一、现行土地权属争议调处机制及其缺陷
（一）何谓“土地权属争议”
顾名思义，土地争议是指因土地而产生的争执、争议，是对土地的占有、使用、收益、处分产生的争议。逻辑上讲，土地权属争议应当是因土地归属而产生的争议。广义的土地权属争议是指因土地所有权、使用权和他项权利归属而发生的争议。①狭义的土地权属争议是指对土地所有权和使用权的争议，即由于地界不清、土地权属紊乱及其他历史遗留问题等原因引起的土地权属的争议或争执。国土资源部《土地权属争议调查处理办法》第二条规定：“本办法所称土地权属争议，是指土地所有权或者使用权归属争议。”第十四条规定：“以下案件不作为争议案件受理：一、土地侵权案件;二、行政区域边界争议案件;三、土地违法案件;四、农村土地承包经营权争议案件;五、其他不作为土地权属争议的案件。”
可见，我国制定法上对土地权属争议的界定采用了最狭窄的概念，即：土地权属争议是指对土地所有权和使用权的归属争议，即由于地界不清、土地权属紊乱及其他历史遗留问题等原因引起的土地权属的争议或争执。
（二）土地权属争议解决在我国法上的特殊机制
我国现行《土地管理法》第十六条规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决;协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理;个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。在土地所有权和使用权争议解决前，任何一方不得改变土地利用现状。”国土资源部2003年颁布的《土地权属争议调查处理办法》②对土地管理法第十六条的规定进行了细化，成为土地行政管理机关及地方政府解决土地权属争议的程序法。原国家土地管理局在1995年颁布的《确定土地所有权和使用权的若干规定》对铁路、车站、电力、通讯设施、河道、水库、公路等涉及的土地权属进行了厘清，并且确定了“土地所有权有争议，不能依法证明争议土地属于农民集体所有的，属于国家所有”，成为土地行政管理机关及地方政府解决土地权属争议的实体法。
可见，我国土地权属纠纷解决的特殊机制是行政机关的权属争议调处制度。通过归纳和梳理现行土地权属解决的规范性文件，笔者认为：土地权属争议调处是指人民政府以第三方中立的身份对民事主体之间的由规范性文件界定的特定范围的土地所有权和土地使用权的争议进行调查、调解、处理的活动。③
我国现行土地权属争议调处制度具有两个最显著特点：
1.行政处理前置。发生土地权属争议时，争议当事方应当向行政机关（人民政府）申请行政处理，而非向法院提起民事确权诉讼，即土地权属纠纷在我国属于行政处理前置。实际上司法机关也认可该行政处理前置的方式，④如果当事人因权属纠纷而民事诉讼至人民法院，法院通常会告知当事人向土地管理机关申请权属调处，而非直接受理。支持行政处理前置的一个理由是，土地权属争议背景复杂，土地确权是一项政策性和技术性较强的工作，需要厘清历史事实及梳理土地政策，关于土地权属的历史资料也是由国土部门保存，由最了解历史、政策及土地情况的行政机关处理更有利于迅速查明事实，维护当事人的合法权益。
2.由民事纠纷演变为行政纠纷。在行政处理前置的纠纷解决架构下，土地权属纠纷由两个或多个平等当事人的本应由法院裁决的民事纠纷（以对方当事人为被告）转变为在行政机关行政处理后对处理结果不服的当事人向法院提起行政诉讼的行政纠纷（以作出处理决定的行政机关为被告）。
（三）现行土地权属争议调处机制的缺陷
1.过于依赖调解、行政裁决较少、案件搁置严重。虽然各省市也制定了《土地权属争议调查处理办法》，但按照争议调处程序处理的案件与案件总量相比却很低。⑤究其原因，一是申请人大多是不熟悉法律的村民，不会按照程序提交正式的书面申请，多是以咨询或信访的方式提出争议。在此情况下，国土部门也很少主动将争议引入《土地权属争议调查处理办法》规定的受理程序，而是直接进行调解，也不受规定的时限限制。二是各级人民政府为避免成为行政诉讼被告而不愿作出正式的行政处理，因此对很大一部分无法调解成功的复杂案件均采取拖延、搁置的做法。
2.从事调处工作的机构和人员的非专门性。土地权属争议调处工作兼具行政管理和司法解决争议的双重属性，对争议调处机构和人员的要求较高，既要具有土地管理专业知识，又要具有法律争议解决知识。但是，（1）目前从事争议调处工作的部门为地籍处（科）、土地权属登记事务中心，无专门的土地权属争议调处机构，无法彰显争议调处机构的准司法性;（2）专门从事土地权属争议调处工作的人员较少，绝大多数 还要承担其他任务，多数只有土地管理从业背景，无法律专业背景，无法满足争议调处工作的准司法性要求;（3）也无专门的争议调处经费，借助于地籍处（科）、登记中心的日常办公经费无法满足土地调处工作的需要。
3.从事调处工作的机构级别较低，缺乏权威。现行机制下，从事土地权属争议调处的机构多为国土资源系统内部从事土地登记的部门兼任，级别较低，在处理涉及其他政府部门、事业单位、国企、军队等土地权属纠纷时，级别较低，缺乏权威，取证难度较大，作出的裁决也很难得到有效执行。以北京为例，国务院各部委、军队机关、很多央企总部等均设在北京，当一些争议涉及到军事用地、中央单位用地、文物用地、林场等时，多数成因复杂，牵涉面广，反复多，确权存在很大难度。虽然国土部门与部委、军队各司其职，但从级别上来说，北京市国土部门与在京中央单位是一种“平级”甚至“下级”的关系，处理争议时沟通较为困难，发出的指令也很难得到配合。
4.调处机制中缺少对回避、举证等具体制度的规定。《土地权属争议调查处理办法》第十六条规定：“承办人与争议案件有厉害关系的，应当申请回避;当事人认为承办人与争议案件有利害关系的，有权请求该承办人回避。承办人是否回避，由受理案件的土地行政主管部门决定。”这一现行规定在实践中存在回避程序缺失、回避条件模糊、违反回避制度的法律后果不明确等缺陷。该《办法》第十七条、第十八条、第十九条规定虽然规定了举证程序，但这些规定存在未规定当事人举证和行政机关查证之间的主辅关系、未明确举证时限、未规定举证不能的后果的缺陷。
5.规定调处机制的规范性文件层级较低，有越权嫌疑。如《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十八条规定：“土地所有权有争议，不能依法证明争议土地属于农民集体所有的，属于国家所有。”笔者认为，虽然该处理原则意在保护国家利益，但存在如下问题：其一，作为一个政府部门规章，对作为有争议的土地所有权归属进行界定，对属于民事制度的所有权归属进行规定，而且覆盖面如此之广，有违《立法法》关于民事制度应当由法律规定的基本原则，有越权立法的嫌疑;其二，该条规定将国家所有权优先于集体土地所有权，涉嫌歧视农村集体土地所有者，有违《物权法》关于“国家实行社会主义市场经济，保障一切市场主体的平等法律地位和发展权利”的规定。
6.与草原、森林、滩涂等权属争议调处机构职权一致但调处范围存在重叠和冲突。效仿《土地管理法》，《草原法》⑥、《森林法》⑦、《渔业法》⑧等分别对草地、林地、滩涂等的权属争议解决方式也作了专门规定。现有机制下，土地权属争议调处工作只是国土资源部门的一项业务，仍然局限在国土系统范围内;草原、森林、滩涂的权属争议实际上也只是作为其主管部门的一项业务，局限于其系统范围内。而且，与草原、森林、滩涂等权属争议调处机构职权一致但调处范围存在重叠和冲突，没有形成适应工作需要的部门间和上下级间的争议调处沟通协调机制和平台，各政府部门间没有形成合力，无法满足处理土地所有权、土地使用权与房屋所有权、土地承包经营权、林权、草原权等发生争议时的处理需要。
二、土地权属争议调处机制重构的必要性和契机
（一）不动产统一登记是土地权属争议调处机制重构的重要契机
如前文所述，不动产统一登记随着2014年3月不动产登记部际联席会议首次召开、2014年5月不动产登记局正式挂牌、2014年8月15日《不动产登记暂行条例（征求意见稿）》、近日国土资源部明确不动产统一登记时间表⑨而大踏步进行。
1.土地、房屋、林地、草原、海域等权利登记机构分散易导致矛盾和纠纷。土地登记、房屋登记、林地登记、草原登记以及海域登记目前仍为分散登记，由于各部门的管理和登记方法、技术规程等不一致，容易导致农林用地、农牧用地以及林牧用地之间的权属界线不清，权利归属不明确，很容易导致各种不动产权利的重登、漏登现象，引发众多矛盾和纠纷。不动产统一登记将土地登记、房屋登记、林地登记、草原登记以及海域登记的职责整合由国土资源部一个部门承担，有利于减少权属界线不清、权属不明、重登、漏登现象的发生，有利于减少政府成本并提高办事效率。
2.土地、房屋、林地、草原、海域等权利争议调处有较大共性。权属登记的前提是权属无争议，若有争议，须在争议解决后进行确权登记。而根据我国《土地管理法》、《草原法》、《森林法》、《渔业法》的相关规定，土地、草原权、林权、海域权等权属争议的解决途径具有很大的共性：（1）调处主体均未人民政府及其下属管理机关;（2）调处对象均为所有权或使用权争议;（3）调处均具有行政性、准司法性、强制性;（4）均为行政处理前置;（5）均须遵守回避、证据等制度。在不动产统一登记的条件下，土地、草原、林权、海域权的权属争议调处机制可以且有必要进行统一，否则就会产生由土地管理部门、林业管理部门、草原管理部门、海域管理部门实际进行调处工作而由不动产登记局进行统一登记的现象，容易产生各部门争权夺利或扯皮推诿，降低行政效率。而且，上述土地、林业、草原、海域管理部门均是人民政府的下属机构，均为代人民政府行使相关调处裁决、登记办证等职责部门，程序上其处理决定和登记盖章均需人民政府批准。在统一登记条件下，实现统一调处并不会增加难度，反而会更有利于整合政府资源，理顺调处与登记的关系。
所以，不动产统一登记是土地权属争议调处机制重构的重要契机，也是林权、草原、海域权属调处机制重构的重要契机，更是各机制间相互整合并提升的重要契机。
（二）集体建设用地使用权入市流转突显土地权属调处机制重构的必要性
对比集体土地所有权确权登记发证，农村宅基地和集体建设用地使用权确权登记发证的难度更大。除了工作量更大⑩、政策性更强、技术要求更高、情况更复杂之外，在发证的背后有大量的土地权属纠纷需要及时处理。否则，无法完成农村土地确权登记。这些纠纷的形态表现为：（1）“一户多宅”;（2）宅基地和集体建设用地隐形流转;（3）违法占地;（4）使 用权主体难以确定; 等等。宅基地和集体建设用地使用权确权登记发证工作事关农民基本财产权利，且土地入市流转后的价值增加，农民更加重视，寸土必争。再加上政策不明、历史遗留问题更多，协调处理难度更大。
（三）试点经验为土地权属调处机制重构提供了可行性
2005年8月16日，湖南省国土资源厅办公室下达了《关于在岳阳市开展完善土地权属争议调处机制试点的通知》（湘国土资办发【2005】88号），“综合考虑岳阳市的实际，经研究，确定以岳阳市为主要试点单位开展工作”。经过一年的研究、调研和试点，岳阳市建立了具有实践意义的土地权属争议调处新机制，并出台了《岳阳市土地权属争议调处办法》，被认为建立了岳阳市的土地权属争议调处新机制。岳阳市的试点经验包括 ：（1）在机构设置方面，提升调处机构层级。试点后，成立人民政府调处土地、山林权属争议领导小组，由人民政府主管国土资源管理工作的副职领导任组长，成员为政府办、法制办、国土局、林业局、司法局等相关部门的主要领导，全面负责大宗土地、山林权属争议案件的调查、调解和处理等工作。（2）在机构权责方面。试点后，建立了奖惩机制，与调处工作人员以及主管领导签订责任书，奖惩严格而分明。（3）在人员培训和监督机制方面。试点后，定期在县党校举办培训班，对有关部门主要领导进行关于土地权属争议调处的培训;在案件办理过程中引入了听证程序，使案件处理更加公平化、公开化。（4）在人员、经费方面。试点后，设立了专门的土地权属争议调处办公室，在编人员增加到了二到三人，经费则全部纳入财政体系，经费得到了保障。
可见，早在2005年，土地主管部门已经就我国土地权属争议调处机制进行了试点式探索，且效果明显。但是，由于我国土地制度改革在十八大前的停滞状态所导致的土地权属争议解决机制的顶层设计不足，长期无法满足确权登记、定纷止争的要求，进而导致因土地权属纠纷而起的上访案件的高发。笔者认为，岳阳市的试点经验为土地权属调处机制重构提供了可行性，在机构设置、机构权责、人员培训等方面均值得不动产统一登记框架下的权属纠纷解决机制借鉴。
三、如何重构市土地权属争议调处机制
（一）建立适应统一登记要求的更高层级的争议调处平台
在不动产统一登记的视角下，仅由土地行政主管部门负责争议调处已经远远不足以解决问题，无论从层级上还是从专业技术上，土地行政主管部门单独调处土地权属争议均面临重大困难。因此，有必要设立一个更高层级的专门机构，负责调处土地及相关不动产权属争议，以顺应不动产统一登记的潮流。建议市、区（县）成立土地权属争议调处委员会，负责组织、协调、督促、指导辖区内包括土地、房屋、林地、草原等土地权属争议调处工作。各级土地权属争议调处委员会由政府主要负责人任主任，国土资源、农业、林业、水务、民政等部门为成员单位。土地权属争议调处委员会下设办公室，调处办公室与同级政府国土资源部门合署办公。
（二）设置土地权属争议调处专门机构
在整合林权、草原权、海域使用权等不动产权利争议调处力量的基础后，国土资源管理机关仍是解决土地权属争议的主要力量，建议在国土资源局及各分局设立专门部门或事业机构，如土地权属争议调处中心专门负责土地权属争议的处理。从市到区设定层层责任制，按照《土地权属争议调查处理办法》的规定，将土地权属争议调处意见报送人民政府和上一级国土行政管理部门，加强各级部门的沟通，以有利于对土地权属争议调处工作规范化建设和经验总结 。这样既能体现对土地权属争议调处工作的重视，又能增强土地权属调处机构的权威性，加大土地权属调处力度。而且也有利于保证国土部门有充足的人力进行调查取证及调解处理工作以及提高调处工作人员的专业知识和技能。
（三）建立土地权属争议调处工作人员培训和监督机制
1.提高调处专职人员的专业素质。目前各级国土资源行政主管部门一般并没有专职从事争议调处工作的人员，并且现有代行此职能的人员业务素质也亟待提高。随着依法行政观念的深入，对解决土地权属争议提出了更高的要求，建立一支专业化的土地权属争议专职调处人员队伍迫在眉睫。同时，应当建立土地权属争议调处工作人员年度培训、测评、晋升等配套机制。
2.切实解决土地权属争议调处的办案经费，列入同级政府财政预算。土地权属争议调处在法律上属于准司法行为，而当前是我国行政主管部门的一项具体工作，在处理争议案件时，不能像人民法院一样收取专门用于办案的诉讼费。事实上，如果要依法及时调处土地权属争议，就必须进行调查取证、现场勘测等大量工作，调处工作需要投入大量的财力和物力，需要财政为此提供必要的经费保障。
（四）完善土地争议调处的政策法规，推动更高层级的专门立法
从目前的土地权属争议调处机制来看，我国并没有一部完整的规范土地权属争议调处的法律法规。已有的《确定土地所有权和使用权的若干规定》和《土地权属争议调查处理办法》层级较低，内容不够全面，处理一宗土地权属争议案件，可适用法条不多。因此，建立土地权属争议调查处理新机制，需要完善政策法规，对调处土地权属争议的实体依据和程序进行细化，将其上升为行政法规，甚至是法律，以提高解决土地争议依据的法律的效力层级。
注释：
①郭永昌.土地权属争议的界定及解决.中共郑州市委党校学报.2006（2）.第99-101页.
②在原国家土地管理局在1995年颁布的《土地权属争议处理暂行办法》基础上修订而成。
③马奇主编.土地权属争议调处实务.浙江大学出版社.2008年版.第2-3页.
④例如，《北京市高级人民法院关于审理土地行政案件有关问题的意见（试行）》（2005年1月10日 京高法发9号）第四条第10项规定：“农村村民之间的宅基地使用权争议，由乡级以上人民政府处理。当事人对人民政府的处理决定不服的，适用《中华人民共和国土地管理法》第十六条第三款的规定，可以申请行政复议，也可以直接向人民法院提起诉讼。”依据该院解释，宅基地使用权的争议，必须先有乡级人民政府处理;否则，人民法院不予受理。
⑤笔者收集了某市土地权属争议的典型案例36个。这些案例的 解决情况并不乐观，36个案例中只有4个按照《土地权属争议调查处理办法》规定的程序作出了处理决定，另外32个案例未进入正式的受理程序，也未能完全解决争议，处于搁置状态。
⑥《中华人民共和国草原法》第十六条对草原所有权、使用权出现争议的情况作出了规定。
⑦《中华人民共和国森林法》第十七条规定了林木、林地所有权和使用权争议的解决。
⑧《中华人民共和国渔业法》第二十条对水面、滩涂所有权和使用权争议的解决方式进行了规定。
⑨该时间表为：2014年基本完成各级职责整合，建立基础性制度;2015年健全配套制度，平稳有序实施;2016年全面形成制度体系，正常有效运行;2017年实现信息共享，依法公开查询。
为切实落实好最严格的土地管理制度，构建与保障全市转型跨越发展相协调的土地管理责任机制，现就有关事项通知如下：
一、建立全方位土地管理共同责任体系
（一）统一思想认识，强化构建土地管理责任机制的重要性。
近日，省政府办公厅下发了《关于构建土地管理责任机制的通知》（政办发〔〕18号），就建立土地管理机制、完善土地管理制度作了明确要求，对加强土地管理责任体系建设和工作机制建设具有重要指导作用，对落实最严格的土地管理制度具有十分重要的意义。各县区政府及市直各部门要认真贯彻《通知》精神，准确把握和全面领会精神实质，把思想和行动统一到文件精神上来。要站在全市经济社会发展和改革全局的高度，深刻认识到加强土地管理工作是促进经济社会可持续发展的内在要求，事关国计民生和社会的稳定，也是科学发展观在国土资源管理领域的具体体现和运用。要以对党和人民高度负责的态度，准确把握当前和今后一段时期土地管理工作的形势和重点任务，把构建土地管理责任机制作为提高行政能力的重要内容，切实抓紧抓好。建立健全党委领导、政府负责、部门协同、公众参与、上下联动的工作格局，建立健全耕地保护责任考核体系，严格土地管理责任追究制。
（二）切实提高保护意识，完善耕地保护责任机制。
要积极落实最严格的耕地保护制度，切实加强耕地和基本农田保护。各级政府主要领导是保护耕地的第一责任人，要对本行政区域内的耕地保有量和基本农田保护面积负总责。要层层分解国家下达的耕地和基本农田保有量，逐级签订年度耕地保护目标责任书，确保全面完成耕地保护目标任务。要依据耕地保护责任目标考核有关规定，严格开展耕地保护目标考核工作，加强耕地和基本农田保护目标责任考核成果的应用，将其纳入各级政府领导班子绩效考核，并把考核结果作为政府及其相关部门主要负责人履职评价和干部选拔任用的重要依据。要严格按照土地利用总体规划确定的用途审批和使用土地，鼓励和引导各类项目建设占用未利用地，不占或少占耕地。对确需占用耕地的，要全面落实建设占用耕地先补后占制度，确保全市耕地总量动态平衡。要加快永久基本农田划定工作进度，落实基本农田保护经费，积极开展耕地保护补偿、城乡建设用地增减挂钩等试点，探索建立“政府主导、国土搭台、部门联动、整体推进”的工作机制，确保城乡建设用地总规模不突破、耕地面积不减少、耕地质量有提高。要切实加强对土地管理法律法规和政策规定的学习、宣传和贯彻落实，牢固树立依法行政和依法管地用地的意识，促进形成节约集约用地、保护耕地的良好社会氛围。
（三）加强部门协同，健全完善土地管理共同责任机制。
各县区政府及市直各有关部门要将建立土地管理责任机制与破解经济社会发展难题紧密结合起来，认真研究梳理土地管理工作中出现的新情况、新问题，提高土地管理服务经济社会发展大局的能力。国土资源行政主管部门要加快与发展改革、规划、建设、房产、工商、金融机构、电力和市政公用企业等单位建立工作协调机制，形成监管合力。通过健全完善土地管理部门协同机制，加快形成“党委领导、政府负责、部门协同、公众参与、上下联动”的土地管理工作格局，全面提升我市土地管理工作的整体水平。
二、建立和完善责任追究机制
（一）加强土地执法监管，规范土地管理和利用行为。
一是市国土资源行政管理部门要联合本级监察部门，负责对本行政区域一个年度内土地利用、土地管理总体情况进行抽查或检查，抽查或检查结果上报市政府和省国土资源厅、省监察厅，接受省国土资源厅、省监察厅对我市年度内土地利用、土地管理总体情况的检查指导。
二是要完善查处协调机制。各县区政府要加强对土地违法违规案件查处工作的领导，国土资源主管部门要牵头组织法院、检察院、公安和纪检监察等部门，建立和完善联席会议制度、土地执法监管信息共享制度、联合办案制度、案件移送制度等协调机制，共同做好土地违法违规案件查处工作。
（二）健全巡查惩处机制，进一步落实责任问责。
一是要对严重违法违规用地行为，继续实施警示约谈。对于我市违法违规用地行为严重的地方，由市国土资源局与监察局联合发出限期整改通知，约谈当地政府负责同志，督促整改工作。整改期间消极不作为或整改不到位的，报经市政府批准，暂缓该地区农用地转用和征收审批。对于各县区政府和有关部门违反土地管理法律法规或未依法履行耕地保护、土地管理等职责的，依据监察部、人力资源和社会保障部、国土资源部《违反土地管理规定行为处分办法》（国土资源部第15号令），由任免机关或监察机关按照管理权限，依法对当地负有责任的领导人员和直接责任人员予以处分。
二是要加强执法队伍建设，建立健全省、市、县、乡四级执法监察网络，加强土地执法动态巡查。对发现的土地违法违规行为，由国土资源管理部门及时下达《责令停止违法行为通知书》，并报告当地人民政府和上级国土资源管理部门；对不听劝阻、仍然施工的建设项目，由当地政府组成国土、建设、规划、监察、公安等相关部门，依法予以制止或拆除；情节严重、性质恶劣、群众反映强烈的，追究项目相关责任人的责任，涉嫌犯罪的依法移送司法机关处理。对一年度内辖区违法占用耕地面积占新增建设用地占用耕地面积的比例达到15%以上，或虽未达到15%但造成恶劣影响或者其他严重后果的，要严格按照法律法规和政策规定进行严肃处理。
一、抓牢政策与发展机遇，科学化保障发展
(一)坚持抓好规划控制引领
1、围绕辖区加快构建“双轮驱动”的现代产业体系要求，统筹整合城乡建设用地资源，合理安排用地规模，有序引导全区各类用地需求，有机衔接各类专项规划，以规划管控引领建设发展。
（责任单位：规划地籍科、信息中心、用地耕保科、各国土资源（中心）所）
2、认真做好建设用地项目规划咨询服务工作，用足用好土地利用总体规划局部修改调整政策，严格依照《建设项目用地预审管理办法》和《市国土资源派出机构办理建设项目用地预审工作规范》，做好建设用地预审工作，提升土地规划的指导性、针对性、控制性和实效性。
（责任单位：规划地籍科、信息中心、各国土资源（中心）所）
3、做好土地整治规划编制工作，集约优化配置资源。
（责任单位：规划地籍科、信息中心、各国土资源（中心）所）
（二）积极争取新增用地指标
4、加强与省厅、市局的沟通协调，为辖区争取用地计划尤其是在点供、单独选址等指标上予以倾斜创造条件，全年争取更多的农转用计划指标，全力保障辖区重点项目用地需求。
（责任单位：规划地籍科、用地耕保科、各国土资源（中心）所）
5、建立并完善项目用地库，提升服务意识，做好重大项目跟踪工作，加强与区有关部门衔接，掌握项目推进情况，全力做好重大项目尤其是创业特别社区、功能片区等重点产业、重大民生以及基础设施等项目的跟踪服务。
（责任单位：规划地籍科、用地耕保科、各国土资源（中心）所）
（三）提高批后征供工作效率
6、精心做好中心城区、村镇批次、单独选址等各类项目的报批，完善建设用地征地报批跟踪机制，确保各类用地及时报批。
（责任单位：用地耕保科、各国土资源（中心）所）
7、认真剖析揭示征供推进制约瓶颈，协调钝化工作运行中的障碍与矛盾，优化工作流程，加大协调督办力度，实现当年批准项目的批后实施完成率80%以上，近3年供地率不低于60%的目标。
（责任单位：用地耕保科、各国土资源（中心）所）
8、加大重点项目供地服务协调力度，完成市局布置的各类供地计划，工业用地年度供应不少于90公顷。
（责任单位：用地耕保科、各国土资源（中心）所）
（四）着手构建农村土地新市场
9、以推动土地综合整治与保障农民土地权益为目标，积极探索并形成农村集体建设用地流转有形市场建设途径与方法。
（责任单位：用地耕保科、规划地籍科、各国土资源（中心）所）
二、保护与整治双轮驱动，一体化三区统筹
（一）完善耕地保护目标责任制
10、完成基本农田划定工作，并建立监督管理机制，确保全区耕地保有量不少于12.19万亩，基本农田保护面积不少于9.94万亩。
（责任单位：用地耕保科、法规监察科、各国土资源（中心）所）
11、实施好辖区内年度基本农田保护相关基础工作，加强耕地保护各项制度的落实，强化保护责任目标履行。
（责任单位：用地耕保科、法规监察科、各国土资源（中心）所）
12、探索和逐步建立耕地和基本农田保护资金激励奖励机制，提高基层组织保护耕地和基本农田的责任意识，促进耕地保护措施落实到位。
（责任单位：用地耕保科、法规监察科、各国土资源（中心）所）
（二）积极推进农村土地整治工作
13、严格执行耕地占补平衡规定，努力拓宽渠道争取易地补充耕地，努力确保辖区耕地总量动态平衡。
（责任单位：用地耕保科、各国土资源（中心）所）
14、完成孟北四个宕口、汉能光伏项目以北地块增减挂钩工作，促进城乡一体化发展。
（责任单位：用地耕保科、地质矿产科、规划地籍科、龙潭国土资源所、第二国土资源中心所）
三、节约与利用双向合力，合理化集聚资源
（一）构建长效管理工作机制
15、深入推进国土资源节约集约模范区县创建活动，研究建立体系化的土地管理利用新机制，形成辖区资源节约集约高效利用模式。
（责任单位：用地耕保科、各国土资源（中心）所）
（二）积极盘活闲置存量资源
16、加大低效土地和闲置土地处置力度，研究建立存量闲置土地动态管理机制，建立健全辖区存量闲置土地调查分析制度，闲置土地处置率达到80％以上。年度收回、调整、盘活闲置土地不少于800亩。
(责任单位：用地耕保科、法规监察科、各国土资源（中心）所)
(三)强化项目用地批后监管
17、利用“一张图”成果建设用地监管平台，积极赢得市局支持，实行建设用地公示牌制度，对土地供应信息、出让金缴纳、交地时间、开竣工时间、复核验收等信息实行全流程监管。
(责任单位：用地耕保科、法规监察科、各国土资源（中心）所)
（四）创新土地年租金征收机制
18、探索土地年租金征收分配制度，努力实现土地年租金征收工作新突破。
（责任单位：用地耕保科、计划财务科、各国土资源（中心）所）
四、创建与稳控双管齐下，标准化土地监管
（一）夯实土地执法监管载体
19、深入开展土地执法模范区创建活动，巩固创建成果，建立先进科学高效的工作化标准体系，形成分局系统执法工作标准指南。
（责任单位：法规监察科、执法监察大队、各国土资源（中心）所）
20、全面推进涉农村（社区）土地管理示范点创建活动，督促和引导基层依法管地、用地。
（责任单位：法规监察科、执法监察大队、各国土资源（中心）所）
（二）抓好违法用地整改工作
21、扎实做好2012年度卫片检查整改落实工作，积极跟踪、超前谋划做好2012年度卫片执法检查工作，督促土地执法监管共同责任单位积极履职，实现年度卫片执法检查违法占用耕地面积占新增建设用地占用耕地总面积的比例控制在4%以下，违法占用耕地面积不得超过100亩，确保“双零”目标实现。
（责任单位：法规监察科、执法监察大队、机关各相关科室、各国土资源（中心）所）
22、充分运用“一张图”和实用有效的土地执法巡查信息系统，进一步提高监管能力，及时反映违法用地态势，对辖区内新增建设用地发现率应达到实际发生数量的100%，网上巡查系统登记率、完整率达到100%，违法案件查处率达到95%以上。
（责任单位：法规监察科、执法监察大队、机关各相关科室、各国土资源（中心）所）
（三）探索土地执法长效机制
23、探索建立管控违法用地的约束倒逼机制，建立土地管控保证金考核办法，促使街道、开发区和平台主动节约集约用地，主动减少新增违法用地的发生，主动有效地强化违法用地整改力度，以进一步规范土地管理秩序。
（责任单位：法规监察科、执法监察大队、各国土资源（中心）所）
24、完善土地执法“网格化”管理，并纳入各街道与平台社会事务“网格化”管理中，打造信息成果共享平台。
（责任单位：法规监察科、执法监察大队、各国土资源（中心）所）
25、推动落实土地执法共同责任机制，继续加强对违法用地处置的部门联动机制建设，建立并完善“农、临、设、水”项目用地的联动联办机制，完善国土行政执法、联合执法以及公安、司法、纪检监察等部门联合办案、联合督查和案件移送制度，形成土地违法案件的查处合力。
（责任单位：法规监察科、执法监察大队，机关各相关科室、各国土资源（中心）所）
（四）有效化解涉土矛盾
26、畅通受理渠道，强化首办负责制，充分发挥各科室、所联络员作用，落实局领导接待日制度，完善科室、所工作会商会办平台，对辖区内重点问题定期排查上报上级部门，并采取措施做好息访工作，实现群众到部、省厅零上访。
（责任单位：办、机关各相关科室、各国土资源（中心）所）
27、牵头负责“12345”政府服务热线工作，及时办理和回复“12345”平台涉土工单，及时妥善解决群众合理合法诉求。
（责任单位：办、机关各相关科室、各国土资源（中心）所）
28、研究制定、落实国土资源重大政策、项目稳定风险评估制度，定期总结、分析、汇报工作情况，预防、化解涉土矛盾。
（责任单位：办、机关各相关科室、各国土资源（中心）所）
五、基础与服务双措并举，精细化管理创新
（一）深化国土新闻宣传实效
29、积极应对媒体，认真做好舆情监测、舆论引导及媒体接访工作，维护系统良好形象。
（责任单位：办公室、办、各国土资源（中心）所）
30、围绕年度重点工作任务、重大政策措施的贯彻落实、特色亮点创新工作等，加强国土资源工作新闻宣传力度。全年完成市级以上报刊发表各类新闻稿件不少于20篇，其中部级不少于4篇。调研文章不少于20篇。
（责任单位：办公室、机关各科室、各国土资源（中心）所）、
31、认真筹划世界地球日、全国土地日等宣传活动并取得实效。
（责任科室：办公室、地质矿产科、法规监察科、各国土资源（中心）所）
32、建设分局外网平台，加强信息公开，建立健全信息公开工作机制，全面推进依法行政，自觉接受社会公众监督。
（责任科室：办公室、法规监察科、机关各科室）
(二)加大国土信息化开发建设
33、深化“一张图”成果开发和利用，针对分局管理、决策各项工作需要，完善全区重大项目保供系统，建设全区新增建设用地动态巡查及批后跟踪管理系统平台。
（责任科室：信息中心、各相关科室、各国土资源（中心）所）
34、强化档案管理制度建设，巩固星级创建成果，推进数字档案室建设和档案管理信息化建设，全面提升国土资源档案管理与运用水平。
（责任科室：办公室、各国土资源（中心）所）
（三）加大地质环境保护力度
35、完善地质灾害防治管理体系，加强地质灾害点的分析排查，进一步夯实防灾基础，协助建设单位做好地质灾害治理项目补助资金的申请工作，督促完成6处地质灾害治理工程验收工作，确保年度地质灾害发生零伤亡。
（责任单位：地质矿产科、各相关国土资源（中心）所）
36、推进地质灾害危险性评估工作,配合市局做好地质灾害防治规划的修编工作。
（责任单位：地质矿产科、规划地籍科、各国土资源（中心）所）
37、跟踪督促仙林大学城灵山、桂山、龙王山建材矿区关闭矿山地质环境治理项目及京沪高铁沿线（段）矿山地质环境治理工程，确保按期全面完成。
（责任单位：地质矿产科、各相关国土资源（中心）所）
38、积极督促责任主体完成全市废弃露采矿山环境治理三年行动计划中的年度工作任务。协助启动黄龙山地区地质环境治理项目的实施。
（责任单位：地质矿产科、各相关国土资源（中心）所）
39、扎实做好辖区内矿山开采和矿山环境治理项目扬尘污染防治的监管工作。
（责任科室：地质矿产科、各相关国土资源（中心）所）
（四）严格规范土地登记发证
40、进一步重视土地登记规范化建设，酝酿出台集体土地登记规范化操作手册。
（责任单位：规划地籍科、各国土资源（中心）所）
41、全面完成集体土地所有权确权登记发证工作，通过上级验收。
（责任单位：规划地籍科、各国土资源（中心）所）
六、效能与廉政双轨并重，规范化队伍建设
（一）转变工作作风，增强执行能力
42、全面贯彻实施中央关于改进工作作风、密切联系群众的八项规定和市委市政府“十一个一律”、区委区政府关于改进工作作风、密切联系群众、提高执行能力的十七项规定的要求，开展自查整改，提出改进措施，以实际行动，消除薄弱环节，切实解决问题，改进机关作风和政风行风，实现争先进位目标。
(责任科室：组织监察科、机关各科室、各国土资源（中心）所)
43、牢固树立服务意识，明确发展新要求，研究工作新举措，深化“三争一创”主题实践活动，执行力强，工作落实，办事提速，服务提质，服务形象好，服务对象的满意度高，各项工作实现争先进位目标。
(责任科室：组织监察科、机关各科室、各国土资源（中心）所)
44、强化目标责任制度，完善考评机制，建立完善通报讲评、信息反馈、检查监控等日常工作机制，推进工作及时有效落实。
（责任单位：组织监察科、机关各科室、各国土资源（中心）所）
（二）提升整体素质，优化干部队伍
45、积极探索全人教育新方法、新途径，深入开展业务研讨、技能培训、互动交流等活动，以活动为载体,以制度为依托,以培训为抓手,有效地促进干部队伍素质提高，全面建设学习型和创新型国土干部队伍。
（责任单位：组织监察科）
46、以提高干部队伍执行力为重点，进一步加强领导班子建设，建立科学合理的干部选用机制，不断提高干部选拔任用工作公信度和满意度，积极探索后备干部培养的有效途径，完善干部考核办法和结果运用。
（责任单位：组织监察科）
47、调整管理体制，合理调配干部队伍，探索临时人员聘用新机制。
（责任单位：组织监察科）
48、加大品牌建设，切实加强基层国土资源所业务、硬件、队伍建设，不断提升服务和管理水平，提升群众满意率。
（责任单位：各国土资源（中心）所、用地耕保科、办公室、组织监察科）
（三）坚持清廉务实，构建惩防体系
49、坚持非税收入征收政策，确保各项规费足额征收、结算到位。健全各项财务管理制度，确保系统预算编报与执行畅通。严肃财经纪律，规范财务标准，严格控制不必要非生产性支出。严格控制“三公”经费支出，创建节约型机关。出台分局系统会议、公务接待、车辆管理等相关规定。
（责任科室：计划财务科、办公室、机关各科室、各国土资源（中心）所）
一、深刻认识建立土地执法监管共同责任机制的重要意义
建立土地执法监管共同责任机制，是贯彻落实科学发展观和国家宏观调控政策的重要内容，是实现全市国土资源管理秩序根本好转的重要措施，也是解决耕地保护和用地保障矛盾、促进我市经济社会可持续发展的现实需要。近年来，我市出台了一系列有关国土资源管理方面的规范性文件，开展了节约集约用地模范城市、国土资源执法模范县区、国土资源管理模范乡镇和耕地保护模范村等“四模”创建活动，切实保护耕地、保障发展，经济社会发展取得明显成效。但是，一些地方依法管地、依法用地意识淡薄，未批先用、边报边用、未供即用、以租等违法违规行为时有发生，严重扰乱了正常的土地管理秩序，损害了农民群众的根本利益，甚至引发群众集体上访，在一定程度上影响了我市的“大建设、大发展”，因此，建立土地执法监管共同责任机制显得尤为重要。各县区（园区）、各有关部门必须认清形势，深刻认识违法违规用地对我市经济社会发展的严重危害性，切实转变观念，牢固树立国土资源“大家管、大家用”的意识，有效预防和制止各类土地违法行为，为加快我市经济发展方式转变，促进一江两岸协调发展，建设更高水平小康社会奠定坚实基础。
二、各级政府的土地执法监管目标责任
各级政府是本行政区域内土地管理和耕地保护的责任主体，对本行政区域内耕地保有量和基本农田保护面积、土地利用总体规划和年度计划执行情况以及查处土地违法违规问题负总责，负责组织对违法建设及违法用地的制止、拆除和复耕等。各级政府主要负责人是第一责任人，分管负责人是直接责任人，按照“属地管理、分级负责”的原则，层层签订目标责任书，逐级落实耕地和基本农田保护、土地利用总体规划和年度计划执行以及土地违法违规问题查处责任。要将耕地保有量，违法占用耕地面积占新增建设用地占用耕地总面积的比例，卫片执法检查中违法图斑的整改情况等作为年度考核的重要内容。
三、建立健全网络化巡查和报告制度，及时发现和制止土地违法行为
按照“市为主导、县区为主体、乡镇为基础”的原则，建立健全土地管理网络化巡查制度，各县区、开发园区国土资源部门每周至少巡查一次，乡镇国土资源所要坚持每天巡查，对违法行为做到早发现、早制止、早报告、早处理。对土地违法行为整改不到位的，由乡土地违法行为发生地的乡镇政府或县区政府、开发区管委会组织相关部门采取强制措施，确保整改到位。对国土资源部门未能及时发现土地违法行为，或发现后不制止、不报告，形成违法事实的，严肃追究有关责任人的责任。对群众投诉、检举、控告或其他部门告知的涉嫌违法用地案件，所在县区、开发园区国土资源部门或乡镇国土资源所要在24小时内到达现场进行调查，确保对土地违法行为及时处理。各乡镇政府对辖区内出现的违法用地行为，要在发现或接到报告24小时内，责令违法当事人停止建设、限期改正，逾期不改正的要组织力量依法予以拆除，恢复土地原状。各县区政府、开发园区管委会对辖区内的违法用地行为，要在接到报告48小时内，对违法违规行为进行有效制止，并组织相关部门依法处理。
各级国土资源行政主管部门的巡查人员，要按照有关规定，在每次巡查任务结束后。无论是否发现违法行为，均应向本级国土资源行政主管部门报告巡查结果。
各乡镇政府每周一前要将上一周《土地巡查违法用地情况统计表》，经主管乡镇长签字后，上报各县区政府、开发区管委会，同时抄报县区、开发区管委会国土资源部门。各县区政府、开发区管委会每月5日前要将上个月《土地巡查违法用地情况统计表》，经主管县区长、开发区管委会主任签字后，上报市政府，同时抄报市国土资源局。市国土资源局每季度将全市土地巡查和违法行为查处情况，上报市委、市政府和省国土资源厅。市政府每季度将对违法行为查处报告落实情况进行通报，并在年底进行考核评比。
各级政府要建立土地违法行为专项报告制度。各级国土资源行政主管部门对举报和发现的土地违法行为，应当核实并按照有关规定及时予以制止；符合立案条件的，应当及时立案查处。对于制止无效、查处无法实施的违法行为和案件，应当按规定专项报告。
各级国土资源行政主管部门，应当自制止无效、查处无法实施的情形出现之日起3日内，向本级人民政府和开发区管委会、上一级国土资源行政主管部门专项报告，视情况抄送本级监察机关和其他有关部门。对于因违法用地行为可能引发地质灾害、重大经济损失、重大环境污染和社会不稳定因素以及一些重大项目违法用地的，应当及时向本级人民政府、开发区管委会和上一级国土资源行政主管部门专项报告，视情况抄送其他有关部门。
各县区政府、开发园区管委会、乡镇政府在接到本级国土资源行政主管部门的报告后，应当及时协调有关部门，采取措施，及时制止和查处违法行为，制止无效、查处无法实施的，应当向市政府专项报告。
市国土资源局对县区、开发区管委会国土资源部门专项报告的违法行为，涉及重大违法案件的，可以采取挂牌督办、直接查处或会同有关部门查处等方式进行查处。
四、部门联动，从严落实共同监管责任
国土、公安、检察院、法院、监察、发展改革、住建、规划、环保、工商、金融、财政、农业、文化、城管、供水、供电等部门和单位要按照有关规定和责任分工，切实加强协调配合，认真履行各自职责，确保相关土地执法监管落到实处。
（一）国土资源部门负责土地违法违规案件的立案、调查、处理工作。对涉嫌违法违纪的相关责任人和涉嫌犯罪案件，按照有关规定移送监察、公安、法院、检察院等部门。定期向相关部门和单位通报土地违法案件查处情况，配合相关部门做好涉嫌违法违纪的相关责任人和涉嫌犯罪案件调查或侦查工作。
（二）公安部门负责依法查处阻碍国土资源部门依法执行公务的案件，及时受理、侦查国土资源部门移送的涉嫌土地犯罪的案件。公安部门可以在市及各县（含有县级职权的园区、新区）设立国土资源警察大队及中队，与国土资源部门合署办公，各司其责，相互配合。
（三）法院负责依法受理、审查、执行国土资源部门申请的强制执行案件，及时受（审）理涉嫌土地违法犯罪案件。
（四）检察院负责依法受理、查处涉嫌犯罪的土地违法违规案件和涉嫌土地渎职侵权职务犯罪案件。
（五）监察机关负责依法追究相关国家工作人员在土地违法案件中的违纪责任。
（六）财政部门负责接收和处置国土资源部门移交的没收非法占用土地上的建筑物、构筑物和其他设施。
（七）规划、城管执法部门负责按照《城乡规划法》和市政府相关规定制止违法建设行为，并对治理城市规划区内违法建设行为负总责。
（八）供水、供电、供气部门不得对违法用地项目的工地或工程设施供水、供电、供气；已供水、供电、供气的，在接到国土、城管执法部门告知属于违法用地及建设应当停水、停电、停气的书面通知后，应在3个工作日内按有关程序停止供应。
（九）农业、林业部门在接到国土资源部门书面告知后，应对违法用地复耕、复绿加强监管，并组织完成验收工作。
（十）对违法用地的建设项目，发展改革部门不予受理项目审批、核准、备案手续；规划部门不予受理规划设计方案论证和核发建设工程规划许可证；建筑管理部门不予发放施工许可证；环保部门不得通过环评；国土资源、住建部门不得办理土地、房屋所有权登记手续；金融机构不得发放贷款；工商、文化部门不得注册登记。以上部门还应根据各自职责，依法查处违法行为。
以上部门和单位在落实土地执法联动机制，履行规定监管职责过程中发现问题的，要及时向本级政府报告，由政府直接督办。对没有认真履行监管职责，导致土地违法问题发生或受理后未及时依法处理而导致重大经济损失的，以及为违法用地单位、个人提供便利条件的，按有关规定严肃处理，并在全市进行通报批评，取消当年评优资格。部门和单位主要负责人、直接责任人年内因土地问题受到通报批评两次以上的，在年度考核中不得评优，问题严重的，依法依纪处理。
五、奖惩并举，从严实行土地管理问责
（一）建立警示约谈和问责机制。市国土资源部门要加强对全市违法用地案件查处情况的督导检查，对查处工作不力、违法用地问题严重、违法占用耕地比例偏高的县区政府、开发区管委会及乡镇、街道办事处主要负责人，由监察机关和市国土资源部门实行警示约谈，指出问题，限期整改。对未按规定要求完成整改任务的，暂停该县区、开发区土地报批和相关业务，相关责任人要承担相应责任。
县区、开发区或乡镇、街道办事处辖区内出现下列行为之一的，启动警示约谈：
1、一个自然年度内，土地管理秩序混乱，致使辖区内违法占用耕地面积占新增建设用地占用耕地总面积的比例达到10%以上或虽未达到10%，但造成恶劣影响或其他严重后果的；
2、落实耕地保护责任、土地执法监察责任等不力，没有完成预期工作任务的；
3、对违反土地管理规定行为不制止、不组织查处，瞒案不报、压案不查的；
4、对上级挂牌督办、交办、转办、媒体曝光和群众举报的土地违法违规案件较多造成重大社会影响的；
5、其他违反土地管理规定行为，需要警示约谈的。
警示约谈后，仍未限期整改的，依照《违反土地管理规定行为处分办法》（监察部、人力资源和社会保障部、国土资源部第15号令），对有违反土地管理规定行为的单位负有责任的领导人员和直接责任人员给予从重实施问责。
（二）建立奖惩机制。根据市政府土地管理工作年度考核目标任务，把国土资源执法监管作为重要内容纳入到考核体系中，市政府相关部门组织对各县区、开发区管委会进行考核评比。各县区、开发区管委会相关部门和国土资源部门每年也要对辖区内的所有乡镇、街道办事处土地管理工作，特别是国土资源执法监管工作进行考核评比，考核结果上报备案。市监察机关和国土资源部门根据情况进行抽查。考核实行合格、基本合格、不合格三级评比制度。对国土资源管理工作成绩显著、表现突出的单位和个人，给予表彰奖励。对国土资源管理秩序混乱，违法案件制止、查处不力的，将追究相关责任人员的责任。
六、切实加强领导，把土地执法监管工作落到实处
（一）进一步统一思想。严格土地管理，切实保护耕地，强化土地执法监管，是一项长期而艰巨的任务。各县区、各有关单位和部门要以科学发展观为指导，从讲政治讲大局的高度，进一步增强责任感和使命感，真正把思想和行动统一到中央关于严格土地管理特别是耕地保护的大政方针上来，主要领导要亲自过问，分管领导要具体抓。要进一步加强国土资源执法队伍建设，改善执法条件和环境，不断提高执法能力和水平。
（二）健全和完善土地执法奖惩制度。对土地管理秩序比较混乱的县区、开发园区市国土资源局有权提出责令其限期纠正或整改的意见，对拒不纠正或整改的，可实行建设项目用地限批。自觉接受国家土地督察机构或省国土资源管理部门对我市耕地保护和土地执法监察责任目标落实情况的监督检查，认真落实督查意见。凡有土地违法案件被国家土地督察机构或省国土资源管理部门挂牌督办，责令限期整改的，督办整改期间暂停受理该地区的土地报批工作。
【关键词】国土；资源；管理
国土资源是指一个国家管辖下的领土、领海、领空范围内的全部资源，主要包括自然资源和社会资源两大部分，国土开发整治的对象，主要是指自然资源。国土资源是一切生产活动的基础，它的开发利用不仅影响到生产力布局的经济效果，而且影响与其相适应的生态环境。执行力是国土资源工作的生命力，只有具备了强大的执行力，才能将党中央、国务院关于国土资源工作的一系列重要部署落到实处。
一、解放思想不断推动国土资源管理扎实开展
（一）要解放思想。思想道德教育是提高国土资源管理的第一道防线。因此，我们要以邓小平理论、“三个代表”重要思想和科学发展观为指导，狠抓工作落实，提升执行力为工作主线，深入推进学习型、效能型、服务型机关建设，促进国土资源系统干部职工想干事、能干事、干成事、不出事。通过理想信念教育，形成依法行政、廉洁从政的良好氛围。通过进一步解放思想，改革创新，增强执行力，努力建设一支行政规范、运转协调、政令畅通、执行有力的高素质国土资源管理干部队伍，更好地服务基层、服务群众、服务全市经济发展。奋力开创经济社会科学发展、跨越发展、和谐发展的新局面。
（二）切实加强保护耕地力度。严格执行耕地保护制度，着力规范农村用地秩序。严格执行土地用途管制制度、基本农田保护制度和耕地占补平衡制度。因此，我们要积极组织开展大规模的基本农田保护检查，坚决守住基本农田这根红线。坚持“管住基本农田”不放松，明确保护地块、保护责任，层层签订责任状，坚决制止和打击非法占用基本农田行为。
（三）要做到政令畅通坚决维护中央权威。中央从经济社会发展的大局出发，对做好国土资源工作作出了一系列重要部署，我们必须狠抓落实，在政策执行上不能打折扣，更不能各行其是。我们要从建设廉洁、勤政、务实、高效政府的要求出发，破除思维定势和行为惯性，想方设法改进和创新管理，把主要精力集中到出主意提建议、参与宏观调控、严格依法监管和推进地勘工作上来。加强国土资源管理形势分析工作，力争做明白人、干明白事，掌握工作主动权。深入开展重大问题研究，认真研究新形势下如何转变管理职能、如何严格依法监管、如何参与宏观调控、如何推动地勘工作改革发展等问题。唯有加强学习，才能不断充实自己，才能不断提高能力。
二、创建充满生机和活力的国土资源管理新机制
（一）创新举措，再造流程，构建国土资源管理新机制。首先，进一步推进土地管理制度创新。我们要从创新政策、制度、机制入手，对区域内的耕地保护、土地规划、土地整治、用地审批、节约集约用地等重大土地管理问题进行全方位的改革，积极探索“统筹区域发展、统筹城乡发展、统筹国土空间，优化用地结构、优化土地规划、优化土地利用”的土地管理新机制，统筹解决土地管理中的深层次矛盾和问题，建立土地管理新秩序。其次，积极转变土地利用和管理方式。要从改进保障科学发展的用地、管地机制入手，坚持宏观调控与市场配置有机结合，激励与约束双管齐下，综合运用法律、经济、行政、科技等手段，充分发挥市场在土地资源配置中的基础性作用，促进经济增长方式转变。从这个意义上讲，“十”报告中提出的主体功能区规划是土地资源利用和管理的新思路，即要根据区域的资源和经济发展条件，制定与区域功能相适应的经济发展模式，避免土地资源的粗放型开发和利用，优化用地配置，引导人口、产业和其它生产要素合理流动，促进区域经济可持续发展。
（二）要积极主动服务，严格规范管理。首先，要促进经济平稳较快发展。进一步加强单位内部管理、规范行政行为、简化办事程序、提高行政效能，有效治理“办事效率低下、服务质量不高、执行力不强、吃拿卡要”等阻碍国土资源事业发展的问题，切实做到防患于未然。其次，要超前谋划及时跟进，积极主动推进国土资源工作。以宽广的视野、全局的观念和战略的思维，超前谋划国土资源工作。加快实施国土资源战略、规划、改革和制度的顶层设。加强国土资源重大专题研究，每年形成专题研究报告并开展滚动研究。充分发挥软课题研究对重点工作的支撑作用，增强工作的前瞻性、预见性、主动性和职业敏感性。
（三）强化土地执法。在新形势下，加强土地管理和调控，严把土地供应闸门，是政府、企业和全社会的共同责任。我们要提高认识、统一思想、协调行动，通过不断改进完善土地调控的手段、方式和机制，积极参与和支持土地管理，保护好中华民族十分珍贵的土地资源，促进经济社会全面协调可持续发展。因此，我们要建立公开的土地违法立案标准，坚决纠正违法用地只通过罚款就补办合法手续的行为。对违法用地及其建筑物和其它设施，按法律规定应当拆除或没收的，不得以罚款、补办手续取代；确需补办手续的，依法处罚后，按规定进行土地补偿和收取土地出让金及有关规费。
（四）推进国土资源改革发展执行力。当前国土资源管理面临着保障发展和保护资源的双重压力，矛盾突出，任务繁重。缓解资源压力，破解资源难题，根本出路在于坚持改革创新，保障和促进科学发展。要探索节约集约用地长效机制，健全资源市场化配置机制。要加强政风行风建设，着力解决群众反映强烈的突出问题。重点要严格落实征地补偿安置各项政策，加强征地监管，防止征地补偿标准不合理、补偿不到位、生活保障不落实等损害被征地农民利益等问题的发生；严肃查处违规违法占用农村集体土地，甚至强行侵占农民土地等违纪违法行为，切实维护好群众的合法权益。
三、结束语
国土资源部门是国土资源管理的前沿阵地，是整个国土资源事业发展的基础，服务对象直接面对广大人民群众，工作涉及农村社区基层工作的方方面面，是联系群众的桥梁随着经济社会的发展，对土地的需求持续上升。因此，如何在推进工业化、城镇化的进程中，科学开发利用和有效保护土地资源，增强国土资源管理执行力是当前经济社会发展的一个主要问题，更是关系长远发展的不可忽视的任务。
参考文献
[1]赵海波.解析土地管理改革现存问题及政策建议[J].黑龙江科技信息，2013年06期
[关键词]工地权益；农村土地；确权
[中图分类号]F323.21l [文献标识码] A [文章编号] 1009 ― 2234（2016）03 ― 0105 ― 02
近30年来，随着我国城镇化进程加速，大量农村劳动力向城市转移，农村耕地弃耕、薄耕、撂荒、流失等问题相当多，宅基地超标闲置、私人买卖等现象越来越严重，造成稀缺的土地资源的无效配置和浪费，危害着我国的粮食安全。这类问题的根源就是产权不清，农村集体土地权属混杂，土地确权问题已成为城镇化进程中一个亟待解决的问题。按照中央有关要求和河南省制定了我省农村集体土地确权登记发证工作实施方案，许昌市政府提出要以县（市、区）为单位，对全市范围内农村集体土地所有权、宅基地使用权、集体建设用地使用权进行确权、登记、颁证，并采用计算机技术建立信息系统。目前，许昌市的农村土地确权工作正在积极进行，探讨许昌农村土地确权改革的基本思路，对完善新时期农村集体土地产权制度，维护农民合法权益和维系社会稳定等方面具有重大意义。
一、完善政府对土地的宏观管理制度，把握农村土地确权的方向
1.加强组织领导，实现确权管理规范化。为了顺利推进许昌市农村土地确权工作，需要加强政府领导，建立结构科学、职责分工明确、操作性强的管理制度。市县两级政府牵头成立农村土地确权登记工作领导组，成员包括农业局、财政局、国土资源局等相关部门，制定全市农村土地权确权登记工作的目标、步骤和方向，明确各主体的权利、责任和利益分配，建立农村土地确权纠纷的司法裁决机制，确保确权工作有序稳步推进。乡村两级承担具体的土地确权实施任务，开展农村土地的数量、质量、权属关系等基本条件的调查，建立农村地籍管理档案。同时，还要建立土地监督机制，对农村耕地、建设用地和宅基地等土地承包金和地租的使用实行财务公开，保障农民公平享受土地发展增益。
2.积极争取各级财政支持，保证经费预算与落实。在争取资金支持方面，建议政府每年从已开发土地的发展收益中拿出一定比例的份额进行再分配，对土地权证等文本资料的印刷费、专用软硬件购置费、测绘仪器及业务人员培训费、劳务费、调研等积极进行财政支持。对于财力不足的地方，建议开展试点项目给予资金补助，甚至由上级财政统筹解决经费存在缺口。同时，地方财政也要做出专项经费安排补偿土地被不合理征用的农民，科学地计算补偿标准，严禁任何克扣、挪用行为。
3.强化耕地保护，落实领导责任。许昌市规定严查违法违规土地项目，按照一律拆除、一律复耕复绿、一律追究人员责任的要求，全部严格执法，将保护耕地真正列入了政府领导的考核机制。针对当前领导干部在土地管理方面的违法行为，建立完备、操作性强的监管机制，规范村务公开制度，明确重大用地范围，实行财务公开，群众参与，对村干部实行任期内审计制度，杜绝村干部，侵犯广大农民的土地权益。很多地方的农民还没有意识到耕地保护的重要性，屡屡做出破坏土地的行为。因此，也要加强《国土法》宣传，切实将耕地保护理念深入民心，维护农民自身和社会利益。
二、完善相关的配套制度和体系建设，保障农村土地确权顺利推进
1.改革现行农村户籍管理制度。现行户籍管理制度已经远不适应当前经济社会发展，成为妨碍农村土地确权工作的重要原因之一。当前改革许昌市户籍管理制度，应该是打破农业人口与非农业人口的户口二元管理结构，建立城乡统一户籍制度。但是，应当承认这项改革也是一项系统工程，牵涉方方面面的部门和利益，涉及社会秩序稳定和社会关系调整。因此，改革现行户籍管理制度要有计划、分步骤的进行，要充分体现以人为本和社会公平正义的根本要求，并给以相关法律法规的支撑，使广大农民真正享受到与城市居民同等的福利待遇。
2.完善农村社会保障体系。许昌市结合农村经济结构以及农村发展的具体状况，考虑统筹城乡资源分配、财政分配、社会就业和各项政策发展，在此前提下设计和建立农村社会基本制度框架，特别是建立农保可转换为城保的通道和机制，顺利实现农村土地确权后的劳动力转移。具体来说：首先，坚持政府统一管理、个人缴费、集体补助、政府补贴的农村养老保险筹资模式，提高农民的养老保障水平。其次，完善新型农村合作医疗制度，完善农民由农村医保向城镇医保的转换，和城镇居民享有同等的权益。再次，强化相关部门设立相关的农村社会保障法律体系建设工作，确保农村社会保障制度的顺利的实施。
3.培育新型农民组织。长期以来，虽然农民众多，但大多比较分散，缺乏组织化、秩序化的利益表达机制，在涉农政策制定过程中影响力较小。正是基于这样的考虑，需要大力培育我市的新型农民组织。一是充分利用有效资源，积极提高农民组织服务水平和文化程度，建立和发展各行各业的农民组织，比如农村文化组织、农民自治组织等。二是加大政府对新型农民组织的财政投入和政策上的支持，制定相关优惠政策，以提高新型农民组织的地位与层次。三是积极建立新型农民组织的制度，培训骨干，帮助健全组织机构，实行规范管理，以提高农民在政策博弈中利益的维护。
三、加大土地执法力度，实现农村土地确权的法治化
1.重视土地执法监督活动。在土地确权工作中，土地所有者、土地使用者和土地管理者都有可能发生，侵犯农民的土地权益，发生违反土地管理法律法规的行为，如确权土地权利变动，村干部擅自更改土地确权数字，单位和个人未经批准非法破坏耕地保护等，这些都是土地执法监督的对象。因此，土地执法监督活动即是对土地所有者、使用者和管理者的工作进行全程细致地进行督促和检查，一旦发现问题，及时进行纠正和处理。许昌市通过扩大土地执法监督对象的涵盖性，加强组织管理，建立共同责任机制，全市齐抓共管土地管理的违法违规问题。
2.加强土地管理的法治化建设。随着农村土地确权工作的推进和农业转移人口的增多，农村土地管理法治建设滞后日益凸显。针对农村土地管理中存在的法治缺陷，许昌市按照面向城镇化、市场化和现代化的原则，不断完善农村土地管理法治体系。具体说来，就是要在农村土地确权过程中加强法制宣传，提高农民的法律意识，规范农村土地确权工作的管理，使农民群众明确在土地确权活动中的权利和义务，对于违法土地管理的法律、法规的单位或者个人，都必须依法追究法律责任，维护法律的尊严。
3.推行多方联动模式。土地确权工作主要依靠土地管理部门，但也迫切需要其他相关部门的配合，才能排除障碍，有效开展工作。比如，按照法律规定，对于违法占用土地行为的，在土地管理部门作出处罚决定以后，还需要城管部门予以来实施这一行为；对于任意改变土地性质和用途的行为，土地管理部门仅仅制止的书面文件，还需要依靠公安机关积极介入；对于政府工作人员对农村土地的行政侵权行为，土地管理部门不能做出行政处分的决定，只能依靠行政监察机关监督、约束与惩处。所以说土地确权工作中，需要公安、城管、行政监察等职能部门多方联动，互相配合，综合执法。许昌市要专门组建一个土地管理执法大队，人员可从建设、国土管理、公安调入，机构要延伸到街镇，妥善处理工作中的突发事件和违法行为，按照农民的真实土地数目发放土地确权证书。
四、建设农村土地权属数据库及管理系统，提高地籍管理信息化水平
1.从土地总体利用规划修编着手，完善地籍资料数据库。许昌市按照土地利用修编工作的要求，认真修正县级和市级数据库，查清闲置土地和低效用地数量、违法用地总量和处理情况，以响应国家保护耕地的要求。采用航测图解和科学实测结合的方法对农村土地全部现场调查指界，聘请专业机构绘制出各类土地权属界线，记录土地所有权权利人、地块编号等情况，将数据统一输入地籍资料数据库，做好档案资料的收集及其分类归档的工作，完善全市农村土地的数据库建设。
2.建立统一的农村土地确权信息管理系统，实现信息公开透明。土地确权涉及的利益非常广大，必须推动土地调查、土地确权等成果的信息公开。要建立健全农村土地确权登记信息采集、处理、和应用管理等方面的技术标准，规范业务流程，确保农户可以及时查到土地权属、土地登记、土地交易、文件和纳税的有关数据和信息，实现登记信息共享。许昌市已经建立土地确权信息库与登记发证管理的一体化办公系统，登记发证与档案存储、业务审批与流程控制的一体化管理体制，进一步提升了工作效率。
3.加强土地确权专项培训，提高确权人员素质。土地确权工作庞大且复杂，对工作人员技术、能力和责任心要求很高，所以加强对登记工作人员培训至关重要。培训重点应突出以下内容：一是对土地确权有关政策、制度的学习，特别是土地确权过程中遇到的利益与纠纷问题，要求基层工作人员熟练运用政策法律处理问题，做到完全按照规范办事；二是登记软件操作和地籍档案管理知识；三是农户心理、行为的学习和分析能力，要创新工作方法，采取不同的形式推进政策的宣传和土地的确权，针对实际情况制定适宜的政策和制度。
〔参 考 文 献〕
〔1〕徐江.土地确权实践中存在的问题及优化路径〔J〕.现代经济探讨，2015，（06）：47-51.
〔2〕樊志全.学习中国共产党历史中的土地确权理论与实践〔J〕.国土资源，2012，（10）：4-11.
〔3〕杜会石.“3S”技术在农村土地确权登记发证中的应用〔J〕.江苏农业科学，2014，（12）：350-352.
一、巩固百日行动成果，严防违规违法用地行为反弹
（一）督促地方人民政府依法依规，逐案做好土地执法百日行动案件的后续处理工作，确保未批先用整体性处理意见落实到位，重点整改地区和典型案件整改查处到位，建立土地管理长效机制，巩固和扩大土地执法百日行动成果。按期完成对省（区、市）百日行动工作总体评价。
（二）贯彻落实《国务院办公厅关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》精神，继续加强对“以租”转用农用地问题的监督检查，遏制土地违规违法行为。
二、坚决贯彻落实国家宏观调控方针，监督土地调控政策落实
（三）认真落实中央经济工作会议精神，加强对新增建设用地的供应总量、结构、节奏、分布和时序等情况的督察，严守土地调控闸门。加强对城市批次建设用地批后监管工作。
（四）督促省级及计划单列市人民政府认真落实《国务院关于促进节约集约用地的通知》有关任务，开展重点地区批而未供和闲置土地处置、土地出让制度实施、供地政策执行情况等督察。
三、强化耕地保护目标责任督察，落实共同责任
（五）积极参与对省级人民政府2007年耕地保护目标责任考核，根据考核结果开展对耕地保护突出问题的督察整改。
（六）督促省级及计划单列市人民政府以**年土地利用计划为依据，层层签订耕地保护目标责任书，落实耕地保护共同责任。
（七）按照修订后的《关于违反土地管理规定行为处分办法》，督促省级及计划单列市人民政府建立完善土地管理问责制，明确责任主体和考核目标，建立奖惩机制。
四、加大专项督察力度，探索督察工作新方式
（八）继续开展对擅自调整土地利用总体规划、非法占用耕地和基本农田进行非农建设、未批先用、违反土地供应政策、侵害群众利益等影响耕地保护和土地调控政策落实等突出问题的专项督察。进一步完善对热点、难点问题和突发事件的快速反应机制。
（九）以市级行政区为单位开展土地利用与管理例行督察工作试点，总结各地典型经验，及时发现纠正土地利用和管理中存在的问题。
五、深化制度建设，创新督察工作机制
（十）抓紧起草《国家土地督察条例》，继续开展国家土地督察机构工作规范和业务制度建设。创新土地违规违法发现机制，提高运用先进技术发现土地违法行为的能力。完善审核机制，制定报国务院批准和省级政府批准农用地转用和土地征收事项审核办法。强化纠正工作机制，落实土地督察责任制。
（十一）深入开展区域土地管理热点、难点问题调查研究，提出改进改革土地管理工作的政策建议。建立土地利用和管理季报制度，加强区域土地利用和管理形势分析。
（十二）主动沟通协调，争取省级人民政府对土地督察工作的支持。开展建立与省级及计划单列市人民政府及其国土资源部门之间工作磋商机制的试点。
（十三）建立土地督察工作联系点，及时掌握基层土地管理情况。与省级及计划单列市人民政府共建保障科学发展的土地管理新机制试点，探索研究依法依规用地激励机制。
六、加强基础建设，全面提升督察工作能力
（十四）充实督察干部队伍，健全派驻地方的国家土地督察局领导班子。开展督察专员驻省、自治区、直辖市和计划单列市工作制度试点，建立派驻工作规范。建立督察工作人员整体培训制度，提高督察干部业务素质。
（十五）完成国家土地督察机构办公用房的基本建设立项工作。加强土地督察技术装备建设，提高预防和及时发现土地违法行为的能力。推进国家土地督察信息化工作，争取纳入“金土工程”。深入开展国外督察制度研究，开展国际合作。加强土地督察工作信息交流。
通过“天上看、地上查、网上管”有机结合,及时发现、及时报告、及时制止、及时处理各类国土资源违法行为。
（一）完善违法行为发现机制
完善卫片执法检查制度。围绕国土资源部每年制作的全国卫星遥感影像图，结合年度变更调查和图斑，组织开展卫片执法检查，充分发挥科技手段在发现违法行为方面的重要作用，增强执法检查现势性，加强监测成果和检查成果的分析应用工作。
严格执法监察动态巡查责任制。进一步明确和细化各自巡查责任，严格纵向监督。完善执法监察动态巡查责任目标考核体系，量化考核标准，严格落实巡查责任。根据当地土地、矿产利用、违法和的形势和特点，合理划分巡查区域，有针对性地确定巡查频率和巡点，并落实责任人，推进执法关口前移，加大巡查考核力度，完善奖惩措施，切实将违法违规行为遏制在萌芽状态。
健全镇（街道、园区）执法监察信息员、村协管员制度，调整和充实协管员，实行协管员辖市区内全覆盖，充分发挥协管员熟悉基层情况的优势，构建“横向到边、纵向到底”的执法监察网络，提高国土资源违法行为的发现率。
建立联席会议制度。把国土资源纳入镇（街道、园区）年度综合治理考核，建立联席会议制度，每季度召开一次工作会议，分析形势，研究解决重大问题，推进工作高效运转。对重大案件实行“定领导、定时限、定要求”和“包调查、包处理、包落实”的“三定三包”责任制，做到件件有着落、事事有交待、案案有结果，并作为发现国土资源违法行为的重要渠道。
建立网络信息监管制度。结合土地审批、供应、使用、监管业务系统和数据库，形成统一的信息监管平台，实现业务机构与执法监察机构的信息共享。全面启动国土资源执法监察信息系统，通过对实时获取的各类监管信息进行网络化的统一管理和在线应用，进行动态监管，及时查处。
建立多渠道违法信息统一登记和查询分析制度。畅通举报电话，设立举报信箱、举报电子邮件，并向社会公布。整合各类举报信息资源，对领导批办、部门转办、驻点执法清查、媒体反映和国土资源系统业务工作中发现、卫片执法检查、土地例行督察等多种渠道发现的国土资源违法线索，确定专门机构和人员，统一负责登记、查询和分析工作。
（二）严格违法行为报告机制
进一步明确国土资源违法行为发现报告的内容、程序和时限，报告内容必须真实、准确，不得迟报、漏报、瞒报。国土资源部门应在发现违法行为的第一时间，采取有效措施，及时予以制止。对因受到阻力和干扰等原因而难以制止的，以及带有苗头性、倾向性的违法违规问题，必须在发现之日起3个工作日内向本级政府和上级国土资源行政主管部门报告；对依据《中华人民共和国城乡规划法》应当拆除的违法建筑，如果当事人拒不拆除的，各级政府应牵头依法组织。市国土资源部门要对本地区的违法态势、违法数据定期进行统计分析，与市监察机关联合进行定期通报，并及时向本级政府和上级国土资源行政主管部门报告。对国家、省级重点项目违法用地制止查处情况，每个季度以及每个年度都要向本级政府和上级国土资源行政主管部门报告。
（三）完善违法行为查处工作机制
完善违法案件挂牌督办制度。对不按照上级国土资源行政主管部门要求及时查处交办案件的，通过责令当面汇报、部门联合派员实地督办、在一定范围内书面通报督办和在新闻媒体上披露公开挂牌督办等方式进行督办。
完善违法案件公开曝光制度。将典型违法案件曝光工作制度化、定期化，市、辖市（区）国土资源行政主管部门至少每半年应向社会公开曝光一批典型违法案件；所有立案查处违法案件必须在向上一级国土资源部门备案同时，在各级国土资源局门户网站予以公开。
建立对重点、重点违法镇（街道、园区）实施国土资源驻点执法清查制度。对每季度和年度国土资源量、违法案件数在全市排名前列的镇（街道、园区），以及被国土资源部、省国土资源厅督办或违法案件查处的镇（街道、园区），由市国土、监察部门联合，对该辖区范围内的所有新建、在建项目用地情况进行全面驻点执法清查，形成专项报告，通报所在辖市（区）政府，督促其依法进行整改。对整改不力的镇（街道、园区），除提请纪检监察部门对其行政主要领导实施问责外，暂停其农用地转用和土地征收审批的办理工作。
建立国土资源违法记录通报公示制度。对发生两次以上违法行为或违法行为性质恶劣、后果严重的单位或个人列入“国土资源违法记录单”，通过金融业统一征信平台向当地金融机构通报，并向社会公示。
二、强化部门联动和协作监管机制
强化发改、规划、住建、国土、公安、监察、检察、法院、供电、供水等部门的联动协作，相互配合，落实国土资源执法监管共同责任，做到查处、执行、追究、移送四到位，切实提高执法监管的执行力和落实力。
（一）强化违法案件查处部门协作配合机制
完善联席会议制度。国土部门要争取公、检、法等部门的支持，定期召开联席会议，通报案件查处工作情况，研究国土资源违法形势，协调解决工作配合上存在的重大问题，制定预防和查处的措施。
严格信息情况通报制度。每季度书面交换有关国土资源违法案件查处方面的信息，实现与检察院、公安机关的信息联网共享。
建立案件调查协助配合制度。在查办国土资源违法案件中，深化与各级公安机关的联合执法机制。
严格案件移送工作制度。细化移送程序，规范案件移送工作。对查处国土资源违法案件，依法应当给予处分的，国土部门应及时向任免机关或监察机关提出处分建议；涉嫌犯罪，依法应当追究刑事责任的，应及时向司法机关移送。
（二）强化违法行为部门联动执法机制
各有关部门要依据本部门职责，切实加强监管，形成执法合力。对未取得合法用地手续的建设项目，发展改革部门不得办理项目审批、核准手续，规划部门不得办理建设规划许可，住建部门不得发放施工许可证、不得办理房屋所有权登记手续，电力和市政公用企业不得通电、通水、通气，国土资源管理部门不得受理土地登记申请，金融机构不得发放贷款。建设项目没有国土资源行政主管部门的检查核验意见，或者检查核验不合格的，不得通过竣工验收。
市、辖市（区）国土资源行政主管部门要及时将建设用地审批的有关信息告知相关部门。对通过群众举报、动态巡查等方式发现的土地违法行为，要及时通知相关部门。凡发现相关部门仍为违法单位或个人办理项目审批或核准、建设规划许可、商品房预销售许可、房屋所有权登记、企业注册登记、竣工验收等手续，发放施工许可证，通电、通水、通气，发放贷款的，纪检监察机关应及时启动责任追究机制。
三、强化完善约束机制和激励机制
（一）健全案件查处责任制
建立主要负责人负总责，分管领导、办案机构负责人和承办人员分级负责的案件查处工作责任制。市、辖市（区）国土资源行政主管部门主要负责人是案件查处工作的第一责任人。把案件查处工作纳入国土资源管理的考核内容，并作为评价单位及其领导干部工作业绩的重要指标和依据。通过检查发现案件查处工作不力、违规违法问题严重、土地管理秩序混乱的，将对单位主要负责人进行诫勉谈话。
完善国土资源执法责任追究制度。各辖市、区政府主要负责人应对本行政区域内耕地保有量和基本农田保护面积、土地利用总体规划和年度计划执行情况负总责，做到耕地总量不减少、质量不降低。凡基本农田一经划定，任何单位和个人不得擅自占用或改变用途。行政区域内土地管理秩序混乱，致使一个年度内本行政区域违法占用耕地面积达到新增建设用地占用耕地总面积10%，或虽未达到10%但造成恶劣影响或其他严重后果；发生土地违法案件造成严重后果；对违反土地管理规定行为不制止、不组织查处；对违反土地管理规定行为隐瞒不报、压案不查等情形的，严格按照15号令和纪发〔2010〕10号文件的规定，积极配合监察机关追究政府主要领导人员和其他负有责任的领导人员的责任。市、辖市（区）国土资源行政主管部门及其工作人员不依法履行工作职责，明知建设项目用地涉嫌违反土地管理规定，尚未依法处理，仍为其办理用地审批、颁发土地证书；对发现的国土资源违法行为按规定应报告而不报告或不及时报告；对国土资源违法行为不依法查处，应当给予行政处罚而不给予行政处罚的，严肃追究有关人员的责任。严格落实《国土资源执法监察错案责任追究制度》，对因故意或重大过失，致使案件处理错误，给案件当事人的合法权益造成损害或者造成不良社会影响的，坚决追究有关人员的责任。
（二）完善国土资源执法保障机制
机关各股室、站、所、队（中心）各乡镇国土资源所：
为了全面推进国土资源领域腐败问题治理工作，根据《遵义市国土资源局党组关于认真开展“两整治一改革”专项治理工作的通知》精神和专项治理工作实施方案要求，结合我县实际，制定本实施方案。
一、指导思想
认真贯彻落实科学发展观，坚持标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防的方针，加大国土资源领域重点环节和关键部位腐败问题治理力度，规范土地和矿业权交易市场，规范权力运行和工作人员行为，严肃查处腐败案件，着力推进制度创新和源头防腐，为国土资源事业改革发展和社会进步提供有力保障。
二、目标任务
这次专项治理行动的目标任务是：着力整治土地和矿业权交易市场中存在的突出问题，着力整治和解决国土资源系统干部队伍廉洁从政存在的突出问题，着力纠正工作不落实、程序不规范、监管不到位的问题，严肃查处违纪违法行为和腐败案件，建立健全制约监督机制，有效遏制腐败案件发生。
（一）开展土地和矿业权交易市场专项整治
主要任务：从解决土地和矿业权出让中存在的突出问题入手，强化监管措施，规范市场交易行为，健全完善制约监督机制和制度，切实解决土地和矿业权出让中的腐败问题，促进加快建立统一规范的土地和矿业权交易市场。
进一步规范土地使用权交易市场。着力解决国有建设用地出让中规避招拍挂，违反规定设置和修改土地出让条件和擅自改变发改、规划部门确定的项目及用途等问题；着力解决领导干部违反规定插手干预地价评估和土地出让审批的问题；着力解决领导干部和工作人员故意泄露出让信息，影响出让公平、公正的问题；着力解决低价出让国有土地、减免或变相减免国有建设用地使用权出让金问题；着力解决集体建设用地审批不合法、不规范问题；着力解决土地储备、土地供应和土地出让信息不公开、不对称等问题；着力解决土地转让、土地确权登记工作不规范等问题。
加快建立健全矿业权交易市场。深入治理矿业权交易市场存在的问题，重点解决有矿不设置矿权，滥采乱挖及被动设置采矿权问题；重点解决粘土、砂石矿权设立、审批、储量评估、采矿权价格评估不规范问题；重点解决矿业权出让中搞量身定做、暗箱操作、借机谋利问题；重点解决采矿权到期后延续登记不及时、不规范问题。
加强对土地征收储备工作的管理。进一步理顺土地储备机构的职能职责，规范土地征收储备行为。收购土地遴选价格评估机构应坚持公开、公正的选择方式，土地前期开发必须按规定通过招标方式选择工程实施单位，各部门及所属事业单位，不得直接从事土地一级市场开发。加强对土地征收储备机构工作人员的教育管理，建立健全约束监督机制，提高土地征收补偿标准及结果的透明度，防止在土地征收储备工作中收受贿赂、等腐败问题的发生，确保公平公正。
进一步规范执法监察行为。加强执法监察队伍和制度建设，严格规范执法监察工作人员行为，严格禁止在执法监察工作中办人情案、关系案、以罚代法和滥用自由裁量权，防止以案谋私，有案不查、瞒案不报、执法“放水”等渎职腐败问题的发生。
切实加强项目实施管理。强化工程建设领域突出问题专项治理，重点整治利用工作之便插手土地整治项目的立项、设计、招投标、资金分配使用和工程验收谋取私利等行为，切实纠正土地开发整理、地质灾害防治、矿山环境恢复治理项目招投标和实施工作中程序不规范、标段设置不合理、监管不到位的问题。
（二）开展整纪纠风专项整治
主要任务：认真开展廉政风险点排查和自查自纠工作，全面排查国土资源管理中易发腐败问题的薄弱环节，坚决纠正干部队伍中存在的突出问题，规范工作人员行为，查处违法违纪案件，制定防范监督和查纠整改的措施，进一步健全机制、完善制度，促进干部廉洁从政，实现全县国土资源系统行风评议名次上升、违法违纪案件数量下降的阶段性目标。
开展廉政风险点排查。针对国土资源系统现行制度、关键岗位、核心业务、重点部位和环节，全面排查管理漏洞和廉政风险点，制定具体防范措施。重点围绕土地和矿业权出让审批、土地登记、土地整治、征地补偿、调查评价、地质灾害防治、执法监察等方面，堵漏补缺、建章立制。
开展自查自纠。组织动员全系统干部职工依据《廉政准则》，全面开展自查自纠，针对存在问题制定整改措施，并切实落实到位。明确自查自纠的政策和时限，本着自纠从宽、被查从严的原则，对在规定时限内主动纠正问题的，从轻处理；对存在问题又不主动自查自纠的，按照有关规定严肃处理。
严肃处理不廉洁行为。结合国土资源管理工作实际，按照干部管理权限，国土资源系统工作人员有下列行为的，应先停职或免职，并按有关规定和程序予以处理：一是在土地矿产审批和出让中违反程序、弄虚作假的；二是违规操作、插手土地矿业权评估和出让的；三是利用工作之便，在项目安排、资金拨付、资质审批、干部提拔任用等方面打招呼、协调运作，为自己或他人谋取私利的；四是在国土资源执法中，以案谋私，有案不查、瞒案不报、执法“放水”的；五是在项目招投标、实施和资金使用中违规操作、弄虚作假的。六是在土地、矿业权登记发证中托关系、拿好处、随意减免费用，或审查不严乱办证的；七是在土地征收补偿安置中虚列补偿项目、谎报多报、套取征地补偿款，为自己和他人谋取好处的；八是在行政征收、行政处罚中不使用专用票据，截留上缴税费，私设小金库的。九是工作人员不勤政、不作为或者不按规定程序和期限办事，造成重大工作失误的。十是基层国土资源管理工作人员不尽职责、、吃拿卡要，造成恶劣社会影响的。
严肃查处违纪违法案件。重点查处十类违纪违法案件：一是在土地和矿业权出让审批中，非法批准、低价出让、擅自改变土地用途和采矿权范围等行为；二是违规出让土地使用权矿业权，或在招拍挂中量身定做、滥设前置条件等行为；三是擅自修改调整土地利 用规划等违规违法行为；四是在土地调查、土地确权登记发证和采矿许可证发放中违规操作，弄虚作假等行为；五是利用工作之便插手项目的立项、设计、招投标、资金使用和工程验收谋取私利等行为；六是虚报耕地复垦数量和倒卖补充耕地指标的行为；七是在执法监察中，滥用自由裁量权谋取私利的行为；八是土地使用权、矿业权有偿出让、转让、储量评审和工程项目的评估中与中介机构、委托方互相串通，索贿受贿行为；九是擅自减免或缓缴土地出让金和矿产资源规费的行为；十是套取专项资金，设“帐外帐”、“小金库”、滥支乱花、贪污挪用的行为。
严格落实廉政规定。按照党风廉政责任制和行政问责的有关规定，对本单位（部门）腐败案件多发频发，造成严重后果和恶劣影响的，要对主要责任人实施问责。行风评议中评价较差、排名靠后的，局党委要对部门主要负责人进行诫勉谈话，被约谈单位要向局党委作出说明。对问题较多又不能及时整改纠正的，由局党组会同纪检监察机关，按照干部管理权限提出干部调整的意见和建议。
（三）深化国土资源管理制度改革
主要任务：着力解决国土资源管理制度不完善，体制机制改革创新不到位，权力缺乏有效监督和制约等问题，进一步转变管理职能，深化审批制度改革，建立权力监督制约机制，推进阳光行政，结合各自实际，出台一批切实可行的规章制度，建立健全长效机制。
进一步转变管理职能。坚持以市场需求为导向，切实转变行政管理职能和资源配置方式，加强从重微观到重宏观、从重审批到重监管、从重项目安排向制度设计的转变，把权力和责任真正放下去，把服务和监管真正抓起来。继续推进土地和矿业权配置的市场化进程，压缩自由裁量权，加快建立规则统一、程序科学、公开透明的土地和矿业权交易市场。加强对土地整理、土地估价、储量评审和矿业权评估机构的管理，严禁行政人员在经营性事业单位或中介机构交叉任职，切实做到政事分开、管办分离。制定土地估价管理办法和矿业权评估行业管理办法，建立中介机构廉洁从业和诚信档案，加大中介机构和从业人员违法违规责任追究力度。
进一步规范权力运行。加强行政审批、资金管理、项目安排、干部人事制度等权力运行的重点部位和关键环节的监督，规范权力运行，从源头上预防腐败。进一步推进土地出让和矿业权审批制度改革，继续严格实行接办分离、网上报批、联网审查、集体会审、限时办结、结果公开，接受社会监督。强化行政执法权的监督，敢于碰硬，不怕得罪人，严格查处违法违规案件。强化干部人事管理监督，积极推进干部人事制度改革，特别是要请示县党委政府进一步完善干部轮岗交流制度，要加大国土资源部门负责人和系统内部管土地、管矿产、管项目、管执法、管人事等关键岗位干部的交流力度。加强财务管理，加快建立财务电子监管系统，对大额资金、专项资金等实施在线全程监管，完善预算编制和执行情况报告和通报制度，并加强内部经济审计和离任经济责任审计。
全面推进政务公开。要充分发挥二次土地调查成果和基础测绘成果的作用，搞好二次土地调查成果数据库建设和维护更新工作；加强凤冈县基础地理空间框架项目争取力度，积极配合省厅完成全省国土资源利用“一张图”和土地“批、供、用、补、查”综合电子信息平台建设工作；充分利用“土地市场动态监测与监管系统”，强化对土地审批、供应、开发利用的全程监管；充分利用矿权核查成果和矿业权统一配号系统，逐步将矿产资源勘查开采纳入遥感监测范围；充分发挥“国土资源网站”，“局长信箱”和“12336”违法案件举报电话的作用，接受社会公众的咨询和监督。针对社会广泛关注的土地、矿业权市场中的热点问题，坚定不移地推动国土资源系统政务信息公开，公开并接受社会监督。
三、方法步骤
按照国土资源部总体要求和省国土资源厅、市国土资源局的安排部署，这次专项整治行动从20__年9月开始，至20__年11月结束。今年分三个阶段组织实施。
第一阶段：学习动员阶段（20__年9月20日到10月15日）
主要工作：县局和各乡镇国土资源所分别召开“两整治一改革”专项行动动员大会，层层进行思想动员，认真学习传达中纪委等四部委院和省厅电视电话会议精神，学习国土资源部、省厅通知和省、市工作方案，统一思想，提高认识；县国土资源部门成立专项整治行动领导小组及办公室；依据国土资源部和省厅通知精神及省、市工作方案，结合实际，制定相应工作方案和阶段日程安排。
具体要求：县国土资源局和各部门要及时召开党支部会议，学习传达中纪委、监察部、最高人民检察院和国土资源部领导同志在全国国土资源领域腐败问题治理电视电话会议上的重要讲话精神，认真动员部署，充分认识开展“两整治一改革”专项行动的重要性和必要性，统一思想，提高认识，切实增强开展专项行动的责任感和紧迫感。
第二阶段：廉政风险排查阶段（20__年10月16 日到10月底）
主要工作：集中开展廉政风险点大排查，由县专项治理领导小组抓总，各股室（部门）配合，结合各自实际，重点围绕土地出让、矿权审批、项目实施、项目招投标、执法监察、土地登记、征地补偿、财务收支和干部管理等10个方面，全面排查薄弱环节、制度漏洞和廉政风险点。
具体要求：要认真梳理部门和关键岗位的权力，弄清手中有哪些权力、从事哪些行政工作、权力性质与来源、权力主客体以及职权对应情况，弄清哪些部位和环节在用权上缺乏有效监督和制约，哪些部位和环节容易滋生腐败问题。针对各自从事的不同行政工作。在此基础上，编制和公示行政权力目录及运行流程，提高权力运行的透明度。
第三阶段：自查自纠阶段（20__年11月上旬到20__年12月底）
主要任务：以土地矿业权审批和出让、项目管理、土地收购储备、土地登记等部门为重点，集中开展自查自纠，对各部门查出的问题，逐件逐个进行梳理，分清类别，逐一进行整改。
具体要求：各部门要依据《廉洁从政若干准则》，结合实际，制定出切实可行的自查自纠方案，对自查自纠工作的时间进度、工作步骤和工作方式等作出具体安排。要明确自查自纠的的政策和时限，本着自纠从宽、被查从严的原则，对在规定时限内主动纠正错误的，从轻处理；对存在问题又不主动自查自纠的，按照有关规定严肃处理。
按照国土资源部和省厅的部署，各部门要在今年年底前全面完成风险点排查和自查自纠及整改工作，并提交总结报告。对于明年专项行动的开展，待部、省统一部署后，再作具体安排。
四、几点要求
开展“两整治一改革”专项行动，是治理国土资源领域腐败问题的重要举措，也是推进国土资源事业改革发展必要手段，各部门一定要把这项工作摆上重要议事日程，高度重视，扎实推进，确保活动取得实效。
（一）要主动作为。要站在讲政治和讲大局的高度，积极推进专项行动，主要领导要亲自部署，亲自过问，亲自协调，亲自督办。要以“等不起的紧迫感，慢不得的危机感，坐不住的责任感”，全力以赴投身到专项行动中去。要旗帜鲜明，态度坚决，不能有丝毫懈怠，不能避重就轻，不能以各种理由和客观原因回避矛盾和问题，敷衍塞责，搞形式主义。
（二）要强化督查。要加强督促检查工作，掌握工作进度，督促工作落实，对工作重视不够、组织不力、行动迟缓，甚至敷衍塞责的，要严肃追究责任。各级领导小组要结合本部门实际，根据工作进展情况组织开展经常化的督促检查，确保各阶段工作目标任务落到实处。县局将组织督察组，于10月下旬对各乡镇国土资源所、局各部门专项治理工作进行督察。
（三）要协调联动。在专项行动中，要多向市局党委和县委政府汇报，加强与纪检、监察、检察机关的沟通交流和协调联动，建立制度化、常态化的协调联络机制，形成齐抓共管的工作格局。要把“两整治一改革”纳入工程建设领域突出问题专项治理的重要内容，相互结合、整体推进。
（四）要靠实责任。各部门一定要充分发挥专项行动的主体作用，积极主动地开展工作，建立起主要领导负总责、分管领导各负其责、具体工作责任到人的工作机制，明确工作任务，细化工作责任，加强责任考核，做到一级抓一级，层层抓落实。
（五）要严把政策。“两整治一改革”专项行动政策性强，要吃透政策依据和有关规定。对国土资源领域的腐败问题，要实事求是地区别对待，要注意保护领导干部的工作积极性，注意区分工作失误与腐败问题的界限，区分自查自纠与被查不纠的界限。对于压案不查、顶风违纪的，要从严处理；对于反映系统外人员的问题，要主动向地方纪检部门报告。
（六）要统筹兼顾。要通过开展“两整治一改革”来解决问题、规范业务，促进工作，做到两结合、两促进、两不误。要做到既要不避短、不护短，深入查找问题，认真整改严肃查处，又要注重正面引导，树立典型，鼓舞士气、弘扬正气，进一步促进各项业务工作的开展。在专项治理工作中遇到重大问题，要及时请示汇报。
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