摘 要 本文主要分析我国公用事业市场化改革过程中存在的问题,以及针对这些问题政府应该采取一定的措施,从转变政府意识、确保公众参与、建立监管机制,提高城市化水平等方面提出解决这些问题的对策。
关键词 城市公用事业 问题 对策
公用事业是由地方政府或其委托的政府部门直接管辖的、为辖区内公众或不特定的多数人提供特定公共产品或公共服务的行业。包括:供水、供热、燃气、城市公交、排水、污水与垃圾处理、市政设施、园林绿化、市容环境等。与其它行业相比,公用事业具有公用性、基础性、地域性、不同程度的自然垄断性等特点。公用事业是城市发展所依赖的重要基础设施,也为城市居民生活所必需,关系到国计民生。
在我国改革开放初期,城市公用事业都是采用政府垄断经营模式,这本身存在着诸多问题,随着我国城市的不断发展以及外部条件的不断变化,我国政府逐渐认识到针对城市公用事业进行改革已经非常必要,逐渐认识到实施公用事业市场化改革是政府推进公用事业发展的必然选择。通过政府的不断努力,城市公用事业改革取得了相当大的进展。但是,我国公用事业市场化改革是在政府对公用事业原有的监管规则不适应而新的与市场经济相适应的监管规则尚未建立的前提下进行的。因此,在公用事业市场化改革过程中不可避免地会存在一些问题。 近些年来,城市居民对于诸多公用事业中存在的问题颇为关注,城市矛盾日益增加,这要求我们要认真研究公用事业改革存在的问题,努力找出对策予以解决。
一、我国政府进行公用事业改革中存在的问题
(一)城市化过程中城市公共产品的供给矛盾问题
城市公共产品存在的供给矛盾是政府公用事业市场化改革中存在矛盾的根本原因。改革开放以来我国城镇化水平越来越高,大量非城镇人口涌入城市,推动了城市化水平的提高,同时越来越多的城市人口需要接受政府提供的公共产品和公共服务。而会使其公平性和普遍性受到挑战。公共产品和公共服务具有非选择性,公共产品和公共服务对公众又是不可缺少、不可替代的。所以,公共产品和公共服务的消费是公平与公正的,为了体现其公共性,就必须满足所有城市居民的需求,这就极大增大了公共产品和公共服务的需求量。
没有城市化,就不可能有现代化,整个世界的发展清楚地表明,城市化是现代化进程中唯一有效的综合性手段。我国近几十年的城市化进程也表明了城市化的必要性。借鉴发达国家的城市化经验,城市化是一个渐进性的过程,但是我国改革开放后经济的快速增长使得城市化进程过快,城市化过程中涌入城市的人口重点是农民工,外来工,流动人口,这些人逐渐成了城市生活中的一个不可或缺的群体。他们在城市中并不居于城市的核心,却在数量上占据了非常大的比例,但是这个群体的整体质量却与数量不匹配。这个群体更多的是由于生活原因造成的人口流动,而由于经济,科技,知识等高质量因素造成的人口流动所占的比例并不是很大。整体质量不高的人口流动造成的城市化更多的是表面的繁荣,不能造成城市的质变。城市化不能实现质变,则无法实现城市公用事业的合理配置。
在公用事业市场化条件下,公用事业生产者的最大目标就是利润最大化,这是与公用事业的公平性相矛盾。公用事业市场化后,对很难赢利或赢利很少的公共服务领域和地区,私营部门不愿介入或很少介入。对于日益增长的需求而言,公用事业的过度集中和功利化更加导致城市公用事业的供需矛盾加剧。对政府而言,需要实现考虑整个城市各方面利益相关者的利益要求,因此公平与效率问题必须同时考虑,甚至从某种程度上讲,对于政府来讲注重公平比注重效率更为重要。从深层意义上看,能否正确处理公用事业市场化与公平性问题,市场化过程中的供需问题都关系到政府效率,关系到政府在社会中的口碑,这是一个政治问题。因此,将市场机制引入公用事业领域后,如果不加强对这些领域的规制和监管,就会使提供的产品和服务的公平性受到挑战,导致供需矛盾的加剧。
(二)公用事业市场化过程中政府地位问题
虽然我国在不断推行公用事业市场化进程,加大公用事业领域的竞争,提高公共产品和公共服务的质量,但是我国政府在公用事业市场化过程中所处的地位却并没有实现真正的职能转变,政府仍然处在一个绝对主导的地位,政府在“谁来管理,谁来建设,谁来接受,谁来监督”的意识方面仍然存在着严重的缺陷。四个方面基本上都是由政府主导,这带来的后果就是公用事业市场化改革过程中容易产生权力寻租等腐败问题。政府部门是公用事业的全权负责部门,对公用事业的准人、质量、定价、提供的全过程负责,并且负责主要监管过程。政府主导型模式导致公共产品和公共服务的提供缺乏质量保证,如果在客观上缺乏对政府官员的有效监管,那么在特定条件下,政府官员利用手中的权力在公用事业市场化过程中进行寻租是难免的。因此,如果不能很好的控制市政公用事业市场化运作过程中的权力寻租和腐败问题,那么市场化所带来的好处就可能被腐败带来的损失所抵消。
政府主导下的市场化会严重影响公用事业的竞争性,公共物品和公共服务的价格定价更多的由政府主导,容易产生新的价格垄断。一旦形成新的价格垄断,则完全偏离了政府市场化的初衷,会使公用事业领域的资源配置很难达到最优配置,形成了行业价格保护,阻止了其他企业的进入,降低了整个领域的效率,最终影响整个城市的运行效率和收入分配体系,最终导致公用事业领域的矛盾。
(三)公用事业市场化改革过程中易产生负外部性效应
追求利益最大化和成本最小化是企业的主要目标。公用事业市场化后,由于信息不对称,公共产品和公共服务的接受者很难对使用对象有充分的了解,这样就容易导致私人企业在提品上存在欺诈消费者的行为。由于同时存在政府监管不力的因素,私人企业可以轻易将自身利益的获得建立在消费者的成本上,导致城市矛盾的不断加深。
二、克服公用事业市场化改革过程中存在问题的对策
政府部门要想在城市公用事业市场化改革过程中保证公共产品和公共服务的质量,就要采取措施克服公用事业市场化改革过程中产生的问题。因此政府应该从以下几个方面采取措施:
(一)转变政府意识,强化政府在公用事业管理中的责任,切实维护公众利益
政府必须对城市公众负责,确保城市公共利益得到最大化的保证。因此,无论公用事业市场化改革与否,政府在公用事业中维护公众利益的责任不能忽视。把公众利益放在首位考虑的改革,会得到公民的支持,形成强大的保障和推动,只有这样才能取得成功。
目前,我国城市公用事业仍处在政府主导型建设模式下,政府主导着公共产品和公共服务的建设,提供,监管,这样的体制易于导致政府寻租和腐败的出现,不利于完善城市公用事业。因此,改变政府主导型模式至关重要。必须转变政府意识,实现真正的权力下放,将建设权交给企业,努力提升公共产品和公共服务的整体质量。将监督权外部化,建设和完善外部监督体系,将监督权彻底交给接受服务的人手里。确保公众在公用事业市场化改革中的参与权,在政府、经营者和消费者三方利益关联体中,消费者由于比较分散,很难形成利益共同体,因此,一直处于劣势地位。因此,在公用事业改革过程中,必须在监管者、经营者和消费者间建立一套互动的制度体系,形成三方互相制衡和互相监督的作用,只有公众真正参与到公用事业改革中去,才有可能使公众利益不受损害。只有这样,公众才能对政府公用事业实现真正的监督。从而,将公用事业政府主导型建设模式转变为公用事业接受者和监督者主导型建设模式。
(二)从法律上建立有效的公用事业监管体制
1.完善我国相关法律体系
法律、法规是政府监管行为的重要依据,以法律制度作为公用事业改革的准则,其作用主要是为政府公用事业市场化改革提供必要的保证,只有依法行政才能减少改革的盲目性,保证服务质量,维护公众利益。有鉴于此,我国应制定公用事业监管的法律及配套法规,依法确立政府在市政公用事业中的责任;依法确立监管机构的法律地位,明确其权力和职责;依法确立市政公用企业的准入条件、准入程序、竞争条件及管理办法;依法确立市政公用行业的投资、价格、服务质量和标准等。 从法律方面规范城市公用事业监管体制,只有这样才能完全确立外部监管的权威性,才能彻底转变政府主导型模式,实现公用事业接受者和监管者主导型建设模式。
2.建立独立与政府和企业之外的公正的外部监管机构
一个成功的监管体制既要建立与政府向脱离的监管机构,又要保证与企业向分离。首先应做到政府和监管机构间的职责分离,即政府设定政策框架,监管机构在这一政策框架内进行监管。其次,要与企业相分离,避免受到企业利益的影响。因此,我国应改革和清理公用事业多头监管的局面,尽量将公用事业监管职能集中到一个部门,避免多头监管。
(三)建立城市多核心公用事业利益圈
城市市场化过程中由于城市中心利益明显,容易造成公用事业建设过于集中,造成城市单核心,城市边缘公用事业效率低下。因此,要打造多核心公用事业。逐步形成多个核心,比如:政治,经济,教育,民俗等多个核心,形成更大规模的交叉辐射,在每个核心都会形成利益圈,吸引企业进入利益圈,这样更加易于实现整个城市利益均匀化,提高公用事业的整体质量。
(四)加强农村人口质量,提高城市化水平
加强农村生活水平,提高农村教育水平,加大农村科技投入,减少城乡收入差距,提高农村人口质量,从源头上提高城市人口的整体质量,从而提高城市化水平。高质量的农村人口可以利用自身价值为城市建设提供更多的支持,从而减少城市建设成本,减少公用事业提供过程中的供需矛盾,有利于城市公用事业市场化改革的顺利进行。
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园林事业进行市场化改革，这不仅能够促进政府转变工作职能，还能通过间接管理的方式，将工作精力向宏观方面倾斜。如果运用企业管理的方式对园林进行建设，那么经营管理方式也会相应变化，园林事业单位会主动承担起盈亏的结果，渐渐降低对国家的依赖，园林事业单位同样会增强活力和竞争能力，促进城市园林建设的速度。本文就主要探讨了园林事业单位资金的管理与使用。
关键词：
园林事业单位；资金；管理；使用
事业单位与企业的经营活动存在差异性，它们的收入、支出的具体项目，资产、负债的具体内容，也有很大的差别。从对比分析中可知，在掌握差异性单位业务需要的基础上，合理设置会计科目。对于收入、支出全部或大部分纳入预算管理的单位，则其收入支出类科目应按照国家预算收支的款、项、目、节来设置总账科目和明细科目。这样才便于将核算结果同政府预算进行对比分析，加强预算管理。
一、园林事业单位市场化改革的必要性
理论上，由政府提供公共产品固然有其统筹兼顾等方面的优势，有可能会以较低的交易成本来获得比较满意的公共产品的供给和产出水平，但政府提供的却不一定是完美的。公共选择理论证明了政府所提供的公共产品缺乏完整性，受政府缺陷影响，资源配置效果得不到充分发挥。偏离程度主要受信息缺陷、管理成本、税收效率等因素影响。信息缺陷：政府只有全面掌握产品信息，才能提供适量的公共产品，但是受公共产品的特殊性影响，信息完整性极易受到影响，进而影响政府决策，以及园林事业的工作效率。管理成本大小：政府整合信息、信息决策、产品生产转移期间需要一定资源。资源效率损失与政府公共信息是否完整、信息决策是否合理等关系较小，效率损失一直存在。税收效率损失的大小：税收是政府公共提供的主要筹资方式，但税收不属于中性收入分配，这会在一定程度上导致市场规则被破坏。并且税收还会间接影响消费选择，福利效益会不同程度的受到损失。实践中，园林事业单位作为城市园林建设主体，与园林企业相比，对国家过度依赖，大多数城市园林建设不具备盈利功能，在实际建设中靠政府拨款，市场经济意识不强。而且根据公共产品的非排他性特征，对园林产品实行完全免费的政策，将不可避免搭便车行为，这使得园林事业单位在产品维护与更新、产品生产等方面占据生产劣势，成为严重制约城市园林公共产品、产业的健康发展，扭曲资源配置效率的源头。同时，伴随着市场经济体制改革的深化，政府从行政性机构到服务性的机构的转变。这是市场经济发展的需要，因此，政府财政资金投入在包括城市园林建设在内的各项公共事业的不足必然会影响城市公共事业的发展，而百姓对于城市公共事业的数量和质量的需求却在不断地提高。
二、园林事业单位资金的管理与使用
为提高城市园林事业的效率，对其经营管理机制进行市场化改革势在必行。一方面，要强化政府园林主管部门的宏观管理职能，即主管部门应在绿化规划的制订、绿化市场的监控和引导、绿化法规修订和实施、人才培养、科学技术发展等方面发挥作用。各地园林建设主管部门在执行政策法规过程中，要确保责任到位，对园林工程的建设要实施专人管理，建立完善的监督机制、系统的考核机制、全面的激励机制，并且还要在高效益、低成本的原则下开展科学化管理。另一方面，组织公共绿化设施建设、服务、养护管理等方面继续发挥园林绿化事业单位的基本职能，并激发园林事业单位的积极性和工作热情，强化自我发展活力以及对社会主义市场经济环境的适应能力，提升事业服务质量和工作水平，推动其不断完善和发展，实现政企分开。将原园林事业单位承担的应由企业完成的职能比如园林建设施工、养护、园林工程设计、苗木生产以及其他经营活动剥离出来，走向市场，实现事业与企业的分开。根据国务院总理2013年7月31日主持召开的国务院常务会议,提出“将适合市场化方式提供的公共服务事项，交由具备条件、信誉良好的社会组织、机构和企业等承担，研究推进政府向社会力量购买公共服务”。市园林管理局将大部分道路绿地推向市场，对其采取市场化管理招标。力求养护企业通过客观、公正的市场竞争进行择优招标选用，加快城市绿化事业改革步伐，逐步实现“政企分开、科学管理、管养分离、养护提质”，推动我市城市园林事业全面发展。按照政府购买服务，推行市场化养护管理的有关要求，养护管理模式已发生变化，由原来的全部由自己直接养护管理向市场化养护管理转变。自2012年张公岛等7个游园公开招标社会化养护企业以来，累计44条道路、15个公园和游园，利用公开招标的方式，实施市场化养护管理，共有省内外7家园林、物业企业，组建了12个项目部承担社会化养护工作，市场化率达71.75%。过去预算会计科目的设置与企业的差别很大，比如，“经费存款”“经费现金”“经费材料”不称“银行存款”“库存现金”“存贷”，而且同是事业单位由于预算管理方式不同所用的科目名称也不相同，有的称“业务收入”“业务支出”，有的称“事业收入”“事业支出”。内容相同，科目名称不同，就不便于各单位会计资料的分析比较，也不便于会计报表的汇总。更重要的是，企业、事业单位、政府在会计科目设置上都有一些共同的规律可循，都要建立在对会计要素的深刻分析基础上。设置内部资金结算中心，使其在成本核算方面发挥作用，同时，增设会计科目，并对会计科目进行级次划分。会计科目的设置要充分考虑单位自身管理的要求，为单位领导预测、决策和日常管理提供详尽有效的会计信息。综上，我们应以经济学理论为指导，综合园林建设对社会、对环境产生的直接经济效益和间接经济效益，将园林建设的生态价值、环境保护价值、文化娱乐价值、美学价值等纳入到整个社会经济大系统，应努力进行园林事业市场化改革，提高园林建设主体的经营效率，使得我国的城市园林建设不仅继承优良传统，而且能够不断发扬光大。
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论文摘要：公共体育场馆经营管理的民营化改革，是我国体育领域内公共事业改革的一种有益尝 试。然而随着民营化的推进，在其实施过程中遭遇了理念滞后、制度缺损、监管 缺失等方面的瓶颈。采用专家访谈法与实地考察法，基于我国公共体育场馆民营化改革 的典型案例分析，对其民营化过程中的若干瓶颈问题进行剖析，并提出解决问题若干意见 ，为我国公共体育场馆民营化提供理论与实践的支持。
论文关键词： 公共体育场馆；民营化；瓶颈问题
著名经济学家保罗萨缪尔森将公共产品定义为“那些在消费上同时具有非排他性和非 竞争性的产品”。从公共产品理论可以看出，公共体育场馆的产品大都属于非 竞争性弱 和非排他性强的公共服务，属于介于纯公共产品和私人产品之间的准公共产品。 一些具 备准公共物品属性的诸如高速公路、桥梁、公共体育场馆等产品，适当地依靠市场机制进行 资源配置，可以有效地缓解政府的经济压力。这为公共事业民营化改革，尤其是公共体育场 馆民营化带来了理论的支持。
民营化是指将国有、公营的公用事业的所有权或经营权转移到民间，引入真正的市场机 制。根据ES萨瓦斯的分类方法，主要有三大类即为委托授权、政府撤资和政府淡出。委 托授权是公共物品供给民营化最常用的方式，它通常通过合同承包、特许、补贴、法律等形 式来实现。
在高度集中的计划经济体制下，公共体育场馆一直是各级体育行政部门所属的事业单位 ，实行统一收支、统一管理，致使其功能单一，使用率低。同时，政府对公共体育场馆无所 不包、无所不管，充当着无限政府的角色，然而，由于缺乏科学的经营管理，公共体育场馆 长时间低效率的运转和无底洞式的消耗成了各级政府的一个沉重包袱。近几年，随着我国公 用事业民营化的成功实践，这种改革方式已悄然被引入到公共体育场馆的经营管理中。当前 ，我国公共体育场馆经营管理制度的改革正在发生深刻的变化。以委托经营为代表的公共体 育场馆民营化模式已在全国各地相继出现，改变了过去政府或者体育职能部门运营的单一的 传统模式，通过将所有权和经营权剥离，以市场化途径和现代企业管理制度来改变原有的公 共体育场馆运营和管理体制。“政府引导、民资营馆”已成为具有中国特色的民营化改革可 选择的模式。然而，我国公共体育场馆民营化改革中遭遇了诸多难题，严重影 响了民营 化改革的进程。如何找准民营化若干瓶颈问题，如何分析与破解瓶颈问题，已成为公共体育 场馆民营化改革亟待解决的问题。
1 研究方法
1.1 文献资料法根据论文的研究内容与研究目的，阅读大量的 公共经济学、社会学著作，同时通过CNKI中文数据库、中国期刊网以及其他互联网查阅大量 国内外有关公共体育场馆民营化领域等文献资料，为论文构架奠定理论基础。
1.2 专家访谈法根据研究主要内容，针对省、市体育 局等行政部门领导以及公共体育场馆民营化领域内的专家学者设计了相应的访谈提纲，对我 国公共体育场馆民营化遭遇的若干问题进行了探讨，为研究提供了原始材料。
1.3 实地考察法根据研究内容，选取国内较早采取民营化模 式运营的宁波市游泳健身中心、绍兴市游泳健身中心、
金华市义乌梅湖体育中心等公共体育场馆作为典型案例，进行了实地 考察。通过 与场馆运营方的直接交流，了解场馆运行管理的实际情况，为论文的撰写提供详尽的第一手资料。
2 公共体育场馆民营化瓶颈问题的剖析
2.1 理念滞后的问题 公共体育场馆经营权转让后，政府及相关体育职能部门更多的是扮演服务者、监督者的 角色。经营主体的转换以及完全市场化的运作，带来了理念的全新改变。在政府层面上表现 为民营化理念、服务为核心理念等相关理念的浅薄，导致了系列问题。
2.1.1 民营化理念浅薄 公共体育场馆采用民营化机制对于许多政府官员、国内私人投资者以及消费者来说，都 是“新生事物”，他们不仅对于民营化机制所涉及的商业、技术、法律和政策各层面的种种 复杂问题缺乏必要的知识储备和经验，而且在理念上也存在不少误区。主要表现为：1） 有的地方政府认为公有制是公共体育场馆效率低下的原因，只有引进外资或者民间资本，改 变其所有制性质才是真正的改革；有的地方政府对市场经济条件下的政府责任认识不清，将 公共体育场馆改革当成“政府甩包袱、财政脱负担”的手段，错误地认为把公共体育场馆推 向市场后，政府的责任也可以“一推了之”。2）公私双方短期化倾向严重，缺乏长期合 作精神。政府方面对当地公共体育场馆往往是一脱手就了之，对公共体育场馆在民营化实施 过程中支持、协调和监督的作用认识不足。同时在民营资本方面，投资行为也存在严重短期 化的倾向，忽视了公共体育场馆投资与收益长期化的特点。3）对公共体育场馆的产业特 殊性以及民营化所涉及的商业、技术、法律、政策等问题的复杂性认识不足。在具体运用上 往往是急功近利、顾此失彼，对各种可能面临的风险评估不足。政府和私人投资者的决策非 常草率，缺乏充分论证，一旦出现问题，各方就表现出机会主义倾向。
2.1.2 服务为核心的理念浅薄 在公共体育场馆民营化进程中，政府依然扮演着管理者的角色，拥有高度的调动和配置 社会资源的权力，主导着整个经济社会的发展。而这种过于集中的权力导致政府对社会生产 生活的过多控制，从而限制公众的个人行为，使得社会公共服务仍然停留在管理的层面上。 美国学者ES萨瓦斯在《民营化与公私部门的伙伴关系》的著作中提到“西方政府治理的 新理念，在政府角色和职能的定位上，表现为市场价值的回归，表现为公共服务的市场化和 社会化；在政府管理的价值选择上，新理念包括市场优位、顾客至上、服务意识……”，提 出了“管的最少的政府就是最好的政府”的理念。这一理念的本质，便是由公共社会管理向 公共社会服务转变，不但适用于政府，更适用于具有政府性质的公共组织向社会市场组织的 转变，其中就包括了公共体育场馆。
公共体育场馆委托给企业经营，企业就是政府服务的对象。如何帮助企业，服务企业经 营公共体育场馆，并在政策、制度、监管、宣传、市场开拓等方面提供良好的服务，成为政 府应扮演的角色。然而，在实践中，政府或出现了“甩包袱”现象，放纵任其自流，或出现 了“管卡压”现象，处处严厉管制，这种状况有悖于政府的服务理念。
2.2 制度缺损的问题 随着市场化程度的深入，本就不完善的制度结构性矛盾更加突出，主要表现在宏观层面 上的专门性法律法规的缺失以及微观层面上的绩效评价体系的缺损两个方面。
2.2.1 专门性法律法规的缺失 目前，我国公用事业民营化的过程中颁布了《公共文化体育设施管理条例》、《关于加 强市政公用事业监管的意见》、《市政公用事业特许经营管理办法》、《全国城市物业管理 优秀大厦标准及评分细则》、《政府制定价格行为规则》、《政府制定价格成本监审办法》 等系列的法律法规，为我国公共事业改革保驾护航。这些相关的法律法规成为了我国公共体 育场馆民营化过程中的经营、投资等方面，主要的法律依据。但是无论是国家层面颁布的系 列法律法规，还是地方行政法规均未直接涉及公共体育场馆民营化的相应领域，可以说，与 公共体育场馆民营化经营相关的制度及法律法规基本上属于空白。目前，我国公共体育场馆 民营化很大程度上都是借鉴的其他公用事业的相关法律法规及相关规定办法，并无明确的关 于公共体育场馆的立法，用于平时操作性的文件大多只是以政府性发文为主，在执行依据上 尚得不到保证，更不无法确保相应过程中行为的规范性、系统性和可操作性。专门性法律法 规的缺失还会在后期监管上带来一个严重后果，使得名正言顺的相关监管行为无法可依，导 致公共体育场馆民营化进程严重受阻。
2.2.2 绩效评价体系的缺损 民营制度选择中风险存在是客观的，然而能否有效地规避，除了过程的管理外，更注重 结果管理，而绩效评价问题是衡量公共体育场馆民营化效益的重要指标，也是民营制度 选择 成功与否的重要标准。绩效评价不但是检验最终经济效益与社会效益的重要手段，更是提升 内部管理、企业凝聚力等的有效手段。通过定量分析准确地评定体育场馆设施的工作成绩， 是现阶段对我国体育设施实施有效管理的措施之一。对公共体育场馆进行公益和经营的绩效 评估非常必要的。企业的经济效益的评估，可以直观地体现在相应的收入、利润、税收等方 面，比较便于数据的收集与整理。作为以现代企业形式经营的公共体育场馆，必然存在相应 的财务报表等，便于经营绩效的评价。与之相比较，公益性质的社会效益由于缺乏相应的评 估指标与评估体系，其社会效益评价一直处于被人们忽视的状态。当前，对民营化模式的绩 效评价体系学术界也未达成完全的统一。在实践评价中更是缺乏依据与权威，导致了绩效评 价体系的缺损，严重地损害了公共体育场馆民营化的进程。
2.3 伦理失范的问题 市场机制的引入，引发了一系列有关公共体育场馆民营化的伦理失范问题，主要集中于 受托方的企业经济伦理和以及委托方的政府行政伦理两大领域。
2.3.1 企业经济伦理失范 经济伦理是指人们在经济制度安排、经济活动中产生的道德观念、道德规范以及对社会 经济制度和经济行为的价值判断和道德评价。公共体育场馆提供服务是其获得 经济效益 的手段和途径，因而它具有明显的利己性。企业必须追求利润，追求经济效益的最大化是每 一个企业的天然的追求。民营化后的公共体育场馆，委托方政府所追求的是社会效益，而受 托方企业所追求的是经济效益，双方所追求的效益与目标函数不一致，从而导致了公共体育 场馆民营化后产生了经济伦理失范。其主要表现三个方面：其一、公共体育场馆民营化的过 分求利现象。民营化的公共体育场馆以市场化为导向，其价格虽然由工商、税务等部门的协 调监管，但是由于公共服务和公共产品的真实成本难以确定，广大消费者难以知道企业内部 确切成本，门票等服务价格的定价相对较高，容易产生企业的过分逐利情况，导致经济伦理 的失范；其二、公共体育场馆民营化的公平与效率缺失。政府在提供公共体育服务的提供时 ，必然以社会效益为根本出发点，追求社会效益最大化的目标。作为准公共产品的公共体育 场馆，即使转换了相应的经营主体的亦不发生目标的改变。对于企业而言，是以追求自身经 济效益的最大化为目标的，其为了保证充分地获取经济效益，有时会忽视社会效益的获取， 破坏了公平与效率。例如，减少规定的开放时间，以降低相应的人员支出与设备的运营费用 。其三、公共体育场馆民营化的不道德竞争。公共体育场馆民营化管理企业是一种从私利出 发，基于对回报的期望的合作，在法律、行政、经济等约束手段还尚未形成的过程中，公共 体育场馆民营化竞争机制和合作机制往往出现了违背社会经济伦理的现象。有些公共体育场 馆委托给企业运营没有经过公开竞标，也有公共体育场馆委托经营仅有少数几家企业参与竞 标，甚至存在不道德竞争。
2.3.2 政府行政伦理失范 公共体育场馆民营化改革中，政府行政起着推动与保障作用，但是在改革过程中我国公 共体育场馆民营化却遭遇了若干行政伦理问题，阻碍和减缓了我国公共体育场馆民营化改革 进程。我国公共体育场馆民营化进程中所面临的行政伦理失范主要表现在政府行政组织伦理 的缺失、行政人员行政职业伦理缺失以及公共政策制度伦理缺失。政府行政组织伦理行政活 动主体及行为的伦理，而其伦理原则表现在政府行政管理所追求的基本伦理目标——公正、 廉洁、高效。目前，我国公共体育场馆民营化过程中，涉及相关权益的转让或 者审批， 但是相关事宜的最终决定因素却不是法律法规，而是部分行政职能部门或者行政领导的权利 。在公共体育场馆民营化改革的领域中，各类腐败问题层出不穷。行政人员责任意识的缺乏 ，使得在工作中，不以工作为己任，出现工作拖拉，工作效率低下等问题；其缺乏服务理念 ，使得其工作中与人与事态度傲慢，官本位思想更加根深蒂固；忽视日常的道德自我教育， 久而久之使得其行政效率降低，更会产生诸多腐败、滥用职权等不良现象。公共政策伦理是 制定良好公共政策的前提，以美国、英国等为代表的欧美发达国家就在公共政策伦理的理论 支持与实践下，制定了有关产业民营化的系列法规与政策，其内容详尽，切合实际，并且与 时俱进，不但符合民营化政策要求，也符合公共政策行政伦理的要求。相比之下，我国政府 在法规与政策方面的作用还没凸显出来，具体表现为法规制度供给不足，法规制度的规定过 于宽泛，不够具体，缺乏可操作性等，在公共体育场馆民营化领域内缺乏专门的法律和法规 ，导致行政人员在执行过程中无从着手，对政策法规制度认识，对现有政策法规有机可乘、 投机取巧，影响法规制度的执行力度。
2.4 监管缺失的问题 我国的公共体育场馆民营化是在由计划经济体制向市场经济体制的经济转轨时期中逐渐 发展起来的，取得相应成效的同时，也暴露出一些问题和缺陷，主要表现在监管主体单一、 监管内容混乱、监管手段缺失等方面，这些问题和缺陷在一定程度上影响了这种运营方式的 进一步发展和成熟。
2.4.1 监管主体单一 在我国公共体育场馆民营化的相关监管过程中，直接参与公共体育场馆委托经营的监管 主体还是以政府为主，缺少行业协会、大众传媒等多元监管主体，目前的政府还是不能脱离 建设者、委托方、监护人的三重角色，并且担负着监管基本上全部的责任，导致监管缺乏全 面性、科学性和客观性。目前，对民营化的公共体育场馆进行监管的大部分职能分散在政府 部门，尚未建立起职责明确的专门监管机构，而相关政府部门又缺乏监管的专门人才和监管 经验，也缺乏科学合理的监管内容与标准，导致监管效率低下、监管成本高等问题。我国目 前的情况是政府在监管过程中缺乏与中间组织的必要的信息沟通和交流，这是导致扭曲性管 理的重要原因。监管作为政府管理委托经营性公共体育场馆的一种手段，其对经营企业所施 加的影响是多方面的，监管主体不仅仅是政府相关行政部门，如在涉及到价格听证的情况下 ，媒体等也就成为行为主体。大众传媒不仅能够影响政府决策部门的政策制定，而且可以起 到政府监管机构所不能起到的作用。公共体育场馆涉及的在委托经营过程中涉及到多方面的 改革和创新，涉及到的消费者甚众，仅仅依靠政府部门有限的人力物力显然是不够的，需要 借助社会力量，借助市场的力量。其中，大众传媒作为各类行为主体披露和传递信息的主要 载体，能够影响和反映广大消费者和整个场馆日常运营的方方面面，因此，提高市场化改革 的透明度，发挥大众传媒的作用，既能够辅助政府监管部门实施有效的监管，又能够强化市 场化机制的约束作用。此外，大众传媒还可以对监管部门的监管者进行监管，促进监管部门 及其监管者依法行使监管权力，防范腐败的产生，还可以反映民意，成为政府监管部门与社 会公众之间相互沟通的桥梁。
2.4.2 监管内容混乱 在公共体育场馆在民营化过程中监管的主要内容随着民营化的深入发生了重大的变化， 从限制进入的经济性规制转向社会性规制，相应的监管应该更多的强调了公共体育场馆服务 产品的质量、价格服务水平以及合同的规范程度。目前，我国各级监管主体，缺少对于监管 内容的明确认识，相应的监管机构不了解监管的内容，导致了现有的监管内容混乱，主要表 现在：第一、忽视安全监管。公共体育场馆民营化的前提就是必须确保其正常安全运行，这 是政府有效规制的首要内容。公共体育场馆及其产品一旦发生安全问题，影响范围广，影响 程度深，并且将直接威胁到整个社会的安定。因此，安全规制必须放在最为突出位置；第二 、忽视价格监管。由于价格规制直接涉及到企业和消费者之间的利益分配，因此价格的规制 监督是规制内容中的核心部分。工商部门等政府组织缺少通过不同的类型价格监督的选择， 使得公共体育产品的价格的监管形同虚设；第三、服务质量监管。公共体育场馆民营化的目 标之一就是提高服水平和服务产品质量，促进企业参与市场竞争，获得利益最大化，同时 使公众能够享受到高品质的服务。因此服务的水平和产品的质量如何，是否达到了品质标准 ，是否令公众满意，直接关系到对民营化的评价。民营化之后，服务水平公共产品质量不但 没有显著进步，反而有所下降，民营化的种种努力就失去了意义，公共体育场馆的民营化也 必将遭遇瓶颈；最后，缺少合同监管。合同监管是公共体育场馆委托经营模式下的新型 的规制模式，通过委托方与受托企业订立合同的方式，将双方的责任、权利、义务以及实施 过程中相应的事项都进行事前详细的规定，这是一种双方约束机制。目前，合同监管严重缺 失，企业合同监管缺少对于进入许可、资格审查以及随时监督和促进合同的履行，缺少切实 的合同的条款来规制受托方企业的绩效。
3 实现公共体育场馆民营化的思考
3.1 树立深层次的民营化理念以及公众服务理念 在政府层面上，应当深入研究学习民营化的相关理论，并借鉴国内外公共事业领域改革 的成功案例，树立系统地、科学地、深层次的民营化理念，认识到民营化不但是一个过程， 而且是充分发挥市场作用的重要手段。对于企业而言，整个经营活动要求站在公众的角度， 以公众的观点和想法来分析考虑其健身休闲、体育运动等消费行为的需求。以公众为主体的 理念转变，提升公共体育场馆设施的服务质量，带来更多的经济与社会的双重效益，为其今 后进一步民营化发展提供了新的理念支撑，是“以人为本”理念的体现。
3.2 完善民营化法律制度结构与绩效评价体系 在宏观层面上，在不断完善公共事业改革领域内的相关法律法规的同时，出台相关的公 共体育场馆民营化领域内的专门性法律与法规，为其运营、监管等提供法律支持，做到有法 可依，执法必严；在微观层面上，应该采取系统全面的绩效评价体系，构建以公共服务为导 向的绩效评价指标，通过科学合理的评估，为公共体育场馆民营化改革提供相关评估制度的 保障。
3.3 规范民营化经济伦理与行政伦理 针对受托方的经济伦理，通过树立合作的理念来保障双方的共赢，达到利己与利他的统 一，通过对公共服务进行规制，并加强伦理建设，通过社会监督树立诚信的经济伦理；针对 委托方行政伦理，通过树立政府的现代公共服务理念，完善政府行政的相关制度与机制，加 强行政人员的职业道德的自我修炼，加强行政人员的职业道德的培训与教育，实行全面严格 的行政人员的准入制度，从行政伦理层面上保障公共体育场馆民营化改革的顺利推进。
3.4 明确多元监管主体与监管内容 对公共体育场馆的监管应贯穿于其民营化的全过程，从安全、价格、服务质量、合同等 全方位地进行监管。同时，引入行业协会、媒体等多元的监管主体，推广第三方参与监管方 式，以提高监管的客观性与公正性，从而提高监管的效果。
4 结 论
1)公共体育场馆民营化是我国体育领域内公共事业改革的一种有益尝试，但遭遇了理念滞 后、制度缺损、伦理失范、监管缺失等若干瓶颈问题。
2)公共体育场馆民营化遭遇的理念滞后问题主要是民营化理念浅薄、服务为核心的理念浅 薄等方面；制度缺损问题主要包括专门性法律法规的缺失、绩效评价体系的缺损等方面；伦 理失范问题主要有经济伦理失范和行政伦理失范的等维度；监管缺失问题主要体现在监管主 体单一、监管内容混乱等方面。
一、加强领导，落实责任
将应急管理和安全生产工作总结结合起来，确保文化市场、安全播出、安全生产无事故。一是领导重视到位。我局领导认真领会落实应急管理的有关文件精神，专门组织召开会议，安排部署文广新系统应急管理工作，成立了由局领导班子成员担任组长及副组长，局各科室负责人和直属各事业单位负责人为成员的应急管理工作领导小组及办公室，及时处置本局职能范围内预防和处置公共文化场所和文化活动突发事件，为各项应急工作的深入开展提供组织保障。二是制度建设到位。年初，我局修订了《**市文化广电新闻出版局关于公共文化场所和文化活动突发事件的应急预案》，进一步明确了工作原则、适应范围及各级管理部门的工作职责；突发事件等级划分、预防预警信息、预防预警行动、预警支持系统、指挥和处置突发事件、信息报送制度等，在全市各级文化广电新闻出版系统贯彻实施。三是责任落实到位。按照立足现实、细化职责、重在落实的方针，建立起各县（市、区）文广新局、市局直属各单位应急管理目标责任制，进一步强化组织领导，明确工作责任，保证全面工作有人管，具体工作有人抓，形成各级联动，层层负责，职责明确，责任到人的良好局面。上半年，已全面完成与文化市场经营单位签订《守法经营责任书》和《安全生产责任书》，落实安全生产应急管理责任制。
二、完善体系，优化措施
按照“横向到边，纵向到底”的预案体系建设目标，强化应急预案的制订。一是对现有预案进行认真梳理。结合全市文化广电新闻出版工作的实际，进一步梳理现有的应急安全预案，深化“一案三制”建设，努力推进“一网五库”建设，并要求各县（市、区）、市直属事业单位和文化企业经营单位建立相应的组织，完善应急措施，并要有专项经费、专用设施、设备，有专人负责。二是注重预案的可操作性。在完善和修订预案过程中，围绕文化市场、广播电视播出等突发事件的特点，认真研究各类突发事件的发生和发展规律，注意吸取以往在处置突发事件中的经验教训，加强调研，广泛听取专家、管理部门和一线工作同志的意见，不断提高预案的合理性和可操作性，推进应急管理工作的规范化、制度化和程序化。三是明确工作措施。处理应急事故关键要措施得力，快捷迅速，方法得当。我们从应急指挥、应急响应、各科室的具体分工到配合专门人员具体处置，都制订了详细具体的工作措施，明确了局机关、直属单位及各文化企业经营单位、广播电视台（站）的具体任务和责任。上半年，各县（市、区）文广新局、市局直属单位全面完成突发事件应急预案的修订工作，进一步形成起以市局为中心“点”，延伸“线”至各县（市、区）文广新局，“面”推至直属各单位的“点、线、面”结合的应急预案管理体系。
三、配强队伍，提高能力
把队伍建设和提高应急管理能力作为一项重要的基础性工作来抓。一是加强应急队伍建设。我局在完善应急管理机构建设的基础上，落实应急管理办公室人员专职负责，全市各级文化广电新闻出版单位和文化市场经营企业也不断充实应急救援队伍，落实专职人员负责。通过整合全市文化广电新闻出版系统各类专业救援力量，逐步建立统一高效的专业应急救援体系。目前，全市文化广电新闻出版系统有应急人员有500多人，覆盖面涉及全市文化广电新闻出版机关企事业单位、歌舞娱乐场所、网吧、音像经营单位、书报刊经营场所等。二是加强应急管理人员业务培训。我局将应急管理工作人员业务素质培训融入到日常工作中，作为一项经常性的工作来抓，常年不懈。上半年，组织局机关公务员和局直属事业单位管理人员和相关技术人员参加文化系统突发公共事件应急管理专业必修课培训。按照全省文化系统应急管理培训的具体内容组织集中学习，学习内容包括：突发公共事件应急处理基础；文化系统突发公共事件应急处理概述；大型文化活动突发公共事件、文化场馆日常活动突发公共事件、自然灾害和事故灾难引发的文化系统突发公共事件、公共卫生和社会安全事件引发的文化系统突发公共事件等四种类型的文化系统突发公共事件预防与处理；突发公共事件应急处理能力的培养；案例分析。其中主要知识包括文化系统突发公共事件的种类、特点、应急准备、应急预案、应急处理措施、善后与恢复等。使参加培训的人员进一步树立责任感，增强忧患意识、正确掌握文化系统突发公共事件预防和处置的基本常识、原则和方法。此外，我局上半年还购置了一批应急管理书籍免费发放给文化企业经营单位从业人员学习，提高应急管理水平。
四、畅通信息，及时报告
我局根据**市人民政府应急管理办公室突发公共事件信息处理流程图，结合实际建立了全市文化广电新闻出版系统信息报送流程。流程规定：突发事件发生时，县（市、区）及以上文化行政部门应及时向当地县（市、区）人民政府应急指挥部办公室和市局应急指挥部办公室报告，并及时反馈后续处置情况。市局应急指挥部办公室接到信息并核准后，应立即向市政府应急指挥中心报告，并及时上报省文化厅。市局及各县（市、区）文广新局应建立公共场所和文化活动突发事件专项救援物资储备制度，储备足够的突发事件应急物资，定期进行公共文化场所和文化活动突发事件模拟综合演练，提高应急体系协同作战的快速反应能力。突发事件发生的文化行政部门应协助开展突发事件伤亡群众的医疗救治和善后处理，协助处理好突发事件的经济补偿、协助组织对突发事件的社会救助和灾后重建工作。事件处理结束后，市文广新局及时起草报告报省文化厅和市政府。今年上半年，全市文化广电新闻出版系统没有发生突发事件。
存在问题：
一是实战经验不足。虽然机构已经建立起来，人员队伍也已经落实，但是组织演练还没有真正形成机制，只是简单的学习交流或者通过书本、电视等掌握方法，没有现场经验。
二是经费严重不足。目前用于办公开支的经费都举步维艰，用于公共安全的投入就更为不足，造成安全设施简陋，应急技术装备水平低，应急物资储备不够。
三是安全隐患较多。从多次安全检查的情况看，全市的歌舞娱乐场所、电子游艺、网吧、书报刊、印刷厂、光盘企业等仍然存在安全隐患，广播电视的安全播出也仍然存在少量违规现象，个别图书馆、博物馆、文化馆（站）等文化单位安全防范措施还没有建立好完善好，特别是乡镇一级的文化站，安全隐患较大。
下阶段的工作主要按照年初制定的工作计划，按照市应急管理办公室的要求抓好薄弱环节的重点突破，加强管理和巡查，实现我局应急管理工作“无急可应，有急能应”的目标。
一、对新公共管理运动的述评
西方的新公共管理运动对西方国家政府的公共行政产生了下大影响。在西方官僚制政府的运行陷入困顿的情况下，它提出的一系列主张和革新作为人类的一种革新范式和实践模式，反映了人类社会在进入信息化时代和全球化时代后对各国政府管理的必然要求，其所展示的一些理念在很多方面实现了对传统公共行政的突破。
1.适应了时展的要求经济的市场化、全球化以及社会信息化，必然要求各国政府采取更加灵活高效的管理体制与以往工业社会相适应的传统官僚制不应主导公共行政的指向，其科层制的管理方式、僵化的公共组织和绝对统一的公共服务的做法，都应该被纳入新公共管理的改革浪潮之中。这是时展的必然要求和趋势。
2.积极地发现了传统行政管理体制弊端并寻求出解决途径和方式。对于传统的官僚体制所产生的财政开支、人员膨胀、机构臃肿、效率低下、士气不振等弊端，新公共管理运动采取了企业化、市场化、竞争制等一系列措施和方法在一定程度上缓解和解决了这些弊病。
3.推动当代政府改革，使得公共行政迈进了一个新的阶段。
3.1新公共管理运动否定了传统行政所持有政治和行政二分法的观念，主张要求国家公务员参与政府政策的制定，认为这样更有利于实现良好的治理。
3.2主张公共服务的市场化，以便政府和企业在提供公共服务方面进行有效竞争，以此确立了政府和市场的新型关系。
3.3重在强调公共服务的顾客导向，更多提供同应性服务，将群众的满意度和认可度作为评价政府绩效的标准。
3.4主张政府部门的领导者具有企业家的精神，以有效整合和利用各种资源，追求工作效益的最大化。
3.5主张精简机构、人员，减少管理层级，以减少官僚制的繁杂。
以上措施都是对传统行政管理理念的颠覆，开辟了公共管理的新时代。
4.存在的缺陷
4.1片面追求政府企业化管理的原则，抹杀了公共部门与私营部的区别。公共部门与私营部门的本质区别在于，政府部门以公共利益最大化的公共性原则和私营部门追求营利为目的的利润最大化原则新公共管理过于强调政府部门的企业化，必然导致政府管理部门对公共利益的逃避，造成对公共利益的损失。政府存在的目的是为了维护公共利益的实现，自由市场这支看不见的手，尽管它有不可怀疑的力量，但是他们不足以确保许多牵涉到人类幸福以及能让人类持乐观进步态度的社会目标的实现在市场经济条件下，如果从本质上混淆政府与企业等私营部门的区别，最终会导致公共利益的丧失所以，政府部门的管理可以借鉴私营部门的管理方法，但不能照搬照抄。
4.2过度的注重效率原则，容易导致政府忽略本身的政治民主责任追求效率是政府公共管理过程中的关键环节，但是公共管理的本质是以民主宪政为基石，强调追求民主、平等的权利、社会公平、公共利益和社会责任等多元价值，过于强调效率就会导致社会公正和长期公共效益的缺失。
二、新公共管理运动对我国乡镇事业单位改革的启示
1.明确乡镇事业单位的职能范围和权力边界。针对我国乡镇事业单位所进行的改革，最重要的任务是明确其在特定历史时段的职能以及使命，根据宏观环境下国家政治、经济和社会环境的变化确定其具体职能，根据其承担的职责任务来进行机构和人员配置具体要求是划清哪些是由政府直接管理的基层服务，哪些服务是可以通过市场化和社会化手段来提供的，并对由政府承担的事务设置相对应的职能机构和人员配备，对于那些同归社会的事务要大胆放权。
2.引入竞争机制，增强乡镇事业单位工作人员的积极性，提高基层公共服务的质量和效率。提高我国乡镇事业单位的活力和服务水平，首先要改革事业单位内部的人事制度，切实引入人事竞争的制度，打破常规的只进不出、只上不下的传统理念，形成有能力者上、无能力者下的人才流动机制:其次，对于可以实现市场化和社会化方式的公共服务项目，要大力加强社会力量的参与竞争，形成乡镇事业单位和社会组织相互竞争的局面，以提高基层公共服务的质量和效益。
3.推进基层公共事务管理方式的改革。管理乡镇公共事务是乡镇事业单位的重要职责。推进基层乡镇公共事务管理体制改革是乡镇事业单位改革的重要内容。这需要在资金、监管、工作等方面进行必要的改革。
3.1加大对乡镇公共服务的投入就西方国家来说，新公共管理得以有效实施的一个重要条件是国家财政对公共服务的长期有效保障。在城市和乡村二元体制下，我国政府部门对农村基层公共事务的投入属于薄弱环节。在以城市带动乡村、工业反哺农业的现代化形势下，必须依照统筹城乡发展的要求，加大对农村公共事业人财物的投入，这些不仅是加快农村发展的需要，也是进一步促进城乡和谐发展的需要。
3.2加强对基层公共财政制度的改革，对于公共财政资金的投资渠道进行优化改革，增加对公共财政资金的监管力度，提高资金使用的效率。目前，一方面由于我国农村基层公共事务投入的资金不多，需加大资金投入的力度;另一方面，财政财政资金投入后的使用效率非常低，则需要优化财政资金的投入渠道并对投入的资金进行强化监管。
3.3进行公共服务的项目，可以吸纳社会力量的参与目前，一些地方对公共事业民营化进行了一系列的探索，总而言之，这些对公共服务项目的设想还处于萌芽阶段，规模小，相关制度也不完善。可以实行外包的公共服务项目，实行合同承包制度，严格确定公共服务的数量和质量，不仅可以提高基层公共服务的质量和效益，还可以吸纳社会群众力量的参与，实现公共服务多元化主体，从而减轻政府的负担。通过实践的探索，形成制度化的措施，改善基层公共服务的状况。
公私合作（或政府与社会资本合作）（privateCpublic partnership ， PPP）是外延非常宽泛的概念，而且是先有事物和实践，后有概念。除去上世纪五十年代初以消灭“私有制”为目的而推广的“工商业公私合营”（其实也是一种另类PPP）外，事实上，上世纪70年代末改革开放初期在中国农村出现的“包产到户”到“公有制企业承包经营、承租经营”也都可以归纳为PPP。就现代PPP样式而言，中国政府实际从上世纪90年代（具体而言是1992年“小平南巡”果断结束“姓资姓社”争论以及中共中央确立由计划经济转向市场经济方向）向社会资本（包括外资）开放基础设施投资开始，即积极和建设性地尝试采用“BOT”（建设-运营-移交）、“BT”（建设-移交）、“TOT”（移交-经营-移交）、“特许经营”等方式开展基础设施和公用事业建设，并在90年代末推广这些模式。进入本世纪以来，随着金融业发展，中国政府进一步积极推动资产证券化等PPP工具的应用，实质性地启动了现代化、市场化和产品化的PPP，近年来则正在尝试开展“混合所有制”，并积极推动PPP的规范化应用。
自本世纪初，随着基本医疗、养老、教育、文化体育等公共服务事业非营利与营利并存，政府主导与社会资本举办共生（即多元化举办公共服务）的格局逐渐明朗，出现了不少创新型PPP样式，按照对国计民生的重要性而言，文化体育机构、科研设计院所已经多数转为企业；养老产业目前向社会资本开放政策方向很明确，但受限于其较低的回报率，社会资本进入暂不踊跃；民办教育发展日趋成熟。最后面临改革的深水区几乎只剩下基本医疗、公共卫生服务。1999年起，中国政府连续推动了三轮医药卫生改革，基本医疗事业的改革获得了实质性进展，但公共卫生服务领域的改革则始终处于政府主导、试点或局部开放的状态。
医改在公共卫生服务领域的局部成功实践，令社会资本对进入这一领域充满期待
2009年第三轮医药卫生体制改革进一步明确了引入社会资本举办基本医疗服务和补充性医疗服务的总体方向，多元化办医格局正在加速形成，但对于公共卫生领域，仍强调由政府主导，其投入补偿机制主要依赖政府财政拨款、基本公共卫生服务收入和社会捐赠，实际上等同于大体上不对社会资本开放。在事业单位分类方面，政府将公共卫生机构界定为公益一类事业单位，即必须维持其公益性、且所有资源均不能依靠市场配置的公益性组织。
即便如此，不可否认的是中国政府卫生主管部门自从启动第一轮医药卫生体制改革，在公共卫生领域（特别是专业卫生领域）所做的一些至今仍具代表意义、富于前瞻性、建设性和创造性的尝试和实践，取得了良好的、完全符合目前PPP政策预期的方向和效果，令业界无法不对社会资本进入公共卫生领域，特别是专业卫生服务领域，产生期待和信心。
一些比较典型的例子如中国的脐带血造血干细胞库，早在1999年第一轮医改，卫生部在其颁布的《脐带血造血干细胞库管理办法（试行）》中就将脐带血造血干细胞库的设置条件之一确定为具有多渠道筹集建设资金和运营经费能力，实际向社会资本敞开了大门。北京、天津、广东、上海、浙江、山东、辽宁等地脐血库均是据此引入社会资本投资、建设、管理、运营的。其中北京、天津、广东、上海、山东是采取将血站执业许可证以类似于特许经营的方式引入社会资本投资、建设和运营；而浙江省脐带血库采取了引入社会资本建设并委托管理的模式。通过初期的发展，中国的脐带血造血干细胞库多年来已发展成为当今各国运行最安全、监管最严格、发展速度最快、配置资源效率最高、库存标本最多的血液公共卫生服务机构，而中国的自体脐带血存储技术服务市场也已成为全球最有效率、最成熟的市场。业界和监管者当初所担心的重演90年代单采血浆站采供浆市场秩序混乱、质量安全（血液污染）事故高发的情况并未出现。而且国家财政并未提供一分钱的建设资金和运营经费，卫生主管部门未投入任何微观管理资源，未参与任何微观运营活动，只是做好了设置规划、标准制定、市场准入、执业监管。上述政策性尝试实现了政事分开、管办分开，同时，保障（特别是）扩大了脐带血专业卫生服务的供给，满足了公众多元化、多层次的健康服务需求。唯一的遗憾就是受制于历史局限性，该领域的监管法规仍存在相当的空白，仍然一定程度上制约着脐带血造血干细胞存储市场的发展，削弱了社会资本的积极性，影响了专业卫生服务资源均等化。
另一个例子，成都市锦江区政府于2004年（第二轮医改）对全区医疗卫生资源进行产权制度改革（编制内职工持股），改革范围除了区妇产医院、区中医院两家基本医疗服务机构外，还包括成都市第一精神卫生防治院、锦江区妇幼保健院以及区属部分社区卫生服务中心、社区卫生服务站等基本公共卫生机构。各改制医院在完成改制后的2-3年内立足市场竞争、依据市场化原则自发地合并组建为民营医院集团。政府向改制后的专业卫生机构采购个别基本公共卫生服务，其余全部推向市场。以锦江区妇幼保健院为例，其始终维持着一个相当规模的妇幼保健公共卫生管理的部门，承担着与政府举办妇幼保健机构完全一致的工作职责（包括签发出生医学证明、孕产妇健康管理及监测、新生儿健康管理及监测、基层卫生机构母婴保健技术指导、基层母婴保健技术服务机构的执业监督等）。改制后，锦江区医疗卫生资源的配置效率显著提高，几乎完全依靠市场配置资源，服务能力、门诊及住院规模、服务水平、医疗技术资源取得了长足进步，公共卫生服务的软硬件环境得到了充分改善。成都市更是以特许经营、政府购买服务的形式引入该医院集团承办“成都市长者通呼援中心”，以及锦江区一系列社区养老服务。一系列的改革，使得成都市锦江区实现了医疗资源下沉到社区、双向转诊、急慢分治、医养结合，形成了颇具特色的以社会资本为主导的市场化、多层次、高效率的基本医疗、公共卫生、养老综合服务体系。
除此以外，近几年，卫计委也颁布过多项规章，允许社会资本举办的基层医疗机构承担社区公共卫生服务的部分甚至全部职能（从建立居民健康卡、公众健康教育到国家免疫规划范围的疫苗接种、社区首诊、家庭签约医生，不一而足），并以政府购买服务、专项补助等形式建立合理的补偿机制。
部分地区甚至进一步将医疗质量/学科建设水平/临床医疗技术应用能力评价、医保结算管理、公共卫生数据管理等公共卫生管理或基本医疗保障承办和管理职能以购买服务的形式交由社会资本承办。
公共卫生服务机构引入社会资本的可行性
在政府转变职能和全面推进城镇化的背景下，公共卫生服务特别是专业卫生服务面临的主要矛盾包括：
A总供给量相对不足、服务质量较低，仍无法满足公众对基本公共卫生服务从质到量的需求；
B公益性资产运行效率低、形成高投入低产出――例如社区基本公共卫生服务，近几年来政府加大了投入，硬件为之一新，但使用效率低下，加之全科医生资源总体不足、医疗资源下沉仍不到位，因而目前未能实现预期效果；
C 投入补偿机制单一、传统，几乎全部由财政（少数由医保基金）供养，财政资源运用仍停留在“养人”，而难以转变为“办事”；仍停留在“投入建设”，而难以转变为“投入持续运营”，制约了公共卫生机构有效开展基本公共卫生服务，影响了基层卫生人员的积极性，增加了公共卫生领域推进事业单位和事业单位人事制度改革的难度，同时也增加了财政负担；
D资源配置渠道受限、配置效率不高――公共卫生机构多数属于事业单位，特别是全额拨付经费型事业单位，人才输入和流动面临的人事聘任体制、人员编制体制局限性较大；管理体制难有突破；缺乏主动走向市场、适应市场、依靠市场、赢得市场、因应市场需求提供可及的服务（家庭签约医生并非市场性而是政策性安排）的动机。
公共卫生服务社会化、市场化可能造成的社会潜在风险（主要是公平风险――颠覆公益性的风险、不能保障公共卫生服务资源均等化风险）与可能带来的价值（主要是效率价值――资源配置和机构运行效率提高、基本公共卫生服务品质改善、经济结构调整加速、财政资源的集约化、杠杆化、地方政府债务减少、低效公共服务资产盘活、事业单位人事制度改革、事业单位改革，特别是公益一类事业单位向公益二类事业单位转化、引入先进的公共卫生机构管理体制和文化等获得推动等）相比，前者并非主要矛盾，在相当长的时期也不会成为主要矛盾，而且对于公平性风险，是可以通过制度、监管以及PPP契约加以规范、约束和规避的。因此，公共卫生机构PPP模式引入社会资本，显然具有可行性。
在公共卫生服务领域，母婴保健、精神卫生防治、免疫及传染病防治、社区基本公共卫生服务、血站、急救中心、卫生防疫、地方病/职业病防治、公众健康教育、公共卫生数据管理、急救空地交通资源调度和配置等均具备引入社会资本的空间和适应性。
对于公共卫生机构而言，可以根据其业务特点，特别是资源配置方式，选用适当的PPP工具，例如委托运营、管理合约、特许经营、ROT（重整-经营-转让）、IOT（投资-运营-移交）、政府购买服务以及其他创新性工具引入社会资本，同时可考虑在适当领域试行混合所有制。
公共卫生机构引入社会资本需要进一步深化相关改革
进一步深化推进事业单位改革，允许部分公益一类事业单位转变为公益二类事业单位。
进一步推动公共卫生事业领域的政府转变职能改革，明确政府对于公共卫生事业的规划、规范、准入、监督的基本职能，推行政事分开、管办分开，鼓励公共卫生机构转变内部运营机制、建立现代公共服务组织治理结构。
推动事业单位经费拨付机制改革和投入补偿机制改革，凡是可以依靠市场配置资源的公共卫生机构应实行自收自支、经费自筹；政府财政部门可以竞争方式授出特许经营权或者确定政府采购服务关系，并可通过IOT、ROT等方式解决公共卫生基础设施建设、固定资产投资的资金来源，允许公共卫生机构在具备条件的前提下负债经营。
深化公共卫生服务绩效评价体系建设，根据不同公共卫生服务特点分类建立不同的综合绩效评价体系模型。
【关键词】政府公共服务外包；合同外包；社会化
从20世纪70年代起，各国经历了政治、经济、社会的大变革以及科学技术的快速发展，各国政府面对着愈演愈烈的严峻局势。在西方发达国家尤为明显，其政府为了提高政府治理能力以及利用政府的力量来促进经济的发展，因此出现了大规模的政府再造运动。这场行政改革被冠以不同的名称，如重塑政府（Reinventing Government）、政府再造（Reengineering Government）、再造公共部门(Reengineering the Public Sector)、新公共管理(New Public Management)等。这种政府再造运动的代表形式就是公共服务社会化。随着新公共管理运动的蓬勃兴起以及政府公共服务提供机制改革的日益深化，政府逐渐抛弃了垄断性的公共服务直接生产模式，采用政府公共服务外包的方式实现公共服务的供给。政府将公共服务交予私营部门来承担的合同外包制度成为西方政府广泛应用公共服务社会化的方式。公共服务的合同外包在西方国家已有多年的历史，但它自产生以来就受到政府官员和学术界的广泛争议，合同外包过程中所产生的问题也成为人们关注的焦点。
一、我国政府公共服务外包的现状以及问题
1．政府公共服务外包的现状。我国在建国初期，一直将公共服务事业定义为公益性事业。政府公共服务事业长期以来采取的是低价格、高财政补贴的体制，供求关系和成本变动基本不受价格所影响。20世纪90年代起我国对公共服务事业的这一传统体制进行了一系列改革，如减少或取消财政补贴、实行以成本为基础的定价制度等。我国政府目前正在积极尝试采用合同外包方式提供公共服务，为了充分了解目前我国政府公共服务合同外包的现状，以便能为公众提供更多更好的服务及降低公共产品生产的成本、节约公共开支，《中国行政管理体制现状调查和改革研究》课题组有针对性地设计了相关问题，并于2007年8月和9月间对14个省级单位的四级政府(个别为三级或两级政府)的公务员进行了问卷调查，调查问题及结果如下表：
据您了解，在政府管理或提供公共服务过程中，有没有企业或社会组织参与其中？
表1
表1中第一选项分支题：如果选择第一选项，在政府管理或提供公共服务过程中，企业或社会组织主要参与其中哪些领域？(可选两项或以上)
表2
在表1中，我们可以清晰的看到，四分之三的被调查者认为在政府管理或提供公共服务过程中，有企业或社会组织参与其中。由此可看出，我国改革开放以来，特别是外资的大量涌入和民营企业的发展，使私营企业逐渐介入历来由政府直接提供的公共服务领域。表2则显示我国在许多领域已经进行了公共服务社会化的尝试，在这些领域中，公用事业管理、城市管理所占比重最大，分别为86.2%和59.9%。如调查结果所示，经济全球化、市场化的当今社会，只有通过引进市场机制，对政府工作进行市场化改革，才能适应人民日益增长的物质文化需求，建立市场经济体制下的新型政府。在公共服务领域合同外包也被广泛的推广。孙学玉提出“政府垄断公共产品或服务供给易造成效率低下、质量低劣、阻碍革新和难以实现资源配置的帕累托最优等一系列问题。随着我国市场经济的日趋成熟，私营部门逐渐具备与公共部门竞争的能力，我国政府可以逐渐从公共产品或服务供给中解脱出来，政府可以采用契约外包的方式来推进我国公共产品或服务的供给体制”。宋世明也提出公共服务的合同外包方式，可以扩大政府公共产品和服务供给的资源和技术力量，有利于降低成本，提高效率，提高顾客满意度。有数据表面，合同外包比政府直接供给降低成本约20%～30%。
将表1表2的调查问题按照不同的政府府级来分类分析，可得出表3表4：
据您了解，在政府管理或提供公共服务过程中，有没有企业或社会组织参与其中？
表3
表3中第一选项分支题：如果选择第一选项，在政府管理或提供公共服务过程中，企业或社会组织主要参与其中哪些领域？(可选两项或以上)
表4
如表3所示，我国政府公共服务外包在各个府级政府发展形势比较均衡，相对来说在省级政府中发展形势最好占78.5%，在地市级政府中占74.9%，在县级政府中占72.1%。近年来，广东、上海、浙江、深圳等地区的公共服务事业己经向民间资本开放，一些中心城市积极尝试公共服务事业的外包体制。2002年7月，成都市市政公用局将6条公共汽车线路的特许经营权进行拍卖。将原有国有公交公司独家经营的公共汽车线路有偿出让。2002年8月，深圳能源集团、水务集团、燃气集团、公共交通集团以及食品总公司等大型国企以国际招标方式转让部分股权。2004年初，南京市出让液化气公司剩余资产合资，组建了华润液化气公司；并拿出自来水总公司、煤气总公司、公交总公司的全部资产，以及江心洲污水处理厂扩建工程、城北污水处理厂工程等4个污水处理项目，总计40亿元的资产和项目对外公开招商。2004年9月广东省推进市政公共事业市场化暨项目投资洽谈会顺利闭幕，参展的政府公共服务事业230多个项目中，有210多项取得了实质性的进展，涉及金额60多亿元，广州市政府还通过合资、合作、参股、项目法人招标等方式，个体、私营经济主体可以投资经营城市轨道交通、公交、公路、生态修复、污水处理、垃圾处理、电力、道路、能源、水利、公共信息网络等基础设施和公用事业。
2．政府公共服务外包实施过程中存在的问题。早在上个世纪70 年代，西方许多发达国家便开始了政府公共服务外包的尝试，合同承包的范围从城市绿化、清理垃圾、清洁街道等基础的公共管理服务领域逐渐发展到供应能源、医疗保健、社会保障等较高层次的领域。我国推行政府公共服务外包虽然相对比较晚，但随着西方先进管理理念的引进以及政府机构改革的深入，公共服务合同承包的经济和政策环境渐趋成熟，使得合同承包在政府公共服务中得到广泛应用，虽然公共服务合同外包是提高政府服务效率的一条有效途径，但它决非一劳永逸，合同外包的过程中可能出现一系列的问题。
第一，政府公共服务外包的种类较为单一。根据调查显示，目前我国政府公共服务外包主要集中的领域为公用事业管理、城市管理、税收征收、工商管理等。公共服务外包作为一种更民主、更温和、更富有弹性的管理手段，由于较大限度地融入了市场的成分，提高了社会主体对行政管理事务的参与程度，体现了现代行政管理的民主和法治精神，因此，在国外行政管理各个领域被广泛运用。从资本主义发展初期的仅限于市政设施、公路、水利工程等狭窄领域到如今的电信、航空航天、环保、大型水电工程、社会保障、教育、医疗卫生等众多领域，“从摇篮到坟墓、从治安到环保、从教育到就业、从保险到救济、从感冒到爱滋，方方面面都要求有政府的协调与管理”。而在我国，仍存在很多国有垄断行业，如电信、铁路、航空、金融等，这些行业在我国处于垄断地位，不存在竞争对手，导致服务成本高，服务质量却跟不上。
第二，政府公共服务外包实施过程中的监督缺失问题。公共服务的外包带来的是典型的委托――模式，私营承包商作为人本能的追求为自己牟利，在没有约束的情况下，他们很可能通过降低服务质量和提高服务价格来追求最大的利润，而政府的目标是寻求公共利益最大化。在实际操作中，政府往往不能对公共服务外包的项目履行情况进行有效监督，使得企业表面上积极为公众服务，实则为自己谋取利润和商机。
二、国外可以借鉴的政府公共服务外包的经验
自20世纪70年代以来，政府公共服务外包做为一种新的途径为政府提供服务在西方国家被广泛采用。在美国，澳大利亚以及欧洲国家，这些国家的外包提供非常广泛的公共服务，小到清洁垃圾，城市的绿化，不断扩大到社会的能源，医疗的保健等比较高层次的领域。许多国外发达的城市掀起了一股改革热。在政府公共服务方面引入以市场机制为主，将公共服务社会化、市场化慢慢成为全球背景下的主要潮流。许多西方国家的实践表明了市场机制是效果显著的。综观各国政府改革有一个共同的特征，就是在公共服务组织的运作当中引入了市场机制，实行公共服务的市场化。其主要内容主要表现在以下方面：
第一，政府机构市场化。各国政府尝试着把庞大的政府公共部门分解为若干可以相互竞争的运作部门，把大量的服务职能下放给下级机构，甚至将部分机构让民营部门来承担。通过竞争打破垄断，从而实现“消费者”与“公众”。这样不但可以降低管理成本，减少服务费用，提高服务质量和效率， 而且有利于减少政府的机构和结构层次。
第二，放松政府管制。这盛行在北美的政府改革中。其基本的观念是“政府无效率的主要原因是对管理层进行预前控制的规则数量太多，它们包括僵化的付酬制度、预算规则、具有约束性的采购法则以及许多别的规则。基本的假设是，如果公共组织能够清除这些清规戒律，它就能更加具有灵活性和效率”。放松管制包括放松市场管制、社会管制和行业管制等。其重点是放松市场管制。放松管制在70年代成为经济理论上的热门话题，80年代形成高峰并扩展到各个领域。但它并不是不要政府的干预，而是要减少不必要的政府干涉与管制。
第三，政府运作民营化。政府行政运作从政府经营（即公营）向民营化发展。公营主要指由政府直接提供基础设施和公用事业。它的目的在于控制，具有垄断性。其严谨的指挥系统无法适应变化迅速、高度竞争、信息丰富的社会经济。而民营化能使政府将重点放在具有战略意义和优先发展的项目上，民营化并不意味着完全私有化，它有这样一个特点：行政管理注入了市场规则和企业管理经验，通过自由市场机制决定资源配置，提高服务质量。
三、进一步完善我国政府公共服务外包的对策
目前在我国公共服务领域的改革发展良好，但总的来说，我国大部分地方的公共服务水平和质量都还不高，公共服务的经营体制没有得到彻底改革，许多问题还有待进一步的理论探索和实践。具体地说，当前我国公共服务社会化实施应着重体现在下列方面：
第一，加快政府改革，政府职能的社会化。我们应建立新的政府管理体系，实现重塑服务外包基础上的政府功能，把政府不该管、管不了也管不好的事推向市场、推向社会。着重建立一种政策制定与服务提供相对分离的体制，即公共服务决策层与执行层各司其职的体制，使其各有各的使命和目标，各有各的行动范围和自限，从而扩大公共服务供给主体数量，并在供给主体之间引入竞争机制，以提高公共服务的效率和质量。引入市场机制，就是要打破政府对公共服务的垄断，使政府将部分公共服务功能交给社会和企业，做到公私并举，政府和市场两种制度安排并存。
第二，逐步扩大公共服务社会化的范围。政府大环境在不断变化，我们的需要也日益增多，由此政府不得不转变角色，掌舵与划桨兼得。对于政府该管什么，不该管什么的问题上，应该撒手去放权，在不影响政府权力及成效的前提下，把相关项目放手给私有部门去干，使外包在改革过程中更持续发展，为政府提供便利。我们应打破政府与企业之间的利益关系，在传统的行政性垄断的项目上取得突破，如电信、铁路、航空、金融等，然后全面扩大到基础设施建设、教育、卫生和环境保护等领域。在美国，也是首先对垄断开刀（如过去由国家垄断的邮信、邮包业务，现在已有DHL服务公司、联合邮包公司、联邦快递邮件服务公司等多家公司与政府竞争，结果是服务成本大大降低，服务质量大大提高），然后扩大到大部分的公共服务项目中去。所以，在我国对于国家有关行业部门（如国家电力部等）的公司化改造后，撤销现有的行业主管部门，重新建立新的监督管理机构，必须在制度上严格规定这些新机构在组织上真正完全独立于原来的行业主管部门，同时应该运用市场模式将这些行业组织的结构再划分小一点，使其形成非垄断、可以互相竞争的组织实体，这更符合当今世界改革的潮流，达到降低成本，提高效率的目的。
第三，完善相关法规，依托法律支撑。良好的法制环境是公共服务外包得以良好实施的重要保障。为制止和防止公共服务事业外包中出现的问题，根本解决方法就是建立民主、法治政府，规范市场秩序，制定并完善相关法规，也需要根据其实施的情况和效果适时的进行调整、修改和补充。政府应赋予私营部门、第三部门组织和社会公众参与管理的主体地位，同样也需要对政府的主导作用、主要职能等做出法律条文上的规定。明确规定公共服务外包者的权利和义务，从而制定详细具体的违反法律规定要承担的责任，便于行政部门依法行政，用法律保证公共责任，防止以效率代替公平，以营利代替福利。在政府内部要继续贯彻依法行政。制定有关行政诉法和程序，完善对政府非法干预的诉讼途径，从法律上约束政府的过度干预。政府严格按照国家的法律、法规及政策出台相关规定为了更加方便公共服务市场化顺利进行，必须建立完善的法制环境，为公共服务外包实施提供基础保障。在以法律为基础上，不断完善新的制度，根据外包运行情况不断调整，及时修改及补充。
参考文献
[1]孙学玉著．企业型政府论．社会科学文献出版社，2005：275～277
[2]宋世明．工业化国家公共服务市场化对中国行政改革的启示．政治学研究．2002（4）：46～52
[3]天则经济研究所．中国公用事业民营化．2003（7）：9～10
关 键 词：体育管理；公共体育场馆；运营管理；中国；综述
中图分类号：G80-05 文献标志码：A 文章编号：1006-7116（2013）05-0043-06
北京奥运会、广州亚运会和深圳世界大运会等大型综合性体育赛事相继落户中国，加上各地争相举办全国运动会、城市运动会和其他大型单项体育赛事，使我国公共体育场馆的数量与规模得到前所未有的增长。与此同时，现行公共场馆运营管理体制与社会主义市场经济环境不相适应的矛盾也日益凸显，迫切需要进行体制改革和制度创新。公共体育场馆运营管理正成为各级政府和学界关注的热门话题。本研究对国内外体育场馆运营管理的研究进行综述，旨在为我国公共体育场馆运营管理发展，特别是运营管理体制改革实践提供参考。
1 国内公共体育场馆运营管理研究动态
1.1 公共体育场馆的性质
李明[1]指出公共体育场馆是一种“国有资产”，所提供的体育服务属于准公共产品，应该由市场提供，或政府和市场共同提供。张岩[2]认为我国公共体育场馆属于行政事业单位的国有资产，是非经营性资产。刘波等[3]借鉴“公共产品理论”，提出公共体育场馆具有准公共产品的性质。曾庆贺等[4]也肯定大型公共体育场馆的“准公共产品”性质。张桂宁[5]指出公共体育场馆是介于纯公共产品和私人产品之间的准公共产品。刘利等[6]以我国国有体育场馆公益性和经营性的矛盾为研究出发点，分析国有体育场馆具有公益性与经营性双重属性，提出在市场化过程中需要正确处理公益性与经营性的关系以实现两者的统一。刘志群等[7]从管理学和公共经济学、理论与实践的角度分析公益性与经营性之间目的与手段的关系，即公益性是经营性的实现目的，而经营性是实现公益性的有效手段，两者互为补充。但目前体育场馆公益性、混合性和经营性的划分标准尚存较大争议。方曙光等[8]指出应根据公共体育场馆承担的社会公共职能和社会化程度作为划分标准来确定场馆的经营性质。
以上研究显示，目前关于公共体育场馆的“准公共产品”性质和公益性与经营性的双重属性得到广泛认可，对进一步明晰公共体育场馆社会效益和经济效益之间的相互关系，确保公共体育场馆运营管理的公益性目标具有十分重要的意义。但由于涉及公共体育场馆公益性和经营性划分具体标准和相关评价标准领域研究不足，在一定程度上影响和制约了公共体育场馆公益评价的科学性。
1.2 公共体育场馆运营管理模式
谭建湘等[9]将目前国内体育场馆运营模式分为5类：传统事业型、事业单位企业化管理、事业企业双轨制、委托经营和企业化运营。同时指出，目前我国公共体育场馆经营中全额拨款占的比例很小，差额拨款和自收自支事业单位经营的占很大的比重。在管理权归属上，绝大部分公共体育场馆由地方体育行政部门管理，少数新建大中型公共体育场馆资产的管理权开始归口国有资产管理部门管理，学校体育场馆基本上归口教育部门管理。张宏[10]认为，按照不同的分类标准，目前国内体育场馆运营模式各不相同。按经营者不同，可分为政府管理、体育行政部门管理、法人管理、私人管理；按资金来源不同，可分为全额预算、差额预算、自收自支；按单位性质不同，可分为事业单位、企业单位。
综合以上研究成果，公共体育场馆的运营管理模式已由传统事业型向企业型过渡的观点得到广泛认可，相关的实证研究显示，现阶段公共体育场馆运营模式的多样化是我国体育事业和体育产业发展的客观环境决定的。但由于涉及体育场馆事业型向企业型转化的客观要求和操作途径等领域的实证研究不足，因而对不同运营模式利弊研究尚未形成成熟的学术观点。
1.3 公共体育场馆运营管理体制改革
谭建湘等[9]指出，公共体育场馆应按非经营性资产和经营性资产特点进行分类管理，实施产权、管理权和经营权分离，以公共服务支付方式建立政府与体育场馆的市场关系，加快完善公共体育场馆的企业化制度。刘波等[3]认为，进行产权制度改革，把市场机制引入到体育场馆的运营中是今后公共体育场馆经营管理改革的方向。冯欣欣等[11]认为，大型体育场馆民营化就是建立政府与民间机构的合作关系，政府负责规划与决策，提供相关的政策、法律及必要的资金支持，私营部门或社会机构负责建设及经营。张桂宁[5]认为，公共体育场馆民营化主要是引进市场竞争机制，允许或鼓励民间参与，经营中坚持所有权与经营权分离，具体方式包括合同承包和特许经营两种类型。张宏[12]认为，公共体育场馆改制就是指将我国公共体育场馆的事业单位性质转变为企业性质，将全资国有产权转变为多元化产权，两个改制的前后顺序是先转企再进行产权多元化。曾庆贺等[4]认为，大型体育场馆的市场化是由政府、市场、社会共同参与场馆的决策、融资、建设、运营等供给的过程。庄永达等[13]认为，应将体育场馆所有权和经营权分离，以市场化途径和现代企业管理制度改变原有的公共体育场馆运营和管理体制。陈元欣等[14]指出未来体育场馆经营发展态势是运营市场化、专业化和国际化、经营模式和内容多元化，委托经营日益增多、企业从业机构比例上升。方曙光等[8]提出在借鉴文化体制改革成功经验的基础上，对公共体育场馆管理体制进行分类改革，划分公益性、混合性和经营性体育场馆，培育市场主体。
以上相关研究显示，目前公共体育场馆运营管理体制改革向民营化、企业化和市场化发展方向已被广泛认可，尤其是针对我国公共体育场馆的实际状况，提出了分类改革的基本思路，对体育场馆运营管理改革具有十分积极的意义。但是在改革的具体步骤、方式和保障措施等理论和实证研究领域，尚未获得根本性的突破，整体上目前体育场馆改革的理论还滞后于改革的实践。
1.4 公共体育场馆经营内容
武国栋[15]认为，我国大型公共体育场馆的运营与场馆的功能具有直接的关系，场馆应通过多功能化设计，如通过投融资管理创新吸引私营资本参与，承办职业体育赛事，实施专业化经营管理措施，将场馆建在高校，提高场馆的综合效益。刘杰[16]认为，场馆设计应以赛后利用为主，兼顾赛事需求，设计中融入演出、会展、商业、酒店等多种业态，以利于大型场馆赛后的经营。场馆应积极融入城市生活，在场馆建设的选址上应尽量靠近城区和居民居住区，提高场馆的通达性和消费者进入场馆的便捷性，以利于场馆的日常运营与多元化利用。
在体育场馆无形资产开发方面，郭敏刚等[17]界定了体育场馆无形资产开发的概念，提出体育场馆无形资产的开发策略应注重的5大方面，指出政府在无形资产开发中应积极转变职能、理顺关系，发挥市场在资源配置上的作用。于敬凤等[18]对龙江体育馆和五台山体育场的开发案例做了剖析，总结出体育场馆无形资产开发的一般程序是通过调查和预测设立目标，结合市场需求制定策划方案，通过单独开发、合作开发、委托开发3种模式进行具体的市场化操作。陈海英[19]认为冠名行为并不是冠名权的全部内容，是体育场馆与企业的一种双赢行为。
由上所述，以场馆冠名为核心的无形资产开发纳入公共体育场馆经营多元化的内容，显示无形资产开发已引起国内学者的高度关注，围绕大型体育场馆赛后利用中的冠名、包厢、广告等无形资产的开发，国内学者进行了多角度的理论研究。但是在无形资产开发程序、模式和相关政策等领域的研究相对滞后，在一定程度上制约了场馆无形资产的开发。
1.5 公共体育场馆运营管理绩效评价
唐立成等[20]认为，公共体育场馆服务管理的绩效评估是指识别、观察、测量和开发公共体育场馆经营管理中绩效的过程。公共体育场馆服务管理实施绩效评估的流程包括：设定绩效评估目标，选择评估方法，构建KPI评估指标体系和实施绩效评估。赵蕴等[21]指出，体育场馆赛后利用的评价指标体系分为体育场馆经营效益指标和公共体育场馆效益指标两大方面。体育场馆经营效益指标包括体育场馆投入产出能力、体育场馆的盈利水平和经营自给能力；公共体育场馆效益指标包括高水平运动竞赛指标、基层运动训练指标和群众体育指标。张红学[22]指出，我国体育场馆经营绩效指标构成中，顾客维度占有最高的权重值。实地评估后认为，财务维度的执行度最好，其次是顾客满意度和内部程序维度。从经营绩效评估4大维度总得分可知，总体表现以北京市、上海市为最好，而四川省体育馆因其组织结构性因素，在4个维度的成效均为最低。游战澜[23]借鉴平衡计分卡的观点，提出从顾客、内部业务流程、财务、创新与学习4个方面对大型体育场馆绩效进行评估。周良君等[24]以广州为例对公共体育场馆的收入和支出结构进行深入分析，从整体盈利水平、人员成本效益及经费自给能力等方面评价公共体育场馆的经济效益，分析了影响公共体育场馆经济效益的基本因素并提出了相关对策和建议。
综上所述，国内学者在公共体育场馆运营绩效评价的研究已取得积极的成果，这些研究成果正在获得不同程度的采纳和运用，在体育场馆科学化管理中发挥了积极作用。但是由于国内学者的研究成果地区性特征较为明显，造成指标离散程度高，目前还很难作为整体评价的手段在全国范围内推广实施。
1.6 区域公共体育场馆的运营管理
李朝刚[25]分析了“长三角地区”公共体育场馆管理模式。高扬[26]对北京奥运会新建大型体育场馆建设融资模式和赛后产业化运作模式进行了分析。张蓓等[27]在全面分析上海大剧院经营与管理经验的基础上，提出了上海体育场馆经营与管理的创新思路。张宏等[28]对广东省首批135所体育场馆向社会开放试点学校的工作进行了实证研究。胡娟[29]对江苏省公共体育场馆的运营现状进行了分析。柳国庆[30]尝试构建山东省大型体育场馆有效运营管理模式。马志云等[31]就河北省城市体育场地经营与管理现状进行了研究。蒋德龙[32]对湖南省省运会后体育场馆资源总体上进行概括。李梁华等[33]、冯欣欣等[34]分别研究了江西省、辽宁省的体育场馆经营管理现状。刘学谦等[35]探讨构建未来广州大学城高校体育场馆的经营管理系统和模式。郭春盛[36]对长春市体育场馆综合利用进行了研究。
研究成果显示，区域公共体育场馆运营管理的实证研究得以广泛开展，针对区域实际情况有针对性地提出了体育场馆运营管理模式、途径及对策，进一步丰富了区域体育场馆运用管理的理论，奠定了我国体育场馆运营管理研究的基础，并对我国体育产业的发展产生积极的推动作用。
1.7 学校体育场馆的经营管理
一是学校体育场馆设施对外开放问题。俎建生[37]对我国中、小学体育设施对外开放主要问题进行了分析。丁长有[38]针对性地提出创造条件加大农村中小学体育场地器材的利用与开发。李敬会等[39]、戴杰[40]、张象[41]分别研究了上海浦东新区、苏州市及四川5.12地震后灾区学校体育场馆设施的开发与利用问题。二是高校体育场馆经营管理问题。任丽萍[42]从经济学的视角分析了我国高校体育场馆作为准公共产品的特性及目前高校体育场馆运行管理的特点。向征[43]对高校体育场馆产业化模式运作的必要性和可行性进行分析。蒋仲君等[44]从成本与效益的视角对我国高校体育场馆成本与效益、高校体育场馆的产权性质、经营性质、营利行为等问题进行分析。刘波等[45]提出充分发挥高校体育场馆社会功能的前提下兼顾经济功能。刘晶等[46]在分析全国高校体育场馆供给现状的基础上，提出高校体育场馆供给具有的多重特点。王德喜等[46]对在构建和谐社会过程中开放学校体育场馆的意义及产生的困惑进行探讨和思考。刘勇[48]对北京30所高校体育场馆经营管理的模式及特征、场馆开发经营的运作机制、经营效益因素、管理因素进行分析。刘学谦等[35]以广州大学体育场馆及“体育运动健身卡”运作为例，设计出未来广州大学城高校体育场馆的经营管理BSC绩效管理指标体系的框架和标准。
上述研究显示，学校体育场地设施已成为群众体育健身的重要场所，并引起学者的高度关注，但研究成果大多局限在区域性的现状与对策层面，缺乏理论深度，尤其是学校体育场馆对外开放的整体性的具体管理措施研究还有待深入。
1.8 国外体育场馆的运营管理
随着国内公共体育场馆，尤其是大型体育场馆经营普遍面临的困境，近年来国内学者注重研究国外体育场馆的运用经验与特征，这些研究主要着重在介绍国外体育场馆运营管理的经济政策、运营模式和技术手段方面。黄德敏[49]指出美国、英国、日本等主要发达国家体育场馆广泛采用委托专业化企业经营，政府对体育场馆运营进行固定或专项补贴。李定[50]从发展历史、现状、分类3个方面介绍了美国大型体育场馆的运营情况。陈元欣[51]指出美国体育场馆民营化趋势日益明显。严婕[52]通过对中外大型公共体育场馆现行管理体制的比较研究，认为可通过完善公共体育场馆的管理体制，调整场馆运行机制，加强公共体育场馆的内部管理等措施，促进体育场馆运营效益的提高。黄卓等[53]运用经济学的理论和研究方法，对西方国家体育场馆在资产并购过程中的申报制度和并购前期的深入调查。
综合上述研究成果，关于公共体育场馆运营管理的国外研究对于拓宽国内研究者视野、把握世界发展趋势具有借鉴意义。但是也应看到，国外研究零散分析较多，系统性研究相对较少，不利于挖掘国外体育场馆运营管理的经验教训。
2 当前国内公共体育场馆运营管理研究存在的主要问题
公共体育场馆运营管理具有明显的时代特征，随着体育事业和体育产业的快速发展，体育场馆的规划建设和运营管理正在不断发展变化。北京奥运会、广州亚运会、深圳大运会的举办，带动了我国公共体育场馆新一轮的发展，体育场馆与大型赛事正在加速与城市国民经济和社会发展的日益融合，这对体育场馆尤其是大型公共体育场馆的投资建设和运营管理提出了新要求，因而对体育场馆运营管理研究的视角、广度和深度均提出了更高的要求。当前在体育场馆运营管理学术研究领域主要存在以下几个方面的不足：
1）公共体育场馆运营管理与国民经济社会发展的相互关系研究不足。
当前国内越来越多的城市力图通过承办大型体育赛事和兴建大型公共体育场馆拉动城市经济社会发展，这一趋势正在成为城市快速发展的一种模式，但同时也带来大型体育场馆赛后利用和运营管理等诸多问题。比如：如何处理大型体育场馆运营管理与城市经济社会发展的关系，体育场馆运营管理与场馆的规划选址、规模大小等关系以及与满足城市居民的体育需求、城市文化和城市经济的联系。如何立足于城市经济社会发展的实际需要来规划和建设相应规模体育场馆尤其是大型体育场馆，探索大型体育场馆运营管理与城市发展的相互关系的规律，在当前显得尤为迫切，这些领域研究的不足在一定程度上制约了政府关于体育场馆规划建设决策的科学性。
2）大型公共体育场馆运营的多功能研究不足。
由于长期以来我国大型体育场馆的规划建设基本上是以满足承办某一特定的大型体育赛事为依据，体育场馆规划设计的功能基本上是满足竞技体育运动的需要，因而在赛后运营中功能单一，既不能满足城市居民日益增长的健身休闲需求，也不利于赛后的有效利用和多功能运营，赛后场馆均需要通过进行二次改造，方能满足赛后运营的要求，从而造成资源的巨大浪费。体育场馆运营的多功能是当前大型体育场馆规划建设的方向，但如何处理好大型体育场馆在保障基本的体育功能基础上，协调规划好休闲、文化、商业等其他服务功能，形成体育场馆运营多功能的系统理论，不仅对未来我国大型体育场馆的规划建设将发挥重要的指导作用，而且将直接影响体育场馆运营效率。
3）公共体育场馆运营管理体制改革研究不足。
公共体育场馆不仅要满足举办体育赛事和推动全民健身等社会公益服务的需求，而且要面向市场，通过市场化运营机制和手段，提高公共体育场馆的社会效益和经济效益，推动体育事业和体育产业快速发展。在目前国内各地区经济社会发展水平差异大的背景下，当前体育场馆运营管理体制面临重大挑战。长期的事业运营管理模式使得目前绝大部分公共体育场馆无法调动广大员工的积极性，造成场馆公共服务质量差，场馆大量闲置和使用率不高。逐步实现现代企业的运营管理，通过体育场馆产权、管理权和经营权的有效分离，理顺管理体制、完善管理制度、创新管理模式、改革人事制度、完善用人机制、加强内部管理、树立服务观念、创新经营手段等是我国体育场馆业改革发展中亟待研究的突出问题。
4）公共体育场馆运营管理扶持政策研究不足。
新中国成立以来，为促进公共体育场馆的建设、运营、管理，政府了一系列的法规政策，但内容基本上局限在体育场馆建设、维护、管理等方面。由于体育场馆的运营一直是一个世界性的难题，西方发达国家在大型公共体育场馆的运营上一直是采取积极的扶持政策。但是多年来国内体育场馆的运营一直缺乏政府系统有力的扶持政策，在财政上反而由全额拨款改为差额拨款甚至自收自支，公共体育场馆运营普遍缺乏正常的财政保障，造成体育场馆公共服务质量低下。目前我国公共体育场馆整体性运营扶持政策的研究仍属空白，体育场馆运营的经济政策研究缺乏针对性、可操作性和研究深度，对体育场馆发展的保障政策和配套措施、如何通过相应的经济政策协调体育场馆的公益性和经营性矛盾等关键问题研究不够，这些领域研究的滞后在一定程度上制约了体育场馆的发展和改革。
3 公共体育场馆运营管理研究领域的发展方向
随着国家事业单位体制改革向纵深推进，随着人民群众对公共体育需求的日益增长和国家公共服务政策的稳步实施，体育场馆运营管理研究将会越来越引起学术界的高度重视。其趋势表现为宏观的管理体制研究将逐步转向微观运营模式和内容研究，由一般的理论研究转向地区、城市甚至场馆个案研究，研究者将更加关注体育场馆运营管理与国民经济和社会发展、与国家经济政策结合。政策支持是未来体育场馆发展和改革强有力的保障和推动力。目前国内学术界对公共体育场馆运营管理经济政策的研究还十分薄弱，相关研究仅限于对一般体育经济政策以及对体育产业经济政策的研究。基于区域经济社会、体育事业和体育产业的发展需要，在目前国内体育场馆各种管理体制并存、地区经济发展水平差异大、各种改革配套政策和措施缺位的背景下，未来体育场馆运营管理的改革和保障政策面临重大挑战。因此未来与体育场馆运营管理密切相关的大型体育场馆与城市发展、体育场馆运营的多功能、公共体育场馆运营管理的改革、体育场馆运营扶持政策等重大问题进行深入探讨，成为体育场馆运营管理领域的研究重点和热点。
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我国当前公共事业管理中出现的“人文缺失”倾向主要表现
在以下几个方面：第一，自动化过度，替代人际交流。一些公共管理部门片面追求高科技、自动化，出现了“科技万能”、“自动化蔓延”的唯科技倾向。电子眼拍摄本来只是交通管理的一个操作环节，而在一些交管部门，它却成为“管理的全部”，本应进行的告之、反馈、教育等人际交流活动几乎全部略去，剩下的只有上缴罚款。在电信、互联网、现代商务及银行自动取款等服务系统，同样存在着“人力缺位”的问题。即使是颇具公信力的“市长热线”也多由录音接待。可谓科技对人文的“戏弄”，使人们大失所望。第二，市场化越轨，替代行政管理。受市场经济的负面影响，部分管理部门和人员把追求利润最大化渗透到行政管理领域，把公共管理的职权转化为寻求自身利益的手段。公共管理的职能是保障社会经济正常运行，它一旦掺入过多的功利性因素，就会成为社会经济正常运行的障碍。第三，制度化僵硬，替代人文关怀。一些管理部门片面强调制度化，以统一制度为标尺，实行“一刀切”的管理方式，而忽视对具体人事的实地考察。司机在同一地点招致“违章罚款”居然能够重复一百余次，这本身就是对这一禁行设置必要性和可行性的双重质疑，被处罚者依法拥有的陈述和申辩权利在这里不复存在。
公共管理的基本职能就是通过创造良好的社会环境和秩序，为社会大众提供公共服务。衡量公共管理质量和水平的根本标准应该是社会公众的便利，而不是部门管理的便利。管理便利作为一种管理技术状态，固然也是我们所期望的，但它必须服从公众便利这一根本的服务目标。所以，在高科技与人文化之间，我们应该把人文化作为根本宗旨，而把高科技作为一种手段和途径。
人文化作为一个新的经济与管理学概念，是与高科技化紧密联系和相互对应的一个社会经济范畴。主要指经济与社会发展着眼于人类生存和发展，以人为本，尽量增加人文关怀，减少对人类活动和发展环境的不利影响。通过增加个性化的服务和沟通，避免高科技发展可能给人们带来的不便，提高消费者和社会公众的满意程度。现实中，我们较多地强调科技创新，却忽视了对公共事业本身人文内涵和发展趋向的研究与探寻，把本来的工具和手段当成追求的宗旨，从而使公共管理中科技发展失去了人文化的基本内涵和发展方向，这一点必须予以纠正。
公共管理大量使用高科技手段是社会经济发展的必然趋势，也是满足人们不断增长的物质文化需求的必要路径。许多高科技手段为公共管理提供了新的路径和平台，大大提高了公共事业的管理效能。但这些新的管理效能都必须以人文化为核心内容和工作目标，必须将科技创新与人文化密切结合以求获得实效。如，“电子探头”在为案件侦破提供不可替代的事实证据的同时，必须维护公民的正当隐私；测谎技术为分析判案提供重要的参考依据的同时，必须与个人心理和事件情景密切联系，才能得出可资参考的结论；声讯电话应有专业人员服务才能解决实际问题，即使在信息技术高度发达的今天，网络服务也必须配备相应的人员和实物供给，毕竟单纯的鼠标点击是不可能产生水电和食物的。所以，公共管理必须坚持这样的原则，其一，考虑公众服务对象的多样化需求，不能以简单的程式化管理“随便应付”，不能以一成不变的自动化模式应对瞬息万变的实际情境；其二，相关人员的参与和控制，适应复杂多变的社会经济状况，保证对公众的人性化管理和服务。
要使公共管理沿着人文化方向健康发展，必须借助多方面的社会机制，共同推进：除了现代化的技术支撑和人文化的目标引导，还需要合理的制度约束和适度的市场激励，形成市场、制度、科技与人文化相互通融的“多维均衡”。
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