关键词：经济转型 生态风险 现代性 市场经济 风险治理
生产力是社会发展的决定力量,生产力的发展会使社会呈现出不同状态,社会转型是其重要表现之一。处于社会转型期的当代中国,其发展面临着一系列的问题与风险,其中生态风险已成为当前制约中国现代化建设的一个瓶颈。为了确保当代中国经济社会的发展,生态风险的治理显得尤为必要。
一、经济转型与生态风险
随着全球化的不断推进,社会转型已成为一种普遍的现象。当代中国社会转型是指中国由传统社会向现代社会的转型。社会转型是一个包括经济、政治、文化等领域的全方位的系统工程,其表现在经济领域中就是经济转型,即一个国家的经济体制和发展模式由一种形态向另一种形态的转变。经济转型包括制度变迁和经济发展两层含义。制度变迁一般是政治体制变革、社会制度改变导致的结果,而经济发展主要是指经济运作方式从一种模式向另一种模式的转变。
经济转型是当今世界颇受关注的焦点问题之一。当代中国社会经济转型主要表现为经济体制由计划经济体制向市场经济体制的转变、经济增长方式由粗放经营向集约经营、从封闭经济向开放经济的转变。
人类社会源于自然,人类的发展更离不开一定的自然环境,其中作为自然环境重要组成部分的生态环境与人类发展的关系更为密切。所谓生态环境,是指由生物群落及非生物自然因素组成的各种生态系统所构成的整体,主要或完全由自然因素形成,并间接地、潜在地、长远地对人类的生存和发展产生影响。处于社会转型期的当代中国,其经济发展离不开一定的生态环境,而生态环境的好坏也与当代社会经济的发展密切相关。
一方面,经济发展是在一定的生态环境中进行的。当代中国的经济转型离不开生态发展的大背景,良好的生态环境可以为经济体制顺利地由计划经济体制向市场经济体制的转变、经济增长方式由粗放经营向集约经营、从封闭经济向开放经济的转变提供有利的条件。而不良的生态环境却在不同程度上阻碍着社会经济转型的实现,最终会导致人类生存环境的总体恶化。另一方面,生态环境也离不开一定社会的经济发展。人类与自然是一个有机的统一体,当社会经济发展中体制转变比较顺利、经济增长方式相对比较科学时,就会有利于生态环境的正常发展。相反,如果经济转型是以牺牲环境为代价,就会极大地破坏生态环境,产生巨大的生态风险。
二、中国经济转型面临巨大的生态风险
中国的经济改革起始于1978年,并于1992年提出了建立社会主义市场经济体制的目标,正式明确地提出由计划经济体制向市场经济体制转型。三十多年来,我国的产业结构不断趋于合理,经济增长方式正由粗放型向集约型转变,国民经济得到快速增长,综合国力显著提高。可以说,我国的经济改革取得了巨大成就。但另外,我们也要看到,经济发展过程中同时还存在着一些问题。这些问题正在制约着经济社会的正常发展,特别是对人类赖以生存的生态环境产生巨大的影响,引起严重的生态风险。
(一)何谓生态风险
风险(risk)是社会发展到一定阶段所必然出现的一种现象,是社会可能面临的危机状态和灾难性危险。风险本身并不是“危险”(danger)和“灾难”(disaster),而是一种危险和灾难的可能性。风险可以区分为“外部风险”(external risk)和“被制造出来的风险”(manufactured risk)两种类型。“外部风险就是来自外部的因为传统或者自然的不变性和同定性所带来的风险”;“被制造出来的风险指的是由我们不断发展的知识对这个世界的影响所产生的风险,是指我们在没有多少历史经验的情况下所产生的风险。”在全球化时代,人们面临的风险主要是“被制造出来的风险”或称“人造风险”。
作为一种常见的风险,“生态风险(ecological risk)就是生态系统及其成分所承受的风险。它指在一定区域内,具有不确定性的事故或灾害对生态系统及其成分可能产生的不利作用,包括生态系统结构和功能的损害,从而危及生态系统的安全和健康。由于它的潜伏期长,出现过程缓慢,不像金融风险那样明显突发,所以很容易被忽略和轻视。然而,生态风险一旦从潜能转变为现实压力,却极难防范和缓解。”一般来说,生态风险不是自然风险,从严格意义上来说,生态风险属于吉登斯所说的“人造风险”,“人类某些技术官僚的‘愚昧、狂妄、盲目的乐观’以及民众的从众心理和迷信是生态风险的源头。”
(二)经济转型中的生态风险的表现
我国的经济转型是在全球化大背景下进行的,全球化一方面给我国的经济发展带来重大机遇,另一方面也给我国的经济发展带来严峻挑战,国内外形势的复杂性以及社会主义市场经济建设本身的艰巨性必然使这种转型面临巨大的困难和风险。其中,伴随经济发展过程所带来的生态不安全性会引发严重的生态风险。
生态风险的产生是与经济发展过程中生态环境的恶化密切相关的。生态环境是指由生物群落及非生物自然因素组成的各种生态系统所构成的整体,主要或完全由自然因素形成,并间接地、潜在地、长远地对人类的生存和发展产生影响。生态环境的破坏,最终会导致人类生活环境的恶化。一般来说,生态环境问题可以分为两类:一类是由于人类不合理地开发利用自然资源所造成的生态环境破坏;另一类是由于城市化和工农业高度发展而引起的“三废”(废水、废气、废渣)污染、噪声污染、农药污染等环境污染。由于我国的经济转型是在西方发达国家已经实现了现代化,并由工业社会向后工业社会迈进的背景下进行的,因此,中国既面临由传统农业社会向现代工业社会转变过程中需要解决的一系列问题,同时也要正确面对由工业社会向后工业社会转向中新产生的问题。因此,我国当前经济转型过程中需要共同面对的问题更多、困难更大。其表现在生态领域中就是我国的经济转型不但面临传统意义上的生态风险,同时还要面对新的、更大的风险。
生态风险的产生是由于生态环境遭到破坏、生态系统失去平衡造成的,生态环境遭受破坏的程度越高,风险后果就越严重。当代中国经济转型期的生态风险主要表现为以下两个方面。
第一,生态环境的恶化使生态系统运转不良,引起系统性风险。当前,由于森林资源和湿地面积的减少,会增加灾害性气候的风险,同时也会给生存繁衍于其中的动植物增加生存的风险;水污染和水体系统遭到破坏,会增加依赖水体生存发展的其它生物减少和灭绝的风险;草原面积减少,草场退化,会增加土地半荒漠、荒漠化和载畜量减少的风
险;沙地植被减少、系统遭破坏,会增加沙漠化面积扩大和沙尘暴侵袭风险;农田作物生长环境遭破坏,会增加农产品质量、产量降低的风险;有毒有害固体、气体物质排放会增加人与其它生物的安全风险;水土流失地区生态环境恶化,会加剧土地沙漠化、土地贫瘠、泥沙淤积库坝、河流、湖泊导致洪灾的风险。总之,生态系统遭到破坏,生态发展就会失衡,生态环境随之恶化,正常的生态结构被打破,整个生态系统循环不畅,引发系统性生态风险。
第二,生态环境的恶化使生态系统功能减弱,产生功能性风险。一方面,生态环境恶化会阻碍经济社会的可持续发展。当今中国的发展面临人口、资源和环境三大难题。特别是环境问题已经成为中国经济社会可持续发展的严重制约因素。处在社会转型期的中国,生态环境恶化的程度很严重,近年来,长江、黄河等大江大河发生洪涝灾害的次数在不断增加,经济损失惨重;北方地区沙尘暴肆虐,旱灾不断发生。这一切严重阻碍了中国经济社会的正常发展,对经济社会的可持续发展产生巨大的压力,形成潜在的风险。另一方面,生态环境恶化给社会的稳定产生潜在的风险。人类对资源无节制的开发,自然界可被利用的资源,特别是不可再生资源会变得越来越少,最终会导致资源的枯竭。这种状况不但影响国家的稳定,也给世界的和平发展形成巨大的挑战。
(三)中国经济转型中生态风险的成因分析
1.现代性与生态风险。现代性始于资本主义萌芽时期,经过19世纪到20世纪初的发展完善,到20世纪中后期成为具有世界历史影响的行为制度和模式。现代性在很大程度上推动了社会的发展,但是,其风险性也是显而易见的。一方面,人类对科技理性的过度重视导致生态风险的产生。现代性在自身的发展过程中造成了理性自身的冲突和分裂,理性被分裂为工具理性(科技理性)和价值理性。由于人类对科技理性的过分张扬,科学技术发展也给人类带来严重的风险,使我们今天生活于其中的世界成为一个“可怕而危险的世界”,而这个“危险的世界”正是在人类不断地追求科技进步的过程中形成的。另一方面,人类对主体性的过分张扬致使生态风险出现。在人类发展历史上,人类对现代性的追求过程也是人的主体性的全面张扬过程。主体性的张扬使人类摆脱了神的束缚,凸显了人在整个宇宙中的主体地位。但过度地张扬人的主体性有时会走向其反面,人类一切从自身利益出发,大肆掠夺自然资源、破坏自然环境,造成水土大量流失、土壤不断沙化、环境严重污染、气候逐渐恶化、生态正在失调等一系列生态问题,对人类自身的生存与发展产生潜在的风险。
2.市场经济与生态风险。社会主义市场经济建设还不完善,在经济体制转轨过程中,市场作为主要的调节手段,具有灵活性、竞争性等优势,但由于其还具有自发性、盲目性、滞后性等特点,使不同市场主体在经济发展中,为了自身利益,一方面,盲目开垦荒地、滥伐森林、过度放牧、掠夺性捕捞、乱采滥挖、不适当地兴修水利工程或不合理灌溉,引起水土流失、草场退化、土壤沙漠化、盐碱化、沼泽化,导致森林面积急剧地减少、矿藏资源遭到破坏、野生动植物和水生生物资源日益枯竭、旱涝灾害,对生态环境造成严重的破坏;另一方面,在进行城市化和工业化过程中产生“三废”(废水、废气、废渣)污染、噪声污染、农药污染等严重的环境污染。这不但危及到自然界其他生物的生存,同时也对人类自身的生存和发展带来巨大的生态风险。
三、中国经济转型中的生态风险治理
当前,生态风险事件的频发已使风险成为一种社会常态,它已成为当前中国经济发展必须面对的严峻问题,而且也是制约我国经济现代化的重要因素。为了使中国的经济能够持续、快速、稳定、健康地发展,当前必须要加强对生态风险的治理。
(一)大力开展全民生态启蒙教育
康德认为,启蒙就是从蒙昧无知的状态解放出来,运用自己的理性去分析和判断。随着科学技术的不断发展,科技给人类带来的问题也日益增多。为此,我们必须建构新的启蒙——生态启蒙。首先,要让人们认识到人类已经进入后果严重的世界风险社会,生态风险已经成为人类必须共同面对的全球性问题;其次,要看到科学技术的双面性,特别是要看到滥用科学技术所引起的负面效应;再次,要强化生态文明意识,正确认识和处理人类与自然的关系,确保人与自然的和谐。
(二)建立科学的生态风险管理机制
首先,建立生态风险预警系统。通过设定一系列风险预警指数,并根据对这些指数的计算,及时向社会发出预警信号,使人们对生态风险有充分的准备,有效地防范风险。其次,建立生态风险分析系统。以科学理论为指导,以定量和定性分析为主要手段,通过对生态风险分析系统得来的相关指数进行综合分析,为生态风险控制系统提供科学的依据。再次,建立生态风险控制系统。由国家和其他社会组织通过法律、制度等手段合理分配政府、市场、民间机构、家庭及个人的生态风险管理责任,对生态风险加以控制,以期防范和化解生态风险。最后,建立生态风险补偿系统。要构建政府-社会保障机制、市场-商业保障机制、社会-家庭、社区、民间救助机制三位一体的、系统的、动态调整和迅速反馈的生态风险补偿机制,有效地处理生态风险,及时补偿风险损失,进一步推动社会发展。
(三)树立人与自然平等和谐的生态伦理观
“生态主义者”认为,“所有的生命形式都具有价值”,在内在价值上是平等的。自然界中非人类存在物与人一样,在生态系统中都有发挥其正常功能的权利,都有“生存和繁荣的平等权利”。要充分认识到自然界非人类存在物在整个生态系中的重要价值,人类与自然物之间具有密切的生态关联性。为此,我们要努力将这种平等原则转化为具体行动,善待自然,珍爱生态。同时,还要认识到,随着生态风险的不断扩张,生态问题已经成为一个世界性问题。能否处理好这一问题,既关系到当代人的利益,也会影响下代人的发展。为此,我们必须正确处理当代人之间、代际之间,以及人与自然之间的利益关系,在平等的基础上实现资源共享、责任共担,使人与自然共存共荣,共同发展。
(四)进行生态风险的全球治理
关键词：私人风险；公共风险；政府职能；市场经济；风险机制
中图分类号：F045.51 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2013）26-0007-04
一、问题的提出
政府与市场关系问题是我国经济学理论中的一个重要的综合性问题，涉及到一系列具体问题，包括政府与市场如何分界、政府与市场各有什么职能或功能、政府职能如何转型等等。
我国经济学引入了西方的市场失灵理论和公共产品理论，认为市场本身不能解决的问题归政府治理，如生产和消费的外部效应、垄断、收入分配不公、信息不充分、经济波动，等等；政府的职能在于向社会提供非竞争性、非排他性的公共产品，如法律制度、国防，等等。市场失灵理论和公共产品理论对我们认识政府与市场的关系有相当启发，但是，这种启发在理论上和实践上都有不少局限性。
十多年来，刘尚希发表了一系列文章，从风险理性、公共风险、私人风险的角度，阐释政府与市场关系问题。他认为，政府职能取决于公共风险，而不取决于市场失灵；“在市场经济社会，政府与市场的分工，实质上是不同性质风险的归宿划分。私人风险与市场相匹配，公共风险与政府相匹配。这种对应关系作为一种制度安排，应当说是一种有效的选择。这已为中外社会实践正反两个方面的经验教训所证明。”[1]
笔者认为，刘尚希同时厘清了政府与市场各自的范围和功能，是一种理论上的突破，非常值得关注。但也留下不少重要问题需要深入探讨，比如，如何从一般风险理论认识政府与市场的关系、私人风险与公共风险有什么样的具体特征、私人风险和公共风险有哪些具体内容等等。
风险是普遍存在的客观现象，也是社会建构的主观现象。风险是日常生活的概念，也是科学的概念。一般风险理论起源于保险学，在一般风险理论中，风险可以分为机会风险和损失风险，机会风险指可能获利也可能发生损失的情形，如、投资等；损失风险指不可能获利只可能发生损失的情形，如地震、传染病、环境污染、社会骚乱等。不同语境下，人们总是灵活地使用风险概念，有时指机会风险，有时指损失风险；有时指损失的不确定性，有时指损失本身。笔者从事过保险行业，对一般风险理论有一定了解。在学术研究中发现，如果我们从一般风险理论考察政府与市场的关系，会有很多新的认识。
二、政府与市场的分界
在一个自由的社会中，每个人的活动，比如衣食住行、就业、投资、创业、消费、休闲、选择生活伴侣等等，在一定准则内，可以这样做、那样做，也可以不这样做、那样做，不管怎样，都会有不确定性的后果，可能对自己有利，也可能不利。这些有着不确定性后果的活动，都属于私人风险。概而言之，私人风险包括身、心、名、利四个方面。身指身体健康、人身自由、人身关系、感官享乐等，心指个人的心境、信仰和精神世界，名指人们通过交际、言论、结社、竞选等活动所追求的社会名誉和地位，利指人们所追求和享有的财产。
私人风险基本上是机会风险，其主要特征是：风险因自愿行为和选择而发生；风险的有利以及不利后果由私人承担；私人有能力判断风险的概率以及损失、收益的大小；私人有能力管理和控制风险；可以通过契约方式联合起来共同应对某些风险；常常可以获得与风险有关的信息；风险一般是可接受风险。这里所说的私人，包括自然人，也包括非属于政府的各种社会组织，例如家庭、企业、社会团体等。
无数的无限多样化的私人风险治理活动就构成了市场。人们在市场中的行为是相互影响的，互为风险，互为机遇。竞争机制、价格机制、供求机制等市场机制，都是以风险为核心的。在市场中，每个人都是风险人、经济人、理性人。市场的范围，就是私人风险治理，就是人们的自主选择行为。市场的功能和意义，就是使人们能够通过平等的自由的交易活动，去实现私人的生活计划和目的，获得身心名利的综合发展，获得幸福。当然，市场并不是完美无缺的，在市场失灵的地方，政府应当发挥其相应的作用。
市场和私人风险治理天然地与公民自由权有关。公民没有自由权，也就根本谈不上私人风险治理，个体生存就缺乏意义，社会发展也必然失去动力和活力。我国改革开放之所以能取得巨大成就，根本原因就在于建立了市场机制，公民有了私有财产权、自由就业权、生产经营自等等。应当看到，很多改革措施是一种经济政策，同时也是一种政治进步。
人们的生活中必然面临着战争、地震、传染病等风险，这类风险是损失风险，是公共风险。其主要特征有：每个人的生命、财产和权利都可能受到风险的侵害；每个人都需要风险治理的保护，都有受益权，在受益权方面没有排他性；个人在享有风险治理利益方面没有竞争性，某个人的受益并不减少他人的受益；风险不是个人冒险行为的结果；个人无法预料、抵御和逃避风险；个人难以获得与风险有关的信息；风险是个人难以承受的。
市场和社会个体是无法有效地应对和治理公共风险的，公共风险只能由政府进行治理。政府就是一个社会的保险公司，“为每一个社会成员提供市场所不能提供的各种‘保险’，社会成员所缴纳的税收本质上就是一种‘保险费’。”[2] 这也意味着，如果政府治理公共风险的效果不好，或者收取“保险费”过高，社会成员将会以一定方式重新选择政府。
划分公共风险就是划分政府职能。考虑逻辑合理性和政府运行实践相关性等因素，公共风险可以分为以下互相关联的六大类型：
第一，政治风险。指政治性的社会对抗的风险，包括普通社会成员破坏法治、反对国家权威的风险，也包括行政、司法、立法机构及其组成人员破坏法治的风险。
第二，经济风险。指国家宏观经济运行中发生的系统性的风险。市场要素配置失衡、信用恶化等多种因素都可以形成经济风险。经济风险会带来生产及交易活动停滞、通货膨胀、失业、财产贬值、资源浪费等恶果，并引发其他公共风险。
第三，公众风险。指对不特定的社会公众的人身和财产造成损害的风险，主要包括生活及生产经营活动、犯罪、危险物品、科技成果使用、产品消费、环境污染、自然灾害、传染病等等。
第四，个人风险。指与社会成员基本的教育、养老、救助、医疗等保障有关的风险。绝大部分情况下，人们并非由于个人的主观原因才陷入需要政府帮助的困境。如果政府对一些社会成员不提供基本的保障，这些人为了自己的生存，在客观上和主观上都会成为整个社会的风险源。政府提供有关保障，主要是出于现实主义的保护社会的需要，而不是福利、伦理、人道主义。
第五，涉外风险。指与国际关系有关的风险。每个国家都希望自己更加安全，都可能对内对外隐瞒自己的风险，向他国输出风险，防范他国风险的输入，限制他国风险治理的能力和效果，当然，也都希望进行风险治理合作。
第六，国防风险。政府存在的必要性及合理性就是治理公共风险，人们所说的政府提供公共产品、维护公共利益的职能，在主要方面也就是治理公共风险、提供公共安全的职能。
上述六类公共风险在我国宪法中都有所规定，政府治理这些公共风险，也就是在履行宪法。
有观点认为，政府具有为公民增加福利的职能，这是一种模糊的观点。政府的职能是将公民通过纳税而转移的风险集中起来进行治理，为公民自己增加自己的福利提供环境支持。西方理论认为，“社会问题大都通过私人之间的互动来解决，法律和市场使这种互动成为可能。社会福利的增进是通过私人的努力而不是通过政府的行动来实现的。”[3]这实际是在强调公民福利的增加，主要应通过私人风险治理来实现。
以公共风险治理为标准，可以看出我国政府在履行职能方面还存在以下两大问题，需要切实加以解决。
第一，越位问题。越位是指政府职能、政府行为超越了公共风险治理的界限，政府之手伸的太长、太多。国有企业是政府在市场中的越位和延伸，但是多数国有企业不具有治理公共风险的属性，应当退出市场。文化、体育、高等教育等事业没有公共风险属性，原则上不应当属于政府职能的范围。公共风险治理如果具有全民、全国地域的属性，则应成为中央政府的职能，否则，则应成为地方政府的职能，中央政府不能越位。“三公”费用等公共财政开支很少涉及公共风险治理问题，原则上应当取消，至少应当大幅度削减。对不涉及公共风险的事项，政府不应当设置行政审批及许可，已经设置的应当尽快取消。政府完全可以通过备案制、行政检查等方式，对有关事项进行监督、管理和规范。
第二，失位问题。失位是指政府治理公共风险有不足，有缺失，政府之手还没有伸到位。在个人风险治理上，政府的很多工作还没有到位，还没有建立全面的公平的社会保障体系。对于如何治理各类公共风险，特别是如何运用货币政策和财政政策控制经济风险，政府还缺乏经验，需要不断学习和探索。在治理政治风险、公众风险方面，很多时候还不能严格依法办事。各类公共风险治理都与政治体制及政治理念高度相关，我们的政治体制及政治理念还有不少与公共风险治理不相适应的地方，需要能进行必要的改革或调整。
三、风险理念的实证研究
上述分析是逻辑上的演绎与归纳分析，也是符合生活常识与历史事实的，能够初步说明机会风险-私人风险-市场的对应关系，以及损失风险-公共风险-政府的对应关系。这种对应关系的预设前提是人类具有将机会风险及损失风险“分而治之”的风险理念与本能。要从根本上说明有关问题，无疑需要对这种风险理念和本能进行科学实证分析。
幸运的是，有不少科学研究能够支持我们所需要的实证分析。风险认知的实证研究表明，社会大众完全懂得对私人风险和公共风险进行归纳和区别。在一项对694名北京市居民的调查中[4]，居民所认为的“高风险因素群”是国内动乱、经济风险、食品安全、能源风险等，这些风险都是公共风险，而不是私人风险。在一项229人参与的研究中[5]，所列出的46种风险有公共风险，也有私人风险。参与者所认为的对社会而言的高风险因素，大多为公共风险，国内动乱和核战争被认为是最高风险；所认为的对社会而言的低风险因素，都属于私人风险，如登山、滑雪、辞职等。在一项2 133个有效样本的研究中[6]，北京等三地公众对15种风险的社会危害性进行了排序，排序有着明显的公共风险与私人风险之别，而且公共风险的社会危害性普遍高于私人风险。其中，三地公众一致将核泄漏、传染病、地震这三种公共风险视为社会危害性最大的前三种风险，而普遍将房价上涨、看病难、贫富加大这三种私人风险视为社会危害性最小的三种风险。
风险认知研究涉及到个体对风险的分类、趋避倾向等问题。美国学者斯塔尔在1969年就指出，公众对自愿活动风险（如滑雪）的可接受程度，大约是非自愿活动风险（如食品添加剂）的1 000倍[7]。很显然，私人风险都是自愿活动风险，公共风险都是非自愿活动风险。中外学者进行的风险认知研究，对认识政府与市场的关系有特殊的意义，说明人类追求私人风险自治的自由，并且组成政府治理公共风险，是一种风险理性，是一种本能。
我们有必要深入探究，人类为什么懂得区别对待公共风险和私人风险呢？人类的风险理性是怎样形成的呢？有什么更深刻、更丰富的内涵呢？
刘尚希非常重视将其观点建立在坚实的学理基础上，他在2010年指出，“风险理性是基于人类进化过程中应对各种不确定性的经验积累而形成”，包括个体风险理性和公共风险理性，前者使个体应对市场不确定性可能带来的损失，后者“为集体成员提供一种社会化的预警机制，通过集体行动，最终‘沉淀’为各种不同层次的制度，以防范和化解公共风险。”[8]
笔者认为，刘尚希所言的“风险理性”也可以称为“风险应对机制”。人类在生物进化过程中，为了应对各种生存压力，适应严酷的风险环境，进化形成了复杂的风险应对机制。现代人都有一个“石器时代的脑”[9]，这个脑实际上就是形成于上百万年的石器时代的风险应对机制。在文明进化过程中，新的刺激因素使得风险应对机制不断丰富、完善，这些因素包括人类自我意识发展、群体规模扩大、生存风险环境变化、科技发展、个人与社会关系复杂化、利益多样化，等等。
风险应对机制体现在基因和文化中，包括神经生理机制、心理机制、行为模式、社会制度等内涵，具有风险感知、风险识别、风险转移、风险选择、风险沟通、风险处置等功能，涉及个体行为以及社会机制的复杂多样的趋向和选择，如个体与群体、合作与竞争、信任与制约、奖励与惩罚、利己与利他、理性与冲动，等等。例如，人们总是本能地计算风险和收益，并采取相应的策略，总是选择以较小的风险避免较大的风险；为了应对某些重大的个人无法应对的风险，人们愿意与他人进行合作；为了个人或群体的安全，人们可能主动增加其他个体或群体的风险，会对违反合作规则以及制造风险的人进行告诫、惩罚和报复；对某些可以控制和预料的风险，人们愿意自行冒险，并独自享有冒险所得利益；在防范风险、获得安全方面，人们有“搭便车”的心理，也有反对“搭便车”的心理；如果人们的行为客观上会使他人减免风险或责任，人们可能放弃该行动，或者要求他人做出补偿；能够给他人和群体带来安全、减免风险的人受到群体的尊重，具有较高的社会地位；在不增加个人风险的情况下，人们愿意告知他人有关险情，或者救助他人脱离风险。我们所探讨的很多经济学问题，都与这些风险应对机制有关。
人类的风险应对机制是人类行为的基本模式和统一解释，对经济、宗教、政治、伦理、法律等现象有着根本性的支配作用。只有从人类的风险应对机制出发，也就是说从人类行为科学出发，从经济学、政治学、人类学、心理学等多学科的角度和语境出发，我们才能透彻地认识政府与市场的关系等经济学问题。
四、经济体制改革与完善市场经济
党的十报告指出：“经济体制改革的核心问题是处理好政府和市场的关系，必须更加尊重市场规律，更好发挥政府作用。”这为经济体制改革指明了方向。
要深化经济体制改革，我们首先需要搞清楚什么是市场，什么是市场规律或市场机制。经济学理论认为，市场机制主要有价格机制、供求机制、竞争机制和风险机制。由于这几个机制是互相关联的，我们可以从风险机制出发定义市场机制：市场机制就是在一定的制度环境下，市场主体自主地将自己的产权与他人进行交换的风险机制。市场经济就是风险经济，每个市场主体的行为，与生态系统中的生物一样，都遵循着一定的风险应对机制。市场如同生态系统一样，具有自稳定、自平衡、自发展、自淘汰的机制及功能。
我国计划经济时期，市场经济被否定和打击，政府完全取代了市场。我们现在的主要问题是，市场经济从无到有的时间并不长，市场机制只是初步建立，还很不健全，很多制度性历史性的问题并没有解决。总的来说，如何深化经济体制改革的问题，就是继续完善市场经济或市场机制的问题。从市场机制的基本定义出发，我们需要采取措施，着重解决以下问题。
第一，制度环境。制度环境问题主要是法治问题，市场经济天然地是法治经济，法治为市场运行提供了一个确定性的制度支持和环境，使市场主体对自己行为的利害得失风险能够进行某些分析判断。
法治对市场经济的支持主要有三个方面：一是立法。法律为市场主体从事市场行为提供工具、手段和界限，这些法律主要是有关的民事商事法律。二是执法。政府应当严格依法办事，平等地为市场主体的行为提供支持和服务，严格监督市场行为，惩治违法行为，不能通过市场寻租谋利，不能违法获取税费等利益。三是司法。对市场主体之间的纠纷，以及市场主体与政府之间的纠纷，法院应当依法进行审判。缺乏立法，市场经济就不会发达；执法不严，市场经济就变成违法经济、权贵经济、诈骗经济；司法不公，市场经济就会变成暴力经济。我国古代的商品经济曾经十分发达，但是一直无法发展成为市场经济或资本主义经济，其原因就是缺乏法治，这个历史教训不能不吸取。
第二，市场主体。市场经济中，市场主体要对自己行为的利害得失、风险后果承担经济责任，正因为如此，市场主体才可能审慎地进行风险选择。
政府是市场经济的“裁判员”，只有在法律规定的情况下，如政府采购，政府才可以成为市场经济中的“运动员”，成为市场主体。然而，在我国的政治体制下，政府以及政府官员对自己行为利害得失的风险后果常常可以不承担经济责任，也没有政府破产制度，政绩考核与经济发展密切相关，各种因素使得政府实际上成为十分活跃的重要的市场主体，出现了大量的“县长经理”、“市长经理”现象。很多地方政府不当地运用行政权力和行政手段，积极地卖地、发债、招商引资、投资兴建公共工程、扶持企业和产业发展等等，其结果是造成了大量的资源和资金的浪费，宏观上也带来了一些全国性的经济风险。所以，我们需要进行必要的改革，使政府退出市场主体的位置。
第三，产权制度。市场行为的前提之一是，市场主体必须明确可以支配哪些资源和利益，可能的风险损失范围有多大。这个前提实质上就是产权制度问题，就是所有制问题。没有产权，就不存在风险选择问题，也就没有市场。产权不明确，交易风险就会加大，交易也难以操作，交易成本也会增加；产权就难以流转，市场也难以活跃。科斯的的产权经济学理论中包含着深刻的风险理念，值得我们关注和思考。
广义地说，资源、劳动力、货币、技术、管理等市场要素，都属于产权的范围。中外经济发展史证明，市场配置产权的效率和效果要好于政府，产权私有化的效率和效果要好于产权国有化。我国的国有企业占据着大量的资源，而且每年都不断消耗着大量的资源，但是其效率和效果并不理想，所以，国有企业的产权制度需要进行改造。我国农村的土地属于集体所有，也不是一种很有效率的土地产权制度，也应当进行改造。
第四，风险机制。成熟和完善的市场经济中，市场主体的行为及其后果，供求关系、交易价格、交易方式等等，都存在着多样性、选择性、不确定性，市场主体之间存在着复杂的竞争和博弈，这些都是风险机制的具体表现。风险机制充分发挥作用，产权配置才能最优化。
我国的市场经济具有强烈的行政垄断成分。行政垄断排斥了市场行为所应有的多样性、选择性、不确定性，排斥了风险机制和竞争，也就破坏了市场机制和市场功能。行政垄断企业以固定价格提品，使得消费者没有选择的余地。垄断企业在经营方面很少存在风险，即使亏损了，也会获得大量的政府补贴。私营资本不允许进入垄断行业，也就排斥了竞争。由于缺乏竞争，行政垄断企业也就缺乏创新与降低成本的动力。行政垄断企业的工资水平远远超过了一般市场主体，造成社会不公平，也造成企业产品价格虚高，给一般市场主体的经营带来了困难。因此，我们应当打破行政垄断，允许私营资本进入某些行业，向市场注入风险机制，以促进产权配置最优化。
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近年来随着我国经济的快速发展，以及体制改革方面的不断深化，我国国内商业保险的相关发展规模以及发展速度方面取得了较为良好好的成绩，但如果结合当前保险业在市场上面临的前所未有的优秀发展机遇进行分析，那么我国现有保险市场的具体开发力度还非常低下。汽车消费、住房消费、医疗、养老、旅游等消费将越来越成为我国居民的基本主要消费方式，而这些消费无一不与保险密切相关，故居民消费方式的改变从客观上必然应推动商业保险的更大发展。我国国内丰富的人力资源情况为我国国内的相关商业保险市场拓展以及快速发展，提供了极其良好的先天条件。
二、保险发展对经济增长作用的分析
保险主要是投保人根据相关市场合同约定，向保险公司进行支付保费，而承保的相关保险公司根据合同具体约定的大概风险情况，在风险真正发生时进行一些相关补偿或者给付保险情况。保险服务在经济中的相关作用主要有如下一些方面。
1.保险保障功能能够有效保障社会稳定发展
社会稳定问题是我国的国民经济实现稳定增长的社会基础问题。保障的功能是保险业的最重要的基本职能之一，保险可以通过转移相关市场风险及提供给予保险人经济方面的补偿，在保障我国社会发展以及实现稳定方面，正不断发挥着极其积极的推动作用，从而实现我国间接的进行保障社会相关经济方面的稳定快速增长。社会公民及其个人家庭的生活安定问题是我国整个社会稳定的最基本因素。我国需要大力发展相关保险行业，因为这可以满足我国国内公民及其家庭能够在社会日常生活及工作中发生的的一些风险进行保障需要，可以保证人们在人生中遭遇风险时能够及时的获得相关保险赔偿金额或者给付经济收入，这对于维护我国的公民个人及其家庭的安定以及和谐稳定具有非常重要的作用。除了社会个人和家庭方面外，我国的相关企业也是社会的最基本单位之一，保险业也充分对企业发挥着作用。
2.保险有利于提高储蓄向投资的相关转化水平
险诸多功能中的一项非常重要的功能。保险公司能够通过收取保费的办法把某些集中在某一企业或个人身上的比较大的灾难事故以及人身事件的发生而可能导致巨额的损失进行平均社会分摊；当被保险人如果因为种种原因发生风险时可以通过给予被保险人一些适当的经济补偿活动从而达到有效分散个人风险的最终目的。保险行业这种有效地进行分散风险、补偿相关经济损失的投资功能尽可能设法减轻我国社会生产中的个人或者企业某些经济损失，从而最大限度上保障了我国国民经济的持久健康和谐稳定增长。
3.保险通过进行资本积累从而影响经济增长
一方面保险机构可以通过收取保费的业务，有效转移企业以及居民遇到的某些部分风险，另一方面我国保险公司可以通过进行收取保费聚集大量的闲散资金，进行投资活动。保险公司的社会投资渠道正在日益多样化，具体投资的权限以及范围也在不断地扩大，这为我国保险公司的长期发展以及大量投资创造了客观条件。保险机构能够通过集中社会大量资金实现对经济效益比较高的市场项目进行优先投资，从而解决社会上这部分项目面临的资金短缺不足等相关问题，为促进我国社会经济增长做出积极贡献。保险业还可以通过银行个人存款，进行参与一些国家的股票市场、债券市场等相关金融市场来不断满足企业对于社会融资的需求，这有利于社会上企业进行资本的合理优化配置，有效提高我国上市公司的具体经营绩效，从而促进我国的经济增长。总而言之，我国保险作为三大金融中介之一，在社会资本积累中有明显优势。
三、结论
关键词:社会风险管理;商业保险;功能
中图分类号:F832.35 文献标识码:A 文章编号:1003-9031(2010)08-0058-04DOI:10.3969/j.issn.1003-9031.2010.08.13
现阶段随着经济水平的不断提高,社会转型期也随之而来,各式各样的风险也随之出现,使得人们正常的生活、工作受到了前所未有的影响,因此研究转型期中国的社会风险管理显得尤为重要。要研究社会风险,首先必须正确认识风险,研究社会风险。通常情况下,研究风险的方法有不确定性和损失性两种视角,其中风险的本质是指损失的不确定性。本文研究的社会风险,其内涵是社会损失的不确定性。
商业保险在整个现代保险制度中是一支十分重要的生力军,由于商业保险覆盖面巨大,其本质又是安全保障,决定了商业保险对公共利益有着重大影响。商业保险以其作为风险管理的重要手段与平台,对社会的政治、经济稳定和健康发展,对企业的持续经营和扩大再生产,对保障个人及其家庭财产安全、生活安定、人身健康,发挥着无可替代的作用。其社会管理的功能是多方面的,集中而突出显现为经济的助推器和社会的稳定器。
一、案例分析
世界是普遍联系着的一个整体,风险社会体现的尤为突出。作为相互联系、不可分割的社会整体中的某一部分,任何一个个体在遭受风险与损失以后,都会影响到其他个体,致使其他个体同时遭受风险与损失。
根据众多学者的研究,狭义的社会风险所指的社会损失有其特定内涵,例如外敌入侵等国家整体需要面临的政治风险,这是国家损失,不属于社会损失;党派冲突、,这是政治损失,不属于社会损失;经济萎缩、通货膨胀,这是经济损失,不属于社会损失;银行倒闭、股市暴跌,这是金融损失,也不属于社会损失。但值得注意的是,这些国家损失、政治损失、经济损失、金融损失等在一定条件下可能转化为社会损失,所以社会风险爆发更具随机性和不可预测性,需要更为广泛的关注风险社会中方方面面的内容[1]。
(一)成都公交车燃烧案例
2009年6月5日8时25分许,成都北三环附近一辆9路公交车发生燃烧,致27人遇难72人受伤,证据显示,事故系有人携汽油上车引起①。事故发生之后,成都市人民政府、市交委、公交集团及卫生局等部门迅速采取措施应对灾难,积极善后。同时,沈阳、北京、武汉、杭州、重庆、广州等地则对本地公交系统安全隐患展开了大排查。
此次成都发生的公交车燃烧事件,引起了全国社会各界的广泛关注,将大众的视线一下转移到了公共交通安全的问题上。人们在目睹事故现场的悲惨场面之后,也引起了对现代社会中社会风险管理话题的广泛关注与自我保护意识的苏醒。
(二)甲型H1N1流感肆虐的警示
2009年4月,墨西哥爆发“猪流感”,造成该国多人死亡,随后将其改名为甲型H1N1流感(以下简称为甲流H1N1)。随后大半年中,该流感病毒肆虐全球,随着病毒在全世界范围内的广泛传播,各国相继开始出现隔离病例和死亡病例,而“对抗甲流”成为2009年下半年、各国卫生工作中的重要议题,世界卫生组织也把甲型H1N1流感警戒级别由5级升至6级(最高警戒级别),各国陷入了甲流控制预案设计的洪流中。在全球精神文明和物质文明日新月异的今天,在一次次流感病毒戏谑全人类生命安危的时候,较高程度的物质文明也显得无能为力。健康和生命安全面对病毒肆虐的拷问,人们逐渐认识到,随着经济的逐步繁荣,人类也在逐渐走向一个风险高度集中的现代社会。
综上所述,如果说,成都公交燃烧事件可能是偶然事件,但全球范围内甲流病毒的广泛传播则给全人类敲响了警钟,如何构建维护人们基本权益、满足人们各层次需要的社会风险管理体系,成为二十一世纪世界各国的重要议题。所以,研究现代社会风险管理策略及我国的社会风险状况显得尤为必要。
二、社会风险及其管理的内涵和策略
(一)社会风险及其特征
“社会风险”被定义为是人类社会现代化进程发展到一定阶段的产物,是与现代性相伴随的概念。因此,伴随着技术进步和文明发展的人类现代化进程,社会风险带有浓烈的时代特征。第一,社会风险是人为制造出来的[2]。人们在认识世界、改造世界的过程中,旧的问题不断被解决,新的问题也不断出现,当现有知识和经验不能解决人们改造社会的矛盾和问题时,风险便产生了。第二,社会风险具有普遍联系。德国社会学家乌尔里希・贝克(Ulrich Beck)教授指出,风险社会不但具有现代性,而且具有全球性[3]。他认为现代社会风险也不再限于特定的时空,而是一种超越了时间和地点的全球化过程,正如甲流、金融危机等问题,都印证了现代社会风险存在的普遍联系。因此,应对现代社会风险需要全球各国通力合作,单靠一国或者单方面的力量是无法完成的。第三,社会风险具有高度不确定性。伴随着高度发达的科技文明,由于科学技术的高度发展以及现代社会高度复杂的专业分化,人们遇到的问题也更具复杂性和难度,所以对于风险在时间、空间的发生更具不可预测性和不可控制性,即现代社会风险具有更加不确定的特征,这一定程度上加大了人们加速现代化发展的进程和社会风险管理决策的难度。
(二)社会风险管理内涵
为了更好地应对现代社会风险,立足现代风险管理的宏观战略视角,世界银行在1999年提出了“社会风险管理”(Social Risk Management,SRM)这一理念。至于建立社会风险管理机制,目的在于从系统、动态和综合决策的角度合理配置政府社会保障计划、市场商业保险计划及传统家庭、社区计划的综合保障功能,构建社会风险控制机制、社会风险预警机制、社会风险补偿机制,为有效处置农村社会风险、提供一种具有重要决策价值的创新性制度和策略框架[4]。
关于社会风险管理的定义及策略,学者黄松涛(2005)认为其广泛意义上是指从个人和家庭的收入风险管理的角度出发,把不同社会力量提供的不同的保障机制纳入统一的社会风险管理框架之下,以便充分利用各种社会资源,发挥各种保障机制的作用,并实现优势互补,从而有效的控制贫困人口和贫困家庭的收入风险,实现缓解贫困,提高人民生活水平并最终消除贫困、达到社会和谐发展的目标[5]。
就社会风险管理的构成要素而言,按照不同参与者在社会风险管理决策中发挥作用的不同,主要划分为三方面力量,分别是国家(政府)、社会(社会团体、民间机构及市场)、个人(包括家庭)。三者针对风险类型和风险管理目标、通过风险事故发生之前、期间、之后的不同阶段,运用不同的技术、手段,实践完整的社会风险管理体制,应对现代社会风险的突发性问题和矛盾。
综上所述,社会风险管理的实质在于立足普遍联系的视角,主张构建全方位的社会风险控制及管理机制,运用合理的风险管理策略,从而正确发挥社会风险管理参与者的作用,以实现应对现代社会风险的优化决策。
三、我国现阶段社会风险现状及其管理
我国正处在经济平稳增长的社会转型期,面临经济转型和社会变迁的重要挑战。根据国际经验,这一时期既是国家发展的黄金机遇期,也是社会矛盾凸现期。近些年来,一系列社会问题和事件的出现,预示着我国在逐步走向社会风险高度集中的现代风险社会。
(一)我国现阶段社会风险现状分析
对于社会风险的分类,现阶段学界并未达成共识,按照不同的划分标准对社会风险分类的结果不同。贝克教授从历史的角度,按不同的社会形态将社会风险划为三类:一是前工业社会的风险,主要是地震、飓风、传染病等外部风险;二是工业社会早期的风险,主要表现为安全事故、劳资矛盾、两极分化、失业、腐败等;三是后工业社会时期的风险,也称现代风险,主要包括环境污染、生态恶化、核技术威胁、化学和基因风险[6]。学者刘冀广(2007)将社会风险按照风险产生的来源划分为内部社会风险和外部社会风险,其中外部社会风险主要是指由于自然界原因引起的社会风险,内部社会风险是指包括制度风险、技术风险、文化风险等在内的属于人为制造的风险[7]。按照学者陈远章(2009)的划分,社会风险可以归纳为四类,分别是自然灾害类社会风险、事故灾难类社会风险、公共卫生类社会风险和社会安全类社会风险[8]。就我国现阶段社会转型期面临的主要社会风险,笔者立足本文研究问题的视角,主要叙述以下三个方面的内容。
1.各种灾害、事故风险
从自然因素(事件发生的偶然性)角度来讲,我国现阶段面临严重的灾害、事故社会风险。自然灾害是在现有条件下,人们无力应对的一定自然环境背景下产生的社会风险事故,该事故一旦发生,造成的灾难将是极其严重的。而众所周知,我国是世界上自然灾害最为严重的国家之一。近年来,由于环境、气候变迁,全球自然灾害频发,我国相继遭遇了洪水、雨雪冰冻灾害和特大级地震等,致使人们的生命、财产安全收到前所未有的威胁。
此外,近阶段,各种不同行业的社会安全事故在我国频频发生。据新华社新闻报道,全国平均每天发生7起死亡3人以上的重大事故,每3天发生一起死亡10人以上的特大事故,每个月发生一起死亡30人以上的特别重大事故①。每年因事故造成70多万人伤残,给近百万个家庭带来不幸,经济损失达2500亿元。较为频繁的事故灾难不仅对我国人民的生命财产造成巨大损失,而且对正常的生产生活产生不可估量的破坏。
2.城乡差距逐步加大的贫富两级分化风险
从经济和国民收入再分配角度来讲,我国现阶段面临严重的城乡差距加大导致的贫富差距两级分化的社会风险。随着改革开放和社会主义市场经济的完善,我国经济迅速发展,人民生活水平普遍提高。与此同时,也产生了一系列经济及社会问题,尤其是城乡差距扩大。
在“银色浪潮”席卷下,我国作为一个农业大国,全国13亿多人口,老年人口近60%还生活在农村。2008年,我国城镇、农村居民的可支配收入差距高达4倍以上②,这表明我国农村居民还有相当一部分生活处于较为困难状态。如此巨大的贫富差距,对我国建设和谐、安定的小康社会构成了严重威胁。
3.社会保障体制不健全的制度风险
从政治角度来讲,我国现阶段面临亟待解决的社会保障体制不健全的制度风险。如前文所述,随着现代化发展的步伐,我国已进入风险高度集中的现代风险社会,作为势单力薄的个体,遭遇较大的社会风险事故后,往往无法依靠自身能力维持生计,这就需要国家建立惠及国民的社会保障制度,保障普通国民的基本权益。
而社会保障制度作为现代经济社会重要的基础性制度之一,必须与一个国家的基本政治制度、经济制度和社会制度相适应。改革开放以来,我国的社会保障制度建设取得了巨大的进步,但我国养老保障体系受经济社会发展水平和城乡二元结构等多方面因素的影响,发展相对滞后,具体表现为:社会保险覆盖面较低,还有许多公民被排斥在社保制度之外;资金来源过多依赖政府,但同时政府责任界定不明晰,制度可持续性不强;制度缺乏统一标准,逐步形成“碎片化”格局,制度整合面临困难。我们深知,社会保障制度对国家的长治久安和经济的可持续发展都具有举足轻重的作用,不健全的社保体制必将对我国未来的发展产生负面影响。
除上述三方面的社会风险外,我国还面临着严重的公共卫生风险(如细菌、病毒所致的重大传染病及流感的爆发与传播等)、社会安全风险(如群体性暴力事件及区域性群众集散活动等),以及与我们现实生活息息相关的失业、教育、住房等“三座大山”压迫下人们面临的各式各样的社会风险。
(二)我国现阶段社会风险管理策略
仔细分析我国多方面的社会风险现状后,采取怎样的社会风险管理策略规避该种社会风险,则显得尤为紧迫。林义教授(2002)提出在我国构建全方位的风险管理保障机制,他指出,应对WTO的挑战固然需要完善现行社会保障制度,但必须从战略高度上运用创新思维来构建社会风险管理体系,构建我国应对WTO挑战的社会风险补偿新机制[9]。进一步分析强调构建政府、市场和社会为基础的三位一体的社会风险补偿机制,其中,政府主要职责是建立完备的社会保障机制,市场是充分发挥商业保险的社会风险管理功能,社会则为包括家庭、社区、民间救助在内的社会风险防范行为。
第一,关于政府主导建立的社会保障机制,作为一项国家强制实施的政策,不能求快、求速度,而必须求稳、实现制度可持续发展。需要国家立足当前经济发展水平,结合专家学者的意见,在不同阶段综合考虑后建立低水平、广覆盖、保基本、可持续的社会保障制度,从而更好的应对风险社会人们可能遭遇的社会风险。
第二,关于构建包括家庭、社区、民间救助在内的社会风险防范机制,笔者以为,在现阶段对社会风险的管控只能起到补充作用。家文化是中国五千年文化的文明,随着社会分工的细化,人类生存的风险逐渐聚集到社会,所以需要整体性考虑社会风险的集散问题,但家庭和社区等单位也可作为应对社会风险的最小单位。
第三,关于充分发挥商业保险的社会风险管理功能,笔者结合商业保险发展现状和职能,就其在社会风险管理机制构建中将会扮演的重要角色进行了进一步的分析,如下文所示。
四、正确发挥并加强商业保险的社会风险管理功能
在社会风险管理建设中,随着金融市场的发展和个人风险投保意识的逐步增强,保险公司作为市场环节中较为活跃的风险产品提供者,必将发挥越来越重要的作用,同时履行其社会风险管理的功能。笔者分别从以下三个方面论述。
(一)为保险职能的发挥提供政策支持
从政策层面来讲,需要国家进一步明确商业保险公司在实践社会风险管理职能的意义,重视对商业保险的指导,把保险业纳入重大危机应对机制建设的范畴,并颁布可行的政策、条例,必要时给与政策倾斜支持(税收优惠政策),为促进其加快发展创造条件,促进商业保险在风险管理市场中的发展。此外,政府还可以通过扶持的方式,鼓励保险公司承保重大基础设施建设的商业保险,转移或分担政府责任。
(二)保险公司应正确认识并发挥其功能
从保险公司自身来讲,正确认识商业保险的社会管理功能,对于保险公司来说,有助于更加清楚地认识肩负的责任,增强抓住机遇、加快发展的使命感。
第一,思想上,坚持“做大做强”的指导方针。保险公司必须把“做大做强”保险业的指导思想贯穿保险经营活动的全过程,为更好地实践保险的社会管理功能奠定物质基础[10]。中国保监会主席吴定富在保险理论研究工作座谈会上强调,要充分认识保险理论研究对保险实践的重要作用,树立科学的发展观,为“做大做强保险业”积极创新发展思路①。目前,我国保险业处于发展的初级阶段,总体水平还很低。在今后相当长的时间,保险业必须秉承“做大做强”的指导方针,才能承担起商业保险公司的社会管理功能。
第二,技术上,注重保险产品创新。针对我国现阶段商业保险整体投保率不高的情况,保险公司的主流保险产品仍应以保障型产品为主,投资理财型为辅。但针对瞬息万变的社会风险对象,保险公司应加快保险产品创新,例如特殊时期的自然灾害保险、生猪保险等等,这不仅使得保险公司取得了一定市场份额,实现了公司盈利,同时分散了社会风险,保障了受损者的利益。
第三,具体操作上,有的放矢的推出责任险和信用险。正如卢爽(2007年)等多位学者所言,目前鉴于我国法律制度不健全、信用建设还比较落户,推行政策性强制责任险,特别是雇主责任保险[11]。如此,可以切实解决某一类社会高风险作业人群的人身保障问题,如矿工、农民工或某一类特种工作类别职业者。
五、结语
综上所述,随着我国经济与保险业的发展,保险业在国民经济和社会发展中发挥了重要功能社会管理功能日益突出。随着国内经济持续发展,社会保障体制改革不断深入,人们对于养老、医疗、健康、失业等方面的保障需求日益迫切,现代保险在稳定社会方面的作用将会越来越重要。
与此同时,保险公司不仅具有识别、衡量和分析风险的专业知识,而且积累了大量风险损失资料,为全社会风险管理提供了有力的数据支持。同时,保险公司能够积极配合有关部门做好防灾防损,并通过采取差别费率等措施,鼓励投保人和被保险人主动做好各项预防工作,实现对风险的控制和管理。期待我国保险业在社会风险管理领域发挥新功能,做出更辉煌的贡献。
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一、地方政府债务风险经济社会学解释
经济社会学是以社会学研究范式去思考经济中的经济现象,经济社会学的理论框架使用社会学分析方法和思路来搭建,即不应把经济现象看作是独立于社会结构或网络之外的。经济社会学的传统理论观点认为:经济行为是经济因素和非经济因素相互作用的结果,经济行为的主体是“社会人”而不是“经济人”,因此经济行为的目标不是获得最大利润,而是寻求社会多层次的满足。经济社会学将经济系统看作是社会系统的一个子系统,经济系统的作用是通过经济的手段来满足和适应社会各个层次的需要,达到经济发展与社会发展的和谐统一。经济社会学理论主张辩证思想去考察社会个体效用的实现和获得,即经济社会学理论认为经济学中的“经济人”不再是“经济人”而是“社会人”,但是“社会人”仍可以通过自身对环境的适应获得自身所需效用,同时改变周围环境。因此经济社会学倡导的是“经济人”主动适应社会环境下的要求,变成综合的“经济社会人”.经济社会学认为无论是个体、组织还是经济系统处于运行中任何阶段,其内涵和外延都要受到制度、文化、社会网络的制约和影响,并在各方互相作用和影响过程中,逐渐放大自身内涵和外延边界,在互相嵌入的过程中,实现最大程度的融合。
结合以上分析框架,可以对地方债务风险展开分析。从本质来看,地方债务是政府应对经济发展要求所采取的经济行为,而经济社会学理论无疑放大了地方政府债务风险研究的理论边界,将地方政府债务风险的形成看作是一个经济社会中的影响因子。作为影响因子,地方政府债务风险形成与控制对于整个经济社会运行将产生重要影响,同时经济社会的一些其他因素也将从整体对地方政府债务风险的形成与防控起到修正作用。站在经济社会学角度去认识地方政府债务风险,会找到一些新的解释,有助于丰富地方政府债务风险的内涵,并且在必要时候起到补充和修正的作用,因此从经济社会视角去定位地方政府债务风险,不但为地方政府债务风险内涵解释提供了一个新的理论注脚,更有助于我们从本质上去抽象概括出地方政府债务风险的理论特征,犹如在黑暗深夜给人一道亮丽的光芒。
目前理论界针对地方政府债务风险主流观点是:所谓地方政府债务风险是指地方政府因无力履行未来应承担的支出责任及义务,而导致本地的经济发展、社会的稳定受到负面影响。从社会经济学角度来看,这个定义对地方债务风险描述比较简单,而且属于“经济后果式”描述,即它认为地方债务风险是借债之后,由于各种原因无力偿还,因此未能履行相应的责任和义务,从而产生了一定经济后果。
换句话说,这种描述和概括方式是按照经济学的研究思路和框架来进行的,并没有将经济学分析嵌入到社会系统中去,因此针对地方债务风险的定义,显得不够全面和系统。例如地方债务风险的发生肯定会对社会系统构成破坏,但是破坏的程度如何度量,这种影响属于可承受范围还是不可承受范围等没有进一步的说明。
笔者认为,虽然地方政府债务风险是地方政府举债所形成的一个可能后果,但是从经济社会学角度来看,这种结果却是必然的,因为某个经济因子在经济系统运行过程中,如果一味地表现出“经济性”,却不注重社会系统对它的反馈,其结果是必然要遭受到社会系统对它的惩罚。从我国地方政府债务形成过程来看,政府举债目的由多重原因造成,其中主要是经济利益驱动,在一味追求经济利益的过程中,往往没有顾及到周围社会环境以及社会系统的整体承受能力,从而产生反作用力,形成债务风险。因此从这个角度,我们可以重新对地方政府债务风险进行定位,即地方政府债务风险是:经济社会系统运行过程中,地方政府在追求经济利益的同时需要将这些经济利益嵌入到社会系统中,进行利益表达和转化,在这个过程中社会系统会不断对地方政府经济行为进行修正和反馈,从而产生矛盾与摩擦,形成地方政府债务风险。例如地方政府债务“隐性化”风险比较严重,主要原因是政府的举债往往超过了现实的承受能力,但是通过“隐性化”举债,其风险并不会消失,在社会系统不断分化和演变过程中,这些“隐性化”风险将逐渐“显性化”,并最终转变为真正的债务风险,形成现实的压力。
以上对地方债务风险的描述,属于抽象概括和表达,其本质含义是:如果把政府举债看作是一个能够影响经济系统和社会系统运行的子因子,由于政府举债对经济系统的影响程度要大于对社会系统的影响,因此政府举债实质上就会形成个体或组织追求利润最大化的情况,由于此时无法能够满足社会结构和网络系统各层次的需要,因此必然遭到社会系统中相关利益因子的反作用力,从而形成风险。从这个角度来看,地方政府债务风险的形成不但是政府行为所带来的后果,更是经济系统和社会系统在互相嵌入和交融过程中摩擦出的火花。
二、经济社会学视角下地方政府债务风险形成机理
前文从经济社会学角度定义地方政府债务风险,将地方政府债务风险放在经济社会系统中去考察,从本质上揭示了地方政府债务风险形成的原因。但是要更清楚诠释出地方政府债务风险,还需要进一步分析地方政府债务风险形成机理问题。
1.地方政府债务风险形成---制度层面。我国是处于社会主义初级阶段的社会主义国家,坚持“一个中心,两个基本点”,因此强化以经济建设为中心,成为现实的制度化基础。尤其是改革开发以后,针对官员考核大多是以GDP增长率作为主要考核指标,这种做法,显然不符合经济社会理论要求。从现实情况来看,尽管我国在经济发展过程中取得了伟大成就,但是同时也对社会生态环境、自然资源造成巨大破坏,过度的消费主义正逐渐侵蚀着经济发展成果,同时有可能把经济发展路径引入到罪恶的深渊,因此以前人们单纯的以为经济系统和社会系统是单独平行运行的想法,将受到现实的打击,一旦两者之间的平衡被打破,将产生难以控制的局面。正是因为如此,才产生了实践科学发展、平衡发展、理性发展的现实需要。从制度层面来看,以GDP增长率为主要指标的官员绩效考核制度,为地方债务风险的形成提供了现实的基础,即过度强调“经济性”,弱化了社会各个阶层和网络结构要素的利益需求,从而使政府完全变成“经济人”,这是制度层面产生债务风险的根源所在。
2.地方政府债务风险形成---文化层面。我国经济社会发展是直接从封建社会跨越到社会主义阶段的,因此在文化层面显示出封建文化、资本主义文化、社会主义文化不断冲突和影响的状态。综合来看,长达三千年的封建文化对我国社会影响程度之深,至今仍然具有无法比拟的力量。从地方政府举债的过程来看,一方面是政绩考核制度上的缺失,另一方面“实际控制人”缺位,造成地方政府在举债过程中无所顾忌,而这些同传统封建文化中的“中庸”有很大关系。中国文化所倡导的“天人合一、顺天应物”、“家族伦理本位”、“贵和尚中”的文化思想,使地方政府举债免受到了更多的监督,获取了
更大的“自由度”,以至于失去社会系统整体上对于地方债务风险的约束和管制,这与中国文化缺乏强制监督思想有关。 3.地方政府债务风险形成---社会网络层面。社会网络分析(social network analysis)是经济社会学理论重要分支和分析方法,社会网络分析理论是由数学、图论等发展起来的分析方法,其基本观点是,社会不是由群体或个体组成的,而是由网络构成的,行动者之间的行为不是独立的,而是互相影响和作用的,社会规范应该产生于每个角落,等等。
社会网络分析法可以对社会当中的一些经济现象给予全新解释。社会网络分析方法主要有:中心性分析、凝聚子群分析、核心-边缘结构分析以及结构对等性分析等。下面使用中心性分析来解释地方债务风险的形成。个体或组织中心度测量的是个体或组织在网络中心的程度,社会网络理论认为处于网络中心的个体或组织具有最高权力和自由度,中心度又可分为点中心、中间中心性网络、接近中心性指数。点中心理论认为如果一个行动者在社会经济系统中拥有和更多行动者联系的权力,那么意味着它就处于网络权力中心。从我国现实来看,政府在经济社会运行中拥有更多资源配置权力,具有强有力的“点权力”,而且政府还处于实现另外行动者的路径之中,因此政府具有中间中心性网络最高权力。从社会网络分析理论来看,政府处于点中心及中心网络之中,但是与之对应的社会各个层次的要求和监督却处于边缘地位,政府与外部的权力制约形成核心与边缘的结构关系,造成边缘关系缺失。
当前地方政府举债过程中,大多考虑的是地方利益的实现,很少能从全局角度去考虑政府举债的必要性,其根本原因是在社会网络中,政府作为网络中心点,具有较高资源配置权力,而政府与外部边缘结构的形成,意味着一个地方举债行为将很少受到监督与制约,并且地方政府举债由于局限在一个局部的网络中,因此地方政府举债缺乏整体性。通过社会网络分析理论可以发现,地方政府债务风险源自于政府处于网络中心,资源配置权力过大产生较强凝聚性,而社会相对分散的边缘性联系,促使地方政府债务行为受不到强有力监督和制约,从而产生一些不顾实际的举债行为,引发巨大债务风险。
4.地方政府债务风险形成---信息博弈层面。信息博弈理论认为在经济社会系统运行当中,信息是否完备对博弈主体行为将产生重要影响,从地方政府债务风险形成情况来看,其风险形成与地方政府、中央政府之间博弈、地方政府与社会监督力量博弈、地方政府与相关金融机构之间博弈存在密切关系。
首先,地方政府为了实现地方利益,对中央政府制定的政策往往有选择性的接受,有利的政策往往充分利用,无利的往往“变相”接受。中央政府与地方政府之间的博弈,使中央对地方的监督往往“有名无实”,地方政府举债规模的扩张远远超出了中央政府的预期,导致潜在风险巨大。
其次,地方政府与社会监督力量的博弈。从现实来看,无疑地方政府掌握更完备的信息,处于比较有利的位置,因此地方政府举债外部监督力量比较薄弱,无管制的状态使得政府举债成为地方政府政绩彰显的工具。
最后,地方政府与金融机构之间的博弈。地方政府拥有大量行政资源,金融机构的生存与发展需要地方政府的支持。因此在博弈过程中,由于处于不对等地位,地方政府行为很可能会导致银行金融机构行为的错乱,从目前我国地方政府举债的过程来看,金融机构在控制贷款风险方面受到外部因素的影响,政府和金融机构博弈的双方都失去了自身角色和位置,使债务风险演变为无法控制的系统性风险。
三、经济社会学视角下地方政府债务风险治理策略
1.以制度和法规约束地方政府行为。制度化特征是经济社会学强化的内容,要以制度和法规去约束地方政府行为,从而使地方政府举债能够嵌入到更广义的经济社会系统中去,增添更多社会化问题的考量。因此应主要做好以下两个方面工作。
一方面是要加强土地管理与综合立法工作。地方政府举债的目标是加快地方政府城市基础设施、公共事业建设,促进地方经济发展。需要从源头上去规范、约束“实际控制人”即地方政府的行为。当前我国各项事业仍然处于社会主义初级阶段,以经济建设为中心,不遗余力地发展经济仍然是我国中央和地方政府需要认真解决的核心问题。但是大力发展经济要适度,不能一哄而上,我国国土辽阔,经济发展不平衡,不是每个地区都要通过举债的方式来搞建设。未来应该针对土地综合管理开展立法工作,要从法律的源头直接约束地方政府通过贩卖土地、以土地为抵押手段产生的“疯狂举债”行为。
另一 方 面 要 改 变 政 绩 考 核 观。长 期 以 来 唯GDP增长率的政绩考核观,导致各级地方政府官员为了获得职务上的晋升、实现个人利益而毫无理性地进行经济建设,重复建设、资源浪费现象非常严重,不但造成各种资源浪费,而且对人民生存环境也构成很大威胁。这种不计后果的发展观,直接导致投融资环境不具有可持续性,激进做法使投融资环境面临巨大的风险。因此笔者建议采取综合官员政绩考评方法,规范地方政府行为。政绩考核应具有综合性,不能仅仅以地方经济发展成绩作为唯一参考指标。要采取综合政绩考核方法,将民生、公共服务及经济建设、精神文明建设全部纳入进来。对地方政府政绩考核还应采取绝对增长额和相对增长率指标相结合的方式考核干部,因为同一主体功能区也存在经济发展不平衡情况,采用绝对增长额评价方式对于经济相对落后地区官员有失公平,因为有些差距并不是在短短一两个任期仅靠地区自身努力就能赶上;而相对增长率可以克服地区经济发达程度差异化的问题,较为客观地评价官员在其任期内的工作付出程度,保护经济落后地区官员工作积极性。
2.构建新型价值文化观。在经济社会系统运行中,地方政府债务行为缺乏社会系统其他力量约束,主要表现为缺乏民众和舆论的监督,从经济社会学角度来看,实现这个目标,必须从构建新型价值文化观入手。首先必须强化市场经济体制改革,使市场经济能够具有显着外部性,约束地方政府行为。其次要加大民主政治体制改革,实现社会公平、公正、正义。经济社会学家Fred Block和Peter Evans认为经济和政治是互相嵌入的,经济成功需要政治体制的保障,而政治体制改革效率需要经济发展注入更多活力。地方政府债务风险是一个经济事件,但是需要依托政治体制改革的大背景去考察和寻求答案,通过社会价值观和文化观重构,可以从根本上防控地方政府债务风险的发生。笔者认为:地方政府债务风险的防范必须从前馈角度加以治理,即需要通过发挥外部监督力量,来制约地方政府举债的“疯狂行为”,地方政府举债应该注重接受中央政府、利益相关者及民众舆论监督。针对地方政府行为,应该加强民众与舆论监督,尤其是网络监督。地方政府应该对自身行为充分披露,要尊重民众知道真相的权利,一些重要经济决策要对民众有所交代。舆论媒体不应该只附和政府宣传,应该站在客观公正角度去监督政府行为。
3.构建社会网络关联性结构。前文使用社会网络分析理论,得出政府处于“点中心”和“中间网络中心”的结论,由于政府处于网络中心,因此政府在社会网络中具有较高资源配置权力,但是其他社会个体或组织却处于网络局部或边缘。如果无法改变这种网络结构,就必须通过改善网络结构类型来缓解由
内容提要: 人类自身活动已成为现代社会风险的根本性来源，大规模侵权是风险社会的极端表现，传统侵权责任法的单一赔偿机制已不足以救助大规模侵权中的众多受害者，将责任保险运用于大规模侵权损害救济中，对于维护社会经济秩序稳定，构建和谐社会具有重要意义。大规模侵权责任保险的构建应在模式选择、责任保险范围、责任限额、保险费率以及风险防范等问题上进行合理设计。
一、问题的引出
现代社会已成为风险社会，风险无处不在、事故频繁发生。近年来在我国相继发生的大规模侵权事件，如 2001 年的“银广夏案件”、2003 年的“重庆开县井喷案件”、2004 年的“吉林中百商厦火灾案件”、2005 年的“松花江水污染事件”、2008 年的“三鹿奶粉案件”以及 2010 年“上海胶州高楼火灾事件”等等，不但使众多受害人人身权益受到重大损害，也对我国经济发展以及社会秩序的稳定造成重大影响。而囿于侵权损害救济制度自身规则所限，许多受害人不能得到及时救助赔偿，从而引发严重的社会问题，为社会稳定埋下隐患。因此，建立并完善我国侵权风险救济制度，确保大规模侵权事故中的受害人人身权益与财产损失的足额补偿，是实现社会公平正义的发展要求，也是建立和谐社会的应有之意。对此，已有学者开始从不同层面探讨大规模侵权的损害救济，如有从国家责任的介入来探讨大规模侵权损害救济的[1]，有从惩罚性赔偿制度角度探讨大规模侵权救济的[2]，有从责任保险角度探讨大规模侵权损害救济的[3]，还有从基金赔偿角度探讨大规模侵权损害救济的[4]，这些学者的探讨对于完善我国近年频发的大规模侵权事件中受害人的救济制度具有积极的理论指导意义。笔者认为，大规模侵权已经成为风险社会中不可避免的极端产物，如何救济大规模侵权中的受害人不但是影响我国经济发展进程的社会问题，也是侵权责任法面临的理论难题，传统侵权责任法赔偿制度的局限性已不足以完全救助大规模侵权损害中的受害人，需要其他救助机制的配合共同实现对受害人的损失救济。本文旨在从分析风险社会下大规模侵权的特性出发，探讨责任保险制度在大规模侵权损害救济中的现实可行性以及必要性，立足于大规模侵权责任保险的具体构建，以实现对大规模侵权受害人的充分救济。
二、风险社会下的大规模侵权
人类社会自产生之日起就与风险相伴而行，一部人类发展史就是人类认识风险、控制风险并为消除风险而与之抗争的历史。但在当今社会，由于现代化和科学技术的飞速发展，人类社会所面临的风险与过去相比已经发生了本质的变化。过去的风险主要来自于自然界，是自然力量所制造，而当代社会的风险却更多是因为人类自身活动所制造，是人类在追求经济发展的进程当中，自己给自己制造的[5]，人类自身是风险的根本性来源。近些年在世界各地和我国陆续发生的一系列风险事件，如墨西哥湾原油泄露、重庆开县井喷事件、松花江水污染事件、三鹿奶粉事件，等等，究其根源，都是与人类自身活动分不开的。这些事故的发生给社会及受害人带来了巨大的损害，而从侵权法的角度看，这些损害具有共同的特点，那就是侵权的范围广泛，受害者数量众多，司法救济困难，在理论上，可以将它们归入大规模侵权。这种大规模侵权可谓风险社会的一种极端表现，于我国则是目前经济发展过程中不可避免的一种风险衍生物。
所谓大规模侵权，在美国侵权法中称“mass torts”，《布莱克法律词典》( 第八版) 解释 mass torts，是指造成多人损害的民事不法行为，如工厂排放毒气、商业客机相撞以及工业废物处理造成的污染等。我国学者将其解释为“基于一个不法行为或者多个具有同质性的事由，如瑕疵产品，给大量的受害人造成人身损害、财产损害或者同时造成上述两种损害”[6]。简而言之，大规模侵权就是造成多人损害的侵权行为，这种行为可以是单一行为，如一起大型客运汽车翻车事故，也可以是一段时间内的一系列相关行为所导致。相对于普通的个体侵权，大规模侵权具有如下特征:
第一，受害人数量达到一定规模，这是大规模侵权区别于个体侵权的主要特征。大规模侵权的发生可能仅是一个侵权人所致，但其导致的却是无数的或众多受害人的损害，如一起坠机事故可以造成大范围的人身和财产损害，同一类型的瑕疵产品可能导致众多消费者遭受人身、财产利益损害。如“三鹿奶粉事件”中的受害婴儿多达 29 万余名。学理上对于受害人具体应该达到何种数目才算是大规模侵权，目前并无统一的认识。美国研究者对美国发生的 50 组不同的大规模侵权案件进行了统计和归纳后，认为 100 件以上的案件就可以构成大规模侵权[7]。我国学者张新宝认为，大规模侵权的被侵权人至少是数 10 人，而不是数人[4]，笔者认为，大规模侵权受害人至少应 10 人，包括 10 人，但并非任何情形下只要伤害人数达到 10 人以上即属于大规模侵权。换言之，大规模侵权不单纯仅是受害人数量上的问题。
第二，发生原因往往具有同一性或同质性，“同一性”即由同一不法行为引起大范围损害后果; “同质性”即由同一品性的产品或服务引发的不同层次的损害后果，如大规模的产品侵权即表现为同一种缺陷产品与大量分散的损害后果之间的因果联系。这种同质性使得在侵权责任构成要件上可以采取理论抽象的方式，将成千上万的同类产品侵权行为提炼为一个典型的侵权行为，从而在论证是否有过错、产品是否有缺陷、缺陷和损害之间是否存在因果关系等方面大大便利对受害人的保护[2]。
第三，损害后果的严重性与复杂性，相较于个体侵权的个别侵害性，大规模侵权因涉及不特定的多数受害人而致损害后果严重且极具复杂性，例如同一产品瑕疵的大规模侵权，因为受害个体自身的差异性，以及使用产品的时间、数量的不同，在各受害人之间发生的损害程度均有不同表现。
第四，影响公共利益和公共安全。普通的个体侵权行为只是针对个别或少数人的侵害，无关社会公共利益，但在大规模侵权损害发生后，会在一定程度上造成民众的心理恐慌，危及到社会的安宁与稳定，这种由私害转化为公害的倾向性，直接影响到的是一个社会的公共安全。
第五，大规模侵权主体一般为具有一定经济实力的经济组织体。虽然不排除大规模侵权亦可能由单个侵权人的侵权行为引起，如一起重大交通事故可以致若干受害人人身利益损害。但众多的大规模侵权损害的主体多为具有相当经济实力、生产设备良好的大型工矿企业，因为只有这些企业才能够进行大规模重复生产，实践中频发于环境污染、产品生产等领域的大规模侵权事件已足以说明该问题。
当前，我国正处于高速发展的社会转型时期，在追赶现代化的进程中，我国经济社会发展不仅受到资源与环境的约束，而且受到时间的约束，必须在尽可能短的时间内完成发达国家在一个相当长的历史阶段内完成的社会变迁过程[8]。这一特征表现在风险领域内，就是我们不仅面临大量传统风险的挑战，也不可避免地要应对一些现代风险的挑战。而作为风险社会极端表现的大规模侵权事件的频繁发生，也对传统侵权法律制度提出了挑战，以单一损害赔偿为主的侵权法律制度设计正在受到来自风险社会的冲击，因为传统损害赔偿理论是建立在损害的确定性和可预测性基础上的，推崇选择自由和责任自负，而风险则具有不确定性，很难作出准确的判断。因此，单一的损害赔偿理念已不足以应付大规模侵权损害中的众多受害者，面对风险社会的挑战，侵权责任在制度设计上，有必要在坚守既有损害赔偿原则基础上，将风险意识的理念渗入到制度创新中，建立责任保险制度，以充分有效地救济大规模侵权中的受害人。
三、责任保险制度适用于大规模侵权损害救济中的现实基础及其意义
大规模侵权损害发生后，除了加害人自己承担责任外，政府出面救济、社会捐助以及商业保险补偿等亦是常用的救济手段。特别是基于维护地方经济与社会稳定角度出发，中央及地方政府及时出面调停，并拿出财政补贴对受害人给予及时救济补偿，如三鹿奶粉事件中，除侵权企业赔偿了11 亿多元外，政府出面对每位“结石宝宝”死亡补偿 20 万元，重症补偿 3 万元，普通症状补偿 2000元; 上海 11·15 火灾中，每位遇难者获得的 96 万元赔偿和救助金中，政府综合帮扶和社会爱心捐助有 31 万元。诚然，政府的出面买单固然具有一定的积极意义，但也足以说明传统侵权法在救济大规模侵权损害中的局限性。有鉴于此，将责任保险制度引入到大规模侵权损害救济中也就有了极强的现实基础和重要意义，具体言之，主要表现在以下几方面:
首先，传统侵权损害赔偿制度的局限性以及大规模侵权损害的严重后果为责任保险制度的介入提供了契机。大规模侵权损害事件发生后，囿于传统侵权法的单一损害赔偿机制，面对众多的受害者，侵权企业往往无力支付巨额赔偿，甚至宣告破产，最终导致受害人的救济无法落到实处。如 2006年发生的齐齐哈尔第二制药有限公司的“假药事件”，事发后不久公司被关闭; “三鹿奶粉事件”的始作俑者三鹿集团，自问题奶粉被曝光的短短 4 个月时间，就被石家庄市中级人民法院宣布破产，而众多结石宝宝的受害家庭却因问题奶粉而支离破碎，陷入绝境。而事实上如果有其他相关救济机制配合，无论是对侵权企业还是对受害人，都可以或多或少避免上述不利后果的出现。对企业而言，假如有责任保险作为其侵权损害责任承担的一种替代，其不至于因巨额的赔偿费用而走向破产，而就受害人来说，因大规模侵权而受到的人身伤害亦可以通过保险公司责任保险义务的承担获得部分救济。当保险公司出面承担大规模侵权的损害赔偿救济时，即意味着其实际上在分担大规模侵权所造成的损害后果，而这正是现代侵权法的一个重要趋势，即保险法和侵权法的日益融合，这种融合在大规模侵权中显得尤为重要。
其次，大规模侵权发生的不确定性以及损害的公共性为责任保险的介入提供了发展契机。如前所述，大规模侵权是风险社会的一种极端表现，在追求现代化高速经济发展的我国，大规模侵权发生的频率有增无减，诚如学者所言，现代社会的一个重要特征表现为，在生产、销售与消费领域都体现出大规模重复性，作为结果，现代社会体现出“社会交往的广泛性和高频率性，由此带来经济纠纷的复杂性和频繁性，群体性纠纷由此而伴生”[9]。例如，市场中的普通消费者在不同的地域、不同的时间都使用消费同一个产品，始终存在瑕疵产品大规模侵权的概率。而工业事故的不确定性和高风险性造成企业并不能够完全通过成本外化于产品或者服务价格的方式，有效地规避企业运营风险，这也导致责任保险与各种商业保险成为现代侵权法的共生问题[10]。因此，针对大规模侵权中的受害人，其救济本身已经超出传统侵权法救济措施所能实现的范畴，我们有必要在重新审视现有侵权责任法制度设计的前提下，将责任保险制度纳入到受害人救助体系中，建立大规模侵权损害责任保险，为大规模侵权中的受害人提供有效及时的保护。
其三，和谐社会的构建为大规模侵权损害救济中适用责任保险制度提供了发展平台。如上所述，大规模侵权发生后，由于损害涉及面广、覆盖区域大，往往使企业面临巨额赔偿，如若在侵权损害救济方面处理不当，不仅会使企业面临破产、整个行业的品牌遭受打击，还会对地方经济的稳步发展造成极大的障碍，甚至可能成为影响社会稳定、诱发社会问题的导火索。以“三鹿奶粉”案件为例，由于“三鹿”奶粉的影响，不仅使“三鹿”集团宣布破产，还使得“蒙牛”、“雅士利”、“光明”等 22 个奶制品行业品牌的销售受到打击，更对奶粉市场份额造成巨大冲击，同时在某种程度上亦造成民众的心理恐慌，影响到社会的安定，这是大规模侵权由私害延伸至公害的社会属性的表现，对此，单纯依靠侵权损害赔偿制度显然不能实现全面救济损害、稳定社会各方利益的侵权法救济功能。而将责任保险制度融汇到对大规模侵权损害的救济中，即意味着一旦发生大规模侵权事件，首先由保险公司出面承担赔偿义务，法律亦保障受害人直接得到保险人的经济赔偿，如《保险法》第 50 条规定: “保险人对责任保险的被保险人给第三者造成的损害，可以依照法律的规定或者合同的约定，直接向该第三者赔偿保险金。”，从而赋予了受害人直接对保险公司的赔偿请求权。这不仅避免了侵权责任人的破产，及时救济了受害人，更重要的是避免了一系列更加严重的社会问题的出现，从而有利于和谐社会的构建。
其四，责任保险适用于大规模侵权损害救济中是公平正义的社会理念以及稳定社会经济秩序的客观需求。诚如学者所言，侵权行为法的重要机能即在于填补损害及预防损害[11]，大规模侵权责任作为侵权责任的重要组成部分，其首要的功能同样是对受害人损失进行补偿与及时救济，因此，损害赔偿是大规模侵权中加害人承担侵权责任的最主要方式，而责任保险所具备的保障功能能够满足大规模侵权对损害赔偿的要求; 与此同时，囿于传统侵权法单一赔偿救济制度的不足以及大规模侵权损害的特殊性，发生大规模侵权后，受害人个体权利并不能及时获得救济，而责任保险的出现促使了第三人( 即受害人) 请求权的发展，只要发生大规模侵权责任保险事故，受害人就可以直接向责任保险人提出索赔请求，从而降低受害人的求偿成本，切实保障受害人的利益。另外，责任保险的补偿本身具有同一性和公平性，它不会受地方经济发展水平的制约而在不同地域的受害人之间出现补偿标准的差异性，因而更能体现公平正义的社会理念。
近年来，由于风险事故的不断增加，大规模侵权损害事件亦频繁发生，由此产生的巨额赔偿金额往往使加害企业无法依靠自身经济实力承担赔偿责任，甚至因此走向破产，而责任保险制度的引入，在实现对受害人损失的及时补偿的同时，亦帮助企业有效地分散风险，避免了加害企业的经营困境和破产危险，进而稳定了社会经济秩序。
四、责任保险在大规模侵权损害救济中的适用
将责任保险引入到大规模侵权损害救济中，其适用原理与一般侵权责任保险在本质上是一样的，只是针对损害的大规模性而言，对其设定要更为科学和谨慎。具体来讲，主要包括以下内容:
( 一) 大规模侵权责任保险的模式选择
责任保险的模式主要包括任意保险和强制保险。所谓任意保险方式是指投保人和保险人在自愿、平等、互利的基础上，经协商一致而订立保险合同的保险，即保险人是否承保责任保险，完全取决于投保人( 被保险人) 和保险人的意愿。这种保险以合同自由为原则，与自愿性保险相联，故属于商业性保险。所谓强制保险，又称法定保险，是指依照国家的法律规定，投保人( 被保险人) 必须向保险人投保而成立的责任保险[12]。这种保险更多是基于一国社会政策或者经济政策，由政府以立法的形式强制推行，故又称为政策性保险。如我国机动车第三者责任保险即属于此类责任保险。
大规模侵权责任保险制度采用强制保险方式还是任意保险方式会直接影响到该制度的运作。笔者认为，对于大规模侵权的责任保险既不能一味强调以强制责任保险方式为主，任意保险模式为辅，亦不能一概以任意保险为主，强制保险为辅，因为单纯强调任何一方都有可能使责任保险制度流于形式。理由是，从大规模侵权损害本身的“可保性”上讲，由于其损害的巨大与风险的不可预测性，以及现代社会大规模侵权风险控制与评估体系的不完备，在很大程度上与传统意义上的“可保性”原理（注：“可保性”原理是重要的保险法理。任何风险，不管是人身风险、财产风险，还是责任风险，只有符合“可保性”原理，才可以成为保险标的。传统意义上，“可保性”原理要求: ( 1) 多数保险标的彼此独立，并且暴露于风险之中。( 2) 在一定期间内，损失具有可预期性。( 3) 损失对被保险人而言是偶然的和意外的。( 4) 多数保险标的的损失并不会同时发生，亦即发生产业巨灾的可能性必须降至最低。而大规模侵权损害具有不可预测性、损害后果具有长期性、潜伏性等，并不属于理想可保风险。）并不相符，而之所以仍然强调责任保险适用于大规模侵权损害救济中，就是立足于保险业的创新发展以及保险企业对社会承担责任的要求使然，并且从世界保险业务的发展趋势上看，大规模侵权损害由保险公司承担一定赔付责任已经为许多国家所实践。如美国、日本等国家从 20 世纪 80 年代就引入商业保险公司管理大规模侵权风险，并取得了显著成效，为各种侵权事故提供了巨额的损失补偿[13]。曾有学者统计，从全球灾难事故承担损失的统计数据看，由保险业承担的比例国际水平达到 30%，而我国只有 5%[3]，这更说明了责任保险在我国大规模侵权风险事故中的发展空间与迫切性。
另外，从大规模侵权本身特性以及发生领域上讲，大规模侵权既可能发生在适用过错责任的一般侵权责任领域，也可能发生在适用严格责任领域的特殊侵权责任领域，前者如证券市场的欺诈行为、违反公司信息披露义务等，后者如产品责任、环境侵权责任等，因此，不能不加区分地一味强调强制责任保险模式为主导或是任意保险模式为主导的大规模侵权责任保险模式，而应根据大规模侵权损害发生的领域的不同，采取相应的责任保险模式，例如，对于那些易发生风险且损害巨大的高度危险行业，如化工、矿山、有毒物质排放等易发生大规模环境侵权损害的领域中可以推行强制责任保险业务，而在危险程度较低的行业以及一般侵权领域可以适用任意责任保险。因为在高度危险行业一旦发生大规模侵权损害事件，就会造成严重后果，而偏高的赔付率和巨大的赔付额，会阻止以赢利为首要目的的保险公司承保风险责任的信心，因此，若以任意保险作为承保方式的话，必然会导致大规模侵权责任保险形同虚设。而只有借助法律、法规的强制力才能确保潜在加害人投保，实现侵权责任风险的转移。当然，在以强制责任保险为主要模式的大规模侵权责任保险中，应当考量任意责任保险的补充性作用，因为强制责任保险具有最高限额要求，并不能完全理赔受害人的损害。因此，对于其不足之处，可由任意保险进行补充，以尽可能填补受害人的损害。而对于以任意性责任保险为模式的大规模侵权保险责任，则完全交由当事人之间的保险合同确定各自责任，贯彻合同自由原则。
( 二) 大规模侵权责任保险的责任限额
如前所述，大规模侵权事故一旦发生，赔偿的数额是巨大的、不确定的、甚至包括某些潜伏性的损害，如果让保险公司全部赔偿，非但有可能超出保险公司的承受能力，即使能够承受，将企业责任全部转嫁给保险公司也是不公平的。因此，世界各国在规制责任保险时都有最高限额的规定，如德国《机动车第三人责任强制保险与机动车当事人责任强制再保险框架协议》第 4 条规定，每辆机动车的赔偿限额是 50000 马克，包括司机为事故支出的所有费用，投保人、实际占有人或者车主的财产损失。超过部分的追偿，依照各事故的实际情况和法律规定来确定[14]。我国在构建大规模侵权责任保险时也应采用这一模式。
责任限额的规定，首先是由责任保险自身属性所决定的，因为从责任保险本身来讲，保险公司承保的是被保险人对第三人的赔偿责任，而非被保险人自身利益或财产的实际损失，至于被保险人对于第三人的赔偿责任究竟有多大，基于保险事故发生的偶然性，在双方订立保险合同时是根本无法准确预测的，为了避免保险责任的任意扩大，双方在订立责任保险合同时，均会约定保险金额，即保险人承担赔偿责任的最高限额，这确保了保险公司对于超出实际损失的责任限额不予赔偿。因此，从责任保险本身意义上讲实为一种限额保险。其次，责任限额的规定对于均衡各方当事人利益关系，明确责任落实均有益处。对于侵权企业而言，责任限额意味着企业不能依靠责任保险制度将本该属于自己承担的责任全部转嫁给保险公司，这会促使其积极采取防范措施避免保险事故发生，减少社会危害性;对保险人而言，责任限额的规定有利于维持保险机构的赔付能力; 对受害人而言，限额不足以赔偿的部分依然可以通过行使侵权请求权诉求侵权责任人赔偿，其索赔的权利并不会因为保险公司责任保险的承担而被剥夺。其三，从责任保险的承保对象上看，主要是针对适用无过错归责的危险责任领域中的侵权风险，而在大陆法系国家，如德国，法律在规定无过错责任的时候，通常规定实行限额赔偿[15]，顺应这一规则，我国《侵权责任法》第 77 条亦明确规定了高度危险责任的限额赔偿[16]，有鉴于此，既然被保险人承担的都是限额赔偿责任，保险公司保险责任的承担亦理所当然地是一种限额责任。最后，责任限额的规定有利于培育我国的保险市场。当前，我国保险业仍处于发展阶段，资金和盈利能力都有限，如果过分加重保险公司的负担，不利于调动保险公司承保的积极性，尤其是大规模侵权本身并不完全符合理想可保风险的条件，经营该种类别的责任保险会给保险公司带来很大的挑战与困难，因此，需要有特定制度的安排才能保障其顺利发展，而其中尤为重要的就是责任限额的明确规定。
( 三) 大规模侵权责任保险的责任范围
责任范围是在发生保险事故而引发被保险人对第三人的赔偿责任时，应由保险人依照保险合同约定承担的保险责任范围。保险人责任的承担受制于保险事故的发生。在大规模侵权责任保险中，明确其责任范围在具体意义上即界定了何为保险事故，以及保险人应否承担保险责任的问题。通常，属于责任范畴的可保风险包括两类: 第一，因侵权而造成的对第三人身体的伤害和财产的损失; 第二，弥补侵权造成的损害所支付的必要费用。大规模侵权有突发性的，也有持续性、累积性的。从理论上分析，不论是突发性的还是持续性的大规模侵权，对于被保险人而言，一般都是偶然的、不确定的，都符合保险事故的性质，所以都具可保性。但是，在具体操作上，持续性的大规模侵权所产生的后果具有更大的不确定性和不可控性，对损害的赔偿常常需要巨额资金，这往往会超出保险人的风险经营能力，虽然保险人通过保险技术方面的重整可以主动扩充自己的承保能力，但这种承保能力的延伸是受制于一国保险市场的发展水平以及相关制度的健全。诚如学者所云: “一项法律制度的实际效果，既与相关法律法规的完善程度有关，更与其满足社会生活的需要程度以及在程序上的可执行程度有关。”[17]所以，界定大规模侵权责任保险的承保范围，必须考虑我国的实际情况，综合权衡。笔者认为，在当前我国保险市场发展水平仍相当有限的情况下，单纯依靠商业保险开展大规模侵权责任保险业务是不现实的，因此，在保险市场自身发展的滞后与大规模侵权责任保险的潜在需求之间的空间，就只能由政策性的保险来填补，即立足于维护社会公众利益的原则，将那些直接减损社会利益、影响社会发展的大规模侵权行为都可以纳入到政策性责任保险的承保之列。另外，对于某些属于经营成本比较高且利润低、甚至亏损、致使保险公司不愿承保的大规模侵权责任风险，例如大规模环境侵权责任风险，在推行强制性责任保险的同时，亦可以开展政府与保险公司合作共保的形式，发挥政府在涉及重大公共利益的大规模侵权责任保险中的积极引导作用。
( 四) 大规模侵权责任保险的保险费率
大规模侵权责任保险的保险费率，和其他责任保险的费率一样，是保险标的的风险的买卖价格，取决于风险的大小。如前所述，大规模侵权风险社会危害大、损害程度深，并具有持续性、潜伏性等特征，与传统可保风险条件比，并不属理想可保对象，因此，要真正落实并开展该项保险业务，确定一个合理的保险费率显得尤为重要。笔者认为，合理的保费率的确定应建立在对现有大规模侵权风险进行科学估算的基础上，由于大规模侵权发生的领域不同，因此风险不同，对此就需要对不同类别的大规模侵权责任险种的风险进行科学评估并制定不同方案，结合事故发生的频率、对受害人可能造成的损失以及投保人自身修复所需费用等等综合因素，确定一个合理的保险费率。
( 五) 大规模侵权责任保险的保险机构与风险防范
参照国外有关环境侵权责任保险机构的设置模式，大规模侵权责任保险机构可以在以下几种模式中选择: 一是美国式的专门保险机构，即 1988 年成立的环境保护保险公司，这种模式是建立在强大的经济实力和完善的法律法规基础之上的; 二是意大利式的联保集团，即 1990 年成立、由 76家保险公司组成的联合承保集团，这种模式的联保机构取决于一国保险业发达程度和科学的利益分配，在针对持续性的侵权行为时责任保险的目的很容易实现; 三是英国式的非特殊承保机构，即环境责任保险由现有的财产保险公司自愿承保，这种自愿承保模式亦与一国的发达保险业相适应，否则只会流于形式。
与上述三种模式相适应，大规模侵权责任保险机构的选择也可以采取上述任何一种模式。但诚如前面所言，任何一种制度的选择都应立足于该国实际，第一种模式，即建立专门的大规模侵权责任保险机构，受制于财力限制以及保险法规的不足，在我国目前还不具备组建这种政策性承保机构的条件。第三种自愿承保的模式，对于尚属欠发达的我国保险业而言，只会流于形式。相比前两种模式，第二种模式更符合我国当前实际，一方面单个保险公司的承保能力毕竟有限，所以由国家出面积极引导各保险公司组成联保集团，增强保险赔付能力，针对一些大型的危险企业开展大规模侵权责任保险业务，为市场经济的快速发展保驾护航; 另一方面，对于一些不确定的、持续性、潜伏性的大规模侵权损害，通过联保这种方式可以更大程度地分散巨灾风险，将原本单个保险公司不愿或者不能独立承担的责任保险义务负担了，有利于保障受害人。当然，从保险业发展的长远角度看，成立专门性承保机构应是未来责任保险发展的趋势。
大规模侵权责任保险由于可能涉及被保险人的巨额侵权赔偿责任，又兼具突发性、持续性以及潜伏性等特性，能否有效解决保险人的风险分散问题，是大规模侵权责任保险能否广泛开展的关键所在。传统上，保险人分散风险的主要方式是再保险，即通过再保险将保险人承担的风险责任在更大的范围内予以分散，进而将其可能面临的巨额索赔风险转嫁出去。显然，这种风险移转方式受制于再保险人自身的经济实力。但是，由于近些年频繁发生的巨灾损害，很多再保险公司都受到重创，开始收缩巨灾保险业务。因此，寻求其他新的途径转移大规模侵权责任保险中的风险，也是未来一项发展、扩大大规模侵权责任保险业务的重要举措。对此，我们可以借鉴国际金融市场上新兴的一种风险移转方式，即发行巨灾债券，借助于巨灾期权、事故债券和风险证券等金融产品，将风险转嫁于资本市场，由保险人、再保险人和其他投资者共同承担风险[18]。虽然我国目前资本市场还不成熟，实现保险、证券基金的融合尚待时日，但并不能影响将此举列为我国金融市场的发展规划之一，并尽早开始对相关问题进行研究，以促使保险证券化产品成为保险业分散巨灾风险的重要金融工具，从而大大提高责任保险制度在大规模侵权损害救济中的保障作用。
注释:
[1]林丹红． 大规模人身损害侵权救济中的国家责任[j]． 法学，2009，( 7) ．
[2]陈年冰． 大规模侵权与惩罚性赔偿[j]． 西北大学学报，2010，( 6) ．
[3]粟榆． 责任保险在大规模侵权中的运用[j]． 财经科学，2009，( 1) ．
[4]张新宝． 设立大规模侵权损害救济( 赔偿) 基金的制度构想[j]． 法商研究，2010，( 6) ．
[5]徐显明． 风险社会中的法律变迁[j]． 新华文摘，2010，( 17) ．
[6]朱岩． 大规模侵权的实体法问题初探[j]． 法律适用，2006，( 10) ．
[7]转引自陈年冰． 大规模侵权与惩罚性赔偿[j]． 西北大学学报•哲学社会科学版，2010，( 6) ．
[8]赵延东． 解读风险社会的理论[j]． 自然辩证法研究，2007，( 6) ．
[9]李响，陆文婷． 集团诉讼制度与文化[m]． 武汉: 武汉出版社，2005． 1．
[10]朱岩． 从大规模侵权看侵权责任法的体系变迁[j]． 中国人民大学学报，2009，( 3) ．
[11]王泽鉴． 侵权行为法•第一册[m]． 北京: 中国政法大学出版社，2001． 11．
[12]邹海林． 责任保险论[m]． 北京: 法律出版社，1999． 72．
[13]粟榆． 责任保险在大规模侵权风险管理中的角色定位与制度建设[j]． 广东金融学院学报，2011，( 1) ．
[14][德]克里斯蒂安•冯•巴尔． 贺栩栩译． 大规模侵权损害责任法的改革[m]． 北京: 中国法制出版社，2010． 22．
[15]杨立新． 侵权责任法立法最新讨论的 50 个问题[j]． 河北法学，2009，( 12) ．
[16]杨立新． 中华人民共和国侵权责任法司法解释草案建议稿[j]． 河北法学，2010，( 11) ．
首先，开发区域风险。由于社会经济发展的不均衡性，各个国家、不同地区的社会经济环境各异，这使得不同地域的房地产开发面临不同的风险因素，同一风险因素在各地的影响程度也相差悬殊，即风险具有比较明显的地域性。而房地产开发项目的不可逆性和地理位置固定性，使得开发区域风险对于房地产投资决策具有更重要的意义。
在房地产开发经营中，开发区域风险来源于开发区域的政治环境、政策环境、社会环境和经济环境风险。政治环境风险包括战争、工潮及社会动荡等，无论某种现象发生，都会直接或间接地给房地产价格及市场活动造成负面影响，限制投资。政策环境风险是指由于政策的潜在变化可能给房地产开发经营者带来的各种形式的经济损失。房地产业与国民经济的发展密切相关，在很大程度上受政府的控制，对房地产业的影响是全局性的，不同的产业政策、土地管理政策、住房政策、金融政策、税收政策、城市规划、环保政策等影响房地产开发经营的各个层面，而在市场经济环境还未完善的条件下，政策风险对房地产市场的影响尤为突出。
例如，产业政策的变化影响着房地产商品需求结构的变化，并且决定着房地产业的兴衰；土地政策风险来源于土地产权制度的变更、不确定，不同的土地取得方式、土地调控制度，以及不同的土地政策执行力度；国家推行建设经济适用房或廉租房等住房政策，会使开发商建设的完全市场化的商品房受到市场需求低的压力，导致销售不畅进而蒙受经济损失；对于房地产业而言的利率政策、汇率政策和信贷政策这三大金融政策的调整都可使房地产商品的开发者和经营者赚取额外利润或遭受额外损失等等。
社会环境风险包括社会安定和风俗习惯，良好的社会治安状况是人们安家置业、投资经营、购物消费的前提，不同的风俗习惯、文化传统、、价值观念等也一定程度的影响房地产发展。经济环境风险可从经济形势、市场供求、通货膨胀等方面体现其对房地产开发的影响。区域经济形势是影响房地产开发风险的决定性因素，经济发展，则房地产市场繁荣，反之则萧条；市场供求风险是整个房地产市场中最重要、最直接的风险之一，因此要对房地产市场供求关系作出客观的、准确的判断，进行科学预测，把握房地产供求关系的规律以减少市场供求的风险；正常的经济环境下，通货膨胀率的下降或上升会抑制或刺激房地产商品的需求，当膨胀幅度过大时，会使开发费用和管理费增多，当房地产价格增长幅度低于通货膨胀增大幅度时，房地产开发的风险加大。
其次，开发物业类型与风险。房地产各类开发项目具有不同的功能、用途及技术经济特性，因此风险也不同，选择不同的物业类型对开发活动的成功与否和盈亏都有极大的影响，例如商业物业对位置的敏感程度大，其对顾客的吸引力在很大程度上取决于其距市中心商业区的距离、交通便捷程度以及临街状况等，即使是同一条街相差仅几十米的两幢商业物业，其收益可能相差甚远。因此有必要在开发前做好市场调查及可行性分析，从而确定最佳的开发类型。
关键词：消费性公共风险 公共产品 公共财政体制
一、公共风险与消费性公共风险
所谓“公共风险”，即是能产生“或影响”、而又无法由社会个体承担的风险。现阶段可见的与财政相关的公共风险主要是消费领域的公共风险，主要包括：
（一）可获得性风险，买不起的风险
即没钱或钱不够而买不起的风险，如食品、教育、医疗、养老等，如果没钱就不能消费。
（二）可及性风险，买不到的风险
即有钱也买不到所期望的产品和服务的风险，如洁净的水和空气、流行病防治、宜居的环境、良好的治安等。
（三）信息不对称风险，买得到，但不安全的风险
对诸如汽车、各种家电、家具的质量以及医疗、教育的有效性，由于受知识水平和劳动分工的限制，人们对此类消费品的质量和安全性是不清楚的，往往是被动接受，等到出现了严重后果才知晓。
二、公共品供给不足引发消费性公共风险
城市转型加剧，人口数量持续扩张，自然灾害、各类矛盾和突发公共事件频发,公共安全形势严峻。在中国经济高速增长的今天，这些公共风险却没有像新自由主义经济学家们鼓吹的“下溢假设”那样逐步消失，反而越来越突出。诱发这些公共风险的根源在哪?仔细分析当前我国经济社会领域出现的各种公共风险，我们会发现，所有这些公共风险的出现都与我国经济社会发展过程中公共产品供给的相对短缺有关。当前我国本末倒置的财政体制改革在诱导政府收入权意识的同时，还扭曲和降低了政府的公共支出意愿，政府掠夺式的敛财行为和公共职能的缺失，使财政活动偏离了公众利益的轨道。
（一）农村公共品短缺形成的消费性公共风险
分税制后，收入层层集中而上，支出层层分向下的收支体制下，基层财政及其派出机构几乎成为一个资源吸收的大海绵，基层政府的这种逆财政公共导致农民负担加重。这让无话语权和无法有投票机会的农民只能采取无声的反抗，即对农业投入的意愿下降，加之城乡二元体制的持续，收入差距水平一再扩大。
不仅如此，城乡公共品和服务供给在政府城市倾向的经济社会政策作用下也表现出明显差距。相关研究表明，占全国总人口近60%的农村居民仅能享用到20%左右的医疗卫生资源，农村中学生享受到的国家中学教育经费仅占38%。在社会保障方面，城乡社会保障覆盖率之比高达22:1。收入能力的下降与农村公共品消费较低的普及性，使得在整个社会消费品零售总额中，占总人口55%以上的农村居民占比不到25%。农村居民较低的消费能力使农村消费市场始终处于较低水平。可以说，基层政府财政支出公共性的严重缺乏在一定程度上影响了农村社会稳定。
（二）公共事业过度市场化带来的消费性公共风险
1992年提出建立社会主义市场经济体制和1994年分税制改革后，一些原本由国家和企业包下来的社会事业逐步走向市场。在一切以效率为中心的思想指导下，90年代中后期出现了社会政策的严重缺失，再加上分税制并没有对政府与市场的责任以及政府之间的责任作出明确划分，使得原本属于政府职责的公共事业在这场市场化过程中也被一并推向了市场，从而导致公共事业的过度市场化。
三、风险倒逼促使公共财政体制完善
政府在公共领域的责任缺失，不仅对经济和社会甚至对政府执政基础都产生了负面影响。然而即便如此，在现行财政体制下，地方政府尤其是基层政府不可能也不会突破已有的利益结构作出自发式的支出意愿调整。在现行财政体制未发生根本性变革之前，解决公共风险只能靠自上而下的行政命令和雄厚的资金作保障，当前我们的中央财政除了在政策上表现出对公共风险高度关注外，还通过自身财政支出意愿调整和各项转移支付制度主动介入公共事业领域。然而这种自上而下的改革只能缓解而不能从根本上解决问题。为了从根本上防范、降低消费领域的公共风险，我们必须重塑财政体制，深化财政改革，完善公共财政体制。通过不断完善社会保障体制，进一步调整财政的支出范围以及政府财政信息的公开，在一定程度上克服消费的可获得性风险、可及性风险和信息不对称风险，促进我国财政体制的良性发展。
参考文献：
［1］王绍光.大转型:1980年代以来中国的双向运动［J］.中国社会科学，2008(1)
国民经济全局发展是发展保险业的前提
国民经济全局发展为保险业提供了充足的保源。全球保险市场的发展历史表明，各国的经济增长与其保险业的发展是正相关的。通过对我国1990-2002年GDP增速与非寿险保险增速做散点图看，可以发现，两者之间存在明显的正相关，如果粗略地用一元线性回归方程拟合，可以进一步看到，GDP每增长一个百分点大致可以带动非寿险业保费增长1.11个百分点。由此可见，国民经济的发展是保险业发展的基础。
国民经济全局发展为保险业发展提供了良好的政策支持。保险业是政策敏感度很强的行业，有关立法、政策和制度等因素是保险业发展的社会、政治和法律环境。而且社会保障政策、货币金融政策、财政税收政策等因素也对保险业产生直接的影响。就财政政策而言，财政政策中的税收政策、转移支付政策对保险业的发展，包括对公司盈利、偿付能力和承保能力的改进有着直接影响，因此，保险业的税收政策是否合理和完善，关系着保险产业政策的实现以及保险业的发展。2002年我国为履行加入世贸组织的承诺，保险企业的营业税率在 2001年7.0％的基础上下调为6.0％，这对提高保险市场整体承保能力和偿付能力产生了有利的影响。营业税政策的调整，对保险业的承保业务和投资业务产生了有利影响，为保险企业改善盈利状况提供了较好的税收政策环境。就货币政策而言，不同的货币政策，对保险业的发展尤其是对新型险种的开发、保险需求的引导以及投资收益有着重要影响，对保险业来说主要是中央银行的利率。例如，1996年5月以来的货币政策一直处于降息周期阶段，这对刺激居民和企业的保险需求，使得居民和企业的保险支出在其金融资产中的占比大幅上升。除财政政策和货币政策，所有制结构调整、国企股份制改革、社会保障体制的改革也对保险业产生了影响。同时，保险监管的加强，对规范和发展保险业有了很大的促进作用。
国民经济全局发展为保险业发展提供了稳定的金融环境。改革开放以来，随着中国金融体制改革深化，中国居民金融资产结构不断调整，银行、证券、保险等金融部门之间的联动越发紧密。经济增长促进了金融资产持有总量的增加，推动了保险需求的快速上升。比如，由于2002年金融市场尤其是证券市场的不良表现，居民金融资产持有结构进一步调整，除了银行存款继续增加外，金融资产投资渠道逐步从证券市场转向保险市场，使2002年保险业发展迅猛增长。
国民经济全局发展为保险业提供了良好的外部环境。我国已加入世贸组织，按照有关约定，我国保险业将进入全面开放的新阶段，这将有利于扩大保险市场规模，打破垄断局面，促进国内保险公司在经营、管理、产品、技术和服务等方面的进步。加快国内保险公司体制改革的步伐，缩短与国际保险业的差距；改变我国保险业的增长方式，增加市场主体，加快我国保险业的国际化进程。同时，也给我国保险公司带来了冲击和挑战。
国民经济全局发展提高了国民保险意识。加入世贸组织后，中国经济开始全面融入世界经济，各种制度将与国际接轨，各项社会保障制度的改革更加深入，国家医疗制度和养老制度的改革，越来越多的部分将由人们自己来承担。国家今后除了有可能向所有国民提供最低限度的生活津贴，以保证一张“安全网”的存在以外，人们将不得不依靠自己的力量及早安排晚年生活。这时，保险作为一种经济保障制度已逐渐为人们所接受。
保险业的全面发展为国民经济全局发展提供保证
提供经济保障，保持社会稳定。保险通过分散风险及提供经济补偿，在维护社会稳定方面发挥着积极的作用。消除因各种风险事故的发生对个人或家庭的损害所造成的社会不稳定因素，以维护社会生活秩序的安定。企业在遭受自然灾害、意外事故时，能够及时获得保险补偿，迅速恢复生产，使社会生产得以正常进行。
完善社会保障体制，维持社会安定。随着社会保障体制改革不断深入，人们对养老、医疗、健康、失业等方面的保障需求日益迫切，保证人们的生活水平不会因为退休而降低，商业保险成为社会保险的有益补充同时，在社会保障体制没有覆盖的领域和人群里，保险以其灵活的经营方式和丰富多彩的保险新产品满足人们多层次的保险需求。保险既减轻了财政压力，又提高社会保障水平，同时维护了社会安定，使司家经济建设能顺利进行。
保障生产和流通的正常进行，为经济发展提供动力和支持。社会再生产过程会因遭遇各种灾害事故而被迫中断和失衡，保险的经济补偿功能能及时和迅速地使这种中断和失衡得到恢复。同时，整个保险活动属于社会再生产的分配环节，它可以通过收取保费建立起庞大的保险基金，从而在一定程度上把社会上各个经济单位持有的闲散货币资金集中起来，然后通过银行存款、购买债券、股票以及发放贷款等方式，将这些资金间接转入投资领域，支援整个社会经济建设。同时，分散和防范风险，保障商业贸易顺利进行。
优化资源配置，促进金融市场稳定。保险是金融的重要组成部分之一，保险对金融的作用是不言而喻的。首先，它可以融通资金，把暂时闲置或者是低效率的资金集中起来，及时用到因受灾急需资金的人手里。其次，可以实现储蓄向投资的转化，在一定程度上防止投机过度，分散金融风险，优化金融资源的配置，维护金融市场的安全稳定。再次，保险公司是资本市场重要的投资者，可以活跃资本市场，同时保险资金数量较大，且具有较强的稳定性，对金融市场来说是一种稳定的支撑力量。最后，对庞大的保险资金进行高效管理和科学运用，在银行、证券和保险之间实现金融资本的合理流动和有效配置，可以提高整个金融市场的运行效率，为国民经济的发展提供动力支持。
实现均衡消费，提高人们生活水平。通过鼓励消费者购买作为一种储蓄替代的保险产品或缴纳一定的保险费，而改变资金在消费和储蓄之间的比例关系，在某种程度上可以减轻国家货币信贷压力，支持贷币政策的有效操作，同时消费者可以获得一定生活水平的保障，应对将来可能出现的风险，或通过购买信用保证保险获取很大部份的银行贷款，“今天来消费明天的钱”，提高生活质量，转变人们消费观念，保险业大大减轻了居民消费的后顾之忧，使之妥善安排生命期间的消费，提升居民生活的整体水平。
促进农村经济发展，实现全面小康。农村经济能否持续稳定发展对全面建设小康社会起着决定性的作用。当前，推动农业区域化、专业化生产、产业化经营已成趋势，但农村经济基础薄弱、实力不强、抵御风险能力低下。因此，为保障农村经济风险可以较少的代价转移到保险机构，增强农业经济抵御能力，确保农村经济发展的连续性和稳定性。同时，良好的医疗和养老保险制度，对解决目前农民医疗和养老问题起着很大的支持作用，维持了社会稳定和农民生活质量的提高。
促进科技进步，提高国际竞争力。高新科技常常伴随着巨大的风险，一般的企业或其它经济单位无法独立承担可能发生的巨大损失。保险业可以积极发挥自身的功能，为社会的高新技术风险提供保障，为企业开发新技术、新产品以及使用专利解除后顾之忧，由此促进新技术的推广应用，加快我国科技现代化的发展进程。
促进社会信用，法律，医疗、外贸等各方面的发展。市场经济是法制经济也是信用经济，并且作为非正式制度的信用，某些时候对节约交易费用提高经济效率比法律更为有效。保险的文化基础就是最大诚信原则，随着保险日益融入人们的日常生活，如实告知、互不欺瞒、履行义务、恪守承诺的保险文化也将被带入社会的每个角落，从而潜移默化地增强公众的诚信意识，降低理性经济人的逆向选择和道德风险行为对经济效率的损害，改变信用缺失的社会状况，促进社会信用体系的建立。
国民经济全局发展对保险业的要求
加强保险知识宣传，提高国民保险意识，对保险的经济“助动器”和社会“稳定器”的认识，目前仅仅限于保险业界，还远没有得到社会其它领域的认可，重要的原因是我国目前保险业的发展还处于初级阶段，保险密度和深度还远远低于国际平均水平，保险的供给与国民经济和人民生活的需求之间差距很大，社会各界还没有深切体会到保险对国民经济全局发展的作用。因此，加强保险知识宣传，提高国民对保险的认识迫在眉睫。
加强保险理论研究，充分发挥保险在国民经济中作用。全面科学认识保险的功能，有利于更好地指导保险实践，推动保险业的全面进步，有利于提升保险业在国民经济全局发展中的地位，注重保险产品的研发，提高服务水平，为社会提供多方面、多层次的保险产品，满足社会不同层次的保险需求，为“促进改革、保障经济、稳定社会、造福人民”，全面建设小康社会，作出应有的贡献。
加强产品创新，拓宽保险领域。注重挖掘市场需求，坚持消费者导向，创新产品结构，满足社会的保障需求。尤其是注重发展企业年金、补充医疗保险、医疗责任保险、老年护理保险、子女教育婚嫁保险、消费贷款保证保险等险种，积极探索大力发展出口信用保险，探索农业和农村保险的新路，为解决“三农”问题提供支持。配合国家经济结构战略性调整，抓住扩大内需和西部大开发的机遇，提高承保大型风险项目的水平，为基础设施建设和重点工程项目提供保险保障。同时，要对那些风险较大、保险人不愿提供保险服务的领域要加强研究，推出适合特殊个人或企业的特殊风险的产品。
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