关键词：土地供应制度整治储备制度
据重庆市国土局披露，重庆市区到2010年总的用地指标是5万公顷，但目前已用去了4.5万公顷。重庆市都市圈内用地已经非常紧张。然而，重庆市都市圈内土地使用却极不合理，其根本原因在于现行土地供应制度存在缺陷。
重庆市土地供应制度改革中的问题
在市场经济中，土地具有保值增值及投资的功能，土地使用者取得土地使用权必须通过市场，实现土地产权转移。土地使用制度改革的最终目标，就是要建立与社会主义市场经济体制相适应的城市土地有偿使用制度，充分发挥市场机制对土地资源的配置作用，促进城市总体规划有效实施，实现城市经济社会可持续发展。
重庆市从上世纪90年代开始的土地供应制度改革经历了三个阶段：由全面行政划拨、无偿无期使用土地到部分有偿使用土地使用权的改革；行政划拨用地之外的土地使用权有偿有期的土地批租；土地的资产化运作。与这三个阶段所对应的市场化进程表现为：土地市场开放；土地市场的培育与完善；土地市场化改革的深化。重庆市土地供应制度改革取得了一定的成绩，主要体现在：变革土地无偿无限期使用为有偿有限期使用，使土地资产属性真正得以实现；促进了土地市场的形成和发育；增加了政府财政收入；加快了城镇化进程；调整了城市空间布局。
由于传统体制的惯性作用，市场机制的引入对传统体制下的一些政策和体制设置不能马上彻底改变，导致现行的土地供应制度存在许多缺陷，主要表现在：
政府垄断和调控土地力度不够
因城市土地大部分在土地使用者手中，导致存量土地多头供应的局面；城市用地规模过度膨胀、开发区的盲目设置，造成局部供地过量，用地结构不合理。
城市规划制约着土地市场化配置
规划的龙头作用要求首先按最佳的人居环境编制土地空间的发展方向，再用市场机制选择最佳的投资者，才能确保土地价值的最佳体现。但由于规划滞后，难以实现土地按市场方式进行供应。
土地市场行为不规范
主要表现在以毛地、生地出让为主，熟地出让比重过低，土地的价值未真正得到体现；远郊区县土地供应中因短期政绩的驱动，急于招商引资发展经济，招标拍卖出让比重偏低，零地价出让土地时有发生。
土地资源优化配置和利用必须建立在有效的土地供应制度上。土地供应制度改革要显化土地生产力级差，并创造出合理利用的条件。
重庆市都市圈土地供应制度选择分析
土地供应机制的选择
在特定经济制度下，土地供应要素相互作用而建立起来的内在关系总和叫做土地供应机制，它包括土地供应主体、计划、渠道、方式和手段等。目前存在的土地供应机制主要有：
计划经济向市场经济转轨过程中的土地供应机制这一供地流程简单概括为“先立项、规划，后得地”，用地者只要有计划立项，就可以申请规划选址、用地申请，无需竞争或有少量竞争，其供地程序如图1。
社会主义市场经济条件下的土地供应机制这一供地模式是依靠以价格机制为核心的市场机制作用来运行的，土地价格的形成是由土地的供求均衡来决定，如图2。
这一流程包括“规划、储备、整治、出让”四个环节，其核心是依赖土地储备制度。当土地使用者在取得市场准入许可后方可在市场上选择已储备的土地。土地储备制度是指由城市政府委托的机构通过征用、收购、换地、转制和到期回收等方式，从分散的土地使用者手中，把土地集中起来，并由政府或政府委托的机构组织进行土地开发，根据城市土地出让年度计划，有计划地将土地投入市场的制度。
通过上述两种供应机制探讨，笔者认为城市土地一级市场供应处于“源头”地位，政府如果要优化城市土地使用制度，就必须变需求拉动供给为供给引导需求的城市建设用地供给新机制。
都市圈土地整治储备运作模式的选择
许多发达国家在城市发展过程中不考虑土地资源问题，出现了土地资源消耗过多等一系列突出问题，在解决城市发展过程中的用地问题上，政府和学术界都提出了一些新的对策和理论，其中以“理性发展”最为突出。“理性发展”理念就是通过加强对土地利用的规划，确定城市发展边界，提高城区建筑密度，实现现有城区土地利用效率最大化，复兴现有城区，保护自然和重要农田，这一措施即为土地整治储备。目前国内正在实施的土地整治储备制度的运作模式有三类：市场主导型运作模式；政府主导型运行模式；政府市场混合型运作模式。结合重庆市实际，笔者认为选择政府主导型的土地整治储备制度运作模式较为恰当。其理由如下：
政府主导型有利于确保土地储备制度建立建立土地整治储备制度的主要目标是规范土地市场，盘活存量土地，增加土地的有效供给，落实城市规划等诸多社会经济目标。要实现这些目标，必须有一定的政府强制性权力，否则就无法实现这些目标，建立城市土地收购储备的意义和作用也无从说起。
政府主导型是确保土地资产保值增值的必然要求在市场经济条件下，土地所有权理应在经济上得以体现，为确保国家土地所有权收益的不流失，作为城市土地所有权代表的城市政府就必然要参与土地市场，一方面要以城市土地所有者身份参与土地储备全过程，另一方面又要以社会管理者的身份维护市场秩序。从而实现土地规划权、土地储备权和土地批发权的三个统一。进入加速城市化发展进程的重庆市，迫切需要通过新的土地供应制度，来发挥都市圈土地应有的功能，实现城市空间结构优化，从而促进城市功能升级。
重庆推行都市圈土地整治储备制度的对策
随着土地整治储备实践的不断深入，会遇到许多问题，需要深入研究和探讨。
土地收购价格的确定
合理分配土地收益，这是土地收购储备成功的基本条件，也是实施土地收购储备的核心问题，因此，需要合规、合理地确定土地收购储备价格。
实施土地收购储备涉及的价格或费用主要包括土地价格、地上附着物补偿费、职工或住户拆迁安置费、企业迁移经营建设费以及企业债务等。其中土地价格分两种：土地原用途价格；土地规划条件下或土地最佳利用条件下的土地发展权价格。土地收购储备价格应是介于二者之间的价格。有的人认为土地的增值收益应由土地使用者拥有，然而土地的增值收益是随经济发展、人口增加、基础设施、城市规划、原土地使用者对土地进行投入等综合因素来决定的，这里面相当部分是政府历年投入形成的，因而增值收益的相当部分应该归政府。借鉴经验，笔者认为土地收购储备价格应由具有资格的中介评估机构评估，并经土地估价委员会确认评估价格，将土地原用途的价格加上发展权价格与原用途价格差的35%作为土地使用权收购价格。
协调土地整治与行政管理部门的关系
为了切实贯彻落实“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”的基本国策，政府必须高度垄断土地一级市场。市政府按法令规定的储备范围，应将城市规划区内土地统一纳入市政府土地储备，实行“红线储备或信息储备”。
主城各区政府土地行政主管部门会同相关部门，按照经济社会发展计划以及城（镇）总体规划实施时序要求，提出土地整治计划，报经市土地行政主管部门批准后，交由土地整治机构执行。土地整治机构根据整治地块的状况，拟订包括土地基本情况、地上物状况、收购、收回、征地情况、土地取得费情况、规划预案、资金投入计划、经济技术和可行性分析等在内的方案，并上报市土地行政主管部门，经审核同意后，签订整治委托合同。土地整治委托合同需要约定土地整治期限、土地整治要求和验收标准、土地整治成本等条款，以及约定双方权利与义务在内的整治方案，编制土地整治成本预算报告。房地产-[飞诺网]
新增建设用地整治，土地整治机构持当年整治计划、地块详细规划等资料，依据程序，向土地行政主管部门申请依法办理农用地转用、征用手续，依法缴纳新增建设用地有偿使用费用后，与土地行政主管部门签订土地整治合同。
土地行政主管部门与土地整治机构应该是委托与被委托的关系。土地行政主管部门行使土地管理的职能，而整治机构是企业行为，必须是依法取得土地整治权。土地使用权的收回、收购、征用等行政行为仍由土地行政主管部门依法实施后，将收回、收购、征用取得的土地使用权交由土地整治机构按合同约定期限实施工程行为，且达到验收标准后，交回土地行政主管部门定期招标拍卖挂牌出让。
防范土地整治储备中的投资风险
实施土地整治储备制度需要大量资金投入，如果投入的资金变现困难，不仅不能盘活存量土地资产，而且可能对金融机构和政府财政产生不利影响。因此，土地整治必须防范投资风险。
土地整治储备风险从理论上分析，市场风险一般主要来源于客观条件下的不确定性、决定信息的不充分性和决策者决策水平的局限性三方面。对于土地整治储备过程中的风险，最大的莫过于非理性因素导致的资金运作风险。其表现在于：对收购价格、再开发成本及土地的收益缺乏正确估算，导致资金无法有效管理，土地整治储备和出让无法实施以及还贷计划无法完成；贷款投资的风险，目前，城市土地整治资金来源主要是商业银行贷款，而在贷款利率高低、期限长短和投资回收等方面都存在着风险问题；土地整治过程的风险，整治的土地需要拆迁和基础设施配套，在这个过程中涉及到许多政府职能部门，时间周期无法控制，加之规划的变更，从而导致整治土地的变现及土地再开发无法顺利实现的风险；社会义务的风险，土地整治不恰当地承担了过多的社会义务，大大增加了整治过程的成本和贷款规模，给整治过程的资金运作产生了巨大压力和风险；市场的风险。由于市场供求关系的变化，可能产生土地整治规模、贷款规模和还贷周期与土地市场需求不一致，造成整治土地重新闲置和无力还贷。
土地整治储备风险的防范建立一支高水平、多学科的整治队伍。要引进懂经济、善管理、会经营的高级人才；建立投资风险预警机制，定期进行市场情况分析。合理确定整治机构储备土地的范围。加强对整治土地过程中成本的控制。贯彻执行风险管理责任制度。对土地整治储备过程加强宏观管理和监督。明确规定出让供应的土地必须是经过整治后的储备土地，同时对整治储备机构进行严格监督。
参考文献：
第二条本市范围内的土地储备及其管理，适用本办法。
第三条本办法所称的土地储备，是指市人民政府按照国家法律法规的规定和土地利用总体规划及市域总体规划的要求，通过征收、收回、收购、置换等方式取得国有土地，进行必要的前期开发、储备，并依据土地供应年度计划，向社会供应和调控各类建设用地需求的行为。
第四条市国土资源局是全市土地储备的行政主管部门，市土地储备中心具体实施全市土地储备工作。市发改、经发、财政、建设、监察等职能部门，以及各镇人民政府、街道办事处和工业园区管委会，应当按照各自职责，依法做好土地储备的相关工作。
第五条本市土地储备实行统一规划、统一收储、统一整理、统一供应、统一管理。
第二章土地储备计划
第六条土地储备实行计划管理。市国土资源局应当会同发改、经发、财政、建设等部门和各镇、街道，根据全市经济社会发展规划、土地利用总体规划、市域总体规划、土地利用年度计划、年度项目计划和土地市场供需状况等共同编制年度土地储备计划，报市人民政府批准后，由市土地储备中心具体组织实施。
第七条年度土地储备计划应包含：年度储备土地规模、年度储备土地前期开发规模、年度储备土地供应规模、年度储备土地临时利用计划、计划年度末储备土地规模。
第八条年度土地储备计划的制定程序
（一）组织申报。各部门、各镇（街道）应当根据本地经济社会发展、城市建设和土地利用情况，及时编制本部门、本区域范围的年度用地计划方案，于每年月底前送至市土地储备中心，作为全市土地储备年度计划编制的依据。
（二）调查摸底。市国土资源局下属各国土所会同相关镇、街道，对辖区内下一年度符合储备条件的国有土地进行实地调查摸底。市土地储备中心将于每年年底前汇总，作为编制下一年度土地储备计划的依据。
（三）征询意见。市土地储备中心根据申报材料和实际调查的情况，向发改、经发、规划建设、交通、市场发展等部门征求意见。规划部门应根据市域总体规划、城市建设计划等进行规划审核，其他各相关部门要根据产业发展规划提出意见。
（四）上报审批。市土地储备中心根据土地权属情况和规划使用条件等实际进行初步筛选，于每年年初提出土地储备计划草案报市国土资源局审核后，报市人民政府讨论决定。
（五）计划调整。根据年度土地储备计划的进展情况，如确有必要，经市人民政府批准，市土地储备中心可于每年年中适时接收第二批收储项目，作为调整当年土地储备计划的依据。
第九条经批准的年度土地储备计划，作为实施土地储备和供应，以及办理相关手续的依据。市规划部门要根据年度土地供应及时组织编制待出让土地的控制性详细规划、划定用地红线范围、提出规划设计指标条件等，确保计划出让前2个月提出规划设计条件及附图。除国家、省、市重点工程项目外，未纳入土地储备年度计划的，不予安排供地。
第三章土地储备
第十条下列国有土地应当纳入土地储备：
（一）政府依法收回的；
（二）政府依法补偿后收回的；
（三）政府依法收购的；
（四）政府依法征收的；
（五）其他需要储备的。
第十一条政府依法收回的土地包括：
（一）土地出让等有偿使用合同约定的使用期限届满，土地使用者未申请续期或者申请续期未获批准的土地；
（二）因单位撤销、迁移等原因停止使用原划拨的国有土地；
（三）经核准报废的公路、铁路、机场、矿场等用地；
（四）依法收回的闲置土地；
（五）土地违法行为被查处后依法收回的土地；
（六）其他应当依法收回的土地。
第十二条政府依法补偿后收回的土地包括：
（一）为公共利益需要使用的土地；
（二）为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用的土地；
（三）其他应当依法补偿后收回的土地。
第十三条政府收购的土地包括：
（一）土地使用权人申请市土地储备中心收购的土地；
（二）以出让方式取得土地使用权后无力完成开发且不具备转让条件的土地；
（三）政府行使优先购买权取得的土地；
（四）其他依法需要收购取得的土地。
第十四条政府依法征收的土地包括：
（一）政府依法征收的新增建设用地；
（二）政府依法征收的村庄整治、旧村改造等完成后剩余土地；
（三）政府依法征收的其他土地。
第十五条属本办法第十条规定的土地，市人民政府依法收回和征收后，由市土地储备中心按照上级有关法律、法规、规章和本办法的规定，对土地使用权人进行补偿并办理有关手续后，予以储备。
第十六条市人民政府依据城市的规划、发展、建设确定需要收购具体地块国有土地使用权的，市土地储备中心应当与土地使用权人充分协商，进行实地调查了解，核实土地权属，并征询规划意见。市国土资源局应当与财政局共同拟定《有偿收回土地使用权方案》，报市人民政府审批。具体按下列程序办理土地储备手续：
（一）提供材料。土地使用权人向市土地储备中心提供下列材料：
1．营业执照、法人资格证明书及授权委托书；
2．土地使用权证或权属证明材料；
3．房屋所有权证或权属证明材料；
4．土地平面图；
5．主管部门意见；
6．其他需要提交的材料
（二）权属核查。市土地储备中心对拟收购土地的面积、地上物权属、四至范围、土地用途等情况进行实地调查和审核。
（三）征询意见。市土地储备中心根据实际调查的情况，向规划部门征询收购地块的土地用途等基本规划设计条件。
（四）费用测算。市土地储备中心与原土地使用权人协商，委托具有土地和房屋评估资质的评估机构对拟储备土地和房屋进行测算和评估，并进行可行性论证。
（五）报批方案。市国土资源局与财政局共同拟定《有偿收回土地使用权方案》，报市人民政府批准。《有偿收回土地使用权方案》应当包括以下内容：
1．拟有偿收购地块的基本情况；
2．规划部门对拟有偿收购地块的规划意见；
3．有偿收购地块应当支付的费用；
4．有偿收购地块后的处置以及政府的预期收益；
5．其他需要说明的事项。
（六）签订合同。市土地储备中心依据市人民政府的批准意见，与土地使用权人签订《国有土地使用权收购合同》（以下简称《合同》）。《合同》应包括以下内容：
1．收购土地的位置、面积、用途及权属依据；
2．土地收购补偿费用及其支付方式和期限；
3．交付土地的期限和方式；
4．双方约定的其他权利义务；
5．违约责任；
6．纠纷的处理方式。
（七）收购补偿。市土地储备中心根据《合同》约定的金额、期限和方式，向土地使用权人支付土地收购补偿费用。
（八）权属变更。市土地储备中心根据《合同》约定支付收购定金后，土地使用权人与市土地储备中心共同向市国土资源局、房产管理部门申请办理注销登记及变更登记。
（九）交付土地。根据《合同》约定的期限和方式，土地使用权人向市土地储备中心交付被收购的土地，纳入土地储备。
第十七条纳入储备的土地，市土地储备中心可以申请办理土地登记手续。供应已发证储备土地前，应注销土地登记，收回土地证书。
第四章开发整理和利用
第十八条市土地储备中心和各镇（街道）、工业园区管委会（下称“做地主体”），应当积极做好土地收储前期工作。各镇（街道）、工业园区管委会根据市土地储备中心委托，负责对储备土地进行前期开发整理、保护、管理、临时利用，以及为储备土地、实施前期开发整理进行融资等活动。
第十九条各做地主体可按照规划一批、报批一批、征收一批的原则，抓好规划储备向指标储备转化、指标储备向实物储备转化。纳入储备的土地，需按规划完成土地开发整理等工作，适时组织土地供应，以满足产业结构调整、基础设施建设等经济社会发展的用地需求。
第二十条各做地主体要认真组织对已完成收储前期工作（已支付征收补偿费等）土地的清理和登记工作，并及时、全面、准确地将相关情况向市土地储备中心备案，纳入统一管理。
第二十一条市土地储备中心对储备土地（含已完成收储前期工作的土地）的位置、面积、来源、土地用途、地上建(构)筑物和其他附着物情况等进行调查,建立储备土地档案和台账,严格实行储备土地入出库制度,进行动态管理。
市土地储备中心应当定期将储备土地档案和台账报送市国土资源局。市国土资源局应当建立全市土地储备管理信息系统,并与相关部门实现资源共享。
第二十二条前期开发整理包括道路、供水、供电、供气、排水、通讯、照明、绿化、土地平整等为完善土地使用功能的配套设施建设和城市基础设施建设。前期开发整理费用计入土地储备支出。
第二十三条在储备土地未供应前，各做地主体可申请对储备土地及其地上建（构）筑物、附着物通过出租、临时使用等方式加以利用，但需由市土地储备中心（可委托市公共资产管理中心）以公开方式统一组织。临时利用储备土地的，不得影响土地供应。储备土地短期利用不需办理储备土地出库手续。
储备土地短期利用只能用于公共运动场地、社会车辆停放等公共配套用途,期限不得超过一年。短期利用期间,不得兴建永久性建筑物。临时用地和临时建筑占用储备土地的,按照相关法律、法规的规定办理手续。
第二十四条储备土地供应前，市土地储备中心和各做地主体应加强对储备土地的管理，包括必要的看护、管养和临时利用，所需费用计入土地储备支出，包括：
（一）打围墙、树栅栏、树标识等；
（二）开展专人看守和日常巡查，及时发现、报告和制止非法侵占、破坏储备土地的行为；
（三）对地上建筑物进行必要的维修改造；
（四）建设临时性建筑和设施，通过出租、临时使用等方式加以利用（按前条规定程序办理）；
（五）其他与储备土地管理相关的工作。
第五章资金管理
第二十五条土地储备资金来源可通过财政拨款、储备土地抵押贷款等方式筹集。储备土地抵押或担保贷款的，按市人民政府《关于加强政府性债务管理的若干意见》（义政发〔2006〕35号）执行。
第二十六条土地储备工作经费由市财政预算安排，用于市土地储备中心的业务及其相关开支。
第二十七条土地储备资金实行收支两条线管理，接受财政、审计部门的指导和监督。土地储备资金专项用于下列用途：
（一）征收、收购、优先购买或收回土地需要支付的土地价款或征地和拆迁补偿费用；
（二）对储备土地的前期开发费用；
（三）贷款利息支出；
（四）经同级财政部门批准的与土地储备有关的其他费用。
第二十八条储备土地出让金等收益全额上缴市财政，市人民政府按规定比例补助各镇（街道），补助具体办法按照镇（街道）财政体制中的土地出让收入结算办法执行。
储备土地涉及征收集体土地的，征收拆迁和报批费用统一由市财政支付，市财政按照镇（街道）财政体制办理结算。
第六章法律责任
第二十九条国家工作人员在土地储备工作中有下列行为之一的，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任：
（一）瞒报、漏报储备土地（含已开展征地前期工作的），造成直接经济损失的；
（二）不依法确定储备土地的收购、供应价格或者补偿标准，给国家、集体造成重大损失的；
（三）索取或非法收受他人财物的；
（四）未依法采取招标方式确定储备土地前期开发实施单位的；
（五）其他违反法律、法规、规章的行为。
第三十条违法截留或者挪用土地储备资金的，由市财政、审计等部门依法责令改正；情节严重的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第三十一条违反法律、法规规定拒不交出依法收回的国有土地使用权的，按照《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》处理。
第七章附则
编制土地储备规划的必要性
编制土地储备规划是土地储备制度完善和创新的需要
土地储备工作对完善土地一级市场，建立公开、公正、公平的市场环境，促进房地产市场发展，提升国有土地资产价值，提供城市建设资金等诸多方面作出了重要贡献。然而在本轮房地产市场过热的情况下，土地储备与出让的主观性、随意性、无计划性等问题逐步显现。土地储备制度的完善需要进一步引入创新机制，实行规划控制，即编制土地储备规划。
土地储备制度主要通过四个环节实现“一个池子蓄水”和“一个龙头放水”的目的，即：收购、储备、开发整理、出让。显然，在具体操作过程中，任何一个环节都需要有规划的合理控制：收购储备关系到储备资金的筹集运作、被拆迁人的安置、征地与用地指标的平衡；开发整理关系到城市设施建设及相关部门协调等；出让则直接影响到整个房地产市场和宏观经济的运行。而土地储备与土地出让在数量上、时间上、空间上存在的不一致，更加彰显了编制土地储备规划的必要性。
编制土地储备规划是实现土地政策参与宏观调控的重要途径之一
长久以来，盲目以需求确定土地供给的导向已经成为一些区域经济发展过热、产业结构不合理、房地产空置率高的主要原因。土地政策在2004年首次成为除货币政策和财政政策以外的第三个宏观调控手段，是土地管理工作的重大突破。土地储备与出让是调控房地产市场的直接环节，科学合理编制土地储备规划，有计划实施土地供应，理应是土地政策参与宏观调控的重要途径之一。通过土地储备规划的编制和实施，可以有效避免当前土地储备与出让的主观随意性大，受领导意志控制强，土地市场不健康，开发建设过热等问题出现。
编制土地储备规划是实施土地利用总体规划和城市规划的有效手段
土地储备机构应突出行政性、非营利性和专门性，其作用应体现在参与宏观调控、加强土地资源管理、盘活土地资源和落实城市规划等方面。土地储备规划的主要作用就是以市场供求和经济发展为依据，将土地利用总体规划控制指标和城市规划的方案通过土地出让落实到地块。它可前瞻性地平衡征地指标和用地指标，解决城市规划与市场脱节的问题，解决由于规划和房地部门信息不对称、更新不及时造成的土地信息不完备等问题。
编制土地储备规划有利于落实国家土地出让收支管理政策
编制土地储备规划有利于进行土地出让总价预算；有利于预先安排和落实土地征收和动拆迁费用的支付及被拆迁人的安置，保障公民权益。同时，有利于保障经济型住宅用地的供给，完善住房供应体系；有利于确保出让地块的配套设施完善，保证土地正常使用。
总的看来，通过土地储备规划可以达到以下目的：(1)实施和协调土地利用总体规划、城市总体规划及其他相关规划。有效引导城市建设开发，促进城市发展；(2)摸清土地信息，平衡经营性用地和公共设施用地，促进土地经济、环境和社会效益最大化，实现土地可持续利用；(3)促进房地产市场健康平稳发展，积极发挥土地政策的宏观调控作用；(4)促进土地储备与出让资金的良性循环和高效运作。
土地储备规划与相关规划计划的关系
当前，我国各类规划体系相对健全，探讨编制土地储备规划，需要分析土地储备规划与相关规划的关系，明晰其在规划体系中的地位。
与土地利用总体规划的关系
土地利用总体规划已经在全国实施多年，是否还有编制土地储备规划的必要?分析两类规划可以看出，它们之间的差异是显而易见的。
目标不同。土地储备规划目标简单地说是为了落实城市规划和土地利用总体规划，通过土地供应实现宏观调控，保障土地市场健康发展。土地利用总体规划目标则是协调国民经济各部门以及农业各业之间的用地矛盾，平衡农业用地与非农用地之间的配置，提高土地利用率和土地产出率，取得土地的最佳生态效益、经济效益和社会效益。
特征不同。土地储备规划侧重的是土地资产的市场运营，直接关系到土地市场和房地产市场的供求平衡控制，更具经济特性。而土地利用总体规划则侧重于土地资源的配置，直接关系到农业用地、非农用地与未利用土地的平衡，更具资源特性。
出发点不同。土地储备规划是基于具体建设项目的落实，特别是经营性用地的落实。而土地利用总体规划出发点则是土地资源的开发、利用和保护，特别是耕地的保护。
规划对象不同。土地利用总体规划的对象是区域内所有土地。土地储备规划的对象则是规划区域内需要更新改造的存量城市建设用地，以及即将转变为城市建设用地的增量土地。
规划内容不同。土地储备规划是在充分分析土地资源的保护、城市发展方向和速度、基础设施和公益设施建设推进时点、房地产市场供求状况、土地成本等要素的基础上，分别就经营性用地、工业用地和部分重大设施用地，确定规划期需要储备和出让地块的数量、布局、强度和时序，其年度和近期规划成果具体到地块。土地利用总体规划则是在充分分析土地适宜性、不同用途需求和土地供给潜力的基础上，主要分别就农业用地、非农用地和未利用土地，确定规划期各类用地的数量、位置和时序。
实施途径不同。土地储备规划实施通过出让制度，经由土地收购、土地储备、土地一级开发、土地招拍挂出让和监管等一系列过程。整个过程伴随着资金的流动、运作，是市场化运营过程与行政管理的结合。而土地利用总体规划实施通过用途管制制度，经由用地申报、审批、监督等过程。整个过程伴随各项用地指标控制，是行政管理过程。
层级不同。土地储备规划以土地利用总体规划为依据，增量土地的推出必须符合土地利用总体规划的指标控制。可以说，土地储备规划是土地利用总体规划的一项具体实施规划。
与城市规划的关系
城市规划是指导城市建设用地利用的纲领性文件，它规定了城市发展性质、建设用地的规模、结构、布局和强度。城市规划是土地储备规划的最直接依据。但在当前具体实践中，城市规划过于重视形态规划，对市场及经济的考察偏弱，常会造成规划对市场的偏离和滞后。因此，主要以市场研究和地块具体开发为基础的土地储备规划，可以反馈和修正城市规划并确保城市规划方案的实施。另一方面，由于各部门的信息交换不通畅，在开发具体地块时，相关部门的专项规划之间常常存在矛盾，阻碍城市建设的顺利进行。土地储备规划可以更有针对性地协调城市土地开发过程中的矛盾，并及时加以解决。
与土地利用计划的关系
土地利用计划是土地利用总体规划的年度实施计划，属于资源性控制规划，主要进行农用地转用指标总量控制和城乡建设、能源、交通、水利等独立选址建设项目占用农用地指标的分类控制。土地利用计划实行的是指令性管理，不得突破，凡不符合规划、没有农用地转用计划指标的，一律不得批准农用地转用。土地储备规划中的增量土地储备与出让指标必须符合年度土地利用计划，否则，无法办理农用地转用手续，无法进行土地储备与出让。然而，对许可的土地利用指标如何在把握市场规律和土地开发经营规律的基础上，落实到具体地块并推向市场，则需要土地储备规划来完成。
【关键词】土地储备城市规划良性互动
中图分类号：TU984文献标识码： A 文章编号：
一.前言
一直以来，城市土地就由规划和土地管理部门直接根据各单位及个人的申请，完成行政审批的任务。但是由于各部门管理僵硬，按部就班，部门之间缺乏有效地沟通协调，从而导致城市土地利用的结构布局以及利用强度的不合理，土地利用的浪费，区域间城市结构趋同或重复建设，这些现象都浪费巨大的土地资源。市场经济的不断发展促进了土地制度的不断改革,而随着当前土地使用制度的逐步改革,我国土地逐渐进入了有偿使用阶段。从目前来看，政府只有通过城市规划和土地储备这两个重要手段来促进国有土地资产保值、增值及变现，城市规划侧重为土地资产变现提供基础与创造条件，土地储备为土地资产变现提供了平台，为了能够实现城市的可持续发展，城市规划和土地储备必须协调配合，并进行良性互动。
二. 土地储备与城市规划两者间的互动关系
1.研究城市规划对土地储备的引导机制
（一）城市规划对土地资产价格有着较为明显的影响
城市规划所确定的城市性质与规模，城市土地配置的合理度、功能布局及城市基础设施的发展水平，以及城市建设总体容量控制的标准都能对城市土地价格的高低产生较大的影响。
（二）城市规划大大提高了土地储备效率，促进了土地资源的合理配置
由于城市不同区域以及不同地段的土地具有着不同的投资收益，与其对应的土地价格也不相同，为了能够高效地配置土地资源，城市规划考虑多方面的需求因素，科学地配置土地资源，形成合理的城市空间结构，为土地储备创造出良好环境。
2.分析土地储备对城市规划的反馈机制
土地储备从出现到现在已经有十来年了，土地储备制度促进了社会经济的发展，并对城市规划形成了积极的反馈机制。
促进城市布局结构更趋合理
土地储备对城市空间结构的影响主要表现在两方面：一方面是建成区内的空间重构，另一方面是新城市扩张。随着国有土地使用制度改革，土地储备的实施，极大地促进了城市用地结构、布局形态及功能分区趋于合理，使城市各类功能用地在空间上分布更加合理，推动城市规划水平的提高。
促进城市的更新与拓展
旧城更新与新区开发，是城市规划面临的两大任务。这两个任务都是通过土地储备与城市规划部门沟通，共同研究适合市场需求的合理规划要求，推进布局结构和功能分区，并进行更新和完善，推动规划实施，从而进一步提升城市整体形象。
土地储备和城市规划互动存在的问题
1.分析城市规划缺乏用地市场需求
由于目前土地储蓄与城市互动制度还不完善，不可避免地出现问题：
（一）当前规划更多的侧重关注于规划方案本身的科学合理性，而未考虑到实施的的难度，有些甚至超出了城市规划的工作范围。可以想象，当前规划项目用地一旦与市场脱节，项目就很难实施，因此必须要以市场需求为导向，在规划在注重规划刚性原则的基础上，对规划提出了更高的要求。
（二）在当前规划体制下，对于城市规划编制时安排的土地开发内容，可能是符合城市规划刚性原则，但对于市场对规划用地的需求，却超出了规划师的工作范围。
2.土地储备需要城市规划的引导
多数城市在确定土地储备标的时，存在着盲目性。主要由以下几种情况。
土地储备未能适应城市发展战略和发展方向。近年来，随着我国经济的飞速发展，规划部门受到来自开发商和用地单位等多方面的压力日益增大，致使城市规划在与经济利益博弈中常常处于被动局面，往往造成政府的土地储备与城市规划所确定的用地主导方向不相同。
（二）土地储备未能紧密结合基础设施建设。城市以“摊大饼”的外延扩张的方式无序蔓延，不仅仅造成城市土地资源、基础设施难以高效利用，而且直接导致政府很难在基础设施配套完善的地区实现战略储备，政府难以充分享受由自身投资产生的土地升值及由此带来的丰厚回报，影响了城市建设资金的良性循环。
3.土地储备整体运行效率低
（一）严重不对称的规划信息，直接导致土地储备过程中往往时机把握不当。这主要体现在前期拆迁时机把握不当与后期出让时机把握不当，这些往往导致土地资产低效变现。
（二）在储备地块中有较多的的和配套用地，而实际可有效出让面积比例却不高。作为政府储备理应为社会多和配套些土地，有利于改善城市环境和提高居民生活质量。但政府的储备用地和其他社会用地，在规划上没能得到相同的待遇，大大降低了储备土地的收益。
四.构建两者良性互动机制
城市规划对土地利用起到更大的引导作用，促进了土地储备制度更加顺畅的运行，推进城市的可持续发展，有必要构建两者良性互动的机制。最主要是建立土地储备规划和计划编制和运行为核心的工作框架。
1.土地储备计划
土地储备计划是一种适应城市规划的土地利用计划体系，指导土地储备年度工作的实施计划。其作用如下：
土地和规划部门互动反馈的直接源头。土地储备计划为两部门反馈机制的形成，提供了渠道。
（二）促进城市建设资金实现良性循环。土地储备制度建立后，城市建设逐步集中体现在两个方面，一方面是公益性基础设施建设，另一方面就是经营性用地前期整理开发并出让的土地储备过程。前者是政府巨量资金的投入，后者是土地资产变现后政府收益的回笼。政府公益性基础设施建设投入，必将改善设施延伸区域的环境，带来土地升值，将这些即将升值的土地预先纳入政府储备，由土地储备机构制定储备计划，进行整理、养地，再适时出让，是实现城市建设资金良性循环的关键。
（三）有效整合了各方面实施计划。土地储备计划是一个系统计划，它不仅结合了城市近期建设规划，各区县和各行业的城建计划、土地供应计划、土地市场和城建资金需求等方面的内容，使得计划促进城市建设和发展，而且为所涉及的每一块土地制定了详细征地、拆迁、配套、供应以及资金计划，为储备土地由“生地”转为“熟地”，“毛地”转为“净地”，制定详细步骤，实现储备土地精细化管理。
（四）有效弥补现有土地出让计划的不足。在城市土地管理日益由资源向资产管理转变的背景下，土地储备计划能有效弥补当前土地利用计划的不足，符合当前城市土地利用管理的特点，并与城市规划相衔接，为土地精细化管理奠定基础。
2.土地储备规划
土地储备规划是对城市经营性土地资产进行有效控制和统筹安排的专项规划。其现实作用如下：
（一）有利于建立政府土地储备库，增强政府的调控土地市场能力。土地储备规划从政府专项规划层面出发，明确了在储备规划范围内的储备土地全部由土地储备机构来组织实施土地的前期工作，促进了土地储备库的建立，有利于形成统一储备的局面，增强了政府调控土地市场的能力。
（二）明确规划实施主体，促进规划实施。土地储备规划为土地储备机构明确了储备土地的范围、量及其空间分布，创造了城市规划的反馈渠道条件，是为实施土地储备而专门制定的总纲，控制了城市的非理性扩张。
五.结束语
随着当前经济和科学技术的飞速发展，在快速发展的同时，人类也付出了高昂的代价,如何促进大都市空间的理性成长成为关注城市化问题专家热议的焦点。政府通过积极有效引导构建土地储备与城市规划互动的相关体制，有利于城市化规划相关措施的有利实施，以及合理的利用和实施有关土地使用政策，有助于实现城市建设资金实现良性的循环，促进城市的健康更加有序的发展。
参考文献：
[1]金良富, 市场经济下城市规划与土地利用的良性互动[J],城市规划,2002年
[关键词]博乐市；土地利用；土地资产运作体系；规划
中图分类号： U412.1+4文献标识码： A 文章编号：
一、博乐市社会经济发展概况
博乐市位于新疆维吾尔自治区西北部，是博尔塔拉蒙古自治州首府、新疆生产建设兵团农五师师部所在地，是中国西部的重要沿边开放城市。博乐市全市总面积7956平方公里，辖三镇两乡两个国营牧场和四个街道， 2010年底博乐市市域总人口26.37万人，市区总人口10.4万人，现状建成区总面积33.0平方公里。
“十一五”期间，博乐市经济实力显著增强，农牧业保持稳定发展，工业经济快速增长，服务业水平进一步提高，基础设施建设取得显著成就，生态环境得到改善。但客观来看，博乐市现阶段经济基础较为薄弱，经济实力仍然相对落后，农业产业化步伐较慢，工业经济规模较小，旅游业、物流业等服务业发展缓慢，对经济增长拉动作用较小。
二、当前博乐市土地利用及资产运作基本情况及存在的问题
博乐市土地市场发展起步晚，土地资产运作尚处于初级阶段。博乐市土地收购储备中心作为土地资产运作的主体，受博乐市国土局的指导进行土地征用、存量土地收购等土地储备工作。2011年土地收购储备中心共入库土地30公顷。2011年1月至10月，共出让62宗土地，总面积168.16公顷，总成交价3.82亿元。其中：挂牌出让55宗，土地面积136.89公顷，成交价款2.27亿元。拍卖7宗，土地面积31.27公顷，拍卖成交价1.55亿元。市场配置土地资源的基础性作用得到了一定发挥，土地出让的市场化水平得到提高。但从土地资产运作的角度来看，博乐市全局性的土地资产运作体系尚未建立，对支撑土地管理工作所需的基础研究缺乏统筹和长远目标规划，也未对土地资产运行各环节进行系统性规划。此外，由于没有建立土地资产运作基础数据库和规划管理信息系统，管理手段落后，难以对土地资产运作及规划的实施情况进行跟踪调查和动态监管。
三、建立市土地资产运作体系的必要性
在城市化进程中，土地作为重要的资源和发展基础乃至社会问题焦点的地位越来越突出。随着博乐市社会经济的迅速发展，土地资源的合理和可持续利用，充分体现土地资产价值，为城市建设提供保障，已成为当前须高度关注的重要问题，对土地资产的监管与运作已成为国家实施宏观调控的重要手段之一。建立土地资产运作体系，形成“从全局到微观、总体与分支相结合、前期研究与后期评估兼顾”的技术服务和研究体系，为国土局土地管理乃至政府决策提供支撑，实现土地资源有效利用、有效配置和土地资产效益的最大化。
四、土地资产运作体系总体框架
土地资产运作的过程，是实现土地资源合理利用，土地资产保值和增值的过程。按照土地资产运作流程，结合博乐市现阶段社会经济及土地市场发展现状，将土地资产运作体系分阶段反映从土地资产潜力预判到土地资源有效配置、土地资产显化的全过程，同时整合各项基础数据，建立贯穿“从土地开发整理复垦、建设用地审批、土地收购储备、土地供应到最后的地籍登记”整个土地生命周期的信息管理系统，实现各业务间的数据共享与协同作业。因此确定博乐市土地资产运作体系的总体框架为：两个子系统、一个平台。
1、两个子系统：土地利用规划体系和实施计划体系。通过土地资产评价，掌握土地资产存量，预判土地资产经营潜力，据此进行合理规划；通过制定土地资产运营实施计划，进行土地资产有效配置，最大限度地显化土地资产价值，实现土地资产的保值增值，为城市建设提供重要的资金来源。
2、一个平台：土地资产运作信息系统平台。构建土地资产运作“一张图”的信息平台，最大化实现土地利用的管理效率，为各项基础研究提供基础数据保障。
五、建设时序及近期实施项目库
根据博乐市现阶段实际情况，建议近期重点开展宏观和中观层面的土地利用规划，尽快着手建立土地资产运营信息系统平台，远期可结合土地市场发展及土地资产运营情况开展系列相关技术支撑研究。建议近期实施的项目库如下：
（1）博乐市基本农田保护规划
编制博乐市基本农田划定方案，建立基本农田基础信息数据库，将基本农田落实到地块。
（2）博乐市高产农田建设规划
结合博乐市农业结构进一步优化，生产条件有效改善的总体目标，提出高产农田建设的目标和任务，确定高产农田建设布局安排和建设时序，测算高产农田建设投资和效益，并制定规划实施的保障措施。
（3）年度土地储备、供应计划
结合年度建设项目和资金筹措方案，提出年度储备地块的规模和具体范围，并提出相应实施计划。通过对存量土地潜力调查分析，从市场控制角度，对土地出让规模、出让时机、出让次序按照城市规划发展需求和近期建设规划的重点项目要求作出总体土地供应安排，合理统筹土地供应规模和土地类别，强化市场交易中政府为主的宏观引导调控作用。
（4）重要片区储备实施规划
通过土地权属、土地用途、现状拆迁规模、周边基础设施的现状调查，结合土地价值分析和经济测算，提出片区储备实施运作方案，以及分宗地储备要点，并分解到年度储备计划中。
（5）土地整合规划
利用现有土地资料和规划成果，调查农村土地整理、开发、复垦潜力，拟定农村土地开发整理规划方案，引导农户开展土地整合，走规模化、合作化经营道路，促进土地集约利用。
（6）旅游地产规划与项目策划
依托博乐市丰富而独特的旅游资源，对博乐市旅游资源进行系统整合，对赛里木湖、怪石沟等知名旅游资源开发利用深入研究；编制旅游项目总体规划方案，并进行旅游地产项目总体策划与包装，打造旅游地产项目新的经济增长点。
第一条为完善土地储备制度，加强土地调控，规范土地市场运行，促进土地节约集约利用，提高建设用地保障能力，根据《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》(国发〔2001〕15号)、《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》(〔2006〕100号)，制定本办法。
第二条本办法所称土地储备，是指市、县人民政府国土资源管理部门为实现调控土地市场、促进土地资源合理利用目标，依法取得土地，进行前期开发、储存以备供应土地的行为。
土地储备工作的具体实施，由土地储备机构承担。
第三条土地储备机构应为市、县人民政府批准成立、具有独立的法人资格、隶属于国土资源管理部门、统一承担本行政辖区内土地储备工作的事业单位。
第四条市、县人民政府国土资源管理、财政及当地人民银行等部门，按照职责分工，各负其责，互相配合，保证土地储备工作顺利开展。
第五条建立信息共享制度。县级以上人民政府国土资源管理、财政及人民银行相关分支行要将土地储备与供应数量、储备资金收支、贷款数量等信息按季逐级汇总上报主管部门，并在同级部门间进行信息交换。
第二章计划与管理
第六条各地应根据调控土地市场的需要，合理确定储备土地规模，储备土地必须符合规划、计划，优先储备闲置、空闲和低效利用的国有存量建设用地。
第七条土地储备实行计划管理。市、县人民政府国土资源管理、财政及当地人民银行相关分支行等部门应根据当地经济和社会发展计划、土地利用总体规划、城市总体规划、土地利用年度计划和土地市场供需状况等共同编制年度土地储备计划，报同级人民政府批准，并报上级国土资源管理部门备案。
第八条年度土地储备计划应包括：
(一)年度储备土地规模；
(二)年度储备土地前期开发规模；
(三)年度储备土地供应规模；
(四)年度储备土地临时利用计划；
(五)计划年度末储备土地规模。
第九条市、县人民政府国土资源管理部门实施土地储备计划，应编制项目实施方案，经同级人民政府批准后，作为办理相关审批手续的依据。
第三章范围与程序
第十条下列土地可以纳入土地储备范围：
(一)依法收回的国有土地；
(二)收购的土地；
(三)行使优先购买权取得的土地；
(四)已办理农用地转用、土地征收批准手续的土地；
(五)其他依法取得的土地。
第十一条市、县人民政府或国土资源管理部门依法无偿收回国有土地使用权的土地，由土地登记机关办理注销土地登记手续后纳入土地储备。
第十二条因实施城市规划进行旧城区改建需要调整使用土地的，应由国土资源管理部门报经有批准权的人民政府批准，依法对土地使用权人给予补偿后，收回土地使用权。对政府有偿收回的土地，由土地登记机关办理注销土地登记手续后纳入土地储备。
第十三条根据土地储备计划收购国有土地使用权的，土地储备机构应与土地使用权人签订土地使用权收购合同。收购土地的补偿标准，由土地储备机构与土地使用权人根据土地评估结果协商，经国土资源管理、财政部门或地方法规规定的机构批准确认。完成收购程序后的土地，由土地登记机关办理注销土地登记手续后纳入土地储备。
第十四条政府行使优先购买权取得的土地，由土地登记机关办理注销土地登记手续后纳入土地储备。
第十五条已办理农用地转用、土地征收批准手续的土地，由土地登记机关办理注销土地登记手续后纳入土地储备。
第四章开发与利用
第十六条对纳入储备的土地，经市、县人民政府国土资源管理部门批准，土地储备机构有权对储备土地进行前期开发、保护、管理、临时利用及为储备土地、实施前期开发进行融资等活动。
第十七条市、县人民政府可根据需要，对产权清晰、申请资料齐全的储备土地，办理土地登记手续，核发土地证书。供应已发证储备土地前，应收回土地证书，设立土地抵押权的，要先行依法解除。
第十八条土地储备机构应对储备土地特别是依法征收后纳入储备的土地进行必要的前期开发，使之具备供应条件。
第十九条前期开发涉及道路、供水、供电、供气、排水、通讯、照明、绿化、土地平整等基础设施建设的，要按照有关规定，通过公开招标方式选择工程实施单位。
第二十条土地储备机构应对纳入储备的土地采取必要的措施予以保护管理，防止侵害储备土地权利行为的发生。
第二十一条在储备土地未供应前，土地储备机构可将储备土地或连同地上建(构)筑物，通过出租、临时使用等方式加以利用。设立抵押权的储备土地临时利用，应征得抵押权人同意。储备土地的临时利用，一般不超过两年，且不能影响土地供应。
第五章土地供应
第二十二条储备土地完成前期开发整理后，纳入当地市、县土地供应计划，由市、县人民政府国土资源管理部门统一组织供地。
第二十三条依法办理农用地转用、土地征收后的土地，纳入储备满两年未供应的，在下达下一年度农用地转用计划时扣减相应指标。
第六章资金管理
第二十四条土地储备资金收支管理严格执行《土地储备资金财务管理暂行办法》(财综〔2007〕17号)的规定。
第二十五条土地储备机构向银行等金融机构申请的贷款应为担保贷款，其中抵押贷款必须具有合法的土地使用证；申请贷款的土地储备机构必须满足商业银行及其他金融机构的贷款要求。土地储备机构举借的贷款规模，应当与年度土地储备计划、土地储备资金项目预算相衔接，并报经同级财政部门批准，不得超计划、超规模贷款。土地储备机构申请贷款时，应持财政部门的贷款规模批准文件及同级人民政府批准的项目实施方案等书面材料向当地商业银行及其他金融机构申请担保贷款。商业银行及其他金融机构应严格按照商业原则在批准的规模内发放土地储备贷款。土地储备贷款应实行专款专用、封闭管理，不得挪用。
政府储备土地设定抵押权，其价值按照市场评估价值扣除应当上缴政府的土地出让收益确定，抵押程序参照划拨土地使用权抵押程序执行。
商业银行及其他金融机构应当准确、完整、及时地向人民银行建立的全国统一的企业信用信息基础数据库报送土地储备机构的土地储备贷款相关信息。在贷款发放前，商业银行及其他金融机构应当查询贷款储备机构的信息，对有不良记录的土地储备机构审慎发放贷款。商业银行及其他金融机构应当根据监管要求，合理、科学确定贷款期限。
第二十六条土地储备机构举借商业银行及其他金融机构贷款的，必须按贷款合同约定，及时足额偿还贷款本息。
第二十七条各类财政性资金依法不得用于土地储备贷款担保。土地储备机构应加强资金风险管理，不得以任何形式为第三方提供担保。
第七章附则
第二十八条各省、自治区、直辖市及计划单列市人民政府国土资源管理部门可依据本办法规定，结合当地实际，会同财政部门、人民银行制定具体实施办法。
内容摘要:目前我国大多数地方建立了土地储备制度，一般运作程序由土地收购—土地储备—土地供应三个环节构成。由于城市化进程加速，土地供应缺乏前瞻性和连续性。本文针对土地供应存在的问题，就土地供应的方式进行思考，并提出在考虑城市中长期建设规划的同时要重视对房地产市场的预测分析;并运用地价管制手段，及时更新基准地价，注意价格机制的应用;将土地使用权的招拍挂转变为以该储备土地使用权为基础的建设项目的招标等解决方案。
关键词:土地供应 土地储备制度 土地收购
我国土地储备运行机制发展状况
我国城市土地归国家所有，通过实行土地有偿有期限使用，形成土地市场。在这种土地制度框架下，国家是惟一的土地所有者，国有土地使用权出让和出租形成垄断性的城市土地一级市场;从国家取得的合法土地使用权在合同规定的范围内可以进入市场流通，进行转让和转租，形成竞争性的土地二级市场。建立土地储备制度是我国经济体制改革、土地使用制度改革和土地管理改革深化的必然结果。
目前我国大多数地方建立了土地储备制度，一般运作程序由土地收购—土地储备—土地供应三个环节构成。土地收购是指根据市政府授权和土地储备计划，土地储备中心购买或收回市区范围内国有土地使用权的活动;土地储备是指对于进入土地储备体系的土地，在出让给新的土地使用单位以前，由土地储备中心负责组织前期开发和经营管理的活动;土地供应是指根据城市建设用地的需要，政府将那些经过一段时间的储备，并已完成前期开发的熟地，分期分批推向市场的活动。
由于我国土地供给机制不完善、相关体系不健全，导致相当部分地区没有按照供给计划供应土地，大多数城市采用的还是“以需定供，总量不限”的方式。有些地方即使有供应计划但还是立足于年供给计划，缺乏长期供给策略。政府为适应城市发展规模，每年制定土地供给计划，根据市场需求提供一定量的土地，然而由于城市化进程加速，城市人口规模增长速度过快和供应的土地被开发商囤积等原因，造成土地二级市场有效供给不足。从土地收购到土地出让的过程中，土地储备机构为土地的开发整理所投入的巨额土地资本，必然要在土地价格中得到体现，从而引起土地价格的上涨。土地储备运行机制中的土地供应问题，应从以下方面进行调整和完善。
土地供应要符合城市中长期建设规划要求
城市政府应该以城市中长期发展规划和城市土地利用规划为基础，制定详尽、科学的土地出让计划。土地供应计划的制定应坚持层次性、公开性和合理性原则。
所谓层次性是指要有短期城市土地供应计划，即一年期的供应计划，又要有中期的土地供应计划，即3-5年期的供应计划。这样就可以保持土地利用的连续性，促进土地的合理利用。
所谓公开性，是指城市土地供应计划要向社会公布，特别要使定期公布短期城市土地供应计划成为一种制度，这样就可以使公众了解未来一年内城市政府供应土地的面积、区域、方式和时间，增加了土地市场的信息量，为投资者提供了可靠的决策依据。
所谓合理性，是指城市土地供应计划既要科学，又要具有可操作性。在制定计划时，应对城市的土地需求进行科学的预测，调查城市房地产市场现状，并对其发展进行预测，再结合城市现有存量土地面积、未来回收土地以及新增土地面积，制定计划草案，草案应征询房屋、环境、交通等部门的意见，进行修改后再上报上级主管部门进行审批，最后向公众公布。
城市土地供应计划还应具有可操作性，计划不仅规定拟供应土地的区位和面积，还应规定土地的供应方式、供应时间、规定用途和利用限制等。制定和公布土地供应计划是完善城市土地供应机制的基础，它将有助于提高城市土地管理的科学性，促进城市土地市场的规划和完善。
重视房地产市场预测分析
2008年美国的金融海啸席卷了全球，面对国际国内的严峻形势，我国应保持经济平稳较快发展，防止出现大的起落。做好宏观调控的首要任务就是要对市场有很好的了解和把握，不仅要清楚市场目前的状况，还要预测市场未来的发展和走势，做到既充分发挥土地储备的作用，又尽可能减小垄断的负面影响，保证供给和需求的均衡。
(一)商品房市场需求预测
我国城市的商品房真实需求需要结合各地往年的销售数据来进行初步预测。影响商品房市场需求的因素大概有如下几方面:一是国民收入及人均消费性支出。收入决定了需求的层次和数量，因此住房需求与人均消费性支出紧密相关。二是城市人口发展。人口发展客观上加大了房屋需求量，因此可以通过预测人口增长率和人均住房面积增长率来预测商品房的需求量。三是房屋的空置情况。对于以上两种预测方法所求出的预测年的商品房需求量进行综合，取平均值。同时，还必须考虑到房屋空置情况，将房屋预计需求量减掉空置房屋量，才是市场上比较准确的商品房需求量。
(二)土地市场需求预测
对商品房市场需求的预测是对土地需求预测的基础。在实际预测土地市场的需求量时，必须要考虑多方面因素:首先是企业土地储备情况。目前大量土地进入了企业的土地储备范围，这部分土地需要政府认真普查，重点清理。要通过限期开发和到期收回等方式对该部分土地进行控制，以实现城市政府对土地的垄断权，才能真正体现土地储备制度的作用。其次是城市规划版图限制。每个城市都有自己的地形特征和发展规划方案，因此，土地储备机构必须综合考虑整个城市的规划和版图限制，对可开发用地有一个通盘的估计和掌握。既不能过度开发，也不能盲目限制，必须科学制定土地使用计划，使每年的土地出让量始终保持在一个科学合理的水平。
合理引导土地供应价格且抑制地价过快上涨
土地供应价格由土地收购价、土地储备成本和一定比例的预期土地增值收益组成。引导土地供应价格必须控制和把握好土地收购、整理储备和供应每一个环节。通过理性引导土地供应价格，达到相对稳定地价的目的。
在土地收购阶段，可以考虑从缴入地方国库的土地出让金中，划出一定比例资金，并广泛吸收社会上闲散的资金来建立国有土地收益基金，其主要用于土地收购储备;在土地储备阶段，要在土地整理前期引入市场竞争机制，通过招投标方式来选取专业化的土地整理公司，由中标的专业造地公司负责土地整理的具体实施，从而达到提高土地整理的质量，节约土地整理成本的目的;在土地供应阶段，我国法律规定各类经营性用地必须以招标、拍卖或者挂牌方式出让。本文认为，在今后土地出让过程中，可以作多元化考虑，综合考虑楼盘的品质、户型等各种因素进行招投标，保证竞争的同时又体现了政府对土地市场的引导。
创新城市储备土地供应方式
由于土地使用权作为一种价值单一的财产权，可以采取招标、拍卖和挂牌的交易方式供应;而建设项目是由技术因素与价值因素多个要素构成，不适合采取单一准则的拍卖和挂牌方式交易，而只能采取招标的方式。变储备土地使用权的出让为以储备土地为基础的建设项目的出让，实际上就意味着土地使用权价格不再是唯一的成交指标而只是建设项目招标评标指标中的一个因素，这必然会使得用地单位加大对非地价的技术因素的重视，同时减少城市政府以及用地单位对土地使用权价格的预期，由此产生对高地价的抑制，从而达到削弱和改善储备土地招拍挂供应方式导致地价高涨所带来的上述负面效应。解决城市储备土地供应问题，可以更多的创新城市储备土地的供应方式。
将土地使用权的招拍挂转变为以该储备土地使用权为基础的建设项目的招标，这种转变将会改变政府的形象，进一步完善我国的城市土地储备制度。以储备土地为基础的建设项目的招标，标的是建设项目，拟出让的土地使用权是项目建设的物质实现条件。对住宅用地采用新的建设项目招标方式，与现行的土地使用权招标、拍卖和挂牌出让方式相比，开发商获取土地所花费的成本有所下降，因为房价是由地价、开发建设费用、税费、资金成本、利润以及供求关系等诸多因素共同决定的，倘若开发商对地价中政府的让利进行拦截，转化为自己的利润，则政府采取新的供应方式的目的落空。
因此，以储备土地为基础的建设项目的招标方式的实施还必须要有对开发商利润监督和限制机制的配套，以防止开发商对政府让利的拦截，保证该利益最大程度上转移到广大的城市居民手中。
结论
土地储备运行机制在发展中难免会出现一些问题，但应以积极扶持的态度对待，使之逐步加以完善和健康发展。政府有关职能部门着手开始了这方面的立法工作。2006年4月17日，为建立健全土地储备制度，国土资源部发出《关于请协助开展土地储备管理办法研究工作的函》，旨在加强土地储备职能、范围、拆迁、规划、前期开发、资金管理和储备土地供应等方面的管理，从而推动和促进我国土地储备运作机制的规范化建设。各地方政府也应本着因地而异、因时而异、因经济发展水平而异的原则，逐步构建适应社会主义市场经济体制、适合地区社会经济全面发展的土地储备运行机制。
参考文献:
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一、我县土地储备工作现状
Xx县土地储备工作起步于Xx年，基本上属于一种“被动式”的启动模式。运作之初，设立了Xx县土地储备中心，挂靠县国土局办公。其工作职责是：受县政府委托，代表政府实施土地收购、储备和出让的工作。土地收购储备的任务是将需盘活的土地收回、收购、置换及统征后予以储存，并通过前期开发利用和受政府委托出让等形式，盘活存量土地资产，有效地配置土地资源。
为规范业务开展，制定了《Xx县土地储备实施办法》，明确了收购储备的土地范围，即：城镇规划控制区范围内的无主地;县政府统征的土地;土地使用期限已满，依法收回的土地;依法收回的荒芜、闲置的国有土地;依法没收的土地;因单位搬迁、解散、撤销、破产、产业结构调整或其它原因调整出的原划拨的国有土地;以出让方式取得土地使用权后无力继续开发而又不具备转让条件的土地;因实施城镇规划和土地整理，县政府指令收购、收回的土地;土地使用权人申请县土地储备中心收购的土地;其它需要储备的国有土地。储备中心资金运作受县财政部门和审计部门的指导和监督，实施土地储备的资本，由县财政拨款或向金融系统进行融资。
运作几年来，在县委、县政府以及相关部门的通力合作下，土地储备工作较起步之初有了相当大的起色，土地使用权招标拍卖挂牌出让工作也搞的有声有色，槌起槌落声是此起彼伏，一浪高过一浪，国土收益连创新高，财政收入大步攀升，金2004年至2008年，就完成储备出让土地Xxx亩，成交价款Xxx亿元，实现政府收益Xxx亿元。显示了一个新生事物诞生后的勃勃生机。
二、我县土地储备工作中存在的问题
在肯定成绩的同时，也应该看到，就Xx县级土地储备工作的总体态势而言，在其运作过程中，也还存在诸多问题。表现在以下几点：
首先，在土地储备的资金运营上，政府实际上只注重了对土地使用权出让后国土收益的回拢，而忽视了对土地收购储备前期的资金投入。2001年，国务院下发《关于加强国有土地资产管理的通知》(通称15号文件)。15号文件明确提出，为增强政府对土地市场的调控能力，有条件的地方政府要对建设用地试行收购储备制度。市、县人民政府可划拨部分土地收益用于收购土地，金融机构要依法提供信贷支持。这是中央以文件形式第一次对建立土地收购储备制度，明确了土地储备资金的主要来源，提出了明确要求，是土地储备机构拓展融资渠道的重要政策依据。但在我县，在土地收购储备资金运营上，虽然也规定由县财政拨款或向银行贷款解决，但在实际运作上却是步履艰难，阻力重重。这样，资金就难以融通。没有了融通的资金，在进行土地收购的时候，土地储备机构就只能采取其唯一的一种收购方式----协议(或合同)收购来运作。但这种收购方式在运作过程中，由于采用的是“先协议(或合同)收购，后出让补偿”的方式，所以在对土地进行收购的时候，无形之中就存在不利于土地收购储备机构成功收购和不利于县级政府获取更多的收益。
其次，在土地储备部门之间的协调问题上，难以达成统一的认识。
土地储备工作涉及面广，常常需要多部门之间密切配合，从调查情况来看，目前主要是与城建规划及司法部门之间的协调对土地收购储备的影响最大。一是许多县城建设规划缺乏前瞻性和稳定性，给土地储备无形中增加了风险，也制约了土地资源的高效利用;二是已进入土地储备程序的土地，因原土地使用权人债权债务等纠纷使司法部门介入处置土地资产，导致土地储备已做的前期工作失去效力，甚至出现法院将土地补偿费代扣、截留等用于偿还企业的债务等现象，造成原土地使用权人到期不按时交付土地，给政府储备土地造成困难。
第三，在土地储备的实际操作中，规避土地收购储备的行为时有发生，致使一些本应纳入收购储备的土地被纷纷转手，国土收益大量流失。主要表现在：一是一些工矿企事业单位等，因单位搬迁、解散、撤销、破产、产业结构调整或其它原因调整出的原划拨的国有土地，以出让方式取得土地使用权后，无力继续开发，而又不具备转让条件的土地，以及应依法收回的荒芜、闲置的国有土地，根据相关规定，本应纳入土地收购储备，但土地使用权人在不办理任何土地相关手续的情况下，买卖或者以房屋租赁、联营联建等名义擅自转让土地或改变土地用途等方式进行着私下里的交易，导致国有土地资产大量流失;二是县城或集镇规划区等一些原有的划拨性住宅用地，因实施城镇规划，在搬迁改造后一下子由深巷偏僻之地变成了临街“黄金”地块，土地价值突显。于是这些土地使用权人便采取拆旧翻新等种种方式，使其无偿取得的住宅用地一跃而改变成为本应通过公开出让有偿方式方能获得的经营性用地，在原用地上开门面、设店铺，用于商业、服务业等用途，从中掠取因政府投资而带来的土地增值收益。
第四，集体土地的非法入市(特别是毗邻城区、周边基础设施较好的“城中村”以及城乡结合部、交通沿线这些特殊区域的集体土地)，影响着土地的收购储备及储备土地的处置工作。收购储备土地的最终目的是要经营土地，而经营土地的目的是要“通过建立良好的土地市场环境，盘活存量土地资产，实现城市土地资源的优化配置，为城市经济提供可持续发展的资源保证”，“在这个前提下，使土地资源实现最大化的资产价值”。而这些区域集体土地的非法入市，往往是受眼前利益的驱动，是一种自由和无序的用地行为，土地价格的随意性也比较大，因此在缺乏有效监管的情况下，在与国有土地市场的竞争中处于优势地位，从而对国有土地市场形成巨大的冲击，这显然不利于城市经营土地市场的健康和有序发展。
三、对策及建议
针对问题，建议如下：
一是要规范土地收购储备资本金的运营。即：在土地收购储备的资金运营上，政府、财政及审计部门不仅要及时指导和监督土地收购储备机构，对土地使用权出让后国土收益的及时回收，更要协助土地收购储备机构搞好土地收购储备前期的资金筹措和投放工作。财政部门应将可划出用于实施土地收购储备的资金列入土地储备专项资金纳入到每年度的财政预算体系内，并可视土地市场发育的实际情况，适当增减财政划出。这样一来，既可以减轻土地收购储备机构贷款利息高、土地收购储备成本大幅增加的压力，又可以协助政府从资金投入市场的额度量方面有效地调控土地市场的供应和需求关系，或者利用国家对土地储备机构可向金融系统进行融资的政策依据，主动地与当地信贷部门联系给予资金上的扶持，并在资金的信贷上提供积极的担保帮助。
二是要积极拓展并选择合理的土地收购储备方式。土地储备库建成后，凡是政府储备土地必须入库，以统一管理、统一整理、统一供地。土地的收购储备在具体运作上，应结合实际情况，灵活运用以下几种方式：
1、土地征用。近几年的城市化发展证明，城市的拓展用地及预留地主要依靠征用即政府统一征地的方式取得，是土地储备的一种重要形式。但符合征用条件的集体土地，必须在完善土地征用手续成为国有土地后，方可进入土地储备库。如县城“村改居”后即可采用这种土地储备方式，来解决“城中村”改造的老大难问题。
2、收回方式。按照现行的有关法律法规，以出让方式取得国有土地使用权、期限已满未申请续期或申请续期未经批准的土地，闲置土地，被依法没收土地使用权的土地，以出让方式取得土地使用权后无力继续开发而又不具备转让条件的土地，可以收回后入库。但从实际工作中看，虽然法律规定明确，但真正被直接收回土地使用权的土地很少，一般采取有偿收回划拨土地为主的方式操作。
3、直接收购。对近期急于开发的道路、供水、污水、能源、电力等基础设施。用地，以及区位条件好、升值潜力大、市场需求旺盛的地块可使用货币直接收购。
4、预约收购(即协议收购或合同收购)。对企业搬迁地块、破产企业变现地块、污染搬迁地块、老城区成片改造地块等可实行预约收购。在签订收购合同后，其土地进入土地储备库，供地后，由原土地使用权人与政府按约定的比例分成。这样既减轻了土地收购储备资金的压力，又满足了原土地使用权人对土地增值的期望，应是着重推行的土地储备方式，但实行起来难度较大。
5、土地置换。对于企业、村庄整合改造土地，可以采取土地置换的办法收购储备，用土地储备库中土地换取地段好、利用效率不高的土地，以降低收购储备成本，挖掘城市土地潜力，合理配置土地资源。
6、规划红线储备。依照城市规划，对道路两侧等重点区域中限于人力、财力暂行不具备直接收购储备的土地，规划部门可直接将规划红线划给土地收购储备机构，进行规划红线储备。
7、信息储备。对按建设时序短期内不具备开发条件的地块，将其地籍信息、利用现状信息与规划信息、地价信息等输入土地储备库，条件成熟后再转为其他方式储备。
三是要做好相关部门间的协调问题。主要是做好城建规划与司法部门的协调问题。城建规划部门要严格执行城市规划法，制定科学、先进、稳定的城市规划，尤其要着力提高地块详细规划的覆盖率，并向社会公示，接受社会监督，彻底改变目前朝令夕改的状况，只有这样，城市规划才能真正成为土地资源配置和土地资产处置的前导，成为推动土地市场良好发育的动力。
四是要加大土地执法监察力度。这是土地储备工作能否顺利实施的一个重要因素。土地储备的一个中心任务便是盘活存量土地资产，优化土地资源配置，合理利用土地。而大量存量土地大多存在于国有企事业单位的原划拨用地当中，所以，加大对国有企事业单位划拨用地“隐形交易”行为的监察力度，首当其冲应当成为土地管理部门执法监察工作的重中之重。在实际工作中，建议对国有企事业单位建立划拨用地利用档案，并对其划拨用地进行定期不定期的动态巡查监察，以此来防范国有企事业单位借改制或改革之机非法买卖、租赁、抵押或者以土地出资入股、联营联建等方式非法转让国有土地资产。其次是要加大对非法改变土地用途行为的监察力度。主要是针对国有企事业单位中的划拨用地及“城中村”临街属集体所有的划拨性住宅用地而言。建议各级政府予以采取不同的方式，加强对他们的收购储备力度，以有效地制止一些违法行为当事人扰乱土地市场秩序，逃避交纳土地出让金行为的发生。对国有企事业单位划拨用地非法改变土地用途的，无偿收回。其次是要加大对非法批地、非法占地行为的执法力度。改变以往对此类违法行为“重罚款轻处理”的短期利益行为。对于非法批地者，不仅非法批准、使用的土地应当收回，而且还要对非法批准使用土地的直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分，构成犯罪的还要依法追究其行事责任.对非法占地者,不仅要给予其相应的行政处分,而且还要对其非法占用的土地及其在非法占用的土地上新建的建筑物和其它设施进行处理，该拆除的进行拆除，该没收的进行没收,然后统一纳入到土地储备库加以拍卖,从而达到治根治本的目的。
五是要搞好土地储备的建章立制工作。围绕政府高度垄断土地一级市场这个中心，建立收、储、供地机制，实现土地收储的规范化。具体到实际工作中，一是要扩大土地储备的范围。强化政府统一征地，把新增建设用地全部纳入政府储备;充分运用收购、有偿收回、置换和预储备等手段，对县城规划区内的国有划拨土地、企事业单位急需盘活的存量土地、抵押权实现的土地、闲置土地、破产企业及法院判决需处置的土地加大收储力度。二是严格土地审批程序。严禁借土地储备简化土地报批程序，严禁以土地收购协议(或合同)替代土地报批手续的行为发生。三是严格供地程序。严格划拨方式供地，严格限定协议出让范围，认真执行国家有关规定，对协议出让的，坚决实行集体决策、集体定价并向社会公布。要严格按照国土资源部(2002)第11号令的规定，全面推进经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让。对于四大类经营性用地，坚决走招标拍卖挂牌出让的路子。对于其他用途的土地，按政策规定依法办理，从而实现“一个口子进，一个池子蓄，一个龙头放”的收购储备供地机制。
要建立公开、公平、公正的土地市场，规范完善土地出让审批程序，实现土地收益的最大化。为加强用地审批管理，规范土地出让行为，政府及土地管理部门应对每一宗地的收购、补偿、协议出让、招标拍卖挂牌出让等，均实行集体会审、集体研究、集体决策;严格限制土地使用权协议出让，实行地价评估、集体决策定价、公开协议出让结果等措施，规范交易行为。在规范出让程序同时，还应坚持公开、公平、公正的市场交易原则，实行阳光作业。对于出让的每一宗土地，均应公开披露;在运作过程中，要严格按照招标拍卖挂牌出让程序操作，做到监察、财政、公证等部门全程参与，确保招标拍卖挂牌出让的公开、公平、公正。通过强力推行各类经营性用地的招标拍卖挂牌出让工作，不仅能最大限度的保证政府收益，规范各类出让行为，也能有效地防止“暗箱”操作和腐败行为的发生，有力地推动土地市场的健康、有序发展，最大限度地保证土地资产的保值增值。
(一)统筹城乡。加强城乡规划衔接，优化城乡用地布局，强化集体建设用地管理，形成城乡土地合理利用的新格局，促进城乡经济社会可持续发展。
(二)控制总量。严格执行土地用途管制制度，有序、有效控制建设用地过快增长。
(三)用好增量。提高工业项目用地准入门槛，建立工业项目用地预申报和项目预评估制度，完善工业用地市场配置机制，强化合同监管，提高新建工业项目节约集约用地水平。
(四)盘活存量。整合土地资源，不断完善低效用地、闲置用地盘活再利用的工作机制，提高土地总体使用效益。
二、工作任务及分工
(一)加强规划引导。
加强市、区(县级市)两级主体功能区规划、土地利用总体规划和城乡规划协调衔接的基础上，结合规划修编工作，在编制工业布局规划时体现前瞻性、系统性要求，引导工业项目向园区集中，提升产业集聚规模效应(市发展改革委牵头，各区、县级市政府，市国土房管局、经贸委、规划局配合)。
(二)加快工业用地储备。
实行“统一规划、分级储备、分区实施”的工业用地储备机制。统筹制订市、区(县级市)两级工业用地储备规划，各区、县级市工业用地储备规划纳入市级规划统筹安排，市统筹制订工业用地储备规划时适当向重点地区倾斜;市政府批准全市工业用地储备规划后，市及各区、县级市分别下达市及本区、县级市年度工业用地储备计划和投资计划并组织实施;各区、县级市配合市开展辖区内的工业用地储备项目的征地拆迁和土地整理工作(市国土房管局、发展改革委，各区、县级市政府负责)。
(三)提高新建工业项目节约集约用地水平。
一是修订完善《*市产业用地指南》(下称《指南》)，进一步提高工业项目用地容积率、投资强度和产出率等准入门槛，鼓励引进高科技、高税收、高附加值的项目(市发展改革委牵头，市国土房管局、规划局配合)。二是在符合城乡规划的前提下，适度提高工业用地容积率的上限控制值、降低工业用地绿地率的下限控制值，在今后控制性详细规划的编制中，提出工业用地的容积率上、下限控制值和绿地率上、下限控制值，并在《建设用地规划许可证》和土地出让合同附件中明确(市规划局牵头,市国土房管局、经贸委配合)。
(四)建立工业项目用地预申报和项目预评估制度。
一是建立工业项目用地预申报制度。通过市国土房管局公众网站公开接受用地单位的工业项目用地预申报，并根据预申报的用地选址意向、用地面积、产业类型、建设规模、投资估算、开工时间等信息，汇总建立工业项目用地信息库。各区、县级市负责适时引导用地单位进行用地预申报(市国土房管局，各区、县级市政府负责)。二是建立工业项目预评估制度。依据我市产业政策、全市工业布局规划和《指南》等，对工业项目用地信息库中的项目进行评估，筛选出占地少、产出大、效益好的优质工业项目，为合理安排工业用地的出让奠定基础(市发展改革委牵头，市国土房管局、外经贸局、经贸委、环保局、规划局，各区、县级市政府配合)。
(五)完善工业用地出让制度。
进一步完善土地市场配置机制，科学编制工业用地出让计划，合理安排工业用地出让的规模、结构、时序。严格按照产业和供地政策供地，严格执行国家用地行业定额和《指南》标准，达不到标准的不予供地。在考虑企业投资运营特点和生产线生命周期等因素的基础上，合理确定土地的有偿使用年限，建立工业用地租赁制度，引导部分工业项目以短期出让或租赁的形式取得土地(市国土房管局牵头，市发展改革委、经贸委、环保局配合)。
(六)强化工业用地有偿使用合同监管。
在土地有偿使用合同中约定投资强度、容积率、开竣工时间、价款、违约责任等内容，指定专门机构跟踪合同履行情况，不能按约定执行的，依法追究违约责任。工业用地项目竣工后组织用地验收，对未达到用地标准的责令限期整改，整改期满后仍未达到标准的，按合同约定地价的一定比例加收违约金，具体办法另行制订(市国土房管局牵头，市发展改革委、经贸委、规划局配合)。
(七)盘活存量工业用地。
一是鼓励用地单位充分利用存量工业用地新建、扩建、翻建标准式多层厂房。存量工业用地在符合有关规划、不改变用途的前提下，提高土地利用率和增加容积率的，不再增收土地价款(市规划局、国土房管局、发展改革委负责)。二是加强低效工业用地的再利用。存量工业用地不能达到《指南》标准的，视为低效工业用地，可由土地储备机构协议收购后再利用(各区、县级市政府牵头，市国土房管局、发展改革委、财政局配合)。三是加大土地置换整合力度。在不增加建设用地规模并符合土地利用总体规划和城乡规划的前提下，将零散建设用地复耕与农用地置换，以利于土地整合使用，提高土地利用效率(各区、县级市政府牵头，市国土房管局配合)。四是严格执行闲置土地处置政策，对闲置土地征收土地闲置费和增值地价(市国土房管局牵头，市发展改革委、财政局配合)。
(八)加强集体建设用地的管理。
按照统筹城乡的原则加快编制乡(镇)土地利用总体规划、村庄和集镇规划，合理调整建设用地的规模和空间布局。尽快制订《*市集体建设用地使用权流转管理办法》等相关规定，建立统筹城乡的有形土地交易市场，逐步提高集体建设用地节约集约利用水平。各区、县级市要积极引导集体经济组织按照依法自愿有偿的原则，将分散的集体建设用地(含村经济发展留用地)集聚化和规模化经营(市国土房管局、规划局，各区、县级市政府负责)。
三、组织领导
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