第二条 本条例所称基本农田，是指为满足本省对粮食、棉花和其他农产品的基本需求而划定并特殊保护的农田。
第三条 各级人民政府应当把保护基本农田纳入国民经济和社会发展计划，按照保证农业用地，兼顾非农业建设用地的原则，根据当地的土地资源、人口增长、经济发展状况和土地利用总体规划、城市规划、村庄和集镇规划，划定基本农田保护区，并制定措施保持基本农田面积的稳定。
第四条 全省基本农田保护面积应当保持在人均1.1亩以上。省土地管理部门应当会同省农业部门编制全省基本农田保护区规划，报省人民政府批准。各市（地区）、县人民政府根据全省统一规划和当地实际情况，确定本行政区域的基本农田保护面积，编制基本农田保护区规划，报上一级人民政府批准。
基本农田按土地质量等级和综合生产能力划分为三级：
（一）高产稳产农田为一级基本农田；
（二）中产农田为二级基本农田；
（三）一般农田为三级基本农田。
第五条 县和县级以上人民政府土地管理部门主管本行政区域内基本农田保护工作。
县和县级以上人民政府农业部门负责本行政区域内基本农田质量的监督管理。
县和县级以上人民政府计划、水利、规划、林业、环境保护等有关部门协同土地管理和农业部门实施基本农田保护工作。
乡级人民政府在县级人民政府土地管理和农业部门指导下做好本行政区域的基本农田保护工作。
第六条 基本农田保护区的划定工作以县（市、区）为单位进行，由县级人民政府土地管理部门会同农业、水利、规划等有关部门组织实施。基本农田一经划定，应当逐块定位、划界，设置永久性保护标志，制定保护措施，建立档案，并向上一级土地管理部门备案。
划定基本农田保护区工作所需经费，从耕地占用税地方留成部分列支。
第七条 国家鼓励开展培肥地力、提高基本农田质量和等级的活动。各级农业部门应当做好基本农田的土壤营养诊断、肥力测定、配方施肥等服务工作。
第八条 使用基本农田从事农业生产的单位和个人，应当履行兴修农田水利、改良土壤、保持水土、提高地力的义务。
对破坏耕地和掠夺性经营等造成基本农田地力下降的行为，依照有关法律、法规处理。
第九条 对保护基本农田做出突出贡献的单位和个人，由县和县级以上人民政府给予表彰和奖励。
第十条 非农业基本建设一般不得占用基本农田。确需占用的，必须严格控制占用面积，可以利用三级基本农田的，不得占用二级基本农田，除国家和省的重点建设项目外，不得占用一级基本农田。
占用三级、二级基本农田的，依照土地管理法律、法规的规定办理用地审批手续；占用一级基本农田的，须经省人民政府审批。
第十一条 凡可能对基本农田造成污染的建设项目，应当采取污染防治措施，其污染防治方案必须经项目主管部门的同级环境保护部门会同农业等有关部门审查同意，污染防治设施的建设资金和污染防治措施未落实的，不准进行建设。
第十二条 征用、占用基本农田从事非农业基本建设，除依照有关法律、法规的规定缴纳有关税费外，用地单位还应当开发同等面积和质量的基本农田。开发基本农田确实没有条件的，应当缴纳基本农田占用补偿费。
基本农田占用补偿费标准：
（一）三级基本农田缴纳征占土地实际价格的30％至60％；
（二）二级基本农田缴纳征占土地实际价格的60％至80％；
（三）一级基本农田缴纳征占土地实际价格的80％至100％。
不能开发同等面积和质量的基本农田，又不缴纳基本农田占用补偿费的，不予办理建设用地批准手续。
第十三条 占用基本农田中的菜田，按本条例第十二条规定开发同等面积和质量的基本农田或者缴纳基本农田占用补偿费的，免缴新菜田开发建设基金。
第十四条 基本农田占用补偿费由县级人民政府土地管理部门收缴，县留用70％，上交市（地区）20％，上交省10％；计划单列的县级市留用70％，上交省30％。基本农田占用补偿费按预算外资金管理，由同级财政专户储存，由土地管理部门商农业、水利等部门统筹安排，必须专项用于基本农田的开发和改造，不得挪用。
挪用基本农田占用补偿费的，必须全部退回挪用款额，并由其所在单位、行政监察机关或者上级主管机关对主要责任人员给予行政处分；个人非法占用的，以贪污论处。
第十五条 未经批准或者采取不正当手段骗取批准，非法占用基本农田的，责令其退还非法占用的基本农田，限期拆除或者没收在非法占用的基本农田上新建的建筑物和其他设施，并对非法占用基本农田的单位和个人，按非法占用基本农田的面积，每平方米处以10元至15元罚款；非法占用基本农田的单位主管人员和直接责任者是国家工作人员的，由其所在单位、行政监察机关或者上级主管机关给予行政处分；构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。
农村居民非法占用基本农田建住宅的，按照土地管理法律、法规的规定处理。
第十六条 本条例规定的行政处罚由县和县级以上人民政府土地管理部门决定。
对拒绝、阻碍基本农田保护管理监督人员依法执行职务的，由公安机关依照《中华人民共和国治安管理处罚条例》的规定予以处罚；构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。
第十七条 当事人对行政处罚决定不服的，可以在接到处罚决定通知书之日起十五日内，向作出处罚决定机关的上一级机关申请复议，对复议决定不服的，可以在接到复议决定书之日起十五日内，向人民法院起诉；也可以直接向人民法院起诉。当事人逾期不申请复议、也不向人民法院起诉、又不履行处罚决定的，由作出处罚决定的机关申请人民法院强制执行。
第二条 本省行政区域内基本农田的划定、保护和监督管理适用《条例》和本办法。
第三条 本省行政区域内基本农田，是指本省根据一定时期人口和国民经济对农产品的需求以及对建设用地的预测而确定的长期或规划期内不得占用的耕地。
本办法所称基本农田保护区，是指依照法定程序划定的对基本农田实行特殊保护的区域。
第四条 县级以上（含县级，下同）人民政府应当将基本农田保护工作纳入国民经济和社会发展计划，作为政府领导任期目标责任制的重要内容，由上一级人民政府监督实施。
第五条 县级以上人民政府土地管理部门和农业行政主管部门按《条例》和本办法规定的职责分工负责本行政区域内基本农田保护管理工作。
乡（镇）人民政府负责本行政区域内的基本农田保护管理工作。
第六条 全省基本农田保护区的总面积不得少于经核定的全省耕地总面积的80％。
设区的市人民政府、各地区行政公署基本农田保护区面积指标，由省人民政府土地管理部门会同农业行政主管部门编制，报省人民政府批准后执行。
县级人民政府基本农田保护区面积指标，由设区的市人民政府、地区行政公署土地管理部门会同农业行政主管部门根据省人民政府下达的面积指标编制，报设区的市人民政府、地区行政公署批准后执行。
划定的基本农田保护区总面积中应当有70％以上的一级基本农田。
第七条 在编制基本农田保护区规划和保护区面积指标时，县级以上人民政府土地管理部门、农业行政主管部门应当充分征求计划部门、城乡建设部门和其他有关部门的意见，使保护区规划和保护区面积指标与城市规划、村镇建设规划相协调。
第八条 下列耕地应当划入基本农田保护区：
（一）国务院有关主管部门、省人民政府农业主管部门和县级以上人民政府批准确定的粮、棉、油和名、特、优、新农产品生产基地；
（二）高产、稳产农田；
（三）县级以上人民政府所在地城镇和大型工矿区所在地的蔬菜生产基地；
（四）农业科研、教学试验田；
（五）其他有良好水利设施和水土保持设施的耕地；
（六）经过治理、改造或者可以治理、改造的中、低产田。
基本农田保护最小单元为10亩以上并集中连片。
第九条 划入基本农田保护区的耕地分两级：
（一）符合前条第一款第（一）、（二）、（三）、（四）、（五）项条件，长期不得占用的耕地，划为一级基本农田；
（二）符合前条第一款第（一）、（二）、（三）、（四）、（五）项条件，规划期内不得占用的耕地和符合前条第一款第（六）项的耕地，划为二级基本农田。
第十条 基本农田保护区的划区定界工作，以乡（镇）为单位，由县级人民政府土地管理部门会同同级农业行政主管部门组织实施。
划定的基本农田保护区，应当逐块定位、划界，并设立保护标志。保护标志式样由省土地管理部门统一制定，乡（镇）人民政府统一埋设。任何单位和个人不得破坏或者擅自改变保护标志。
乡（镇）人民政府对划定的基本农田保护区应当登记造册，建立档案，并上报县级人民政府土地管理部门，县级人民政府土地管理部门应当对本行政区域内划定的基本农田保护区建立档案，并抄送同级农业行政主管部门。
县级人民政府基本农田保护区划定后，经设区的市人民政府或地区行政公署验收合格，由县级人民政府予以公告。
第十一条 基本农田保护区划定后，县级人民政府应当向上一级人民政府（包括地区行政公署）和省人民政府土地管理部门报送以下资料：
（一）基本农田保护区面积汇总表；
（二）1：50000的基本农田保护分布图。
第十二条 划定基本农田保护区时，不得改变土地权属和原承包者的承包经营权。
第十三条 划定基本农田保护区的工作经费，由各级财政在耕地占用税和土地收入地方留成部分中列支。
第十四条 县级人民政府应当在本办法施行1年内完成基本农田保护区的划定工作。
第十五条 对非农业建设项目占用基本农田保护区内耕地实行许可证制度。
非农业建设项目确需占用基本农田保护区内耕地的，应当向县级人民政府土地管理部门填报《占用基本农田保护区耕地呈报表》，经土地管理部门征得同级农业行政主管部门的同意后，由用地单位持建设项目的批准文件向省土地管理部门申领《占用基本农田保护区耕地许可证》。
第十六条 省土地管理部门应当在收到申请之日起10日内，根据《条例》的规定，决定是否发给《占用基本农田保护区耕地许可证》。不发给的，应当书面通知申请人，并说明理由。
用地单位取得《占用基本农田保护区耕地许可证》后，方可按本办法第十七条的规定办理用地审批手续。
第十七条 占用基本农田保护区耕地审批权限为：
（一）占用基本农田保护区一级基本农田的，一律报省人民政府批准；其中占用500亩以上的，由省人民政府审核后报国务院批准；
（二）占用基本农田保护区二级基本农田的，按《江西省实施＜中华人民共和国土地管理法＞的办法》规定的审批权限报有批准权的人民政府批准。
第十八条 非农业建设经批准占用基本农田保护区内耕地的，除依照国家有关法律、法规的规定缴纳税费外，还应当由用地单位或者个人负责开垦新的耕地，没有条件开垦或者开垦的耕地不符合要求的，应当按规定缴纳占用基本农田保护区耕地造地费（以下简称造地费）。
占用基本农田保护区内菜地的，按本省有关规定缴纳新菜地开发基金，不再缴纳造地费。
经省人民政府批准的以国家投资为主兴建的能源、交通、水利、国防军工等大中型建设项目（含省重点工程项目），免缴造地费。
第十九条 《条例》第二十一条规定的闲置费缴纳标准每亩为县（市、区）上年度耕地平均亩产值的2倍。
闲置费由县级以上人民政府土地管理部门收取，全额缴入同级财政专户。
第二十条 造地费由负责审批占用基本农田保护区耕地的县级以上人民政府土地管理部门收取，专项存入财政专户，省、市（地）、县（市、区）按2：2：6的比例分成。具体解缴分成办法由省财政厅、省土地管理局另行制定。
造地费主要用于新的基本农田的开垦、建设和中、低产田的改造，必须专款专用，不得挪用，其使用计划，由土地管理部门会同农业行政主管部门编制，由同级财政部门审核，报本级人民政府批准，使用情况由审计部门进行审计监督。
新的基本农田的开垦、建设和中、低产田的改造，由县级以上人民政府土地管理部门和农业行政主管部门按照各自的职责分工组织实施。
第二十一条 县级以上人民政府土地管理部门收取造地费、闲置费应当到同级物价部门办理《收费许可证》，并开具省财政部门统一印制的江西省基本农田专用收款收据。
江西省基本农田专用收款收据由县级以上人民政府土地管理部门向同级财政部门领购。
省财政厅、省土地管理局应当于每年终了后2个月内共同监销上年度已使用的江西省基本农田专用收款收据。
第二十二条 在基本农田保护区内禁止下列行为：
（一）建窑、非农业生产性建房、建坟；
（二）堆放固体废弃物；
（三）擅自挖沙、采石、采矿、取土。
第二十三条 基本农田保护区内已建的非农业建设设施和砖瓦窑，应当限期搬迁，并按国务院《土地复垦规定》进行复垦。
第二十四条 基本农田保护区内的耕地不得改作果园、林地。
基本农田保护区内的耕地确需开挖渔池从事水产养殖的，应当按下列规定报批：
（一）5亩以下的报乡（镇）人民政府批准，并报县级人民政府土地管理部门备案；
（二）5亩以上、100亩以下的报县级人民政府批准，报设区的市人民政府、地区行政公署土地管理部门备案，并抄报省土地管理局；
（三）100亩以上、500亩以下的报设区的市人民政府、地区行政公署批准，并报省土地管理局备案；
（四）500亩以上的报省人民政府批准。
负责批准的人民政府应当责令其补足相同数量和质量的耕地。
第二十五条 基本农田保护区划定后1年内，县级人民政府应当对基本农田保护区内耕地地力分等定级。
各级人民政府应当动员各方面力量，有计划、有步骤地进行农田基本建设，提高保护区内耕地地力，逐步将保护区耕地建设成高产、稳产农田。
第二十六条 在建立基本农田保护区的地方，应当按照《条例》第三十条的规定签订基本农田保护责任书。
第二十七条 各级人民政府应当每年向上一级人民政府报告本行政区域基本农田保护的数量、质量、变动情况并附图。
第二十八条 违反本办法规定，未取得《占用基本农田保护区耕地许可证》或者未经批准占用基本农田保护区内耕地进行非农业建设的，由县级以上人民政府土地管理部门责令其退还非法占用的耕地，限期拆除非法建筑物，恢复原耕种条件，并处以被侵占耕地每平方米5元以上、10元以下的罚款。
第二十九条 违反本办法第二十二条规定，严重毁坏种植条件的，由县级以上人民政府土地管理部门责令其限期治理，并处以被毁坏耕地每平方米5元以上、10元以下的罚款。
第三十条 违反本办法第十条规定，破坏或者擅自改变基本农田保护区标志的，由县级人民政府土地管理部门责令其恢复原状，可以并处200元以上、500元以下的罚款。
第三十一条 违反本办法第十五条、第十七条、第二十四条规定的，批准行为无效，对直接负责的主管人员和其他责任人员由其所在单位或者上级机关给予行政处分。
第三十二条 单位非法占用造地费或者闲置费的，由其上级财政部门责令其退赔，可以并处非法占用款额3倍以下的罚款，对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员由其所在单位或者上级机关给予行政处分；个人非法占用的，依法处理。
第三十三条 依据本办法作出的行政处罚，其决定和执行应当符合《中华人民共和国行政处罚法》的规定。
第三十四条 当事人对处罚决定不服的，可以依法申请复议、提起诉讼。在法定期限内，当事人既不申请复议、也不起诉、期满又不履行处罚决定的，由作出处罚决定的机关申请人民法院强制执行。
xxx市国土资源局xxx区分局：
按照xxx市国土资源局xxx区分局（x区国土资发〔20xx〕661号《关于对xxx区耕地及永久基本农田保护目标责任落实情况进行督查的通知》）要求，我镇高度重视，立即对辖区耕地及永久基本农田保护目标责任落实情况进行自查，现将情况汇报如下：
一、基本情况
我镇土地总面积49529.5亩，其中耕地40015亩。此次永久基本农田划定涉及我镇12个行政村，90个合作社，16个农场，3734户，图斑1412个，划定面积为29980.99亩（村集体耕地21143.39亩，国有耕地8837.60亩），占辖区总面积的60.53%，占耕地保有量的74.92%。其中，城市规划区涉及3个行政村，12个合作社，图斑133个，划定面积1523.95亩。
二、永久基本农田保护目标责任落实情况
1. 耕地及永久基本农田保护责任书、保护卡签订情况。
将下达的永久基本农田保护任务分解到各村委会责任人，按照《基本农田保护条例》有关要求，镇政府与各村、各农场签订永久基本农田保护责任书，与农户签《基本农田保护卡》，通过层层签订责任书，进一步明确永久基本农田的面积、保护措施、当事人的权利、义务以及奖励与处罚等，全镇共签订区级责任书2份，与各村签订责任书24份，与各农场签订责任书32份，与农户签订《基本农田保护卡》7468份。
2. 耕地及永久基本农田动态巡查情况。
按照国土资源目标责任书要求及《基本农田保护条例》相关规定，国土所积极开展耕地及永久基本农田动态巡查，制定巡查计划，定期进行巡查。对一级保护区、二级保护区每周至少巡查一次，三级保护区不定期进行巡查。重点巡查是否有破坏、侵占耕地及基本农田行为，保护碑是否保持完整、整洁。并做好基本农田保护台帐、巡查台帐、记录。
3、辖区内违法占用耕地及永久基本农田情况。
保护基本农田是贯彻“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”基本国策而采取的一项重要措施，我镇严格遵循这一基本国策，同时，严格按照基本农田保护“五不准”要求，加大基本农田保护知识宣传，严禁个人或单位占用耕地及基本农田进行非农建设或破坏基本农田的行为发生，较好的保障了基本农田质量、数量不减，杜绝了辖区内违法占用基本农田的现象发生。
4. 辖区内耕地及永久基本农田摞荒情况。
按照《基本农田保护条例》中禁止任何单位和个人闲置、荒芜基本农田的规定，我镇对各村基本农田保护情况随时进行检查，督促各村对农户进行宣传，培肥地力，保证基本农田质量不减，等级不降，严禁触犯18亿耕地红线。
三、下一步的保护措施
（一）从严管控非农建设占用永久基本农田
按照中央、省、市、区文件精神，此次永久基本农田一经划定，任何单位和个人不得擅自占用，或者擅自改变用途。除法律规定的国家重点建设项目选址无法避让的外，其他任何建设都不得占用，坚决防止永久基本农田“非农化”。不得随意改变永久基本农田规划区边界，特别是城市周边永久基本农田。
（二）切实落实永久基本农田保护责任
严格落实基本农田保护管理制度、基本农田保护“五不准”、“六不批”、“七有”措施等管护制度，将耕地保有量、基本农田保护面积全部纳入年度考核评价，镇、村、社及农户层层签订基本农田保护责任书，并在各村目标责任制考核中将耕地保护及基本农田保护列为重点考核项目进行检查评比。同时通过严肃执法监督，对违法违规占用、破坏永久基本农田的行为严厉查处、重点问责。从而保证基本农田总量不减少，质量不降低。
（三）加大永久基本农田建设力度
结合我镇实际，紧抓已开展的高标准农田建设和土地整治规划实施的机遇，在永久性基本农田相对集中的村社，大力推进高产农田建设，优先争取土地整理项目，切实提高耕地质量，力求进一步完善农田基础设施，提高耕地质量和产出效益。
二
当前,以城市周边为重点的永久基本农田划定工作正在各地全面展开，把握好划定永久基本农田的时代内涵,经过各级部门的共同努力,特别是随着《基本农田保护条例》的贯彻执行,XXX镇基本农田保护工作取得了明显成效。
1.坚持从严保护
坚守十分珍惜、合理利用和切实保护耕地的基本国策，牢固树立山水林田湖草是一个生命共同体理念，强化永久基本农田特殊保护意识，将永久基本农田作为国土空间规划的核心要素，摆在突出位置，强化永久基本农田对各类建设布局的约束，严格控制非农业建设占用，保护利用好永久基本农田。
2.坚持底线思维
坚守土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、粮食生产能力不降低、农民利益不受损四条底线，永久基本农田一经划定，要纳入国土空间规划，任何单位和个人不得擅自占用或改变用途，充分尊重农民自主经营意愿和保护农民土地承包经营权，鼓励农民发展粮食和重要农产品生产。
3.坚持问题导向
凡是存在划定不实、补划不足、非法占用、查处不力等问题，查明情况、分析原因，提出分类处置措施，落实整改、严肃问责，确保永久基本农田数量不减、质量提升、布局稳定。
4.坚持权责一致
充分发挥市场配置资源的决定性作用，更好发挥政府作用，完善监督考核制度，地方各级政府主要负责人要承担起耕地保护第一责任人的责任，健全管控、建设和激励多措并举的保护机制。
三
一、永久基本农田保护工作情况汇报如下：
1.太平镇根据土地利用总体规划耕地保有量13.17万亩，基本农田保护区面积11.24万亩，基本农田保护率85.39%，主要分布在黄宜、杨梅、近潭、江头等村。成立太平镇基本农田保护领导小组，在规划的基本农田保护区、设立有牌及规划图，不准非农业建设项目占用基本农田，不准以农业结构调整为名，在基本农田内挖塘养鱼，破坏耕作物的生产经营活动（包括种植建设生态林）。
2.在板料村委进行复垦项目，增加耕地面积420亩；
3.国土部门对占用基本农田建房，不准审批办理房产证；近年来在国家卫星的监督下，有效打击各种违建事件。
4.在永久基本农田保护区，黄宜、杨梅、近潭、江头等开展农发项目；太平、龙兴、上火等进行耕地治理；水利部门每年进行沟渠的硬化；
5.农业部门号召农户多施农家肥、有机肥、在财政资金的支持冬种绿肥提高耕地质量；
二、开展永久基本农田保护工作采取的措施：
按照《基本农田保护条例》相关规定，乡镇国土所积极开展永久基本农田制定巡查计划，通过动态巡查和定期巡查。重点巡查是否有破坏、占用基本农田行为，保护区碑牌是否完整等。
据了解，截止2019年底，全国建成各类水库9.8万座、大中型灌区7700多处、小型农田水利工程2019多万处，农田有效灌溉面积由新中国成立之初的2.39亿亩增加到9.68亿亩，全国粮食产量由新中国成立之初的1132亿公斤增加到6071亿公斤。农田水利对提高农业综合生产能力、促进现代农业发展、保障国家粮食安全作出了重要贡献。
《农田水利条例》的主要内容，主要体现下以下几方面。
一是明确了农田水利工作的基本原则。规定发展农田水利坚持政府主导、科学规划、因地制宜、节水高效、建管并重;
二是建立了农田水利规划制度。规定编制农田水利规划应当统筹考虑经济社会发展水平、水土资源供需平衡等因素，广泛征求基层组织和农民的意见;
三是强化了农田水利工程建设管理。规定县级人民政府应当统筹安排农田水利工程建设，工程建设单位应当对工程质量负责，强化有关部门和基层组织对工程质量的监督;
四是完善了农田水利工程运行维护机制。区分不同情况规定了工程运行维护主体和维护责任，建立了运行维护经费合理负担机制，规定占用农业灌溉水源、农田水利工程设施应当予以补偿;
五是规范了农田灌溉与排水管理。规定农田灌溉用水实行总量控制和定额管理相结合的制度，合理确定水价，加强水质监测、控制农业面源污染，鼓励推广应用节水灌溉技术和措施;
六是规定了保障扶持措施。规定农田水利工程建设实行政府投入和社会力量投入相结合的方式，鼓励社会力量投资建设农田水利工程，国家从金融信贷、基层水利服务体系建设、技能培训等方面对农田水利发展给予扶持。此外，还针对有关违法行为设定了严格的法律责任。
据介绍，下一步，水利部将会同有关部门完善配套措施，抓好《农田水利条例》的贯彻实施。
xx签署国务院令 公布《农田水利条例》
水利是农业的命脉，国务院总理xx日前签署第669号国务院令，公布《农田水利条例》，明确发展农田水利，要坚持政府主导、科学规划、因地制宜、节水高效、建管并重的原则。专家们认为，条例的出台，将进一步规范农田水利规划、建设、运行、管理，有助于建立健全农田水利基本制度和长效机制，为农业稳定发展和国家粮食安全提供坚实的法治保障。《农田水利条例》自2019年7月1日起施行。
规划引领 统筹协调
条例明确，经批准的农田水利规划是农田水利建设和管理的依据。
水利部水利水电规划设计总院教授级高工李原园表示，近年来，水利部门牵头编制了一系列农田水利综合规划和专项规划，全国96%有农田水利建设任务的县编制完成了县级农田水利建设规划。这些规划在协调上下游、左右岸、现在和未来等关系，整合支农涉水项目，加快建设和管理方面发挥了积极作用。但由于规划的法律地位不明、一些地方存在无序建设、重复建设的问题，也存在该建未建的现象，影响了农田水利整体协调推进和预定目标的实现。
条例的出台确立了农田水利规划的法律地位和作用。李原园表示，根据条例，各级水行政主管部门应该编制农田水利规划;开展农田水利建设和管理，必须以经批准的农田水利规划为依据;县级以上人民政府水行政主管部门和其他有关部门按照职责分工负责实施农田水利规划。
李原园表示，此前由于缺乏统一规划，农田水利存在多头管理、统筹协调不够、资金使用效率低、工程重复建设等问题，必须以农田水利规划为统筹，整合利用好各类涉水项目和资金。根据条例，编制土地整治、农业综合开发等规划涉及农田水利，应当与农田水利规划相衔接，并征求本级人民政府水行政主管部门的意见;各级水行政主管部门在编制农田水利规划时，要征求同级有关部门意见，保证了各规划间的协调一致;下级农田水利规划应当根据上级农田水利规划编制，并向上一级人民政府水行政主管部门备案。
建管并重 确保效益
农田水利工程三分建，七分管。然而，由于农田水利工程量大面广，运行维护一直是个难题。
中国灌溉排水发展中心主任李仰斌表示，条例就有效动员组织各种资源，通过一定的投入保障，使工程得到良好的维护，保障良性运行作出了规定。明确了不同类型工程运行维护的主体，大中型农田水利工程由政府确定的单位负责运行维护，也可通过购买服务方式引进社会力量参与运行维护;政府投资建设或者财政补助建设的小型农田水利工程，交由受益农村集体经济组织、农民用水合作组织、农民等使用和管理的，由受益者或者其委托的单位、个人负责运行维护。
同时，规定了县级以上人民政府要建立工程运行维护经费合理负担机制，并且规定了各级水行政主管部门和工程所有权人对工程运行维护的监督责任。受益者发现问题有权向监督主体报告，监督主体接到报告后必须督促负责运行维护的单位和个人及时处理，解决工程损坏没人管、没人修的问题。
条例还对占用农业灌溉水源、农田水利工程设施进行了规定。李仰斌说，有助于解决城市和工业发展无序、无偿占用农业水源和工程设施的问题，更有利于保护农田水利工程和农民的合法用水权利。
节水优先 提高效率
条例明确，国家鼓励推广应用喷灌、微灌、管道输水灌溉、渠道防渗输水灌溉等节水灌溉技术，以及先进的农机、农艺和生物技术等，提高灌溉用水效率。
节水高效是新时期农田水利工作的根本指针。河海大学法学院院长邢鸿飞表示，我国水资源严重紧缺，农业用水矛盾日渐凸显。条例一方面规定了农田灌溉用水实行总量控制和定额管理相结合的制度，并鼓励推广节水灌溉技术;另一方面，强调农田水利工程建设与管护要充分考虑当地水资源条件，明确指出水资源短缺地区要限制发展高耗水作物，地下水超采区要禁止农田灌溉新增取用地下水。
条例还指出，农田灌溉用水应当合理确定水价，实行有偿使用、计量收费。
水利部发展研究中心副主任王冠军表示，长期以来，我国农业供水价格仅为供水成本的35%左右，水费收取率并不高，严重影响工程正常运行和效益发挥。应当综合考虑农田水利工程供水成本、水资源稀缺程度以及用户承受能力等，合理制定各环节水价并适时调整，探索实行分类水价与超定额累进加价制度。
推进农田水利建设保障粮食安全
国务院法制办负责人就《农田水利条例》答记者问
2日，国务院公布《农田水利条例》，自2019年7月1日起施行。就条例有关问题，国务院法制办负责人回答了记者提问。
问：为何制定条例?
答：水资源短缺、时空分布不均是我国的基本国情。近些年来，随着人增地减水缺的矛盾日益突出，保障粮食等农产品供求平衡的任务更加艰巨，而农业比较效益持续下降又制约了农田水利投入的积极性，农田水利建设组织难、管理难等问题突出。一方面缺乏科学规划，资金投入分散、使用效率低，一方面工程建设、运行维护机制不完善，同时农田灌溉用水方式粗放，投入和保障扶持也不到位。
为此，有必要制定条例加快农田水利发展，提高农业综合生产能力，保障国家粮食安全。
问：条例的总体原则和思路是什么?
答：一是科学规划、协同推进。以农田水利规划为宏观依据整合各类农田水利建设项目，促使各方投入形成合力、工程建设形成体系。
二是建管并重、明确责任。通过标准规范、程序控制，保证农田水利工程建得好;通过明确主体、强化责任，保证农田水利工程用得上、用得久。
三是科学灌溉、节约用水。通过鼓励采用先进的灌溉技术和高效的灌溉设施，推动农田灌溉节约、环保、可持续用水。
四是各方参与、加大扶持。政府多渠道筹措资金、保障投入，统筹做好农田水利工程建设，尤其是建好农田水利大动脉鼓励农村集体经济组织、农民用水合作组织、农民和其他社会力量进行农田水利工程建设和运行维护，畅通毛细血管，解决好农田灌溉最后一公里问题;完善扶持激励政策，调动各方面力量参与农田水利建设的积极性。
条例对农田水利的规划、建设、运行维护等环节进行规范，并在农田灌溉排水、加大扶持鼓励社会力量参与等方面作了规定。
问：条例怎样对农田水利进行规划?
答：一是明确了规划编制程序。全国农田水利规划由水利部负责编制，报国务院或者国务院授权的部门批准公布;县级以上地方人民政府的水行政主管部门负责编制本级农田水利规划，报本级人民政府批准公布。
二是明确了规划内容。农田水利规划应包括发展思路、总体任务、区域布局、保障措施等内容;县级农田水利规划还应包括水源保障、工程布局、工程规模、生态环境影响、工程建设和运行维护、技术推广、资金筹措等内容。
三是加强了规划的公众参与程度。要求县级农田水利规划编制时要征求农村集体经济组织、农民用水合作组织、农民等方面的意见。
四是加强了相关规划的衔接。规定编制土地整治、农业综合开发等规划涉及农田水利的，应与农田水利规划相衔接。
问：条例如何加强农田水利工程建设?
答：首先，规定农田水利工程建设应符合国家有关农田水利标准。
其次，规定农田水利工程建设单位应建立健全工程质量安全管理制度，对工程质量安全负责，并公示工程建设情况。
再次，规定政府投资建设的农田水利工程由县级以上人民政府有关部门组织竣工验收，并邀请有关专家和农村集体经济组织、农民用水合作组织、农民代表参加;社会力量投资建设的农田水利工程由投资者或者受益者组织竣工验收。政府与社会力量共同投资的农田水利工程，由县级以上人民政府有关部门、社会投资者或者受益者共同组织竣工验收。
最后，规定农田水利工程验收合格后，由县级以上地方人民政府水行政主管部门组织造册存档。
问：条例如何加强农田水利工程运行维护?
答：一是按照不同工程类型分别确定运行维护主体。如，明确政府投资建设的大中型农田水利工程由县级以上人民政府按照工程管理权限确定运行维护单位，农村集体经济组织筹资筹劳建设的农田水利工程由农村集体经济组织或者其委托的单位、个人负责运行维护，政府与社会力量共同投资建设的农田水利工程由投资者按照约定确定运行维护主体等。
二是明确了运行维护职责。要求运行维护单位和个人建立健全运行维护制度，加强对农田水利工程的日常巡查、维修和养护，按照有关规定进行调度，保障农田水利工程正常运行。
三是完善了运行维护经费保障机制。规定县级以上人民政府应当建立农田水利工程运行维护经费合理负担机制，农田水利工程所有权人应当落实农田水利工程运行维护经费。
四是完善了工程设施保护要求。明确禁止侵占、损毁农田水利工程设施，以及爆破、打井、采石、取土活动等危害农田水利工程设施的行为，并规定了严格的法律责任。
问：条例怎样加强农田灌溉排水管理?
答：首先，规定农田灌溉用水实行总量控制和定额管理相结合的制度;其次，规定农田灌溉用水应合理确定水价，实行有偿使用、计量收费;再次，鼓励采取先进适用的农田排水技术和措施，促进盐碱地和中低产田改造，控制和合理利用农田排水，减少肥料流失，防止农业面源污染;最后，鼓励单位和个人投资建设节水灌溉设施，采取财政补助等方式鼓励购买节水灌溉设备。
问：条例有何措施吸引社会力量参与农田水利工程建设?
答：一是加强扶持引导。要求县级人民政府及时公布农田水利工程建设年度实施计划、建设条件、补助标准等信息，引导社会力量参与建设农田水利工程，要求县级以上地方水行政主管部门为社会力量参与建设、经营农田水利工程提供指导和技术支持。
二是鼓励开展农田水利工程经营。规定县级以上地方人民政府应当支持社会力量通过提供农田灌溉服务、收取供水水费等方式，开展农田水利工程经营活动，保障其合法经营收益。
基本农田是粮食生产的重要基础，保护基本农田是耕地保护工作的重中之重，对保障国家粮食安全、维护社会稳定、促进经济社会全面、协调、可持续发展具有十分重要的意义。党中央、国务院一直高度重视耕地保护工作，特别强调要确保基本农田总量不减少、用途不改变、质量不下降。为贯彻落实《中共中央国务院关于进一步加强农村工作提高农业综合生产能力若干政策的意见》（中发[*]1号）和《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发[*]28号）有关精神，切实做好基本农田保护工作，现提出以下意见：
一、严格制定和实施规划，确保现有基本农田数量
制定和实施土地利用总体规划以及涉及土地利用的相关规划，必须将保护耕地特别是基本农田作为重要原则。依据土地利用总体规划划定的基本农田保护区，任何单位和个人不得违法改变或占用。严禁违反法律规定擅自通过调整县、乡级土地利用总体规划，改变基本农田区位，把城镇周边和交通沿线的基本农田调整到其他地区。城市各类非农业建设用地要严格控制在土地利用总体规划和城市总体规划确定的建设用地范围内；单独选址建设项目选址、选线要尽可能避免占用基本农田。农业建设用地布局要符合土地利用总体规划，不得以农业结构调整的名义改变基本农田数量和布局。涉及占用基本农田的土地利用总体规划修改或调整均须依照有关规定报国务院或省级人民政府批准。
严格按照《退耕还林条例》规定的条件和范围实施退耕还林。不得擅自将基本农田保护区内耕作条件良好、不会造成严重水土流失的耕地纳入退耕还林范围。土地利用总体规划确定的基本农田保护指标必须落到地块，个别地区由于需退耕的陡坡耕地多等原因，未能完全落实的，在土地利用总体规划修编前期工作中要严格核实，研究提出调整和补划方案，修编规划经国务院批准后按规划确定的指标进行补划。
土地利用总体规划修编中要坚持以严格保护耕地特别是基本农田为重点，保证现有基本农田总量不减少。不得借土地利用总体规划修编随意扩大建设用地规模，调减基本农田保护指标。现有基本农田中坡度在25度以上，以及严重沙化或水土流失严重的耕地，按照国家批准的退耕还林规划需要退耕的，可在土地利用总体规划修编时统筹调整；对坡度在25度以下或省级人民政府确定的当地禁垦坡度以下基本农田的退耕还林要严格控制，按照国家批准的退耕还林规划和防沙治沙规划确需退耕的，要通过调整布局进行补划。对于将平坝缓坡并且耕作条件良好的基本农田退耕的、绿色通道建设超规定范围占用的基本农田，以及各类非农建设项目违法占用的基本农田，不得通过土地利用总体规划修编予以核减。
二、加强非农建设用地审查，严禁违法占用基本农田
严格执行《土地管理法》和《基本农田保护条例》的有关规定，除国家能源、交通、水利和军事设施等重点建设项目以外，其他非农业建设一律不得占用基本农田；符合法律规定确需占用基本农田的非农建设项目，必须按法定程序报国务院批准农用地转用和土地征收。
加强对涉及占用基本农田的建设用地的审查。法律规定以外的建设项目占用基本农田，以及违反法律和有关规定通过调整土地利用总体规划占用基本农田的各类非农业建设不得报批用地。不得批准对基本农田耕作层造成永久性破坏的工程临时用地。严格执行占用基本农田听证和公告制度，加强基本农田的社会监督。依法批准或经法定程序通过调整规划占用基本农田的，征地补偿按法定的最高标准执行，对以缴纳耕地开垦费方式补充耕地的，缴纳标准按当地最高标准执行。
规范基本农田补划行为。符合法律规定确需占用基本农田的非农建设项目，要先补划后报批。省级国土资源部门和农业部门要对补划的基本农田进行验收，保证补划的基本农田落到地块，确保基本农田数量和质量的平衡，防止占优补劣。占用前要将耕作层进行剥离，用于新开垦耕地或其他耕地的土壤改良，并要落实水土保持方案的要求。
三、强化监督管理，不得擅自改变基本农田用途
严格执行《国务院关于坚决制止占用基本农田进行植树等行为的紧急通知》（国发明电[*]1号，以下简称《紧急通知》）要求的保护基本农田“五个不准”，确保基本农田的规定用途不改变。绿色通道建设不得超出《紧急通知》规定的范围。基本农田上的农业结构调整应在种植业范围进行，任何单位和个人不得签订在基本农田上造林的合同；不准在基本农田内挖塘养鱼和进行畜禽养殖，以及其他破坏耕作层的生产经营活动。已在基本农田上进行农业结构调整的，仍要按基本农田进行保护；对耕作层和农田基础设施造成破坏的，要限期恢复，确保基本农田数量不因农业结构调整而减少质量不因农业结构调整而减低。
进一步加大对违法违规骗取批准、占用和破坏基本农田行为的执法力度。对有令不行、有禁不止的，要按照《土地管理法》和《基本农田保护条例》有关规定坚决制止，责令纠正，情节严重的要从严查处，依法追究责任人的法律责任；构成犯罪的要依法追究刑事责任。
四、加大建设力度，切实提高基本农田质量
大力开展基本农田土地整理。各级政府投资的土地整理项目要向基本农田保护区，特别是国家粮食主产区（主产县）和商品粮基地的基本农田保护区倾斜，落实基本农田土地整理任务。基本农田土地整理新增加的耕地要划为基本农田。生态脆弱地区在对陡坡地和严重沙化地退耕的同时，要加大对平坝和缓坡耕地的整理力度，加大坡改梯、淤地坝以及对出现沙化趋势的耕地的建设和治理力度，使当地保有足够数量的基本口粮田。
加大基本农田质量建设力度。采取各种有效措施提高耕地产出水平，推广绿肥种植、秸秆还田技术，加大对使用有机肥料的支持力度，培肥基本农田地力；大力推广应用配方施肥、保护性耕作、地力培肥、退化耕地修复等技术，提升基本农田地力等级。加大对基本农田保护区农田水利建设的投入，改造和配套水利灌溉排水设施，增加基本农田的有效灌溉面积。
建立基本农田建设集中投入制度。加大公共财政对粮食主产区（主产县）和主要农业生产基地基本农田保护区建设的扶持力度；农田水利建设、农业综合开发、土地开发整理、耕地质量建设、农田林网建设等资金，按照地方政府统一规划、分步实施、部门管理、项目运作的原则，向基本农田保护区倾斜；制定扶持政策积极鼓励农民自愿出资出劳，建设高标准的基本农田，切实提高基本农田的生产能力。
五、开展动态监测，定期通报基本农田变化情况
完善基本农田保护基础性工作。省（区、市）、市（地）、县（市、区）、乡（镇）四级基本农田档案做到图件、数据齐备，可核可查，作为监督、检查、审核、补划、变更基本农田的依据。结合土地变更调查建立基本农田信息管理系统，准确掌握分析基本农田利用和变化情况。组织开展基本农田地力分等定级、土壤肥力和环境动态监测以及耕地地力调查与质量评价工作。结合耕地地力调查与质量评价建立基本农田质量档案。
加强基本农田的动态监管。建立省（区、市）、市（地）、县（市、区）、乡（镇）、行政村五级基本农田保护监管网络，开展动态巡查；开展基本农田动态监测和信息管理系统建设，利用卫星遥感手段，定期对基本农田保护区进行监测，重点对集中连片、优质高产以及城镇周边、交通沿线的基本农田保护区进行巡查和监测，及时发现、纠正和查处非法占用基本农田行为。完善耕地质量动态监测体系，及时掌握耕地质量变化状况，定期质量监测信息。各地每年要根据动态监管的结果，汇总基本农田保护情况，逐级上报。
建立基本农田保护定期通报制度。在各地动态监管的基础上，国土资源部、农业部定期对各省（区、市）基本农田保护情况和相关数据进行核查和通报，对问题突出的地区提出警示并督促整改，对基本农田没有达到土地利用总体规划确定的保护目标的要责令限期补划。
六、探索新机制，落实基本农田保护责任
农村农田是不可以建房的。根据《基本农田保护条例》规定:不准任何单位及个人在农田保护区域之内建房、建坟、采石、采矿、取土或者进行其它损害基本农田的活动。非法占用耕地进行建房，在被发现后，相关部门会根据实际情况，对农村建房主实施罚款，或是限期拆除农村自建房的处罚。法律依据：《基本农田保护条例》第17条
不准任何单位及个人在农田保护区域之内建房、建坟、采石、采矿、取土或者进行其它损害基本农田的活动。
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【关键词】耕地 生态价值 耕地保护制度
一、耕地的生态价值
人类利用耕地的首要目的是运用耕地系统的生物生产功能提供人类生活必需的粮食和其他生物产品，并在长期的利用中使耕地在自身组织功能的作用下形成一种特殊的人工生态系统，这是传统意义上人类对于耕地价值的认识。但是，这一生态系统在供给人类稳定的粮食和其他生物产品的同时，又提供了一种新的生物生存环境，形成耕地生态系统特有的生物种群结构和食物链，为生物多样性的存续与发展提供了条件，而且还具有改变空气中物质成构成、净化环境中的有害物质、涵养水源等功能，正是由于这些功能，使耕地生态系统成为与城市生态系统在环境质量和景观上完全不同、城市居民向往的休闲环境。从这个意义上说，耕地的价值是多元化的。根据《布莱克法律大辞典》的解释，耕地的生态价值是“指耕地及耕地上的植物构成的生态系统具有的生态价值，包括调节气候、净化与美化环境、维持生物多样性等方面的价值”。
据最新的统计数据显示，世界耕地总面积占到了全球陆地面积的10.20%。截至2006年10月底，我国的耕地总面积18.266亿亩，占到世界耕地总面积的8.5%，包括55.1%的旱地、26%的水田和18.9%的水浇地。如此巨大的土地面积和多样的土地类型，涵盖了数量庞大的各种生态系统，对稳定和改善生态环境具有重要的基础作用。
二、我国的耕地面积的变化和保护现状
根据国家统计局的资料，我国耕地面积在1957年达到高峰，其后经历了一次大幅度的减少。第二次大的滑坡发生在1965-1977年；第三次发生在1980-1988年；第四次从1992年持续至今。
改革开放以来耕地减少的速度是60年代至今最快的一段时间。1978-1997年累计增加耕地1140万公顷，累计减少1605万公顷，两者相抵，净减少465万公顷，占耕地总面积的3.5%，相当于整个湖北省的耕地面积。这段时间平均每年净减少耕地25万公顷，而在1968-1978年间，平均每年净减少16万公顷，速度明显加快。在改革开放以来的20年间，耕地总量平衡中只有1979、1990、1995和1996年新增耕地面积超过了减少的耕地面积。但也是净增面积有限。从耕地面积变化的空间分布上看，净减少最快的一是广东、福建、上海、江苏、浙江、山东、北京、天津及辽宁等沿海省份；二是陕西、湖北、四川、湖南、山西等中部省份。尽管从全国的趋势看个别年份耕地面积是净增加的，但这些自然条件较好的省份一直以来耕地面积都维持着减少的趋势。那些自然条件较差的边远省份，如内蒙古、黑龙江、新疆、云南、广西、贵州、甘肃、宁夏等省，1988年以后耕地却基本上是净增加的。耕地面积变化的这种区域差异，说明在我国耕地总量的动态平衡中，生产力较低的耕地面积的增加，在数量上部分地抵消了优质良田的减少，因而掩盖了问题的实质。
据权威资料统计，截至2007年10月份我国耕地总面积为18亿亩，排世界第四，仅次于美国、俄罗斯和印度，但由于人口众多，我国的人均耕地面积仅为1.4亩，不到世界人均耕地面积的一半，而我们的邻国印度人均耕地面积是我们的20倍。我国人均土地面积在世界上190多个国家中排110位以后，耕地面积排在126位以后。我国已有664个市县的人均耕地在联合国确定的人均耕地0.8亩的警戒线以下。
三、我国耕地保护制度及存在的问题
1、我国现行的耕地保护法律制度对耕地实行严格保护
我国现行的土地保护法律体系较为完整，它伴随着我国经济发展的过程经历了长期的演变过程：从1953年的《国家建设征用土地办法》到1986年的《土地管理法》再到1988的年《土地复垦规定》以及1991年的《土地管理法实施条例》和《基本农田保护条例》；1999年实施的新《土地管理法》等。由于长期的不断完善和经验积累，我国耕地保护法律制度在立法层面上已经构成相对完善的整体结构。具体来说，它包括了以下几种制度：土地用途管制制度、基本农田保护制度、耕地占卜平衡制度等。
（1）土地用途管制制度。土地用途管制制度是《土地管理法》中所确立的核心制度，它通过在法律中明确土地使用层级制度和行政审批制度来提高农用地转为非农用地的成本，以此严格规范土地的用途。这一制度包括了三个方面：首先，分类确立土地的用途，现行我国的土地分类将土地分为三大类，农用地、建设用地和未利用土地，这是土地用途管制制度的基础；其次，根据土地的性质、地理位置等因素按照严格的程序和标准制定土地利用的总体规划，这是土地用途管理制度的依据；最后，在行政审批的过程中，严格限制农用地转为建设用地、集体土地转为国有土地，这是土地用途管制制度的核心。
（2）基本农田保护制度。基本农田保护制度是指国家通过在法律中明确规定的手段，将部分耕地作为基本农田而给予特殊保护的法律制度。这一制度也在《土地管理法》中得到确认。它是从《基本农田保护条例》所形成的制度中加以修改和完善转化而来的。它包括以下内容：首先，《土地管理法》规定了5类耕地应当划入基本农田保护区，各省、市、自治区划入基本农田保护区的耕地要占本行政区域内耕地的80%以上；其次，以国家强制力保障的法律约束力来保障基本农田的数量和质量。即未经国务院批准，任何单位和个人不得占用基本农田进行非农建设；另外，即使是国务院批准的占用基本农田的建设项目，省级地方政府也应当补充划入相当数量和质量的农田为基本农田，以保证基本农田的面积不被削减。
（3）耕地占补平衡制度。《土地管理法》中还规定，“非农业建设经批准占用耕地的，按照‘占多少，垦多少’的原则，由占用耕地的单位负责开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地；没有条件开垦或者开垦的耕地不符合要求的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳耕地开垦费，专款用于开垦的新耕地。”这一规定确立我国耕地实行“以田补田”的基本农田耕地补偿政策，以保障基本农田总量的平衡。
2、我国现行耕地保护法律制度尚存在一些问题
（1）地方政府为经济利益扭曲基本农田的确定标准。众所周知，政府对于基本农田确定的通行做法是上级政府分层下达耕地的保护数量指标，最后由乡级政府完成具体区划工作并将指标落实。地方政府出于经济利益上的考虑，很难接受上级政府给予的行政任务。仅从眼前利益出发，把交通沿线、城市附近质量较好、区位优势明显的耕地作为建设用地的储备排除在基本农田的范围之外，而将区位较差、远离建设需求的耕地划入基本农田保护区。这使得优质农田大量流失，变成了毫无生态价值的建设用地，也严重影响到该地区农业环境保护事业的发展。
（2）在耕地占补平衡制度中存在执行不力的情况。根据《基本农田保护条例》的规定，国务院批准占用的基本农田，当地政府应当按照国务院的批准文件修改土地利用总体规划，并补充划入数量和质量相当的基本农田。但当前地方政府对于这一政策的执行存在侧重面积指标、忽略质量保护指标的问题。一些经济发展较快的东部地区，建设占用的多为优质的高产耕地，而补充的耕地主要分布在区位、地形和水热条件相对较差的地方。结果造成基本农田数量虽然没有减少，但整体的生产能力严重下降。由于现在政府任期制和向上负责制还存在一些问题，导致在地方政府眼中短期经济利益和政绩远远胜过地区发展的长期利益，使得优质耕地的数量急剧下降，其生态价值更是毫无保障。
（3）对于基本农田保护的权利和义务严重失衡。从法理学的角度出发，一项权利的享有必然伴随着相应义务的承担，这是法律中公平正义原则对于权利义务对等的要求。而在我国的基本农田保护制度中，国家享受着强制保护基本农田所带来的利益――维持耕地的数量和生产能力，保持了持续的农产品供应能力，但在限制“农转非”的同时，也限制了基本农田所有者和使用者的发展权――他们只能从事经济利益少、附加值低的农业劳动。而国家并没有因此给予他们足够的经济或其他方面的补偿，使其生活水平的发展空间受到严重限制。换句话说，由于基本农田的所有者、使用者承担了全部的农田保护成本，而使全社会无偿享受到了基本农田保护的外部利益，这种社会不公平在客观上会直接影响基本农田保护工作的进行。
四、如何有效保护耕地及其生态价值
对于耕地及其生态价值的保护，立法是一种有效途径。目前我国基本农田保护制度主要依据《基本农田保护条例》和《土地管理法》，并没有一部专门的基本农田保护法，但我国基本农田面积广大、相关“农转非”的利益链条错综复杂使得基本农田的保护工作涉及层面广泛、难度较大，现有的法律法规已经不能满足耕地保护的需要。因此，当务之急就是加强土地保护的法制建设，提议全国人大常委根据国务院现行的相关行政法规再结合当今耕地保护现状制定出具有前瞻性的土地保护基本法律，然后由国务院以基本法律为基础制定出更为细致和更具操作性的行政法规，形成严密的土地保护法律制度，以满足现有的土地保护工作的需要。其立法的重点应当是规范基本农田保护的责、权、利。以法律的形式保护基本农田保护区内土地所有者、使用者的经济利益；协调基本农田保护规划与其他规划的关系。
首先，应当在法律中完善耕地保护制度中国家或社会对基本农田所有人和使用人的补偿制度，由直接获利的群体对直接负担保护成本的法律主体给予经济补偿。具体做法可以根据基本农田的分布情况，在省、直辖市、自治区范围内由经济发达且对农业依赖较强的地区给予基本农田面积较大、经济发展相对落后地区以经济补偿；也可以在全国范围内进行协调补偿，或者在法律中明确用国家财政建立基本农田补偿基金，由该基金承担基本农田保护和建设所必须的大量资金。其次，在法律中落实基本农田保护的公示制度，建立、健全社会监督体系。各地方政府要在基本农田保护区显要位置将基本农田保护区范围图、保护制度、责任单位和生态目标等内容予以公告，接受社会监督。此外，还要广泛建立社会舆论监督渠道，将基本农田保护置于社会监督之下。最后，在法律中严格落实占用基本农田的审批制度，并完善地方各级政府主要领导任期基本弄提案保护目标责任制，完善地方政府征集考核制度。建立、健全省、地、市、县各级政府主要领导任期基本农田保护责任目标责任制，实行重大基本农田保护失职的引咎辞职制度。
五、结束语
虽然在立法和政策层面，我国的耕地保护制度被誉为“世界最严格的保护制度”，但是由于保障体系的不完善、权利和义务的分配不均、以及法律执行和监督过程中漏洞的存在导致一些保护机制流于形式，并没有起到很好的保护效果。我国现在正处于社会高速发展的转型时期，正在和将要经历环境污染较为严重的工业化和后工业化时期，这样，境内面积庞大的农田中各色的生态系统对于环境的净化和保持作用也显得尤为重要。
【参考文献】
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[4] 刘定平、李承宗：生态价值新论[M].中国文史出版社，2006.
一、自查情况
（一）土地开发利用前置审批情况
在土地开发利用方面，我局严格按照环境保护工作要求，在制定土地和资源开发利用规划、对建设项目供地等过程中高标准、严要求，认真履行工作职责，预防或减轻不良环境影响造成的危害，协调土地利用与生态环境保护的关系。
城市规划报经省政府批准前已进行环境影响评价，在城市规划区内，征收土地按批次报批后，在具体供地环节，首先对建设用地项目用地进行严格预审，坚持按规范、按程序审查用地提交的建设用地项目土地利用总体规划预审申请报告、环境保护评估报告、项目区地质灾害评估报告等相关资料。再按照规划和建设主管部门批准的选址意见书确定的条件供地。
另外，城市规划区外单独选址重点项目用地，也必须按照《建设项目用地预审管理办法》（国土资源部第42号令）要求，严格进行项目预审，进行环境影响评价。
（二）基本农田保护情况
严格落实目标责任制。2009年，市政府与省政府签订的目标责任耕地保护面积为2.33万公顷（其中基本农田2.06万公顷），全年完成了与德阳市政府签订基本农田保护的目标任务。并与全市16个镇（街道）签订基本农田保护目标责任书，层层落实基本农田保护目标任务。
严把耕地和基本农田保护落实关。杜绝任何违法违规用地等占用基本农田。国家重点项目确需占用基本农田的，必须依法进行项目预审，进行环境影响评价，同时制定切实可行的基本农田补划方案，报国务院批准。根据《建设项目环境保护管理条例》（国务院令253号）文件第十一条规定，国家重点项目环境影响评价由国务院环境保护行政主管部门审批。对灾后重建占用耕地的建设项目，按规定进行了环境影响评价工作的监管，确保耕地和基本农田保护目标任务的完成，保护了资源环境。
（三）农田禁采砂情况
加大力度打击农田采砂。一是领导重视，优先保障巡查、执法用车和照相、摄像等调查取证设备。二是增加巡查频率，今年年初至今，我局共组织巡查50余次，发现并查处各类违法案件多达26起，扣押违法开采、运输工具32辆，其中，挖掘机15辆，装载机7辆，货车10辆。三是公开违法采砂举报渠道，保持“12336”违法举报电话24小时畅通，确保有警必接，接警必查，有查必果，有果必究，充分利用社会力量对违法行为的监督。四是壮大巡查、执法队伍。我局在充分发挥部门联动作用，积极寻求公安、水务、农业等相关部门配合的同时，灵活抽调相关科室人员扩充到局执法监察队伍中，不断壮大了我市打击农田采砂力量。
（四）土地整理复垦情况
全市共立项土地整理项目16个，其中纳入中央资金完成的项目11个，整理规模12.4万亩，计划总投资1.2亿元；市本级资金完成的项目5个，整理规模5.4万亩，计划总投资0.6亿元。完成我市新征建设用地所需的耕地占补平衡指标“销账”任务。依据灾后实施规划，我市现正在开展整理的项目共有11个，到现在为止已有3个项目完工，有3个项目正在实施，有3个项目马上进行招投标，七月前开工建设。另外2个项目正在做前期规划设计，年内都要开工建设。这些项目的实施区域内的耕地面积以及单位面积的耕地产出、生产条件、人民群众生活条件将有大的增加和改善。
二、存在的主要问题
1．灾后重建任务重、时间紧。国务院批准灾后重建大纲,下达给我市的建设用地指标有限，重建项目用地量大，给我市耕地和环境保护带来压力。
2．由于个别业主环境、资源保护意识薄弱，对政策领悟不透，在利益驱使下，出现了部分违法采砂现象，致使我市耕地、矿产遭受破坏。
三、建议
1．进一步提高认识，强化环境保护意识。组织干部职工加强对《环境保护法》、《四川省环境保护条例》等涉及环境保护法律法规的学习。
2．加强耕地保护（特别是基本农田保护）与环境保护相结合的宣传力度，结合工作实际，通过多种形式和途径，增强全民耕地及环境保护意识，从而使国家的法规政策真正落到实处。
3．加大土地执法监察及环境保护力度，加强执法巡查工作，充分发挥广大人民群众的监督作用，对毁坏、随意圈占耕地特别是基本农田等破坏环境的行为坚决查处、惩治。从根本上杜绝违法违规等破坏生态环境的不法行为。
既然具体的基本农田是由乡镇级土地利用总体规划具体划定落实到地块的，因此，要以依法批准的乡镇土地利用总体规划图件为准，看违法占用的土地是否属于规划图上的基本农田地块。
判定违法用地是否占用基本农田，应当将违法用地的界址范围(或者界址坐标)与乡(镇)土地利用总体规划纸质图件(或者数据库矢量图件)进行套合比对，对照所标示的基本农田保护地块范围进行判定。
【法律依据】
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