方而的统计分析汇总工作，要查对土石方计算表，核对设计断而方以外的填
方计算是否齐全。下列各项数量，设计图表资料是反映的，应根据施工组织设计的要求予以取定，并入填方数量内计价。
①清除表土或零星填方地段的基底压实、填方前夯(压)实后，回填至原地面标高所需的土石水数量。
对不同的现场情况，是否清除表土以及清除表土的厚度是不一样的，应按施
工组织数量计列，并应计算在清除表土后，回填至原地而标高的填方数量。对零
填及回填前压实地段，地而碾压后会产生下沉，其回填至原地而标高的数量亦应由设计人员提出。
②因明渠沉降需增加填筑的土石方数量
明渠是会自然沉降的，即使在碾压密实的情况下，由于自然条件的作用，也会发生不同程度的沉降，其下沉量会更加明显，这就要求填土必须有一定的预留沉降量，其数量可依据沉降理论计算或根据地区经验取定，并计入计价方之内。
③为保证明渠边缘的压实度须加宽填筑时，所需的土石方数量。
填筑明渠边坡时，为保证明渠边缘有足够的压实度。一般在施工时应超出设计宽度填筑。采用机械碾压时，明渠边坡每边加宽的填筑宽度视明渠边坡填筑高度而定，通常在20~50cm之间。规范明确规定:“明渠边坡填土宽度每侧应宽于填层设计宽度，压实宽度不得小于设计宽度，最后削坡。”“整修明渠边坡边坡表而时，应将其两侧超填的宽度切除。”这部分因宽度填造成的土方量很大，在编制概预算时不计入这部分增加量，显然是不合理的。需宽填的土方量一般可用下列公式计算:
宽填土方量=填方边缘全长*边坡平均坡长*宽填厚度
这部分数量不应计入计价方数量，但应将其所发生的费用摊入填方计价方量的单价中。在根据设计图表资料摘取工程数量时，关十设计断而方的土石方量计算还存在几个问题。
a、填方地段而宽度内的填筑高只计算至渠底，即设计填方断而内应扣除包括垫层在内的总厚度。
b、在进行明渠设计和计算土石方数量时，通常是不扣减和通道体积所占明渠土石方的数量。应结合建设工程的实际情况，适当扣减明渠填方数量。
c、在软土地基处理地段，应注意当采用砂或碎石等材料作为垫层时，应扣减相应的明渠填方数量。以免重复计价。
5总结
南水北调土石方工程数量的计算是一项细致繁琐的工作，随着我国建设的不断发展，勘察设计的质量要求越来越高。在编制土石方数量表及工程概预算时，不能单纯局限在设计图纸范围内，要结合工程实际情况，综合考虑地质条件、填料种类、材料运输等诸多因素才能完整合理确定土石方工程数量.并保证工程造价及其指标的准确性。
参考文献：
【摘要】本文根据会计电算化档案的特点,分析了高校会计电算化档案管理存在的问题,提出了加强高校会计电算化档案管理的对策。
【关键词】高校;会计电算化;档案管理
会计档案是重要的经济档案和历史资料,具有不可再生的特点,它是检查以前年度发生的经济工作责任和进行绩效评价的重要依据。高校领导在了解学校状况、预测经费开支、制定事业发展规划和科学决策时都必须借助会计档案记载的各种信息,会计档案是高校必不可少的经济信息资源,具有极为重要的经济意义的法律意义。会计电算化在为我们提供快捷、高效服务的同时,不同程度地存在着某些问题。怎样做好会计电算化档案管理,是摆在我们面前的一个新课题,需要不断深入地研究和总结。
一、高校会计电算化档案管理存在的问题
(一)会计电算化档案管理内容不够完整
目前大部分高校虽已经实现了会计电算化,但由于对会计电算化档案的组成内容不甚了解,缺乏管理会计档案的经验,因此大多数高校定期向档案部门移交的只是打印出来的纸质会计档案,而没有移交存储会计数据的磁性介质会计档案和开发使用的全套电算化会计的应用软件程序、系统软件及文档资料等。有的高校为了管理需要进行了会计软件的升级,而原有的会计软件及资料却未能及时进行整理归档,随着时间的推移,不同版本下的会计数据不能被调用,会计档案的完整性、安全性就得不到保证。会计电算化档案管理的最终目的是为了提供利用,但这种服务方式已经制约了会计电算化档案的利用,更无法适应会计电算化档案的改革发展。
(二)会计电算化档案自身存在的问题
1.机制记账凭证内容不完整。尽管机制记账凭证上面已经打印了制单、出纳、记账、审核和会计主管等,但是却缺少上述相关人员的印章或者签字。作为会计凭证,内容不完整,责任不明确。
2.备份打印输出不及时。有些高校不及时对会计电算化形成的账、表定期打印输出,过于依赖计算机存储,没有做到将电算化数据定期备份。一旦因意外或人为错误造成系统数据的丢失、破坏,就不能在最短时间、最小损失下恢复原有的会计资料,从而影响电算化系统的正常工作。
3.硬件设施未跟上。由于某些高校受条件限制,没有配备激光打印机或喷墨打印机,致使打印输出的纸介质会计档案达不到规定的保存期限;没有按照国家档案局规定的库房管理制度标准,建立专门的会计电算化档案保护措施;没有选择质量优良的磁盘介质进行会计档案数据备份,没有实行备用盘与存储盘分离存放,导致电子数据因此损坏或丢失。
(三)会计电算化档案管理缺乏专门人员
会计电算化档案管理要求管理人员既要懂会计专业知识,又要懂档案业务知识和计算机知识。目前许多高校比较重视教学和科研的人才引进,对档案的管理不够重视,有的高校甚至让非专业人员管理档案,遇有上级主管部门检查时忙于应付,档案意识滞后。个别高校的档案室多采用打开柜门,让财务部门的同志自己查阅会计档案,有的甚至没办任何手续就随意借出档案查阅,既不符合会计档案管理的要求,也无法满足高校对会计档案的信息需求。
(四)会计电算化档案管理制度有待完善
目前,国家关于会计电算化档案管理的讨论,大多是围绕《会计电算化工作规范》、《会计电算化管理办法》、《会计档案管理办法》、《会计基础工作规范》等几个文件,仅对会计电算化档案的基本要求而谈,未提及会计电算化档案管理存在的问题及其防范。随着会计电算化的普及,会计档案的内容增多了,对环境的要求提高了,而很多高校没有认识到这些变化,认为会计电算化仅仅是数据处理工具的变化,没有及时修订学校的会计档案管理制度,没有及时制定相应的会计电算化档案保管人员的岗位职责,也没有及时采取相应的保障措施来改善会计电算化档案的保管环境等,会计档案的人为破坏和自然损坏现象在所难免。会计电算化档案管理中存在的问题越来越突出,原有的管理方式陈旧,不能适应会计电算化档案管理的要求。
二、加强高校会计电算化档案管理的对策
(一)强化领导会计档案的管理意识
各类档案设备的购建,专职档案管理员岗位的设置以及档案
管理制度的出台,都离不开单位领导的积极支持。因此,会计人员一方面要大力宣传国家的财经法规和管理规章,增强大家的会计电算化档案管理意识;另一方面,积极主动地争取领导的重视、关心和支持,强化领导的会计档案管理意识,将会计电算化档案管理工作纳入学校整体工作的范围加以考虑和安排,加大经费投入,完善硬件环境,不断升级软件,确保会计档案管理工作顺利进行。
(二)提高会计档案管理人员的业务素质
会计档案管理是一项专业性、技术性、政策性很强的工作,计算机技术的普及又对会计档案管理工作者提出新的更高的要求,会计档案管理人员业务素质和能力是管好用好会计档案的关键,针对目前高等学校档案管理机构中,缺乏既懂档案管理知识又精通财会知识和计算机应用的复合型人才,不能适应新形势下会计档案管理工作需要的情况,高校领导应重视会计档案管理人才培养,进一步加强会计档案管理人员队伍建设,不断提高他们的政治素质和业务素质,使他们尽快掌握现代化的管理方法和技术,不断提高会计档案管理水平。
(三)建立和健全会计电算化档案管理的制度体系
国家制定系统的、细化的会计电算化档案管理办法,以法规制度的形式加以强制,在方法上指导各单位的会计电算化档案管理工作,是做好会计电算化档案管理的保障。财政部、国家档案局的《会计档案管理办法》第四条规定“各单位必须加强对会计档案管理工作的领导,建立会计档案的立卷、归档、保管、查阅和销毁等管理制度,保证会计档案妥善保管、有序存放、方便检查,防止毁损、散失和泄密”;第七条规定“各单位应当建立健全会计档案查阅、复制登记制度”。笔者认为,目前高校可根据财政部的《会计基础工作规范》、《会计电算化工作规范》、《会计电算化管理办法》、《会计档案管理办法》等管理规章,建立和健全一系列具体的、可操作性的会计电算化档案的管理制度体系,保证会计电算化档案的安全和完整,更好地为决策服务。具体可以制订以下制度:
1.建立会计电算化档案管理的定期备份制度。会计电算化档案应定期备份到磁性介质。一般准备三套软盘循环使用,并设立备份登记簿,登记备份时间、数量、保管方式等备份细节信息。由于磁性介质的特殊性,管理人员必须对这些会计电算化档案进行定期检查、复制,以防止会计信息损坏。需要备份的内容包括系统设置文件、科目代码文件、期初余额文件、本月账务文件、报表文件及其他核算子系统的数据文件。机内凭证及总分类账、明细分类账、报表,应视同会计资料按月做两套软盘备份,交会计档案保管员保管。注意应采用磁带、光盘、微缩胶片等介质存储会计数据,尽量少采用软盘存储会计档案。
2.建立会计电算化档案管理的归档制度。会计电算化档案,包括存储在计算机硬盘中的会计数据以及其他磁性介质或光盘存储的会计数据和计算机打印出来的书面等形式的会计数据。会计电算化系统开发和使用的全套文档资料及软件程序,都应视同会计档案保管。要保存各版本的档案备份,并在存储介质的标签上注明软件的种类和版本号,同时标注与哪个版本的会计软件相对应。会计数据输出之前,应妥善保管并保留副本,记账凭证、总分类账、现金日记账和银行存款日记账等账本。报表应定期打印输出,并由记账人员、会计机构负责人、会计主管人员等相关人员签字或盖章。打印输出的档案交会计档案管理员妥为保管,要制定输出档案的内容、件数、保管人和使用人的登记制度。
3.建立会计电算化档案的保管制度。档案保管员要将备用盘与储存盘分离存放在两个建筑物内,即对所有的会计数据进行双备份,每份要注明形成档案的时间与操作员姓名,并贴上写保护,贴上封签,存放在两个不同的地点,并做好防磁、防火、防潮、防压、防尘、防光、防腐蚀工作;按分类和一定顺序对数据磁盘、刻录的光盘等电子会计档案进行编号,标明时间和文件内容,制作档案管理文件卡片。打印输出的凭证、账册、报表等纸介质档案,按《会计档案管理办法》规定的保管期限和管理办法管理,但必须有制单人员、记账人员、审核人员、出纳人员以及会计机构负责人等的签章才能存档保管,以明确经济责任,保证档案的法律效力。在电子档案和纸质档案并存管理的体制下,可以在纸质档案的卷内目录“备注”栏中注明相应的电子档案的档号及保存地址,以相互对照利用。
4.建立严格的会计档案查阅、复制登记制度。每次调阅,必须有档案管理人员在场监督,根据调阅权限,在调阅登记簿中详细登记调阅日期、调阅人员的姓名和部门单位、调阅理由、调阅内容、归还日期、审批人员等,不得将保存的会计档案借出。本院教职工来调阅或复制会计档案,应经会计主管人员同意,由本单位财会人员调阅、复制后再处理。外单位人员来调阅或复制会计档案,必须持有单位正式介绍信,经学院领导、会计主管人员批准后,由本单位财会人员调阅、复制后再处理。查阅或者复制会计档案的人员,严禁在会计档案上涂画、拆封和抽换。必须在确保高校会计档案的安全性和完整性前提下,使会计电算化档案得以充分利用。
5.建立电算化软件内的会计档案管理多用户、分权限调用制
度。针对会计电算化档案易被修改且不留痕迹的特点,在进行管理时应注意:对硬盘上的会计档案,应具有相应的安全保密措施加以保护;要有用户设别控制管理;要有加密的机内操作日志管理,监督操作系统;要有数据存取权限限制,防止越权使用。对于普通数据,可较大范围共享;涉及单位机密的数据,仅供一定需要的人员使用;而设计原程序文件、数据结构文件等,则只有主管人员或程序开发人员才能使用。通过这样设置,保证电子档案的安全性,减少人为修改的可能。
6.建立会计电算化档案的销毁制度。对保管期满的会计电算化档案,由档案保管人员会同会计机构向单位负责人提出销毁意见,编制销毁清册,列明应当销毁的档案名称、卷号、数量、起止年度和档案编号、应保管期限、已保管期限、销毁时间等内容,单位负责人在销毁清册上签署意见。销毁时,由单位档案机构、会计机构和上级主管部门派员监销,并将实际销毁内容与销毁清册进行准确核对。销毁后,监销人员要在销毁清册上签字。对于保管期满但涉及债权债务未了的、在建工程的、涉外业务的会计档案,均不得销毁。
7.建立会计电算化档案的立卷制度。《会计档案管理办法》第六条规定,各单位每年形成的会计档案,应当由会计机构按照归档要求,负责整理立卷,装订成册,编制会计档案保管清册。高校一般可以根据档案保管年限和管理类别进行立卷。每年保持档案顺序排列的稳定性,没有国家政策的调整,一般不予变更。
8.建立会计电算化各管理岗位责任制度。主要内容包括:根据内部控制制度的要求设置各工作岗位的职责和标准;各工作岗位的人员和具体分工;各工作岗位的轮岗办法;对各会计电算化岗位的考核办法。保证管理的各项工作责任落实到个人。
9.建立会计电算化系统的管理工作规范。系统的管理工作要采取专人负责制;提供环境清洁与温湿度稳定适宜的专用会计档案存放仓库;配备具有高清晰度打印能力的激光或喷墨打印机,以它们作为输出纸质会计档案的工具;强化系统的安全防护功能,注意进行定期的补丁维护,避免因电脑安全或网络安全,导致会计档案泄密或被人为恶意修改。
10.建立会计电算化档案移交制度。当年形成的会计档案,在会计年度终了后,可暂由会计机构保管一年,期满之后,应当由会计机构编制移交清册,移交本单位档案机构统一保管。移交时,要按移交清册逐项移交,接替人员要逐项核对点收,交接双方和监交人员要在移交清册上签名。移交清册应当一式三份,交接双方各执一份,存档一份。
随着高校会计电算化的不断深入,高校应充分重视会计电算化档案的管理,不断解决存在的问题。可以利用会计电算化档案的数据信息,设计和建立一套高校管理与决策的支持系统,以充分实现会计电算化档案的再利用。良好的会计档案管理是保证会计数据安全完整的关键环节,也是会计信息得以充分利用,更好地为决策服务的保证。
【主要参考文献】
[1]财政部,国家档案局.会计档案管理办法.1998.
[2]财政部.会计基础工作规范.1996.
【关键词】 高校;会计电算化;档案管理
会计档案是重要的经济档案和历史资料,具有不可再生的特点,它是检查以前年度发生的经济工作责任和进行绩效评价的重要依据。高校领导在了解学校状况、预测经费开支、制定事业发展规划和科学决策时都必须借助会计档案记载的各种信息,会计档案是高校必不可少的经济信息资源,具有极为重要的经济意义的法律意义。会计电算化在为我们提供快捷、高效服务的同时,不同程度地存在着某些问题。怎样做好会计电算化档案管理,是摆在我们面前的一个新课题,需要不断深入地研究和总结。
一、高校会计电算化档案管理存在的问题
(一)会计电算化档案管理内容不够完整
目前大部分高校虽已经实现了会计电算化,但由于对会计电算化档案的组成内容不甚了解,缺乏管理会计档案的经验,因此大多数高校定期向档案部门移交的只是打印出来的纸质会计档案,而没有移交存储会计数据的磁性介质会计档案和开发使用的全套电算化会计的应用软件程序、系统软件及文档资料等。有的高校为了管理需要进行了会计软件的升级,而原有的会计软件及资料却未能及时进行整理归档,随着时间的推移,不同版本下的会计数据不能被调用,会计档案的完整性、安全性就得不到保证。会计电算化档案管理的最终目的是为了提供利用,但这种服务方式已经制约了会计电算化档案的利用,更无法适应会计电算化档案的改革发展。
(二)会计电算化档案自身存在的问题
1.机制记账凭证内容不完整。尽管机制记账凭证上面已经打印了制单、出纳、记账、审核和会计主管等,但是却缺少上述相关人员的印章或者签字。作为会计凭证,内容不完整,责任不明确。
2.备份打印输出不及时。有些高校不及时对会计电算化形成的账、表定期打印输出,过于依赖计算机存储,没有做到将电算化数据定期备份。一旦因意外或人为错误造成系统数据的丢失、破坏,就不能在最短时间、最小损失下恢复原有的会计资料,从而影响电算化系统的正常工作。
3.硬件设施未跟上。由于某些高校受条件限制,没有配备激光打印机或喷墨打印机,致使打印输出的纸介质会计档案达不到规定的保存期限;没有按照国家档案局规定的库房管理制度标准,建立专门的会计电算化档案保护措施;没有选择质量优良的磁盘介质进行会计档案数据备份,没有实行备用盘与存储盘分离存放,导致电子数据因此损坏或丢失。
(三)会计电算化档案管理缺乏专门人员
会计电算化档案管理要求管理人员既要懂会计专业知识,又要懂档案业务知识和计算机知识。目前许多高校比较重视教学和科研的人才引进,对档案的管理不够重视, 有的高校甚至让非专业人员管理档案,遇有上级主管部门检查时忙于应付, 档案意识滞后。个别高校的档案室多采用打开柜门,让财务部门的同志自己查阅会计档案,有的甚至没办任何手续就随意借出档案查阅,既不符合会计档案管理的要求,也无法满足高校对会计档案的信息需求。
(四)会计电算化档案管理制度有待完善
目前,国家关于会计电算化档案管理的讨论,大多是围绕《会计电算化工作规范》、《会计电算化管理办法》、《会计档案管理办法》、《会计基础工作规范》等几个文件,仅对会计电算化档案的基本要求而谈,未提及会计电算化档案管理存在的问题及其防范。随着会计电算化的普及,会计档案的内容增多了,对环境的要求提高了,而很多高校没有认识到这些变化,认为会计电算化仅仅是数据处理工具的变化,没有及时修订学校的会计档案管理制度,没有及时制定相应的会计电算化档案保管人员的岗位职责,也没有及时采取相应的保障措施来改善会计电算化档案的保管环境等,会计档案的人为破坏和自然损坏现象在所难免。会计电算化档案管理中存在的问题越来越突出,原有的管理方式陈旧,不能适应会计电算化档案管理的要求。
二、加强高校会计电算化档案管理的对策
(一)强化领导会计档案的管理意识
各类档案设备的购建,专职档案管理员岗位的设置以及档案
管理制度的出台,都离不开单位领导的积极支持。因此,会计人员一方面要大力宣传国家的财经法规和管理规章,增强大家的会计电算化档案管理意识;另一方面,积极主动地争取领导的重视、关心和支持,强化领导的会计档案管理意识,将会计电算化档案管理工作纳入学校整体工作的范围加以考虑和安排,加大经费投入,完善硬件环境,不断升级软件,确保会计档案管理工作顺利进行。
(二)提高会计档案管理人员的业务素质
会计档案管理是一项专业性、技术性、政策性很强的工作,计算机技术的普及又对会计档案管理工作者提出新的更高的要求,会计档案管理人员业务素质和能力是管好用好会计档案的关键,针对目前高等学校档案管理机构中,缺乏既懂档案管理知识又精通财会知识和计算机应用的复合型人才,不能适应新形势下会计档案管理工作需要的情况,高校领导应重视会计档案管理人才培养,进一步加强会计档案管理人员队伍建设,不断提高他们的政治素质和业务素质,使他们尽快掌握现代化的管理方法和技术,不断提高会计档案管理水平。
(三)建立和健全会计电算化档案管理的制度体系
国家制定系统的、细化的会计电算化档案管理办法,以法规制度的形式加以强制,在方法上指导各单位的会计电算化档案管理工作,是做好会计电算化档案管理的保障。财政部、国家档案局的《会计档案管理办法》第四条规定“各单位必须加强对会计档案管理工作的领导,建立会计档案的立卷、归档、保管、查阅和销毁等管理制度,保证会计档案妥善保管、有序存放、方便检查,防止毁损、散失和泄密”;第七条规定“各单位应当建立健全会计档案查阅、复制登记制度”。笔者认为,目前高校可根据财政部的《会计基础工作规范》、《会计电算化工作规范》、《会计电算化管理办法》、《会计档案管理办法》等管理规章,建立和健全一系列具体的、可操作性的会计电算化档案的管理制度体系,保证会计电算化档案的安全和完整,更好地为决策服务。具体可以制订以下制度:
1.建立会计电算化档案管理的定期备份制度。会计电算化档案应定期备份到磁性介质。一般准备三套软盘循环使用,并设立备份登记簿,登记备份时间、数量、保管方式等备份细节信息。由于磁性介质的特殊性,管理人员必须对这些会计电算化档案进行定期检查、复制,以防止会计信息损坏。需要备份的内容包括系统设置文件、科目代码文件、期初余额文件、本月账务文件、报表文件及其他核算子系统的数据文件。机内凭证及总分类账、明细分类账、报表,应视同会计资料按月做两套软盘备份,交会计档案保管员保管。注意应采用磁带、光盘、微缩胶片等介质存储会计数据,尽量少采用软盘存储会计档案。
2.建立会计电算化档案管理的归档制度。会计电算化档案,包括存储在计算机硬盘中的会计数据以及其他磁性介质或光盘存储的会计数据和计算机打印出来的书面等形式的会计数据。会计电算化系统开发和使用的全套文档资料及软件程序,都应视同会计档案保管。要保存各版本的档案备份,并在存储介质的标签上注明软件的种类和版本号,同时标注与哪个版本的会计软件相对应。会计数据输出之前,应妥善保管并保留副本,记账凭证、总分类账、现金日记账和银行存款日记账等账本。报表应定期打印输出,并由记账人员、会计机构负责人、会计主管人员等相关人员签字或盖章。打印输出的档案交会计档案管理员妥为保管,要制定输出档案的内容、件数、保管人和使用人的登记制度。
3.建立会计电算化档案的保管制度。档案保管员要将备用盘与储存盘分离存放在两个建筑物内,即对所有的会计数据进行双备份,每份要注明形成档案的时间与操作员姓名,并贴上写保护,贴上封签,存放在两个不同的地点,并做好防磁、防火、防潮、防压、防尘、防光、防腐蚀工作;按分类和一定顺序对数据磁盘、刻录的光盘等电子会计档案进行编号,标明时间和文件内容,制作档案管理文件卡片。打印输出的凭证、账册、报表等纸介质档案,按《会计档案管理办法》规定的保管期限和管理办法管理,但必须有制单人员、记账人员、审核人员、出纳人员以及会计机构负责人等的签章才能存档保管,以明确经济责任,保证档案的法律效力。在电子档案和纸质档案并存管理的体制下,可以在纸质档案的卷内目录“备注”栏中注明相应的电子档案的档号及保存地址,以相互对照利用。
4.建立严格的会计档案查阅、复制登记制度。每次调阅,必须有档案管理人员在场监督,根据调阅权限,在调阅登记簿中详细登记调阅日期、调阅人员的姓名和部门单位、调阅理由、调阅内容、归还日期、审批人员等,不得将保存的会计档案借出。本院教职工来调阅或复制会计档案,应经会计主管人员同意,由本单位财会人员调阅、复制后再处理。外单位人员来调阅或复制会计档案,必须持有单位正式介绍信,经学院领导、会计主管人员批准后,由本单位财会人员调阅、复制后再处理。查阅或者复制会计档案的人员,严禁在会计档案上涂画、拆封和抽换。必须在确保高校会计档案的安全性和完整性前提下,使会计电算化档案得以充分利用。
5.建立电算化软件内的会计档案管理多用户、分权限调用制
度。针对会计电算化档案易被修改且不留痕迹的特点,在进行管理时应注意:对硬盘上的会计档案,应具有相应的安全保密措施加以保护;要有用户设别控制管理;要有加密的机内操作日志管理,监督操作系统;要有数据存取权限限制,防止越权使用。对于普通数据,可较大范围共享;涉及单位机密的数据,仅供一定需要的人员使用;而设计原程序文件、数据结构文件等,则只有主管人员或程序开发人员才能使用。通过这样设置,保证电子档案的安全性,减少人为修改的可能。
6.建立会计电算化档案的销毁制度。对保管期满的会计电算化档案,由档案保管人员会同会计机构向单位负责人提出销毁意见,编制销毁清册,列明应当销毁的档案名称、卷号、数量、起止年度和档案编号、应保管期限、已保管期限、销毁时间等内容,单位负责人在销毁清册上签署意见。销毁时,由单位档案机构、会计机构和上级主管部门派员监销,并将实际销毁内容与销毁清册进行准确核对。销毁后,监销人员要在销毁清册上签字。对于保管期满但涉及债权债务未了的、在建工程的、涉外业务的会计档案,均不得销毁。
7.建立会计电算化档案的立卷制度。《会计档案管理办法》第六条规定,各单位每年形成的会计档案,应当由会计机构按照归档要求,负责整理立卷,装订成册,编制会计档案保管清册。高校一般可以根据档案保管年限和管理类别进行立卷。每年保持档案顺序排列的稳定性,没有国家政策的调整,一般不予变更。
8.建立会计电算化各管理岗位责任制度。主要内容包括:根据内部控制制度的要求设置各工作岗位的职责和标准;各工作岗位的人员和具体分工;各工作岗位的轮岗办法;对各会计电算化岗位的考核办法。保证管理的各项工作责任落实到个人。
9.建立会计电算化系统的管理工作规范。系统的管理工作要采取专人负责制;提供环境清洁与温湿度稳定适宜的专用会计档案存放仓库;配备具有高清晰度打印能力的激光或喷墨打印机,以它们作为输出纸质会计档案的工具;强化系统的安全防护功能,注意进行定期的补丁维护,避免因电脑安全或网络安全,导致会计档案泄密或被人为恶意修改。
10.建立会计电算化档案移交制度。当年形成的会计档案,在会计年度终了后,可暂由会计机构保管一年,期满之后,应当由会计机构编制移交清册,移交本单位档案机构统一保管。移交时,要按移交清册逐项移交,接替人员要逐项核对点收,交接双方和监交人员要在移交清册上签名。移交清册应当一式三份,交接双方各执一份,存档一份。
随着高校会计电算化的不断深入,高校应充分重视会计电算化档案的管理,不断解决存在的问题。可以利用会计电算化档案的数据信息,设计和建立一套高校管理与决策的支持系统,以充分实现会计电算化档案的再利用。良好的会计档案管理是保证会计数据安全完整的关键环节,也是会计信息得以充分利用,更好地为决策服务的保证。
【主要参考文献】
[1] 财政部,国家档案局.会计档案管理办法.1998.
[2] 财政部.会计基础工作规范.1996.
关键词: 破产重整 法官角色
一、引子
2008年10月，五谷道场向北京市房山区法院提出了重整申请。受理案件后，法院迅速启动各项工作，指定由政府部门参与的原企业清算组为本案的破产管理人，确定我国最大的粮油加工贸易企业----中粮集团为五谷道场的重组投资人。2009年2 月11日，经法院和管理人耐心、细致地作工作，出资人组和优先债权组以全票、职工债权组和普通债权组以80%的高票通过重整计划草案。同日，管理的人向法院提出了批准重整计划草案申请。2009年2月12 日，法院依法裁定批准了五谷道场重整计划，重组方也依约履行出资承诺，支付了1.09亿元清偿款，五谷道场进入重整计划执行阶段。2009年9月，在最高人民法院、北京市高院、北京市工商局、房山区委的大力支持下，在其他地方法院的配合下，重整计划规定的相关事宜全部办理完毕，企业正式恢复生产，清偿款顺利发放，五谷道场破产重整案划上了圆满的句号。五谷道场重整成功盘活了该公司4420.28万元存量资产，解决数千人就业；同时其供应商和销售商可以继续与之合作，这将极大促进区域经济的发展；对所有债权人而言，破产重整成功将实现清偿比例高、实际清偿率大、清偿期限短的效果，有力地维护了经济秩序和金融安全。目前，五谷道场已安置下岗职工300余人、接收大学毕业生150余人，安排当地人员就业1000余人。作为北京五谷道场食品技术开发有限公司（以下简称“五谷道场”）破产重整一案的承办法官，笔者在办理这起案件之前从未审理过重整案件，法官在重整程序中应当扮演什么样的角色？在新破产法的框架下，法官在破产重整程序中应该做什么，不应该做什么？法官在工作中应当把握一个什么样的“度”？法官是完全放手不管，还是积极参与、主动控制？这一连串的问题不断从脑海里蹦出来，使得笔者在处理各种问题时不得不去思考。在五谷道场成功重整之后，笔者静下心来继续思考上述问题，并总结这起案件审理过程中的经验与不足，对法官在破产重整程序中应当担当的角色，有了一个粗浅的认识，特撰文与大家交流。
二、新破产法对法官在破产程序中总体角色定位的转变
要想弄清楚法官在破产程序中的角色定位，就要理清破产程序中三个重要主体之间的关系，这三个重要主体便是法官、管理人（清算组）和债权人。之所以说新破产法对法官在破产程序中总体角色定位有变化，是对新破产法与旧破产法进行对比而得出的结论。
（一）旧破产法对法官在破产程序中的角色定位
我国旧的破产法由《中华人民共和国企业破产法（试行）》（以下简称“《破产法（试行）》”）、1991年的《中华人民共和国民事诉讼法》、《最高人民法院关于贯彻执行〈中华人民共和国企业破产法（试行）〉若干问题的意见》（以下简称《破产法意见》）以及《最高人民法院关于审理企业破产案件若干问题的规定》（以下简称《破产案件规定》）等一些类法律、司法解释等组成。如上所述，要想弄清楚法官在破产程序中的角色定位，就要明确法官、管理人（清算组）和债权人会议之间的关系。
首先，让我们来看看清算组的职责及其与法官之间的关系。旧破产法中没有管理人制度，破产程序中一些具体工作由清算组完成。《破产法（试行）》第二十四条第一款规定：“人民法院应当自宣告企业破产之日起15日内成立清算组，接管破产企业。清算组负责破产财产的保管、清理、估价、处理和分配。”该条第三款规定：“清算组对人民法院负责并且报告工作。”此外，《破产法（试行）》第二十六条规定第一款：“对破产企业为履行的合同，清算组可以决定解除或者继续履行”。《破产案件规定》第五十一条规定：“清算组对人民法院负责并且报告工作，接受人民法院监督。人民法院应当及时指导清算组工作，明确清算组的职责与责任，帮助清算组拟订工作计划，听取清算组汇报工作。”在我国旧破产法的规定中，破产的事务性工作由清算组进行，而清算组要对人民法院负责并报告工作，接受人民法院监督；加之，根据《破产法（试行）》第二十四条第二款以及《破产案件规定》第四十八条的规定，清算组一般从政府财政、工商管理、计委、经委、审计、税务、物价、劳动、社会保障、土地管理、国有资产管理、人事等部门中指定，由政府官员临时组成的清算组，不能很好地进行专业性的破产管理事务，正如王欣新教授所指出的“主要由政府官员临时组成的清算组，组织松散，专业性差，清算组成员除负责破产清算工作外，还承担在各政府部门的本职工作，不仅在时间上可能发生冲突，而且由于清算组工作非其本职工作，工作好坏对其工作业绩、职务升迁、待遇提高等影响不大，所以也难以做到全身心地投入”，[1]因此法官便成为了破产财产的保管、清理、估价、处理和分配等各项工作的核心和主导力量。
其次，让我们来看看债权人会议的职责及其与法官之间的关系。根据《破产法（试行）》第十五条的规定，债权人会议的职责是：审查有关债权的证明材料，确认债权有无财产担保及其数额；讨论通过和解协议草案；讨论通过破产财产的处理和分配方案。而根据《破产法意见》第31条，清算组提出破产财产分配方案，经债权人会议多次讨论仍未通过的，人民法院应根据具体案情及时作出裁定。根据《破产法（试行）》第十五条、第十六条以及《破产法意见》第75条，《破产案件规定》第四十二条、第四十三条的规定，对于登记债权有异议或认为债权人会议侵害其合法权益的，可向人民法院提出，由人民法院裁定，该裁定不能上诉。对于债权异议及其他债权人会议内容的异议法院有最终裁决权，且一裁终局。通过上述分析，我们可以看出，旧破产法中，债权人会议的职责非常少，而且往往最终决定权掌握在法官手中。
综合上述关于清算组和债权人会议的职责，以及他们与法官的关系的简单分析，我们可以看出，在旧的破产法体系中，审理破产案件的法官在破产案件的审理中处于绝对的主导地位，使得法官成为破产案件的中心。
（二）新破产法对法官在破产程序中角色定位的转变
2006年通过的《中华人民共和国企业破产法》（以下简称“新《企业破产法》”）引入了破产管理人制度，使得很多工作和决策由管理人来负责,并且落在了实处；同时，还赋予了债权人会议更多的权利，这使得法官不再是破产程序中具有绝对优势的主导力量。
第一，破产管理人的引入，使得法官在不再是破产程序中最重要的主导力量。根据新《企业破产法》的规定，法院受理破产案件的同时，应当指定管理人。所谓管理人，指破产案件受理后依法成立的，在法院的指导和监督之下全面接管债务人企业并负责债务人财产的保管、清理、估价、处理和分配等事务的专门机构。[2]新《企业破产法》所规定的破产管理人制度具有以下的特点： 其一，服务的专业性。根据《企业破产法》第24条的规定，破产管理人必须为特定的社会中介机构或者具有相关专业知识的人员担任，他们具有处理企业破产过程中有关的法律、经济及社会问题的能力，能够维护破产债权人的利益。其二，机构的独立性。在破产程序中，基于各方的利益需要而设立的破产管理人中，不能有任何一方利害关系人，其机构并不是破产人的附属，而是有自己独立名称的，为破产人提供管理服务的独立机构。其三，职责法定性。《企业破产法》第25条明确规定了破产管理人履行的职责，同时为了满足特殊的需要，该条第1款第9项规定，人民法院认为管理人应当履行的其他职权。破产管理人的俄职权的范围不能自我设定权利。其四，服务的有偿性。破产管理人从事破产清算工作，协助破产人进行破产财产的管理、清算，甚至帮助其进行重整、和解等工作，有权要求破产人提供报酬，作为其服务提供的对价。 [3]由于管理人所具有的上述特点，使得破产案件中大量的工作由管理人作为专门机构独立负责，而人民法院承担更多的是监督与指导的职责。
第二，债权人会议权力的扩大，进一步淡化了法官在破产程序中的主导地位。根据新《企业破产法》第六十一条规定，债权人会议行使下列职权：（1）核查债权；（2）申请人民法院更换管理人，审查管理人的费用和报酬；（3）监督管理人；（4）选任和更换债权人委员会成员；（5）决定继续或者停止债务人的营业；（6）通过重整计划；（7）通过和解协议；（8）通过债务人财产的管理方案；（9）通过破产财产的变价方案；（10）通过破产财产的分配方案；（11）人民法院认为应当由债权人会议行使的其他职权。通过上述规定，可以看出，新《企业破产法》赋予了债权人会议对管理人的监督权，以及决定继续或停止债务人营业的权利。
第三，债权确认不再赋予审理破产案件法官实体裁判权，进一步削弱了破产案件法官的权力。新《企业破产法》第五十八条规定：“依照本法第五十七条规定编制的债权表，应当提交第一次债权人会议核查。债务人、债权人对债权表记载的债权无异议的，由人民法院裁定确认。债务人、债权人对债权表记载的债权有异议的，可以向受理破产申请的人民法院提起诉讼。”根据上述规定，审判破产案件的法官不再对异议债权享有实体裁判权利，只是对其进行形式上的裁定，若债务人、债权人对债权登记表记载的债券有异议的，可以另行提起诉讼。这一规定，取消了就破产法所规定的审理破产案件法官对异议债权一裁终局的裁判权，进一步削弱了破产法官在破产案件中的优势地位。
根据上述分析，结合新《企业破产法》的其他相关规定，可以得出的结论是：在新《企业破产法》的框架下，债权人会议的角色有所加重，管理人则成为了破产程序的中心，而审理破产案件法官的主要职责是对破产程序的指挥和对相关主体的监督，其角色定位趋向于消极被动。
三、破产重整程序的特殊性与法官的角色定位
根据本文第二部分的分析，在我国新《企业破产法》的框架下，法官不再是破产程序中的主导力量，不再扮演积极主动的角色，而是趋于消极被动。这一结论对于破产法整体而言是毋庸置疑的，但作为新《企业破产法》框架下三大程序之一的破产重整程序有着不同于其他程序的特点，其对于法官有着更多的要求。所谓重整，是指对可能或已经发生破产原因但又有挽救希望的法人型企业，通过对各方利害关系人的利益协调，强制进行营业重组与债务清理，以使企业避免破产，获得更生的法律制度。[4]重整相对于破产清算与和解具有以下特征：
第一，启动原因多元。债务人向人民法院提出和解申请的前提是具备法定破产原因,即不能清偿到期债务,并且资产不足以清偿全部债务或者明显缺乏清偿能力。启动重整程序的事由则有三种情况:一是企业法人不能清偿到期债务,并且资产不足以清偿全部债务或者明显缺乏清偿能力;二是企业法人有明显丧失清偿能力可能的;三是债务人不能清偿到期债务,债权人可以向人民法院提出对债务人进行重整的申请。另外,债务人具备“不能清偿到期债务,并且资产不足以清偿全部债务或者明显缺乏清偿能力”条件时,即可提出和解申请。而债务人提出重整申请,除可以是与和解申请相同条件外,还可以是“明显丧失清偿能力可能”,也就是说,企业法人进行重整除了已经具备破产原因外,还包括虽然尚不具备破产原因,但存在丧失清偿能力可能,有可能导致破产的情况。
第二，启动主体多元。根据新《企业破产法》的规定，破产清算可以由债务人或债权人提出，破产和解可以由债务人提出，而破产重整除了债务人和债权人可以提出外，一定条件下，出资额占债务人注册资本十分之一以上的出资人也可以提出。
第三，重整措施多样，参与主体多元。重整除延期偿债、减债等措施外，还可以采取重组、债转股等措施来进行重整。由于措施的多样性，参与重整的除了债权人、债务人以外，还可能有重组投资人、债务人股东等主体，而管理人也可能成为重整的参与主体。
第四，担保物权受限。新《企业破产法》第七十五条第一款规定：“在重整期间，对债务人的特定财产享有的担保权暂停行使。”这一规定，使得享有担保物权的债权人的优先受偿权受到限制，这是与破产清算与和解程序的一个重大的不同。
第五，重整目的多重。重整除了清理债务，保护债权人利益外，更重要的则是考虑企业如何再生，企业职工的利益如何保护，社会的秩序与经济的良好运行如何实现。正如有作者所述：“重整制度突破了原破产法构筑的只保护债权人利益的狭小空间，将所有可能受债务人破产消极影响的利益主体都考虑在内，以拯救困境企业并使各利益相关方实现共赢为目的，从而为破产法对社会利益进行维护提供了制度上的归依。它的出现,使破产法的价值观念由个人本位向社会本位转变，标志着破产制度由清算型向真正意义上的再建型转变。”[5]
由于破产重整制度上述在目的、措施、参与主体等方面的特点，使得法官在重整程序中仅仅进行消极的程序指挥和监督是远远不够的，在各方利益冲突时，法官还需要协调和衡平裁决，当然也不能过度参与，越俎代庖。
四、破产重整程序中法官的所担当的具体角色
笔者在对五谷道场破产重整一案的审理过程中，通过对新破产法对法官的总体角色定位转变，以及重整程序特殊性对法官角色定位要求的思考，认为法官在破产重整程序中应当担当比破产清算程序更为积极的角色，且这一角色不是单一的，法官应当担当“四员”角色，即指挥员、监督员、裁判员和协调员。下面笔者对法官在重整程序中应当担当的这“四员”角色逐一进行具体分析。
（一）法官在重整程序中的“指挥员”角色。
法官在重整程序中“指挥员”的角色主要指法官对重整的程序控制。法官在审理重整案时，对重整的受理、提交重整计划的延期、确定召开债权人会议表决重整计划、无法提交重整计划转入破产清算程序以及破产法所规定的其他程序中的有关事宜均具有控制权，在整个破产重整程序的启动、推进以及结束都扮演了程序上的“指挥员”角色。
（二）法官在重整程序中的“监督员”角色。
根据新《企业破产法》的规定，破产的很多事务性、专业性工作都由管理人来做，而管理人的指定、报酬的确定都由法院来确定，而且新《企业破产法》第二十三条明确规定管理人要向人民法院报告工作。所以审理破产重整案件的法官自然对管理人享有监督指导的职责，担当着“监督员”的角色。
（三）法官在重整程序中的“裁判员”角色。
如上文所述，重整除了清理债务，保护债权人利益外，更重要的则是考虑企业如何再生，企业职工的利益如何保护，社会的秩序与经济的良好运行如何实现。因此，在重整中各方利益冲突、各方意志不一致时，需要法官对有关问题做出判断，进行裁决。新《企业破产法》第八十七条规定，未通过重整计划草案的表决组拒绝再次表决或者再次表决仍未通过重整计划草案，但重整计划草案符合一定条件的情况下，债务人或者管理人可以申请人民法院批准重整计划草案。此外，新《企业破产法》第七十八条规定：“在重整期间，有下列情形之一的，经管理人或者利害关系人请求，人民法院应当裁定终止重整程序，并宣告债务人破产：（一）债务人的经营状况和财产状况继续恶化，缺乏挽救的可能性；（二）债务人有欺诈、恶意减少债务人财产或者其他显著不利于债权人的行为；（三）由于债务人的行为致使管理人无法执行职务。”
（四）法官在重整程序中的“协调员”角色。
如本文第二部分重整的特征中所述，重整程序具有措施多样，参与主体多元的特点，重整会涉及债务人、普通债权人、有物权担保债权人、债务人股东、重整投资人、债务人职工等多方利益，而这些协调好这些利益对于重整的成功有着至关重要的作用，而这一协调工作仅仅依靠管理人的力量是远远不够的，特别是在协调债权人和职工的问题上，法官显得更为重要。在重整案件中，债权人和职工往往对法院的信任度较大，而对管理人则常常以挑剔和批判的眼光来看待，笔者在审理五谷道场破产重整一案中明显地感觉到了这一点，尽管管理人团队非常专业和敬业，但很多事情仍需要法官出面沟通，才能够得到良好的效果。
上述法官所协调的是重整程序中的内部关系，此外，法官还要协调一些外部关系。因为重整涉及方方面面的问题，涉及很多机构和单位，要想重整计划能够顺利高效展开，必须就有些问题进行协调，而法院作为国家机关，在协调这些事情时有着管理人无法比拟的优势，因此协调外部关系在当前情况下应当是法官不可推卸的职责。在审理五谷道场破产重整一案中，债务人的股权变更是执行重整计划的非常重要的内容之一，而由于债务人股东的股权被全国六个省市的法院查封，顾全变更无法进行，从而严重影响了重整计划的执行。作为审理该案的法官，我们一方面积极与相关法院联系，一方面向上级法院请示汇报，最终在上级法院的大力协调下，在相关法院和北京市工商局的配合下，股权变更得以最终完成，从而保障了五谷道场重整计划的执行和重整的最终成功。面对上述这一问题，倘若法官不出面进行协调，想必重整计划必然搁浅。综上，破产重整要想顺利开展，必须对重整所涉及的内外部关系进行协调，法官应当义不容辞地担当起“协调员”的角色。
五、结语
综上所述，审理破产重整案件的法官在重整程序中担当着指挥员、监督员、裁判员和协调员的角色，这四个角色中指挥员、监督员和裁判员的角色是法律所规定法官担当的角色，而协调员的角色是由于重整的参与主体多元、涉及利益主体较多，重整的社会公益目的较强的特征，使得作为国家机关的法院不能消极被动地旁观，而必须进行必要的协调的要求。
注释:
[1] 王欣新著：《破产法》，中国人民法学出版社，2007年9月第2版，第91页。
[2] 王欣新著：《破产法》，中国人民法学出版社，2007年9月第2版，第87页。
[3] 刘新东著：《破产管理人制度的五个基本问题》，载于《中国律师》2008年第1期，第78页。
加强基础工作是档案管理现代化的前提
一）档案管理基础工作存在的主要问题分析众所周知计算机作为一种高效处理庞大复杂信息与数据的现代先进工具的首要特征，就是要求输入计算机的各项原始数据信息必须是准确和科学的，否则输入的数据与信息是“垃圾”，输出的只会是更高级的“垃圾”。所以实行计算机管理的前提条件是要做好输入信息与数据的收集、整理、著录等一系列基础工作，使其充分满足计算机工作的技术要求。
那么我国档案管理基础工作究竟在哪些方面不足和较差呢？哪些方面尚不能迅速适应计算机管理的要求呢？总体来讲目前我国的综合性档案馆大多是馆藏内容庞杂，案卷数量繁多，时间跨度长且由于多年来一直处于封闭式管理之中。档案管理仅以保管为目的，以案卷不丢失为原则，再加之每个历史时期档案的整理质量要求不同，整理的规格不统一等情况形成了档案基础普遍较差的局面。主要问题集中反映在以下几个方面：一是档号不规范，没有目录号一卷多册现象较多；二是案卷标题不规范，有标题但不能反映主题内容或标题缺少基本要素，甚至没有案卷标题等现象较为普遍；三是大部分案卷缺少卷内目录，以至于部分未被案卷标题涵盖的内容永远无法检索而难以利用；四是许多案卷未标页码，如果使用中掉页很难发现；五是组卷混乱现象比较严重，如有按时间组的，也有按职能部门管辖权限组的，还有按文种组卷的；六是案卷厚薄不一，有的一、二页纸一文一卷，有的五六百页纸一类一卷。总之综合性档案馆建馆时间越长、馆藏量越大的存在的类似问题就越严重。从以上情况来看我国综合性档案馆目前还未具备实现计算机管理的充分条件，需要尽快地、科学地解决这些问题。
二）实行标准化、规范化的工作程序和方法，提高档案管理基础工作水平
从科学与经验中都可以获知要想提高档案管理的水平就必须实行标准化、规范化的工作程序与方法即要求档案管理的收集、整理、鉴定、著录、保管等各个环节都要按照统一的程序和科学的方法进行工作。
1、全面普查案卷，去糟取精
这是实现档案管理标准化、规范化的第一步工作。因为一般的综合性档案馆由于多年来未做全面的清查，加之移交单位划分保管期限不准，不可避免地存在许多重份或无查考价值的文件，所以首先要剔除这些无用的文件才能避免今后实行计算机管理时出现重复与低效率的情况。
2、重新组合案卷实现案卷规范化
将那些组卷过厚、内容混杂的案卷进行重新组卷。重新组卷的原则是尽可能将那些相互存在某种联系的文件组合在一起。在重组案卷的过程中还应对那些无页码、无卷内目录、无案卷标题或标题不清楚的案卷要重新加工、填写，以保证全部案卷更加规范。重新组卷不仅可以优化馆藏、科学保管而且亦可以提高实行计算机管理档案后的利用效率。
3、结合本馆实际规范著录工作
著录是实行计算机管理的一项重要基础工作，也是直接影响输入计算机数据与信息的准确性的一项重要的前期工作。1986年国家颁布的《档案著录规则》是规范著录工作的最基本依据。但是由于各个档案馆的条件存在差异再加上计算机管理又提出了新的技术性要求，所以各个档案馆应该以《规则》为依据，并从自己的实际情况出发，根据计算机管理的技术要求制定出适合本馆著录工作的著录细则。
4、统一分类号保证检索查全率
计算机检索的显著优势就是能够满足人们族性检索的需要。为了确保检索的完整性，我们在分类过程中，应首先根据《中国档案分类法》进行分类，再因事制宜制定出一些具体细则。例如“物价”问题涉及的行业较多我们就统一归入“J”类然后再根据每一文件具体特征辅以关键词标识加以区分。另外在分类的过程中还应加强校审力度以便及时校正分类人员的错误。并且还应经常组织大家统一认识、统一标准尽量做到前后标引一致，同一类文件标引一致，从而达到标准化和规范化管理。
5、规范题名保证检索查准率
档案的分类号保证了检索查全率，而题名准确才能保证检索的查准率，但仅保证查全率是不行的，还须同时保证查准，因此在著录时要统一规范题名。我认为规范题名应掌握的原则与要点是在填写题名项过程中要规范机构简称，尽量避免在检索时出现含混不清、文不对题和计算机识别不清的情况发生。如北京市计划委员会简称为市计委北京市计划生育委员会，简称为市计生委而不能都简称为市计委，还要统一题名中应具备的要素。结合计算机检索需要在著录过程中，将题名中责任者、事由、文种必要时加上人名、地点和时间等要素都填写完整。如果题名要素不完整则要补齐，如果题名冗长则删除多余的赘词。还要统一文种题名中经常有“请示报告”等含义不清的文种出现，很影响检索的准确率。所以我们便规定凡是要求批复的文件写“请示”，凡不要求批复的文件则写“报告”等等这样就可在检索中区分出每份文件的实质作用。
三）加快数据准备推进档案现代化管理进程
在档案管理基础工作的各个环节中计算机数据的准备工作是一个大工程，尤其是对于那些建馆时间较长的综合性档案馆来讲，由于馆藏案卷多著录工作不仅量大而且复杂，如果没有一整套规范化和科学化的工作程序与方法，会使计算机因数据准备不足而无法使用，甚至直接影响档案管理工作现代化的进展速度。在著录工作中只要掌握了以下重点便基本可以取得著录工作“多”、“快”、“好”兼而有之的效果。
分清轻重缓急，循序渐进
档案管理的一个重要目的就是要使档案为社会所用，而实现计算机管理档案的目的是为了提高档案的利用率。综合性档案馆在推进计算机管理的过程中，应先根据各全宗的重要程度、价值大小、利用率高低和是否开放的情况对所有全宗进行排队，将那些可以开放的核心档案和社会利用率较高的档案进行优先加工整理，这样就可以加快档案管理计算机化的进程和提高社会利用的效率。
分级次著录，省时省力
在著录过程中可以将案卷分为三个层次进行著录，即将那些反映问题单一或查考价值不高的档案进行案卷级著录，对那些一卷内几个文件涉及同一个内容且又排在一起的档案进行文件组合级著录，而对那些重要文件或反映问题庞杂的文件则进行文件级著录。这样处理不仅能将揭示档案的主题内容和特征而且也可以减少著录条目和录入条目既节约了时间、人力与财力又提高了效率。
分门别类，充分利用档案原基础
对于那些案卷基础较好又具备全引目录的案卷在著录时可以直接在全引目录上面分类标引，而对那些特殊形式的档案如“房档”、“案件”等则可用计算机程序将人名、地址、时间用案卷目录直接录入然后用计算机统一给出分类号。这样分门别类地充分利用档案目录的原有基础可以减少著录环节大大地提高著录速度。
二、如何推行档案工作规范化标准化发展
档案工作规范化、标准化是实现档案管理现代化的重要中间环节，在搞好硬件建设的同时，做好文书处理工作则是实现档案工作规范化、标准化的重要基础工作。日益丰富的工作实践表明，虽然文书处理工作与档案工作各有不同的工作任务，具有相对的独立性，但由于文书是档案的来源，档案是文书的归宿，所以，两者又是文档工作流程中紧密相关的工作环节。因此，我们要强化系统思维意识，树立文书处理工作规范化、标准化与档案工作规范化、标准化同行的工作指导思想，在实际工作中，把住文书处理工作规范化、标准化的入口关，做好实现档案工作规范化、标准化的基础工作。
一）公文制发是推进档案工作规范化、标准化的基础性前提
公文是档案的前身，档案由公文转化而来。可以说公文制发的怎样，不仅仅决定公文本身的质量，同时，也影响日后档案的质量，决定了档案工作规范化、标准化的质量的问题。因此，我们在公文制发中必须要注意解决好规范化、标准化问题，以提高档案实体质量，为档案工作实施规范化、标准化管理打下牢固的工作基础。首先公文用纸质量要好，幅面尺寸规格要统一、规范、标准，符合国家的有关规定。排版形式为横写横排，左侧装订。二要注意检查制发公文是否履行了签发手续，是否符合审批权限，公文标题是否准确，主送单位和抄送单位准不准，落款是否与公文一致，有无日期等。三是公文字迹要牢固清晰。不论是草拟公文，缮印公文，还是做出的各种记录、报表、签字、批注等，都不应使用容易褪色的笔种、墨水和纸张，以保证字迹鲜明、清晰，有利于日后长久保管利用。四是使用文种要合理，拟制格式要规范，行文不要滥用简称和使用不规范的字，以利于日后标准化、现代化检索手段的实施应用。
二）实施“以我为主”的立卷归档原则是推进档案工作规范化、标准化的关键环节
相近公文的重复与立卷组合的无序是阻碍档案工作实现规范化、标准化的最大问题。实现档案工作规范化、标准化的根本目标就是要实现档案保管利用价值的最大化和案卷完整化、检索利用便捷化。而“以我为主”的立卷归档工作则是解决问题、实现目标的关键性工作。“以我为主”的立卷归档原则，即归档的文件要以本单位形成的文件为主的原则，不仅是在我国文书立卷归档工作实践中形成并坚持下来的一条原则，而且还是推进档案工作规范化、标准化，乃至现代化的一个重要原则。它要求我们在实际工作中，在严格执行国务院办公厅《不归档文件销毁办法》的基础上，要注意解决好三个问题：一是要准确把握文件立卷归档的时效性，完成现行文件阶段任务的，才能予以立卷或归档，而没有完成的，则不能立卷或归档，否则，将会给档案管理造成无序和混乱；二是明确立卷归档的重点和进行合理的立卷分工。要在“以我为主”原则指导下确立立卷归档的重点，在实际工作中要注意区分文件与资料，特别是要注意区分在内容、形式和作用等方面都具有很多相似之处的文件资料之别，具体问题具体分析，以减少档案管理中的重复度和信息冗余度，提高档案利用的效率和效果；三是在坚持贯彻“以我为主”归档原则的前提下，要注意有效地维护全宗的完整性。在归档工作中既要掌握重点，分清主次，把住全宗的入口关，使不该归档文件不致混入，同时，又要注意防止应归档文件的散失。特别是在立卷中，要把同类并具有内在联系的文件材料组在一个卷内，保持同一问题的完整性，反映同一问题的全部处理过程及来龙去脉，从而在提高档案利用价值的同时，使立卷归档后所形成的档案既完整，又不庞杂，为档案的规范化、标准化管理奠定坚实的工作基础。
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