【关键词】土地承包；经营权；档案管理
党的十八届五中全会审议通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》，明确提出今后要大力推进农业现代化，加快转变农业发展方式，提高社会主义新农村建设水平。当前在全国开展农村土地承包经营权确权登记颁证（以下简称承包地确权）工作是中央推进农村综合改革的重大历史决策，牵一发而动全身，决定着农村总体改革的成效。而依法进行土地流转，离不开真实有效和完整的土地档案，因此，各级档案工作者要以高度的历史使命感和责任感做好当前的承包地确权档案工作，确保登记的内容齐全规范、数据准确无误，图、表、册一致，人、地、证相符，做到万无一失。
一、要充分认识承包地确权档案工作的重要性
我国是农业大国，土地是农民的命根子，解决好土地问题，是维护农村社会稳定的基础。由于种种原因，新中国成立以来历次农村土地制度变革中，都没有留下多少档案。20世纪80年代，农村集体土地按照党在农村的政策承包给个人，村集体需要制定承包方案，集体进行讨论、政府进行指导，最终由村集体和农民签订承包合同，这其中的每一个环节都会产生具有凭证作用的档案。然而由于一些基层政府和干部任意干涉农民对土地的处置、收益权利，最终导致了土地承包档案中的信息失真，档案本身功效受限，造成了从新中国到第一轮土地承包、第二轮土地延包都存在档案资料不全、档案不真实和档案记载与土地实际不符的情况发生。这次土地确权是在多年农村改革开放的成果上，首次提出将农村土地权利按照集体所有权、农户承包权和经营权进行“三权分置”，突破了以往的框架束缚，正逐渐成为中国当代的“第三次”。中央高度重视这次土地确权，在开展土地确权登记试点之初，就将国家档案局列为农村土地承包经营权登记试点工作领导小组成员。这是因为承包地确权档案真实记录了党和政府在组织宣传群众、民主公开决策、依法公平公正把农村土地承包经营权登记到每一个农民的全过程，是农民群众亲身参与农村改革发展的历史见证，是承包地确权工作的客观反映，它关系到广大农民群众的切身利益，关系到党和政府的威信，关系到农村社会的长期稳定，具有极为重要的作用。
承包地确权档案是确权工作的真实反映和历史见证，是稳定农村土地承包制度的重要保证，是维护农民合法权益的证明和根据，是建立现代农业产权制度的重要基础，已经在化解社会矛盾、维护人民群众合法权益中发挥了重要依据和凭证作用，今后还将在依法治国的大环境中，为推动农村产权制度改革、维护农民权益发挥出更大作用，因此，各级档案工作者要高度重视确权档案工作，坚持档案管理与土地确权同步部署、同步安排、同步检查、同步验收，要将当前的承包地确权档案工作抓紧管好，健全规章完善制度，部门协作密切配合，检查监督严格验收，结合实际不断创新，与时俱进技术进步，典型领先示范先行，以确保党中央农村土地制度的决策部署的顺利实现。
二、努力破解承包地确权档案工作的难题
为搞好这次土地确权，农业部、国家档案局在2010年联合印发了《关于加强农村土地承包档案管理工作的意见》，2014年，农业部、国家档案局联合下发了关于印发《农村土地承包经营权确权登记颁证档案管理办法》（以下简称《办法》）的通知，对承包地确权工作提供了有力支撑，起到了极大的推动作用。2011年以来，各地在开展承包地确权工作时，都将档案管理与确权工作同步进行，使承包地确权档案得到了比较全面的收集和有效保管，取得了较好的成效。目前全国已有四川、山东、安徽、湖南、湖北等12个省区展开全省整体推进，2016年还将有一大批省（区、市）开展全省（区、市）的确权登记颁证工作。中央明确宣布要5年时间完成这次土地确权登记工作，相关部委配套工作也已经全面展开。尽管如此，承包地确权档案仍面临困难，主要是：部分领导大局意识不强，工作缺乏积极主动性；一些地方和部门对档案工作重要性认识不够，资金投入不足，档案设备设施差，存在安全隐患；一些地方档案制度不健全，人员流动性大，管理水平低等，这些都严重影响了承包地确权档案工作的顺利开展。为此，各地必须增强大局意识、责任意识、服务意识，解决好承包地确权档案工作的难题。
一是早动手早介入。各地要按照中央统一要求下发文件，组织开展工作，并拟定档案工作总体思路和计划，配合农业部门建立健全承包地确权档案管理办法，落实责任，规范档案管理，从根本上确保承包地确权档案齐全完整、真实有效。二是严格检查监督和验收。《办法》明确规定，省、市级土地承包管理部门和档案行政管理部门应组织对承包地确权档案工作的检查，重点检查承包地确权档案的完整、准确、系统情况和档案的安全保管情况。对于承包地确权档案检查不合格的单位，应督促其及时纠正。各单位在档案工作检查验收过程中，要把档案的规范管理、归档材料的完整作为检查的主要内容之一，并进一步明确以档案的内容作为评估土地确权工作整体质量的重要依据。三是联系实际创新举措。这次承包地确权档案的归属流向主要在基层，因而各级档案行政管理部门要深入乡村，结合当地实际，开展分级分类指导。按照《办法》的要求，遵循“统一领导、分级负责、规范完整、安全方便”的总体思路，采取分级分类管理和“一户一卷”的管理模式，将档案工作与县、乡、村的具体实际结合起来开展。四是建立健全各项制度。针对承包地确权档案管理特点，尽快制定本地区承包地确权档案从形成到安全保管利用的各项规章制度，进一步完善《农村土地承包经营权确权登记颁证文件材料归档范围和档案保管期限表》，督促指导土地承包管理部门建立健全一系列档案管理制度和规范，确保不出现盗窃、伪造档案等违法犯罪行为。五是开发服务功能。积极开展承包地确权档案信息化管理工作，加快档案数字化和信息化步伐，加强电子文件归档和电子档案规范化管理，在确保归档电子文件的真实性、完整性、有效性的同时，大力开展网上查询档案信息服务，方便社会和群众利用档案。
三、全力推进承包地确权档案工作规范化开展
1 《实施办法》的框架结构和主要内容
1.1 框架结构。《实施办法》一共有十九条。一是涉及总则类的规范有4条，如，第一条、第三l、第四条、第十七条等；这类条文对分则条文的实施具有指导作用，是普遍适用的。二是涉及各类行为主体的职责规范的有9条，如，第五条、第六条、第十一条至第十七条等。三是涉及档案规范的有5条，如，第二条、第七条至第十条等，主要对河南省农村土地承包经营权确权登记颁证档案的定义、归档范围与保管期限、归档要求、整理细则作了具体的要求。
1.2 主要内容。
1.2.1 关于承包地确权档案的定义。《实施办法》第二条规定：农村土地承包经营权确权登记颁证（以下简称承包地确权）工作中形成的，对国家、社会和个人有保存价值的文字、图表、声像、数据等各种形式和载体的文件材料的总称，是承包地确权的重要凭证和历史记录。
1.2.2 关于对归档范围与保管期限的规定。《实施办法》第七条规定：承包地确权档案主要包括综合管理、确权登记、纠纷调处和特殊载体类，其保管期限分为永久和定期。具有重要凭证、依据和查考利用价值的，应当永久保存；具有一般利用保存价值的，应当定期保存，期限为30年或者10年。
1.2.3 关于对归档要求的规定。《实施办法》第八条规定：凡需归档的文件材料要确保真实有效，做到字迹工整、数据准确、图样清晰，签字盖章、日期等具有法律效用的标识完整齐备，使用的书写材料、纸张和装订材料等应符合档案保管的要求。第十二条规定：县（市、区）级国家档案馆负责存放一套当地完整的承包地确权档案（包括纸质档案、电子档案），纸质档案必须是原件。
1.2.4 关于对整理细则的规定。《实施办法》第八条、第九条和第十条规定：承包地确权纸质档案应按照《文书档案案卷格式》和《归档文件整理规则》的标准进行整理。形成的工作底图、地块分布图等，按照《技术制图复制图的折叠方法》中图纸的折叠要求整理归档。
确权登记类中具体涉及农户的有关确权申请、身份信息、确认权属、实地勘界、界限图表、登记和权证审核发放等文件材料，应当以农户为单位“一户一卷”进行整理组卷。
特殊载体类文件应按照国家相关档案业务规范标准进行分类整理。电子文件和使用信息系统采集、贮存的数据以及航空航天遥感影像需用不可擦写光盘等可靠方式保存。
2 确权登记颁证档案整理细则
本整理细则主要针对承包地确权工作中“确权确地”档案的整理，对于“确权确股”和“确权确利”档案的整理，各地可根据实际情况参照此细则执行。
2.1 综合管理类。综合管理类文件材料整理标准按照《〈归档文件整理规则〉实施细则（试行）》执行。
2.2 确权登记类。
2.2.1 综合文件材料。按照《〈归档文件整理规则〉实施细则（试行）》标准，以“村”为单位，按“件”整理。
2.2.2 “一户一卷” 文件材料。确权登记类中涉及农户的文件材料，参照《文书档案案卷格式》（GB/T9705-2008）标准，按“一户一卷”整理归档，采用软卷皮装订，以案卷号排列次序装入盒内保存。
（1）涉及农户需要归档的文件材料有13种：农村土地承包经营权登记簿（承包地块示意图）、承包方调查表、承包地块调查表、农村土地承包经营权公示结果归户表、承包合同、包方代表声明书、身份证复印件、户口本复印件、委托书、委托人身份证复印件、公示无异议声明书、农村土地承包经营权登记申请书、其他对权属确定有凭证作用的文件材料。
（2）卷内文件排列。“一户一卷”： 案卷封面（软卷皮）―卷内文件目录―农村土地承包经营权登记簿 ―承包方调查表―承包地块调查表―农村土地承包经营权公示结果归户表―承包合同―其他―备考表―案卷封底（备考表可以代替案卷封底）。
（3）编写页码。在有效文字页面正面的右上角、反面的左上角编写，用铅笔编写（也可以用打码机）。
（4）案卷封面（软卷皮）。
A.软卷皮外形尺寸。软卷皮设封皮和封底，其封皮和封底采用长宽为297mm×210mm（可以定制）。
B.软卷皮封面项目。封面项目包括：全宗名称、类目名称、案卷题名、时间、保管期限、件、页数、归档号、全宗号、目录号、案卷号。
C.封面项目的填写方法。
a.全宗名称：填写县级农村土地承包管理部门（应使用全称或规范化简称）。
b.类目名称：填写“农村土地承包经营权确权登记颁证档案”。
c.案卷题名：填写“××（乡）镇××村××组×××（承包方代表）土地承包经营权确权登记颁证（合同编号）”。
d.时间：卷内文件所属的起止年月。
e.保管期限：永久。
f.件、页数：填写卷内总页数。
g.归档号：不填。
h.全宗号；各县级档案馆给立档单位编制的代号。
i.目录号：不填。
j.案卷号：封面案卷号按照《农村土地承包经营权要素编码规则》（NY/T2538-2014）相关要求编号。用农户合同号中的乡代码、村代码、组代码、户代码作为案卷号，共12位数字。
（5）卷内文件目录。
A.卷内文件目录格式。采用国际标准A4型（即长×宽为297mm×210mm）。
B.卷内文件目录项目。包括：顺序号、文号、责任者、题名、日期、页号、备注。
C.卷内文件目录填写方法。
a.顺序号：以卷内文件排列先后顺序填写的序号。
b.文号：不填。
c.责任者：填写形成档案并负有责任的单位或个人。
d.}名：按照卷内每张表的名称照实填写。如，农村土地承包经营权登记簿，承包方调查表；承包地块调查表；农村土地承包经营权公示结果归户表。
e.日期：文件的形成时间。即分别填写每张表形成的时间。填写时可省略“年”“月”“日”字。时间以8位数字表示，其中前4位表示年，中间2位表示月，后2位表示日，月日不足两位的，前面补“0”。
f.页号：填写每份文件首页所对应的页号；最后一份文件，填写起止页号。卷内文件页号应从1开始编制通号。
g.备注：用于填写卷内文件特殊情况的文字。
（6）卷内备考表格式。
A.卷内备考表外形尺寸。卷内备考表规格为：297mm×210mm。
B.卷内备考表项目。包括：本卷情况说明、立卷人、检查人、立卷时间。
C.卷内备考表填写方法。
a.本卷情况说明：填写卷内文件缺损、修改、补充、移出、销毁等情况。立案后发生或发现的问题由有关的档案管理人员填写并签名、标注时间。情况说明可以手工填写，也可用计算机打印。
b.立卷人：由责任立卷者签名。
c.检查人：由案卷质量审核者签名。
d.立卷时间：立卷完成的日期。
（7）装订。装订方式可采用“三孔一线”在案卷左侧装订。
（8）案卷目录。
A.全部案卷装订完后，应填写案卷目录。
B.案卷目录表格规格为：297mm×210mm。
（9）卷盒格式。
A.卷盒外形尺寸。采用310mm×220mm（长×宽），其厚度可根据需要分别设置30mm、40mm或50mm的规格。
B.卷盒封面应填写全宗名称（同软卷皮一致）及“农村土地承包经营权确权登记颁证档案”（可以
直接印制上去）。
C.盒脊项目包括：承包地确权档案、全宗名称、保管期限、年度、起止卷号、盒号。
D.盒脊项目填写方法。其中年度是指文件形成年度，以四位阿拉伯数字标注公元纪年。起止卷号填写××――××卷。盒号可按不同保管期限每年从“1”开始流水编制盒号，用铅笔编制填写，其余项目的填写方法同软卷皮格式。
（10）填写要求
A.填写案卷封面时应使用符合耐久性要求的字迹材料，字迹工整（或先行印制）。
B.签字部分须用钢笔或签字笔填写或盖个人印章，严禁用打印机直接打印。
（11）印制的卷盒、软卷皮应为无酸制品。
全面贯彻落实党的十、十八届三中全会精神以及中央、省、市、县农村工作会议精神，坚持和完善农村基本经营制度，稳定农村土地承包关系，健全农村土地承包经营权登记制度，推动农村集体产权制度改革，依法赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，有效保障农民财产权利，为促进农业现代化和农村和谐稳定提供体制保障。
二、基本原则
开展农村土地承包经营权确权登记颁证工作，要严格遵循农村土地承包法律和政策，坚持以下原则：
一是尊重历史。农村土地承包经营权确权登记是对现有土地承包关系的巩固和完善，不是打乱重分，更不是推倒重来。要正视现实状况，有效解决实际承包经营土地面积与原合同记载不一致等问题，依法保护农民对承包土地的占有权、使用权、收益权。
二是保持稳定。在保持现有农村土地承包关系稳定和不影响正常农业生产经营的前提下开展土地承包经营权确权登记颁证工作，以已签订的土地承包合同和已颁发的土地承包经营权证书为基础，坚持“三不变、三严禁、四不登记”，即：原土地承包关系不变、承包地块面积相对不变、承包合同起止年限不变；严禁借机违法调整和收回农户承包地、严禁借机乱收费、严禁弄虚作假；权属不清的不登记、集中矛盾不解决的不登记、没有开展家庭承包的不登记、改变土地用途的不登记，切实避免产生新的矛盾，影响农村和谐稳定。
三是依法规范。严格执行《物权法》、《农村土地承包法》、《土地管理法》、农业部《农村土地承包经营权证管理办法》，农业部、财政部、国土资源部、中农办、国务院法制办、国家档案局《关于开展农村土地承包经营权登记试点工作的意见》，省《实施〈农村土地承包法〉办法》，省委办公厅、省政府办公厅《关于开展农村土地承包经营权确权登记颁证工作的意见》及市委办公室、市政府办公室《关于印发市农村土地承包经营权登记试点工作方案的通知》等有关法律法规和文件规定，按照法定登记内容和程序开展土地承包经营权登记。
四是民主协商。要充分依靠农民群众，工作中遇到的重大事项均应在不违背政策法规的前提下，经本集体经济组织成员民主协商、村民议决，切实保障农民对土地承包经营权确权登记颁证的知情权、参与权、监督权，努力实现群众满意。
五是因地制宜。根据村的土地承包实际，在不违反法律规定和现行政策的前提下，尊重历史，实事求是，缺什么补什么，完善确权登记颁证工作，妥善解决遗留问题。
六是分工负责。该项工作由镇政府统筹安排，镇经管站负责日常工作指导，各村具体组织实施，各相关职能部门要做好配合协作，形成整体合力，确保任务顺利完成。
三、目标任务
严格执行农村土地承包法律、法规和政策，在农村集体土地所有权登记发证的基础上，进一步完善耕地和“四荒地”等农村土地承包经营权确权登记颁证工作。以现有土地承包合同、权属证书和集体土地所有权确权登记成果为依据，查清承包地块的面积和空间位置，建立健全土地承包经营权登记簿，妥善解决承包地块面积不准、四至不清、空间位置不明、登记簿不健全等问题。把承包地块、面积、合同、权属证书全面落实到户，实现“四相符”和“四到户”，即：承包面积、承包合同、经营权登记簿、经营权证书相符合；承包地分配到户、承包地四至边界测绘登记到户、承包合同签订到户、承包经营权证书发放到户。2014年全镇74个村全部完成农村土地承包经营权确权登记颁证工作。
四、工作内容
开展农村土地承包经营权确权登记颁证工作的主要内容：
（一）开展土地承包档案清理。按照《关于转发农经发〔2010〕12号文件加强农村土地承包档案管理工作的通知》（鲁农经管字〔2010〕11号）规定，全面组织清理土地承包档案，着重解决土地承包方案、承包合同、承包台账种类不齐全、管理不规范等问题。以二轮土地承包以来建立的农村土地承包档案为基础，对农村土地承包底册进行一次全面清理核实，进一步规范完善农村土地承包合同、土地承包经营权登记簿、土地承包经营权证及相关文件资料。严格执行土地承包档案管理规定，建立健全整理立卷、分类归档、安全保管、公开查阅等制度。
（二）查清承包地块面积和空间位置。准确把握土地承包经营权登记工作的关键环节，着重查清承包地块的面积、四至边界和空间位置。在对土地承包情况进行摸底调查的基础上，以第二次全国土地调查成果为基础，以已签订的土地承包合同、发放的土地承包经营权证书和集体土地所有权确权登记成果为依据，因地制宜开展土地承包经营权权属调查勘测，进一步查清承包地块面积、四至和空间位置。对与现有土地承包档案记载的土地承包状况有较大误差且农民群众要求实测的，要以第二次全国土地调查成果为基础，采取科学简便的方式测量查实，查清承包地块面积和空间位置。地籍勘测的具体方法，可以采用GPS定位、人工测绘等方式进行。不论采取何种方式，关键是要有利于降低成本，方便易行，群众认可，并确保准确。实测结果经村公示确认后，作为确认、变更、解除土地承包合同以及确认、变更、注销土地承包经营权的依据。
（三）建立健全土地承包经营权登记簿。依据《农村土地承包经营权证管理办法》和省《实施〈农村土地承包法〉办法》，在现有土地承包合同、证书的基础上，结合依法确认的承包地块、面积和空间位置等登记信息，按照不动产统一登记的原则，进一步完善土地承包经营权登记簿。同时，根据县国土资源局提供的基本农田有关信息，探索将基本农田落实到户并标注到土地承包经营权证书上。
（四）加强土地承包经营权变更、注销登记等日常管理。在建立健全土地承包经营权登记簿的基础上，积极开展土地承包合同变更、解除和土地承包经营权变更、注销等日常管理工作，并对土地承包经营权证书进行完善，变更或者补换发土地承包经营权证书。承包期内，因下列情形导致土地承包经营权发生变动或者灭失的，根据当事人申请，县农业局依法办理变更、注销登记，并记载于土地承包经营权登记簿：一是因集体土地所有权变化的；二是因承包地被征占用导致承包地块或者面积发生变化的；三是因承包农户分户等导致土地承包经营权分割的；四是因土地承包经营权采取转让、互换方式流转的；五是因结婚等原因导致土地承包经营权合并的；六是承包地块、面积与实际不符的；七是承包地灭失或者承包农户消亡的；八是承包地被发包方依法调整或者收回的；九是其他需要依法变更、注销的情形。工作期间，凡申请登记，变更、注销土地承包经营权的，应当对涉及的每宗承包地块实测确认，并向申请方提供书面证明。
（五）对其他承包方式开展确权登记颁证。采取招标、拍卖、公开协商等方式承包农村土地的，当事人申请土地承包经营权登记，按照《农村土地承包经营权证管理办法》有关规定办理登记。经镇经管站审核，符合登记有关规定的，报请镇政府依法颁发农村土地承包经营权证书予以确认。
（六）做好土地承包经营权登记资料归档。要在县档案局的支持和指导下，做好土地承包经营权登记文件资料的归档工作。农村土地承包经营权登记档案由县农业局负责集中保管，并依法按期移交县档案馆。
（七）实施农村土地承包信息化管理。进一步强化对农村土地承包、土地承包经营权流转的管理，全面实施土地承包管理微机化，将登记信息录入到计算机，实现农村土地承包合同、土地流转合同、土地承包经营权证、土地承包经营权登记簿的智能化管理。土地承包经营权登记信息资料实行有关部门共享。
（八）建立和完善确权登记工作的相关制度。建立健全土地清查、经营权登记、土地承包经营权流转、纠纷调解仲裁以及档案管理等各项工作制度，探索形成一套完整的确权登记工作制度。
五、工作步骤
（一）准备阶段（2014年4月10日—7月15日）。
1．成立机构。镇农村土地承包经营权确权登记颁证工作领导小组和工作办公室现已成立。各村要根据实际抽调具体工作人员，分别成立这项工作的具体实施小组。
2．宣传动员。要分别召开村干部、村民会议或村民代表大会进行宣传动员，向每户发放登记工作宣传材料，让每一位农民都了解此次确权登记颁证工作的目的、意义、内容和原则，做到家喻户晓。
3．开展学习培训。组织各社区、村工作人员进行培训和参观，学习掌握相关政策、法规、业务知识以及工作操作规程和技术，明确工作任务。
（二）摸底清查阶段（2014年7月16日—7月25日）。
1、摸底调查。各村对实行农村土地承包经营权确权登记颁证的二轮土地延包台账、承包合同、经营权证等土地承包相关原始档案资料进行清查整理。一是要摸清土地现状，查清每块地的名称、坐落、面积、四至、权属性质、土地种类和经营方式。二是要逐户摸清农户家庭承包状况，对承包人、承包经营权共有人和承包地块、面积、四至、土地变动等各方面情况和信息进行收集、归纳、整理、核对。提前发现存在的问题，提出解决问题的初步意见。
2．实施清查。在调查摸底基础上，农户对承包土地面积、四至等有异议的，镇政府要组织村干部、群众代表实地测量，确认农户实际承包地块的面积、四至等。按地宗逐户核查承包合同、经营权证记载情况，彻底查实与实测结果的差别，制作村土地承包实际情况表。
3．绘制空间位置图。以第二次全国土地调查成果为基础，绘制农户承包地空间位置图，做到位置明确详细、群众认可。
（三）核实颁证阶段（2014年7月26日—9月10日）。
1．建立健全登记簿。在对农户承包地块清查、标明空间位置的基础上，入户核查农户土地承包信息，经公示5天无异议后，由农户签字确认，最终确认每个农户承包土地的地块位置及四至边界等信息，由镇经管站编制土地承包经营权登记簿。
2．签订合同、组织颁证。按照“申请、审核、登记、发证”的登记程序，以土地承包经营权登记簿为依据，统一签订农村土地承包合同，组织换发土地承包经营权证。
3．信息平台建设和资料归档管理。根据登记过程中形成的影像、图表和文字等材料，由相应有资质专业软件公司（测绘公司）按照规程标准建立农村土地承包信息数据库和管理信息系统，实现农村土地承包管理信息化。在县档案局的支持和指导下，做好土地承包经营权登记文件资料的归档。农村土地承包经营权登记档案由县农业局负责集中保管，并依法按期移交县档案馆。
（四）总结验收阶段（2014年9月11日—9月15日）。
各社区、村要认真总结工作开展情况、经验做法及解决问题的有效措施等，并将工作总结于2014年9月15日前上报镇农村土地承包经营权确权登记颁证工作领导小组办公室。镇领导小组办公室将组织有关人员对工作进行检查验收，并形成总结报告报县领导小组。
六、工作要求
农村土地承包经营权确权登记颁证工作政策性强、涉及面广、社会影响大，必须切实加强组织领导，强化责任落实，细化保障措施，确保社会稳定和工作成效。
（一）加强组织领导。镇农村土地承包经营权确权登记颁证工作领导小组要切实发挥牵头抓总的作用。要充分考虑今年村“两委”换届、农村环境整治等各项工作，科学设计工作内容和各阶段进度，增强工作实施方案的针对性、可操作性，确保工作顺利开展。村成立由村党组织、村委会、村务监督委员会（民主理财小组）、村集体经济组织主要负责人和村会计人员、集体经济组织成员代表等人员组成的实施小组，具体负责村级工作。
（二）强化部门责任。镇经管站、司法所、财政所、土管所、办、档案管理站、计生办、派出所等有关部门要分工负责，密切配合，共同做好农村土地承包经营权确权登记颁证工作。镇经管站承担领导小组的日常工作，负责编制实施方案，分解任务，落实责任，明确进度，业务指导，定期检查，抓好落实；镇司法所负责为土地承包经营权登记工作提供法制服务；镇财政所负责做好土地承包经营权登记工作的经费保障工作；镇土管所负责提供2013年的DOM正射影像图成果用于土地承包经营权确权登记；镇办负责工作中涉及有关问题的处理；镇档案管理所负责加强对土地承包档案管理工作的指导和服务，帮助搞好土地承包档案管理；镇计生办负责工作中涉及的有关计划生育问题；镇派出所负责工作中涉及的户籍及治安维护等。其他相关部门要按照本部门的职责分工，积极参与此项工作，共同维护好农民的合法权益。
（三）把握政策界限。严格执行农村土地承包法规政策规定，在现有土地承包合同、证书和集体土地所有权确权登记成果的基础上，开展土地承包经营权确权登记颁证工作。对实测面积，经公示后据实登记，作为确权变更依据。实测面积不与按延包面积确定的农业补贴基数挂钩，不与农民承担费用、劳务标准挂钩，严禁借机增加农民负担。对延包不完善、权利不落实和管理工作不规范的，予以依法纠正。对集体土地所有权、农户家庭承包经营权存在争议和纠纷的，先依法解决，再予以登记确权。对工作中遇到的问题要按照保持稳定、尊重历史、照顾现实、分类处置的原则依法妥善解决。镇政府要组织力量对开展工作村的土地承包问题进行摸底排查，妥善解决可能影响土地承包经营权登记工作顺利开展的突出问题。凡是法律法规和现行政策有明确规定的，要严格按照规定处理；凡是法律法规和现行政策没有明确规定的，要依照法律法规和现行政策的基本精神，结合本地实际妥善处理。要认真开展稳定风险评估，制订切实可行的应急处置预案，实行全面参与、全程监控，对等问题按照属地化解原则，确保把矛盾解决在萌芽状态，解决在基层。要引导当事人依法理性反映和解决土地承包经营纠纷，通过协商、调解、仲裁、诉讼等渠道化解矛盾。
关键词:农村土地 流转 认识 思考
中图分类号:F301 文献标识码:A
文章编号:1004-4914(2010)07-198-02
一、农村土地流转的内涵
农村土地流转是指农村土地承包经营权的流转,即拥有土地承包权的农民,根据自己的意愿,依法将土地承包经营权以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式有偿转让给他人或其它合法组织,谋求更高经济效益的行为。农村土地流转的范围既包括耕地、荒地,也包括鱼塘、山地等其它农业用地。它包括以下三点内涵:土地流转的客体仅限于土地承包经营权,也就是土地使用权。土地流转后,土地收益权按照土地流转合同中的规定分割。土地流转的前提是坚持社会主义土地公有制,保证土地所有权的稳定性;土地流转整个过程中,土地所有权不变,仍为集体所有。土地流转必须坚持“依法、自愿、有偿”的三大基本原则,要充分尊重农民的意愿,保障农民合法权益。
二、新形势下农村土地流转的必要性分析
(一)政策分析
在强调稳定农村土地承包关系的前提下,中央始终允许和鼓励承包期内土地使用权的流转。1984年中央1号文件明确提出鼓励土地使用权向种田能手集中,对转出土地使用权的农户应当给予适当经济补偿。1993年更加明确了承包期内的土地使用权可以在农民自愿基础上依法、有偿流转。1994年12月农业部在《关于稳定和完善土地承包关系的意见》提出“在坚持土地集体所有和不改变土地农业用途的前提下,经发包方同意,允许承包方在承包期内,对承包土地依法转包、转让、互换、入股,其合法权益受法律保护。”十五届三中全会重申,土地使用权的合理流转要坚持自愿、有偿的原则,不得以任何理由强制农户转让。2001年中央18号文件《关于做好农户承包地使用权流转工作的通知》还对农民土地使用权的流转做出了更具体的规定,如不提倡工商企业长时间、大面积租赁和经营农户承包地,农村土地流转应当主要在农户间进行等。2003年3月1日开始实施的《农村土地承包法》更是以法律的形式规定了“国家保护承包方依法、自愿、有偿地进行土地经营权流转。”
取消农业税后,中央继续强调农村土地承包经营权的合法流转。2005年中央1号文件要求“承包经营权流转和发展适度规模经营,必须在农户自愿、有偿的前提下依法进行,防止片面追求土地集中。”2005年农业部还制订了《农村土地承包经营权流转管理办法》,使土地流转有章可循。2006年中央1号文件提出“稳定和完善以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制,健全在依法、自愿、有偿基础上的土地承包经营权流转机制,有条件的地方可发展多种形式的适度规模经营。”2007年中央1号文件要求“坚持农村基本经营制度,稳定土地承包关系,规范土地承包经营权流转,加快征地制度改革。”党的十七大提出:“坚持农村基本经营制度,稳定和完善土地承包关系,按照依法自愿有偿原则,健全土地承包经营权流转市场,有条件的地方可以发展多种形式的适度规模经营。”2008年中央1号文件要求“按照依法自愿有偿原则,健全土地承包经营权流转市场。农村土地承包合同管理部门要加强土地流转中介服务,完善土地流转合同、登记、备案等制度,在有条件的地方培育发展多种形式适度规模经营的市场环境”。党的十七届三中全会《决定》规定:“加强土地承包经营权流转管理和服务,建立健全土地承包经营权流转市场,按照依法自愿有偿原则,允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权,发展多种形式的适度规模经营”,“土地承包经营权流转,不得改变土地集体所有性质,不得改变土地用途,不得损害农民土地承包权益。”2009年中央1号文件要求“建立健全土地承包经营权流转市场。土地承包经营权流转,不得改变土地集体所有性质,不得改变土地用途,不得损害农民土地承包权益。坚持依法自愿有偿原则,尊重农民的土地流转主体地位,任何组织和个人不得强迫流转,也不能妨碍自主流转。按照完善管理、加强服务的要求,规范土地承包经营权流转。鼓励有条件的地方发展流转服务组织,为流转双方提供信息沟通、法规咨询、价格评估、合同签订、纠纷调处等服务。”今年中央1号文件要求“加强土地承包经营权流转管理和服务,健全流转市场,在依法自愿有偿流转的基础上发展多种形式的适度规模经营。”
从政策来看,中央对农村土地承包经营权流转问题一直高度重视,政策是明确的、一贯的,也是审慎的,始终坚持两个方面,一方面始终强调要按照依法自愿有偿原则,允许农民采取多种方式流转承包地;另一方面始终强调要坚持保护耕地,保护农民利益。
(二)现实分析
1.农村土地流转是发展现代农业的客观要求和必然趋势。集约经营和规模经营都是现代农业的重要特征。发展现代农业,必须对传统农业进行改造。我国的传统农业是建立在大量的、分散的、小规模生产的农户基础上的。通过土地承包,我们形成了2亿多户、户均耕地7.5亩的超小规模的农户家庭承包经营。这种经营方式,一方面确立了农户的市场主体地位,充分发挥了家庭经营的优势,解放了农村劳动力;另一方面也存在着经营分散、组织化程度低的状况,分散经营与规模经营的矛盾、粗放经营与集约经营的矛盾比较突出。随着农村劳动力转移和农业机械化水平的提高,扩大农地经营规模成为可能,规模经营主体需要从承包农户手中流转承包地,承包农户劳动力外出务工就业后也需要向外流转承包地。农村土地流转成为改造传统农业、发展现代农业的重要环节,成为联结承包农户与规模经营主体间的重要桥梁和纽带。这是伴随农村劳动力转移、农村经济发展的客观经济现象,反映了土地资源合理利用和优化配置的要求。
2.农村土地流转是落实农村土地承包关系长久不变的重要途径。近年来,因人口变动、承包地被征占而引发的“人地矛盾”,直接关系到农村土地承包关系的长久稳定。当前,有的地方仍在搞“小调整”,已成顽疾,这对稳定土地承包关系极为不利,对稳定农民对经营土地的预期极为不利,引发农民上访,也大大增加了社会管理成本。解决这个问题,一个重要的手段就是农村土地承包经营权流转。靠流转,就是要允许农民以多种形式流转承包地,通过流转实现土地资源的合理配置。
3.农村城镇化和农业劳动力转移为土地流转创造了条件。随着农村二、三产业的发展,我国小城镇建设步伐逐步加快,农民进城打工和劳务向国外输出使农民非农就业稳步增长,农业劳动力转移十分迅速。农村富余劳动力向非农产业和城镇转移,是工业化和现代化的必然趋势。农村劳动力的大量转移,带来了部分农户劳动力的短缺,转移出劳动力的农户,有的无力耕种,有的因非农收入已成为家庭经济的主要来源而不愿耕种土地,如果农村土地资源得不到合理的安排,农村劳动力转移也会在一定程度上带来土地的抛荒与低效率利用问题。而现实情况是,在农村社会保障体系未建立之前,他们仍然不愿放弃土地承包权,而是把土地看作是今后生活的唯一退路和保障,如果不进行土地流转,转移出劳动力的农户的土地低效利用或抛荒将成一种必然。为此,一些地方出现了土地流转的中介组织,通过这些中介组织牵线搭桥,招商引资,引进外来种植农户、工商企业、城镇居民及科研单位等来租赁土地,促进当地农村土地使用权的流转,有效解决了因劳动力转移出现的土地抛荒等问题。
看来,不管从政策上还是现实形势下,推进土地流转都有其必要性和重大的现实意义。
三、推进农村土地流转的重要措施
为促进农村土地流转平稳健康有序发展,应该重点从稳定、培育、扶持、引导、管理、服务、保护、保障上下功夫。
1.稳定。稳定农村土地承包关系并坚持长久不变。只有保证农村土地承包关系长久不变才能保持农民双向流动。按照党的十七届三中全会《决定》和今年中央一号文件提出的“确保农村现有土地承包关系保持稳定并长久不变”的要求,抓紧抓好延包后续完善工作,妥善解决一些地方存在的延包遗留问题。稳步开展农村土地承包经营权登记试点,将土地承包经营权证书逐步全面发放到户。认真清理、规范整理和永久管理好土地承包档案资料,逐步实现土地承包档案管理信息化。
2.培育。土地流转必须依靠规模经营主体的带动。通过加大财政、金融、工商、税收支持力度和落实各项强农惠农政策,鼓励有资金、懂技术、会管理的农村人才和经营主体受让农户流转的土地,成为专业大户或组建家庭农场。鼓励农业龙头企业、农民专业合作社、工商企业等组织参与流转土地,建立农产品基地,发展现代规模农场。大力发展各类农民专业合作社和农业专业化服务组织,促进土地规模经营。建议设立土地流转规模经营财政扶持担保基金,对实力强、资信度好的规模经营主体给予一定的信贷授信额度。
3.扶持。一是加大财政、金融、工商和税收支持力度。各级财政要安排专项资金,对农村土地流转进行补助和奖励。农行、农村信用社等金融部门要对经济实力强、资信好的农村土地流转经营主体给予信贷支持;工商、税务等部门要对通过流转兴办家庭农场或农业企业的经营主体在工商登记、税收减免等方面提供最大限度的支持。二是落实各项强农惠农政策。及时抓住国家增加内需,扩大投资,促进经济平稳增长的政策机遇,在优质粮工程、植保工程、测土配方施肥、农产品质量安全、高产创建、良种繁育、沼气建设、农业产业化、土地整理、农业开发、规模养殖、农机补贴、农田水利工程等项目方面对土地适度规模主体重点给予支持和倾斜。三是加快推进农村劳动力转移就业。建立健全以政府为主导、人力资源市场为依托、社会中介为补充的农村劳动力转移就业服务体系,形成多形式、多层次、有保障的劳务输出格局。
4.引导。对于农村土地流转工作,既不能行政干预,下指标,下任务,也不能撒手不管,放任自流。通过宣传使广大基层干群充分认识到农村土地流转工作是新形势下稳定和完善农村家庭承包经营基本制度,促进农民持续增收的需要;是加快现代农业发展,加快农村劳动力转移,建设社会主义新农村的需要,为顺利开展农村土地流转工作营造良好的氛围。积极引导农民采取多种形式开展土地流转,鼓励农村人口到新型农村住宅社区集中居住。对自愿放弃家庭承包方式土地承包经营权的,当地政府和农村集体经济组织可以采取一定方式给予补贴或奖励。
5.管理。切实加强土地流转规范管理。制定土地流转工作程序和操作规程。推行流转合同规范文本,使用由省农业厅统一制定的流转合同文本。积极开展流转合同鉴证,发现流转双方有违反法律法规的约定,要帮助纠正。对以转包、出租或其它方式流转的,及时办理相关登记;对以转让、互换方式流转的,及时办理有关承包合同和土地承包经营权证变更手续。
6.服务。即建立农村土地流转管理服务机构。市、县级依托农村经营管理部门设立农村土地流转管理服务中心,市级具体负责各项农村土地承包经营权流转政策的宣传学习和组织落实,指导协调农村土地承包经营权流转及合同管理工作,做好农村土地承包经营权流转调研工作,提出解决农村土地流转中出现问题的思路和办法,探索农村土地流转新机制。县级具体负责农村土地承包及承包合同管理,指导农村土地承包经营权流转及合同签订工作,提供由省级农业部门监制的土地流转合同样本,指导乡镇、村土地流转服务业务,开发信息网络平台,受理农村土地流转服务中介组织的申请备案并做好管理和指导,做好农村土地承包和流转纠纷仲裁工作,提供土地承包管理和土地流转政策法规咨询服务;乡(镇)政府要明确专人负责土地承包与流转各项管理工作,依托便民服务中心开展土地流转服务工作,具体职能包括收集信息,指导合同签订,建立农村土地承包和流转台账,开展合同鉴证和备案登记,加强档案管理,监督合同履行,调处合同纠纷等。村级可以根据需要建立农村土地流转工作站或设立信息联络员,业务接受乡(镇)政府指导,具体负责土地流转供求信息的搜集整理,并向乡土地流转服务中心按时上报本村土地流转供求信息。
7.保护。今年1月1日起《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》正式实施,市、县要依法建立健全纠纷仲裁机构,积极开展农村土地承包纠纷调解仲裁工作,切实保护农村土地流转合法权益;完善农村土地突出问题专项治理工作机制,纠正和查处严重侵害农民土地承包权益和非法改变流转土地农业用途等问题。
8.保障。完善保障机制,解决农民的后顾之忧。一是加强农民土地流转后的户籍管理改革和社会保障体系建设,对流出土地后进城居住、生活的农民,在一定期限内,应保留其原有土地承包权和继续享受惠农政策的权利。二是完善农村劳动力向非农转移机制,积极引导、组织农民从事二、三产业,对发展二、三产业的农民应着手制定出台相应的优惠政策,鼓励农民进城镇发展增收,拓展农民就业空间。三是建立农业风险保障机制,制定土地流转风险扶持政策,设立土地流转风险基金,最大限度地降低土地流转带来的风险。四是加快建立农民养老保险机制,从根本上解决农民的后顾之忧,剥离承包地的保障功能,使其生产要素的价值真正得到体现。
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【关键词】社会转型；承包经营权流转；制约
【中国分类号】F321.1 【文献标识码】A 【文章编号】1002—736X（2013）04—0025—04
农村土地制度变革是中国社会改革的先声，也是中国现代化转型的起点。中国农村土地制度的变迁反映了社会转型中农村土地资源利益分配的冲突、协调的过程，也映射了中国社会转型的进程。近年来，中国社会转型加速，城市化进程不断推进，因农地征收、土地承包经营权流转酿成的土地冲突不断，完善农村土地承包经营权的流转是实现农村发展、保障农民利益的应有之义。本文从分析制约农村土地承包经营权流转的因素角度人手，探究中国社会转型背景下完善农村土地承包经营权流转制度的方向。
一、土地承包经营权流转概述
土地承包经营权指村集体内部成员，根据《农村土地承包法》等相关法律取得的，对农民集体所有依法用于农业的土地及四荒地进行占有、使用、收益以及一定处分的权利。农村土地承包经营权的流转广义上是指农村土地承包经营权的取得、变更和消灭，狭义上是指农村土地承包经营权主体和内容的变更。本文所讨论是狭义上的土地承包经营权流转的概念。具体指在不改变农村土地所有权属性和农业用途的基础上，拥有土地承包经营权的农户与他人订立合同，在一定期限内通过转包、出租、互换、转让等各种流转方式，转变土地承包经营权主体和内容的民事行为。
农村土地承包经营制度规定了农民的土地权利和义务，界定了农民的私人选择空间以及农民对于土地的经营选择范围。但基于公共产品的视角，承包经营制度也是农民公共选择和政府互动的结果。在制度功能与价值取向上，承载农村巨大的人口压力、维系农民基本的社会保障和保证国家粮食安全。为保证土地资源的安全和有效利用，国家公权力对农民在承包经营土地过程中的权利行使，设定了较多的约束与限制。
“法律制度根源于物质的生活关系”，“都只是表明和记载经济关系的要求而已”。中国农村土地资源上多种利益并存，土地承包经营制度的发展过程，正是围绕这些利益的冲突、协调、选择的过程。从1978年小岗村最早实行包产到户并提出土地承包经营制度，到20世纪80年代初，包产到户改革通过抽离国家对的控制权而在实质上肯定集体对农村土地的所有权。1993年我国《宪法》修正案规定，农村家庭联产承包责任制是集体所有制经济，从国家根本大法角度确定了家庭联产承包制度。1995年《国务院批转
可见，中国农村土地承包经营制度经历了提出、确立承包经营权制度、允许土地承包经营权流转，强化农民对土地使用权的处分，肯定土地承包经营权的物权性质，将土地流转纳入到法治化轨道，并为土地流转建立相应制度基础的几个阶段。
二、流转制约因素分析
中国正处于社会转型期，制约农村土地承包经营权流转的因素，既有产权制度缺陷的障碍，又有国家公权力过度约束障碍、村民自治异化障碍和社会保障制度障碍等一系列问题使农村土地承包经营权流转处于多重约束之下。从近几年的实践看，中国土地流转比例总体还比较低，目前全国平均土地承包经营权流转面积占总承包耕地面积的比例大约为8.7%，流出农户占家庭承包经营农户总数的9%。
（一）产权制度模糊与产权主体多元
我国《宪法》规定：农村和城市郊区的土地，除法律规定属国家所有外，属农民集体所有。《土地管理法》规定：集体所有的土地属于村农民集体所有，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已分属村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，各南该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已属乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。上述法律规定中出现了村农民集体、村集体经济组织、村民委员会、村内农村集体经济组织、村民小组、乡（镇）农民集体、乡（镇）农村集体经济组织等，虽然规定农村土地产权主体应为农民集体，但其他经济组织对农村土地行使经营权、管理权。《土地管理法》中，集体被界定为乡（镇）、村和村民小组三级，而《民法通则》中集体被界定为乡（镇）和村两级。《土地管理法》中规定村农民集体所有的土地可以由村民委员会经营管理，而《村民委员会组织法》中规定村民委员会对集体土地只有管理权没有经营权。
可见，在集体所有制的框架下，乡（镇）、村、村民小组在不同程度上都是农村集体土地产权的所有者代表。而村民委员会和村民小组既不是法人，也不是政府组织，只是社区自治性组织。不具备作为产权主体的法人资格，法律规定其对于集体土地仅限于经营、管理。但是由于农地产权制度对农村集体土地产权主体的界定的模糊和多层次，导致农村土地产权主体的多元化。中同土地产权制度对于农村土地的产权主体界定模糊，不能明确产权主体对于土地资源的排他性占有及产权边界。这种土地产权主体的多元化必然导致多级产权主体围绕农村土地资源而发生冲突，造成对农民土地权益的随意侵害，农民也形不成有效的、稳定的预期，影响土地承包经营权的流转，降低土地产权制度的有效性。
（二）村民自治异化与产权主体虚置
村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的自治组织，民主选举、民主决策、民主管理、民主监督是村委会发挥作用的核心。法律赋予村民委员会自治功能及其在农村土地管理中的地位，实际上，村民委员会作为一个社区自治组织，在国家政权下移、对农村控制不断弱化的过程中，尤其是2004年中国对农村的税费改革之后，村民委员会事实上承载了政权末梢的功能。
在这种背景下，村民自治框架下村社组织的性质发生了演变和功能异化。法律规定农地调整和处置需经村民大会或村民代表会议决定，但现行村民自治结构中名义上的权力组织——村民大会或村民代表会议，往往被村组干部等虚置或操纵，不能成为一个真正掌握权力的机构或组织，很多地方在实际运作中甚至不曾有效地发挥过作用。
法律规定农村土地属农村集体所有，但农地产权主体模糊与村委会自治组织的功能异化，以及村级自治组织行政色彩，使其既替代了农民与国家的交易，也替代了农民与市场的交易。由于缺乏有效监督，村民委员会、村集体经济组织、村内次级集体经济组织等村组干部往往发生角色错位和功能异化，农地集体所有者主体事实上处于被架空、虚置状态，集体农地在一定意义上演变为乡村干部等阶层所有，呈现出权势支配特征。在农村土地承包经营权流转的过程中，常常以产权主体的名义寻租，侵蚀农村集体的农地权利。
（三）公权力过度控制与权能残缺
中国的相关法律制度对土地承包经营权流转施加了过多的限制。《土地承包法》第四十一条规定，当承包方有稳定的非农职业或有稳定收入来源时，经发包方同意，可以将土地承包经营权转让给其他从事农业生产经营的农户。限定了土地承包经营权转让和受让的条件。《土地管理办法》第十三条规定，发包方同意是土地承包经营权转让的前提。
法律法规对流转方式的过多限制造成流转障碍，导致权能界定本身不完整、农民农地处分权不充分。农民承包农地除在用途和权属转移上受到国家的终极控制外，抵押的权利也被严格限制。《担保法》第三十七条规定依法承包并经发包方同意的“四荒地”可以抵押，但耕地、宅基地、自留地、自留山等使用权不得抵押。根据《土地承包法》第四十九条和《流转管理办法》第三十四条，农村土地承包经营权可以抵押的仅限于通过招标、拍卖、公开协商等方式承包的农村土地，依法取得土地承包经营权证或林权证等证书的土地。土地承包经营权的不能抵押，阻碍了农村土地的要素化和资本化。
美国分析法学派霍菲尔德认为，“所有权”的概念并不具有固定的内涵，它是一束变动不居的权利束（Owner-ship as a bundle of right）。农地产权是一系列权利束，只有在动态中才能充分实现产权的各项权能，体现产权的存在。农地承包经营权是否完全对激发农户的土地投资欲望、提高土地边际产出率至关重要，并且，明晰、无争议、有法律保障的土地产权是土地进入市场的首要前提。国家公权力对农村土地承包经营权流转的诸多限制，严重限制了集体土地的使用权及其流转，使农村土地的产权权能无法充分实现。首先，抑制农村土地承包经营权的流转，尤其对耕地的抵押的禁止，使农民失去了有力的融资手段。其次，过度的法律限制往往使农民宁愿放弃法律对农地流转的保障，而选择依靠民风、民俗私下进行土地承包经营权的流转，造成土地承包经营权的流转期限短、缺乏稳定性，无法实现对土地的长期大规模投入和远期效益。再次，限制性的流转致使农村土地规模过小、地块零碎分散的现状不能有效改变，农村农地市场无法激活，土地承包经营权的真正价值就无法在流转中充分实现，损害了农民的土地权益。
（四）社会保障与流转意愿的抑制
社会保障制度的完善程度是衡量社会文明进步的重要标志之一。农村社会保障制度的缺失已成为制约中国社会转型期农村土地承包经营权流转的瓶颈之一。长期以来，中国社会保障制度一直实行城乡二元制，农村社会保障始终处于社会保障体系的边缘，存在着保障程度弱、层次低、覆盖面小、社会化程度低等缺陷。社会及政府提供农村社会保障责任的缺失，以及随着城市化进程的快速推进，农村经济、农村土地、农村人口不可避免面临社会转型所带来的激变和改革，农村土地不仅承担农村分配公平功能、农业生产功能，更为农民提供了生存保障、生活保障、就业保障、风险保障等功能，承担了市场化、城市化推进过程中的农民社会保障功能。
显然，“回到土地是农民最基础的人权”，当土地资源成为农民生存的生产保障、生活保障、社会保障的最后支撑时，农民流转土地承包经营权的意愿是被抑制的。即使对于已经转移出农村的劳动力也会一方面进城务工，另一方面保留土地甚至不惜抛荒。由此形成了在中国农地资源紧缺的社会背景下，农地闲置和农村大量剩余劳动力并存的现象。农地经济功能的不断弱化，社会保障功能的不断加强，成为制约中国农地流转制度进一步向合理化方向变革的重要约束条件。
（五）权属固化与流转空间限制
中国农地所有权主体——村集体，多以村、村民小组为界，无论土地承包经营权的分配还是土地的转让，都表现出很强的对外排斥性，农地权属相对固化，限制了农地的流转空间。由于受生活范围和乡村活动规则的限制，农户大多在相邻近的区域范围内寻找流转交易对象转让土地承包经营权，交易对象极为有限。当农地承包经营权交易范围相对固化，局限于某一特定社区范围内时，生产工艺、操作技能、机械化水平、人力资本等具有相似性，农户的土地边际产出率相差无几，不利于最大化实现土地承包经营权流转效益。可见，要克服农地权属相对固化的局限，需要扩大交易半径，尽管能增加可选择交易对象。但随着交易范围和半径的扩大，由于农地市场信息的不完全性，农地交易的复杂性，农民的市场信息、交易能力的制约日益凸现，交易的边际搜寻成本呈现出边际递增趋势。农户为实现农地承包经营权流转交易而往往需要花费太多的代价，抑制农户的流转意愿。
（六）服务体系缺乏与流转市场化
《农村土地承包经营权流转管理办法》第八条和第三十条都提到了通过中介组织流转承包土地，但现阶段中国农村土地承包经营权流转中介服务体系尚未建立起来。中国农村土地高度分散的特殊性以及农村村民的自治性，使现有条件下的土地承包经营权流转难以取得认同感。即便农村土地承包经营权流转发展到较高阶段，市场能够自发地参与进农村土地承包经营权的流转过程中，起到必要的中介作用，农户与市场信息的不对称性以及市场追逐利益最大化的本质属性也不利于处于弱势群体的农户平等公平地实现其自身利益。实践中农民文化程度普遍较低，农村相对闭塞，获取信息途径少，农村土地承包经营权地流转很难有跨地区、规模化的流转。而农村集体经济组织的社会活动范围小、能力有限，组织大规模的农村土地承包经营权流转也有困难。同时农地承包经营权作为一种特殊的商品，其交易与其他商品相比运作程序相对复杂，涉及到多个主体的经济利益，再加上农民交易信息匮乏、市场交易能力弱、相关的法律知识缺乏，对于农地承包经营权流转的转让程序及相关市场问题的处理上处于弱势地位。因此，需要制度设计和机构设置上，鼓励更多的土地承包经营权流转中介服务机构，如资产评估机构、机构、法律咨询机构、土地融资机构和保险机构等中介机构，及时提供信息和市场化的专业服务，促进土地承包经营权的合理流转，实现农村土地资源的最优化配置。
《农村土地承包法》体现了“三个代表”的重要思想，符合我国农村的实际和农民心愿，其现实和历史意义主要体现在以下十一个方面：
一、它是稳定和完善以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制的坚实基础。
《农村土地承包法》第1条明确地把“稳定和完善以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制”作为制定这部法律的指导思想和立法宗旨，并把它放在最首要的地位，是立法的主要目的。这充分表明：（1）以法律形式明确规定，“以家庭承包经营为基础”，表明从法律角度认识到“家庭承包经营制度，符合生产关系要适应生产力发展要求的规律，符合农业生产自身的特点，不仅适应以手工劳动为主的传统农业，也适应采用先进科学技术和生产手段的现代农业”，可见，作为基本经营制度的家庭承包经营制度将长期存在。（2）以法律形式明确规定，“以家庭承包经营为基础”，从法律上界定了“家庭承包经营不仅是集体经济的一个经营层次，而是双层经营体制的内在基础”，可见，家庭承包经营在双层经营体制中的重要和主导地位。（3）以法律形式明确赋予“统分结合”的法律地位，同时，《农村土地承包法》第13条、第14条、第16条和第17条条文明确赋予发包方和承包方的权利与要求发包方和承包方承担的义务，使“统分结合”体现了法律保障，从而，能更好地发挥“统分结合”的各自作用，为稳定和完善这一制度创造了法律环境。（4）对以家庭承包经营为基础，统分结合的双层经营体制的稳定和完善，不再是一般性的工作要求和政策性的规定，而是具有严格明确的法律约束，成为必须依法实施的工作。综上所述，《农村土地承包法》是稳定和完善以家庭承包经营为基础、充分结合的双层经营体制的坚实基础。
二、它是农村土地承包关系长期稳定的有力保障
《农村土地承包法》第4条第1款规定：“国家依法保护农村土地承包关系的长期稳定。”这一法律规定，为农村土地承包关系长期稳定提供了有力的法律保障。该法具体体现在：（1）农村土地承包关系长期稳定已由政策保障上升到法律保障；（2）它必半消除农民怕政策变的心理顾虑和障碍，有利于保持和调动亿万农民的生产积极性；（3）有利于农民对生产的预想，为加大农业投入创造了法律环境；（4）以稳定农村土地承包关系为基础，给土地承包经营权流转创造了可行的条件；（5）只有保持农村土地承包关系的长期稳定，才能真正实现稳定以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。
三、它是赋予农民长期而有保障土地使用权的法律保证
《农村土地承包法》第1条明确规定：“赋予农民长期而有保障的土地使用权”。它是该法的立法核心。该法具体体现在：（1）依法赋予农户有足够长的土地承包经营权期限，《农村土地承包法》第20条规定：耕地的承包期为30年。草地的承包期为30年至50年。林地的承包期为30年到70年；特殊林木的林地承包期，经国务院林业行政主管门批准可以延长。（2）依法“对家庭承包的土地实行物权保护”，通过家庭承包方式使农户取得物权性质土地承包经营权，其物权保护力度大大强于债权保护力度，达到使农民真正享有有法律保障的物权性质土地承包经营权。（3）依法明确“承包期内，发包方不得收回承包地”（《农村土地承包法》第26条第1款），切实保护了农户的土地承包经营权。（4）依法明确“承包期内，发包方不得调整承包地”（《农村土地承包法》第27条第1款），使“增人不增地，减人不减地”的政策规定得到法律肯定，从而真正达到“赋予农民长期而有保障的土地使用权”。（5）“县级以上地方人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权”（《农村土地承包法》第23条第1款）。它具体落实“赋予农民长期而有保障的土地使用权”法律规定的行为，是保护农户土地承包经营权的一项重要行政措施。
四、它是充分调动和保持农民生产劳动积极性的重要举措
《农村土地承包法》从保护农民承包权、保护承包方的土地承包经营权、规范和引导土地承包经营权流转等作出法律规定，从而真正体现了充分调动和保持农民生产劳动积极性的立法之本质。该法具体体现在：（1）依法赋予家庭承包的农民享有平等的承包权。《农村土地承包法》第5条规定：“农村集体经济组织成员有权依法承包由本集体经济组织发包的农村土地。任何组织和个人不得剥夺和非法限制农村集体经济组织成员承包土地的权利”。（2）依法尊重家庭承包的农民平等的承包权，农村土地承包“坚持公开、公平、公正的原则”（《农村土地承包法》第7条）。真正实现“按户承包，按人分地”，充分体现公平优先原则。（3）依法要求发包方和其他任何组织和个人“尊重承包方的生产经营自，不得干涉承包方依法进行正常的生产经营活动”（《农村土地承包法》第14条第1款第22页）。（4）依法赋予承包方“享有承包承包地使用、收益和土地承包经营权流转的权利，有权自主组织生产经营和处置产品”（《农村土地承包法》第16条第1款第1项）。（5）承包方有权依法自主决定土地承包经营权是否流转和流转的方式（《农村土地承包法》第34条）。（6）土地承包经营权流转的，“在同等条件下，本集体经济组织成员享有优先权”（《农村土地承包法》第33条第1款第5项）。（7）“以其他方式承包农村土地，在同等条件下，本集体经济组织成员享有优先承包权”（《农村土地承包法》第47条）。（8）侵犯物权性质土地承包经营权，实行物权法律保护，侵害者“承担停止侵害，返还原物、恢复原状、排除妨害、消除危险、赔偿损失等民事责任”（《农村土地承包法》第54条）。
五、它是保护广大农民根本利益的法律武器
土地承包经营权是一项重要的民事权利，是一项重要的财产权。《农村土地承包法》第1条明确规定：“维护农村土地承包当事人的合法权益”。它是《农村土地承包法》立法的指导思想和根本目的。该法具体体现在：⑴依法保障农民的物质利益，法律对此明确规定，“农村土地承包应当坚持……正确处理国家、集体、个人三者的利益关系”（《农村土地承包法》第7条）。⑵承包方依法享有承包地收益的权利（《农村土地承包法》第16条第1款第1项）。⑶承包地被依法征用、占用的，承包方有权依法获得相应的补偿（《农村土地承包法》第16条第1款第2项）。⑷“承包期内，承包方交回承包地或者发包方依法收回承包地时，承包方对其在承包地上投入而提高土地生产能力的，有权获得相应的补偿”（《农村土地承包法》第26条第4款）。⑸家庭承包的承包人应得的承包收益，依照继承法的规定继承。林地承包的承包人死亡，其继承人可以在承包期内继承承包“（《农村土地承包法》第31条）。⑹土地承包经营权“流转的收益归承包方所有，任何组织和个人不得擅自截留、扣缴”（《农村土地承包法》第36条）。⑺“承包方对其在承包地上投入而提高土地生产能力的，土地承包经营权依法流转时有权获得相应的补偿”（《农村土地承包法》第43条）。⑻“土地承包经营权通过招标、拍卖、公开协商等方式取得的，该承包人死亡，其应得的承包收益，依照继承法的规定继承；在承包期内，其继承人可以继承承包（《农村土地承包法》第50条）。⑼“任何组织和个人擅自截留、扣缴土地承包经营权流转收益的，应当退还”（《农村土地承包法》第58条）。⑽“违反土地管理法规，非法征用、占用土地或者贪污、挪用土地征用补偿费用，构成犯罪的，依法追究刑事责任；造成他人损害的，应当承担损害赔偿等责任”（《农村土地承包法》第59条）。上述《农村土地承包法》的具体法律规定，充分体现了依法保护农民合法权益、维护农民根本利益的重大举措。
六、它是农业行政机关依法行政的法律依据
《农村土地承包法》依法赋予农业行政机关负责农村土地承包和承包合同管理的职责，是农业行政机关依法行政的法律依据。该法具体体现在：⑴“国务院农业、林业行政主管部门分别依照国务院规定的职责负责全国农村土地承包及承包合同管理的指导。县级以上地方人民政府农业、林业等行政主管部门分别依照各自职责，负责本行政区域内农村土地承包及承包合同管理。乡（镇）人民政府负责本行政区内农村土地承包及承包合同管理”（《农村土地承包法》第11条）。一方面县级以上地方人民政府农业、林业行政主管部门和乡（镇）人民政府负责实现“国家实行农村土地承包经营制度”；另一方面切实负责地承担承包合同管理工作。⑵国务院林业行政主管部门依法审批超过70年以上的特殊林木的林地承包期（《农村土地承包法》第20条）。⑶实行家庭承包的，“县级以上地方人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权。颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，除按规定收取证书工本费外，不得收取其他费用”（《农村土地承包法》第23条）。⑷“国家机关及其工作人员不得利用职权干涉农村土地承包或者变更、解除承包合同”（《农村土地承包法》第25条）。⑸乡（镇）人民政府和县级人民政府农业等行政主管部门依法批准因特殊情形引起承包地调整实施方案（《农村土地承包法》第27条第2款）。⑹乡（镇）人民政府等组织依法进行土地承包经营纠纷调解（《农村土地承包法》第51条第1款）。⑺“国家机关及其工作人员有利用职权干涉农村土地承包，变更、解除承包合同，干涉承包方依法享有的生产经营自，或者强迫、阻碍承包方进行土地承包经营权流转等侵害土地承包经营权的行为，给承包方造成损失的，应当承担损害赔偿等责任；情节严重的，由上级机关或者所在单位给予直接责任人员行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任”（《农村土地承包法》第61条）。上述内容，充分说明了农业行政机关要正确树立尊重农民的土地承包经营权的思想，树立尊重农户的市场主体地位和经营自的思想，把农村土地承包管理工作由贯彻落实政策转到贯彻落实政策与实施法律相结合并以实施法律为重的法制轨道上来，加快农村土地承包管理的制度化、规范化建设，切实履行法律赋予的职责，坚持做到依法行政。
七、它是推动新阶段农业和农村经济发展的强大动力
我国农业和农村经济发展已进入新的阶段。农业发展面临着新形势新任务，面临着加入WTO后的国际市场带来的机遇和挑战，也面临着国内市场环境的变化，同时，农村深化改革和进一步发展的任务繁重而艰苦。《农村土地承包法》颁布和实施，将对新阶段农业和农村经济发展带来新的变化：⑴赋予农民长期而有保障的土地使用权，必将有利于保持和充分调动广大农民的生产积极性，有利于加大土地投入，增加农业生产科技含量，大力开拓农产品市场，不断提高农业和农产品的竞争力。⑵有利于推进农村经济结构的战略性调整。⑶有利于土地承包经营权流转，逐步推进适度规模经营，实现土地资源的优化配置，提高土地利用率。⑷有利于吸纳各种社会资金投入农业生产和农业的综合开发利用。⑸必将促进农业的可持续发展，不断改善农业生态环境。
八、它是促进农村社会稳定的有效措施
《农村土地承包法》第1条明确规定，把促进“农村社会稳定”作为制定这部法律的一项重要指导思想和立法宗旨。实际上，农村稳定是整个社会稳定的基础。中国九亿农民在农村，农村稳定事关中国全局稳定。保持农村社会稳定，是新阶段农业和农村经济乃至整个国民经济发展的重要前提。《农村土地承包法》依法稳定和完善农村土地承包经营制度，家庭承包的土地承包经营权得到了法律切实保障，同时法律切实保障广大农民的合法权益，为农村社会稳定提供了重要的法律保障。
九、它是农村真正贯彻“三个代表”重要思想的具体体现
《农村土地承包法》充分体现了稳定、规范、维权、发展四个重点，其核心是赋予农民长期而有保障的土地使用权，充分调动农民的生产积极性，切实保护农民的根本利益，这是我们党的宗旨在农村工作中的具体体现，是“三个代表”重要思想在农村土地承包经营制度中的具体实践。
十、它是实现建设农村全面小康社会的重要途径
20多年的实践证明，农村实行以家庭经营为基础、统分结合的双层经营体制，从根本上调动了农民的生产积极性，使主要农产品产量迅速增长，为推动我国的全面改革，解决人民的温饱，进入小康发展阶段，做出了重要贡献。在新时期，中央提出建设全面小康社会的目标。实际上，我国全面实现小康社会，其关键是繁荣农村经济，全面建设农村小康社会。农村小康建设的总体要求是：高举邓小平理论伟大旗帜，全面贯彻“三个代表”重要思想，坚持党在农村的基本政策，深化农村改革，调动和保持农民的积极性，不断解放和发展农村生产力；大力推进农业和农村经济结构战略性调整，提高农业综合生产能力和可持续发展能力，提高农业的现代化水平和城镇化水平，全面繁荣农村经济，稳定增加农民收入，使广大农民过上小康生活；继续加强农村基层组织建设和民主法制建设，健全村党组织领导的充满活力的村民自治机制，保障农民的政治、经济和文化权益，使农村基层民主更加健全、社会秩序良好、群众安居乐业；加强农村精神文明建设，改善教育、卫生条件，丰富农民文化生活，提高农民的思想道德、科学文化和健康素质，实现农村社会全面进步。《农村土地承包法》的颁布和实施，必将有利于解放和发展农村生产力，加快农村二、三产业的发展，加快农村剩余劳动力转移，推进城镇化进程，增加农民收入渠道，促进农村物质文明和精神文明建设，可见它是实现建设农村全面小康社会的重要途径。版权所有
随着我国农村经济的快速发展，二、三产业的蓬勃兴起，农村剩余劳动力不断向城镇转移，农业不再是一些农民的主要经济来源，农民对土地的依存关系逐渐发生变化。推动农村承包土地经营权流转，避免农村土地的闲置抛荒。通过市场经济的方式，引导农村土地承包经营权流转，发展适度规模经营，促进土地资源合理配置。提升了土地的利用价值，因而有利于农业生产结构调整和农民增收。
一、农村土地承包经营权流转存在的问题
（一）农村土地承包经营权流转缺乏原动力。由于个别地方政府对土地流转的认识不高，没有深刻认识到农村土地承包经营权流转的重要作用，导致对这项工作重视程度不高，投入力度不大，管理不到位，对农村土地流转工作缺乏正确指导；由于我国部分地区农民文化素质较低，思想观念保守，恋土情节较重，农民把土地看成是自己的“保命田”。土地承包经营权流转后担心丧失其土地承包权和经营权， 所以农民外出务工或弃农经商，宁愿将土地抛荒或种应付田也不愿将土地流转；由于农业生产受自然风险影响较大，投资风险高，效益低。因此，许多企业、经营业主和种粮大户不敢大量接包土地从事农业生产，这在一定程度上造成了土地经营权流转需求动力不足，制约了农村土地承包经营权流转的进程。
（二）农村土地承包经营权流转缺失监管。农村土地承包合同管理大多依托乡镇农经管理站，由于受机构人员编制和办公经费的限制，对农村承包土地经营权流转指导无力，导致了农村土地经营权流转程序不规范，部分土地流转没有经发包方（村民委员会）批准，也没有报乡（镇）农业承包合同管理机构备案，农村土地经营权流转存在自发性、随意性和分散性，土地流转合同也是五花八门，以口头协议为主，书面合同较少，双方的权责利没有明确的约定。有的即使签订了协议，但内容也简单粗糙，合同标的、双方责、权、利关系也不明确，约束力不强，容易引起不必要的合同纠纷。有的土地流转合同签订后，没有在乡镇农经部门鉴证、存档和备案。在村组也没有备案，致使县级农经部门对全县农村土地经营权流转的真实情况难以真实掌握。
（三）农村土地承包经营权流转缺少制度保障。随着城乡一体化建设的不断推进和地方政府招商引资需要，对农村土地的征用也不断扩大，使农民对土地制度的长期稳定性产生怀疑。农民们担心不知道在承包过程中的什么时候，土地会被国家征用。在土地承包制度的稳定性没有保障的情况下， 土地承包经营权的流转会出现短期行为，农民不会有长期投入，甚至出现土地抛荒现象，结果使土地经营行为短期化，导致土地质量不断下降，影响土地产出率。有的地方在签订租赁合同时，未严格限制耕地用途，承租方擅自改变土地的农业用途，对少量临时租用的耕地也未能落实相应的复耕保障措施，造成土地破坏。
二、对农村土地承包经营权流转的几点建议
（一）科学规划，激活农村土地承包经营权流转动力。政府要科学制定村镇建设规划、农业产业发展规划，统筹协调及时化解人、地之间的矛盾，科学规划土地流转的范围和用途。要积极引导务工经商农户把土地承包经营权流转出来；鼓励有资金、懂技术、善经营、会管理的专业大户、农场公司、农民专业合作社和涉农企业，通过互换、转包、租赁、股份合作等多种形式流转土地承包经营权，适度规模发展设施农业和效益农业，建立农产品生产基地，发展多种形式的适度规模经营；积极引导规模经营主体吸纳农村剩余劳动力继续从事农业生产，逐步形成“土地流转吸引大户规模经营，大户规模经营带动土地流转”的良性循环，实现土地、 资金、技术、劳动力等生产要素的高效配置。
（二）强化管理，规范农村土地承包经营权流转流程。加强农村土地管理职能部门建设，确保有人干事、有钱办事，加强农村土地经营权流转指导服务。统一制定规范的土地流转合同文本， 及时指导合同签订和鉴证；建立土地承包和流转信息系统，构建土地流转信息网络，及时土地流转信息；开展政策法律咨询服务，审查评估土地价格和外来业主资格，协调各方流转关系和利益关系；培育土地流转中介服务组织，完善农村土地流转市场体系，正确引导农户流转土地承包经营权。在指导合同签订或合同鉴证中，发现流转双方有违反法律、法规约定的，要及时予以纠正，进一步规范农村土地承包经营权流转。
（三）明晰权益，稳定农村土地承包经营权流转制度。农村土地承包经营权流转的基本前提是落实和明晰土地承包经营权，乡、村、组要严格规范土地承包合同的鉴订和鉴证，确保农村土地承包经营权证发放到户。建立土地流转情况登记册，做到随时收集，及时归档，规范管理，永久保存，促进土地承包与流转档案管理制度化、信息化，实现“一组一卷、一村一档、一乡一柜”的目标。在引导农村土地承包经营权流转的过程中，必须尊重农民意愿，坚持依法、自愿、有偿和因地制宜、分类指导的原则，准确把握法律、政策界限，准确区分农户承包土地的类别和方式，落实农户土地承包经营权权能，依法保障农民对承包土地的占有、使用、收益等权利。不得非法进行行政手段。应坚决杜绝以规模经营的名义，使农民失去土地。流转应当循序渐进地进行。坚持这些原则，能防止他人滥用征地权，限制基层政府和乡村干部滥用土地处置权，有效地保护农村土地承包人的合法权利，有利于农村土地承包经营权的自主流转。
参考文献：
[1]李文娟,何瑞华,朱乃娟.关于促进农村土地合理流转的思考[J].农村经营管理，2005年第11期
[2]张毓环.关于农村土地承包经营权流转的现状与思考[J].理论与现代化，2002年第6期
一、我镇农村土地承包基本情况
全镇耕地面积31850亩，其中责任田16514亩，旱地5536亩，山地9800亩。全镇农业户数5700户，承包耕地农户5700户，农业人口21545人，承包耕地人口19200人，发包面积16514亩，签订承包合同5700份，发放土地经营权证书5700个。（转包土地6623亩，其中责任田4677亩、旱地361亩、山地1585亩、签订流转合同114份）
二、全镇农村承包土地承包法律政策贯彻落实情况
（一）农村土地承包法贯彻情况
农村土地承包法是全面规范农村土地承包关系的重要法律。对于稳定农村大局，促进农村经济的发展起着非常重要的作用。为搞好农村土地承包工作，我镇认真抓好农村土地承包法律政策的学习培训教育工作。通过举办培训班等形式，对我镇镇村干部进行培训，扰统计，近三年来，我镇共举办培训班15期，参加人员达900多人。同时，我们还把《农村土地承包法》的宣传资料派发到户到人。据初步统计，全镇拉宣传横额28条，张贴宣传标语2100多条，宣传品入户8000多份。通过抓好宣传教育，真正使《土地承包法》落到实处。
（二）延长土地承包期后续完善工作情况
稳定和完善土地承包制是党的农村政策基石，是保障农民权益，促进农民经济发展的基本制度。我镇自第二轮土地承包以来，经过几年来的管理和不断完善。至目前止，全镇农业户数为5700户，承包耕地农户5700户，占总农户的100%，承包耕地面积为31850亩，农业人口21545人，承包耕地人口19200人，占总人口的89%，承包耕地农户已签订承包合同5700份，占承包耕地农户的100%，已填发经营权证书5700本，占承包耕农户的100%。
（三）妥善解决农村土地承包纠纷情况
作为土地经营权流转双方，当地农户和外来游耕户关系融洽，免征农业税后，双方未发现突出矛盾。目前，我镇外来游耕户共39户，113人，分别来自云南、广西等地，本地搬挝户有11户，39人，分别来自*、*、*等镇边远地区。由于我镇各村委会对外来游耕户和本地搬迁户与当地农户在土地流转方面做了大量认真细致的工作，土地承包者与当地群众未发生突出的矛盾冲突事件。
（四）土地承包经营权流转情况
农村承包土地经营权流转，是现代农业发展的客观要求，通过土地经营流转，不仅实现土地资源的优化配置，提高土地经营效率，而且对农村产业结构高速和农村产业化经营具有十分重要的意义，据统计，我镇土地流转面积共6623亩，占农村承包耕地面积的20%。在流转面积中，从流转方向看：农户之间流转1800亩，占流转面积的27.2%，流向专业大户4823亩，占72.8%。我镇的土地经营权流转全属租借性质。近年来，我镇加强对农业的招商引资工作，引入外资调整农业结构调整，特别是香蕉种植大户纷纷进入我镇发展香蕉种植，土地流转呈逐步扩大趋势。
（五）机动地预留和管理情况
目前，我镇各村委会村民小组没有机动地预留情况。
（六）征地补偿费分配使用管理情况
我镇农村土地管理工作严格按国土管理有关法律法规操作，做到规范化。而部分土地征用按上级国土部门要求，依法征用。部分土地征用，服务于我镇经济建设大局。在土地征用工作中，我们认真处理好征地补偿费分配这一群众关心的热点问题。在征地补偿费分配工作中，我们建立起一套分配使用管理制度，做到民主管理。应发给农户的全部全给农户，应上墙公示的及时上墙公示，做到办事透明、公开，群众非常满意。
三、存在问题
近年来，在贯彻落实农村土地承包法律政策，完善农村土地承包经营工作中取得显著成效。但也存在一些不容忽视的问题，主要表现在：仍有部分土地丢茺，主要是那些自然条件差的土地，但近年来，由于我镇农业结构调整步伐加快，土地出现求大于供现象，丢茺土地呈逐步减少趋势。其次是由于机构改革后，镇经营人员较少，且具兼职较少，对土地承包法律政策的指导和跟进管理未能位，在一定程度上影响了土地承包经营工作的开展。
四、今后工作设想
坚持以“十七大”精神和“三个代表”主要思想为指导，树立和落实科学发展观，积极抓好《农村土地承包法》和农村土地承包有关法律政策的贯彻落实，全面推进我镇农村土地承包经营工作。
（一）加强领导，将农村土地承包法律政策落到实处。
要建立起在镇委、镇政府统一领导下，镇农业办，经管站及各村委会分工合作，各司其职，各尽其责。全镇各级共同参与的这行机制，加大对农村土地承包经营管理有关法律法规的贯彻执行力度，切实抓好我镇农村土地承包经营工作。重点抓好二轮土地承包期后续完善工作，及土地承包经营权流转等各项工作。
（二）加大宣传力度，使《农村土地承包法》深入人口
充分利用广播、黑板报、拉横额、贴标语等传播媒介广泛宣传《农村土地承包法》，积极开展形式多样、群众喜闻乐见的环保宣传活动。通过举办相关业务人员培训班，逐步提高干部群众对贯彻农村土地承包政策的意识。
（三）建立健全工作制度，规范土地承包经营工作
结合本镇实际，在工作中不断摸索一条适合本镇的农村土地承包经营工作制度，把握好土地承包经营的原则，要有利于稳定和完善农村家庭承包经营责任制，坚持平等、自愿、依法原则，不断完善和规范好各方面业务工作，杜绝违法违规行为的发生。
第一条根据《中华人民共和国农村土地承包法》等法律、法规，结合本省实际，制定本办法。
第二条本省行政区域内农村土地承包及承包合同的管理,适用本办法。
本办法所称农村土地，是指农民集体所有和国家所有依法由农民集体使用的耕地、林地，以及其他依法用于农业的土地。
第三条国家依法保护集体土地所有者的合法权益，保障承包方的土地承包经营权，维护农村土地承包关系的长期稳定。
第四条农村集体经济组织成员有权依法承包由本集体经济组织发包的农村土地。
农村土地承包，妇女与男子享有平等的权利。
任何组织和个人不得剥夺和非法限制农村集体经济组织成员承包土地的权利。
第五条各级人民政府应当加强对农村土地承包工作的领导,维护农村土地承包当事人的合法权益，促进农业、农村经济发展和农村社会稳定。农村土地承包管理日常工作经费应当列入各级财政预算。
省人民政府农业、林业行政主管部门按照各自职责，负责本省农村土地承包及承包合同的管理。
设区的市、县（市、区）人民政府农业行政主管部门或者农村工作部门（以下统称农业行政主管部门）、林业行政主管部门按照各自职责，负责本行政区域内农村土地承包及承包合同的管理。
乡（镇）人民政府负责本行政区域内农村土地承包及承包合同的管理。
国土资源、劳动和社会保障等有关部门依照各自职责，做好农村土地承包及承包合同管理的相关工作。
第六条村规民约或者村民（代表）会议通过的决议、农村集体经济组织或者村民委员会以及村民小组作出的决定等，如与法律、法规、规章以及国家、省有关农村土地承包的规定相抵触，其抵触部分无效。
第二章土地发包和承包
第七条农村土地承包采取农村集体经济组织内部的家庭承包方式。
不宜采取家庭承包的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地承包，可以采取招标、拍卖、公开协商等方式，也可以将土地承包经营权折股，按份确权分给本集体经济组织成员后，实行承包经营或者股份合作经营的方式。
第八条农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织发包；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织农民集体所有的，可以委托村集体经济组织代为发包。没有设立村集体经济组织的，由村民委员会发包。
村集体经济组织或者村民委员会发包土地时，不得改变村内各集体经济组织农民集体所有的土地的所有权。
第九条家庭承包的承包方是本集体经济组织的农户。
第十条发包方应当依照《中华人民共和国农村土地承包法》规定的承包原则和程序发包。
农村土地承包应当签订书面合同。承包合同自成立之日起生效，承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权。
县级以上人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证（以下统称土地承包经营权证）等证书，并登记造册，确认土地承包经营权。
农村土地承包合同约定的承包期限短于法定期限的，应当延长至法定期限。
第十一条承包方自愿放弃承包土地的，应当以书面形式告知发包方，在承包期内不得再要求承包土地。自愿放弃承包土地以及承包期内自愿交回承包土地的农户，其家庭成员仍享有农村集体土地资产和其他集体资产收益分配的权利。
第十二条承包期内，承包方家庭成员分户并申请分别签订承包合同的，发包方应当与分立后的农户分别签订，并依法办理土地承包经营权证变更登记。
第十三条采取招标、拍卖、公开协商等方式承包农村土地的，发包方应当拟订承包方案，并在本集体经济组织内公示，公示时间不得少于十五日。承包方案应当明确承包土地的名称、坐落、面积、用途、承包形式、承包期限以及其他应当注明的事项。招标、拍卖程序参照有关法律、法规规定执行。
以公开协商方式承包农村土地的，其承包底价及支付方式应当经本集体经济组织成员会议（村民会议）或者成员代表会议（村民代表会议）三分之二以上成员同意。
采取招标、拍卖、公开协商等方式承包农村土地的，在同等条件下，本集体经济组织成员享有优先承包权。
第三章土地承包经营权的保护
第十四条承包期内，发包方不得收回承包地，法律、法规另有规定的除外。
承包期内，承包方家庭成员中有外出务工、经商、升学、服兵役以及服刑等原因，致使承包方家庭成员实际未从事承包土地经营活动或者承包方家庭成员减少的，发包方不得收回其承包地。
第十五条承包期内，妇女结婚，在新居住地无承包地的，发包方不得收回其原承包地；妇女离婚或者丧偶，仍在原居住地生活或者不在原居住地生活但在新居住地无承包地的，发包方不得收回其原承包地。
因结婚男方到女方家落户的，适用前款规定。
第十六条承包期内，承包方全家迁入市辖区，转为城镇居民并已纳入城镇社会保障体系的，应当在当季作物收获后，将家庭承包的耕地交回发包方，并与发包方解除土地承包关系；确有正当理由不能按期交回的，应当自户口迁移之日起一年内交回；逾期不交回的，发包方可以依法收回。
承包期内，承包农户消亡的，发包方依法收回其家庭承包的耕地。
承包期内，承包方交回承包地或者发包方依法收回承包地时，发包方对承包方在承包地上为提高土地生产能力的投入以及种植的多年生经济作物，应当给予相应补偿。
第十七条承包期内，发包方不得调整承包地。
承包期内，因自然灾害严重毁损承包地，国家和省重点建设项目征收、征用村集体土地面积较大，落实国家移民政策等特殊情形对个别农户之间承包的耕地需要适当调整的，必须经本集体经济组织成员会议（村民会议）或者成员代表会议（村民代表会议）三分之二以上成员同意，并报乡（镇）人民政府和县级人民政府农业行政主管部门批准。
第十八条下列土地应当用于经依法批准的承包土地调整或者承包给新增人口：
（一）农村集体经济组织依法预留的机动地；
（二）农村集体经济组织依法围垦、开垦、复垦以及土地整理等增加的；
（三）承包方依法、自愿交回的；
（四）发包方依法收回的。
第十九条承包人应得的承包收益，依照继承法的规定继承。承包林地或者通过招标、拍卖、公开协商等方式取得承包地的，该承包人死亡，在承包期内，其继承人可以继续承包。
第二十条征收、征用集体土地，应当依照土地管理法律、法规、规章的规定，严格履行法定程序，切实保护土地承包经营者的合法权益。
第四章土地承包经营权的流转
第二十一条通过家庭承包方式取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让方式流转，也可以采取入股等其他方式流转。
土地承包经营权流转，不得改变土地所有权性质和土地的农业用途。
第二十二条承包方享有土地承包经营权流转的自，任何组织和个人不得强迫或者阻碍承包方依法流转其承包土地。
第二十三条土地承包经营权采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转的，当事人应当依法签订书面合同。承包方将土地交由他人代耕不超过一年的，可以不签订书面合同。
土地承包经营权流转的期限不得超过承包期的剩余期限。
第二十四条承包方可以自愿将土地承包经营权入股从事农业合作生产，合作各方的权利义务由协议约定。但股份合作终止时入股土地应当退回原承包农户。
第二十五条土地承包经营权流转收益归承包方所有，任何组织和个人不得侵占、截留、扣缴。
第二十六条通过互换、转让方式取得的土地承包经营权经依法登记获得土地承包经营权证后，可以采取转包、出租、互换、转让或者其他符合法律、法规和国家政策规定的方式再流转。
将以转包、出租方式流转的土地实行再流转的，应当取得原承包方的书面同意。
土地承包经营权再流转，按照土地承包经营权流转的有关规定执行。
第二十七条通过招标、拍卖、公开协商等方式承包农村土地，经依法登记取得土地承包经营权证等证书的，其土地承包经营权可以在承包期内，依法采取转让、出租、入股、抵押或者其他方式流转。
第二十八条承包方自愿委托发包方或者土地流转中介机构流转其承包土地的，应当由承包方出具土地流转委托书。委托书应当载明委托的事项、权限和期限等内容，并有委托人的签名或者盖章。承包方不得超越承包合同规定的土地承包经营权进行委托。
受委托方不得损害承包方的正当利益。
第二十九条县级以上人民政府农业、林业行政主管部门和乡（镇）人民政府应当为土地承包经营权流转创造条件，提供便利。
第五章土地承包经营权证管理
第三十条以家庭承包方式承包农村土地的，发包方应当自承包合同签订之日起三十日内，将土地承包方案决议、承包合同等材料报乡(镇)人民政府；乡(镇)人民政府对报送的材料进行审核，符合规定要求的，报县级以上人民政府颁发土地承包经营权证。
以其他方式承包农村土地的，经依法登记，由县级以上人民政府颁发土地承包经营权证。
颁发土地承包经营权证等证书，除按规定收取证书工本费外，不得收取其他费用。
第三十一条任何组织和个人无权扣留、强制代保管土地承包经营权证，不得擅自更改土地承包经营权证的内容。
第三十二条县级以上人民政府农业、林业行政主管部门和乡（镇）人民政府发现已经颁发的土地承包经营权证与承包地的位置、面积不符的，应当组织核实，依法办理更正手续。
土地承包当事人认为土地承包经营权证和登记簿记载错误的，有权申请更正。乡（镇）人民政府受理更正申请后，应当及时对申请材料进行审核,符合规定要求的，报原发证机关办理更正手续。
第三十三条有下列情形之一的，应当变更土地承包合同和土地承包经营权证：
（一）依法征收、征用、占用致使承包方部分承包地丧失的；
（二）土地整理致使承包地位置、面积发生变动的；
（三）经依法批准对承包地进行调整致使承包地位置、面积发生变动的；
（四）因互换、转让方式以外的其他方式致使土地承包经营权分立、合并的；
（五）承包方自愿交回部分承包地的；
（六）其他情形致使承包地位置、面积等发生变动的。
采取互换、转让方式流转土地承包经营权的，当事人可以申请办理土地承包经营权证变更登记。
第三十四条承包方申请办理权证变更登记的，应当提交变更的书面申请、已变更的土地承包合同或者其他证明以及土地承包经营权证原件等材料。
乡（镇）人民政府受理变更申请后，应当及时对申请材料进行审核,符合规定要求的，报原发证机关办理变更手续。
符合第三十三条第一款第（一）项情形的，承包方在办理社会保障、领取征地补偿费时，应当将土地承包经营权证交发包方统一办理权证变更登记手续。
第三十五条承包方应当办理但拒不申请办理权证变更登记手续的，发包方有权提出申请办理权证变更登记。
原发证机关收到变更申请及相关材料后，经审核符合规定要求的，应当在十五日内将拟变更内容在承包地所在的集体经济组织内进行公示，公示期为十日。公示期内无异议或者异议不成立的，原发证机关应当办理变更登记或者另发新证，并在承包地所在的集体经济组织内公告变更情况。
第三十六条土地承包经营权证损毁、遗失的，原发证机关根据承包方的申请，应当及时办理换发或者补发手续。
第三十七条有下列情形之一的，应当解除或者终止承包合同，并由发证机关依法收回土地承包经营权证：
（一）承包方提出书面申请，自愿交回全部承包地的；
（二）承包地依法被全部征收、征用、占用的；
（三）承包耕地的农户消亡的；
（四）承包期满的；
（五）发包方依法收回的；
（六）法律、法规规定的其他情形。
承包方无正当理由拒绝交回土地承包经营权证的，由原发证机关注销该证（包括编号），并予以公告。
农户承包地被征收、征用后，国土资源行政主管部门应当及时将土地征收、征用批准文件及被征土地的户名、面积和位置等资料告知同级人民政府农业或者林业行政主管部门。发证机关应当及时办理被征土地相应权证的变更、收回或者注销等手续。
第三十八条县级以上人民政府农业、林业行政主管部门和乡（镇）人民政府应当完善农村土地承包方案、土地承包合同、土地承包经营权证及其相关文件档案的管理制度，建立健全农村土地承包信息化管理系统，提高科学管理水平。
承包方有权查阅、复制与其承包地相关的土地承包经营权证登记簿和其他登记材料。有关单位应当为承包方查阅、复制提供方便。
第三十九条土地承包经营权证的颁发、变更、收回、注销等具体程序按照国家规定办理。
第六章争议的解决
第四十条因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决。
当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包纠纷仲裁委员会申请仲裁，也可以直接向人民法院。
第四十一条县（市、区）设立农村土地承包纠纷仲裁委员会，设区的市根据需要设立农村土地承包纠纷仲裁委员会。
农村土地承包纠纷仲裁委员会由前款规定的市、县（市、区）的人民政府组织有关部门统一组建。农村土地承包纠纷仲裁委员会的日常办事机构设在同级人民政府农业行政主管部门。
仲裁委员会由主任一人，副主任和委员若干人组成。仲裁委员会可以聘任专职或者兼职仲裁员。
第四十二条农村土地承包纠纷仲裁委员会负责本行政区域内农村土地承包纠纷仲裁工作，依法独立行使农村土地承包纠纷仲裁权。
农村土地承包纠纷仲裁委员会受理仲裁的事项为土地承包合同、征地补偿费分配以及土地承包经营权的流转、侵权、继承等纠纷。林地纠纷按照有关法律、法规规定处理。
第四十三条当事人未达成书面仲裁协议，一方当事人向农村土地承包纠纷仲裁委员会申请仲裁，另一方当事人向人民法院提讼的，农村土地承包纠纷仲裁委员会不予受理。
第四十四条农村土地承包纠纷仲裁由仲裁庭仲裁。仲裁庭在作出裁决前，可以先行调解。当事人自愿调解的，仲裁庭应当调解。调解方案不得违反法律、法规规定。
调解达成协议的，应当制作调解书或者根据协议的结果制作裁决书。调解书自双方当事人签收之日起生效。调解书与裁决书具有同等法律效力。
调解不成或者在调解书签收前当事人反悔的，仲裁庭应当及时作出裁决。
第四十五条当事人对仲裁裁决不服的，可以自收到裁决书之日起三十日内向人民法院。逾期不的，裁决书即发生法律效力。一方当事人不履行已发生法律效力的仲裁裁决的，另一方当事人可以申请人民法院强制执行。
第四十六条农村土地承包纠纷仲裁委员会对受理的生产季节性强的土地承包纠纷，可以先行裁定采取必要措施，保证农业生产正常进行。
第四十七条农村土地承包纠纷当事人申请仲裁应当交纳仲裁费，仲裁费包括案件受理费和处理费。仲裁费的具体标准由省人民政府财政、价格、农业行政主管部门共同制定。
对确有生活困难的农村土地承包纠纷案件当事人，农村土地承包纠纷仲裁委员会应当根据其申请，缓收、减收或者免收仲裁费用。
第四十八条本办法对仲裁庭人员组成、仲裁案件的受理、开庭、裁决、执行等未作规定的，依照有关法律、法规规定执行。
第七章法律责任
第四十九条违反本办法规定的行为，《中华人民共和国农村土地承包法》及其他法律、法规已有处罚规定的，从其规定。
第五十条发包方有下列情形之一的，其组织的发包行为无效：
（一）未经法定程序调整承包土地的；
（二）采取招标、拍卖、公开协商等方式承包，承包方案未在本集体经济组织内公示的；
（三）以公开协商方式承包农村土地，其承包底价及支付方式未经本集体经济组织成员会议（村民会议）或者成员代表会议（村民代表会议）三分之二以上成员同意的。
第五十一条承包方无正当理由弃耕抛荒两年以下的，由乡（镇）人民政府给予警告。发包方可以组织代耕，耕作收益归代耕者。
代耕期间，承包方要求耕种承包土地的，应当提前半年通知发包方，发包方可以根据作物生长周期适时终止代耕，将承包地交由承包方经营。
第五十二条发包方扣留、强制代保管、涂改土地承包经营权证或者擅自更改办理土地承包经营权证的申报材料，由县级人民政府农业、林业行政主管部门责令限期改正；逾期不改正的，对直接责任人员处以一千元以上一万元以下的罚款。
第五十三条发包方有《中华人民共和国农村土地承包法》第五十四条规定行为之一的,承包方有权向乡（镇）人民政府、县级人民政府农业、林业行政主管部门投诉、举报，由乡（镇）人民政府或者县级人民政府农业、林业行政主管部门责令其限期改正。侵害承包方土地承包经营权的，应当依法承担民事责任。
第五十四条国家机关及其工作人员有下列行为之一的，由行政监察机关或者所在单位依照职权对负有责任的直接领导和直接责任人给予行政处分；给当事人造成损失的，依法承担损害赔偿责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任：
（一）利用职权干涉农村土地承包，强制变更、解除承包合同的；
（二）干涉承包方依法享有的生产经营自的；
（三）强迫、阻碍承包方依法进行土地承包经营权流转的；
（四）违反规定办理土地承包经营权证颁发、更正、变更、收回、注销等手续的；
（五）截留、侵占、挪用被征地农民的安置补助费、青苗和地上附着物补偿费等费用的；
（六）截留、扣缴土地承包经营权流转收益的；
（七）有其他、、行为，侵害农民土地承包权益的。
第八章附则
第五十五条本办法实施前已经按照国家有关农村土地承包的规定承包农村集体土地的，本办法实施后继续有效。原颁发的土地承包经营权证继续有效。但农村土地承包合同中有关收回、调整承包地等条款违反法律、法规规定的，该条款无效。
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