关键词：公共管理公共安全公共安全管理投入
一、前言
公共安全是政府和百姓都特别关注的十分重要的社会问题。公共安全是人类社会发展和进步的必要条件。任何一个社会的存在和发展，都需要公共安全，没有良好的公共安全保障体系与措施，这个社会的存在与发展，人们的生存与生活就不可想象。因而维护公共安全，是关系国计民生、社会安定和发展的大事；是国家实施法律、治国安邦的重要职能；是加强公共管理、建设强大国家的一项系统工程。
二、目前国内外公共安全管理理念
21世纪，全球各地区公共安全事件更是接踵而至，韩国大邱地铁纵火事件、美国9·11恐怖袭击、2004年8月欧美一些国家先后发生大规模停电事故、西班牙人质事件、印度洋海啸大灾难以及卡特里娜飓风横扫美国等各种公共安全事件频频发生，给人类带来沉痛的灾难，全世界也因此造成巨大的经济损失。
我国也不例外，2003年我国“非典”的爆发和流行，全国各地区煤矿安全事件的屡屡发生，安徽阜阳奶粉事件、“苏丹红”搅乱食品市场安全等一系列有关社会安全、自然灾害、事故灾难、公共卫生事件的发生引起许多研究公共安全的学者的关注。
为此，世界上几乎所有的发达国家都建立了比较完备的公共安全管理体系。日、美、俄、法等发达国家都建立了比较完备的公共安全管理体系。日本的公共安全侧重于对自然灾害的防治和预防，美国侧重于维护其世界大国的地位，俄罗斯倾向于事故救援和技术性灾害的研究，法国则侧重于对城市功能的调整和公共政策的制订。健全法律制度、应急机构，加强地方政府的管理能力，注重事前预防和事后总结，这些经验是对我国公共管理安全的启示。
我国正处于人均GDP在1000美元到3000美元之间，这是社会必将经历的转型时期也是一个事故灾难频发的时期，因此关于公共安全事件管理的研究显得十分重要和迫切。国务院总理签署《突发公共卫生事件应急条例》，2006年1月8日，我国又颁布了《全国突发公共事件应急预案体系》，这些都标志着我国已将公共安全应急管理工作纳入法制轨道[1]。
三、公共管理与公共安全管理的关系
1．公共管理的内涵
公共管理是以政府为核心的公共部门，综合运用政治的、经济的、管理的、法律的等多种方法，合理配置公共资源，依法对社会公共事务进行管理，提升公共部门活动绩效，提供公共产品，从而达到增进公共利益目的的一种管理活动[2]。
2．公共安全管理的内涵
（1）公共安全是指社会和公民个人从事和进行正常的生活、工作、学习、娱乐和交往所需要的稳定的外部环境和秩序。
（2）公共安全管理是指国家行政机关为了维护社会的公共安全各秩序，保障公民的合法权益，以及社会各项活动的正常进行而作出的各种行政活动的总和[3]。
（3）影响公共安全的因素
影响公共安全的因素主要有:自然因素、卫生因素、社会因素、生态因素、环境因素、经济因素、信息因素、技术因素、文化因素、政治因素、国防因素[4]。
3．公共管理与公共安全管理的关系
公共安全与公共管理密切相关,公共安全管理应该是公共管理的重要内容，公共安全也是公共管理的重要环境因素。强化公共安全管理，需要树立科学的发展观和科学的公共安全观，需要公共安全管理系统自身的完善和公共管理体系的完善[5]。
四、公共安全事故的原因分析及特征
1．公共安全事故的原因分析
公共安全事故的原因主要为：1)经济发展不和谐是造成众多公共安全事故的根本原因；2)政府的不作为是安全事故屡屡出现的社会原因[6]。
2．公共安全事故的特征
影响和危害公共安全的因素和事件纷繁复杂,危害程度各有差异,但这些事件是有一些共同的特征。综合专家的研究成果,可作如下概括：1)发生的突然性；2)危害的灾难性；3)范围的广泛性；4)影响的关联性；5)原因的复杂性；6)演变的隐蔽性[7]。
五、完善政府公共安全管理体制建设
中国的GDP连续多年平均保持了8％的高位增长，却鲜有人知道每年因公共安全问题造成的GDP损失高达6％，计6500亿元，这些问题每年夺去20万人的宝贵生命。其构成一是安全生产事故引发的损失共计2500亿元；二是社会治安事件造成的损失1500亿元；三是自然灾害造成的2000亿元损失；四是生物侵害导致的损失为500亿元。实际上，这还仅仅是直观的、表面的现象，公共安全所造成的负面效应，靠这两个量化指标是无法完全表达的。2003年发生的非典疫情，死亡人数仅300多人，但对于人们心理的影响、社会动荡程度、旅游及经济活动的限制是有目共睹的。痛定思痛，建立科学、高效的公共安全管理体制是我们亟待解决的重大课题。笔者认为加强公共安全管理主要从以下几个方面:
1．建立健全公共安全保障体系
要从战略高度对公共安全保障体系进行制度设计。有的专家做出了具体策划,包括①建立预警机制。②建立分级制度。③建立和完善应急制度。④建立和完善非程序化决策机制。⑤建立公共安全基金制度及民间援助制度。⑥建立健全符合农村和农民特点的各种组织和制度。
2．建立健全公共安全的行政管理体系
公共安全在公共管理中的强化,需落实到以政府为主体的行政管理体系中。要强化政府的公共安全意识、责任和体制。政府主要领导和分管领导应把公共安全当作大事,统筹全局,各有关部门要认真负起责任。应该把公共安全管理当作重要工作,既有日常安排,又有应急措施。很多措施的落实并不需要建立新的机构,而是需要落实到政府的相关部门。
3．建立健全公共安全的法规体系
发达国家拥有一整套的法律法规和制度安排,形成了严密的公共安全保障体系,目前我国仍未出台“紧急状态法”和相应的国家突发公共事件应急预案体系。整个社会仅仅熟悉常态运行下的规则,遇有重大突发性公共事件时,社会和职能部门不可避免地陷入忙乱甚至恐慌状态中。制定公共安全应急法，依法规范政府行为,明确社会各类机构、组织和公民的责任和义务,建立健全保障公共安全的应急体制和机制,规范各种制度,为公共安全提供法律制度保障。
4．建立健全公共安全科学与技术的研究机构
国内外经验教训告诉我们,建立健全有关科研机构,可以为公共安全提供有力支撑。长期以来,公共安全是一个备受忽视的冷门领域,但随着近年来一系列问题的暴露,相关领域的研究才逐渐开展起来,清华大学于2003年底成立了公共安全研究中心。在这方面,需要国家组织力量进行重大科研项目攻关。科学技术的研究在诸多方面为公共安全提供支撑,比如风险的评估,灾害、事故的发生机理研究,针对可能导致事故的关键环节的控制技术,生命安全的保障,灾害中人群的心理、行为特征的分析及研究等。
5．建立健全公共安全的人才保障体系
公共安全也是一门科学,而且是一个重要的科学体系,需要多方面、多层次的人才;不同层次的管理和决策人才;不同学科的科研人员;不同岗位的基层和一线人员。有关部门应该重视那些有实践经验,敬业精神强的人才,发挥他们的作用。
6．建立健全公共安全的物质和财政保障体系
预防为主和应对不同类型的突发性公共安全事件,需要不同的物资储备。需要把公共安全保障所需经费纳入年度财政预算。全国财政预算中用于应对突发事件的准备金约有50亿元,一遇重大突发性事故常常显得捉襟见肘,需要增加各省市、自治区对突发事件的准备金,列入财政预算,同时鼓励企业和个人投资捐赠为公共安全提供强劲的物质保障。
7．建立健全社区治安和公共安全体系
面对社会转型和社区兴起，社区治安日益成为社会公共安全体系工作的微观基础和主要方面。西方发达国家把社区治安作为社会公共安全体系的基础,并且与社区的公共安全体系工作中突出了社区居民和当地社会组织参与和合作。我们可以借鉴国外的经验,结合我国的实际,创造出一条公共服务体系与公共安全体系统一的社区治安体系和公共安全工作方式,调动一切积极因素参与社区公共安全服务,维护社区治安,维护公共安全。
8．建立健全安全的教育、宣传、培训体系
教育部门应在大中小学开设公共安全知识课程;社会媒体充分利用现代信息手段,如电视、广播、互联网等手段对不同类型的公共安全预警预防制度和应急措施进行广泛宣传和普及。各类公共安全指挥系统定期进行不同范围、不同级别突发事件的应急预演。在高度重视专家和专业队伍建设的同时,建设公共安全志愿者队伍,充分发挥产业工人、在校大学生、民兵预备役人员等的重要作用,进行注册管理和定期培训,与专业化队伍相互补充,提高全民的公共安全意识、知识水平和公共安全保障能力[5]。
六、结束语
近几年公共安全事故的频发，造成的社会危害巨大。笔者旨在从政府公共管理的角度出发，提出政府部门需要建立和完善公共安全管理体制，并从八个方面提出增加公共安全管理投入，确保城市公共安全。
参考文献
[1]朱正威，张莹．发达国家公共安全理念述论.深圳大学学报（人文社会科学版）．2006，23（1）．
[2]黄德林，田家华．公共管理学概论．武汉：湖北人民出版社,2004.9．
[3]张晓峰．浅析我国的公共安全管理与秩序行政．《公安学刊》-浙江公安高等专科学校学报．2005，（5）．
[4]雷仲敏．我国城市公共安全管理模式构想[J]．上海市经济管理干部学院学报,2004,(1):11．
[5]刘铁．公共安全与公共管理.学习与探索．2004，（5）．
关键词：重点单位消防管理存在问题管理对策
消防安全重点单位（以下简称重点单位）是消防部门针对一旦发生火灾会造成重大经济损失或者人员伤亡，给社会经济发展和人民生命财产带来不良影响和损失的单位进行重点保护而划分出来的。构建和谐社会，消防安全十分重要，特别是党的十六大确定全面建设小康社会目标后，单位担负了发展经济的重任，《机关、团体、企业、事业单位消防安全管理规定》（以下简称《61号令》）对重点单位消防安全提出了安全自查、隐患自改、责任自负的要求，但由于我国消防法律、法规的不健全等因素，客观上导致61号令法律约束力、执行力较差，再加上消防安全重点单位内部的消防安全管理工作十分薄弱，公安消防机构的监督管理也处于弱化的状态，火灾形势越来越严峻，加强消防安全重点单位的消防安全管理工作已刻不容缓。笔者结合工作实践，就如何进一步加强消防安全重点单位的消防管理谈一些自己的思考。
1、重点单位消防安全管理工作存在的主要问题：
1.1消防设施管理问题突出。
消防安全随着经济的不断发展，新技术不断推广应用，技术含量越来越高，应用也越来越广。但消防技术在不断应用中，许多单位的管理跟不上，特别是一些单位的值班人员对消防设施性能不熟悉、不了解，不懂得如何操作。
1.2单位员工流动性大，不熟悉单位内部消防设器材、设施使用
特别对于宾馆、饭店行业，由于各自本身的经营状况，单位内部员工流动性很大，每隔几个月就可能更换一次，从而出现了单位部分员工对基本的消防器材使用都不熟悉，部分员工甚至跟本不会识别和使用。这给单位内部安全管理带来了一定的难度。
1.3消防安全制度不落实，火灾隐患不能得到及时排除
根据公安部61号令规定了单位应当落实逐级消防安全责任制和岗位消防安全责任制，确定各级、各岗位的消防安全责任人。但是在实际当中，很多单位就没有明显的安全责任划分，导致相关责任人不能按要求履行安全责任制，对单位内部消防器材、设施使用和运行状况不熟悉，一些消防器材、设施的缺少必要的检查和维护导致其不能正常运行的现象也很常见。
1.4单位效益差，消防投入逐渐减少。
近年来，由于部分企业负担加重，效益差，有的重点单位处于亏损状态，消防投入随之减少。此外，由于认识理念上的偏差，导致企业重效益、轻安全，对消防安全管理工作麻痹大意，于是出现了"三合一"等严重的火灾隐患，随时威胁着企业的生存和发展。
1.5企业消防保卫干部被精简或事业心不强。
有的单位将消防工作与其它工作混在一起，归属混乱，职责不清，消防保卫干部待遇下降，等同于企业的一般工人；有的由于精简人员，消防保卫干部面临着严峻的竞争环境，因此，他们的积极性受到影响；有的现在虽然享受一定的待遇，但也往往一人身兼数职，消防工作难以正常开展。
2、针对重点单位消防监督管理中出现的这些问题，应从以下几个方面着手予以加强。
2.1要认真落实消防安全责任制度，明确各自责任
消防安全制度不落实，对于存在的一些火灾隐患就得不到及时的发现和纠正，可想而知一旦发生火灾事故，后果是不堪设想的。所以对这些单位必须督促其严格按照公安部61号令规定落实逐级消防安全责任制度和岗位消防安全责任制，层层落实安全责任，使单位安全管理落实到个人，达到各个部门分工合作，各尽其责，做到"谁主管，谁负责；谁在岗，谁负责。
2.2加大投入，加强安全培训力度
针对一些单位人员流动性大，单位临时性员工较多的问题，单位要充分利用有利机会对这部分员工进行消防安全培训。比如在敦煌一些宾馆、饭店，流动人员主要集中在旅游旺季的服务人员当中，人员流动相当频繁。针对这一问题，单位在招收季节人员之前就可以组织短期的安全培训班，对一些基本消防器材、设施如灭火器以及消火栓的使用加以培训，培训合格后才允许其进行促销活动。
2.3维护保养好消防设施，做到“四个到位”，即“设施、装备、培训、管理”四个到位。
在消防设施方面，重点单位要严格按消防机构的审核意见施工，安装火灾自动报警系统、自动喷水灭火系统、消火栓系统，并应通过消防审核和验收，公众聚集场所且应取得《消防安全检查意见书》，方可营业或投放使用。在消防装备方面，应按规范要求配备灭火器材和逃生器具，疏散通道、安全出口必须畅通无阻，并应按规范要求安装疏散指示标志和应急照明。在培训方面，单位要采取抓住重点，兼顾一般的做法，凡是重点岗位、重点工种、重要部门的负责人一定要先取得消防培训合格证后方可上岗，同时邀请消防机构的人员对全体员工进行消防培训，熟悉消防器材使用的知识、逃生方法、疏散灭火技能。
2.4严格落实隐患整改“三不放过”原则。
即“隐患不发现不放过、隐患不整改不放过、责任不落实不放过”。重单位要制定火灾隐患整改制度，对不能及时发现隐患或隐情不报者追究责任，并予以罚款。隐患整改制订“火灾隐患整改情况表”，记录火灾隐患检查人员、部位、内容、处理情况，明确隐患整改期限和责任人，并向消防安全责任人报告并签字。对存在重大隐患的或不能及时整改的，形成专题报告，提出具体的方案，并落实防患措施，保障消防安全。
3、消防监督人员应转变对重点单位的监督管理理念，全面提高消防监督管理水平
热情服务、严格执法是做好重点单位消防监督管理工作的关键，消防监督执法人员必须把服务意识的理念融入到消防监督检查工作中，要改变过去工作的方式、方法，以热情服务来改善对重点单位消防监督管理的效果。消防部门对所辖实际情况，对重点单位及监督管理人员进行合理的划分，真正把发生火灾后损失大、伤亡大、影响大的单位列入监督管理范围，并把具体的监管单位与监管责任落实到具体的人。对于所列管的重点单位，消防监督人员要落实“谁主管、谁负责”原则，必须按照《消防监督检查规定》（73号令）对所管单位进行监督抽查，条件许可的可以建立消防安全重点单位监督检查视频资料档案，消防监督人员在检查单位时不能仅停留在看汇报材料上，要把被监督单位确实存在的隐患挖出来，指出管理上的漏洞，提出消防设施上的缺陷，使被管理者在事实面前心服口服，提高隐患整改率，并在检查中既能发现一般问题，又能洞察深层次问题，既讲究工作方法，又不失原则，既树立了执法机关形象，又保障了单位消防安全。
消防安全工作责任重于泰山，做好消防工作非一日之功，做好重点单位的消防安全管理工作更是一项复杂的系统工程，要做好重点单位的消防安全管理工作，只有坚持不懈，始终把握住消防安全重点单位这个责任主体，建立长效机制，落实各项制度，抓好本单位消防安全责任制的有效运行，自觉接受公安消防机构的监督，同时充分调动社会各方面的积极性，形成工作合力，才能构筑良好的消防安全屏障。
参考文献
[1]《机关、团体、企业、事业单位消防安全管理规定》；
[关键词] 公共安全管理 管理体制 突发公共事件 模式
一、公共安全管理概念
公共安全是人们正常的生活和生产秩序状态，公共安全管理是对这种秩序状态的维护与保持，对打乱该秩序状态的各类事件的应对，以及对事件后果的消除、对秩序状态的恢复的全过程。在新西兰被称为“民防”(Civil Defense)或“民防紧急事态管理”(Civil Defense Management)，在美国和澳大利亚，公共安全管理被称为“紧急事态管理”(Emergency Management)。美国将紧急事态管理的活动、政策和项目分为4个功能区：减除、准备、应对和恢复，这就是紧急事态管理的生命周期理论或四个阶段理论。澳大利亚也用四个阶段将紧急事态管理分为预防／减除、准备、应对和恢复，简称为“PPRR”。从具体内容上讲，与美国的概念没有什么区别。因此西方国家又把四个阶段简称为“PPRR”或“MPRR”。虽然称谓与我国的“公共安全管理”不同，但内涵相同，只是管理机构的组织和名称有所区别。
二、中国公共安全现状分析
20世纪下半叶以来，世界上天灾人祸频发，大众传媒、电子信息使之仿佛就发生在每个人身边。中国是世界上受自然灾害影响最为严重的国家之一，如2003年的波及全球的风险事件SARS，各地区煤矿安全事件的屡屡发生，2008年以来自然灾害，食品问题频频出现，使得人们不得不重视并且正视公共安全管理问题。根据突发公共事件的发生过程、性质和机理，突发公共事件主要分为以下四类：(1)自然灾害；(2)事故灾难;(3)公共卫生;(4)社会安全。按照其性质、严重程度、可控性和影响范围等因素，一般分为4级：I级(特别重大)、Ⅱ级(重大)、Ш级(较大)和Ⅳ级(一般)。
三、中国公共安全管理体制存在的问题
虽然中国在公共安全管理领域已经建立了一套比较有特色的管理体制，但这种体制是以分领域、分部门的分散管理为特点的，政府尚未建立统一的专业职能部门对突发公共事件实行专业化管理，而是沿用 “条块”方式将突发公共事件管理交由相应的职能部门承担。
1.公共安全管理主体缺失。目前，中国还没有建立“权威、统一”的应急中心，不同部门管理不同的灾害，涉及灾害管理的部门多达十几个，这些“应急中心”无论在管理主体上、执行主体上还是服务内容上，彼此独立，互不隶属，自成一体。部分职能部门之间于是相互推脱、互不配合，在需多个职能部门协作的突发公共事件管理中，往往因为配合不默契或相互推脱而失效。
2.管理体系不够健全。由于中国政府综合风险管理工作起步较晚，还没有形成一套成熟的公共安全管理体系，条块分割严重，管理技术也相对落后。在危机应对方面，横向上是分散管理，按照突发事件的类型由相关部门进行专门管理；纵向上是集中管理，由中央集中统一指挥应急工作，地方予以配合。遇重大危机事件，一般是由中央政府或部门行政领导做决策，组成临时机构(即灾害应对工作组)，缺乏专门机构和完善的应对体系。
3.法律体系不完善而且进程缓慢。近些年来，虽然中国相继颁布了多个与减灾相关的单项法规，但面对紧急状态，中国仍没有建立一整套减灾法规体系，防灾救灾相关法律体系的不完善，造成中国公共安全管理中责任不明确，特别是涉及到灾害救助、灾后重建财政补助、灾害保险、灾民减免税等方面还没有相应的法律法规 ；而且已有的法律法规基本上是单一灾种法规，无法实现综合的防灾减灾，综合协调部门没有明确的法律地位。
4.职能部门和监管之间缺乏良好的协调机制。政府信息系统缺乏，信息收集渠道过窄，信息不力，虽然各部门都建立了独立的灾害信息管理系统，但这些系统往往自成体系，难以实现灾害信息和减灾资源的充分共享和优化配置。媒体部门作用弱化，政府部门间信息沟通严重不足的缺陷在公共危机时期暴露不已。
5.综合危机防范技术薄弱，应急救援能力有限。目前中国对生产安全事故和灾害发生机理、识别理论和技术、评价指标体系、危险源的监测监控理论及技术等公共安全技术缺乏系统研究和开发，公共安全综合管理信息系统仍未完善，数据库建设较为落后，未能形成全面覆盖的信息管理技术平台和紧急救护网，缺乏系统和长期规划，缺乏物资储备和资金保障机制。专业技能培训不够、应急救援人力少、力量分散造成抢险救灾专业队伍实力不强，防灾技术、设备、物资和力量处于相互分隔的状态，救援能力严重不足。
6.宣传教育不够，公众危机意识不强，缺乏自救能力。要减少公共安全问题，除了政府与社会的重视，公众危机意识也急需提高。目前宣传教育工作主要包括两个方面：一方面是对广大群众的宣传教育；另一方面是对应急管理工作人员的教育培训。应急管理工作与其它工作不同，直接关系到人民的生命财产安全，对工作人员进行培训，提高各级应急管理人员的能力、水平对加强政府应急管理工作有着重要的意义，但现在这方面的教育基本处于空白状态。
四、中国区域综合公共安全管理体制模式改进对策
在公共安全管理方面，西方发达国家己经摸索出一系列有效的应对模式，比如“强总统、大协调”的美国模式，“大总统、大安全”的俄罗斯模式，“强内阁、大安全”的日本模式等。这些国家在应对公共安全时做法虽然不尽相同，但总的看来都有一些共同的成功经验，借鉴国外经验，同时针对中国公共安全管理体制中存在的问题，本文提出新的区域综合公共安全管理模式，以及改进中国公共安全管理体制的对策。
1.借鉴国外经验，健全政府公共安全管理组织机构。完备的组织机构是政府对公共安全突发事件进行管理的依托和组织保证，同时也是政府对公共安全突发事件进行预警、决策和沟通的前提。不少发达国家纷纷设置了专门领导、协调公共危机管理的机构，对危机处置的各项事情进行统一安排。本文提出政府公共安全管理组织机构。首先，在中央政府一级建立突发公共事件综合性常设机构。其次，在地方设立“人员代替部门”的组织模式，即指在不扩大政府现有编制的前提下，在政府综合性部门中指定专门人员行使突发公共事件管理部门的职能，可以解决因专门机构设置而带来的机构膨胀和费用增加等问题，同时也解决了地方政府缺少对突发公共事件进行专门管理的职能部门的现实。
2.建立中国区域综合公共安全管理新模式。在构建政府公共危机管理机制中，必须定位政府职能的界限，划清政府、社会和公众个人所承担的危机风险边界，建立政府与社会合作互助，共担风险，共度难关的新机制。这里的社会主要是指国家或政府之外的所有民间组织。本文根据国内外专家在公共安全管理方面经过不断的理论创新和几十年经验积累，以及中国公共安全管理的复杂性，提出中国区域综合公共安全管理模式(见图1)，这一模式以“预防为主，防抗救相结合”为方针，在科学减灾的指导下，使灾区政府、社会和公众在灾前备灾、灾中应急、灾后恢复与重建的减灾全过程中，形成一个有机的整体。
3.明确公共安全紧急事务管理流程。正如美国管理学家戴维·奥斯本和特德·盖布勒所言:政府管理的目的是“使用少量钱预防，而不是花大量钱治疗，最有效的危机管理是避免危机与灾害的发生。因此，现代政府危机管理的工作重心更倾向于灾前防范。本文提出公共安全紧急事务管理流程（见图2）：注重事前的预防；事后的处理和总结；构建发达的信息管理系统。
转贴于 4.建立公共安全突发事件应急法制评价制度。在中国现有突发公共事件管理措施中，对于工作人员的职能履行效果评价往往是以突发公共事件责任追究办法为载体来进行。因此，建立科学合理的突发公共事件应急法制评价制度，从以救助为主的管理方式逐渐转化到以预防为主的公共安全管理模式，与此同时，对现有应急法律规范进行系统的清理。包括修改法律、进行法律解释、废止法律或某些条文等。建立健全公共危机管理信息公开制度、行政征用制度、行政隔离制度、行政指导制度，以及将“公平补偿”作为目标的行政补偿制度，包括行政主导型的或积极采用市场机制(例如保险方式)的各种救济制度等。
5.建设综合危机防范关键技术示范基地，提供人才保障。应针对中国经济和社会发展现状、城乡经济与社会发展的区域差异，配合行业生产与运行安全建设，开发满足主要行业的综合灾害危机防范所需关键技术，建成若干综合灾害危机防范关键技术示范基地，并形成促进这些典型关键技术推广应用的配套政策体系。为此应做好以下几方面的工作：应从总体上注重突发公共事件管理人员素质的全面提升；应出版一些相关的培训教材，建立各种分类的培训机构，对政府的应急部门和人员进行专业培训；加强“专家库”和“资源库”的建设。
6.提高学习能力，增强公众公共危机意识。首先要建立危机管理教育机制，要树立公众的公共危机意识、提高公共危机的处理能力，就必须进行教育机制的改善，对公众进行专门的危机管理教育。因此，有必要将危机管理教育纳入先进的教育体制之内，通过危机意识教育和案例教学，掌握一定自我保护的方法，通过学习，增强危机意识和危机应对的能力。其次是加强公众的危机意识学习。通过积极开展公共危机管理的科学研究和培训工作，建立高素质的公共危机管理人员队伍，为公众树立学习榜样。
五、 结论
作为当前中国社会一个紧迫的研究课题，公共安全管理问题既是一个理论问题，也是一个实践性很强的问题，任何政府都不可能免于各种各样的突发事件。区域综合公共安全管理模式以“预防为主，防抗救相结合”为方针，在科学减灾的指导下，使灾区政府、社会和公众在灾前备灾、灾中应急、灾后恢复与重建的减灾全过程中，形成一个有机的整体，为此，仍需做大量的科学研究和广泛的实践，推动公共安全问题进入政府议程、促使重新评估其行为，改进政府管理缺失的作用。
参考文献
[1]夏保成:西方国家公共安全管理的理论与原则刍议[J]河南理工大学学报(社会科学版)， 2006，(01):35～38
[2]National Civil Defence Plan， Introduction， Amendment14，May 2002， 1: Ministry of Civil Defence and Emergency Management Glossary， P4
论文摘要：在服务型政府建设过程中，公共安全服务方式也要随之转变和优化。理论结合实际分析可知，这种转变和优化应当为公共安全服务的主体应当由一元转化为多元，将公民参与公共安全服务制度化，公共安全服务要向长效方向优化，要完善公共安全服务的公开、透明制度。
党的十七大报告明确提出要“加快行政管理体制改革，建设服务型政府”。在服务型政府建设过程中，公共安全服务方式也要随之不断转变和优化。本文将拟对这种转变进行分析，以期对实战部门有所裨益。
一、服务型政府的概念、本质及特征
对于服务型政府的概念，专家学者已经进行了许多讨论。如果不能在理论上明确服务型政府的概念，在实践中就容易出现偏差。笔者认为，《服务型政府：从概念到制度设计》一书中阐述的服务型政府的概念是非常正确的，即服务型政府是现代民主政治的本质要求，重点强调权力的来源和归宿是人民，并且基于政府的公仆身份进行运作，最终实现公共利益最大化的一种政府体制。豍由此可见，建设服务型政府是深入贯彻落实科学发展观的必然要求，是践行科学发展观的核心以人为本的必然结果。服务型政府的本质就是社会本位、民本位。豎服务型政府强调政府公仆身份的确认，并把政府的服务性贯穿于政府行为始终，这也是服务型政府的最显著特征。在建设这样的政府过程中，作为公共服务中的一类的公共安全服务的服务方式也在随之不断地转变，这种转变使公共安全服务不断优化，使其变得更加科学、合理、有效。对于这一点，下文将进行详细论述。
二、从建设服务型政府相关理论角度分析公共安全服务方式转变
任何一项制度架构的建立都需要一系列的理论支持，服务型政府无论从政府理念还是制度设计都有其深厚的理论作支撑。笔者认为，新公共管理理论、新公共服务理论以及公共物品理论至关重要。新公共管理理论作为当今行政改革的主流理论，它很好地回答了如何提供高效率、高质量的服务问题，“公共服务”始终是新公共管理的核心价值和终极追求，致力于使公众更加容易获得公共服务，增强公共服务对公众需求的反应力，在很大程度上反映出了服务型政府的特色。新公共服务理论对“价值的许诺、服务大众、授权和分享领导权、务实的渐进主义和献身公共服务”豏的关注，使其观点建立在公共利益的观念之上，建立在公共行政人员为公民服务并确实全心全意为他们服务的基础之上，可以说，从根本上触及了政府服务的内核，成为服务型政府非常重要的理论支持。公共物品理论认为，公共物品提供过程中存在市场失灵和政府失灵的情况，豐因而，完全由政府提供公共服务存在着一些弊端。此理论与服务型政府建设关系密切。
以上理论要求对公共服务方式进行变革。公共安全服务是公共服务的一个类别，它的方式也应该随之改变。运用公共物品理论的观点进行分析可知，公共安全服务可以分为以下四类，即(1)同时具有排他性与竞争性的纯私人物品，如私人保镖服务等;(2)具有排他性与非竞争性的俱乐部物品，如大型文体活动安全服务、娱乐业安全服务等;(3)具有非排他性与竞争性的公共池塘资源物品，如居民社区和单位内部安全服务等;(4)同时具有非排他性与非竞争性的纯公共物品，如警察刑事侦查活动和治安行政执法行为等。豑这四类中，除了纯公共物品必须由政府即公安机关提供之外，其他的均可由其他社会单元提供。那么问题就出现了，即公共安全服务全部由政府提供与只有其中的纯公共物品由政府提供，剩余的由其他社会单元提供这两种公共安全服务提供方式那个更科学、合理、有效。用新公共管理理论的观点进行分析就能找到这个问题的答案。新公共管理理论主张以公众的公共安全需求为导向，认为如果所有的公共安全服务均由政府来提供，政府的可用资源是有限的，没有充足的人力财力物力有效地提供这些公共安全服务。例如当前国内的警力不足问题。并且这种情形还会使政府权力扩张，效率低下等问题。相反，如果政府将公共安全服务的提供权下放，使其他社会单元提供其中的纯私人物品、俱乐部物品和公共池塘资源物品，不仅会节约政府开支，缓解政府资源紧张的压力，还在允许甚至鼓励其他社会单元提供公共产品的同时引入了竞争机制，促进公共安全服务的质量和效率的提高。在此基础上，新公共服务理论强调政府要与公民之间建立诚信关系，主张公民参与公共安全服务，公民参与公共安全服务的决策使决策体现公民的公共需求，公民对公共安全服务进行监督以提高其质量和效率等。
通过以上分析可知，在与建设服务型政府相关的理论视角下公共安全服务的主体应当有政府一元转变成由政府和其他社会单元组成的多元；应当使公民积极参与到公共安全服务的决策、监督、绩效考核等环节中去，以充分表达他们的公共安全需求，建立政府与公民之间的诚信关系，促进公共安全服务的质量和效率的提高。但是，理论必须要与实际相结合。仅仅从理论角度对于我国公共安全服务方式转变进行分析远远不够，还要结合当前我国的实际情况，从建设服务型政府的策略角度进行分析。
三、理论结合实际，公共安全服务方式转变分析
要想回答公共安全服务方式应当如何转变这个问题不得不考虑当前我国社会的基本情况。当前，我国社会正处在现代化进程中，正在经历社会转型期。在这个阶段，一方面，在改革开放的作用下，人民群众的生活水平不断提高，一些新的需求也在不断出现；另一方面，各种社会矛盾凸显，社会对公共安全服务的要求也越来越高。此外，在市场经济的作用下，人们的利益意识不断增强。再加上行政体制改革滞后于经济体制改革，旧的价值体系的不断解体的过程中新的价值体系还没有完全的建立起来。使得在利益的诱引下，社会规则的权威受到了极大的挑战，社会越轨和失范行为频频发生。
从我国社会处于社会转型期这一基本情况出发，上文提到的相关理论。笔者认为，公共安全服务方式应当有以下转变。
（一）公共安全服务的主体应当由一元转化为多元
通过上文分析可知，处在社会转型期的社会规则权威受到挑战，社会越轨和社会失范行为会频频发生，这使得公共安全需要增加，并且由于当前社会出现了阶层的分化，各个阶层的公共安全需要也有所不同。面对数量和种类不断增加的公共安全需求，政府由于资源有限及其他一些原因不能够有效地提供公共安全服务。新公共管理理论论证指出，服务型政府是以公共需求为导向的政府，政府要满足公共需求。这就要求政府将相应的公共安全服务提供权下放，使企业和其他社会单元也能够提供公共安全服务。如果政府与某些其他社会单元都提供公共安全服务，即使提供的种类不同也引入了竞争机制，这种竞争存在于政府和提供公共安全服务的其他社会单元之间，也存在于提供公共安全服务的社会单元之间，促使公共安全服务的质量和效率提高。从另一个角度考虑，如果政府不将相应的公共安全服务提供权下放，在巨大的社会需求和利益的作用下，一些社会机构会在“地下”提供公共安全服务，如私人侦探业和私人保镖业。它们在“地下”运作，政府不能对其进行有效监管，这反而使公共安全收到威胁甚至破坏。
（二）将公民参与公共安全服务制度化
服务型政府的本质是社会本位和人本位。新公共服务理论论证指出，公民只有参与到公共安全服务的决策、运行和监督中，才能真正通过决策表达其公共安全需求。在社会转型期，这一点显得更为重要。在这一阶段，公民的公共安全需求会不断增加，公民只有参与公共安全服务的决策才能使其公共安全需求充分的体现在决策中。此外，在这一阶段，社会秩序面临严重的危机，尤其是社会规范受到了前所未有的挑战和冲击。规则本身应有的权威受到了挑战，无视规则，亵渎、曲解甚至自立规则的现象随处可见。豒所以，即使公共安全服务的决策中充分体现了公民的公共安全需要，公共安全服务的主体是否会保质保量地提供公共安全服务还具有不确定性。这就需要公民的监督。所以，要将公民参与公共安全服务制度化。
（三）公共安全服务要向长效方向优化
当前我国社会处于社会转型期，各种威胁甚至危害公共安全的行为不断发生。在这种情况下，像“严打”这样的公共安全服务手段只能在一定时期内消除某些危害公共安全的问题，但之后这些问题还会卷土重来。不能长期维持社会治安的良好状态，所以，公共安全服务要向长效方向优化。
（四）完善公共安全服务的公开、透明制度
在当今处于社会转型期的社会中尤其重要。通过上文分析可知，当前的社会有越轨和社会失范频频发生。在私利性的作用下，提供公共物品的主体在缺乏有效监督的条件下往往损害公共物品的质量来满足自身的需要。公共安全服务作为公共物品的一种也是如此。而公开、透明的制度为公民有效监督公共安全服务创造了条件。
注释：
豍王丽莉．服务型政府：从概念到制度设计．北京：知识产权出版社．2009年版．
豎高小平，王立平．服务型政府导论．北京：人民出版社．2009年版．
豏罗伯特·B·登哈特．公共组织理论．北京：中国人民大学出版社．2003年版．
豐马纾．公共物品理论视野下的社区矫正——一种经济学的分析．甘肃社会科学．2007（3）．
关键词：城市化背景；广西；公共安全；应急管理
一、引言
随着改革开放的不断推进，我国无论是在经济方面还是政治、文化、社会等其他方面的发展都有了飞跃性的进步。国家综合国力不断增强，各个地区的综合实力也相应有了很大的提高。但是与此同时也伴随着一些问题的出现。各种各样的问题都在不同程度上影响了地区的发展。其中公共安全问题已经成为了近些年来关注度最高的问题。因为在城市化不断发展的背景下，各种公共安全问题日益突显出来，对社会的稳定以及经济的发展等各方面造成了很大的影响。我国政府及国家的各相关部门都意识到了公共安全问题所带来的新的挑战，并且也采取了相关的措施对公共安全问题进行了管理与整治。但是尽管如此，我国在公共安全应急管理方面依旧还有做的不到位的地方。广西作为我国的边境地区，不仅存在着与其他地区相同类型的公共安全问题，而且还存在着其他内陆地区不存在的公共安全问题。因此，对广西地区的公共安全应急管理问题进行研究，有重要的意义。
二、相关概念及理论综述
1、相关概念的界定
（1）公共安全。所谓的公共安全，是一个比较宽泛的概念。它包括信息的安全、人身安全、城市安全、食品安全、卫生安全等一系列的与人们生活息息相关的安全问题。公共安全是指不仅包括公民个人，而且还包含整个社会在内的主体，在从事学习、工作、生活、娱乐等各方面所需要的一个稳定的外部环境。公共安全问题关乎到我国每个公民的安全行为，与每个公民的生活息息相关。近些年来，随着我国城市化进程的不断推进，我国的公共安全问题也日益突显出来。而公共安全问题的出现与许多社会问题是相互关联的，因此它的出现绝非偶然，而是有其必然性。
（2）应急管理及公共安全应急管理。所谓的应急管理是指以我国政府机构以及相关的公共部门为主体的核心机关在面对突发事件、重大灾难事故时所采取的应对措施。应急管理并不是只有在事发后才采取相应的措施进行拯救，而是包括在事发前、事发中、事发后都采取相应的措施进行预防或者善后。而公共安全应急管理是指当在我国发生自然灾害、社会安全问题、事故灾难等一系列公共安全问题时，政府及相关的主体部门所采取的一系列措施进行应急管理，以稳定社会秩序及公共安全，保证人民生活中的各项活动可以正常进行。
2、公共安全应急管理应遵循的原则
公共安全问题是一个社会问题，其关乎到每个公民的生活。因此，对公共安全问题进行应急管理是政府及相关部门应该做好的必修课。虽然有些公共安全问题是一些突发事件，事先并没有料到它会发生，但是在处理公共安全问题，对其进行应急管理时也并不是盲目的，而是应该遵循以下的原则。
（1）以人为本，依法守法。近些年来，我国在大力提倡“以人为本”的原则。无论是在治国方面还是在处理社会问题方面，都在推行以人为本的原则。当然，我们在处理公共安全问题时也不例外，在公共安全的应急管理中，更应该将人民的利益放在首位，坚持以人为本，站在人民的立场来考虑问题。与此同时，依法守法的原则也理应放在首位。“依法守法”与“以人为本”并不是矛盾的，法律也绝非是无情、不讲情面的。法律的建立也是站在了以人为本的原则上。因此，在处理公共问题时，首先应遵循的原则就是以人为本和依法守法的原则，将二者相结合。虽说要将人民的利益放在首位考虑，但是也决不能无底线的滥用权力，所以要在法律允许的范围内以人为本的处理问题，进行应急管理。
（2）保证信息的真实性及公开的及时性。在对公共安全事件进行应急管理时，保证信息的真实性及公开的及时性是尤为重要的。公民享有知情权，在国家出现安全问题时，公民有权利第一时间了解事情的来龙去脉。政府及相关部门作为为人民服务的主体部门，有义务在第一时间将信息真实、完整的告知公民。除此之外，在处理公共安全事件时，及时的将真实信息告知公民，有利于稳定民心。因为长期处于基本稳定的外部环境的社会公民在面对突如其来的社会安全问题时，难免会慌乱无措。在这个时候，如果再有一些不法分子散布谣言、扰乱民心，那么公民在不知道事情发展脉络的前提下就难免会作出一些破坏社会秩序的事情。因此，在问题出现时，我国相关部门一定要与公民进行及时的有效沟通，将相关的真实信息及时的告诉公民，保证信息的真实性及公开的及时性。
三、城市化背景下广西公共安全应急管理存在的问题
随着城市化进程的不断加速，我国各个地区省份在公共安全应急管理方面存在的问题都在不同程度上突显出来了。尤其是我国的广西，它作为一个人口众多、经济在快速发展中的边境省份，在公共安全应急管理方面也存在着一些问题。下面我们将针对这些问题进行详细的阐述。
1、对广西公共安全应急管理的认知上较局限，缺乏先进理念
思想层面的东西有时候对于人们的行为会起到直接的决定性作用。我们不可否认的是，广西目前在公共安全应急管理方面存在的问题，有很大一部分原因是由于认知方面的局限性，并且缺乏先进的理念。首先，在人们传统的思想观念中普遍认为对公共安全进行应急管理属于政府职能的范畴，与他人无关。过于将管理的主体单一化。这就会导致进行公共安全管理的主体过于单薄无力。在如今城市化不断发展的背景下，公共安全关乎到每一个公民。因此，进行应急管理的主体不仅应该包含政府部门，还应该包括社会组织、公民个人等等。其次，由于广西的经济、政治、文化等各方面的发展与沿海地带相比，还是有一些落后，这样就会导致一部分人才流失。人才的缺乏对公共安全应急管理会造成直接的影响。因为缺乏相关的专业人才，就会在相关领域缺乏先进的理念。没有先进的理念做支撑，一直采用传统的旧的理念，便会束缚当地应急管理的发展。
2、广西公共安全应急管理的技术手段较落后，缺乏创新性
我们可以毫不夸张地说，技术手段是支撑公共安全应急管理得以发展的重要力量。先进的理念、全面的认知是应急管理发展的前提条件，而先进的技术手段便是使其实现发展的决定性力量。广西在公共安全应急管理方面存在的局限性与技术手段的落后有着直接的关联。虽然说随着城市化的不断推进，广西整体经济得以发展，科技水平也有了很大的进步，省内还是引进了许多先进的技术，但是这些技术的应用领域还比较有限，目前来看只是在一些相对更加重要的领域中发挥了作用，而并没有将先进的技术引入到公共安全应急管理领域。因此，这就造成了广西公共安全应急管理的技术手段较落后、缺乏创新性的整体局面。
3、广西公共安全应急管理监督与评估机制不健全
完善的公共安全应急管理监督与评估机制是实现其发展的重要保障，因此，监督与评估在公共安全应急管理中是必不可少的一个环节。不仅在广西，甚至在全国大部分地区，在公共安全应急管理方面都存在着一个普遍的现象，那就是只重视对危机的后续救援工作，而疏于事前的防范工作以及事后的评估与监督工作。如果对公共安全事故不进行及时的评估与监督，总结经验与教训，那么在下次类似事故发生的时候，便依旧无法采取合理的措施进行有效处理。虽然现在广西在公共安全的应急管理方面已经建立起了应急管理监督与评估机制，但是还并不健全，监督与评估机构缺乏独立性、监督与评估的主体职权不明晰、缺乏必要的奖励制度等问题依旧存在。如果广西要想在公共安全应急管理方面实现突破，那就首先要对目前存在的问题进行改善，进而再进行创新，实现战略性的发展。
四、提高广西公共安全应急管理能力的对策
在上述中，我们提到了目前广西在公共安全应急管理方面主要存在的三个问题，即：认知上较局限，缺乏先进理念；技术手段较落后，缺乏创新性；监督与评估机制不健全等三方面的问题。下面我们将针对以上三个主要问题提出相应的解决策略，以提高广西公共安全应急管理能力。
1、加大宣传与教育，提高人们对其认知程度，并引入先进理念
广西在公共安全应急管理方面存在的问题，有很大一部分原因是由于认知方面存在局限性，并且缺乏先进的理念。改善这一现状，首先相关部门就要加大宣传力度，并且加强对相关人员以及市民的教育，以起到提高其认知程度的作用。广西可以增加相关工作人员的人数，扩大宣传教育的范围，将相关信息普及给一些普通公民。而且宣传教育的方式要多样化，最普遍的宣传教育方式就是开专题讲座、开设培训课程等等。但是这样的宣传教育手段存在着一定的局限性，我们还可以采取增加相关公益广告、在市民小区内进行相关方面的演讲或者文艺演出等其他的有效方式来对公民进行宣传教育，在有形与无形中提高人们对公共安全应急管理的认知程度。不仅要普及相关知识与内容，还要采取措施引入先进的理念。政府或相关部门可以派出有关人员定期到沿海等一线大城市去参加相关方面的学习，或者也可以引入外省有相关管理经验与能力的人才，从而引入他们先进的理念。
2、增强广西公共安全应急管理方面的创新，提高其技术水平
先进的技术手段是提高广西公共安全应急管理能力的决定性力量，因此我们应该将更多的精力放在提高技术水平、进行创新这方面。在广西公共安全应急管理的技术层面存在着两个问题，第一个问题就是目前省内已经存在着一部分先进的技术，但是这些技术的应用领域还比较有限，只是在一些相对更加重要的领域中发挥了作用，而并没有将先进的技术引入到公共安全应急管理领域。第二个问题就是在公共安全应急管理方面还存着一些技术空白，即缺乏一些其他省具备而广西不具备的管理方面的先进技术手段。所以，要区分开这两个问题，从而对症下药。针对第一个问题，要做的便是要充分利用起省内有的先进技术，将其引入到公共安全应急管理中，使其发挥更大的功效。针对第二个问题，就是要想办法填充技术的空白。可以采取一些政策，为人才提供更加优厚的条件来引入相关领域的人才来省内进行研发，或者与其他省份进行联合合作，进行技术共享。
3、建立健全公共安全应急管理监督与评估机制
在上述中我们提到了，目前广西在面对公共安全问题中，将主要精力投放在了对危机的后续救援工作中，而疏于事前的防范工作以及事后的评估与监督工作。没有及时的评估与监督，在下次类似事故发生的时候，便依旧无法采取合理的措施进行有效处理。因此，要建立起健全的公共安全应急管理监督与评估机制。并且要将其与法律直接挂钩，增强法律对其的保障、增强监督与评估机构的独立性、明确监督与评估的主体职权、完善对相关工作人员的奖励制度。
五、总结
随着改革开放的不断深入，我国城市化进程也在不断加快。我国作为一个人口众多、地区特色鲜明的国家，各个地区及城市都在经济、政治、文化等各方面取得了惊人的成就。虽然各个地区都有其独特性，而且取得的成就也不尽相同，但是公共安全问题却是近些年来我国各个地区共同存在的问题。公共安全问题直接制约着我国经济的发展以及社会的稳定，因此这个问题绝不可以轻视。我国政府及相关部门已经意识到了公共安全问题的重要性，在近些年来做出了许多的努力来解决公共安全问题。但是由于城市化的不断推进，公共事件在新的时代背景下，呈现出了不同于以往的新特征。这就给我们的政府及相关部门提出了新的挑战。所以，尽管我国相关部门已经做出了许多努力，但是依旧还有一些问题没有得到解决。本论文正是立足于城市化不断推进的这个时代背景下，在对公共安全应急管理的相关理论进行阐述的前提下，对我国广西公共安全应急管理中存在的问题进行了探析，进而提出了解决的策略，希望可以为解决我国广西公共安全应急管理问题贡献出一份力量。
参考文献
[1] 马振超，张晓菲.中国社会安全面临的突出问题及态势分析――非传统安全视角[J].中国人民公安大学学报，2014.
[关键词]安全保障义务的范围；公共场所管理人；现有立法
[中图分类号]D669 [文献标识码]A [文章编号]1671-5918（2016）04-0104-03
山东招远发生在麦当劳餐厅里的故意杀人案，引起了社会各界对公共场所管理人在是否负有安全保障义务，以及多大程度的安全保障义务等方面广泛的探讨，然而由于《侵权责任法》和最高人民法院《人身损害赔偿司法解释》相关规定在实践方面的缺陷，使得我们结合安全保障义务的构成要件判断实践案例存在着相当困难，笔者在梳理安全保障义务的立法和理论渊源后，结合山东招远血案的分析，以期探讨对安全保障义务之重构。
一、安全保障义务立法嬗变
（一）安全保障义务在大陆法系的演进
最早涉及安全保障义务的案件是德国著名的亚麻毯案件。安全保障义务在德国法上称为一般安全注意义务，源于交通安全注意义务。随着安全注意义务相关案件的出现，一般安全注意义务渐渐被德国司法实务界用于侵权法领域，并逐步发展到其他社会交往活动领域。在法国，与安全保障义务性质相类似的是安全义务，安全义务首先出现在契约责任中，而后逐渐拓展到侵权法领域。安全义务理论最初是为了对工伤事故中受害人提供保护而被法国司法所创设的。此后，法国逐渐扩展契约法的安全义务理念，将它适用到侵权法领域。
（二）安全保障义务在英关法系的演进
英国、美国是判例法国家，大多数法律制度和法律原则是在判例中形成的。在英美法上，与安全保障义务相对应的是安全注意义务。安全注意义务不仅存在于合同关系中，而且也构成了侵权法的基础。安全注意义务的存在是构成过失侵权诉因的重要条件，其理论溯源于英国，是英美过失侵权法中一个重要的理论，并逐渐成为英美侵权法上的一项重要制度。
（三）安全保障义务在我国的立法嬗变
2004年5月1日起实施的最高人民法院《人身损害赔偿司法解释》，其第6条的规定的安全保障义务存在严重的不足。本条将义务主体仅限于从事社会活动的人，而且着眼于相对人遭受人身损害时赔偿问题，是一种局部的、不完整的关于安全保障义务的规定。2010年7月1日起施行的《中华人民共和国侵权责任法》，对公民人身和财产权益进行了比较全面的保护，其第37条规定了公共场所管理人的安全保障义务。除此之外，安全保障义务在相关行政法规与部门规章也有规定，如民用航空法、公路法等。但尽管如此，我国关于安全保障义务的立法相对于复杂的司法实践而言仍存在严重的缺陷，关于安全保障义务的认定标准，以及安全保障义务的类型仍有不明确以及不完整的方面。鉴于此，在今后的侵权责任法的立法及司法解释过程中应当予以进一步的健全与完善。
二、对《侵权责任法》安全保障义务之解释论分析
我国《侵权责任法》施行以来，虽立法方面对安全保障义务已做出价值取舍与定性，然基于解释论的角度，我国学者对安全保障义务归责原则的认定存在较大的争议。我国侵权责任法是在规定过错责任，公平责任和严格责任三项归责原则的基础上，再加以规定特殊侵权责任类型的方式上而建立的。有学者认为，安全保障义务在因果关系，过错判断，责任形态等方面都有新的发展，应适用于特殊的过错责任原则。正是由于公共场所管理人的责任构成要件和范围与一般过错责任相比具有很大的区别，因此在侵权责任法上有必要做出特殊的规定。笔者认为，第37条包含两个条款，第1款的构成要件可以概括为损害，因果关系和过错，法律后果，这与过错责任的构成要件与法律后果都像符合，不能认为属于特殊侵权行为。第2款是规定第三人介入侵权行为的情况下，应根据不同的情况，承担相应的侵权责任，不能一概而论适用补充责任。根据体系解释的原则，公共场所管理人应适用过错责任原则。
三、公共场所管理人安全保障义务之实践及山东“招远案”引起的思考
（一）公共场所管理人安全保障义务之实践
在王利毅、张丽霞诉上海银河宾馆纠纷案中，原告之女王翰入住被告的宾馆后，被犯罪分子杀害，随身携带的财物也被劫走。期间，宾馆未对犯罪分子作访客登记，对其行踪也未能引起注意。二审法院认为，宾馆与犯罪嫌疑人不存在主观上的共同故意和客观上的行为牵连，因此不构成共同侵权，不应当承担侵权责任。宾馆依法只对其在订立合同时应当预见到的因违反合同可能造成的损失承担赔偿责任。此外，王翰作为旅客，应注意保护自己的人身、财产安全，这是订立住宿合同后应当履行的附随义务。很明显，法院是依据《合同法》中附随义务和损害赔偿范围的规定来处理本案的，法院否定了安全保障义务人的侵权责任，以违约责任来认定本案，并未涉及公共场所管理人的安全保障义务。在吴成礼等诉中国建设银行官渡支行人身损害赔偿纠纷案中，昆明市中级人民法院认为，犯罪嫌疑人的犯罪行为是直接造成被害人死亡的原因，并不是被告官渡支行故意实施的侵权行为。但是，由于被告未尽到对存款人在合理限度范围内的安全保障义务，具有过错。而犯罪嫌疑人逃逸后下落不明，应由未尽到安全注意义务的被告支行承担补充赔偿责任。此案，法院肯定了被告违反了安全保障义务应承担侵权责任，并进而涉及到对补充责任的认定。
（二）山东“招远案”引起的思考
2014年5月28日，在山东省招远市麦当劳餐厅里，张某等六人与同在该店就餐的吴某发生口角，随后对吴某进行殴打，致其受伤，后经抢救无效死亡。案件发生后，引起了网络对麦当劳餐厅是否负有安全保障义务，以及多大的程度的安全保障义务的议论与思考。本案一审、二审中，被害人亲属并没有提及麦当劳餐厅对被害人所受到的损害应负有侵权责任。从事后公布的录像看，麦当劳餐厅的员工进行了一些劝阻行为，并且有员工疑似遭到了加害者的殴打，在劝阻无效的情况下采取了报警，事后也积极配合公安机关进行相关情况的调查。公共场所管理人对其经营服务场所负有安全保障义务，不仅仅是侵权责任法明文规定的，也是合同法中关于附随义务的应有之义。综合全案来看，我们不能苛求作为公共场所管理人及其员工为了保护被害人免受损害，而冒着生命危险与歹徒搏斗，这样的要求也显然高于安全保障义务的基本内容。根据我国《合同法》关于合同的附随义务的规定，麦当劳餐厅也履行了合同的协助，报警等义务。因此，麦当劳餐厅是尽到了安全保障义务。
四、公共场所管理人安全保障义务之检视
（一）现有立法规定之不足
1.安全保障义务补充责任制度存在的问题
在《侵权责任法》出台之前，学界在安全保障义务的补充责任问题上存在较大的分歧。立法者作为对这种情况的回应，在《侵权责任法》第37条第2款明确规定公共场所管理人在存在直接侵权人的情况下，承担的是补充责任。然而从解释论的角度来看，安全保障义务补充责任的制度，不仅违反了侵权损害赔偿法的基本原理，也违反了侵权过错的一般理论，在比较法上也缺乏相应的依据。此外，关于安全保障义务补充责任的性质，学界也有不同的观点，其中较为重要的是补充责任与不真正连带责任的关系认定。笔者认为，应对安全保障义务的补充责任进行解释，具体地区分直接责任与补充责任，应由法律规定的单一补充责任制度转变为多元化的责任体系。
2.安全保障义务在合同法中未明文规定
虽然合同法中并未有关于安全保障义务的规定，而且我国相关司法解释和《侵权责任法》规定了安全保障义务，但这并不影响司法实践中被害人就合同义务进行诉讼。然而，在司法实践中却存在只以侵权责任法之安全保障义务来作为司法判决的依据的现象，这不但是对安全保障义务性质产生了质疑，也是对我国不同法律规范适用的误解。若公共场所管理人与被加害人之间存在合同关系的情况下，依我国《合同法》第60条的规定，安全保障义务亦是在诚实信用原则的基础上产生的一种附随义务，公共场所的管理人亦可成为违约责任的主体。由于对安全保障义务的性质存在争议，这也是导致司法实践中关于安全保障义务是选择违约之诉还是侵权之诉的重要原因。
（二）安全保障义务性质之认定
我国关于安全保障义务性质之认定，主要有三种观点，即基于诚实信用原则延伸的附随义务说，基于司法解释和立法规定的法定义务说，以及借鉴英美法系侵权法相应规定之注意义务说。笔者认为，鉴于司法实践中出现的众多的关于安全保障义务的案件，大都以既构成不作为的侵权责任，又构成违约责任的复杂情况。关于安全保障义务之定性，应以法定义务说为原则，以约定义务说为例外。若存在责任竞合情况下，当事人可以选择在实体法上和程序法上对其有利的观点。
五、公共场所管理人安全保障义务之再建构
（一）构建违反安全保障义务的多元化责任体系
本文主张在第三人介入侵权的案件中，公共场所管理人的责任形态应当由当前单一的补充责任形态转变为一种多元化的责任体系。第一，若公共场所管理人故意违反安全保障义务的，应当直接承担侵权责任；第二，若公共场所管理人与直接侵害人均存在过失时，应依《侵权责任法》之共同因果关系的分别侵权，依据各自的损害承担相应的责任；第三，若公共场所管理人疏于注意，而直接侵害人系故意侵权，此时应当适用不真正连带责任。根据公共场所管理人不同的主观心态和客观行为，来具体承担不同的侵权责任。
（二）建构诉讼机制的多元化体系
针对具体司法实践操作层面公共场所管理人的安全保障义务大都采取侵权责任的诉讼机制而忽视合同法对公共场所管理人附随义务调整的现状，我国司法层面应采取多元化的诉讼解决机制，不能因合同法条文未明确规定安全保障义务而忽视对其的规制。关于安全保障义务的性质认定，有法定义务说和约定义务说等观点。前述山东招远血案，受害者与麦当劳餐厅是订立了一种服务合同，随之也产生了相应的附随义务。因此，在案件中，受害者与麦当劳餐厅不但有侵权责任关系，也有合同义务关系，二者产生责任竞合情形。若受害者家属提起合同违约之诉，法院也应该据此进行裁判，而不能仅仅以《侵权责任法》有明文规定而弃之不用。
关键词：信息安全 国家战略 安全观 网络空间
中图分类号：D82 文献标识码：A 文章编号：1005－4812(2012)02－0017－0022
国家安全观是人们对国家安全的内涵、国家安全的威胁和维护国家安全手段等的基本认识。其中的国家安全是指维护国家和民族的生存、、领土、社会制度、社会准则、生活方式以及国家权力和利益不受威胁的状态。传统国家安全观着眼于军事和政治领域，独立、领土完整和政治稳定是其核心目标。随着国际环境的深刻变化和网络技术的飞速发展，国家安全成为包含政治安全、军事安全、社会安全、经济安全、文化安全、信息安全等诸多领域的一个“综合性”安全体，并呈现出高度系统化和高速传导性的“链式”安全结构。其中，网络信息安全的作用日益凸显，不仅是该“综合性”安全体系的重要组成部分，也是该“链式”安全结构的基础性保障，更是网络时代下其他诸多国家安全利益的交汇和纽带。因此，网络信息安全已然上升到国家核心战略层面，成为国家综合性安全战略的制高点和新载体。例如美国等国已经将其政治、外交、经济、文化、军事等战略目标陆续融入国家信息安全战略中。
因此，为适应全球安全格局的变迁和我国国家安全的现实需求，亟待总结和提炼我国国家信息安全战略的相关思想和理论，以此来诠释和指导我国国家信息安全战略的规划和实践。本文从形势背景、现实价值、思想源流和理论体系等几方面，对我国国家信息安全战略的理论构建进行相关探讨。
一、我国国家信息安全战略理论构建的客观形势
理论建构是为了客观描述现实并科学指导实践。当前，全球和我国国家安全的发展格局是国家信息安全战略的基本外部环境，也是国家信息安全战略理论需要诠释的形势背景。综合来看，我国国家安全发展格局出现形态复杂、边界拓展、重心转移等趋势，具体表现为：
1、非传统安全威胁改变国家安全形态
冷战结束后世界进入全球化时代，国家间军事、政治和外交的直接冲突大大减少，取而代之的是非传统安全威胁与日俱增且影响广泛，并以跨国性、突发性、复杂性、隐匿性等特点，成为各国国家安全保障的重点和难点。与此同时，各国政府围绕非传统安全领域的合作与博弈并存，使得国家安全形态更加错综复杂。因此，在复杂竞争的国际、国内环境中防范和应对不断出现的各类非传统安全威胁，是当前我国国家信息安全战略理论必须回应的重大现实问题之一。
2、网络空间的兴起重塑国家安全边界
人类社会疆域伴随科学技术的发展而不断拓展。当前，全球网络基础设施、网络系统和软件、计算机／手机等信息终端、全球网民的生产生活实践共同筑就了一个不断扩展、高度多元的网络空间。这一网络空间承载着各国巨大的现实利益和未来发展潜能，并超越传统国家管理范畴，不断创造出新的社会关系和权力结构，对国家安全带来新的威胁和挑战。因此，保障和拓展符合本国利益的“国家网络疆域”是我国国家信息安全战略理论必须回应的重大现实问题之一。
3、社会经济发展转型决定国家安全前途
全球信息革命浪潮对现实社会的解构和重构效应显然比任何时代都更为迅猛而强大，也更加自发而无序，由此带来的是国家安全重心从抵御外敌威胁转向消除内部隐患。当前我国正处于经济社会改革的攻坚期，也是我国公共危机和社会风险的高发期，如何充分利用互联网信息生产和传播的澎湃动力推动社会经济的发展转型，同时又将其对现实社会的破坏效应纳入到安全范畴，最终推动全社会的良性变革，也是我国国家信息安全战略理论必须回应的重大现实问题之一。
二、我国国家信息安全战略理论构建的现实价值
面对错综复杂的国内外安全环境，将国家信息安全战略从实践层面上升到理论层面，不仅是理论探索的需要，也是顺应网络信息社会发展的需求。通过科学思想和方法指导网络社会的建设和安全管理，回应国内外各种关切和质疑，在当前形势下具有重要的现实价值。
1、推动国家综合安全理论体系的完备和深化
尽管我国在和平发展道路上取得举世瞩目的成就，但站在新的历史起点上，仍需在理论和实践中不断创新，进一步凝聚共识和扩展共识，以应对世界政治多极化、经济全球化和社会信息化带来的一系列国家安全挑战。为此，在2011年9月26日发表的《中国和平发展白皮书》倡导互信、互利、平等、协作的新安全观，寻求实现综合安全、共同安全、合作安全，绘就了我国国家综合安全战略理论的框架。而国家信息安全战略的理论构建也将进一步推动国家安全理论体系趋向完备和深化。
2、指导国家信息安全战略、政策和法规的制定
相较于美国、日本、欧盟等发达国家在国家信息安全宏观管理中已经形成的从战略到政策再到法规的“金字塔”型缜密结构，我国信息安全宏观管理体系在系统性、前瞻性、权威性等方面仍存在一定差距，尤其是国家层面的网络信息安全中长期战略规划仍不明晰。因此，从理论层面进一步提炼国内外信息安全宏观管理的思想、经验和方法，通过理论创新引导管理创新，指导我国网络信息安全战略、政策和法规的规划和实施，将从根本上优化我国网络信息安全的发展格局。
3、提供跟踪全球网络信息安全战略的理论框架
全球网络信息空间是各国通向信息社会的共同载体，当前各国均力求扩大本国网络空间安全边际来保障国家安全，由此产生的全球安全合作与博弈并存。例如2011年5月16日美国白宫了《网络空间国际战略：构建一个繁荣、安全和开放的网络世界》，即被解读为既是“合作的邀请”又是“对抗的宣言”。因此，通过理论构建可以历史、抽象地分析各国网络信息安全战略的意图、影响，研判全球信息安全的总体发展趋势，探索有效的安全合作机制，对我国网络信息安全发展具有重要价值。
4、建立适应国内外环境的网络安全治理话语体系
长期以来美国等西方发达国家主导着互联网治理的话语权，从标榜互联网“开放、共享、无国界”到借“网络自由”等抨击其他国家的网络安全治理。如今我国已经成为全球互联网用户最多的国家，但仍然未能在国内和国际范围形成符合本国互联网发展现状和治理需要的话语体系，导致在管理实践中面临来自国内外的双重压力。因此，通过理论构建，可以明确我国网络信息安全治理的基本方略，塑造符合我国发展实际的网络治理话语体系，最终推动我国网络社会的健康发展。
三、我国国家信息安全战略理论构建的思想源流
国家信息安全战略不仅是一个中长期战略规划，更是一个适应信息社会发展规律的科学管理体系。因此，从国内外各相关学科汲取思想源流，支撑并融入我国国家信息安全战略的理论体系，是战略决策和顶层设计的重要基础。本文简要介绍可供资鉴的国内外相关思想源流，为后续理论体系的构建提供借鉴。
1、军事领域的“信息战”理论
信息战是为夺取和保持“制信息权”而进行的斗争，亦指战场上敌对双方为争取信息的获取权、控制权和使用权，通过利用、破坏敌方和保护己方的信息系统而展开的一系列作战活动。1992年美国国防部颁发的《国防部指令》首次提出信息战概念，掀起了世界性的信息战理论研究热潮。在该领域，美国和中国均走在了世界各国研究的前列。如今，信息战理论、方法和技术已日趋成熟，成为现代战争和高烈度对抗的主要模式，因此也是国家信息安全战略理论体系的重要来源。
2、政治法律领域的“信息”理论
信息是在国家概念上演化而来的，是信息时代国家的重要组成部分，它指一个国家对本国的信息传播系统进行自主管理的权利。从政治视角看，信息是国家具有允许或禁止信息在其领域内流通的最高权威，包括通过国内和国际信息传播来发展和巩固本民族文化的权力，以及在国内、国际信息传播中树立维护本国形象的权力，还包括平等共享网络空间信息和传播资源的权利；从法律视角看，信息是指国家在信息网络空间拥有的自和独立权。它具体包括：国家对跨境数据流动的内容和方式的有效控制权；一国对本国信息输出和输入的管理权，以及在信息网络领域发生争端，一国所具有的司法管辖权；在国际合作的基础上实现全人类信息资源共享权。当前，国家信息作用日益凸显，相关理论更加丰富成熟，成为国家信息安全战略的重要理论基石。
3、国际关系领域的“公共外交”理论
“公共外交”的概念于1965年首次提出并得到运用，目标是影响公众态度，以帮助外交政策的形成与推行，即一国政府对他国民众的外交活动。公共外交与传统外交的区别是“公共外交”试图通过现代信息通讯等手段影响其他国家的公众，而传统外交则主要通过国家领导人及相应机构影响外国政府。长期以来，美国是“公共外交”理论的最佳实践者，通过“公共外交”美国积极开展意识形态、思想文化的宣传输出。如今，网络信息空间成为美国“公共外交”的最佳实践场地。因此，无论是出于应对威胁或是构建我国“软实力”的需要，“公共外交”思想和方法都应该在国家信息安全战略中予以应用和体现，并成为我国国家信息安全战略的重要理论支撑。
4、新闻传播领域的“世界信息与传播新秩序”理论
“世界信息与传播新秩序”是指在全球传播进程中或世界文化关系中，一系列试图改变信息不平衡或文化帝国主义状态的改革理论。这种改革试图反抗由美国和西方发达国家及其全球媒介集团支配的全球传播秩序，旨在建立一种更加民主的、公平的、均衡的并能与其它国家传播系统相互交流文化与信息的全球传播体系。对此，联合国教科文组织在上世纪80年代召开了一系列会议进行研讨，提出了一套旨在打破世界信息传播不平等格局的改革方案，试图通过为发展中国家提供物质手段和信息产品，从而保护与促进其自身文化传统、文化产业与文化认同，扭转信息与娱乐传播中的不平等状态，缩小信息富裕国家与信息匮乏国家之间的差距，但实践成效并不明显。尽管如此，“世界信息与传播新秩序”和“数字鸿沟”的相关理论成果仍具现实意义，是我国国家信息安全战略理论的重要思想来源。
5、战略管理领域的“博弈论”理论
博弈论最初是现代数学的一个分支，是研究具有对抗或竞争性质行为的理论与方法。当前，博弈论在战略规划和实践中得到广泛应用，其核心价值在于分析对抗各方是否存在最合理的行为方案，以及如何找到这个合理方案，并研究其优化策略。当前，国家信息安全领域的斗争无一不具有显著的博弈属性，如国家间的信息对抗、密码的加密与破译、病毒的制毒与杀毒、网络思想文化的保护与渗透等等。因此，从博弈论的视角认识和分析各类信息安全问题，并通过博弈论方法寻求信息安全最佳解决方案，是优化我国信息安全战略的重要思路。如今，博弈论已经逐渐发展成为信息安全研究的重要方法论基础，借鉴博弈论的指导原则和原理方法研究国家信息安全战略是科学、有效的途径。
6、公共管理领域的“公共治理”理论
上世纪70年代以来，西方发生的社会、经济危机推动了公共管理和公共行政理论研究的范式变革。以“治理”为代表的新理论范式提出了多元、自组织、合作、去意识形态式的公共治理模式，即抛弃传统公共管理的垄断和强制性质，强调政府、企业、团体和个人的共同作用。该模式不强求自上而下、等级分明的社会秩序，而重视网络社会各种组织之间平等对话的系统合作关系，简称“公共治理”理论。需要指出的是，“公共治理”理论在许多方面与网络空间发展理念高度契合，因此西方国家也较早的将“公共治理”理论引入了互联网管理领域。尽管“公共治理”理论本身存在固有缺陷和不适应我国国情的方面，但对探索有中国特色的互联网治理模式仍可以提供重要借鉴，是国家信息安全战略重要的理论支撑。
四、我国国家信息安全战略的理论体系
通过客观形势分析、现实价值评估和思想源流梳理，我国国家信息安全战略理论体系具备了构建条件。它由战略的内涵和目标、战略的基本要素、战略的内在机理和战略的理想模式等有机组成。
1、我国国家信息安全战略的内涵和目标
信息安全的本质内涵是维护信息系统或信息传播中的信息资源免受各类威胁、干扰和破坏，保障信息资源的保密性、可靠性、完整性、可用性等安全属性。但是，当信息安全上升到战略层面，信息安全战略与综合性国家安全战略则高度融合，集中反映在：网络信息空间成为国家安全威胁的主要载体；谋取信息优势是国家安全的重要目标；现代信息技术成为维护或威胁国家安全的主要手段。在此基础上，我国国家信息安全战略的内涵是指：国家为保障综合性国家安全，消除基于信息网络空间的各类国家安全威胁(包括国家间信息战、意识形态渗透、低俗文化传播、恐怖主义和跨国犯罪、黑客攻击、关键生产领域信息系统运行风险、社会危机酝酿和传播、网络隐私和知识产权问题、网络病毒和垃圾邮件泛滥等等)，运用各种国家资源和技术手段而进行的战略规划和实施的全过程。根据国家信息安全战略的内涵，我国国家信息安全战略的基本目标是：积极应对国内外各类信息安全威胁和挑战；确保国家信息网络基础设施、重要信息系统和信息内容的安全性；促进国家信息化和信息社会的健康发展；提高全社会信息安全的能力和素养，保障国家安全、经济发展、社会和谐和公众权益的实现。
2、我国国家信息安全战略的基本内容
作为国家大战略的重要组成部分，国家信息安全战略应由国家信息安全观、国家信息安全战略目标、国家信息安全利益与威胁判定、国家信息安全战略资源及其运用、国家信息安全政策与安全机制等五部分组成。其中，信息安全观是国家在信息安全问题上的基本理念，也是一个国家的信息安全哲学，是制定国家信息安全战略的根本出发点；信息安全战略目标即维护和谋求国家信息安全利益的指标性任务，反映不同阶段国家信息安全总体发展愿景；信息安全利益与威胁判定是指根据国家利益需求和国家战略目标判定信息安全威胁的来源、范围、性质和等级；信息安全战略资源既包含狭义的信息技术和信息资源，也包含广义的自
然资源、人才资源、经济资源、军事资源等；而国家信息安全政策、法规与机制的建立和完善是完成国家安全目标的重要保障。
3、我国国家信息安全战略的内在机理
国家信息安全战略是一个系统工程，必须充分考虑并科学平衡以下几对关系。
首先、信息化建设与信息安全在国家信息安全战略中的矛盾统一关系。一方面，信息化建设和应用普及不断催生新的信息安全威胁，信息安全成为信息化建设的有力保障；另一方面，国家信息安全问题的解决不仅有赖于信息化水平的提升，也有赖于国家信息优势的积累。因此，信息化与信息安全是事物的一体两面，二元目标需要在国家信息安全战略中得到充分体现。
其次、管理和技术在国家信息安全战略中的同步发展关系。国家信息安全问题的解决需要通过安全技术得以实现，支持信息安全先进技术和重点产业的发展是战略的重要任务。但与此同时，通过法规、政策、教育、制度等完善安全管理，实现技术与管理的有机结合更不能忽视。国家信息安全战略是技术与管理的双轮驱动，过度偏重某一方面的发展必将导致战略的失效。
第三、成本与收益在国家信息安全战略中的综合平衡关系。信息安全的实现有赖于保障成本的持续投入，而与之对应的是信息安全收益通常无法客观测度，过度的安全保障必然导致成本畸高和效率低下。因此，寻求成本、收益、效率的综合平衡是国家信息安全战略的关键，具体措施包括确定重点领域、优化资源配置、建立科学的风险收益评估体系和安全等级标准等。
第四、国家安全与全球安全在国家信息安全战略中的动态交互关系。信息安全问题是全球各国共同面对的威胁与挑战，通过国际合作防范和应对信息安全威胁是理想途径。但是，由于各国在国家利益、法律、文化等方面的不一致，各国信息安全战略始终难以协调甚至存在对抗。就我国而言，一方面要立足国家利益和基本国情制定符合未来发展需要的国家信息安全战略，另一方面要立足全球层面，推动本国信息安全法律、政策与国际的接轨，推进平等互利的“国际信息安全新秩序”的形成。
4、我国国家信息安全战略的理想模式
关键词:公共危机 公共安全管理 问题
一、公共安全、公共危机与公共安全管理
所谓公共安全,是指社会和公民个人从事和进行正常的生活、工作、学习、娱乐和交往所需要的稳定的外部环境和秩序。所谓公共安全管理,则是指国家行政机关为了维护社会的公共安全各秩序,保障公民的合法权益,以及社会各项活动的正常进行而做出的各种行政活动的总和。
根据联合国的界定,影响公共安全的突发公共事件主要是:(1)自然灾害,又可分为地质方面,水文气象方面,生物学方面;(2)技术灾难,来自技术或工业事故;(3)环境恶化,人类行为导致的环境和生物圈的破坏;(4)社会安全,包括战争和社会动乱等。其级别分为4级:I级(特别重大)、Ⅱ级(重大)、Ш级(较大)和Ⅳ级(一般)。
公共危机指的是对一个社会系统的基本价值和行为准则架构产生严重威胁,并且在时间压力和不确定性极高的情况下,必须对其做出关键决策的事件。公共安全管理的任务与目的就在于解决公共危机问题,它是伴随着人类社会的产生就客观存在着的。
公共安全与公共管理密切相关,公共管理是以政府为核心的公共部门,综合运用政治的、经济的、管理的、法律的等多种方法,合理配置公共资源,依法对社会公共事务进行管理,提升公共部门活动绩效,提供公共产品,从而达到增进公共利益目的的一种管理活动。强化公共安全管理,需要树立科学的发展观和科学的公共安全观,需要公共安全管理系统自身的完
善和公共管理体系的完善。
二、公共危机的特征
1.发生的范围广,国际化程度增强,高频次、多领域地发生。不少公共安全事件涉及范围广,这些事件会突然发生,在何时何地或何种情况下发生具有极大的不确定性。
2.危害的灾难性和非传统性。在当前社会,公共安全危机事件的破坏性越来越大,造成的损失也越来越难以弥补,而且这种损害是刚性的、不可逆转的。
3.影响的关联性。公共安全事件发生后,往往会影响和波及社会各领域,并造成连锁反应。如洪灾不仅影响农业,而且影响教育、交通运输、工业生产、商业流通等;洪水退后还可能造成大面积的流行病疫情爆发,房屋和基础设施损毁等。
4.原因的复杂性。公共安全问题的原因非常复杂,有政治的、民族的、宗教的原因;也有经济的、生产的、经营的原因;既有历史遗留下来的问题,又有当前出现的新问题;同时还有大自然对人类掠夺性破坏的报复。这些原因错综复杂地交织在一起,相互联系、相互影响、相互转化。
5.演变的隐蔽性。公共安全潜在的危机常常不易被察觉,常常在人们毫无思想准备的情况下突然爆发。当人类取得了现代科学技术和物质文明的辉煌成就的时候,这些成就可能正在威胁着人类的安全,人类却不能察觉或预测。
三、当前我国公共安全管理体制存在的问题
1.公共安全管理主体缺失。目前,我国还没有建立“权威、统一”的应急中心,不同部门管理不同的灾害,涉及灾害管理的部门多达十几个,这些“应急中心”无论在管理主体上、执行主体上还是服务内容上,彼此独立,互不隶属,自成一体。部分职能部门之间相互推脱、互不配合,在需多个职能部门协作的突发公共事件管理中,往往因为配合不默契或相互推脱而失效。
2.管理体系有待健全。由于我国政府综合风险管理工作起步较晚,还没有形成一套成熟的公共安全管理体系,条块分割严重,管理技术也相对落后。在危机应对方面,横向上是分散管理,按照突发事件的类型由相关部门进行专门管理;纵向上是集中管理,由中央集中统一指挥应急工作,地方予以配合。遇重大危机事件,一般是由中央政府或部门行政领导做决策,组成临时机构(即灾害应对工作组),缺乏专门机构和完善的应对体系。
3.法律体系不完善而且进程缓慢。近些年来,虽然中国相继颁布了多个与减灾相关的单项法规,但面对紧急状态,我国仍没有建立一整套减灾法规体系,防灾救灾相关法律体系的不完善,造成我国公共安全管理中责任不明确,特别是涉及到灾害救助、灾后重建财政补助、灾害保险、灾民减免税等方面还没有相应的法律法规;而且已有的法律法规基本上是单一灾种法规,无法实现综合的防灾减灾,综合协调部门没有明确的法律地位。
4.职能部门和监管之间缺乏良好的协调机制。政府信息系统缺乏,信息收集渠道过窄,信息不力,虽然各部门都建立了独立的灾害信息管理系统,但这些系统往往自成体系,难以实现灾害信息和减灾资源的充分共享和优化配置。媒体部门作用弱化,政府部门间信息沟通严重不足的缺陷在公共危机时期暴露不已。
5.综合危机防范技术薄弱,应急救援能力有限。目前我国对生产安全事故和灾害发生机理、识别理论和技术、评价指标体系、危险源的监测监控理论及技术等公共安全技术缺乏系统研究和开发,公共安全综合管理信息系统仍未完善,数据库建设较为落后,未能形成全面覆盖的信息管理技术平台和紧急救护网,缺乏系统和长期 规划,缺乏物资储备和资金保障机制。专业技能培训不够、应急救援人力少、力量分散造成抢险救灾专业队伍实力不强,防灾技术、设备、物资和力量处于相互分隔的状态,救援能力严重不足。
[关键词]人的生存和发展；城市公共建设；安全使用年限；制度保障；品质保障
[中图分类号]F294 [文献标识码]A [文章编号]1002-736X（2013）10-0012-06
从人生存和发展的保障在城市公共建设中的落实情况来看，我们可以清楚地了解人的发展与经济发展之间的关系以及二者关系的紧密程度。城市公共建设作为公共产品，是现行管理学或细分为公共管理学、城市公共管理学教科书的核心概念。然而，我们在这些教科书中很难看到人的发展与经济发展之间的紧密联系，因为这些教科书在给公共管理学建构理论体系的时候，讲得最多的是由谁、给谁、怎么给谁提供多少公共产品或公共服务，其中也没有忘记讲什么叫公共产品（或公共服务），却没有或忌谈政府购买或生产公共产品（包括服务）向社会提供时，钱从哪里来？现行公共管理学教科书的理论中，由于不包括公共产品的生产和购买资金的来源保障问题，它给人的感觉就是不差钱或不应该差钱，给多给少全由政府随意确定。公共产品或公共服务提供不足，是政府对公共产品或公共服务的提供认识不到位的结果。显而易见，这正是人生存和发展的保障在城市公共建设中落实得不好的重要原因，而更深层的原因是作为管理学理论基础的经济学理论的严重缺陷，它没有把公共产品或公共服务的成本看作是保障生产和再生产的成本，因而在它指导下的经济活动就没有为政府专门提供公共产品和公共服务的“产出”，政府就只能四处筹措，得多少做多少，使得政府在公共产品或公共服务提供方面永远拿不到高分甚至不及格。由于人生存和发展保障的资金来源与现行的经济运行体系、特别是与分配和再生产的保障体系不匹配，其对人生存和发展保障的影响需要用人的发展经济学的理论加以剖析才能说清楚。本文不打算就此展开讨论，而是着重探讨人生存和发展的保障在城市公共建设中的落实问题，以期更加深刻了解经济发展与人的生存和发展的关系。
一、城市公共建设与人生存和发展密切相关
（一）城市最伤不起的事：公共建设设施事故频发
随着网络媒体对信息的快速传播以及对社会影响力的不断扩大，城市政府因公共建设设施事故频发变得越来越不能耐受社会的批评。《中国最缺“下水道市长”》、《“落井女孩”避不开夺命井盖？》、《“井盖上的民生”不能忽视》、《别再用生命去测试下水道的良心》。2013年7月9日，中央电视台《新闻1+1》播出《雨大，风险能不能小一点？》之后，次日光明网以《北京暴雨预警细节：被下死命令城里不能死人》转发央视节目实录，用这个标题意在着力强调北京市政府对城市公共建设设施安全性的重视……这样的新闻标题，一个比一个更令人震撼！
2012年7月5日，长沙一轿车落人马路陷坑，1人死亡，3人侥幸逃生。2012年8月14日，哈尔滨行人跌进陷坑，2死2伤。2013年5月20日晚9点，深圳市龙岗区横岗街道华茂工业园一处路面塌陷，多人坠入塌陷坑，事件造成5死1伤。2013年6月17日下午5点左右，湖南省娄底市潭邵高速娄底连接线万宝镇路段发生一起道路塌陷事故，一个直径约3米的“天坑”突然出现在公路的辅道中央，一辆行驶至该处的摩托车不慎栽进了“陷阱”。2013年6月25日上午7点40分左右，常先生抱着3岁的孙女走在深圳市南山高新中二路的人行道上，正走着时，脚下的路面突然发生断裂塌陷，常先生躲闪不及，一脚踩空，爷俩一起跌入深坑。这一连串的事故，件件惊心，不夺命也要破大财。
我们很难预料，社会发展到今天，公共建设设施事故频发已经变成城市最伤不起的事。现在的城市市委书记和市长，在不断地替20年前、30年前的书记市长所埋下的祸患受过，相当地无奈！
（二）城市公共建设是一项关乎民生的事业
城市公共建设设施事故频发会引起社会的强烈震撼，是因为城市公共建设项目的好坏与民生直接相关。城市社区停水、停电、暖气断供和燃气断供，如不及早预告便会导致许多居民生活陷入困境，突然停电可能发生不可预料的安全事故，即便是有预告的断供，因时间过长而又处置不当，也容易引发公共事件。至于地陷、街道排洪时下水道井盖位移、地下热水管道破裂和地下高压电线漏电，这样的事情一旦出现，轻则会导致人们财产损失，重则伤人甚至取人性命。在某种意义上说，城市公共建设是一项关乎民生，甚至可以说是一项与城市居民性命攸关的事业。
城市政府变得越来越不能耐受社会的批评，是因为这些本该可以避免的事故，它在很多年以前就已经因为没有意识到城市公共建设本身是一项与城市居民性命攸关的事业，出于种种原因，使用了安全系数低、使用寿命不长的建设方案，埋下了严重的隐患。表面看，这些事故发生时的当地政府官员不是这些事故的直接责任者，他们是代人受过。然而，城市政府是直接对社会、对城市居民负责任的机构，它对居民所承担的责任不因政府公务人员的更替而变更。
二、城市公共建设水平取决于人对自身生存和发展保障的认识
（一）城市公共建设水平与经济发展直接相关
在经济发展与保障人生存和发展的关系中，经济基础是决定性的因素，没有经济的发展，人生存和发展的保障是难以想象的。作为保障人生存和发展最基本方面的城市公共建设，它的建设水平、保障水准的高低，与城市经济发展的水平直接相关。城市公共建设的规划、设计、材料选择、施工方案以及建筑工艺等方面的水平，受城市经济发展水平的影响。经济发展水平低的，会因资金不足而不敢对城市公共建设提出高的要求；经济发展水平高了，决策者能够从容面对城市公共建设问题，在规划、设计、材料选择、施工方案以及建筑工艺等方面会提出较高的要求。中国东部沿海城市公共建设设施一般都比中西部城市公共建设设施好，就是最好的证明。而就西部而言，一些财政收入比较好的资源型城市，因其经济实力强，它的公共建设项目的建设水平也相当高，有的甚至还超过东部沿海城市。
（二）经济发展水平不决定城市公共建设水平
虽然城市公共建设水平与经济发展直接相关，但绝不意味着经济发展水平高的城市，其公共建设的水平也相应地高。就经济发展水平而言，北京、上海、广州和深圳等大城市的经济发展水平，在中国均可以说是很高的。然而，2012年7月21日，北京的一场特大暴雨就造成数十人遇难，190万人受灾，经济损失近百亿元。2012年12月4日上午，上海市虹口区发生煤气泄漏中毒事件，导致25人中毒、2人死亡和5人重度中毒。事故原因是西安路地下煤气管道破裂导致煤气泄漏，通过下水道进入居民家中。2013年1月28日，在广州市区一处繁华的地段康王路发生了一起地面塌陷事故：在地面上出现了一个150多平方米大小、深10米的巨大空洞。2004年在康王路也发生了地陷，地陷30多平方米。近年来，广州市在这样一个区域内发生地陷灾害并不少见。粗略统计，从2008年1月18日到2013年1月28日，5年的时间内发生了5次地陷：2008年1月18日，5号地铁工程工地发生地陷；2009年7月，在6号线隧道上方也发生了一次塌陷；2009年9月，在地铁施工工地发生了下陷；2012年，也是在地铁6号线施工点附近发生了地陷。至于号称改革开放样板城市的深圳，统计到2013年6月25日，在2013年上半年不到6个月的时间内，仅较大地陷事故就发生9起（深圳新闻网）。巧合的是，2013年上半年深圳这9起较大地陷事故均与地下水管有关。以上事例表明，经济发展水平不决定城市公共建设水平。以深圳的事例而论，似乎给人一种印象：经济发展越快的城市，公共建设设施发生事故的次数越多、频率越高，对社会的影响越大。或许，经济发展较快、发展水平较高的城市，公共建设的资金投入较多、项目较大，其出现事故的次数较多和频率也相对较高。然而，为什么资金投入较多还会出现危及公共安全、甚至夺人生命的事故？这是需要反思的。
（三）对人自身生存和发展保障的认识是城市公共建设水平的决定性因素
文章开头笔者提到，现行公共管理学因依据的经济学理论存在明显缺陷，致使公共建设资金与现行生产和分配体系没有紧密联系。事实上，城市公共产品作为社会再生产保障的投入，是社会生产中极其重要的一种成本，没有被纳入社会生产成本进行核算。这样，城市公共产品生产或购买的经费落实，与城市当时当地的经济发展并不构成有机的联系，更形成不了良性互动的机制，对公共产品的生产或购买，纯粹看在任领导人的喜好。国家强调重视民生时，公共建设的投入会安排得多些，反之就少些。其实，只要我们把对人自身生存和发展的保障看作是对社会生产的保障，进而把公共产品的提供也看成是对社会生产的保障，在决定提供公共产品时心里面就会很清楚，我们要进行的公共建设项目，必定以百年大计来要求，它的成本分摊要以50年、100年甚至更长的时间来确定。这就是说，城市公共建设水平的决定，不是以计划当时的经济水平为依据，要以城市公共建设项目的安全使用年限为依据。安全使用年限一到，必须及时按照新的安全使用标准进行更新改造。只有这样，城市公共建设设施才不会发生事故。而要以城市公共建设项目的安全使用年限为依据确定城市公共建设水平，必须对人自身生存和发展的保障有充分的认识。
三、城市公共建设对人生存和发展的保障重在落实
（一）城市公共建设对人生存和发展的保障是一件实践性很强的事情
由于现行城市公共管理学对政府提供公共产品或公共服务的资金来源不做进一步深究，也就误导了城市管理者，让他们误以为城市公共产品和公共服务与经济发展不共生于一个相互联系、相互制约的经济体，以为政府提供公共产品和公共服务无关社会生产和分配的结合，经济发展水平高才是保障城市政府提供好的公共产品和公共服务的可靠基础。前面我们已经阐明，经济发展水平高并不等同于可以提供高水平的公共产品和公共服务。有好的经济基础，只是有条件提供好的公共产品和好的公共服务，如果决策者对城市公共建设与人生存和发展保障的关系没有正确的认识，其所提供的公共产品或公共服务就不可能是优质的、安全的和长寿的。北京、上海、广州和深圳等经济发展水平高的大城市公共建设设施照样事故频发就是最好的例证。
由此可见，城市公共建设与人生存和发展的保障不仅需要我们从理论上加以深刻认识，事实上，它是一件实践性很强的事情，这一点更重要，需要城市公共建设的规划设计者、城市公共建设的决策者、城市公共建设的建设者（包括建设材料供应商）、城市公共建设的管理者和城市公共建设的使用受益者同心协力才能做好。
（二）要在现实生产、生活过程中落实城市公共建设对人生存和发展的保障
通过一些媒体，我们经常发现许多假借提供公共产品或公共服务的名义，肆意挥霍本就很难筹措到的城市公共建设资金的事例。如修建豪华、超大广场，建设花里胡哨的城市雕塑，花费巨资引种名贵树木，不同的部门轮番给城市道路开膛破肚……所有这些，都脱离了城市公共建设是要对人生存和发展进行保障的正道。造成这样的原因除了服务和保障意识不到位外，更重要的是城市公共建设行为规范不健全，特别是对于公共产品或公共服务的提供不能通盘、长远考虑。比如，对于一些暂时、突发的公共设施事故的维修，需要对街道（有时是刚验收通过投入使用）进行开膛破肚才可以施工，管理部门看似无奈，实则是由于当初在项目规划设计甚至决定立项过程中，科学管理的意见不被规划、设计和决策者重视，甚至连发表意见的机会都没有。要是规定所有的公共设施必须确保50年或100年不出重大问题，地下管网必须做到50年或100年不用对城市道路开膛破肚，建设项目所使用的材料、施工工艺就得按照寿命50年或100年来选用，设计方案就得考虑50年或100年不用对城市道路进行开膛破肚也能进行维修养护，以确保地下管网运行正常。如果明文规定所有的公共建设项目都必须按照50年或100年安全实用的标准建设，做不到的要追究行政责任乃至刑事责任，豪华超大广场、花里胡哨的雕塑和巨资引种名贵树木这样的假公需、假民生项目就很难进入城市公共建设项目名单。
诚然，要规范城市公共建设行为，还应从人的生存和发展与经济发展的关系来着手，只有这样才能使城市公共建设对人生存和发展的保障在现实生产、生活过程中得到落实。也只有这样，城市居民才不会对避不开的夺命井盖谈之色变，才不会用生命去测试下水道的良心，也才不用时刻担心地陷对自己的伤害。
四、超前建设是保障人生存和发展的基本要求
（一）城市公共建设必须是长寿、耐用以及长久安全的产品
从上文的阐述我们不难看出，城市公共建设作为政府向居民提供的公共产品或公共服务，它首先必须是实用的，即有很高的使用价值；其次就是它必须做到保证长久安全。城市公共建设的特点是，一旦建成投入使用，它就不应该经常大修大补，更不应该使用没有多久就因存在危险而停止使用。正如前面指出的那样，城市公共建设关乎民生福祉，一些设施如下水道井盖、地下高压电线、地下煤气管网和地下热水管，一旦出了问题，对城市居民来说性命攸关。我们不能武断地要求公共设施不能出任何问题，但我们可以要求它选择用最好的设计方案，用最可靠的材料、用最好的工艺来做，尽量少出问题，只出小的问题，出问题有预警，就算出了问题也不至于危及生命。
（二）长久安全地保障人生存和发展的要求往往会超前于经济发展水平
一些人往往会拿从实际出发、不超前于经济发展水平提供公共产品或公共服务来搪塞，作为不愿意提供安全的公共产品或公共服务的理由，更拿这种说辞来逃避应负的责任。无论从哪个角度来看，处理好当前经济发展水平与确保今后相当长时间内公共产品或公共服务能够安全使用，都是政府提供公共产品或公共服务时必须做到的事。2012年还在使用的地下排水系统，无论建于何年何月，它都在客观上要求当时的规划、设计、施工乃至于后期管理，必须确保2012年使用不会出现安全事故。因此，无论北京市在以前经济发展水平如何低，都不是造成7·21事件数十人命丧城市洪水、190万人受灾、损失100亿元的理由，更不能因此逃脱责任。试想，你在商场买了一件衣服，没出什么意外，第二天就烂了。厂商说这是很多年前设计的服装，在半年前就生产出来了，你现在穿不了很正常。你该作何感想？当然，你肯定说厂商得负责任，而且有关部门肯定支持你维权。那么，城市公共产品和公共服务呢？你30年前向居民提供的，难道要让居民回到30年前去使用吗？由此可见，如果你要在30年后还让居民使用你所提供的公共产品，这个产品必须考虑30年后能够安全使用。这也是长久安全地保障人生存和发展的要求所决定的，它不是能不能超前于经济发展水平的问题，是必须为将来的使用安全考虑。实际上，如果我们要建一栋保证能够使用200年还安全的房子与建一栋只保证10年以内能够安全使用的房子，投入的资金是不一样的。在这个意义上说，它不是超前于经济发展水平的问题，而是确保安全使用年限的问题。能够做到什么程度，就按照这个程度去做，实事求是，这是任何人都可以做到的。如果政府不愿保证一个公共产品在30年以后还安全使用，政府就不能决定提供一个在30年以后还要使用的公共产品。政府这样做了，就是失职。对于一个到了安全使用年限应该更新改造的公共产品，如果政府不进行更新改造以确保其安全使用，政府就必须对这个过了安全使用年限还在使用的公共产品承担责任。
（三）只有超前设想、超前设计、超前建设才能使城市公共建设起到保障人生存和发展的作用
从一定意义上说，政府提供公共产品或公共服务是为后人造福的。既然是为后人造福，这种行为就具有超前性。它就要求这个公共产品或公共服务+不但要让当时的公共产品或公共服务能够满足当时的公共需求，还要能够满足其安全使用年限内的公共需求。公共产品和公共服务安全使用年限越长，对提供公共产品或公共服务的政府来说，要求就越高、越苛刻。城市公共建设往往是使用时间比较长的，对于城市地下排水系统而言，30年、50年应该说都不算长，100年以上还在安全使用的，在经济发达国家是普遍存在的现象。因此，城市公共建设必须超前设想、超前设计和超前建设。只有超前设想、超前设计、超前建设，才能使城市公共建设起到保障人生存和发展的作用。对于中国来说，城市快速发展是一件好事，但是否被看好还要以城市建设、尤其是地下输排系统是否能够做到长期确保使用安全和不妨碍城市生产和生活。
五、制度和品质是城市公共建设保障人生存和发展的关键
城市公共建设保障人生存和发展，涉及方方面面。实践中，特别是在城市公共建设设施事故原因的调查、事故处理以及由此引发的一系列预警问题、防范问题，都会集中于协调的困难，而协调的困难表面上看是各自为政、政出多门，最终导致行政管理无效率，究其原因，还是没有统一的行为规范和制度标准。实际上，城市公共建设是否能够真正起到保障人生存和发展的作用，最为关键的是城市公共建设的制度保障和城市公共建设的品质保障。
（一）城市公共建设对人生存和发展的制度保障
1 城市公共建设项目规划、论证和决策的制度保障。这一层面的制度保障，属于项目立项阶段的保障。它主要体现在对公共建设项目的前期调研、意见征询、项目方案的提出、项目的论证以及决策过程，都有需要严格遵循的规章制度。这些规章制度必须着重强调城市公共建设对人生存和发展保障的理念，以保障人的生存和发展为指导思想。另外，这些规章制度中还包括对相关公共建设项目规划、论证和决策过程的监督、执行以及责任追究的具体内容。
2 城市公共建设项目设计、施工和施工监督管理的制度保障。这一层面的制度保障，是项目实施阶段的保障。它是在项目规划、论证和决策制度保障的基础上对人生存和发展的进一步保障。公共建设项目的超前性，安全使用年限以及为保证该安全使用年限所要达到的材料、技术、工艺要求或指标，公共建设产成品的质量指标，安全性能等都要有明确的规定。其别重要的是，城市公共建设项目设计、施工和施工监督的承担者，包括单位法人和相应的责任人，必须对其所设计、施工或监督施工的城市公共建设项目在安全使用年限内的安全使用承担终身责任。城市公共建设项目安全使用年限届满，该公共建设项目还要继续使用的，原设计、施工和监督施工单位和相应责任人可以免责，其责任转由继续使用的决定者承担。经过更新改造继续使用的城市公共建设项目，由新的设计、施工和施工监督单位承担安全使用责任。在安全使用期限内，根据城市公共建设需要对公共建设设施进行破拆接入的，该破拆接入工程的安全使用责任，由破拆接入的设计、施工和施工监督单位承担。因原公共建设项目的缺陷需要破拆接人的，原设计单位需要对该缺陷提出免责说明（如按当时的已有技术无法预见），否则按其造成的损失承担相应责任。理论上，设计、施工和施工监督单位的责任是相互关联的，但如果因施工的实际情况发生变化或出现不可预见的条件更改，变更设计必须由原设计单位具体实施；施工过程根据实际情况变化改变施工方法或变更工艺的，必须征得施工监督单位的同意；这种情况下，城市公共建设项目安全使用的责任承担，由原设计、施工和施工监督单位协调分配。实际上，城市公共建设项目的安全使用，最为关键的是项目设计、施工和施工监督的制度保障。
3 城市公共建设设施日常管理和使用的制度保障。这一层面的制度保障，需要以上面两方面的制度保障为基础。它决定着城市公共建设对人生存和发展制度保障的好坏，也就决定着城市政府提供公共产品和公共服务的好坏。这方面的制度保障，一方面需要与城市公共建设项目设计、施工和施工监督管理的制度进行衔接，另一方面，要根据实际情况对人的生存和发展实施有效的保障。另外，还要留有余地来应对突况。
（二）城市公共建设对人生存和发展的品质保障
1 城市公共建设项目规划、论证和决策依据的品质保障。城市公共建设的品质保障，要从项目规划、论证和决策依据的品质开始着手，这应该说是符合事物发展规律的。然而，在实际工作中，项目规划、论证和决策依据的品质被忽视的情况，连业外人士都觉得不可思议。在一次会议中，笔者遇到过一个课题组提出要在某县建设一个工业污水处理项目，该课题组由省级知名专家和该县环保部门工作人员组成。课题组提出建设该污水处理项目的理由中，有一组数据是：该县每个纸厂日产原纸3吨，每吨原纸用水500吨，项目周边有纸厂120多家，年排放造纸污水5000万吨以上。课题组提出项目的依据中，隐藏了一些显而易见却不能忽视的情况。（1）按每吨原纸用水500吨计算，该县没有一家再生纸厂能够生存，原因是光买水的钱都付不起，成本太高；如果再加上支付排污水的费用，就更不可想象了。（2）用原木造纸，按传统技术，每吨纸浆（折干）耗水400吨。（3）该县的造纸厂都是小型再生纸加工厂，原料主要是印刷厂的纸边和旧书报，即没有一家需要对原浆进行蒸煮的工厂，很多厂日用水不足百吨，排水就更少；一些对抄纸毛布要求不高的厂，排水极少。（4）该县某镇当时有造纸厂72家，而该镇有一个丰水年份蓄水6000万吨左右的水库，是当地生产和生活主要水源，没有一家纸厂直接从水库取水。这样看来，某县污水处理项目依据的材料，品质是有问题的，如果依据这样的材料立项投入资金建设，后果不堪设想。这些情况摆出来之后，县委县政府领导和课题组负责人都很吃惊。这个例子说明，规划、论证和决策依据的品质问题，对于城市公共建设项目来说至关重要。使用品质差的材料作决策依据，政府提供给社会的公共建设项目只能是伪劣产品，终究害人也害自己。
2 城市公共建设项目设计、材料选择、施工工艺和施工监管依据的品质保障。关于城市公共建设项目设计、材料选择、施工丁艺和施工监管依据，国家相关部门应该说是制定有的。但为什么这么多的标准、这么多的依据，却阻挡不了井盖吃人、地陷夺命和用生命测试下水道的良心这样的事件屡屡发生？原因在于，这些标准、这些依据对于人的关注、对于人的生存和发展与经济发展关系的认识是远远不够的，或许它们应该更关注技术规程、技术规范，但这些技术规程、技术规范所体现着的对人的安全保障，没有被重视。例如，除去地质问题引起之外，许多或者几乎所有的地陷事故都与地下排水管渗漏、损坏和位移有关，但现有的技术规程或技术规范却对其束手无策。这就表明，城市公共建设项目设计、材料选择、施工工艺和施工监管依据的品质存在严重问题。如果能够让城市公共建设对人生存和发展的品质保障成为核心，作为城市公共建设项目设计、材料选择、施工工艺和施工监管的指导思想，项目设计、材料选择、施工工艺和施工监管依据的内容就会以人为中心、以对人生存和发展的品质保障为中心。唯其如是，城市公共建设事故造成的悲剧才不会发生，城市公共建设事故才不会总是困扰着城市的发展。
3 城市公共建设项目设计、施工和施工监督管理团队及人员的品质保障。对于城市公共建设项目，在现实中至今未被专业人士、更别奢谈社会公众会了解的一个极为关键的问题，即公共建设设施的安全使用年限问题，没有作为硬性规定来对项目设计、项目施工和项目施工监督进行要求。因此，对城市公共建设项目的验收及投入使用，只有即时标准，没有延时安全使用标准。为了降低成本，或者受制。于业主资金投入，设计单位、施工单位可以不考虑公共建设项目长期使用的安全保障。这就是时下我国许多设计、施丁和监理单位资质审查形同虚设，与建设工程质量之间缺乏紧密联系，致使一些大桥没有建成就垮塌、一些项目刚投入使用就不得不停止的根本原因。
城市公共建设项目能够确保在一定时期内安全使用，需要怎样的设计方案、要有什么样的技术支持、选择什么样的材料和在施工中注意些什么，一个合格的设计人员完全具备这样的知识。但这要通过相应的制度安排来确保有品质的人员参与城市公共建设项目设计、施工和施工监督。如果制度不做这样的要求，那些不合格的设计、施工和施工监督人员就会参与到城市公共建设项目中来，并通过看似“公平的竞争”，以“劣币驱逐良币”的形式，使那些本来合格的设计、施工和施工监督人员为了活路，变得不合格。
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