【关键词】土地利用总体规划；存在问题；对策
土地是人类赖以生存和发展的根本，也是安邦立国之基。中国人多地少，耕地资源匮乏。有限的土地资源供给与日益增长的土地需求之间的矛盾长期存在。近年来，土地利用总体规划的实施，对保障国家粮食安全，促进集约节约用地，优化配置土地资源，促进经济社会持续、稳定、健康发展做出了重大贡献。但是，作为协调各行业、各部门经济活动综合平台的土地规划还存在着诸多问题需要及时解决，以保障土地规划的作用充分发挥。
1 土地利用总体规划的概念
土地利用总体规划是在一定区域内，依据国民经济计划、社会发展计划和国家经济社会可持续发展的要求，以及因地制宜的原则，运用土地利用方面的专业知识对土地的开发、利用、治理、保护在空间上和时间上所做的总体安排和总体布局，是国家实行土地用途管制的重要基础。亦即以区域内全部的土地为对象，对土地利用、开发、整治和保护等方面所做的统筹安排[1]。
2 土地利用总体规划中存在问题
2.1 土地利用总体规划的法律地位不高
土地规划是政府进行土地宏观管理，合理配置土地资源的重要手段。土地利用总体规划的法律地位没有得到应有尊重。从规划的实施情况来看，各地规划指标被提前突破、先用地后规划、违反规划和随意修改规划的现象时有发生，认为规划就是“纸上画画，墙上挂挂”[2]。这与一些地方领导规划意识薄弱，依法行政观念不强，轻视土地利用总体规划的法律地位，忽视土地利用总体规划作为法律的严肃性有一定关系。
2.2 公众参与意识薄弱
在土地规划中，公众参与积极性不高[3]。究其原因，其一是政府没有像其他发达国家政府一样为公众提供充分的参与机会和条件，其二是公众对自身知识或者专业理念持有怀疑态度，从而导致参与意识淡薄、参与气氛不高涨。其三是公众误认为土地规划是国家或者政府层面上的事情，与自己毫不相干，因而持一种“事不关己，高高挂起”的态度和心理，从而降低参与的积极性。
2.3 土地利用总体规划与城市规划关系不清，协调不好
土地利用总体规划本身存在可操作性不强的问题。在实际的操作中，土地利用总体规划跟随城市规划走的现象较为普遍。比如，往往都是编制了城市规划之后，按照城市规划确定的用地规模和布局再来编制土地利用总体规划[4]，致使土地利用总体规划与城市规划关系理不顺、理不清。与此同时，各地都把经济发展放在首位，势必会导致农用地的转换，保护耕地这一“基本国策”将屈从于地方政府的局部利益。致使建设与粮食难以保持平衡。
3 对策建议
3.1 加强立法，严格执法
抓紧出台《土地规划法》，并将其作为一部与《民法》、《刑法》等具有相同威慑力的法律固定下来。及时研究相关配套的法律法规，从而使整个土地规划法律制度体系完整、层次分明，结构严谨、内部协调、体例科学[5]。真正做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究，对违法现象毫不姑息，提高违法成本，进而形成完善的执法监督体系，完整的反馈机制。目的在于通过法律法规的形式约束、引导、影响地方的土地利用及规划管理。
3.2 提高公众参与度
土地利用总体规划不只是国家和地方政府的重大决策，它的执行也与每个老百姓息息相关。根据我国的具体国情，完全效仿美国、英国等发达国家的公众参与制度也不大现实[6]。但从社会的发展、社会的公平角度出发，我们需要民主的科学的进行土地利用，在制定、修改、实施土地规划的整个过程中提高公众参与度，建立完善的公众参与、监督渠道和环境，保证土地规划接地气，有人气，顺利实现规划目标。
3.3 理顺两规关系，加强两规之间的衔接，建立部门协调联动机制
土地利用总体规划是对整个区域的规划，城市规划是土地规划的一部分。从规划范围的角度来看，两者是面与点、整体与局部的关系[7]。土地规划和城市规划均服务于城市建设发展，只有做好两个规划的有机结合，才能促进城市持续、健康、快速发展。要使两规协调一致，可在城市总体规划中进一步强化土地资源的重要性，以土地资源的可持续利用作为城市可持续发展的基础，建立立体的土地利用观。土地利用总体规划在强调“一要吃饭，二要建设”的前提下，也要强调发展是硬道理，加快实现现代化的战略目标。解决吃饭问题需要保护耕地，但更需要通过经济的整体发展，尤其是农业科技的发展来根本解决吃饭问题。因此，只有做好土地管理部门与城市规划管理部门之间的有效衔接，及时进行沟通交流，使两规在指导思想、规划图件、基础数据等进行相互衔接，建立土地规划与城市规划相互结合、相互支持的联动机制，才能保证土地利用总体规划的全面实施和城市发展的用地需求[8]，从而形成互利共赢、互补协调的格局。
4 总结
通过分析可知，只有提高土地利用总体规划的法律地位，真正将规划当成法律，规划的编制、审批、实施都按照法律进行。并在规划的编制过程中鼓励倡导公众积极参与规划编制，为公众提供合适的渠道和机会，进而提高公众的参与度和规划的透明度。还要理清土地利用总体规划和城市规划两者之间的关系，加强土地管理部门和城市规划部门之间的协调与联动，才能最终实现土地利用总体规划的目标。
【参考文献】
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关键词:地域性认同；土地利用规划模式；公共参与人际关系；反思
中图分类号:TU984 文献标识码:A 文章编号:1672-3791(2016)01(b)-0075-02
在全面推进城镇化建设步伐、打造现代化城市的过程中,土地利用的原有格局因此而被改变,人们所居住的环境也随之发生了变化,在此背景下,对于区域下所居住的人群而言,其自身对地方的认同感也逐渐发生了变化,由此可以看出,土地利用在此过程中改变了人地关系。而对于土地利用规划工作的开展而言,则就需要基于地域性认同理论下,从社会建构主义角度出发,以实现对人地关系的深化研究,进而基于这一关系来实现土地利用规划模式的搭建,为当前该项工作的开展提供新的方法与出路。
1相关理论概述
1.1社会建构论
该理论的核心思想则是指人类自身在人类社会中进行实践创造与维持社会现实,认为人类对社会的认识是处于动态变化状态下的,而在社会互动过程中,人们在不断认识与发现中实现对现实世界的建构。而在人们建构世界的过程中,也促使人本身具备了价值,同时也呈现出了相应的目的性,进而实现对自我的社会性建构。基于该理论下,所强调的是要立足于社会这一宏观角度下,实现对人、人类社会以及人与社会间所存在关系的认识。地域则是在社会建构过程中随之形成的,且基于人地交互来构建出该地域内的人对这一地域的认同,而这一认同中渗透出了这一地域人的认知、价值观以及目的性等,也是借助人地交互来构建自身的认同。而地域性认同最为突出的特征便是隶属于动态变化过程,并且呈现出了竞争性、背景性等特点。
1.2地域性认同理论
基于该理论下,其对人地关系整合主要体现在地域性认同内涵本身具备双重性,同时,在构成元素的主观与客观上具有包容性。具体而言,所谓的内涵具有双重性指的是:地方的地域性认同以及人的地域性认同而地域性与地域意识间存在着辩证统一的关系;构成元素的主客观包容性,指的是在研究地区的地域性认同以及居民的地域性认同过程中,都要将外部客观因素与内部的主观进行综合考虑,其中的外部客观因素指的是对居民的外表以及行为等因素进行观察与分析,而内部主观因素主要是从主观情感联系等进行分析。
2基于地域认同的土地利用规划模式的反思
2.1自下而上与自上而下土地利用规划模式
关于土地利用规划模式,其可具体细化为自下而上、自上而下两种模式。其中的自上而下多表现在封闭式利用规划层面。这种规划模式下,规划者通常忽视对民众需求的具体考虑,更侧重于从自身意愿假设角度出发,认为自身的理论经验观念与民众意见相比,具有明显的科学性特征。尽管较多学者在研究中提出将“弹性”引入实际规化工作中,尽可能使规划中的不确定性因素得以解决,但所取得成效仍微乎其微。以城市土地利用规划为例,较多规划决策者多认为自身的规划决策能够为公众创造良好环境,但有抵制行为存在时,会将这些行为动机界定在“自私自利”层面,更注重对反对者意见进行削弱。由此可见,这种“自上而下”模式,极大程度上造成规划者、群众之间决裂,应采取相应的完善策略。而对于“自下而上”模式,其又可被叫作公开式规划,主要强调规划过程中有民众参与其中,可使政府得到群众更多的支持。但这种方式应用下也存在一定弊端,如耗时过长、规划过程繁缛等,所以如何保证规划决策与群众意见相协调,成为现行土地规划工作中需考虑的主要问题。
2.2地域性认同效应
地域性认同,对于土地合理利用规划可起到突出的作用。较多区域在土地利用规划过程中,往往忽视地域形态、社会空间意识等内容,最终提出的空间规划方案很难得到群众认可,究其原因在于忽视地域性认同机理。需注意的是,在地域环境下,不同社会群体由于在动机、态度与知识结构上不同,所以其对地域的感知也存在一定差异。因此,实际进行土地利用规划中,完全可将地域性认同作为有效管理策略,可使区域群众积极性得以调动,这样在区域中有地域性意识存在下,能够将更多资源如劳动力、投资商吸引其中,而缺少地域性认同,将面临资源外流问题。
2.3基于土地认同的土地利用规划模式
在土地认同机理引导下,具体规划利用土地中,可考虑采取三方面的措施。第一,将自下而上、自上而下模式进行结合。这种模式下强调在合理规划政策指导下,鼓励群众参与其中,可通过对群众意见的收集与分析,在此基础上与政策内容相结合,同时注意做到与统筹城乡发展要求相适应,以此提升土地规划利用有效性。第二,多重空间尺度。其强调以地域性认同理论为指导,结合所有社会主体地域性认同,包括个体、社会组织、用地单位以及政府等,有利于统筹土地利用。第三,结合过程与质量。规划过程中可考虑在具体的编制、论证与实施等方面进行强化,且保证最终的规划结果能够兼顾各方利益,满足规划长效实施要求。
3结语
综上,基于地域认同理论下,对土地利用规划工作而言,则能够借助这一理论基础,通过对自上而下以及自下而上土地利用模式的分析与反思,结合地域性认同效应来实现基于该理论下土地利用规划模式的创新搭建。通过这一全新方法的运用,能够为该项工作的开展提供新方法,基于人地关系角度下对土地利用规划工作来实现科学开展,以确保在进一步提升该项工作质量的基础上,为提升土地资源利用率、实现土地资源的优化配置以促进城市化建设发展步伐奠定基础。
参考文献
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关键词：土地规划；农业；策略分析
Abstract: With the economic development of our country, city of the process has been accelerated. This makes people focus on agricultural land planning in our country has been improved, but the face of the agricultural land resources and reduce the damage, it is important to strengthen the agricultural land planning in China. Based on the current situation of agricultural land planning in China, analyzes the existing problems, aiming at these problems, put forward the scientific and operational recommendations.
Key words: land use planning; agriculture; strategy analysis
中图分类号：F301.23文献标识码A 文章编号
随着我国市场经济的不断发展，城乡一体化进程也在不断的加快，这在一定程度上也加快了我国农村工业化的步伐。众所周知，我国是一个农业大国，因此关于农业土地规划的相关问题就显得十分突出。良好的农业土地规划不仅能为广大的中华人民带来充足的粮食，也会对农村社会的稳定、农业经济效益的提高做出巨大贡献。近几年来，我国一直提倡走可持续发展道路，对于农业发展也不例外。对农业土地的有效开发利用，加强相关的保护措施，制定科学的规划，这些均对我国农业土地管理具有重大意义。
1、关于我国农业土地规划的问题
1.1没有建立较为完善的农业土地利用规划制度
目前我国的土地利用规划主要分为总体规划、详细规划和专项规划。就目前一些农业土地规划来看，总体规划对于农业土地规划来说的重要程度过大。在具体的实施过程中，总体规划比专项规划以及详细规划更具有强制性。忽略了详细规划以及专项规划的意义。从某种程度上来讲，一些地区仅仅是把详细规划以及专项规划当作是总体规划的补充说明。
由于我国地大物博，使得政府的管理级别设置较多，这就容易造成各个级别的管理人员对农业土地规划的核心职责分工不够明确。我国现行的土地规划体系设置的总体规划是五级，但每一级的控制指标和口径基本上是一样的，从上一级传达到下一级时，一般都是将土地规划进行简单的传达，没有根据当地的具体情况进行分析，制定出符合当地情况的明细条文规划。
1.2管理人员缺乏必备的专业知识
在具体的实施当中，县乡两级的国土管理部门主要负责的是农村农业土地利用规划以及管理，但在编制以及实施时由于相关的一些制度，还涉及到县级规划管理的一些部门，这就使得乡镇农村农业土地利用规划和计划编制实施的监管力度不到位，没有具体的工作人员对其负责。由于土地规划管理人员的专业知识不足，往往对于土地规划仅停留在文件的传达，并不能将文件上的内容落实到实处。
1.3信息化在规划管理中区域差异较大众所周知，我国的农业主要分布在我国的村镇。而由于我国一些经济条件和技术方面上的制约，使得村镇的信息化程度远不如一些城市的信息化建设。在相关的组织建设、专业人员数量、项目资金以及硬件设施的配备方面都有所体现。这就使得村镇的农业土地规划的信息化建设仅仅停留在现有的农业土地数据库的内容上，使得信息与实际情况发生一些不符，容易在制定相关政策上发生偏差。
我国地区发展差异较大，导致土地利用规划信息化建设发展也存在一定程度上的不平衡。不同地貌条件地区的农村土地利用规划及管理信息化建设呈现不同水平，西部地区农业土地信息化水平明显低于南方发达地区，使得西部地区农业土地规划的相关工作不能有效的利用科学信息技术进行较为科学的技术指导。2、针对我国农村土地规划管理的相关策略2.1完善已有的土地规划管理体系众所周知，严格的土地管制制度和专业的规划人员是保证制定合理的土地规划管理能否实施的直接因素。这就意味着，提高规划人员的整体素质水平，对农业土地得到合理充分的利用具有十分重要的意义。保证规划人员具有一定的专业知识水平，能够满足相关工作需要，能够从宏观以及微观出发制定出符合当地特点的农业土地规划。
在地方制定相关的农业土地规划的同时，也应该处理好规划和经济发展的关系。不能因为农村发展地方工业经济以及其他经济利益较大的项目而大量占用耕地土地。要做到统筹兼顾，在不影响农民经济收入的前提下转变土地利用类型，做好规划。农业土地规划体系建设是一个较为复杂的工作，相关部门应保证管理人员的工作能力，完善当地的农业土地规划制度，对农业耕地进行严格保护。
2.2加强农业土地的整理工作经济的不断发展加速了城市化建设，从而城乡一体化的建设步伐也大大提升，这就造成了对一部分农业土地的占用。当地应该加强土地整理的相关工作，使得当地能够维持农村农用地总量的基本平衡。一些地区的土地因为种种原因而被破坏或闲置，当地相关部门应该加强对这些土地的维护工作，使之能够为民所用，发挥其应有的价值，这样不仅能够增加土地的使用效率，同时也能够提高土地产出率，给当地农民带来经济利益。
加强土地整理的工作还能对农村生态环境的改善做出一定的贡献。随着我国农业集约化，规模化进程加快，一些环境污染问题越来越受到人们的关注，通过土地整理工作，不仅能够在一定程度上降低农业废弃物的直接污染，还对农业生态稳定，减少水土流失等做出一定的贡献。2.3 加强农业土地规划的协调与衔接工作
由于我国各级规划编制的一些制约，土地规划的制定一般是自上而下进行执行，区域规划、行业规划以及其它的专项规划隶属不同的主管部门，没有一个权威机构进行有效的统筹规划，导致规划间不协调和不衔接，严重削弱了规划的整体功能，使得制定的农业土地规划不能发挥其应该起到的作用。所以当地相关部门在制定农业土地规划政策时，因注重相关政策之间的衔接，以防止规划间脱节，充分实现各规划间的协调。2.4 确保当地农民经济利益
随着中国经济的不断发展，市场经济已经对资源的配置进行了无形的分配。而中国的一些工业将厂址选在农村，对当地的农用土地进行非法占用，不仅对农民的居住环境造成影响，也在一定程度上对农民的经济利益造成了损害。相关机构应该改革现存的政府强制征地的法律体制，严格制定规划出征地范围，使农村建设用地市场化，在发展当地经济的同时推动建设城乡统一的土地市场机制。
但是，如果政府对新增城市土地的使用以及农业用地转换为市场用地具有绝对的决定权，那么强制性的土地征用现象就会不可避免的存在，这也就会对农民自身的利益造成伤害。因此，需要采取措施减少政府对农业用地转换为市场用地的垄断，同时完善征地补偿机制，保障农民合法权益。
3、总结
随着人们对于农业的关注持续增加，农业土地规划的相关问题显得十分重要。良好的农业土地规划不仅能为广大的中华人民带来充足的粮食，也会对农村社会的稳定、提高农业经济效益做出巨大的贡献。对农业土地的有效开发利用，加强相关的保护措施，制定科学的规划，这些均对我国农业土地管理具有重大意义。相关部门要想我国的农业土地规划达到其应展现的作用，不仅要完善农村土地管理体系，还应该加大对农业土地监督力度和土地合理利用宣传力度，改革土地收益制度等，只有这样，才能从根本上解决我国现阶段农业土地规划存在的问题。
参考文献：
[1]肖建鹏、刘少华，浅析农村土地管理的现状［J］.现代物业，2010.5.
一、加强领导，保障依法行政工作顺利推进
1、调整领导机构
为了加强对依法行政工作的领导，推进依法行政规划全面实施，调整充实依法行政领导小组成员及办事机构人员，组长由兼任（），副组长由兼任（）成员为：
办事机构设在局法规监察股，同志兼办公室主任。其办公室成员为：
2、加强机构、队伍建设
对本工作计划、依法行政工作的组织，主要抓、负总责，分管靠上抓，一岗双责，做到依法行政工作与工作同部署，同检查，一级抓一级、层层抓的工作格局。成立依法行政工作的办事机构，组织和本机关及下级国土资源管理依法行政的工作；各职能机构在依法行政工作中的职责，把规划的工作任务分解到人、分解到月，认真进行考核，奖罚分明。
3、纳入目标任务，制定工作计划，加强工作检查，年终总结
各级要制定切实可行的工作计划。继续落实市局依法行政工作领导小组及办公室工作制度，推进依法行政中的统筹规划、综合协调和组织联络工作，年初，起草下发了成都市国土资源系统2010年度依法行政工作要点，对全年的工作及时进行部署，年中，按照工作目标任务进行阶段性督促检查，树立先进经验及时推广。年底，由各县市局均汇报全年工作情况，总结工作经验教训，进一步推进依法行政工作有条不紊地深入开展。
二、完善规范性文件制定管理工作
1、加强土地问题研究，积极制定国土资源管理规范性文件
根据《四川省行政机关规范性文件管理规定》的要求，建立和完善规范性文件的法律审核制度，制订的规范性文件在报送同级政府法制部门进行合法性审查前，由本部门的法制工作机构进行审核把关，确保行政决策符合法律规定，防止越权决策。并定期对规范性文件的执行效果进行评估。
2、贯彻166号令(文件见参考资料)，依法制定规范性文件
3、加强规范性文件管理，提高透明度
根据省人民政府办公厅《关于加强规范性文件管理的通知》的要求，对以前厅发规范性文件进行了清理，确定了个待处理文件，废止件，建议纳入修改计划的件，对现行有效的规范性文件均在市局门户网站上予以公开。并按照国土资源部办公厅有关通知要求，对年月日以前公布的、现行有效的相关法律、法规、规章、规范性文件逐一清理，并按时提交了清理工作报告，将目录在市局门户网站上公开。
三、行政决策机制
（一）集体决策制度
继续落实集体决策制度，我厅重大项目立项、部门预算、重要改革方案等重大事项，必须都由局务会讨论决定。集体研究，集体决策。
（二）内部会审制度
县级以上国土资源管理部门要完成本部门会审办法的制定或者修订工作，将建设项目用地预审、农用地转用和土地征收审查、国有土地使用权出让、划拨用地审批、临时用地审批、宅基地审批、探矿权采矿权审批、土地开发整理项目安排等行政许可、公共资源的分配全部纳入会审范围。进一步完善会审程序，明确会审责任，提高会审效果。坚决纠正把会审制度形式化，利用会审制度淡化和规避责任的现象。
（三）听证制度
国土资源听证制度。《国土资源听证规定》的要求，健全和国土资源听证规定，全市各级国土资源管理都要听证制度。对更新城市基准地价，修编土地总体规划及国土资源专项规划、拟定区域性征地补偿标准等与利益密切的决策，应当向社会公开征求意见；拟定征地补偿安置方案、国有土地使用权和探矿权、采矿权许可重大行政处罚等涉及切身利益的，书面告知当事人有听证的权利，并依当事人申请组织听证，意见。
（四）责任追究制度
建立凡工作人员违反首问责任制、限时办结制，不履行或不正确履行岗位职责，以至于影响我局形象，贻误各级交办的工作或者损害服务对象的合法权益等行为予以追究的制度。
四、规范行政执法
（一）执法监督检查、案卷评查
树立程序正义理念，保证程序的公正到位，切实强化各项行政行为的监督检查，确保在具体行政行为中依法办事，按规定程序操作；量化行政执法标准，特别是减少自由裁量权，严防行政违法行为的发生；落实市局有关案卷建立规定，并对本局范围内行政执法案卷质量进行自查。行政执法案卷质量检查的主要内容包括：统一受理、一次性告知、决定送达以及申请材料、层级审查、听证等资料是否归档齐全；填写内容是否完整正确、签字盖章是否符合要求、复印件是否与原件核对、申请人委托手续是否齐全；是否存在擅自更改、变造案卷内容等违法行为；行政执法案卷的整理、归档、保管工作是否符合要求。
（二）行政复议
认真做好行政复议、行政诉讼案件的应诉工作，配合市局和区委、区政府涉及分局工作内容的行政复议、行政诉讼案件应诉工作。围绕市局和区委、区政府有关依法行政的要求，高度重视，列入考核，切实做好依法行政工作。做到工作中加强与综合科的沟通联系，并对相关部门（单位）的依法行政工作进行监督和指导。认真做好依法行政工作，严格落实各项要求，做到程序到位、实体合法，确保行政诉讼不败诉。
（三）行政调解
把加强行政调解、排查调处矛盾纠纷贯穿于做好维稳工作的全过程，纳入全局工作，实行目标考核，以做好行政调解工作来加快推动大调解体系的建立。依靠各方面的力量齐抓共管，着力强化行政调解的职能作用，积极运用行政调解机制排查化解矛盾纠纷，建立健全调解制度，制定行政调解程序，明确行政调解职责，规范行政调解行为。要坚持调解优先、自愿平等、公平公正、依法调解的原则，增强调解技能，灵活调解方法，提高调解成功率。加大矛盾纠纷排查化解力度，变被动为主动，切实把问题解决在基层、内部、萌芽状态，从源头上预防、减少重复越级上访和不稳定因素，防止因国土资源部门引发重大，着力促进社会和谐稳定。
（四）专项治理
1、土地市场动态监测系统建设，加强土地出让监管。认真做好土地使用权监管工作，对各地的土地出让审批项目逐项进行清理。2、结合新一轮规划修编，加强国土资源规划管理。省级土地利用总体规划、矿产资源规划均首批通过国家批准，市、县级规划全面进入成果编制阶段。在规划修编中，认真落实专项治理工作要求，科学划定土地用途分区和矿产资源规划分区，为严格土地用途管制、合理设置矿业权提供依据。3、在矿业权实地核查和地质勘查项目清理方面，加强矿业权审批出让监管。目前，已全面完成矿业权实地核查外业工作，明确矿区范围，为加强矿政管理奠定了基础。4、加强执法动态巡查，不断加大国土资源执法监察力度。有效地打击违法行为，维护国土资源市场秩序。5、进一步完善惩防体系，加强土地和矿业权审批监管制度建设。针对发生的违法违纪案件，突出土地和矿业权审批等重点环节，认真进行分析，查找管理漏洞，注重操作层面的制约监督，加强土地和矿业权审批监管制度建设。对所有行政审批事项，采取网上审批、集体会审、纪检监察部门复核等措施，切实杜绝人为因素干扰。
五、开展法制教育
（一）领导干部学法、用法
首先，要进一步增强国土资源管理系统干部职工法律意识和依法决策水平、行政执法水平，开展法制宣传教育，将市、县国土资源管理部门的领导干部是法制宣传教育的重点对象。在学法时间、内容和成效上，要对国土资源管理部门领导干部提出更高、更严格的要求。在学习时间上、在学习内容上、在学习效果上做到"三保证"
（二）干部队伍“学法制度”
继续深入开展土地法律法规的学习教育活动，县级以上国土资源管理部门今年要组织两次以上法律知识的培训和考核，大力推行教育、培训、考核和检查相结合的“四位一体”的教育培训方式。全面建立干部上岗法律知识培训制度和领导干部任职前法律知识考核制度，加强对干部进行依法行政知识培训，鼓励国土资源系统干部自觉学法，提高国土资源管理人员依法行政能力对市、县国土资源管理部门的干部职工，要重点宣传普及部门法及其配套法规规章和行政执法程序方面的法律法规以及与工作密切的其他法律法规，学习形成制度化，每年学法的时间不少于个小时，每季学法的时间不少于个小时每月学法的时间不少于个小时；对协管员要给予部门法和其他相关法律的辅导；国土资源管理部门的领导干部、从事政策法规、执法监察的工作人员和普法骨干要接受比较全面、比较系统的法制教育。
（三）执法队伍建设
加强执法队伍建设，首先要严格按照《》、《实施条例》及国家局制定的有关国土资源管理的程序和规定，不断提高队伍的战斗力，努力建设一支政治强、作风硬、纪律严、业务精的专卖队伍。第二，要加强执法监督。切实加强执法监督，把执法监督工作纳入重要议事日程。查处违反烟草专卖法律法规的案件，必须做到事实清楚、证据确凿、定性准确、处理适当、手续完备、程序合法，不断提高专卖执法水平。第三，要加大执法力度，以佩带开展活动为契机，以崭新的精神面貌展现在社会面前，继续加大执法力度，为国土资源事业的健康发展做出更多的贡献。
一是低效用地的现象较为普遍。有的项目规划审批时，投资额报得很高，动辄几千万甚至几个亿，项目实施后投资额大为缩水；有的进来时说是工业高科技项目，结果是简陋作坊低层次加工，甚至在那里养鸭养猪；有的在项目实施过程中，想方设法变更规划，将工业用地转为经营性用地，待价而沽；有的将廉价拿到的土地，少部分用于生产，大部分则“退二进三”。目前工业园区较为普遍的情况是，宽打宽用，一层厂房居多，项目配套面积较大，建筑容积率和投资强度都比较低。
二是闲置土地比较多。征而不用，开而不发，造成土地资源的闲置和浪费。少数投资商原本手里没有实实在在的项目，通过虚报和包装项目进行囤积土地，谋取暴利。国内有关专家分析指出，目前一个值得注意的动向是，一些投资商巧借各种名目，打入二三线城市展开新一轮“圈地运动”。
三是违法用地有禁难止。尽管相关法规对土地违法行为明确了处置办法，但由于可操作性不强，往往是“发现容易制止难，清理容易处置难”。在供地环节，虽然要审查投资强度、容积率、建筑密度等，但企业取得土地后，达不到报批时的标准，国土、建设、规划等部门也无有效的制约措施，监管难以到位；在建设过程中，职能部门只能发《停工通知书》，常常有禁难止，甚至出现“停工通知书”下达后变成“催工通知书”，违法建筑一夜之间成为既成事实。
土地利用效率低下，闲置和浪费现象严重，不仅人为加剧了供地紧张的矛盾，更为甚者，政府花血本建起的园区投资大、回报少，没有发挥其应有效益，长此以往，地方财力不堪重负。
节约集约用地是贯彻科学发展观、转变经济发展方式的根本性要求。从一定意义上说，节约用地就是节约开发成本，节约用地就是节约地方财力，节约用地就是节约不可再生的稀缺资源。为此，特提出如下建议：
第一，切实增强节约集约用地意识。土地是财富之母，发展之基，事关经济社会长远发展。提高土地利用效率，解决土地闲置浪费问题，根本出路在于大力推进节约集约用地。国家对土地的调控越来越严，2008年初国务院专门下发了《关于促进节约用地的通知》。要通过不断加强对国土资源管理相关法律法规的宣传教育，进一步增强全社会国土资源管理的国策意识，“珍惜方寸地，留与子孙耕”，形成珍惜和合理利用每一寸土地的社会舆论氛围。要教育各级干部树立和落实科学发展观，切实增强资源忧患意识和土地法制意识，从思想上高度重视节约集约用地，大力促进节约集约用地，积极探索走出一条“建设占地少、利用效率高”的经济发展新路子。
第二，严把立项规划管控关。切实发挥土地利用总体规划的整体调控功能，主要用地指标及用地布局的安排，必须服从上一级土地利用总体规划，各类与土地利用相关的专项规划，凡与土地利用总体规划相抵触的，都必须及时作出相应调整和修订，防止各行其是、随意扩大用地规模的情况发生，确保用地合规、合法、合理。要着眼长远，从招商源头入手，变饥不择食的招商引资为资源节约型的招商选资，更多地引进占地少、污染小、技术含量高的产业和项目，以提高土地投入产出率。
第三，严把投资强度关。严格执行土地使用标准，项目设计、施工和建设用地审批，应严格执行国家和省出台的各类建设用地标准，依据规定的行业、产业用地控制标准及单位面积的投资强度等因素，综合确定项目供地数量。按我市目前规定，工业项目用地每亩投资强度不低于60万元，凡是没有达到投资强度的项目，不得超标准审批供地；项目实施没有达到合同约定的投资标准和容积率的，应追究相关违约责任。有关职能部门，应探索建立批前审查、批中会审、批后跟踪、建后验收的土地使用全程监管机制及批后土地使用评价机制。同时，适应形势发展需要，对列入供地的建设项目，通过逐步提高土地价款、增加投资强度，以及完善税收征管等措施，促进土地利用效益的提升。
【关键词】GIS；教学；实验课程；土地资源管理专业；技能培养
随着二十一世纪的到来，社会对土地规划、资源建设的要求越来越高，掌握GIS技能已经是土地资源管理专业学生的必然要求，培养学生的GIS技能也已经成为土地资源管理专业教学的重要任务。土地资源管理是一门综合性学科，其理论性和实践性都较强。在教学过程中，我们不仅要做好理论教学工作，还要关注实践领域，提高学生的GIS技能，使学生能够熟练地掌握这门现代化技术，从而更好地应用到土地资源管理业务中。
1土地资源管理专业引入GIS课程的必要性
1．1土地资源管理专业的综合性特点
土地资源管理专业是众多学科的集成体，涉及的知识范围比较广，要想提高土地资源管理专业的教学质量，我们必须重视学生的理论能力和实践能力，培养复合型人才，使学生掌握测量、制图等专业技能。随着信息技术和网络技术的发展，该专业也呈现出“信息化”的特点，在土地资源规划和建设方面，越来越重视GIS技术手段的应用，可以说GIS为土地资源管理专业提供了一个网络平台。基于信息大环境的影响，教学育人工作也应当顺应时代潮流，符合时代要求，适应时代的变迁，重视GIS课程的引进和发展。
1．2GIS课程的应用性特点
GIS是土地资源管理专业的基础性课程，也是技术性课程，它在土地资源管理中的应用范围非常广泛。除此之外，GIS还应用于其他行业领域，可见GIS是一种应用性很强的现代化技术。总之，人类社会上一切与处理、分析空间数据相关的学科，都在试图找到一种能够收集、加工、整理、存储、检索和显示输出多种多样数据的工具，这些数据都产生于人类的生产生活和各种实践活动，而这种工具的归结点就是GIS。尽管GIS应用前景较好，但是当前我国的人才输送还满足不了GIS的发展需求，因此在土地资源管理专业培养学生的GIS技能，不仅可以促进该专业的发展，而且还可以满足GIS对社会人才的需求。
1．3GIS实验教材的不适用性
当前GIS实验教材的设计和编写都是针对GIS专业的，对于其它专业则没有通用的教材。专门的GIS实验教材无论在教材内容还是实验设计，都无法较好地适应于土地资源管理专业，因此采用当前的GIS教材会有一些弊端，也会影响到该专业人才的培养工作。为了增强GIS实验教材与所用专业的契合度，我们要从专业的实际情况出发，根据专业内容编写实验项目，结合学生的学习特点，不断完善教材的设计体系，从而使GIS实验教材更好地满足专业的发展要求，促进实践教学工作的进展。
2GIS技术在土地资源管理专业中的具体应用
2．1GIS技术在地籍管理中的应用
在土地管理过程中，土地调查是一项重要的任务，也是进行管理的首要工作，通过土地调查我们可以得到相关土地资源信息，从而为后续的工作提供所需的资料。这项工作是离不开GIS的，需要GIS技术的极大支撑，主要表现在:GIS可以采集和输入相关数据，建立地籍库，并且还可以对数据及时进行更新。但是在地籍库的管理方面还需要进一步优化，例如:如何使地籍库的录取工作标准化和规范化等。我们应当对其加强管理，以便给后续的管理工作提供相关资料。
2．2GIS技术在调查土地利用情况中的应用
土地利用现状分析是土地资源管理中的一项实时性工作，为了明确土地利用情况，我们需要对土地的数量、质量、分布情况、应用情况及其变化情况有一定的了解和掌握。此阶段，GIS的应用主要体现在以下几个方面:通过GIS来对土地利用情况进行记录、统计和分析，并对数据进行转换，测定田坎系数，调绘成果转绘以及绘制相关图表，最后对图表信息和数据信息进行统一管理，输出关键情报，从而了解目前的土地利用现状，实现调查的目的，为土地管理奠定良好的基础，做出可靠地决策。
2．3GIS技术在土地资源规划中的应用
土地资源规划工作是土地管理工作中的核心内容，要想做好规划工作，达到规划后的利用目的，必须对土地的所有情况有一个宏观的把握，了解土地管理的所有信息，只有做到全面详细，才有可能不出任何规划错误。除此之外，还应结合土地管理的客观规律，在遵循客观规律的基础上发挥相关人员的主观能动性，合理科学地对土地资源进行规划。GIS在土地资源规划中的作用主要体现在:利用GIS综合分析土地情况后，进一步对土地资源制定大体的规划方案，并对土地资源的利用情况进行评估研究，建立空间预测模型，从而满足规划管理工作的需求，提供规划方案所需要的数据，保证数据的精准性和科学性。不仅如此，还可以进一步建立数据库，通过数据库来输入和分析数据，对规划对象进行GIS专题图叠加分析，进而提供多种规划方案，以便做出科学的规划决策。
2．4GIS技术在土地整治中的应用
GIS在土地整治中的应用主要体现在两个方面:一方面，我们可以利用GIS来构建土地整理专门使用的电子图件，明确并建立数据之间的相关关系，以便对这些空间数据进行更科学的管理。另一方面，我们也可以利用GIS来对原始数据单元进行分析统计，进而绘制相关图表和地图，例如土地利用现状分析图、土地资源管理规划图以及利用潜力分析图等，以便精确地了解土地整治的情况，在此基础上，定义地图关键要素，顺利进行图形变换。
2．5GIS技术在土地地价评估中的应用
空间数据的收集和处理工作是土地地价评估中一项重要的任务，而要做好此项工作，离不开GIS技术的辅助和支撑。LPS系统是地价评估中的应用系统，GIS能够把图形数据和属性数据连接起来，从而实现了空间数据叠加分析，再加上评估模型作用的发挥，最终使得土地地价评估工作顺利进行。因此，如何把LPS系统和GIS技术较好地结合起来关系着地价评估工作的成败，是土地地价评估工作的关键要素。通过两者的结合，不仅可以对土地地价进行客观合理的评估，而且还能够大大节省用户的评估时间，加快其工作效率。
3土地资源管理专业人才GIS技能培养的措施
3．1加大设备投入，满足教学要求
GIS课程的学习离不开实验教学，当前有些院校为了满足实验教学要求，已经购置了相关设备，并建立了实验室，以供科学研究。但是仍有部分院校仪器缺乏，实验条件不达标，影响了GIS的实验教学，而教学工作直接与学生的GIS技能培养相联系，因此GIS实验教学不到位，学生所掌握的技能也自然达不到要求。为此，各院校应当加大对GIS软件相关设备的投入，使用科研经费购入实验设备器材，如扫描仪、正版的GIS软件、中地公司国土系列软件等。以前的学生可能只在教室里通过PPT来认识相关的GIS实验设备，从来没有亲自利用仪器进行实验，对各种输入、输出设备的标识也没有切身体会过，通过增置实验设备，建立实验室，学生能够很好地认识各种GIS设备标识，掌握设备标准参数，从而使学生更好地掌握GIS技能，对知识有更好地运用能力。
3．2完善GIS教学体系，使其系统化
从教学的角度来说，培养学生的GIS技能是土地资源管理专业的核心教学任务和重点教学工作;从学生的角度来说，掌握GIS技能是学生就业的重大优势，是学生的核心竞争能力。而这两者之间关系密切，做好教学工作能够为培养学生的GIS技能奠定良好的基础，因此我们必须强调教学工作，不断完善GIS教学体系，实现GIS教学体系的系统化和专业化，为此，我们需要从理论教学和实践教学两个角度来提高教学水平和质量。一方面，开设地理信息系统课程，并设置合理的理论课时数，夯实学生的地理信息系统理论基础，注重基础，例如开设数据库原理与应用课程、VisualC++程序设计课程、CAD软件课程、制图课程等。同时，实践教学内容也不容忽视，通常来说，理论课程和实验课程各为24小时，坚持理论和实践相结合，最后外加一周的实习课程，尽可能早地联系相关企业和机构，为学生搭建实习平台，提供实习机会，使学生在实践过程中全方位地掌握GIS基础知识和技能。
3．3合理设计实验项目，优化其内容
设计合理的实验项目关系着GIS实验教学的质量，因此我们结合本专业特色和学生特点，科学设计实验项目，不断调整实验内容，使其符合当前实际领域的要求，避免教学工作与实际现状相脱节的情况发生，为此我们需要从以下两个方面加以保证。首先，明确GIS实验课程内容。在内容构建时，要着重突出数据收集、整理、加工、图形变换、输出等项目的设计，培养学生这些基础实践能力;在实习过程中，应当注意培养学生的专项能力，例如影像地图制作能力等，熟练掌握GIS的各个操作环节。其次，构建以GIS为核心的专业教学实践内容。土地资源管理教学一般使用土地利用数据库，为了培养学生的GIS技能，我们应当结合课程大纲，找到与GIS相关的教学内容，在进行实验教学时尽可能地以GIS技术的运用为核心来设计实验项目，实现土地资源管理专业课程和GIS技术课程的无缝结合，在项目中充分运用GIS软件和GIS技术，提高学生的综合应用能力。
3．4提高教师GIS技能，增强师资力量
理论教学和实践教学都是土地资源管理专业的重要工作，注重产学研一体化，这就要求无论是在理论教学领域还是在实践教学领域，教师们都要重视对学生GIS知识的巩固和GIS技能的培养，使学生能够掌握GIS应用的各个操作环节。对于没有GIS专业背景的教师而言，学校应当鼓励教师进修，不断学习，增强自身GIS专业知识与技能。除此之外，学校还要加大技术培训投入，定期举办讲座，或者借助网上资源平台，使教师可以自主进行学习，并对自己的能力进行科学评估。因此，教师也应当拥有一定的GIS技能，确保自身就是土地资源管理专业的复合型人才，以便更好地引导和帮助学生应用GIS技术。
4结语
为了培养土地资源管理专业人才的GIS技能，我们要首先要认识到土地资源管理专业应用GIS技术的必要性，同时还要明确GIS技术在土地资源管理中的具体应用情况，最后还要加大设备投入，不断完善GIS教学体系，合理设计实验项目，调整优化实验内容，注重教师GIS技能的提高，增强师资力量，从而使学生能够运用GIS技术解决土地资源管理问题，提高学生的GIS技能。
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刚才，国土、规划建设、农业等三个部门负责人分别就国土资源及规划建设管理、工程招投标等方面问题作了发言，黄镇长也就相关工作作了部署，我完全赞同。根据会议安排，下面，我再讲三点意见。
一、突出一个中心，加大土地资源管理力度
当前，影响社会稳定或造成发生的因素中，涉及土地问题的占绝大部分，这不但是经济上的问题，还是影响社会稳定的难题。我镇土地资源和规划建设管理的总体形势是好的，但面对违法违规新特点、新趋势及层出不穷的新问题，查处土地违法和违章建筑的任务还很繁重。
一是要加大对违法用地、违章建筑的管理力度。据国家、省卫星执法图斑显示，*年，我镇涉及国土违法案件14宗，面积约100多亩，这里不少涉及各村、生产队，国土部门已对某些违法用地发出了整改复绿通知书，这说明我镇在土地管理方面还存在漏洞，希望大家要引起足够的重视，切实加大土地资源管理力度。
目前，我镇的土地主要集中在村和各生产队手中，村组一级负有对土地管理第一关的责任，因此，各村要配合国土等有关部门、单位突出以国土资源管理为中心，进一步提高认识，加深理解，端正态度，切实履行职能，担当起责任，认真做好国土资源管理各项工作。今后，各村要按照属地管理原则，严格管理好辖区内的土地，一方面是要严格按法律法规使用土地，没有土地使用证的，绝不能进行填土；拍卖土地的，要严格按公开出让的相关程序进行，违法违规出让土地。另一方面，要加强对各生产队和村民的教育，使他们懂法知法，依法用地，对土地管理中的违法违规问题，要早发现、早报告、早制止；对乱占乱圈、未批先用等违反土地利用总体规划的行为，要坚决刹住，分类处理，进一步规范用地和规划建设行为。
在处理违法用地、违章建筑方面，有关部门、单位必须各司其职，各负其责，多方联动，联合执法。国土资源分局要加强全镇辖区内未纳入规划建设区域内的巡查管理，负责对违法用地、非法填土依照国土法律进行查处；规划建设办要做好纳入规划建设用地区域的巡查管理，对违法建设要及时作出技术界定；城管执法分局要对全镇已纳入建设用地和已取得国有或集体土地使用证的违法建设、影响市容环境卫生的违法建设行为进行查处；农办要落实农地、林地巡查管理，对涉及占用基本农田和占用林地的违法建设进行查处；水利所要加强河道、河堤、河床、湖泊等的巡查管理等，其他部门如工商、供电、供水、电信、广播电视站等也要根据自身的职能，切实做好配合和协助工作。
二是要加大对闲置土地处置力度。从*年到*年，我镇办理到村生产队名下的工业用地共有500多亩，私人购置现还未开发的将近1000亩，一方面政府缺乏土地进行招商；另一方面又存在大量的闲置土地，根据有关规定，土地闲置1年可按土地出让价格价格15%征收土地闲置费，闲置超过2年的，政府可无偿收回;同时根据《中华人民共和国城镇土地使用税暂行条例》和中府〔*〕156号文规定，从*年1月1日起对工业用地按2.5元/平方米标准征收土地使用税。所以党委政府下决心将会不惜代价加大闲置土地的处置力度，希望各村、各部门、各级干部要形成共识，消除顾虑，加大力度，共同盘活土地资源。
二、推进两项工作，确保规划建设科学合理
㈠推进规划编制管理工作。
规划是经济发展的“龙头”，必须为经济发展服务，在规划编制过程中，要深入研究本镇经济社会、历史文化、自然及发展前景，坚持以人为本可持续发展的规划思路，突出特色，提高镇城生态品位，充分发挥自身特点，努力营造富有文化、人文特点的现代城镇风格。必须以城镇总体规划为依据，细化各专项规划，严格执行规划报建的各项程序，使每一项工程从规划设计要点开始、到方案审查、到正式出施工图文件、再到办理工程规划报建程序都遵守规定动作，为城镇建设把好第一关。要充分发挥规划的综合协调作用，加大城镇建设规划、控制性详细规划和专业规划编制工作，推进落实“一村一规划”，高标准、高起点规划新区道路、绿化等基础设施，开展新中心区及河西片控制性规划的编制工作，确保为启动新行政中心建设和河西片区开发打下坚实的基础。今年要根据全镇的实际和发展方向，确定我镇各项规划的编制任务，及早安排部署，抓好落实，早出成果。
今年规划编制重点抓好三方面：一是控制性详细规划，这是今年规划工作的重中之重。《城乡规划法》明确将“控规”作为建设项目审批的依据，也就是说，没有“控规”或没有按照“控规”所进行的项目规划审批和土地出让转让等活动均属违法行为，因此《顺景工业园控规》、《东北片控规》及《新行政中心区控规》修编工作迫在眉睫。二是村庄规划，这也是今年必须完成的项目。根据市委、市政府的文件要求，全市所有村庄要在年内完成村庄规划编制工作，并一再强调，对没有镇村规划的项目，不再批准用地指标，所以我镇要争取在今年内完成*村、板尾村、禄围村和四联村的《村庄规划》。三是各类专项规划，年内要完成《*镇污水系统收集规划》和《金钟山郊野公园规划》。
㈡推进违法建设整治和城镇建设工作。
违法建设是近年来我镇在经济发展和城镇建设过程中十分突出的问题，阻碍规划实施，侵占公共利益，严重损害了城镇环境和形象。
近期，我镇计划制订《*镇违法建设管理办法》及《*镇无证土地建房管理办法》，计划通过“堵”和“疏”两面治理，彻底整治违法建设。一方面，依据《*镇违法建设管理办法》，由镇城管执法分局、规划建设办和供水、供电、电信、广播电视站等部门，联合对在建违法建设实施暂扣违法物资，停水、停电、停电信、停电视的“四停”处理，堵住新建违法建设的出现。另一方面，通过实施《*镇无证土地建房管理办法》，引导符合条件的重点工程拆迁安置地、政府征地预留宅基地和各村分配宅基地等无证土地进行建房备案，依规定办理规划条件、方案审查、规划报建备案、施工报建备案、安全监督和相应验收手续，确保上述几个类型无证土地的建设活动纳入政府监管，从源头上杜绝违法建设的产生。
城镇建设方面，主要加快三方面工作：
一是加快以顺景工业园区招商建设和河西新行政中心区开发为核心的新区建设，提升城镇化水平。一方面通过加大招商引资力度，盘活顺景工业园区约*亩工业储备用地，强化制造工业在我镇经济的支撑作用；另一方面，古神公路于去年年底顺利通车、*二桥将于明年三月份完工，随着河西片对外交通逐步完善，新行政中心区开发成为我镇持续发展的关键所在，新行政中心区规划面积约3000亩，目前计划以“土地经营城镇”和“土地合作开发”的模式对新行政中心区进行全面开发。
二是加快以“一桥三路”为重点的交通设施建设。“一桥”即*二大桥工程，“三路”包括迎宾大道二期工程、滨江东路工程、105国道*段改造工程，迎宾大道和滨江东路兼交通干道、景观道路双重功能，按期按质按量完成以上工程，除打通“三纵三横”基本交通格局，更提升城镇建设档次。
三是加快以污水处理系统和金钟山郊野公园建设为标志的绿色生态建设，提升城镇品位。一方面，为配合日处理能力1万吨污水处理厂的投产，依据《*镇污水收集系统规划》，加快配套管网建设速度，扩大生活污水收纳覆盖面，保护我镇优美水环境资源；另一方面，金钟山郊野公园定位为集休闲健身、宗教文化及爱国主义教育于一身的外向型休闲旅游公园，金钟山公园的动工建设将翻开“生态旅游”的重要一页，既能提升城镇品位，又可走出经济发展新方向。
三、增强三种意识，提升城镇管理水平
㈠增强规划意识，强化规划龙头作用。
《*镇总体规划》编制实施已有六年，*镇城镇建设有序开展与社会经济快速发展，彰显规划龙头作用，验证了规划的科学性、指导性。
增强规划意识表现在突出规划龙头作用和维护规划严肃性两个方面。一方面，围绕*镇“轻工名镇、山水新城”的中心思想，适时地编制了新一轮城镇总体规划，提高了详细规划覆盖率，完善了各项专业规划，切实发挥了城乡规划统揽全局、谋划未来、引领发展的“龙头”先导作用；另一方面，增强维护规划成果严肃性的意识，避免对规划成果进行随意修改，以规划成果作为所有建设项目的审批依据，尤其是“三纵三横”主干道沿线建设项目的控制，如古神公路沿线用地规划控制就是今年规划管理重点工作，政府为保障古神公路的交通功能正常发挥以及沿线用地的合理开发，已发出通知（板府〔2009〕6号），对沿线用地控制范围、建筑红线退让及建筑物立面等规划条件进行刚性约束。因此，我们必须进一步解放思想，提高认识，切实增强规划意识，把城镇规划工作当作一件事关全局的大事要事，引起高度重视，摆上位置，全面提升城镇规划、管理水平，加快城镇建设步伐，增强以城带乡的能力。
㈡增强守法意识，严格依法办事。
经济社会的健康协调可持续发展离不开土地资源的合理开发和利用，随着土地资源的日益短缺，发展经济与保护土地的矛盾已成为政府面临的新课题。因此，有关部门必须增强全社会和自身的土地资源守法意识，加强宣传我国新实施的《中华人民共和国城乡规划法》及《中华人民共和国国土法》，并针对农村规划建设、土地利用的实际情况，调动全镇宣传资源，主动“送法下乡”，通过宣传标语、案例分析及专题电视报道等全方位立体化解读相关法律法规，切实提高干部群众的守法意识。要切实加强组织领导，认真贯彻土地管理和调控的方针政策，加大工作力度，全面提高国土资源及规划建设管理工作水平。要亲自部署，严格把关，狠抓落实，对存在越权审批、分拆审批、未批先用、少批多用、非法占用等行为的，将实行土地管理领导问责制，对干部队伍中存在知法犯法、玩弄职守、受贿卖地的，将依党纪国法给予严格查处。
去年开始，国家和省已通过遥感监测和动态巡查，查处土地违法和违章建设的情况。我们更应高度重视，自觉遵守土地法律法规，做到依法管地，依法用地，对不符合条件的项目坚决不批，出现重大情况的要及时向镇政府报告。今天，农办在会上同大家一起学习了《关于加强农村集体土地租赁管理的暂行规定》（板府办〔*〕7号），明确了村、生产队集体土地租赁管理，希望大家要深刻领会，狠抓落实。今后，对辖镇内发生土地违法违规案件造成严重后果的，对土地违法违规行为不制止、不组织查处或者查处不力的，对土地违法违规问题隐瞒不报、压案不查的，不对违章建筑进行拆除管理的，镇委镇政府将严肃追究相关人员的责任。
㈢增强廉政意识，确保干净干事。
土地管理及建设管理是一个敏感行业，也是一个高危行业，各级管理人员手中都有一些权力，很多如容积率、退让红线、土地出让、出租、建设工程招投标及政府采购等业务涉及的利益比较大，特别是工程招投标方面，经常会成为商业贿赂的主攻目标，因此，推进廉政建设，确保执法人员和干部严守红线，提高防腐抗变能力至关重要。有关部门一定要认真研究政策、熟悉政策，既要大胆用权，支持发展；也要慎重用权，不能搞。要深刻认识廉政建设工作的重要性，在坚决惩治腐败的同时，更加注重预防，更加注重制度建设，加强领导干部廉洁自律，公平公正处理国土资源和规划建设中的违纪违法案件，确保执法有力，保障到位。
借今天这个机会，我也向在座的各位提个醒，大家在日常的土地管理中，要以守土有责为己任，严格遵守国家有关法规政策的规定，千万不要为一己之私出卖集体和人民利益。江苏省淮安市和我省东莞等地已有不少违法用地被曝光和处罚的案件，前阶段我镇就出现了两宗因工程招投标问题在市政府投诉中心投诉的情况，两宗都是村级工程，虽然事情已经调查清楚，但也反映出我镇村级工程招投标工作还不够规范。希望广大农村干部一定要引以为戒，洁身自好，廉洁自律，严格执行党的*届三中全会精神，认认真真做好本职工作，干干净净干事。
此外，国土、建设规划等部门也要加强队伍的廉政教育，夯实反腐倡廉的思想基础；加强制度建设，规范权力运行和党员干部从政行为，做到防微杜渐、警钟长鸣，学会保护自己，避免“因公受伤”；加强监督，保障权力正确行使；加强机关效能建设，增强机关宗旨意识、责任意识和效率意识；加大办案力度，维护党纪政纪法纪尊严。
关键词： 农村； 宅基地； 登记； 发证
中图分类号： F301.3 文献标识码： A 文章编号：1009-8631（2010）07-0021-01
农村宅基地，是指农村居民使用本村集体所有的土地用以建造住宅的建设用地。加强农村宅基地管理，是法律赋予各级政府的一项重要职责。做好农村宅基地登记发证工作是贯彻落实《土地管理法》，建立和完善土地产权制度，规范土地登记行为，适应经济发展和体制改革的需要。通过对农村宅基地登记发证，可以有效解决农村土地产权不清，农民自身土地权利义务模糊，权属纠纷等突出问题；改善投资环境，合理配置资源；严格控制农民占用耕地建设住宅，正确引导农村居民节约用地；切实维护农民和国家利益，促进农业持续健康发展。在这项工作中，有很多问题值得探讨，这里我想谈谈我的几点意见：
一、正确宣传，加强引导
在我国广大农村，宅基地登记发证率还是很低的，不少农民都没有主动办理土地使用证的意识，认为事不关己，可有可无。可直到发生权属纠纷、产权纠纷或征地拆迁没有拆迁凭证等等情况的时候才意识到土地使用权证书的重要性，这就需要我们土地管理部门应深入到农民当中，大力宣传。树立广大农民的法律意识，宅基地的产权意识，依法和合理用地的意识。具体工作上，可以根据各地实际，可以发动基层乡所，也可以在村委会的帮助配合下予以实施，争取在广大农村全面铺开宅基地登记发证工作。
二、关于一户一宅的界定
宅基地是农村集体经济组织为保障农户生活需要而拨给农户建造房屋及小庭院使用的土地。用于建造住房、辅助用房（厨房、仓库、厕所）、庭院、沼气池、禽兽舍、柴草堆放等。宅基地的所有权属于农村集体经济组织，农户只有使用权没有所有权，不得买卖、出租和非法转让。农户对宅基地上的附着物享有所有权，有买卖和租赁的权利，不受他人侵犯。房屋出卖或出租后，宅基地的使用权随之转给受让人或承租人，但宅基地所有权始终为集体所有。出卖、出租房屋后再申请宅基地的，土地管理部门不予批准。农户建造房屋及小庭院使用土地，不得超过省、自治区、直辖市规定的标准，杜绝出现“小产权房”现象。
国土资源部《关于加强农村宅基地管理的意见》（国土资发[2004]234号）文件中的第二项第五款明确指出：“严格宅基地申请条件，坚决贯彻‘一户一宅’的法律规定。农村村民一户只能拥有一处宅基地，面积不得超过省（区、市）规定的标准。”吉林省国土资源厅《关于进一步加快全省宅基地使用权登记发证工作的通知》（吉国土资籍发[2008]11号）文件中也提出“严格落实农村村民一户只能拥有一处宅基地的法律规定”。除继承外，农村村民一户申请第二宗宅基地使用权登记的，不予受理。”
以上转述，主要是为了严格控制建设用地占用土地，控制用地规模来实现保护耕地，所以提出的“一户一宅”。“户”是指农户，“一宅”是每个家庭（即户）只有一处宅基地，不是每户家庭成员都有。所以在土地登记时要把握好一户一宅，不能丈夫申请一处，妻子申请一处，在登记之前，做好前期准备工作，根据户籍资料，把本户家庭成员全部录入土地登记档案中。
三、关于“农户”与“非农户”的界定
法律规定，宅基地属于农民集体所有，农村村民即农户一户只能拥有一处宅基地。但存在两种情况是：一是农村的整个村、社或集体经济组织的大部分土地征为国有土地，其整个村、社或集体经济组织的农户也就变成了非农户；二是为了扩大城镇建成区的规模就把城镇边缘的农户变成了非农户。这两种情况下我们依然让这些非农户享受“一户一宅”，因为他们从根本上说就是“农户”。但还存在着其他另外一种的情况，就是城市户在农村购买了房屋，为了办理集体土地使用证就把户口迁到了农村（注不是农业户，还是非农业户口），在户口迁出和迁入栏内非常明确的写着由城市迁入，如果在这种情况下也给办了集体土地使用证，我认为与国家的政策相违背，也就是违背上述文件精神，他的户口即使由城市迁到农村，他也是非农业户口，没有责任田，他不能享受农村“一户一宅”的政策。
国务院办公厅《国务院办公厅关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》（[1999]39号）文件中说：“农民的住宅不得向城市居民出售，也不得批准城市居民占用农民集体土地建住宅，有关部门不得为违法建设和购买的住宅发放土地使用证和房产证。”吉林省国土资源厅《关于进一步加快全省宅基地使用权登记发证工作的通知》（吉国土资籍发[2008]11号）文件中也指出：“严格执行城镇居民不能在农村购买和违法建造住宅的规定。对城镇居民在农村购买和违法建造住宅申请宅基地使用权登记的，不予受理。”二者目的与一户一宅的目的相同，是为了控制用地规模，达到少占或不占耕地。所以我建议非农业户只能在前面的两种情况下可以办证，其余情况就只能遵守办证前提必备条件：必须是农户且只有一处宅基地。
四、违反规划建房办证的处理
在当前很多地方，农村宅基地内新增建筑物办理土地审批手续及办理土地使用证最主要的依据是土地监察部门的处罚手续，在没有城乡规划部门审批批件的情况下报请区政府办理审批手续，这样就造成居民可以随意在院内建房，建完后再进行处罚补办用地手续，把违章建筑变成了合法化。按照《中华人民共和国城乡规划法》（2008年1月1日起施行）第四十一条规定：建设单位或者个人在取得乡村建设规划许可证后，方可办理用地审批手续。所以，乡（镇）、村、屯都要按发展建设规划进行建设，凡没有乡（镇）、村、屯发展建设规划的，居民建房一律不予批准。《吉林省土地管理条例》第三十五条，农村村民建住宅，应当符合乡（镇）土地利用总体规划和村庄集镇建设规划，尽量使用原有的宅基地和村内空闲地，经乡（镇）人民政府审核，由县级政府批准。
以上所述有两种处理办法：一是《城乡规划法》颁布实施后，在规划区内的土地审批必须有城乡规划审批手续，没有规划手续的补办规划手续；二是以时间来确定用地审批时是否需要规划手续。《城市规划法》颁布实施以前发生建设用地的，严控区（1级规划区）必须有规划审批手续。严控区（1级规划区）之外的，由土地监察部门予以处罚，报县级人民政府审批后予以登记发证。
五、建议
农村宅基地登记发证工作也是今年地籍工作的一项重点，关于这项工作，我也借鉴了很多地区的想法：
首先建立宅基地公示制度。对符合条件的用地户在镇和所在村政务公开栏内将申请理由、收费标准张榜公布，接受公众监督。
二是用地前签协议制度。对符合建房条件的用地户，由镇国土所根据土地利用总体规划和城乡规划，与用地户签订建房用地协议，明确用地范围、面积、四址位置、方位、高度等，做到与村庄及中心村规划相一致，切实维护城乡规划的严肃性。
土地监察是指土地行政主管部门依法对单位、个人执行和遵守土地管理法律、法规和规章的情况进行监督检查，并对违法者实施法律制裁的行政执法活动。执法监察的对象不仅包括土地管理的相对人，而且还包括享有土地征用和建设用地审批权的地方各级人民政府，这是土地监察的重要特征之一。国家颁布的一系列土地管理法律、法规，为土地执法监察提供了法律依据，而土地执法监察又是实现土地立法的目的和手段。土地执法监察的地位和作用决定了土地执法监察人员必须具备一定的政治理论水平、精通法律、业务熟练、而且还应具有组织协调等能力的条件方可胜任。对如何做一名合格的土地执法监察人员，笔者谈一下自己的看法：
一、土地执法监察人员要具有较高的政治理论水平。政治水平的高低直接影响到执法水平的高低，影响到执法的方向、原则，是执法的基础。为此，必须加强政治理论学习，自觉用科学的世界观、人生观、价值观，增强政治敏锐性和辨别力，保持思想上的清醒和政治上的坚定，在名利诱惑面前不动心，在大事大非面前不糊涂。通过为思想“充电”，为头脑“除尘”，不断加强思想道德修养，追求高雅生活情操，打牢思想基础，提高思想境界，筑牢思想道德防线。
二、土地执法监察人员要熟练掌握相关法律法规。土地执法监察涉及的法律、法规知识较多，这就要求从事执法监察工作的人员，必须具备一定的法律知识，不但熟练掌握所执之法，而且要懂得运用所执之法相联系的有关自身权限的法和有关执法行为运作程序之法；不仅要懂得行政法律、法规，还要懂得行政诉讼法，行政处罚法，行政复议法规，国家赔偿法等程序性和相关的法律法规，对所执之法，不仅要懂得法定行为之范围，还应等的运用法定行为的条件，遵守行政法的两个基本原则：行政合法性原则、行政合理性原则。做到真正正确地适用法律，正确做到依法行政和依法执法。土地监察人员的应该掌握的掌握的法律法规有：（一）掌握国家的基本法律，包括行政法、民法等，如：《宪法》、《刑法》《行政处罚法》、《行政讼诉法》、《合同法》等；（二）熟悉所执之法，如：《土地管理法》、《城市房地产管理法》、《中华人民共和国矿产资源法》等；（三）掌握其他相关的法规、规章及有关司法解释，如：《查处土地违法行为立案标准》、《土地监察暂行规定》、《最高人民法院关于审理破坏土地资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》（法释[20__]14号）等。
三、土地执法监察人员要具有较高的业务素质。这是土地执法监察人员履行职责的基础和条件。随着我国法律建设地不断完善，技术和经济的不断发展，执法监察的面越来越广，问题越来越复杂，所涉及的知识几乎涵盖了土地管理的所有业务，是名符其实的“小土地”，因此对土地监察人员的要求也越来越高。土地监察人员的主要业务素质要求是：（一）、要熟悉土地审批、发证的全过程。土地审批包括：用地预审——立项（发改委）——有关部门（如：建设、环保、水利、林业、地灾）等意见——建设用地规划许可——土地征收、农转用——征地补偿安置——供地——发建设用地批准书或者国有土地划拨决定书（属划拨的）；土地发证的程序包括：登记申请——地籍调查（权属调查和地籍测绘）——权属审核（初审、复审、审核、公告）——注册登记——颁发证书；（二）、能读懂批文、合同、证照的内容：使用权人、批准时间、是否闲置、批准地点、四至是否移位、面积、有无少批多占、地籍测量基本规则等；（三）、 能读懂土地利用总体规划、地籍分幅图等有关 资料及图件。如什么叫符合土地利用总体规划？土地利用现状的分类等；（四）、了解国家对用地的宏观政策导向：如①限制禁止豪宅（别墅）用地；②对在耕地（基本农田）上植树的有关规定（20__.3.20国务院关于坚决制止占用基本农田进行植树等行为的紧急通知）；③对集约用地的新要求；④哪些用地对象可以划拨供地？（国资部9号令《划拨用地目录》4类：国家机关、军事用地，城市基础设施、公益事业用地，能源、交通、水利等重点基础设施用地，其他特殊用地（监狱））。
四、土地执法监察人员还应具有以下四种能力。（一）、有较强地综合分析和判断推理能力，能准确认定违法事实，区分情节轻重，正确运用法律法规；（二）、能学习和运用有关管理方面地新技术，新方法和新经验，不断提高执法水平的能力（三）、有较好的表达能力。口头表达条理清楚，语言流畅，符合逻辑；书面表达能按照行政执法程序的规定，记录、填写符合法定要求和行政执法文书，文字书写整洁清楚，语句通顺，措辞恰当，文体规范；（四）、具有组织协调能力。土地监察工作面广量大，监察的对象比较广泛，有机关、企业、个人，这就要求土地监察人员具有较高的组织协调能力，妥善协调各方面的利益关系，作为执法人员，就要始终牢记宗旨，把人民群众的根本利益放在第一位。并作为执法工作的出发点和落脚点。通过执法，一方面加大对违法建设查处的力度，另一方面应坚持以人为本，提高服务水平，维护人民群众最直接、最现实、最关心的利益。
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