党的十一届三中全会以来，随着城市经济体制改革的深入，加快了城镇建设的步伐。各地在逐步推行统一规划、合理布局、综合开发、配套建设方面取得了初步进展。据统计，1986年全国城镇共有各类城市建设综合开发公司1704个，开发土地（包括旧城改造）79475亩。综合开发已逐渐成为城镇建设的一种重要方式，为城镇发展做出了积极贡献。为了更好地贯彻执行“十分珍惜每寸土地，合理利用每寸土地”的基本国策，加强城镇建设用地管理，促进综合开发建设的发展，现将有关要求通知如下：
一、综合开发建设用地应当坚持合理、高效、节约的原则。凡从事城镇建设综合开发，包括进行基础设施建设、房屋建设、旧城改造等都要符合城市总体规划的要求，做到开发一片、建成一片、收效一片，充分发挥土地的综合效益。土地管理部门要配合有关部门积极参与城镇建设综合开发计划的编制工作。
二、城镇综合开发建设用地受国家非农业建设用地计划指标的控制。土地管理部门在参加城镇建设综合开发计划的编制工作时，要综合平衡、落实开发建设用地计划。未列入年度用地计划指标的建设不得申请用地。分期建设的综合开发项目应分期征地，不得先征待用或未征先用。
三、综合开发建设用地属国家建设用地应按照《中华人民共和国土地管理法》规定的国家建设征用土地的程序和批准权限办理申请报批手续。按照有关部门规定经归口主管部门资格审查合格、在工商行政管理机关登记注册、领取营业执照的综合开发建设单位才具有申请用地的资格。用地申请经土地管理部门审核，报县级以上人民政府批准后，发给建设用地许可证。土地管理部门根据批准的城市建设综合开发计划负责统一征地和划拨工作。综合开发建设用地征拨后2年仍未进行开发建设的，由当地土地管理部门报人民政府，另行统一安排使用。
四、土地管理部门要做好综合开发建设用地的登记、发证工作，建立地籍档案制度。使用已开发土地进行建设的单位和购买经过综合开发建设的商品房的单位，均须持基本建设年度计划或其他批准文件，和综合开发建设单位共同向土地管理部门申请办理土地使用权变更登记手续，交纳登记费，领取土地使用证。
关键词：土地整治；政府管理；政策法规体系；行政管理制度；体制机制创新；
中图分类号：F301.2 文献标识码：A DOI：10.3969/j.issn1003-8256.2013.05.010
目前，山东进入加快建设经济文化强省，实现由大到强战略性转变的关键时期，推动城乡用地格局和人地关系格局继续发生深刻变化。城市规模扩展与基础设施建设用地增长需求旺盛，保障经济发展与保护耕地红线的“双保”压力持续加大，而城镇化深入推进背景下出现的农村土地废弃闲置和低效、无序利用问题日益突出，这种矛盾一方面严重降低了土地开发利用效能，阻碍了城乡一体化发展，对农村土地综合整治提出了更高要求，另一方面也对山东省深化农村土地制度改革和创新政府管理机制提出了新的要求。
1 山东省农村土地综合整治的需求分析
1.1 加快建设现代农业，对耕地保护与土地整治提出更高要求
山东省属于耕地资源紧张省份。全省耕地具有“三少一差”特点：人均耕地少，优质耕地少，后备资源少，基础设施条件差。全省人均耕地面积1.22亩，低于全国人均1.39亩，排在全国第19位；省内有6个市、47个县逼近联合国粮农组织确定的人均0.8亩的耕地警戒线；根据农用地分等定级成果，优等地和高等地占比不高，有些地区土壤污染严重；耕地细碎化问题突出，田坎、沟渠、田间道路占现有耕地面积13%；集中连片、具有一定规模的耕地后备资源较为匮乏；农地设施建设不足，基础条件有待改善。在此条件下，加快建设现代农业成为山东省增强耕地保护和推动农业发展的必由之路，对农村土地综合整治提出了两点要求。
（1）加快建设高产稳产农田，保障现代农业快速发展。现代农业是以高产稳产农田为基础，以科技进步为主要动力，低投入、高产出、高效益、集约化经营的持续发展农业，它以实现农业经济效益、社会效益和生态效益的统一为根本目的。现代农业主要具备生产技术科学化、生产过程机械化、增长方式集约化、经营循环市场化、生产组织社会化、生产绩效高优化、劳动者智能化等特征。从根本上讲，现代农业是以拥有一批旱涝保收、规模化的高产稳产农田为基础保障。山东省现有粮食种植面积10620多万亩，其中旱涝保收高标准农田5380万亩，面积仅占一半。高产稳产农田的建设不足严重影响了现代农业的快速发展，亟需通过农村土地综合整治加以改善。
（2）规范新型农业主体发展，兼顾耕地质量和数量。2013年中央1号文件和省委1号文件对鼓励、支持家庭农场等新型生产经营主体发展提出了明确要求，并将其作为创新农业生产经营体制的重要方式之一。着眼长远，家庭农场将是现代农业发展的重要组织形式和推动力量，代表着现代农业的发展方向。目前，山东省家庭农场共有9207个，经营耕地面积501万亩，2012年经营总收入达到37.79亿元。随着家庭农场、专业大户、农民合作社等新型主体的发展，如何在保持农村承包地产权流转和增加收益的情况下，确保耕地质量不下降，面积不减少，成为农村土地综合整治面临的一个新的挑战。
1.2 加快工业转型升级，对节约集约用地提出更高要求
目前，山东省处于工业化中后期阶段，规模扩张与提质增效并存，工业用地需求比较旺盛。在这种情况下，为加快工业转型升级和加强节约集约用地，亟需通过土地综合整治解决以下几个问题：
（1）工业化快速推进，产业用地需求强劲。随着工业化的规模扩张和转型升级，重大产业项目、工业改造项目等陆续上马将会产生巨大的用地需求；山东省区域发展规划出台及各类开发区扩区发展等都将导致建设用地需求呈激增态势；此外，今后一个时期山东省基础设施用地需求仍处高峰期。如何满足工业化过程中的用地需求成为农村土地综合整治的一项重大挑战。
（2）产业园区占地过多，土地浪费现象较为严重。目前，山东省现有各类开发区共173个，有些开发区的道路、绿化、办公等非生产性用地比例过高，土地利用集约程度有待提升，甚至部分开发区工业用地不足30%。据初步估算，全省各类开发区可挖潜闲置、低效用地至少在30万亩以上。
（3）工矿建设用地“摊大饼”式蔓延扩张，低效和闲置问题突出。山东省工业用地容积率偏低，近半数土地属低效利用，部分土地处于闲置状态。据调查统计，全省工矿废弃用地大量存在，面积达40万亩。低效利用的盐田面积比较大，仅文登、乳山、青岛城阳区两市一区就有20万亩盐田。
（4）存在大量未利用地，开发建设力度不够。目前，山东省存有大量的未利用地，主要集中在沿海滩涂区、山地丘陵区、采煤塌陷区，特别是沿莱州湾至漳卫新河入海口的黄河三角洲濒海地区，岸线长度约900公里，未利用地800多万亩。这些土地多是盐碱荒草地和滩涂用地。经过开发利用，水资源充足、设施比较完善的土地可用于湿地保护和养殖，其余部分可用作建设用地，有效弥补工业化和城镇化进程中的用地需求。
1.3 加快构建现代城镇体系，对优化城乡用地布局提出更高要求
坚持城乡一体与统筹发展，协调推进大中小城市、小城镇和新农村建设，加快构建现代城镇体系，对于山东省优化城乡用地布局提出了更高要求。
（1）“城中村”问题较为突出，城镇用地容积率不高。山东省很多城镇均存在大量“城中村”、城市企业和棚户区等，由此产生的土地低效利用和闲置浪费现象普遍存在。据初步摸底，全省大、中城市拥有“城中村”平均约50个左右，县城平均约有“城中村”20个左右，按每村改造可挖潜用地100亩左右估算，全省仅“城中村”改造就可挖潜用地30多万亩。部分城镇的建筑容积率普遍偏低，一层、两层建筑比较普遍，改造挖潜的潜力很大。
（2）农村人均居住用地过多，居民点“散”、“乱”、“空”现象普遍。山东省农村居民点用地接近1800多万亩，农村人口人均居民点用地高达291平方米，超过国家现行人均150平方米的高限；农村居民点存在着较为严重的“散”、“乱”、“空”现象。据调查，聊城市通过村庄迁并整合，可挖潜盘活用地60万亩以上；威海市300个村农村住宅空置率达17.4%；文登市闲置农村住宅比重超过9%；东明县有些农村住宅空置率超过48.5%。
2 山东省农村土地综合整治的政府管理问题分析
围绕着农村土地综合整治的迫切需求，山东省按照“在保护中开发，在开发中保护”的方针，立足保护粮食综合生产能力和可持续发展能力，统筹规划、规范管理、突出重点、整体推进。根据全省土地资源现状和经济社会发展需要，重点实施土地整治“六大工程”：基本农田保护工程、实施特色农业示范工程、未利用地和滩涂开发利用工程、山区丘陵河流湖泊生态建设工程、采煤塌陷地综合治理工程、村庄改造整理工程。目前，山东省基本建立起政府引导、市场运作、社会参与的土地开发整理新机制。虽然在土地整治工作取得了显著成效，山东省在健全政府管理体制机制上还存在着诸多不足，具体表现在五个方面：
2.1 管理组织形式分散，不利于发挥统一合力作用
随着农村土地整理复垦开发逐步向土地综合整治转变，整治范围逐步由局部整治向全域整治转变，很多工作已经超出了单个部门管理范畴，工作格局中“多龙治水”的问题十分突出。
首先，相关部门多头管理，难以统筹协调。农村土地整治包括对田、水、路、林、村的整治，而田、水、路、林、村的主管部门又分别涉及国土、农业、水利、交通、林业、规划等部门，存在职能重叠交叉的现象。受部门利益、管理模式和运作方式不同等影响，各相关部门根据自己的职责和分工具体组织实施、管理和验收，项目建设缺乏统一规划和协调配合，难以集中力量办大事。
其次，涉农涉地资金投入分散，影响资金效益。农村土地整治、农村安全饮水、小型农田水利、农业综合开发、农村道路等涉农涉地资金设立依据、来源渠道不同，资金分散使用、交叉重复，造成大量的重复建设。因为缺乏统一的资金平台，资金的综合效用没有得到发挥。
再次，工程标准不一，难以实现统一管理。农村土地整治包括土地平整、农田水利、田间道路、农房建设等多项工程，每项工程又涉及到不同的管理部门及其建设标准。由于建设标准的不统一，导致工程建设、验收缺乏统一标准，后期的管理也难以实现统一。
2.2 土地登记多头管理，土地确权进程缓慢
现行的土地登记制度分散且不完善，宅基地使用权、土地承包经营权、林权等从属于国土、农业、林业等不同的部门登记。土地在流转程序、流转手段、流转档案管理等方面缺乏统一规定。土地整治过程中土地产权的空间布局将发生一定的变化，但在大多数农村地区还尚未完成确权登记，农村未在册、未承包的土地大量存在，不利于土地整治中土地承包经营权分配和宅基地使用权的重新调整。当前正在组织实施的农村承包地、宅基地和集体建设用地确权颁证，受多种因素影响，工作量大、进度不快。
2.3 土地流转市场有待建设，土地流转价格体系不完善
通过土地整治，农地的规模化经营、村庄建设用地的节约集约利用促进了农地承包经营权及农村建设用地的大范围流转，但目前各地还缺少土地流转水平较高、规范化的农村土地市场。
首先，没有明确的市场主体和客体，市场准入资格模糊不清。目前，形成的农村土地流转以政府管理为主，农民很难成为流转的主体。由于受到政策法规的限制，土地流转局限在村集体经济组织内部的流转，进入城市障碍较多。
其次，土地流转程序不规范，土地流转规模较小。相当一部分农民流转土地没有遵循一定的程序和履行必要的手续，土地流转任意性较大。农民对于土地权利交易的信息较为闭塞，土地流转较为分散，难以集中形成规模。
再次，未建立起完善的土地流转价格体系，缺乏必要的交易中介机构。由于土地承包权的商品性不明确，缺乏历史价格，同时由于我国农地集体所有，不能借鉴国外土地价格，所以造成土地流转价格比较低，流转得不到较高的收入。
2.4 收益分配不尽合理，缺乏配套的社会保障体系
在有些地方，土地整治所获得的剩余收益分配往往是政府通过农村基层组织的政治运转带来利益分配机制的倒置。由政府主导的宅基地置换中，地方政府、农户追求利润最大化的过程往往演进为地方政府占用农民宅基地、获取大量城市和工业建设用地，赚取巨额土地出让收益的过程。农民被上楼或放弃宅基地到城镇生活，无形中增加了生活成本，同时城乡户籍制度的分割阻碍了农民对城市就业机会和保障福利的享有。对于农地整理的规模化经营而言，无法保障转出土地承包经营权的农民从土地之外获得稳定的收入，能应对诸如年老、生病、失业、贫困等风险。
2.5 程序上政府主导为主，公众参与不足
首先，在项目的申报和审批上，土地整治作为一项惠民工程，理应首先让农民了解认识并积极主动的争取项目，但实际上主要由地方政府申报项目，决定实施范围。
其次，在土地整治的规划上，规划编制和实施过程在制度设计上应是参与规划主体间不断协商的过程，但是以政府意志和规划专家思想为主导的整治规划往往忽略了公众参与的必要性，公众参与土地整治规划信息不畅、参与环节少，从而出现规划设计和农民生活实际相脱节的现象。
再次，在工程项目施工上，主要有专业监理人员和国土部门的质检人员进行监管，而直接利益相关者农民，却没有最终表决权，造成工程随意性较大、后期维护无人管理的现象。
3 山东省农村土地综合整治的政府管理机制创新
针对山东省农村土地综合整治的需求与问题，从法规政策体系、行政管理框架、体制机制创新等三个方面来构建面向农村土地综合整治的政府管理体系框架。
3.1 完善政策法规体系
农村土地综合整治法规政策体系建设是一项系统工程，需从法律法规、规划体系、标准体系、资金政策和技术支撑体系等方面进行统筹设计。
（1）法律制度
加强土地整治立法工作，建立以法律法规为中心，专项法规和地方法规相配套的法律法规制度体系。在国家层面上制定《土地整治法》，对土地整治的目的、任务和方法、组织机构及其职能、土地整治参加者的权利与义务、土地整治资金、权属调整以及成果检验等方面作出规定，提升土地整理治法在整个法律体系中的地位，形成科学有效的土地整治运行机制；省、市级地方政府结合本地实际，制定土地整治条例或规划实施办法等地方性法规，夯实土地整治工作的法制基础，使农村土地整治项目管理从可研编制、项目申报、踏勘选址、评审、入库备案、规划设计、预决算审核、工程招投标、施工管理、施工质量监督、竣工验收、利用管护等，形成一个比较完整的工作流程，使农村土地整治工作逐步实现规范化、制度化，把土地整治实施工作纳入法治化轨道。
（2）规划体系
健全国家、省、市、县四级土地整治规划体系，科学编制农村土地整治规划。土地整治各级规划定位清晰，各有侧重，相互衔接。全国规划明确我国土地整治的方向、重点和目标任务，是指导全国土地整治工作的纲领性文件；省级规划分解落实全国规划任务，确定土地整治的重点区域、重点工程、重大项目和投资方向；市级规划重点提出土地整治的规模、结构和区域布局，确定重点项目和资金安排；县级规划重点确定土地整治和高标准基本农田建设的项目、布局和工程措施，明确实施时序，提出资金安排计划。农村土地整治规划要紧密结合土地利用总体规划和城乡建设总体规划，符合区域发展功能定位、资源条件以及国家区域发展战略，统筹兼顾新农村建设规划。
（3）标准体系
完善技术标准体系建设，进一步规范农村土地整治工程。严格按照《土地开发整理项目预算定额标准》、《土地开发整理工程建设标准》、《高标准基本农田建设标准》等标准，开展土地整治项目；坚决落实《土地开发整理规划编制规程》、《土地开发整理项目验收规程》、《土地复垦方案编制规程》、《土地整治工程质量评定规程》等规程文件；科学制定省、市、县三级土地整治规划及土地复垦、土地开发、城乡建设用地增减挂钩专项规划编制规程。
（4）资金政策
落实土地整治资金政策，建立财政专项补助和部门资金整合相结合的资金投入机制。加强耕地开垦费、土地复垦费、新增建设用地土地有偿使用费、土地出让金等专项资金的征收使用管理工作，确保土地整治专项使用；按照“专款专用、用途不变”的原则，整合涉农涉地资金，捆绑投入，集中用于土地整治项目，提高资金使用效能和监管力度；积极探索市场化运作模式，鼓励和引导社会资金积极参与农村土地整治。
（5）技术支撑体系
健全土地整治技术支撑体系，推进管理信息化建设。结合“一张图”工程，综合运用“3S”技术，建立农村土地整治基础数据库和综合管理信息系统；建立农村土地整治实施跟踪系统，强化对土地整治工作的动态监测、科学评价和即时预警，形成保障土地整治顺利开展的监管体系；规范管理土地整治从业机构，加强农村土地整治的人才队伍建设。
3.2 健全政府行政管理制度
政府行政管理是农村土地综合整治的重要保障，需从管理架构、工作机制、管理方式、监督考核和民众参与等方面入手，创新政府管理工作机制，高效推进农村土地综合整治工作。
（1）管理架构
完善管理架构，聚合形成统一的农村土地整治平台。县（市）级层面成立以分管县（市）长任组长，国土、财政、林业、水利、农业等部门负责人为成员的土地整治领导小组，具体负责土地整治工作的组织、协调、实施和监督管理；成立由县、乡、村三级组成的乡镇土地整治工作协调小组，负责组织宣传发动、民主决策、工程监督、调解矛盾纠纷等工作。
（2）工作机制
加强分工合作，健全多部门协同联动工作机制。坚持“政府主导、国土牵头、部门配合、农民参与”原则，明确分工，联动推进，形成合力。国土资源部门负责项目计划编制、项目论证与规划设计、施工督查与竣工验收等工作，规划建设部门负责村镇规划设计，财政部门负责涉农涉地资金的筹集与检查，农业部门负责田园化建设、基本农田质量管理与改良土壤质地，水利部门负责病险水库治理与骨干水利沟渠建设，交通部门负责村村通公路建设市，审计部门加强对资金使用的审计。
（3）管理方式
积极推动管理方式由项目管理向规划管理转变。在规划管理模式下，搭建农村土地综合整治的规划平台，基于规章制度和技术标准等保障制度框架，以规划为导向，由农村集体组织实施土地整治的具体项目，土地整治管理机构负责工程验收完工，并根据工程类型和完工质量给予资金补助。
（4）监督考核
强化监督考核，提高农村土地综合整治效能。建立项目责任制和责任追究制，对项目、资金和建设进行全程监管；严格项目管理，落实土地综合整治项目法人制、招投标制、工程监理制、合同制、公告制、审计制、验收制和绩效考核问责制等制度。土地综合整治项目专项资金按照资金性质和用途单独核算，专款专用，严禁截留、挤占和挪用。实行建设台账管理，建立土地综合整治季报制度，按季度定期审计、定期考核，确保建设质量和资金安全。监察、财政、审计等部门对专项资金进行全程监管，坚决杜绝截留、挤占、挪用、侵吞等违法、违规问题发生。制定土地整治绩效考核指标体系和考核办法，并将考核结果列入年度政绩考核，强化土地整治的激励奖惩制度。
3.3 加强体制机制改革创新
（1）建立长效的规划驱动机制
科学编制农村土地整治规划，并与土地利用总体规划、县域村镇体系规划、新农村建设规划、产业发展规划、生态建设与保护规划、水利和交通等规划相衔接。结合土地利用总体规划修编，在摸清土地家底的基础上，重新修编和完善省、市、县、乡镇四级土地整治规划，进一步明确了土地整治的目标、措施、重点区域和重点项目，确保土地整治工作有计划、有步骤进行。严格规划实施，建立土地整治规划许可制度，切实维护规划的权威性和严肃性；建立规划实施监督考核制度，建立年度稽查、例行检查和重点督察三位一体的监管体系，提高监管质量和效率。
（2）加强农村制度建设
农村土地整治与农村土地制度创新息息相关。探索以集体土地调换、村庄撤并等办法，促进农村人口集聚；以奖励、补助、保障制度等措施，探索鼓励宅基地退出机制； 统一土地登记机构，加快推进农户宅基地确权、登记、颁证工作，规范农村土地权属管理，为宅基地置换和流转提供有效的产权制度保障；规范农村土地流转市场，确定市场准入范围，建立土地流转中介组织，制定农村土地流转参考价格。建立农村土地融资机构，试行宅基地抵押等办法扩大农民在土地流转中的资金来源。
（3）健全土地整治资金聚合机制
按照“渠道不变、集中投入、专账管理、统筹安排、各计其效”的原则，由各级财政部门整合现有各类涉农资金，集约投入、集中使用，避免重复投入和浪费。进一步加强和改进土地专项资金征收和使用管理，确保新增建设用地土地有偿使用费、用于农业土地开发的土地出让收入、耕地开垦费和土地复垦费等专项资金依法足额征收并集中使用，切实发挥其在农村土地综合整治中的主体作用。在农村土地综合整治中适当引入市场机制，按照“谁投资、谁受益”的原则，制定开展土地综合整治的优惠政策，吸引社会资金参与农村土地综合整治。
（4）完善公众参与制度
政府职能部门应充分利用宣传媒体和信息渠道，确保群众有充分的知情权，提高公众参与的积极性；健全公众参与的程序性制度，建立公示制度、听证制度、政府回应制度，确保公众在土地整治各程序中全程参与和全面决策；建立公众参与的法律保障，通过完善相关立法，详细规定公众参与土地整治的程序、权利和方式等具体、可操作的法律条文。
（5）健全土地整治项目后期管护机制
土地整治项目竣工后，建立“群众管护、村组负责、国土巡管、政府督查”的项目后期管护机制。健全项目后期管护制度，明确相关部门、单位和个人的责权利；从土地出让金中提取部分建立项目管护基金，承担重大维护工程；坚持“谁承包、谁管护”原则，签订管护合同，明确管理单位、管护责任人的职责；建立管护奖惩制度，激励先进工作单位和个人，对破坏设施者进行惩戒。
4 结论
农村土地综合整治作为山东省推进新农村建设和城乡统筹发展的重要举措，在山东各级政府组织引导下取得了一定成效，但是也暴露出管理架构不够健全、政府行政管理机制亟需改善、涉农涉地体制改革有待深化等政府管理问题。基于此，应当从土地整治法规政策体系、行政管理框架、体制机制等三个方面创新政府管理体系：构建包括法律法规、规划体系、标准体系、资金政策和技术支撑等的法规政策体系，从管理架构、工作机制、管理方式、监督考核和民众参与等入手创新政府管理工作机制，并探索规划驱动机制、制度建设、资金聚合机制、公众参与制度、项目后期管护机制等体制机制创新。本文面向山东省农村土地综合整治对政府管理体系创新进行了初步框架研究，理论研究还不够完善深入；下一步将对政府管理创新体系在农村土地整治的作用机理、运作模式与成效评估进行深入研究。
参考文献：
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面对新形势
形势一：第一轮农村土地整理即将落幕。自2000年以来，全省各地农田土地整理（土地综合整治）工作如火如荼，农业综合开发、农业水利项目资金不断投放，优质良田得到改造。改造的农田主要集中在地势平坦、交通便利的河流两侧。剩余的土地大部分在自然条件较恶劣、经济较差的区域，这些地带与现行土地综合整治项目立项的条件差别太大。我们是应该对这些自身条件较差的土地进行整理，还是进行第二轮农村土地综合整治？显然，应该是前者。如何对条件较差土地进行综合整理，亟待研究探索。
形势二：新农村的新农业。改革开放三十余年来，农村发生巨变。城镇化的推进，农村人员大量涌入城镇；农村“空巢”，留守是老人、妇女、儿童。外出的人，不再务农，留守的人终将逝去，农村土地的经营权即将面临重大改革。土地综合整理是否引导、配合这场伟大变革？引人深思。
形势三：省管县体制引发新课题。省管县体制的实施，土地综合整治项目的资金流发生重大变化，行政管理资源重新布局。《湖南省土地开发整理条例》及《湖南省土地开发整理项目管理办法》部分规定已不适应现状。市级土地整理机构监管项目职能面临挑战，监管手段缺失，监管经费尴尬。
形势四：多变市场冲击僵化机制。项目的实施困难，最突出反映在预算单价偏低。市场上建材、人工单价极不稳定，预算一锤敲定，不可追加。而项目实施短则几个月，长则达一年。预算单价在无情的市场涨价前显得渺小，质量工程要么量被压缩，要么建设标准降低。如何建立灵活机制适应多变市场已成为迫在眉睫需要解决的问题。
探寻新措施
确立新观念。一是要超前思考，土地综合整治项目要逐步向自然条件较差、经济条件较弱的区域推进；要加强土地综合整治与土地流转结合的模式探讨，寻求土地综合整治平台引导农村土地流转的杠杆。二是要打造精品工程。从重数量向重质量转变，要立足把每个项目都做成精品。项目设计要细，要做到土地综合整治理念与现实良好结合。项目预算要实，要做到以“需”定“供”，保证项目建设高标准、高质量、高品位。
创新机制。一是强化政府主导机制。建议全省召开一次市州党政一把手土地综合整治项目现场观摩会，宣传土地综合整治工作的重大意义，提升工作地位，创造良好工作环境。二是建立灵活的预算机制。尽快修改建设标准，解决好二次转运难题；解决好不同地貌类型土地综合整治项目定额标准；解决好不同的投资金额设立不同的费率标准；解决好从项目预算资金外依据各市州项目投资总额×一定比率，切块解决各市州一级土地整理机构监管经费；提高不可预见费比率，预留部分机动资金。只要物价超过规定涨幅经省土地综合整治局审批，就可列支应对人工、材料疯涨问题。三是强化项目监管。要修改《湖南省土地开发项目管理办法》相关内容，重新界定市州一级土地整理机构在项目管理环节中的地位、职能与责任，强化市州一级土地整理机构的监管职责。市州要建立中介服务单位在行政区域内经营活动备案管理制度，强化对规划设计单位、监理单位的监管。
一、提高对建立镇乡（街道、开发区）国土资源违法行为综合防控机制重要意义的认识
建立镇乡（街道、开发区）综合防控机制是落实政府国土资源管理责任的客观要求。《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号）下发后，中央出台了一系列从严从紧的管理政策，把有效预防各类国土资源违法行为发生作为落实宏观调控的重要举措之一。《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》（国发〔2006〕31号）和《国务院关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》（〔2007〕71号）进一步明确了各级各有关部门的执法监管责任，监察部、人力资源和社会保障部、国土资源部《违反土地管理规定行为处分办法》（15号令）明确规定了违法用地超过一定数量，土地管理混乱的地区，要追究有关地方政府负责人责任。建立综合防控机制，将起到保护土地资源和防止违法用地挤占正常用地指标等多重作用。
建立镇乡（街道、开发区）综合防控机制是解决目前我区基层国土资源管理突出问题的迫切需要。经过连续几年的治理整顿以及卫星遥感检查等专项执法行动，我区资源管理秩序总体趋好。但由于各种因素的影响，违法用地、违法建设行为时有发生，部分地方和局部区域仍然存在违法行为多发、高发以及发现不及时、制止不得力等问题；一些企业主以及个人乱占滥用耕地甚至基本农田的现象还时有发生；少数干部以及村级组织土地法律法规意识淡薄，为谋求一时的发展和在任政绩，仍有违法违规用地的行为；农村私人擅自占地建房以及利用产业结构调整违法用地的倾向性问题仍然比较突出等。这些问题的存在，不仅严重扰乱了正常的土地管理秩序，引发大量的土地，而且影响到我区经济社会的可持续发展和社会稳定，同时也造成了执法成本的增加和社会财富的浪费。
建立镇乡（街道、开发区）综合防控机制是实施“环境立区”战略的需要。区委十二届六次全体（扩大）会议，拉开了我区实施“环境立区”战略的序幕，但个别地区的国土资源管理混乱，已成为“环境立区”的主要障碍。实行综合防控，是当前加强基层土地管理行之有效的措施之一，也有利于充分发挥政府各部门联合执法的优势，变事后被动查处为事前主动防范，将国土资源违法行为发现在初始阶段、扼制在萌芽状态，有效降低发案率。各单位要进一步转变观念，在保护资源中求发展，在长效管理中抓效益，在积极预防中促和谐，推进我区经济社会又好又快发展。
二、切实加强对建立镇乡（街道、开发区）国土资源违法行为综合防控机制的组织领导
严控新增国土资源违法违规行为以及开展城镇、农村的防违、控违、拆违工作是各级政府当前和今后一个时期国土资源管理的一项重要工作。建立健全国土资源管理长效机制，开展以镇乡（街道、开发区）为责任主体的国土资源违法行为综合防控工作，是一项长期而艰巨的任务。各单位要从学习贯彻*精神、落实科学发展观、全力维护我区土地管理法制秩序的高度，切实加强对此项工作的领导。各镇乡（街道、开发区）要落实“一把手”负责的国土资源管理长效机制，领导所属辖区国土资源违法行为综合防控的具体工作，并结合当地实际，尽快制定和完善具体措施，建立和完善综合防控队伍,认真抓好落实。
三、加快完善镇乡（街道、开发区）国土资源违法行为综合防控机构的队伍建设
建立一支高素质的防控队伍，是能否推进联合防控工作的关键，各镇乡（街道、开发区）要以现有的拆违和巡查队伍为基础，结合社会治安综合治理队伍，以及区级机关和有关部门的派出机构，建立综合性的国土资源综合防控队伍。对队伍的组织机构、工作目标和防控原则提出如下要求：
（一）组织机构：根据区联席会议制度要求，各镇乡、街道和开发区也要建立由主要领导牵头，相关部门参加的联席会议制度，协调本镇乡（街道、开发区）的综合防控工作；要进一步建立和完善镇乡（街道、开发区）、村（社区）防控巡查网络，按照《关于进一步加大巡查力度坚决拆除在建违法建筑的意见》（余政办〔2006〕148号）等文件要求，完善和落实镇乡（街道、开发区）专门巡查人员和村（社区）防控巡查人员力量，确保人员、经费、装备“三到位”。各镇乡（街道、开发区）要建立严格的考核制度，加强对综合防控和巡查工作的检查和考核，确保防控工作落到实处。
（二）工作目标：通过建立镇乡（街道、开发区）土地违法行为综合防控机制，达到辖区内当年无重大土地（矿产）违法案件发生，新增土地违法行为发现率达到100%、制止率达到98%以上；占用耕地（基本农田）案件查处率达到100%；当年无被市以上直接立案查处的案件；新增违法建筑拆除率达到100%。
（三）防控原则。
一是责任主体原则。各镇乡人民政府（街道办事处、开发区管委会）是综合防控机制的责任主体，主要负责人为第一责任人，对辖区内国土资源违法行为的综合防控工作负总责，并将防控目标任务层层分解下达到各村（社区）。
二是齐抓共管原则。各有关部门和单位要依据本部门职责，切实加强监管，形成执法合力，严格执行法律、法规和〔2007〕71号文件精神，对未取得合法用地手续的建设项目，发改部门不得办理项目审批、核准、备案手续，规划部门不得发放建设规划许可证，建设部门不得发放施工许可证，电力和市政公用企业不得通电、通水、通气，国土资源管理部门不得受理土地登记申请，房产部门不得办理房屋所有权登记手续，金融机构不得发放贷款。未依法办理农用地转用审批手续占用农用地设立的企业，工商部门不得登记。各镇乡人民政府（街道办事处、开发区管委会）和区有关部门要切实履行监管职能，加大巡查、制止、执法力度，落实快速反应机制，对新产生的土地违法行为，发现一起、制止一起、查处一起、拆除一起，努力实现土地违法案件“零增长”。
三是问责激励原则。严格贯彻落实区政府与各镇乡人民政府（街道办事处、开发区管委会）签订的国土资源管理目标暨耕地保护责任书的要求，对发现不及时、制止不得力甚至包庇纵容、失职渎职的行为进行严肃查处和责任追究；对联合防控机制建立健全、效果显著的镇乡（街道、开发区），要予以表彰和奖励。
四是因地制宜原则。镇乡（街道、开发区）土地违法行为综合防控机制的建立，要与当地的工作实际相适应。开发建设多的镇乡（街道、开发区）以及违法建设行为易发、多发重点地区要加大防控力量，特别是对重点部位要加强防控。同时，各镇乡（街道、开发区）要紧紧围绕综合防控工作总目标因地制宜地开展工作，用实际成效体现工作力度，防止形式主义和走过场。
四、充分发挥合力作用确保国土资源违法行为综合防控工作不断深入
十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策，也是各级政府的基本责任。各级各部门要进一步解放思想，各司其责，充分发挥部门与镇乡（街道、开发区）的联动作用，真正把国土资源违法行为综合防控工作推进到一个新的水平。
（一）落实责任。区政府已将建立土地违法行为综合防控新机制纳入到耕地保护责任制的重要内容。各镇乡（街道、开发区）要结合本意见和余政办〔2006〕148号等文件精神，不断完善和细化工作方案和实施细则，建立健全本辖区综合防控的管理体系。区各有关部门要按照政策法规，认真履行职责，积极参与和支持综合防控工作，并提供政策支持和财政保障。要抓好宣传引导工作，进一步统一思想，营造上下联动、部门配合的良好氛围。要坚持边实践边总结的原则，总结推广好的经验与做法，不断完善土地管理长效监管机制，把以政府为责任主体、镇乡（街道、开发区）为管理单元、联合执法巡查为主要手段的土地违法行为综合防控机制推向深入。
【关键词】 农业水利；土地治理；评估
1.农业综合开发土地治理项目的土地资源评估
农业综合开发土地治理项目的土地资源评估是土地治理项目立项的首要条件。主要是对农业综合开发土地治理项目土地资源的自然属性（品质）进行评估，如耕地（包括水田、旱田）、草原、湿地、林地、江河、湖泊、滩涂、荒地、沙漠、废弃地等。在农业综合开发土地治理项目评估时首先应确立其要开发土地的自然属性，因为在上面所提到的土地类型中，按照我国现行有关政策、法律和法规之规定[1]，国有草原、林地、江河、湖泊等土地属性是不能变的，其他是可变的。
目前我国实行土地国有，使用权分国有、集体所有、企业所有、个人所有等。主要评估被开发土地使用权属、可利用量及所要开发的土地数量，因为土地使用权所有者是项目建设主体，同时也是项目受益者。
2.农业综合开发土地治理项目水利措施评估
农业综合开发土地治理项目实行山水田林路综合治理，农业、林业、水利、科技措施配套投入，属于内涵型的综合开发模式，其中水利措施无论是从其在农业增产农民增收中发挥的作用看，还是从占整个农发资金的比重看，都是各种措施中最重要的[2]。农业综合开发土地治理项目水利措施评估的主要内容应包括：
（1）水资源评价及供需平衡分析。项目区水资源概况（总量、构成、特点及可用水资源量），项目区现有水利工程可供水量、现状需水量及供需平衡状况，项目区设计水平年可供水量、需水量及供需平衡分析。（2）工程设计是否合理。农业综合开发土地治理项目扶持的水利工程的建设，包括总库容在1000万立方米以下的小型水库、塘坝及拦河坝的改建、扩建、加固、新建；总装机在5000KW以下的机电排灌站的改造、续建、新建及其配套的35KV以下输变电设备；新打、修复机电井及配套的机、泵和10KV以下的输变电设备；灌排渠道开挖、疏浚、衬砌及配套建筑物；发展节水灌溉所需的建材、管材及喷滴灌设备。（3）工程造价及投资估算是否准确。投资估算编制依据国家水利部水总[2002]116号文件规定，取费标准按吉林省农业综合开发土地治理项目建设费用构成及标准执行。专家应从工程实际出发，审核投资估算编制依据、取费标准、工程单价及材料价格的合理性，核定工程总投资，对于核定后有变化的内容应注明原因，确保投资的合理性和可靠性，真正发挥资金使用的效能。（4）项目建后运行管护措施。主要考察项目区是否明确了项目运行管理机构和人员、运行管理制度、工程设施管护及经费来源。
3.农业综合开发土地治理项目农业措施评估
农业综合开发土地治理项目农业措施评估的主要内容应包括：（1）工程措施是否合理。农业措施包括平整土地、培肥地力等。主要考察农业措施设计是否科学合理，是否与其他措施相配套。（2）农业机械化措施评估应注意的内容。农业机械化措施是农业措施的重要组成部分。按照农业综合开发政策，应主要评估流转土地规模情况，股份制运行情况，机械配置是否科学合理、是否符合当地特点和实际需要，是否与农艺措施相结合[3]。（3）投资估算是否准确。
4.农业综合开发土地治理项目其他措施评估
农业综合开发土地治理项目评估，不但要注重项目的技术评估、效益评估，还要注重管理评估，主要考察是否符合国家农业综合开发土地治理项目的基本立项条件。评估的主要内容包括：
（1）立项条件。中低产田改造项目应符合土地利用规划，以及本县（市）农业和农村发展总体规划；水源有保证，防洪有保障，排水有出路，灌排骨干工程基本具备；治理的地块集中连片，具有较大的增产潜力。年度单个项目相对连片开发面积，原则上平原地区不低于1万亩、丘陵山区不低于5000亩。中型灌区节水配套改造项目应符合区域水资源利用总体规划和节水灌溉发展规划；直接为农业综合开发项目区提供水利灌排条件；灌区设计灌溉面积一般不低于5万亩，不超高30万亩。（2）建设必要性。项目是否符合农业综合开发总体目标任务、发展规划；项目产品是否适销对路，有无市场需求和发展前途；通过评价项目对农业和农村经济的贡献和作用，判断项目建设是否必要；评价项目是否有利于合理配置和有效利用资源[4-5]。（3）配套措施。林业、科技推广等配套措施，应根据工程实际情况确定其是否需要及采取措施是否得当，是否符合国家农业综合开发政策和行业发展规划。（4）资金筹措及投资标准。土地治理项目投资由中央财政资金、地方财政配套资金、农民自筹资金和投劳折资构成，投入比例为1:0.5:0.4，其中省级财政承担地方配套资金的80%，县级财政承担地方配套资金的20%，农民自筹资金与投劳折资的比例各按50%确定。国家贫困县不承担资金配套任务，但项目管理费用需按规定比例提取；亩投资标准：平原地区的中低产田改造项目一般在400元-500元/亩，丘陵山区的中低产田改造项目一般在500元-600元/亩。（5）组织管理。地方领导对于项目建设的重视程度；项目的组织方式是否有利于当地农民的积极参加，是否把农民的开发积极性作为立项的重要条件之一；是否召开当地村民代表会议及立项前公示，未达到项目区内村民会议（或村民代表会议）三分之二以上人员和村民委员会负责人签字同意的，不得纳入扶持范围。
参考文献
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[2]王立国王红岩宋维佳编著，《工程项目可行性研究》，人民邮电出版社，2002年8月第1版，P167～175。
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[5]Ross A S.Uses,abuses and the alternative to the net-present-value rule[J].Financial Management.1995,24(3),P96～102.
土地综合整治是指在一定区域内，以土地利用总体规划为依据，以土地整理、复垦、开发等为平台，来推动田、水、路、林、村综合整治，调整土地利用关系，优化土地利用结构，改善土地利用的生产、生活、生态条件，增加可利用土地面积和有效耕地面积，提高土地利用率和产出率的活动。改善农村生产、生活条件和生态环境，促进农业经营规模化、机械化、集约化，促进“三农”综合发展，进一步推动城乡一体化和新农村建设进程的系统工程。
二、农村土地综合整治对促进“三农”发展的意义
1.提高农业综合生产能力
农村土地综合整治中的土地平整工程、农田水利工程、田间道路工程等，均对农业生产条件进行了提升优化，按照“成片相连，田型规整、道路水系配套完善，农机农艺措施相互融合”原则统一把坡耕地整理为适宜“一村一品”产业发展的梯台地，提高了土地利用效率和农业综合生产能力。尤其是农田水利工程大大提高了农业用地防洪抗旱的能力，为农业生产提供了保障。此外，土地的综合整治还可以改善农田土壤结构，预防治理水土流失或污染，为农业生产能力的提高创造条件。
2.切实改善农村基础设施条件和农民生活条件
农村土地的综合整治通过归并零散土地、平整土地、改良土壤、道路沟渠综合建设、基础设施配套等手段，改善农村生产生活条件；通过适度调整分散布局的农村房屋引导农民进入农村居民点或农民集中区居住，把农民腾退出的宅基地、废弃地进行复垦，既新增了耕地又为农村基础设施的建设和公益事业发展提供了建设用地来源；通过整合其他部门的涉农项目可以完善路网水电、广电文体、教育医疗、污水及垃圾处理设施等来改善农民生活环境。
3.是化解建设用地与农业用地矛盾，实现耕地占补平衡的有效途径
随着城镇化进程的加快，我国建设用地的刚性需求越来越大，严重威胁耕地安全，建设用地与农业用地矛盾突出。当务之急是要解决建设用地需求量持续增加与确保耕地保有量不减少、基本农田保护“红线”不突破的矛盾，使保护耕地与保障发展协调衔接、互促共进。土地的综合整治通过对荒山荒坡及工矿废弃地等耕地后备资源进行合理开发，实行田块归并，降低田土坎系数，增减有效耕地面积，用于建设用地占用耕地的补充，实现耕地占补平衡。
三、促进农村土地综合整治的对策探析
1.构建科学高效的农村土地综合整治体系
农村土地综合整治是一个系统化工程，需要一个科学的体系来进行指导。这一体系主要包括融资管理制度、农民保障制度以及监管机制与技术支撑体系等，具体如图一所示。
2.强化土地权属调整与地籍管理
由于我国土地确权尚不完善，农村土地普遍存在产权模糊与产权虚置等问题。对此，要进行农村土地产权明晰化改革，在全面推进土地确权的基础上，通过确权颁证来为土地空间置换、权属调整、地籍管理创造条件。整治过程中的新开发土地要及时入籍备案，对其经营权的确定要在严格审查经营者的目的与资质之后，按照法律法规进行处理。
3.农村土地综合整治要与产业化生态化结合
土地综合整治要求体现农业用地结构多元化和农业生态用地多样化的要求，要将农村土地视为完整的生态系统，根据区域内不同镇村地理条件、土壤类型、生态类型、产业特色和人文特点等进行有差别的设计。项目的实施，必须与土地流转及产业化经营相结合。通过市场机制和产业化的运行，最终实现项目实施的规模化、资金使用效率的最大化以及投资受益化。
4.加强项目整合，统筹投放使用资金，提高项目资金的使用效益
土地综合整治是一个综合性工程，要制定各具特色的有差别化的“宜农则农、宜工则工、宜服则服、宜旅则旅”的各镇、村的新农村建设规划和土地整治专项规划。要在顶层设计上建立涉农相关部门的联动机制，整合各有关部门的涉农资金，集中打造新农村建设区，采用“渠道不变、集中投入、各计其效”的资金管理模式，形成了“各炒一盘菜、共作一桌席”的良好效果，以提高项目资金的使用效益。同时项目的施还要构建多元化融资渠道，除了政策性投入，还可以积极吸引社会投资参与农村土地综合整治工作。
邛崃市和金堂县具体的做法主要是:
一､实行综合整治｡邛崃市､金堂县按照省委､省政府制定的“金土地”工程实施规划,以土地整理项目建设为契机,统筹规划､综合布局,大力开展农户搬迁,集中建设中心村和聚居点,推进社会主义新农村建设｡邛崃市乐平乡坚持用统筹城乡的思想进行规划,按照“生产发展､生活宽裕､乡风文明､村容整洁､管理民主”的社会主义新农村建设要求,紧紧把握住田､水､林､村､路综合整治的原则,实施土地开发整理项目｡在广泛征求群众意见基础上,以村为单位,集中连片,科学选址,统一规划农民集中居住区､配套商业区和文化娱乐区｡通过综合整治,乐平乡项目区耕地连片､规整,道路通畅;新建的中心村庭院整洁,水电气配套进户,极大地改善了村容村貌和农民群众的生产生活条件｡
二､加强统一领导｡邛崃市､金堂县的土地整理工作之所以能在较短的时间里取得很好的效果,主要是因为当地党委､政府加强统一领导,国土资源､财政､农业､水利､交通､规划等部门充分发挥各自部门的职能特点和技术专长,分工协作,形成合力,避免了各行其道的单打一做法,集中资金､技术､人力､物力,加快了项目实施进度,提高了工程质量｡金堂县福兴乡土地整理项目建设内容包括土地整理､宅基地复垦､小流域综合治理､中心村和聚居点､生活配套设施､古镇保护､畜禽养殖场等建设和改造｡在金堂县委､县政府的统一领导下,县国土资源部门牵头,县财政､农业､水利､交通及规划等相关部门共同参与项目的总体规划制定､可行性研究､施工设计,共同为这一项目筹集配套资金900多万元,集中建设中心村的水､电､路､燃气和通讯､绿化等配套设施,安装了排污管道,建设了畜禽养殖中心和现代农业科技园区,建设了乡级公路,美化了周边环境｡
三､完善相关政策｡邛崃市､金堂县政府十分重视制定和完善与田､水､路､林､村综合整治及社会主义新农村建设相适应的政策与制度创新｡在政策制定工作中,十分注重发挥市场配置资源的基础性作用,从实际出发,经过调查研究后开展政策制定工作,逐步建立起了一套与田､水､林､村､路综合整治和建设社会主义新农村相适应的政策｡金堂县为促进城乡一体化建设,在开展占补平衡土地整理项目建设时,根据当地经济发展状况和农民经济条件,按照“统一规划､统一建造､统一分配､分批拆建､集体补偿､保护耕地”的原则,制定了建设中心村､聚居点的补助政策,对搬迁农户平均每人给予5000元的建房补贴,基本解决了农民建房资金不足的问题｡工程完工后,项目区1/3左右的农户搬入中心村居住｡其中部分农民利用这个机会弃农经商,既活跃了农村商品经济,提高了农民收入,又促进了耕地集约利用,为农业产业结构调整创造了良好条件｡
四､拓宽投资渠道｡按照工业反哺农业的指导思想,根据城乡一体化建设的需要,邛崃市和金堂县对项目投资体制和投资范围进行了大胆改革,坚持政府主导､群众参与､项目运作､社会介入､科技支撑的运作模式,努力实现投资结构多元化,促进土地整理工作的深入开展｡在邛崃市和金堂县投入土地整理项目的资金中,既有国土资源部门的新增建设用地有偿使用费､土地复垦费､土地出让金用于农业土地开发部分､新增耕地折抵指标流转收入等资金,也有来自农业､林业､建设､水利和规划等各部门的中低产田改造资金､农田水利建设资金､水利部门的小流域治理资金､交通部门“村村通资金”等｡同时,邛崃市､金堂县还积极鼓励单位和个人开展土地整理,通过指标流转市场,有偿流转农用地整理指标折抵和建设用地指标置换政策,筹集资金｡为加强资金的统一管理,邛崃市､金堂县还建立了土地整理专项基金,设立了土地整理资金管理专户,对上述三类资金统一管理,统筹安排,合理使用,集中投入土地整理项目区建设,使之产生良性互动,形成1+1大于2的良好效果｡同时,邛崃市和金堂县根据迁村并点工作的需要,在充分调查研究基础上,适当扩大了项目的投资范围,加大了对占补平衡项目区农民房屋搬迁､补偿和重建的资金投入力度｡
五､保护生态环境｡在土地开发整理中,邛崃市､金堂县从构建社会主义和谐社会出发,十分重视对土地景观和生态环境的保护,尽量减少土地整理项目对动植物生存环境和自然景观的破坏,并在此基础上采取积极的措施,建设更加合理､功能更强的景观生态环境｡邛崃市在开展土地整理时,特别注意在项目规划､工程设计和施工建设中采取多种技术手段和措施,加大对项目区土地景观､生态环境､历史遗迹和旅游文化设施的保护与建设力度,实现了项目区农业､环境､自然生态､土地景观､旅游文化产业的综合发展,满足了项目区域人与自然协调发展的需要,促进了区域经济协调统一发展｡
邛崃市､金堂县以土地整理为契机,实行田､水､林､村､路综合治理,积极促进社会主义新农村建设的做法,使人们进一步认识到了土地开发整理在推动社会主义新农村建设中所具有的重大作用｡为了充分发挥土地开发整理在推动社会主义新农村建设中的作用,使土地开发整理为社会主义新农村建设作出新贡献,现就今后的土地开发整理工作提出以下几点建议:
一､统筹城乡,综合布局,进行田､水､林､村､路综合整治｡过去许多地方在开展土地开发整理工作时,由于认识上不到位,注重了对田､水､林､路的治理,忽视了对村庄的整治,影响了项目建设综合效益的实现｡因此,今后在开展土地开发整理工作时,要注重土地开发整理项目建设与其他有关部门专项规划的衔接,综合考虑不同地区地貌地形特点､制约农业经济发展的主要问题及经济社会发展水平等不同因素,在广泛征求当地农民意见基础上,把农村的建设和发展纳入城乡一体化的布局中,使城镇社区与农村村落､居住区与畜禽饲养加工区､工业园区与农业生产基地､生产生活设施与生态环境成为一个有机整体｡要以村为单位,集中连片,综合治理,形成腾地､归并､整治､造田的一条龙实施模式,做到农田向规模经营集中､居民点向中心村和小城镇集中､乡镇企业向工业园区集中,最终实现彻底改变农村面貌､提高农民居住水平和生活质量的目的｡
二､坚持“四统一”运作模式,形成合力｡随着中央对农村工作重视程度的不断提高,各部门投入农业和农村的资金也不断增加,但目前存在资金投入较为分散的问题｡具体表现为部门之间各搞各的规划,各做各的项目,各投各的资金,没有形成合力｡这种分散管理的局面不能满足项目区田､水､林､村､路综合整治的需要,也不利于开展社会主义新农村建设｡因此,今后各地在开展土地开发整理项目建设时,应实行统一领导､统一规划､统一投入和统一实施的“四统一”模式｡即在各级党委､政府的统一领导下,围绕土地开发整理的总体要求和建设目标,由国土资源部门牵头,有关部门共同参与项目规划,对项目区田､水､林､村､路进行综合整治｡各部门在统一规划基础上,分工协作,集中投入,统一实施项目建设,实现土地开发整理与小流域治理､生态环境保护､现代农业园区建设､农业综合开发､农村宅基地改造､城乡一体化建设相结合｡“四统一”模式的好处是打破了部门壁垒,使各部门在土地开发整理工作中相互支持,协同配合,充分发挥各部门的职能特点､技术专长和资源优势,形成合力,更好地推进项目实施工作｡
关键词 水土流失；现状调查；效益分析；对策建议；苏集河
中图分类号 S157.2 文献标识码 A 文章编号 1007-5739（2015）08-0264-02
目前，我国经济和社会进入了科学、全面、协调发展的新时期，全党全社会高度重视“三农”问题，党中央、国务院出台了一系列有关“三农”工作的方针、政策，农业综合开发水土保持作为国家支持和保护农业的一项重要战略措施，面临难得的发展机遇。康乐县苏集河小流域国家农业综合开发水土保持项目（以下简称“康农发水保项目”）是国家实施的水土保持重点工程，是国家农业综合开发项目的重要组成部分。结合当地的社会经济条件、流域内自然生态条件，将此项目工程作为切入点，实施农发水保项目有利于加强丘陵区农业基础设施，不仅能提高农业综合生产能力、促进当地经济社会发展、加快群众脱贫致富步伐，而且可以防止水土流失，改善生态环境。
1 项目背景及实施目的[1]
根据水利部、国家农发办审定的《农业综合开发水土保持项目甘肃省实施规划（2014―2019年）》及国家下达甘肃省的投资规模和治理任务，将康乐县确定为2014―2019年国家农业综合开发水土保持项目实施县；并且根据《关于做好农业综合开发水土保持项目2014年度前期工作的通知》（甘水利水保函法2014[7号]），依据通知精神实施区域的选择，坚持重点突出、集中治理、规模治理的原则，在总规划确定的项目区内，选定苏集流域为2014年项目实施区。
康乐县2014年农发项目下达财政资金390.02万元，其中中央投资285.00万元。通过治理后，苏集河小流域治理程度达到70%以上，有效改善流域生态环境，减轻水土流失危害，减少泥沙下泄，减轻滑坡、崩塌、泥石流等地质灾害，改善群众生产生活水平，促使农民尽快脱贫致富，保证农业生产和区域经济可持续发展，实现生态环境与经济发展的良性循环。新增水土保持综合治理面积9.5 km2，其中坡改梯190 hm2（含田间道路16 km），营造水保林186.67 hm2，封禁573.33 hm2，布设谷坊3道，为当地农村经济可持续发展提供发展平台。
2 苏集河小流域现状
2.1 自然生态
苏集小流域位于康乐县西北部，海拔2 088～2 412 m，属温带干旱半干旱气候，多年平均降水量519 mm，平均风速1.0 m/s，多年平均气温7 ℃。根据《康乐县地表水资源》分析计算，项目区多年平均径流量为52.98万m3，多年平均输沙量为1.04万t，年平均径流深85 mm。耕地坡度多在5～15°之间，黄土覆盖较厚，河道左岸坡陡沟深，多为荒山荒沟，梁底较平缓；右岸坡耕地较多，沟壑纵横，水土流失严重，沟壑密度1.6 km/km2。土地类型主要为梁峁缓坡、梁峁陡坡、沟边陡坡、水平梯田等几种类型，以黄绵土为主，阳坡为山地黄绵土，阴坡为山地黑垆土，土壤有机质含量为0.52%～1.34%，耕地土壤贫瘠，全氮量含量在0.04%～0.31%之间，速效磷在1～40 mg/kg之间，速效钾在88～512 mg/kg之间，碱解氮在40～198 kg/kg之间，大部分土壤耕层养分缺磷少氮，但钾富余。植被类型属黄土高原森林草原区，由于长期的开荒垦殖，天然林分布很少，林草总面积152.96 hm2，其中，林地面积74.16 hm2，草地面积78.8 hm2，林草覆盖率72.0%。
2.2 社会经济
项目实施区涉及苏集镇的塔关、苏集、高楼子、周家沟及马寨村的部分区域，流域总面积21.3 km2，总人口9791人（其中农业人口8 831人），2 175户，人口密度460人/km2。2013年底，项目实施区农村各业总产值3 126.36万元，其中：农业2 223.22万元，林业75.07万元，牧业697.38万元，副业130.69万元。粮食总产量3 321.23 t，人均产粮376.09 kg，农业人均纯收入3 568元。
2.3 基础设施
项目实施区交通便利，村村通道路，部分道路已硬化；信息畅通；人畜饮水问题基本得到解决；农户供电普及率100%；与20世纪90年代相比，群众接收教育程度和医疗服务水平有很大提高；无水利灌溉条件，属于典型的旱作物农业区。
2.4 土地利用
项目实施区现有耕地面积1 186.48 hm2，坡度多为25°以下，梯田地500.17 hm2，沟坝地3.54 hm2，乔木林50 hm2，疏林地220.48 hm2，草地78.8 hm2，其他非生产用地（居民地和道路等）21.03 hm2。项目实施区虽然土地资源十分丰富，但由于土地贫瘠，加上农民常采用掠夺式经营，土地生产力下降，严重制约农业生产的可持续发展和农民生活条件的改善。
2.5 水土流失
项目实施区水土流失主要以水蚀为主。林草覆盖率较低，土壤侵蚀模数3 000 t/（km2・年），年土壤侵蚀总量6.39万t，属于中度侵蚀区。水土流失面积21.3 km2，其中轻度侵蚀面积4.43 km2，占水土流失面积的20.8%；中度侵蚀面积7.46 km2，占水土流失面积的35%；强度侵蚀面积9.41 km2，占水土流失面积的44.2%。水土流失形式主要为面蚀、沟蚀和崩塌。
3 水土流失成因、危害及防治经验[2]
3.1 水土流失成因
一是自然因素。项目实施区降雨时空分布不均，易产生水土流失。以黄土为主的土壤，容易产生重力侵蚀。流域内植被覆盖度较低，土壤抗冲能力差，导致水土流失较为严重。二是人为因素。项目实施区开发利用土地资源不合理，加剧了水土流失，人为的经济开发建设活动，破坏、扰动了地表植物和原生坡面，造成新的水土流失。
3.2 水土流失危害
一是水土资源遭到破坏，水土流失在一定程度上降低了土壤肥力，进而降低了土地生产力，导致单位面积土地作物产量大幅下降，严重影响和制约当地的农牧业生产，限制农牧民增产增收。二是水土流失增加了地表径流，对沿线村庄内的基础设施造成危害，严重威胁当地群众的生命财产安全。三是水土流失导致地表植被减少，植被覆盖度降低，生态环境进一步恶化。
3.3 防治效果及经验
项目实施区于20世纪50年代开始了造林种草。目前累计采取水土保持措施面积656.67 hm2，治理程度30.8%。近年来，县委、县政府高度重视水土保持执法监督工作，使人为破坏水土保持设施的行为明显减少，水土保持设施保存率显著提高。当地在多年的水土流失治理中积累了较为丰富的经验，开展了以梯田建设为主的坡耕地改造，梯田建设质量和数量得到大幅度提升，建设规模由以前的乡（镇）村自行组织建设，转变为整村、整流域推进，组织形式由以人为主的零星自建，转变为机修为主、人机结合、部门联合、项目支撑、齐抓共管的新格局。
4 项目建设实际做法及措施[3-6]
4.1 实施总体规划布局
根据项目实施区的地形、地貌和水土流失规律，土地利用现状和当地经济社会发展、产业结构调整等情况，在充分征求群众意见的基础上，选取近路、近村、近水源，集中连片，坡度相对较缓的坡耕地布设梯田，以道路为骨架，田地沿等高线布设，大弯就势，小弯取直，便于耕作。合理布设造林地、田间道路和沟道小型拦蓄谷坊工程，做到田、林、路和沟道治理工程措施科学配置。流域以治理水土流失为中心，采取工程、植物措施相结合的办法，设计沟、坡兼治的总和防治体系。实施坡改梯和造林等坡面治理工程，通过改变微地形，拦截径流泥沙，改善农业生产条件和植物生成环境，提高土地生产力。对5～15°的坡耕地布设机修水平梯田，推行水土保持耕作措施，保土育肥。
4.2 因地制宜科学设计
以《水土保持综合治理技术规范（GB/T16453―2008）》为设计依据，主要设计形式以水平梯田设计、水保林工程设计及谷坊工程设计为主。水平梯田按当地20年一遇6 h最大降雨量设计，造林整地工程按当地10年一遇6 h最大降雨量设计；谷坊工程按当地20年一遇6 h最大降雨量设计。根据不同的地形特点进行不同设计，具体如下：①土地资源评价结果和土地利用调整方向以及人口、劳力等情况，确定梯田建设规模及进度。②梯田布设在地形比较完整、土层深厚、土质好、原地面坡度在5～15°之间、距离村庄较近、交通方便的地块。尽可能集中连片，合理配套田间道路，便于机械化耕作。③梯田块地沿等高线布设，兼顾等宽，大弯就势，小弯取直，宽适当，长不限，在地形比较复杂的地段，尽量使埂线平滑。机修梯田面宽度不小于9 m，田块长度宜长则长，宜短则短。④合理调整总体布局和产业结构，建设高效益水土保持林。⑤坡度大于25°水土流失严重的荒山荒坡荒滩荒沟采取封禁措施。⑥建设谷坊等小型水保工程，拦蓄地表径流和泥沙，抬高侵蚀基准坡面。
4.3 严格程序，精心施工
项目实行责任主体制、招投标制、工程管理合同制、工程监理制、项目公示制、投劳承诺制、县级报账制等各项制度管理。施工期间严格按照规范、程序精心施工。梯田、人工造林、封禁和谷坊工程建设与季节密切配合，植物措施以春、秋季施工为主。该流域内干部群众通过水保人员的指导、培训和以往在水土保持治理中积累的经验，具备了丰富的施工知识和操作技能，能够满足工程建设的需要。梯田工程施工主要采取组织群众和专业机修队相结合的形式；而水保林、封禁措施择优选择专业队整地承包栽植；谷坊工程选择有土建资质的建筑公司承建。
4.4 强化管理，规范运行
根据项目管理成立了康农发水保项目领导小组。康乐县水土保持管理局作为项目的建设单位，对项目的工程质量、工程进度和资金管理负总责，在项目建设过程中进行组织实施、协调管理。按照项目管理的要求，与监理单位签订监理合同，由监理单位提出监理规划和监理实施细则，具体对项目的实施进度、质量、投资、安全进行全过程监督，并对建设单位和施工单位的合同执行情况进行严格监理。项目建成后，由相应管护主体落实管护人员、管理责任和管护经费，分类确定管理模式，科学合理设置管理机构，建立新型的工程管护运行机制，坚持“谁经营，谁受益，谁管理，谁维护”的原则，保证项目的效益正常发挥。梯田工程原则上权属不变，坚持谁承包谁维护；田间道路移交村委会由其指派专人负责维护保养；水土保持造林工程交所有权人自行负责维护。
4.5 加大水土保持监测
水土保持监测主要包括水土保持措施监测、社会效益监测、经济效益监测和水土保持措施增产效益监测4个方面。采用调查监测法，本年度项目实施区只做一般监测，监测共布设2个监测点，分别布设在苏集镇的塔关、周家沟2个自然村。治理措施每年治理完成后监测1次，苗木成活率监测每年春季和秋季各监测1次，工程措施运行情况的调查在年内汛期结束后监测1次。
4.6 加大科技推广培训
根据康乐县土壤类型的肥力特点，结合产量目标，选在苏集镇的塔关村和苏集村推广玉米全膜双垄沟播技术，推广面积13.33 hm2。应在地膜覆盖的基础上，综合配套以下技术：选用良种、适期早播、选地整地和施足底肥、选膜和盖膜、播种密度、施肥标准以及综合防治病、虫、鼠等。另外，该项目存在技术人员数量相对偏少的问题，在项目全面实施时可能会因技术力量薄弱而影响实施进度。因此，很有必要对项目规划确定进行科技推广的村庄的群众进行玉米全膜双垄沟播技术培训，结合项目建设需要和水土保持技术的经验，聘请专家授课、编印有关技术资料使用手册、参观考察及现场示范相结合的方式，通过培训使广大农民群众熟练掌握此项技术，提高当地群众依靠科学增产、增收和致富的信心。
5 效益分析
依据《水土保持综合治理效益计算方法（GB/T15774―2008）》标准[7]进行效益分析，基础资料依据工程设计资料，产品价格依据2013年第四季度市场询价。
5.1 经济效益
梯田工程直接经济效益按增产小麦1 125 kg/hm2，小麦按市场价2.8元/kg计算，可增加直接效益59.85万元；项目实施后，人均产粮达到400.29 kg，人均纯收入由3 568元增加到3 636元。项目的实施增加了人均收入，提高了群众生活水平。
5.2 蓄水保土效益
按照各项保水保土效益计算，项目实施后蓄水将达到8.97万m3，共保土2.80万t。经过1年的集中治理，新增治理面积9.5 km2，水土保持治理面积累计达到16.06 km2，水土流失治理程度达到75.4%，减轻了水土流失，保留并增加了土壤的有机质和N、P、K的含量，改善了土壤生态系统的良性转化和循环。
5.3 生态效益
项目实施后，区域林草面积增大，林草郁闭度提高，植被覆盖率提高28.5%，生态系统功能显著增加，单位面积生物产量也将会明显提高，项目区自然生态环境将得到有效保护和明显改善。
5.4 社会效益
通过兴修梯田，粮食单产逐年提高，流域内人均纯收入由现在的3 568元提高到3 636元，群众生活水平显著提高。项目实施后，可明显减少水土流失，提高土地的生产力，通过梯田工程和造林工程等措施的实施，不但有利于人们生产、生活条件的改善，而且有利于项目区生态环境资源的长效利用。
6 对策及建议
项目管护难一直是制约苏集河小流域农业综合开发水保项目发展的一个瓶颈，项目建成后损毁等，严重影响开发项目长期效益的发挥。根据此次调查研究认为，应通过以下几个途径加强管理：一是广泛宣传教育。开展多种形式的宣传教育，发动农民群众参与工程设施的维护管理，营造“工程管护，人人有责”的良好社会氛围。二是明确管护责任。要高度重视工程设施的建后维护管理工作，督促使用、受益人对工程设施进行管护，定期对维护管理情况进行检查，确保工程设施的正常运行。三是落实管护经费及责任。制定工程运行管理办法，落实工程设施的维护管理经费，确定工程设施监管单位和受益人的责任，对破坏项目工程设施的行为，要严厉查处；对工程设施维护管理不力，要追究责任。四是创新管护责任方式。统一规划，明晰产权的管护方式，把树的产权移交给所在地农民，实行“谁家的田头，谁家管理，谁家受益”，从而调动农民群众对项目管护的积极性。
7 参考文献
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[2] 王宏，秦百顺，马勇，等.渭河流域水土保持措施减水减沙作用分析[J].人民黄河，2001（2）：18-20.
[3] 刘立权，宋国献，韩冰，等.辽宁省实施国家农业综合开发水土保持项目的成效及经验 [J].中国水土保持，2015（1）： 25-27.
[4] 郑晓峰.闻喜县实施农业综合开发水土保持项目的做法与成效 [J].中国水土保持，2011（12）：62-63.
[5] 张志勇，王志坚.农业综合开发水土保持项目的实践与探索 [J].山西水土保持科技，2006（1）：30-31 .
论文摘 要： 近年来，招远土地规划成果显著，大大提高综合生产能力，这源于在开发土地资源同时，科学论证，科学规划，土地开发整理资金落实措施到位，工作环环相扣。
招远市地处山东半岛西北部现辖十个镇三个办事处和一个经济技术开发区，全市总人口56.88万人，土地总面积1433.18平方公里，属低山丘陵区，山区丘陵分别占总面积的40.9%和43.3%，土地后备资源比较丰富.多年来，招远市把开展土地开发整理，提高农业综合生产能力作为落实土地基本国策，实现全市耕地总量动态平衡的重要措施来抓，坚持保护与开发并重，开源与节流并举，在严格控制非农建设占用耕地的同时，努力搞好土地后备资源的开发利用。开展山、水、林、村土地综合开发，取得显著成效。自2001年以来招远市实施国家和省、市、县四级土地开发整理项目30个，累计投入2.1亿元，项目总规模0.913万hm2，新增耕地0.10万hm2，确保了全市耕地面积的相对稳定，为实现全市耕地总量动态平衡，促进经济发展发挥了重要作用。
一、土地开发整理工作的基本做法
（一）领导重视
招远市各级党委政府认真贯彻土地的基本国策，一手抓保护，一手抓开发，在搞好基本农田保护的同时，大力开发土地后备资源。市政府先后出台了《招远市土地开发整理管理暂行办法》和《招远市土地复垦管理暂行办法》。为保证土地综合开发专人抓、专人管，及时解决土地开发过程中遇到的困难和问题，市政府成立了以分管市长任组长，国土、财政、农业等部门主要负责人为成员的招远市土地开发整理领导小组，各镇（办、区）也相应地成立了领导机构。同时加大宣传力度充分利用广播、电视、标语、宣传车等多种形式，宣传《土地管理法》和“土地开发整理复垦”等有关法规政策以及全市土地开发整理情况，提高人民群众对开展土地整理重要性和必要性的认识。通过土地开发整理实现全市耕地占补平衡。
（二）规划科学、合理整治开发
招远市土地总面积1433.18平方公里，根据全市土地变更调查资料显示，目前，全市未利用土地面积，6907.81hm2(合10.36万亩)，通过对现有集中连片的农用地区域进行田、水、路、林、村综合整治，提高土地利率，增加有效耕地面积及其他农用地面积，经过科学论证，至2020年全市共划定6个土地综合整治区：1玲珑镇土地综合整治区、2大秦家镇土地综合整治区、3阜山镇土地综合整治区、4夏甸镇土地综合整治区、5毕郭镇土地综合整治区、6齐山镇土地综合整治区，整治规模2.4万hm2，增加有效耕地500hm2。
（三）加大投入优质、高效
招远市努力把握土地开发整理资金收、管、用3个环节。一是收好。对非农建设占用耕地的企业和个人，严格按照土地管理法规定的标准收取耕地开垦费，同时，足额收取新增建设用地有偿使用费。自2000年以来，招远市共上缴新增建设用地有偿使用费2.3亿元；收取耕地开垦费1.2亿余元。二是管好。对耕地开垦费和由省返还的新增建设用地使用费由市财政局设立了专户，严格管理，专项用于土地开发整理，努力做到资金跟着项目走。三是用好。确定项目时，在各镇区申报的基础上，由国土财政两家组织水利、农业等单位专家进行现场勘察，从不同角度进行审查，广泛征求意见，论证项目实施的可行性，明确开发项目的总体要求，确保立项一个，实施一个，成功一个，2002年以来，立项申报国家投资项目5个，省投资项目4个，市级项目3个，县级投资项目13个，项目总规模0.91万hm2，总投资2.1亿元，2010年又申报了1个市级投资项目，总规模525.36hm2，投资1千万元。
（四）措施完善、落实到位
近年来，招远市政府先后出台了《招远市土地开发整理复垦项目管理暂行办法》、《招远市土地开发整理复垦项目质量管理办法》和《招远市土地开发整理复垦项目施工招标管理暂行办法》，项目管理办法对项目从立项申报、实施到验收提供的材料等均一一细化，做出明确要求；项目实施办法的核心内容就是落实项目管理规范化、项目实施透明化、土地整理市场廉洁化。具体工作中，认真落实了"五项"制度，即所有国家、省、市投资项目都建立了项目法人制、工程招标投标制、工程监理制、合同管理制、项目公告制。
二、招远市土地开发整理的成效及经验
招远市通过对土地整理项目的实施取得了很好的社会效益，经济效益和生态效益。一是社会效益，通过土地开发整理，增加了耕地，缓解了突出的人地矛盾，实现了全市耕地总量动态平衡，也保障了全市城市化、工业化用地，有力地支持了经济建设。二是经济效益通过土地开发整理，改善了农业生产条件，优化了土地利用结构，促进了农民增收，如毕郭镇近年来共组织土地开发整理2390hm2，新增耕地面积达333.3hm2，全部用于发展高效农业，成为远近闻名的西瓜、甜瓜生产基地，大幅度提高了农民收入。三是生态效益，通过土地开发整理，项目区生态系统得到保护，从根本上改变土地干旱问题，减少了水土流失，增加了耕地面积，提高了林木覆盖率。
（一）几点经验
1. 提高认识领导高度重视是搞好土地开发整理工作的关键。招远市委、市政府对土地开发整理非常重视，市委、市政府主要领导、分管领导多次对土地开发整理工作作出批示，提出明确要求，推动了全市土地开发整理工作的开展。
2. 多方筹措加大土地开发整理资金投入是搞好土地开发整理工作的保障。目前，招远市在土地开发整理资金投入上，主要把握了以下几点：一是充分利用后备资源潜力较大的优势，积极争取国家和省土地开发整理专项资金。二是严格按标准收取非农建设占用耕地新增建设用地有偿使用费和耕地开垦费，把新增建设用地有偿使用费地方返成部分和耕地开垦费，全部用于土地开发
3. 完善制度规范化管理是搞好土地开发整理的基础。招远市政府先后出台了《招远市土地开发整理复垦项目管理暂行办法》、《招远市土地开发整理项目质量管理暂行办法》和《招远市土地开发整理项目施工招投标管理暂行办法》。这些办法的制定和出台，为进一步规范土地开发整理项目的实施奠定了基础。保证了工程质量，确保了项目的顺利实施。
4.健全机构加强队伍建设是搞好土地开发整理工作的重要方面。目前，招远市国土资源局虽然已配备有专人负责土地开发整理，但尚没有成立专门机构，只有机构健全，才能责任明确更好地开展土地开发整理工作。
三、招远市强化土地开发整理的对策
（一）进一步强化领导，完善目标责任。土地开发整理是一项系统工程，政策性、技术性和实践性很强，单靠哪一个部门难以为继，必须切实加强组织领导，各有关部门互相配合，充分发挥各自工作优势，争取多渠道投资，加大项目投入力度。项目所在镇相应成立镇长任组长的土地开发整理项目管理领导小组，负责项目实施过程中督促检查和协调，保证工程的顺利实施和质量保障。健全完善土地开发整理目标管理责任制，市和镇、镇和村层层签订责任状，明确各级的职责和任务，切实为民办实事、办好事、造福子孙后代。
（二）进一步深化改革，完善管理制度。随着实践的深入，土地开发整理从立项到实施，从项目管理到资金管理，必须建立和完善相应的配套制度。国家、各省投资的重点项目要全面实行公告制、法人制、合同制、招投标制、监理制等“五制”管理方式，项目库项目本着“因地制宜、先易后难”的原则，平衡推进，稳步发展。要建立土地开发整理专项资金，引导和调动集体和个人投资积极性，国家、集体、个人一起上，多方集资搞开发相应完善提高耕地开垦费征收标准、土地开发整理与建设用地审批挂钩制度、异地占补平衡制度、城乡建设用地增减挂钩、竣工项目奖励制度、镇村干部责任考核制度等配套政策，建立健康、良性的运作机制，实现项目管理制度化、程序化。
（三）进一步细化调查，完善开发原则。农村土地整理中对未利用土地的开发比较普遍，对现有耕地综合整治还有一定的局限性。随着认识水平和科技手段的不断改善，将耕地整理、露采矿山废弃地复垦与未利用土地开发相结合，形成城乡土地整理全面发展的新局面。全市多为低山丘陵区，土地后备资源的类型多、分布较为零散。要全面展开一次大调查，查清各类未利用土地的类型、数量与分布，查清全市土地资源潜力及开发利用的方向。通过调查分析，进一步明确“山区以改善生态环境为主的开发利用，丘陵和平原地区推进土地整理，有复垦任务的地区积极复垦”的土地开发整理基本原则。
（四）进一步硬化措施，完善科学规划。为使土地开发整理更具有科学性、合理性，保证开发整理一片、成功一片，土地开发整理必须根据社会经济发展计划，以土地利用总体规划为先导，以土地开发整理专项规划为基本前提，通过采取经济、法律和技术手段及措施，实施对土地综合治理，最终达到优化配置土地资源，促进土地资源按规划确定的用途利用，提高土地利用率和产出率。要坚持土地资源可持续利用的原则，科学指导、合理规划，因地制宜、合理布局。要树立精品意识，凡是进入国家、省级重点项目和项目库项目，要及时组织农业、水利等部门科技人员组成技术专家组，编制项目实施规划方案，上报审评，使规划的科技含量大大提高，保证项目顺利实施。
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