我国经济由计划经济转为市场经济，由此带来社会生活的一系列的转变。同时，高校教育大众化的发展也对自身提出了新的要求。国家不再对高校毕业生包分配，学生需要自己寻找工作；市场与社会对学生的实践能力与创新能力突出了新的要求，原有的教育模式下培养的学生已经不能适应社会的需求；就业率成为衡量高校办学水平的指标之一，专业在市场多元化的需求下变得模糊，等等都对高校的管理工作提出了很多新的要求。但是，纵观我国高校当前的行政管理模式，还处在计划经济模式时就有的体制下，已经难以适应社会的发展，许多结构性的矛盾亟待我们去解决。
1、存在的问题
（1）高校民主管理体制不健全
我国高校行政管理工作一直处于我国政府的行政管理体制当中，高校去行政化工作一直没有真正的进展。而当前我国推行的是党委领导下的校长负责制度，实现的是民主集中制，但是在学校的决策与管理过程中，缺乏对权力有效的监督与制衡，校长负责制成为校长拍板制，民主会议成为走过场。同时决策的内容在落实过程中又存在着问题，由于决策缺乏民主参与，决策结果得不得真正的落实，管理成本高，落实效果差。高校是一个高级知识分子云集的地方，知识分子虽然在行政上没有高位，但是拥有学术上的权威，急需得到社会的承认与官方的尊重。但是在高校，行政管理者处于高位，管理者之间以及与被管理者缺乏沟通，低位不平等，对被管理者缺乏足够的尊重与信任，已经严重影响了高校的发展。
（2）行政管理工作强势，学术管理处于弱势地位
学术研究是高校最主要的内容，这不仅符合学术研究与传递的规律，而且也是被世界绝大部分大学所证实了的。因为知识的创新需要自由的空间与氛围，创新需要知识分子在学术上高度的独立性。而学术的独立性需要人格与工作的独立性得到尊重，行政管理不去挤占学术管理是最起码的要求。当前我国高校行政管理挤压学术权力的现象已经严重制约了高校学术研究的科学发展，学术服从于政治，服从于领导的意志，这是教育与科学的悲哀。久而久之，知识分子成为思想僵化、思维狭窄、缺乏创造力的学究。
（3）高校行政管理各个部门之间存在结构性矛盾
部门工作的协调性是高效管理的基础。当前，高校在社会转型期的被动转型过程当中，对体制问题缝缝补补，没有进行彻底的改革。导致了高校行政管理部分之间分工不明，工作协调性差。各个部门工作人员眼睛向上看，一味迎合领导意志，对于下面则充满了官僚态度，部分之间遇到问题推诿，遇到功劳争抢，很多部门不是为老师学生服务，而是成为凌驾于师生之上的官僚机构，使得管理工作效率底下。同时，部门之间缺乏沟通，例如：高校教师与辅导员、教师与学校领导、辅导员与学校领导之间，教师负责教学，但是没有将相应的学生学习情况反映给负责学生管理工作的辅导员，因而导致对学生的学习情况的不了解，忽视学生的其他方面的发展。在学校方面，虽然学校聘用教师为学生教学，但是，学校对于教师的工作缺乏激励，教师的工作表现不论好坏待遇差不多，因而可能出现有些教师消极对待教学工作，对教学工作不够热情，最后影响的将是学生。最后是辅导员，其工作是最累的，不仅需要管理学生的各个方面，同时，还需要对学校下达的任务做出解决，学校领导对于辅导员的忽视也必将影响整个学生的管理工作。
（4）高校行政管理人员的素质不适应工作需要
队伍素质不专业，高校的很多行政干部都是老师出生，对行政管理工作不熟悉；同时，一些管理人员一方面要负责一些行政管理工作，有要承担一些课务，所以精力不够用。高校的行政管理具体工作人员专业化程度低，有的人文化素质不高，难以适应高校专业化程度较高的管理工作如图书管理、教务管理、教研管理、德育管理工作等等。例如：高校政治辅导员是帮助大学生解决学习、生活和日益增多的心理焦虑和障碍最理想的教育主体。在日常工作中,他们既是管理者,又是教育的组织者和实践者,他们的道德水平、工作能力、文化素质直接影响到教育工作的效果。但是目前有的政治辅导员刚刚毕业留校或是由业务行政干部兼任辅导员工作,作时间不长,缺乏经验,对工作不熟悉,常常对工作感到力不从心。有的学校辅导员工作量大、难度大,但是工资待遇相对较低,这些思想问题和实际问题得不到解决分散了他们抓思想政治工作的精力,影响了教育工作的质量。
2、高校行政管理导致教育质量下降
（1）团队创新能力下降
学校的干部与教师团队在行政化的体制下成为行政命令的执行者，而非知识的创作者；是职称与待遇的乞求着，而非道德与知识的拥有者。教师质量在道德与学术权力上的低位，影响了其教育思想与职业道德，在很多高校，教师成为功利主义的追求者，失去了知识分子清高的本质，大学的批判精神缺失，学术精神消失。教授彻底成为教书匠。
（2）学生的素质下降
在思想道德教育上，学生的思想与能力较差。大学生强调自我为中心，对家庭的依赖较大，自我管理能力较差、身体、心理素质较差，同时，缺乏自控能力和集体观念，与同学之间缺乏沟通，社会适应能力差。加上大学没有严格的约束，学习上缺乏刻苦钻研的精神，缺乏责任意识与服务奉献精神。在教学质量上，学生规模的扩大造成质量的下降。学校扩招后，生源质量明显的不如以前，这就使原来的管理增加难度。学生的大幅增加，但老师数量没有增加，导致老师工作做不到位，对学生的管理表面化。高校教育质量的下降，导致学校难以捕捉到社会发展的未来需要与当期需求，难以调整学校教学管理与教育管理工作政策，学生的能力发展不全面，学生质量难以满足社会需要。
二．高校教育行政管理工作改进的措施
针对旧的行政管理体制的弊端造成的后果，新的行政管理改革应该以提高高校学术创新与学生素质提升为根本目标，构建体制健全、科学民主、高效通达的行政管理体制与体系。
1.大力行政管理体制的改革力度首先，要建立高效行政管理的民主机制，及早实行高校去行政化，重新定位行政管理与学术管理之间的关系，增强学术委员会的相对独立性与权力分配份额，保障让高校行政管理为学术管理服务，为学生发展服务，而不是让行政干涉学术活动。其次，重新构建新的决策体系，实行民主决策，激发教职员工的工作积极性与创造性。实践证明，如果只由管理者决定管理内容和程序，而管理对象对此无权表达自己的建议或意愿，管理对象的许多与管理内容高度相关的信息就难以搜集，其合理要求也将受到压制。再次，行政管理单位做好“服务帐”，实行以人为本的管理，加强至下而上的评价与督查比重与力度，让管理接受群众督查评价。在学术为先的学校，好校长已不再成为官员，而是一个学术的领头羊，是师生共同认可的服务者，一个具有民主风范的学术权威。实施行政管理与学术管理工作的分离。保障学术管理适当的独立性，提高学术管理的地位。
2、优化高校教育行政管理结构
学生规模扩大后，高校管理机构逐年增多，长期的机构添加造成了机构的庞杂与混乱，导致管理效率低下。当前高校迫切需要对常年进行修修补补的机构进行重新洗牌。建议未来的管理方式由以往的增加管理层次转变为增加管理幅度，使管理层次减少、管理幅度增加，各个部门密切联系，统一协作，集权与分权相统一，从而形成一种高效运作的管理模式。面对当前高校学生管理工作中存在的管理者角色混同问题，在高校管理工作中实行层级管理体制，合理分配权力是一个良性的选择。具体来讲，就是要改革目前高校部门设置与职能分工问题，建立一个高校的层级管理制度与结构。面对新的高校管理工作的情况，要建立一种扁平式的网络化的层级管理运行模式，让决策层、执行层、监督层互相联系、有效运作。
3、提高高校行政管理人员的素质
首先，要改进工作作风，坚持“以学生为本”“以教师为本”的管理理念，将管理和服务、育人紧密结合起来，通过管理创造民主、自由、平等的育人环境。管理者应充分尊重人的生命价值和主体地位，尊重人的基本权利，把谋求人的全面发展作为学校管理的终极目标，通过情感激励、目标激励、成就激励、评价激励、奖惩激励等多种形式，调动高校各类成员的积极性、主动性、创造性，努力为人的自我实现创造条件和机会。其次，加强行政管理干部与职工的学习培训与督查。用科学发展观思想促进作风与方法的改变。建立学习制度、反思制度，更重要的是建立督查评价制度，让管理人员认识到自己的工作建立在教师与学生满意的基础上。再次，实施高校行政管理岗位专业化工程，部分专业性较强的工作岗位的领导任命必须确保懂得专业管理。减少一些教书不行、学术落后、一心做官的教师“退”入行政管理部门，减低了行政管理的水准。同时，引进一些专业人员到具体岗位中来，提高职工的素质。同时，高校教育管理者应不断改进管理方法，提高管理智慧，减少管理成本，提升管理收益。
4.选择监督机制与绩效管理
加强高校行政管理的监督机制，实行教代会与学代会的共同组成的决策监督机构，对部门决策进行评估监督，领导适当放权，还权于部门。推行问责制度，对于一些决策与实施中的错误进行问责，与职务晋升与岗位待遇挂钩，促进行政管理者忠于职守，提高管理质量与效率。同时，对高校行政管理工作进行来自学生与老师的评估行动，让服务的质量成为衡量行政管理人员绩效的基础。另外，实施绩效管理，对行政工作人员的工作进行全方位的绩效评价管理，建立评价指标体系，从成本效益、满意率、成长指数等各个方面进行积分评价，促进工作人员工作质量的改进，这一点目前在企业中已经先行一步，但是高校做的很不到位。
关键词：教育行政管理职能策划
一、加强教育行政管理职能策划
职能的策划与设计在组织设计中起着承上启下的桥梁作用。这里的“上”指的是教育行政管理部门的战略任务和目标，“下”指的是教育行政管理部门组织结构的框架，即承当各项管理职能的各个管理层次、部门、职务和岗位。
1.加强计划职能策划，增强管理的预见性
计划工作是教育行政管理的一项基本职能，是各级教育行政管理者为有效地使用资源条件、把握发展方向所进行的预测未来、设立目标、决定政策、选择方案的连续程序，是制定计划的管理过程。具体而言，计划职能策划的步骤可以分为七个步骤：①估量机会；②建立目标；③确定计划的前提；④确定抉择的方案；⑤评价各种方案并择优；⑥制定派生计划及相应的预算；⑦计划的执行。
2.加强组织职能策划，注重管理的实效性
工业经济中，教育行政组织结构从机械官僚制占统治地位到特别专案制日益普及的进程，其实就是组织的正式化程度不断降低，等级的垂直分布不断减少的过程，也即传统的金字塔型的组织结构逐步失去市场的过程。
金字塔型的教育行政组织结构有许多弊端：①过度集权化；②组织的中间管理层较多，人浮于事的现象严重；③无法根据工作所需灵活机动地调整组织的营运方向。要克服这些弊端，组织结构就应趋向扁平化。
随着我国教育行政管理体制改革的逐步深入，教育行政效率成为了影响教育事业改革发展的重要因素。这就要求教育行政组织朝着高效的方向发展，扁平化的组织设计有利于这一目标的达成。①结构精简，组织能轻松上阵。②决策权分散到员工手中，一方面增强了工作人员的主人翁意识，另一方面，工作人员能自主地根据服务对象的要求，重新配置组织提供的资源，提供个性化的服务，组织因而既有效率又有效益。③普通工作人员得以摆脱“金字塔”的重负，从工作中体会工作的意义，感受工作的乐趣，并由此激发无穷的创新精神，使工作常做常新，进而营造出整个组织的创新氛围，提高组织的竞争力。
3.加强控制职能策划，降低管理的风险性
正如法约尔曾指出的：“在一个教育行政管理部门中，控制就是核实所发生的每一件事是否符合所规定的计划、所的指示以及所确立的原则，其目的就是要指出计划实施过程中的缺点和错误，以便加以纠正和防止重犯。控制在每件事、每个人、每个行动上都起作用。”控制作为对计划实施的监督和保证，贯穿在计划执行的每个阶段，每个部门，因此，实施控制职能是每一位教育行政管理者的主要职责。
虽然管理对象千差万别，但控制的基本程序是相同的，一般包括三个步骤。①确定控制标准；②衡量实际成效；③分析偏差并予以纠正。
二、关于转变教育行政管理职能的几个建议
1.坚持教育督导“督政”制度，转变教育行政管理模式
教育督导是指教育行政部门根据国家制定的有关方针、政策、法令和法规，对其所属下级教育行政部门和学校的工作进行监督、检查、评估和指导。我国教育督导的主要任务可以概括为两条，一是“督政”，二是“督学”。“督政”是中国教育督导制度的显著特征。教育督导作为一种教育行政监督手段，对下级政府履行教育工作职责的情况进行监督、检查、评估、指导，是教育督导本质和我国国情以及教育改革与发展的实际需要所决定的。
长期以来，我国的教育行政管理，基本上是计划经济体制下高度集中的管理模式，习惯于命令和布置任务，淡化了监督和调控。在整个教育管理的运作中，“计划”占据主导地位，“指挥”、“执行”环节得到了较充分的强化，而缺乏强有力的监督，因而不可避免地出现某些决策上的偏差和执行效果的不理想，也助长了报喜不报忧、弄虚作假之风。开展“督政”，就是为了加强对政府及其相关部门教育行政行为的监督，以防止和纠正教育行政工作在决策、指挥、管理上出现的偏差和错误。同时，随着行政体制改革的深入，政府简政放权、转变职能，许多权力下放到学校，学校办学自扩大，对教育的管理必须从以指令性为主的领导模式转变为以指导性为主的领导模式。实现这个转变，必须在宏观上加强管理，以强化反馈、监督功能为前提。建立教育督导“督政”制度是教育实行宏观管理的一个重要方面。“督政”是弥补教育行政管理某些缺陷的有效措施。由于在传统的教育行政管理中，教育部门与同级政府的其他部门之间、与下级政府之间，不是一种监督与被监督的关系，也不是一种隶属关系，因而教育管理中的有些工作，出现“管不到，抓不了”的局面。通过教育督导，代表本级政府行使对教育工作的监督职权，就可以与同级政府的有关职能部门、与下级政府形成一种正常的监督与被监督的关系，从而建立起一种新的教育行政管理秩序，加强对政府相关部门法定的教育工作的监督，督促政府相关部门的教育工作落实到位。2.促进教育行政职能的重心转向提高教育质量
虽从静态的角度看，几乎所有现代国家都行使着较为相同的职能，但是从动态的角度看，由于各国社会和教育发展的时空差异，造成不同时期的国家和同一时期的不同国家之间教育行政职能的侧重点不同，这也正是教育行政职能历史性发展的重要表现。由于在那些现代化比较早的国家，教育的发展经历了由数量到质量、由精英模式到大众模式的过程，从数量上看，发达国家的义务教育年限在数十年前，普遍达到9年以上。如果从普及的角度来看，发展水平则更高。例如美、日和欧洲一些发达国家的高中就学率已达到90%以上。因而，教育效能(主要表现为教育质量)的提高就成为这些国家共同关心的首要问题，各国为此在政策上调整了自己的工作重心。美国自从1983年发表《国家处于危机之中，教育改革势在必行》的质量调查报告书之后，首次全美教育目标的制定、教育标准的全国统一以及教育行政主管部门中教育质量委员会、全国共同教育目标委员会的成立等改革无一不在强调：在21世纪，美国的教育政策要进行从机会平等到提高效能的重新定位。
3.注重教育行政职能的法制化
在不同国家中，各级政府之间、国家与社会和个人之间的职能、权力(利)划分有不同的表现形式。一是行政化，二是法制化。前者是指这种形式的职能划分缺乏法律基础，任何涉及中央与地方及其他部门之间的权责分工和变动都是以上级政府的单向命令或两级政府之间的讨价还价，因而行政化命令和指示的使用较为频繁，这样也就容易引起摩擦和权责混乱的后果。后者是说这种职能划分有明确和系统的法律依据(包括法定的内容和程序)，职能的变动也要以法律的变更为准绳，以使管理有法可依，这不仅可以避免各部门之间的权责混乱和管理的随意性，更重要的是可以提高管理的效率。教育行政职能作为国家职能的组成部分，它也带有这种形式上的特征和区别。在西方发达国家，随着教育法制化的普及和深入，教育行政职能的法制化也受到重视，如美国、日本等不论是在相关的《宪法》、《教育法》中，还是在专门的《文部省设置法》中，都明确而严格地规定了国家的各级政府、相关部门及学校在教育事务中各自承担的职能和拥有的权力。这对于教育的长期和稳定发展是必要的。例如，日本的《文部省设置法》首先指出，本法的目的是：明确规定文部省主管事务的范围和权限，确定能高效地完成主管事务的组织，文部省以振兴与普及学校教育、社会教育、学术及文化为己任，是一体化地处理上述事项及有关在宗教方面的国家行政事务的行政机构，为完成前条规定的所辖事务，文部省拥有下列权限。但是，其权限的行使必须遵循法律(包括基于法律的命令)。教育部颁布的《全国教育事业第十个五年计划》进一步明确了教育行政部门转变政府职能、完善教育法律体系、全面实施依法治教的三项重要目标：转变政府职能。今后政府主要运用立法、拨款、规划、评估、信息服务、政策指导、执法监督和必要的行政手段对教育进行宏观管理。政府部门的主要职责是创造教育健康发展的良好环境，保证国家教育方针的贯彻落实，保证学校正确的办学方向，规范各级各类学校办学条件标准和办学行为，保证教育的公正性和学生平等的受教育权，维护学校、教师和学生的合法权益。加强教育宏观决策的科学研究，提高教育决策的科学化、民主化水平。完善教育行政决策和管理制度，建设一支高素质的教育行政管理队伍，提高管理水平和依法行政水平。不断加强教育法规建设，进一步健全完善教育法律体系。加强教育普法宣传，加大教育行政执法力度。进一步健全教育督导机构，完善教育督导制度，加强督导检查。
4.建设一支高素质的教育行政管理队伍
教育部颁布的《全国教育事业第十一个五年计划》进一步明确了教育行政部门转变政府职能、完善教育法律体系、全面实施依法治教的三项重要目标：转变政府职能。今后政府主要运用立法、拨款、规划、评估、信息服务、政策指导、执法监督和必要的行政手段对教育进行宏观管理。政府部门的主要职责是创造教育健康发展的良好环境，保证国家教育方针的贯彻落实，保证学校正确的办学方向，规范各级各类学校办学条件标准和办学行为，保证教育的公正性和学生平等的受教育权，维护学校、教师和学生的合法权益。加强教育宏观决策的科学研究，提高教育决策的科学化、民主化水平。完善教育行政决策和管理制度，建设一支高素质的教育行政管理队伍，提高管理水平和依法行政水平。不断加强教育法规建设，进一步健全完善教育法律体系。加强教育普法宣传，加大教育行政执法力度。进一步健全教育督导机构，完善教育督导制度，加强督导检查。
三、结束语
转变教育行政管理职能的任务是艰巨的。在今后的研究中，我们应进一步加大学习、研究力度，力争取得更大成果，不断把教育行政管理改革引向深入，从而使教育改革发展更好地服务于国民经济社会的发展。
参考文献：
英国的教育行政是由中央教育行政机构与地方教育行政机构共同组成的。学校主要由地方教育局管理,中央不直接设立和管理学校。学校校长权力很大,有决定课程的权力。中央教育行政机构只通过财政援助、视导工作和其他协助方式进行指导和监督。英国的教育行政体现了中央权力和地方权力的结合和合作,这是它的一个特色。
(一)中央管理机构及职能
英国现行的中央教育行政机构是教育与技能部。1899年以来,英国的中央教育行政机构称为教育署,1944年改称为教育部,从1964年起更名为教育与科学部;1995年教育部与就业部合并,改名为教育与就业部,2001年6月,英国大选之后,工党政府即把教育与就业部更名为教育与技能部。由于英国的英格兰以外的三个地区(威尔士、苏格兰和北爱尔兰)存在着某种分权状态,因此,英国现行的中央教育行政机构只有下列两项职权:对苏格兰的各级各类教育进行指导和监督;指导大不列颠的大学、学术研究和文化艺术工作。北爱尔兰是完全自治的,不受教育与技能部的领导。教育与技能大臣通过内阁向国会提出教育法案,而论文后根据国会的决议命令和制定有关学校和教师的各种规章制度,同时对地方教育行政当局和私立学校进行指导和监督。第二次世界大战以后,大臣的权力有所加强,但也只能在法律允许的范围内行使权利。为了防止独断专行,设立各种咨询机构,如中央教育咨询委员会等等;规定大臣的行政措施必须经过议会的承认和质询;为大臣和部规定权力的界限,如不能直接控制大学,不直接开设和管理任何学校,不管教师的任命和升级事宜,不决定课程、教科书和教学方法。
在英国教育与技能部,职业教育主要由基础教育四司、成人高等教育二司和成人高等教育三司管理。基础教育四司一处负责城市技术学院的管理工作;成人高等教育二司负责制定有关成人教育的政策及拨款事宜,与成人教育拨款委员会及就业部门保持密切联系,为十六岁以上青年制定职业技术培训标准;成人高等教育三司负责成人教育,其中包括扫盲和函授教育、基本技能培训及远程教育,负责职业继续教育。
(二)地方行政管理机构及职能
英国地方教育行政机构就是各地方的议会、教育委员会、教育局和教育局长。议会是地方自治的最高机关,同时也是地方教育行政当局。从英国的地方行政体制来看,以英格兰和威尔士地区为例,该地区设有47个非都市郡议会、36个都市郡区议会、33个伦敦自治市镇议会和郡一级的夕利群岛议会。这些议会均为地方一级的行政机构,也是负责本地区有关教育事务的法定机构,即地方教育行政当局。目前,英格兰和威尔士地区的地方教育行政当局共有117个。议会由民选的议长和议员组成。英国的地方议会是兼有决议和执行两种职能的机关,有权开办学校,任用教师,分配补助金,提供教材、设备等,即对本地区的初等教育、中等教育和继续教育行使行政权力。不过事实上是委托教育委员会、教育局长和教育局行使这些权力的。每个地方教育行政当局都设有教育委员会,这是一个法定的机构。教育委员会由议员和专家组成,其比例一般为二比一。但各地方教育行政当局具体工作的执行机构是教育局,它通常设立在当地政府大楼内。大的郡通常还会在各地设立教育分局,负责片内的教育事务。教育局通常采取三级行政官员结构,从高到低分别是教育局长、副局长和助理局长,后者的人数通常为5名,教育局长由议会任命,他是教育行政事务的负责人。另外,各地方教育当局还存在与局内科室部门并列的直属于局长的称之为总顾问、高级顾问和顾问的人员结构。他们主要负责学校的视导和督察工作。地方教育行政当局在继续教育方面具备某些职责和权利,主要负责16~19岁青少年的部分时间制教育,并在成人非职业教育、青年培训、就业指导方面承担职责。
二、英国现行业务管理机构及职能
(一)课程与资格委员会
20世纪80年代中期,英国的教育制度在提高劳动者素质和能力及参与国际竞争上,遇到严峻的挑战,英国在职业资格体系上进行了巨大的变革,这一变革给国家职业教育与培训体系带来了一场革命。1986年10月,国家职业资格委员会成立,它是代表政府劳动就业部门具体负责在全国范围内推行职业资格制度的权威部门,后与教育部门的课程委员会合并,现名为课程与资格委员会。该委员会由各级学校校长、教育和工商业界知名专家和政府官员组成,其职能是设计、管理和调整全国性职业资格标准,开发全国性的职业资格体系,鉴定、认可与授权颁证机构并对其进行监督、检查;收集、分析和利用国内外有关职业资格信息,促进职业教育的发展。该机构实质上是在教育与就业中提供的政府框架内的一个公共机构。
(二)产业指导机构
产业指导机构一般都是行业性的民间机构。目前英国有150多个产业指导机构,覆盖了所有主要的产业部门。该机构代表产业界的利益,负责本行业国家职业资格标准的制定。它接受教育与就业部和课程与资格委员会的指导。每一产业指导机构都必须得到教育与就业部的认可,产业指导机构也要把他们开发新标准的计划通知课程与资格委员会。当这些标准得到教育与技能部和课程与资格委员会批准后,其具体实施也由该机构负责。除此之外,许多产业指导机构也具有工业培训的职能。
(三)国家职业资格证书的颁证机构
英国国家职业资格证书的颁发是由各相关领域或行业的颁证机构负责的。这些机构都是经过国家职业资格委员会批准授权的。其主要职责是:颁发国家职业资格证书,具体负责审定和设立鉴定站,审定鉴定站的考评员和检查员的能力水平,管理鉴定站的鉴定工作,培训督考员,对鉴定工作的质量负责。伦敦行业教育协会、商业与技术教育协会、皇家艺术协会是三家最大的颁证机构。
三、管理途径与手段
(一)改革教育体制,加强普通教育与职业教育的沟通
英国是一个有着悠久历史文化传统的国家,其历史上的绅士文化传统对英国的文化教育产生着深远的影响。在英国,以培养绅士为目的的公学和传统大学格外受尊重,而各种类型的职业教育在主流社会中却被看成是下等知识和下等职业的化身。直到20世纪60年代,在生产力发展的推动下,英国各种与职业教育紧密相关的技术学院和技术大学才得到较大发展。但由于受到绅士文化的影响,招生人数严重不足。为了扭转这种对国家长远发展极其不利的局面,英国政府采取了一系列行政措施,改革现有的教育体制,打通普通教育与职业教育间的通道。首先,英国政府于1986年在全国范围内推行职业资格证书制度,并使职业资格证书与普通学历文凭相沟通,在两者之间建立起对应关系。如职业资格证书NVQ4级大体相当于学士学位,NVQ5级大体相当于硕士学位,同时可以相互转换。获得职业资格证书三级,可以直接申请进入大学学习学士学位课程,经过大学预科学习达到Alevel而没考上大学的学生,也可以转入职业资格证书体系中进行学习。其次,英国政府于20世纪90年代初期把一批成立于20世纪60年代的技术学院改名为大学,与英国传统大学并列,结束了技术学院与传统大学分道行走的历史,使普通教育与职业教育互相融合。
(二)改革就业制度,加强职业培训
在职业资格制度推行以后,英国政府规定新就业或再就业人员必须持有GNVQ或NVQ证书。企业不同的技术岗位必须录用具有与其相应等级的GNVQ或NVQ证书的人员。此外,英国政府还加强了职业培训的管理。20世纪70年代以来,英国政府开展了系列培训活动。1978年针对未就业青年开展“青年机会计划”,针对已就业而未接受正式职业经验及培训者开展“统一职业准备”,1983年开展“青年训练计划”,1988年推行“共训工程”,1994年实施“现代学徒计划”等。进入21世纪后,英国政府在全新理念的指导下,制定了一些非常有力度的职业教育管理措施,以期对新世纪的职业教育与社会发展产生巨大的影响。2002年底,英国教育技能部《2006年战略计划》对未来四年英国教育的目标和策略作了非常具体详尽的阐述。其中提出从2002~2004年,取得二级水平证书的19岁学生的比例以每年3%的速度递增,到2006年,再增加三个百分点;为成人提供更多学习机会;2003~2004年,在一半以上的继续教育学院新建“卓越职业教育中心”;在每个地区建立2所技术学院;推行国家“生活技能”战略,从2001~2007年,将累计提高150万成人的基本技能水平,从2003~2006年使100万的已就业人员取得国家职业资格。
(三)引进经济手段辅助管理
为了促进职业教育的发展,英国政府设立了与普通大学教育基金并列,由政府拨款的职业教育基金会。该基金会负责制定一套完整的资助评分标准,对每一所接受拨款资助的职业学校进行质量评估,将评估结果与该校每年的在校学生人数结合起来确定拨款数额。英国职业学校每年的经费有75%来自政府职业教育基金。
除直接给职业学校拨款外,英国政府还给培训与企业协会拨专款,并对参与GNVQ和NVQ学习与培训的人员给予经济上的支持,制定相应的政策对重视职业教育的培训单位和个人给予经济上的资助。如通过调整工资和扩大级差的政策来鼓励进修,对未就业者给予免费学习,对已就业者给予带薪学习或减免税金的优惠,并建立个人学习账户,政府为其注入资金。
四、对我国的启示
我国经过近三十年的改革开放,生产力得到高速发展,社会对职业技术人才的要求从数量到质量都有了极大的提高。我国有着丰富的劳动力资源,但是,当前一些地区和行业却出现了“民工荒”的现象,这是我国劳动力市场人才“结构性”短缺的征兆。这种现象与英国20世纪60~70年代的情况颇为相似。更主要的是,中国与英国在文化教育方面有着相似的历史背景。中国的科举文化与英国的绅士文化一样,深深地影响着中国人对职业教育的态度。“学而优则仕”、“劳心者治人,劳力者治于人”的观点已经深深扎根于中国人的心灵土壤之中。因此,虽然中国政府自20世纪80年代中期以来就大力提倡发展职业技术教育,可是二十年来成效却不显著,职业技术学校普遍面临招生严重不足的困境。这种困境的摆脱,极大地依赖于国家行政管理的到位。英国职业教育行政管理的经验,值得我们借鉴。
(一)教育与就业统筹管理
英国政府经过几十年的努力,以教育部和就业部的合并为标志,最终结束了职业教育中教育与培训分离的局面,使英国职业教育进入了一个崭新的发展阶段。我国现阶段同样面临着英国当年教育与培训分离、教育部与就业部(劳动部)各自为政的问题。我国职业教育总的来看有两个体系,一是隶属于教育部门管理的职业学校,一是隶属于大型企业或行业管理的技工学校,它在行政上接受劳动部门的管理。这种管理上的分治局面极不利于我国新时期职业教育的发展,尤其不利于职业资格证书制度的推广。我国现行的职业资格管理办法是由劳动部负责制定职业技能国家标准和职业技能鉴定政策。但教育部却为自己管理的职业学校大开方便之门,不参加统一的职业技能鉴定,获得职业资格,而是以学历证书等同于职业资格,这就使职业资格证书的严肃性大打折扣,职业教育的质量缺乏应有的保障,同时,劳动部门管理的技工学校及其他岗位培训在教学方面也不接受教育部门的管理,教育教学的科学性也难以得到保障。他山之石,可以攻玉。英国的经验给我们很好的启迪,我国职业教育要迈上新台阶,必须在统筹管理上做好文章。
(二)设立专门的管理机构,分层管理
职业教育的发展受教育、就业、生产力发展水平等多种因素的影响,实际运行中问题千头万绪,涉及多个部门,管理起来难度不小。其次,职业教育的发展既有政策的制定与检查监督的问题,又有具体事务的推行与落实的问题。英国在解决职业教育发展中的这些问题时,实行设立专门机构,分层管理的办法,值得我们借鉴。
英国职业教育管理体系中,政策的制订与检查监督由教育与技能部负责,职业教育的具体事务如职业资格证书的运行、职业标准的制定、课程的开发等事务却由一些专门的机构来执行,这些机构如课程与资格委员会、产业指导机构等。教育与技能部并不参与这些事务的管理。我国职业教育管理中,政策的制定与检查监督和职业教育的具体事务的运行两种职能皆由教育行政部门执行。教育行政部门过多地卷入具体事务,影响了其对职业教育更宏观的思考和管理,不利于职业教育的深入发展;教育行政部门自己制定政策,自己指导执行政策,最后又由自己检查监督,不利于政策的真正贯彻执行,而且容易滋生腐败。
英国在职业教育的行政管理中,把政府教育行政部门、一些公共机构和民间机构的功能进行有机组合,形成多层次、多渠道的管理网络,能够充分发挥各种管理渠道的自有优势,使职业教育在政府的宏观政策指导下,吸收各种社会、民间力量的参与,取得较好的效果。我国职业教育若能吸取英国的经验,让许多诸如编制国家职业技能标准、制定相关行业的标准、编制教材、证书考核等相关事务由一些公共及民间机构去完成,既能更好地调动与职业教育有关各方如学校、企业参与职业教育的积极性,又能更好地协调各种关系,使各个不同部门更有效地合作。如此,我国职业教育的发展定能跨上一个新台阶。
针对不同团体发放各种健康教育手册，及有关展板，同时进行有关传染病的防治宣传工作，例如：肺结核、艾滋病、甲型H1N1流感、手足口病、禽流感病及乙型肝炎等。运用书刊、网络、电视等媒体进行健康知识普及1.5工作中存在的具体问题该次调查发现各级医院中有领导分管健康教育科室的健康教育工作落实的较好；总体来讲，医院从事健康教育人员比例相对较少；各级医院均对健康教育投入的专项资金不多，尤其是乡镇卫生院，与市级、县级相比差别较大。
2讨论
医院在开展健康教育工作的活动前，卫生行政部门首先要预计该项活动是否能起到预期作用，其次该次活动是否制定了相应的工作计划，是否有组织、有系统的完成该项教育活动，最后评价该次的活动有无积极的社会意义。通过该次调查研究发现，由于河南省各级医院对健康教育工作投入的经费明显欠缺，各级医院从事健康教育的工作人员也相对较少，大部分医院还没有建立完善的健康教育工作考核标准，从而使健康教育工作滞后[2]。各级医院在完善健康教育工作中的几点建议。
2.1健康教育应该注重效果
医院在日常工作中进行的健康教育宣传没有组织性及计划性；在开展健康教育工作之后，还应该针对本次活动进行相应的评价工作，如随访、电话回访以及发放调查问卷等方式，收集真实的反馈信息、分析活动后效果，以促使患者行为的改变[3]。
2.2增加医院健康教育工作人员
建议在必要时应适当增加临床护理工作人员，具有充足的人力资源配置，减少不必要的护理文书书写，制定简单、快捷、高效的工作流程，真正把时间还给护士，把护士还给需要照顾的病人[4]。
2.3各级卫生行政部门对医院健康教育工作应有相应的政策支持
一、行政行为的服务性
（一）人文精神的转变与服务观念的确立
19世纪的古典行政法是以“个人本位”为人文精神的。它在公共利益与个人利益关系上的价值判断是互相冲突，在道德观念上的价值取向是互不信任和互相猜忌，因而在行为关系上的理念就是竞争或对抗。也就是说，政府与公民间的行为关系，是一种命令与服从关系（大陆法系国家）或命令与控制关系（英美法系国家），行政行为是行政机关作为者对公民所作的最终命令。但是，20世纪以来的现代行政法是以“社会本位”为人文精神的。它在公共利益与个人利益关系上的价值判断是互相一致，在道德观念上的价值取向是互相信任，因而在行为关系上的理念就是服务与合作。也就是说，政府与公民之间的行为关系是一种服务与合作的关系，行政行为是行政机关在公民的参与下所作的一种服务行为。法国法学家狄骥认为，这种人文精神的转变和新观念的确立，是以第一次世界大战的爆发为代价的。但是，新的精神和观念终于在马恩河畔和凡尔登山峡战胜了旧精神和旧观念。从此，我们不能再把行政权作用称为权力行为了，而应当把它称为公共服务行为即公务行为，因为它是为满足公众需要而组织和促进物质、文化、精神和道德发展的行为（注：参见［法］狄骥：《宪法论》，钱克新译，商务印书馆1962年版，“第2版序言”第9、483页）。
德国著名行政法学家福斯多夫则指出，行政行为的实质是对个人给予“生存照顾”。另一名德国行政法学家巴杜拉对福斯多夫的理论进行解释、分析和概括后指出，行政行为的唯一内涵就是“服务”。现代“行政法使行政与个人或团体产生了一种‘指导与服务性’的法律关系，来保障个人的福祉。依社会法治国（即社会本位的法治国家——本文作者注）的理念，行政必须提供满足个人生活所需的‘引导’及‘服务’行为”（注：［德］巴杜垃：《在自由法治国与社会法治国中的行政法》，陈新民译，载陈新民：《公法学札记》，台湾三民书局1993年版，第126、112、113页）我们认为，如果抛开上述论述的价值性认识不论，而仅仅从科学性认识上看，将服务作为行政行为的本质是正确的，是符合社会发展趋势的。服务主体运用服务权所作的行为，即对公共利益进行集合、维护和分配的行为，就是服务行为。
（二）服务观念与新思维
服务作为行政行为的新理念，并不是将这一理念输入原行政行为及其理念之中，而是行政行为及其理念的根本性和实质性嬗变。（注：［德］巴杜垃：《在自由法治国与社会法治国中的行政法》，陈新民译，载陈新民：《公法学札记》，台湾三民书局1993年版，第126、112、113页）这种变革，不仅为我们认识行政行为的主体、权力和效果等要素提供了新的思维方式和认识，也为我们实施行政行为提出了新的要求。
1.行政机关是服务机关。行政行为的实施者是行政机关。行政机关在本质上是公众的服务者。从理论上说，行政机关是全社会成员共同利益的代表者和各社会成员个人利益的维护者，与公众之间的利益关系是代表与被代表、公共利益与个人利益之间的关系。行政机关所代表的公共利益，不是供其本身或其工作人员享受的特殊利益，而是分配给公众来享受的利益，是用于保障个人利益的利益。公共利益的集合、维护和分配，是因为单个的社会成员无法或难以实现自己的这种利益。因此，社会成员需要这样的服务机关，行政机关只能是服务机关。对此，国内外学者已经从不同角度作过论证。从实定法规范上看，我国宪法典明文规定了行政机关的服务性质。《宪法》第27条规定：“一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务。”第22条规定：“国家发展为人民服务、为社会主义服务的文学艺术事业、新闻广播电视事业、出版发行事业、图书馆博物馆文化馆和其他文化事业，开展群众性的文化活动。”类似的实定法规范还有很多。这些规定的总精神就是，“人民委托行政机关管理国家行政事务，目的就是要使行政机关为自己服务”（注：应松年等：《行政法学理论基础问题初探》，《中国政法大学学报》1983年第2期），而不是为了实现进行发号施令。
2.行政权是服务职责。行政行为是运用行政权所作的行为。行政权实质上是对公共利益进行集合、维护和分配的权力。行政机关通过对公共利益的集合、维护和再分配，目的是为了保护个人利益，确保个人追求和实现自己利益的公平机会，实现社会成员实际占有利益的基本公平。因此，行政权是一种服务权。同时，这种公共服务是无法由他人替代的，这种服务权是不能抛弃和转让的，抛弃或转让将使公民难以充分享受公共服务，受转让者所作的服务就不再是公共服务。因此，行政权又是一种服务职责。这样，20世纪以来，公共服务观念代替了公共权力观念，公共权力不复是一种“发号施令”的权力，“这种公共权力绝对不能因它的起源而被认为合法，而只能因它依照法律规则所作的服务而被认为合法”（注：参见［法］狄骥：《宪法论》，钱克新译，商务印书馆1962年版，“第二版序言”第8页）。同时，行政权作为一种服务权，不同于19世纪的命令权，并不以相对人的服从为目的，而应以为相对人提供服务为目的；并不以强制为必要的、本质的属性，而必须体现相对人对服务的可接受性，更多地采用说服教育方法和私法上的服务形式。行政主体的服务往往是相对人乐于接受的，往往能得到相对人的积极合作即配合和参与。即使法律上赋予了行政权以强制性，只要服务能得到顺利实现或相对人愿意接受这种服务，行政主体在执法中也可以不运用这种行政权。总之，随着服务观念的确立，在现代国家里尽管“公权力仍然是公权力，而逐渐摆脱与特殊利益站在敌对立场之角色”（注：［德］福斯多夫：《当作服务主体之行政》，陈新民译，载陈新民：《公法学札记》，台湾三民书局1993年版，第66页），即摆脱了与人权相对立的角色。
3.行为效果是服务及利益。根据服务理念，行政行为的内容和效果都是服务及利益。其中，行政处罚行为是为了给公众提供一个良好的社会秩序，行政征收行为是为了给公众提供公共设施服务的需要，行政许可行为则是对资源和机会的一种分配，等等。行政机关通过行政行为给予相对人的利益，不再是一种恩赐，而是相对人受法律保护的权利。这就改变了将行政行为作为者命令，以相对人的服从为内容和目的的“警察行政法”观念。并且，现代社会也更愿意从行为效果上来认识行政权作用，认为行政权作用作为一种服务，既包括传统意义上的行政行为（公法上的单方意思表示即单方行政行为），也包括传统意义上不属于行政行为的行政契约（行政私法行为）、行政事实行为和行政指导行为。上述三种行为模式与传统的行政行为相比，有两个重要特点：一是强制性较弱，服务性较明显；二是并不具有拘束力和执行力，主要是设法取得公民、法人或其他组织的自觉合作，并且当事人在事后仍可予以。从法学上说，行政指导等手段即使不是法律手段，由于并没有强制规定公民等的权利义务，是允许由行政机关实施的，基于相对人的自愿并不构成违法。于是，传统意义上的行政行为即单方行政行为，在当代行政权作用体系中已丧失其绝对优势，行政权作用的范围得以不断拓宽。
但是在今天，尤其在我国，服务作为行政行为的新理念还有待人们的努力，也是当前行政法变革的两大内容之一。我们“有必要逐步给行政部门灌输一些新的精神，因为行政部门已表现出某种倾向。它们对历史抱残守缺，始终认为自己是一个实行统治的权力机关，它们对待国家的公民总有点像皇帝对待臣民的味道”（注：［法］勒内·达维：《英国法与法国法》，舒扬等译，西南政法学院法制史教研室1980年印，第109页）。
二、行政行为的过程性
以命令与服务为人文精神的古典行政法，将行政机关的行政行为视为者的最终决定。相对人最多只能得到这个最终决定的一个事后通知。但是，“合作是一个过程”（注：［美］庞德：《通过法律的社会控制法律的任务》，沈宗灵译，商务印书馆1984年版，第67页），以服务与合作、信任与沟通为人文精神的现代行政法，将行政行为看作一个过程，即从意思表示的发生和形成到作出和实现的时空运动过程。这意味着服务理念拓展了人们对行政行为的认识，将行政主体与相对人之间的权利义务关系回溯到该最终决定作出以前。
（一）过程是合作的前提
今天，行政法变革的另一内容，就是“公民们自身必须抛弃那种认为行政事务是公共官员权力范围的事，认为行政官员注定就是来为他们提供服务的，因而公民可以对行政事务不闻不问的陈旧观念”（注：［法］勒内·达维：《英国法与法国法》，舒扬等译，西南政法学院法制史教研室1980年印，第110页）。也就是说，相对人必须确立起对服务的合作观念，行政主体实现服务必须得到相对人的合作。包括配合和参与两个方面。配合主要是一种义务，具有消极性和被动性。参与则主要是一种权利，具有积极性和主动性，是合作的本质。相对人对服务行为的合作，不仅表现为对一个已作出的、最终的行政决定的配合，而且还表现为对形成和作出行政决定的参与。所谓参与权或“参政权系指人民参与国家意思之形成，并由此而取得对国家之请求权，此种请求权与积极之身份或地位即自由权不同，并非请求国家权力之不行使或排除国家权力之侵害，而是‘请求国家承认能为国家活动’之权利”（注：王和雄：《论行政不作为之权利保护》，台湾三民书局1994年版，第47页）。相对人参与意思表示，必须在该意思表示作出以前，服务与合作也只能在过程中得到实现，因而我们必须将行政行为作为一个过程来看待，而不应将行政行为仅仅当作一个最终决定。
相对人参与意思表示，对行政主体的意思表示起着两方面的作用：第一，行政主体有义务向相对人证明其意志的正确性。这就是说，行政主体对集合、维护和分配公共利益的意志，在作出之前应向相对人证明是公共利益与个人利益关系一致性的体现，是符合行政法规范规定的。第二，行政主体有义务听取相对人的意见。相对人对行政主体的证明有权进行反驳，对公共利益的集合、维护和分配提出自己的意见和愿望，要求行政主体采纳并对其原有意志进行修正，从而使行政意志体现相对人意志或使相对人意志吸收为行政意志。总之，相对人的参与，使行政主体与相对人的意志得以沟通和交流，可以将行政意志融化为相对人意志，也可以将相对人意志吸收到行政意志中，从而使行政法关系具有某种双方性，使相对人真正成为行政法关系的主体，使人权真正得到尊重。
（二）过程的法制化是信任的保障
服务与合作是行政法精神对双方主体在行为上的要求，相互信任是行政法精神对双方主体在实施行政法行为时的一种道德要求和观念支持。它与当代民商法上的诚实信用原则一样具有具体的内容，即行政法关系上的诚实义务、告知义务、合作义务和保密义务。
相互信任需要，并只能在行政过程中得以确立。行政过程的法制化即行政程序，是对已确立信任关系的一种保护。弗里德曼指出：“感到程序上的合法性最终导致实质上的赞同规则和我们所谓的信任。”（注：［美］弗里德曼：《法律制度》，李琼英等译，中国政法大学出版社1994年版，第134页）这也就是说，只有按法定程序所作的行政行为，双方主体、尤其是相对人才能对该行为所设定的权利义务表示信服。行政程序有利于培植行政法主体的信任意识。诚实信任本身只是一种抽象的道德观念。但是，行政程序这种意思表示规则使之具体化了，为行政法主体间的相互信任提供了现实的操作规则。只要行政主体按行政程序实施行政行为，只要相对人按行政程序参与实施行政行为，就可以切身体会自己得到对方信任的要求，就可以直接观察诚实信任的法律实践，就可以切身体会自己得到对方信任后的人格尊严。长此以往，必将有利于行政法主体养成相互信任，以诚相待的高尚品质和良好习惯。同时，行政程序为诚实信任提供了统一的客观标准。行政程序具有客观性和统一性。只要一方当事人严格按行政程序作意思表示，就足以说明自己的诚实和对对方当事人的充分信任，也就足以使对方当事人对自己表示充分信任。例如，听证的举行，足以说明行政主体对事实和法律的坦诚布公，对相对人诚实合作的充分信任。这就是说，一方面，行政程序为自己的意思具有诚实性提供了客观标准。行政法主体只要按这一标准作意思表示，自己的诚实信任就可以得到法律的有效承认和保护。另一方面，行政程序也为自己判断对方的意思表示是否具有诚实性提供了客观标准。如果对方主体违反了这种程序规则，就意味着对信任关系的破坏，就应承担相应的法律后果，从而保护自己的诚实信任。然而，行政程序作为一种意思表示规则，根本作用在于保证双方主体将作的实体上意思表示的诚实性。行政法主体履行程序上的诚实义务，根本目的是为了使自己的实体意思表示得到对方主体的信任。例如，行政主体只有遵守回避、顺序、听证等程序规则，才能表明自己所作实体意思表示的诚意。行政主体只有按一定程序信息、统计资料，该行政指导行为才能得到公众的信任，而不会被公众置之不理。同样，相对人在程序上的诚实合作，则可期望的实体利益、所提出的实体要求才能得到行政主体的信任和满足。如果一方主体不履行程序上的诚实义务，那么也意味着对实体上的意思表示缺乏足够的诚意，甚至可能构成对对方主体的欺诈。违反程序上诚实义务的一方，对此应承担相应的法律后果，以保护对方主体的诚实信任。由此可见，行政程序通过对程序上诚实义务的要求，对实体上的诚实义务的履行起到了保证作用，对实体上的信任关系起到了一种间接保护作用。
总之，现代行政法提倡信任和诚实，不只是为了说明行政行为作出及生效后双方主体的观念状态，更重要的是为了说明行政行为作出过程中双方主体所应持的价值观念，说明在行政行为作出前双方主体的权利义务关系。它要求行政主体和相对人双方意志的形成和表示，都必须符合公共利益与个人利益关系的一致性及行政法规范的规定，为此必须符合相应的规则和承担相应的义务。这种权利义务关系基本上是一种程序上的权利义务关系，要求行政主体在相对人的参与下严格按行政程序来作意思表示，要求行政行为程序化；是为了保证所作出的行政行为具有合法性，促进利益关系的一致性，增强行政行为的公正性、准确性、民主性和可接受性，建立双方间的相互信任，避免已作行政行为因不合法而导致的不断反复，提高行政效能。
（三）过程是沟通的机制
“在任何社会环境下，解决价值冲突的办法都只有寥寥几种。一种办法是通过地理上的隔绝，另外一种更主动的办法就是退出。弥合个别的或文化上的差异的第三种办法是通过对话，在这种情况下，价值冲突原则上能够表现出一种积极的征象，也就是说，能够成为增进交流和自我理解的手段。最后，价值冲突也可以通过使用武力或暴力来加以解决。在我们今日生活于其间的全球化社会里，这四个选择有两个已经急剧地减少了。”（注：转引自［美］华勒斯坦等：《开放社会科学》，刘锋译，三联书店1997年版，第75页）沟通是指存在的主体对他人永久地开放，主体与主体之间的交流、对话和讨论。存在主义哲学家雅斯培认为，“理智只有在讨论中才能得到明了”，“人与人之间的沟通是达到各种形式的真理之途径”（注：［德］雅斯培：《关于我的哲学》，载［美］W·考夫曼：《存在主义》，陈鼓应等译，商务印书馆1987年版，第150页）。
行政行为实施过程中的沟通就是这样一种协商机制。尽管现代社会以公共利益与个人利益关系的一致性、服务与合作、彼此信任为价值取向，但公共利益与个人利益之间的冲突并未消失，服务与合作中的地位障碍、地理障碍、语言障碍和心理障碍仍然存在，行政主体的愿望和意见与相对人的要求并不完全相同。在这种情况下，我们就不能通过斗争或强制来实现自己的愿望、意见和要求。也就是说，行政主体不能未经协商而任意强制相对人接受自己的意思表示，相对人不能用破坏社会秩序或非和平的方式来达到自己的要求。因此，彼此信任，从而达成最终的行政行为。这样的行政行为，可以避免相互间的事后误会和摩擦。
沟通又是现代社会消除冲突的一种平衡和补救机制。在行政法中，如果事前的沟通并未实现，冲突业已发生和存在，则只能通过事后的协商、对话和讨论来沟通行政主体与相对人之间的意见，消除双方主体之间的冲突和纠纷。只有通过沟通，才能实现服务与合作，才能建立相互信任。行政法主体不能通过隔绝和退出来回避冲突，也不能通过武力或暴力来解决冲突。回避并不能建立相互信任，暴力只能激化冲突，都不可能恢复公共利益与个人利益关系的一致性。对行政主体的违法行为也不能用强制制裁来解决。狄骥指出：“公法是国家法、统治者的法；因此人们就不能直接对自己行使强制。”（注：［法］狄骥：《宪法论》，钱克新译，商务印书馆1962年版，第504页）因此，当因行政行为违法而发生行政主体与相对人之间的冲突时，只能通过协商、对话来沟通，只能通过对行政行为违法性的消除和补救来恢复公共利益与个人利益关系的一致性。
总之，实现公共利益与个人利益关系的一致性，完成服务与合作必须进行事前和事后的沟通。行政主体与相对人之间的这种沟通，只能在行政过程中进行，必须通过相应的机制即行政程序来实现。这就意味着行政行为的过程性和程序性。
三、行政行为的从属法律性
（一）执法行为
在原苏联、东欧及我国法学上，人们习惯地把行政解释为管理，并将行政机关和行政权解释为“国家管理机关”和“国家管理权”。其实，从立法、行政和司法的角度上看，这是不准确的。管理与被管理，不过是命令与服从观念的翻版，也是导致“管理论”或“控权论”等陈旧或不正确观念的因素。我们认为，从行政法的服务与合作、信任与沟通的人文精神出发，行政机关和行政权是一种执法机关和执法权。从理论上说，近代分权学说的鼻祖洛克和孟德斯鸠，都是在执行法律的意义上来解释行政及行政机关和行政权的（注：参见［英］洛克：《政府论》（下册），叶启芳等译，商务印书馆1983年版，第94页；［法］孟德斯鸠：《论法的精神》，上册，张雁深译，商务印书馆1982年版，第155、157页）。马克思认为，行政就是执法（注：马克思曾经引用过黑格尔的一句话：“执行和实施国王的决定，一般说来就是贯彻和维护已经决定了的东西，即现行的法律、制度和公益设施等等，这和做决定这件事本身是不同的。这种使特殊从属于普遍的事务由行政权来执行。”马克思认为，这是“关于行政权的一般说明”。马克思：《黑格尔法哲学批判》，载《马克思恩格斯全集》第1卷，人民出版社1965年版，第294—295页）。可以说，“经典作家，特别是B.N.列宁使用的是‘行政’‘国家行政活动’‘行政机关’的表述法，而没有使用‘国家管理’‘管理机关’或‘国家管理机关’这些词（注：［保］斯泰诺夫等：《行政法学的基本概念》，姜明安译，载《行政法研究资料》，下册，中国政法大学出版社1985年版，第636页）。
从实定法上说，行政机关和行政权同样是执法机关和执法权。我国《宪法》第85、105条明文规定，我国国家行政机关是各级国家权力机关的“执行机关”。执行机关，就是执行国家权力机关的法律、法规和决议的国家机关，也就是执法机关。行政机关的任务，就是主动、持续地去执行法律规范，调整各种利益关系，实现立法的意图或法律规范的目的。从上述观念出发，行政行为就是执法行为，是一种通过执行法律为公众提供服务的行为。
（二）服从法律
行政行为尽管被解释为服务行为，行政主体可以以单方行政行为来为相对人提供各种服务，但行政行为作为一种执法行为就必须受法律的约束。这是因为，行政机关的行政权源于法律。克拉勃指出：根据近代国家观念，“必须承认法律——制定的法律——不但是公民的权利和义务的来源，而且是所谓者的权利或政府的一切构成权的基础”，“它不承认法律权力以外的其他权力，并且对于自以为是的者不留余地——行政法和私法间在原则上没有区别”（注：［荷］克拉勃：《近代国家观念》，王检译，商务印书馆1957年版，第25、90、79页）。既然如此，行政权的运用，行政行为的实施就必须服从法律，受法律的约束。“者从前的职务应该看作公务行政的一部分，这种公务行政的各方面，只有根据法律和普通法或者某种特别法才能够处理。”（注：［荷］克拉勃：《近代国家观念》，王检译，商务印书馆1957年版，第25、90、79页）狄骥认为，如果没有法律依据，则“我认为国家这种公共权力之所以绝对能把它的意志强加于人，是因为这种意志具有高于人民的性质的这种概念是想象的，丝毫没有根据的，而且这种所谓国家既不能以神权来说明，也不能用人民的意志来解释，因为前者是一种超自然的信仰，后者则是毫无根据，未经证明、也不可能的假设”（注：［法］狄骥：《宪法论》，钱克新译，商务印书馆1962年版，“第二版序言”第8页）。
当然，19世纪的法治学说也产生了依法行政的观念。但是，这种法治学说却保留着法外的行政权，认为行政权和立法权、司法权都来源于具有抽象人格主体的国家。（注：参见［日］村杉敏正：《论行政处分之公定力》，载城仲模：《行政法之基础理论》，台湾三民书局1988年版，第175页以下。）“结果，者可以不受法律节制，用任何手段，甚至用限制公民自由的方法，培养公共的利益”。“这种观念给政治学说带来了一种极度的混乱，因为现在有两种权力——法律和者——互相冲突。倘使我们保持整个观念，换句话说，法以外的权力来源的观念，那么就无法解释者的服从法律了。倘使人们承认法律是权力的原始来源，那么便不许保持观念。”（注：［荷］克拉勃：《近代国家观念》，王检译，商务印书馆1957年版，第91页）
行政行为的从属法律性，仅仅意味着行政行为从属于法律的应然性，而并不意味着其实然性，与行政行为的界定无关。也就是说，行政行为的从属法律性，并不意味着行政行为必然合法，也并不意味着只有合法的行为才是行政行为。理论上曾有过、现在又有以合法性来界定行政行为的主张（注：姜明安：《行政法与行政诉讼》，中国卓越出版公司1990年版，第236页；刘勉义：《论行政行为与行政机关事实行为的界分》，载刘莘等主编：《中国行政法学新理论》，中国方正出版社1997年版，第118页），这是我们不能同意的，也是与《行政复议条例》《行政诉讼法》和《国家赔偿法》等实定法的规定不一致的。
（三）实质法治
行政权对法律的从属性，说明行政主体的执法服务是一种“依照法律规则所作的服务”（注：［法］狄骥：《宪法论》，钱克新译，商务印书馆1962年版，“第二版序言”第8页），即依法行政。然而，服务理念导致了依法行政从形式法治到实质法治的变化。在19世纪，依法行政是以立法权、司法权与行政权的对抗，以牺牲效率为代价来实现的。在当代，依法行政则将在立法和司法的支持下及相对人的合作下得以实现。20世纪以来，尤其是第二次世界大战以来，各国纷纷抛弃了行政主体的一举一动都是有法律依据的形式法治理论，而奉行实质法治理论。实质法治理论认为，只要行政机关实质上为相对人提供了服务，服务形式或程序上的不足，即行政行为在形式或程序上的某些瑕疵，并不需要予以撤销，而可予以补正或转换，以避免因同一反复而形成的不合理和效率低下。（注：［日］室井力主编：《日本现代行政法》，吴徽译，中国政法大学出版社1995年版，第109—110页；林纪东：《行政法》，台湾省三民书局1988年版，第49、51、331页；［英］丹宁：《法律的训诫》，杨百揆等译，群众出版社1985年版，第9页以下；［德］格奥尔格·诺尔特：《德国和欧洲行政法的一般原则》，于安译，载《行政法学研究》1994年第4期）这一实质理论已经得到各国立法的确认（注：参见《联邦德国行政程序法》第42、45、46、47条；《西班牙行政程序法》第53条；《意大利行政程序法草案》第51、52条；澳门地区《行政程序法典》第118条；我国《行政复议条例》第42条第2项）。我们认为，在我们这个法治程度、法治素质还不够高的大国里，要求行政机关有较高的服务效率，就更应坚持实质行政法治，相对人对此应该予以合作。遗憾的是，我们现在的立法和理论并没有走出形式法治的误区。当然，实质法治并不意味容忍行政行为在程序和形式上的违法。相反，强调行政行为的程序和形式正是当代行政法所取得的最重要的成就。实质法治只是寻找到了既能弥补行政行为在程序上和形式上的违法性，又能保障行政效率的结合点。
实质法治理念的确立，为行政法对行政行为的规范提供了新形式。田中二郎教授在《依法行政之原理》中对依法行政的含义进行了分析，指出：“（1）最初谓一切行政行为，均须依据法律，始合于依法行政之本义。（2）其后谓仅系侵害人民权利，或使人民负担义务之行为，必须有法律之根据，其余行为，可听由行政机关自由决定，其解释已较前为广泛。（3）迨于最近，学者谓依法行政一词，仅有消极之界限，即指在不违反法律范围内，允许行政机关自由决定而言，非谓行政机关一举一动，均须有法律根据之意，其解释与前更不相同。”（注：林纪东：《行政法》，台湾三民书局1988年版，第49页）也就是说，最初行政法对行政行为的规范同对相对人行为的规范是不同的。相对人的行为只要不违反行政法规范的规定就视为合法，但行政行为只有在具有明确的法律根据时才能被认定为合法。当代行政法对行政行为和相对人行为则采取了相同的规范形式，即不论相对人行为还是行政行为，只要不违反行政法规范的规定都应视为合法。这是与行政行为的服务理念相适应的。
四、行政行为的无偿性
（一）无偿服务
尽管行政行为是一种服务行为，但却又是一种执法行为。因此，“在公共机关和私人机关的社会服务间有一种重大差异”（注：［荷］克拉勃：《近代国家观念》，王检译，商务印书馆1957年版，第79页），即行政行为是一种无偿的服务行为。当代美国学者指出：“由于政府计划的目标是为公众需要服务，并非是在赚钱的意义上盈利，甚至像美国邮政服务局等政府企业单位也不能严格地按企业方式经营。正如弗里施莱和罗斯指出的那样，国家政策要求‘所有美国公民……无论他们住在何处，都应享受同样水平和质量的政府服务。这即是说，每一个人都应靠近一个邮局——和靠近其他政府公用设施一样——无论他是生活在衣阿华州的温特塞特农区，还是生活在马里兰州的切维·蔡斯市郊。为了给这一政策注入生命力，邮政服务局必须在其不盈利的地区保持服务。有的人主张，它们实际上必须沿着美国每一个十字路口开办邮局。’虽然这种政策要增加成本，但是要保证提供服务。而私人公司在需要增加较多成本时通常不会提供这种服务。”（注：［美］菲利克斯·A·尼格罗等：《公共行政学简明教程》，郭晓来等译，中共中央党校出版社1997年版，第11页。）这是因为，在私法上权利义务是可以分离的，服务是以等价、有偿为原则的。但是，在行政法上行政主体的权利义务却是难以分离的，行政主体的权利往往又是一种职责或义务。行政行为作为法律在特定利益关系中的具体和最后的体现，是行政主体履行职责或义务的结果。义务的履行是无偿的，是不能索取报酬的，不能以等价、有偿为原则。
（二）无偿性的具体表现
行政行为实质上表现为行政主体对公共利益的集合、维护和分配。
行政主体对公共利益的集合，主要表现为对不属于社会成员的利益确认为公共利益和行政征收两类。前者如将文物、尚未为个人所合法占有的山川、土地以及无主财产宣布为公共利益。显然，将不属于社会成员的利益确认为公共利益是无偿的。至于行政征收，又表现为税收、劳役和财物的征收。其中，税收和劳役的征收往往具有普遍性，是实现社会公正的一种途径，一般都是无偿的。财物的征收往往是针对具体事件中的个别社会成员的，并非针对普遍的社会成员，一般应给予补偿。这是因为，公共负担必须平等。特定相对人的财物为行政主体所征收，被集合为公共利益，承担了其他社会成员所没有承担的义务，得不到补偿就不足以在与其他社会成员间保持平等。但是，被征收人本身也是公共利益的受惠者，征收补偿并不以等价即全额补偿为原则，而应以公平补偿为原则（注：参见陈新民：《宪法基本权利之基本理论》，上册，台湾三民书局1992年版，第407页以下）。总之，我们可以这么说，公共利益的集合原则上是无偿的。
个人利益之所以要集合为公共利益，公众的共同利益之所以要由行政主体来代表及维护，并不是为了使某些人多占利益，更不是为了供行政主体及其工作人员享受。事实上，行政主体作为一种拟制的人格主体，并不能消费利益。法律上，行政工作人员被禁止占用公共利益。公共利益的集合和维护，完全是为了进行再分配，使公众对利益的占有大体上趋于公平，即实现社会公正（注：参见拙作：《公共利益与个人利益的辩证关系》，《上海社会科学院学术季刊》1997年第1期）。
[关键词]流行文化；大学生；影响
[中图分类号]G641 [文献标识码]A [文章编号]1671-5918（2016）03-0045-02
doi：10.3969/j.issn.1671-5918.2016.03.020 [本刊网址]http：∥
近年来，伴随着经济的全球化的进程及现代传播技术的广泛应用，文化的内容和形式更加多样化，世界范围的文化多元化已然形成。在多元的文化中，流行文化的发展势头十分迅猛。流行文化以其内容的趣味性、娱乐性，形式的新颖性、灵活性，传播速度的迅捷性，从开始的崭露头角到如今的发展壮大，对人们的思想和生活方式产生了较大的影响。流行文化作为一段时期内盛行的文化现象，它的兴起、高潮和衰落都与大学生群体密不可分。尽管流行文化的行为主体覆盖了社会的各个层面的不同群体，但其在大学生这个群体蔓延的速度和广度却最为快捷和深远，大学生是流行文化主要的接受群体、传播群体和消费群体。
一、调查的目的、形式及主要内容
为了更加准确地了解大学生对流行文化的态度及流行文化对当代大学生的影响，进而采取有效的改进措施消除不利影响，引导大学生更加理性、正确地看待流行文化，促进大学生全面健康发展提出思考和建议。
此次调查以调查问卷形式为主，一对一访谈、座谈会、网上调查为辅，主要针对几个方面开展了调研：（1）流行文化的主要内容，主要了解大学生眼中流行文化的范畴；（2）流行文化的主要传播途径，主要了解大学生接受和传播流行文化的主要媒介是什么，从而加强对该途径的管理；（3）流行文化对大学生物质生活的影响，主要是掌握流行文化对大学生物质生活影响的主要方面，引导学生在物质文化生活中正确地对待流行文化；（4）流行文化对大学生个体行为的影响，主要了解流行文化主要对学生的个体行为产生哪些影响及成因；（5）是否认同流行文化为主流文化，主要了解大学生能否很明确地界定出流行文化和主流文化的界限。课题组对三所本科院校开展问卷调查工作，共发放调查问卷300份，其中，文科类学生（79.3%）理科类学生（20.7%），调查问卷涵盖了大一至大四年级的学生，女学生比例为70%，男学生比例为30%，回收有效问卷280份，有效率占93.3%。
二、调查的结果及分析
通过调查分析发现，流行文化对当代大学生的影响是巨大的，它已成为大学生不可缺少的一部分，严重影响着大学生行为方式、价值取向、消费观念、理想追求。
（一）流行文化的主要内容
在“你认为流行文化的主要内容有哪些”的调查中，有96%的学生认为流行文化包括了流行歌曲、流行影视剧、流行娱乐节目；72%的学生认为流行文化包括了流行服饰；15%的学生认为流行文化包括流行饮食；92%的学生认为流行文化包括了网络购物、微信、微博、QQ等网络文化产品。可见，大学生对流行文化的内容范围主要界定在娱乐和休闲方面，大量充满娱乐色彩的流行歌曲、影视作品及娱乐节目以其表现形式的多样性、丰富的视听信息和生动直白的感官享受吸引着思维活跃、追逐时尚的当代大学生。《小时代》、《来自星星的你》等影视作品被大学生所追捧和喜爱；《奔跑吧兄弟》、《爸爸去哪儿》等娱乐节目也成为大学生度过闲暇时光的不错选择；刷微信、微博、聊QQ、网络购物更是大学生课余生活的重要内容，而那些文化内涵深厚、教育意义深远的影视作品、红色歌曲却少人问津。
（二）流行文化的主要传播途径
在“流行文化主要传播途径”的调查中，互联网无疑成为了流行文化传播的主要途径。当前，由于家庭、校园网络的全面覆盖，网络已成为大学生学习、生活、娱乐、交友、购物的主要媒介。大学生在接受、传播流行文化时，大多不会选择传统的报纸、杂志、广播、电视等方式，而热衷于通过互联网这种便捷、快速的互动平台来了解外界动态，掌握文化信息，增加相互交流。越来越多的大学生对网络产生依赖，他们认为网络本身就可以完成“文化”流行的全过程，很多学生因为有了网络而“宅”在学校或者家里。例如，看电影、电视节目可以通过优酷、土豆等视频软件进行播放，购买商品也可以实现足不出户却送货上门；交流可通过人人网、博客、BBS、QQ、手机、微信等互动平台实现互动交流，网络突破了地域和时间的限制，成为大学生获取文化来源的重要载体。
（三）流行文化对大学生物质生活的影响
在“流行文化的哪些方面对大学生物质生活产生较大影响”的调查中，流行服饰、流行语言、流行歌曲、流行影视、流行饮食等物质产品对大学生产生较大影响。作为展示自身气质形象的重要视觉形象载体，流行服饰对大学生有强烈的吸引力。大学生在穿衣打扮上突现个性并力求多变，不论是衣着、发型、妆容都追求流行。从铅笔裤、热裤到带洞的牛仔裤，从板寸、短碎发或者卷曲的长发，从“小萝莉”到“御姐”的妆容无一不体现出大学生性格张扬、崇尚与众不同的特点。
流行用语是大学生在校园口语交际中广泛使用的话语形式，流行文化对大学生流行用语的影响主要体现在三个方面：第一，网络流行语。“HOLD住”（把持住）、“OUT”（过时了）、“顶”（支持）、“亲”、“赞”、“给力”等网络用语深受大学生的推崇和喜爱；第二，影视流行语。一些热播的影视剧的台词也成为了时下大学生的常用语。《甄嫘传》中的“小主”、“本宫”、“极好的”，《天下无贼》中的“人心散了，队伍越来越不好带了”等影视剧台词也被大学生争相效仿。第三，日常流行语。大学生结合自己的学习和生活实际创新了语言的使用方法。“郁闷”常用来形容大学生烦躁的心理状态，“特困生”专指上课爱睡觉的学生，大学生通过简化、省略的语言，展现他们一定时期的生活和行为习惯。
（四）流行文化对大学生个体行为的影响
在“流行文化对大学生个体行为有哪些影响”的调查中，大学生的消费观念、交际方式、婚恋方式受到流行文化较大的影响。很多大学生把拥有一部IPHONE6，成为一名忠实的“果粉”看做是追求新潮的代名词，把通过微信朋友圈晒自己的各类奢侈品作为向朋友们炫耀的资本，大学生消费观念已从传统的“经济、实惠、实用”转向美观、新潮、炫耀、个性。大学生的恋爱也从我们熟知的“一见钟情”、“日久生情”转变到“网恋”，结婚方式从传统的“具有良好的感情基础上谈婚嫁”转变到闪恋闪婚的速食婚恋。交友方面，传统的面对面交流更多地被微信、QQ所取代，网络的便捷把实际的人际交往虚拟化，这不仅局限了交际方式，更弱化了人际交往能力。
（五）流行文化是否为主流文化
在“你是否认同流行文化为主流文化”的调查中，88%的学生认为流行文化不能够替代主流文化，社会的主流文化应该是对全社会价值观、道德观都具有引领作用，体现正量的文化。
三、流行文化对当代大学生的影响现状分析
流行文化对于好奇心强、求知欲盛但社会阅历不足的大学生有着较大的吸引力，大学生在享受着流行文化带给他的愉悦的感官享受的同时，也被其消极因素影响着。
（一）影响了大学生健康的生活方式
流行文化能够丰富大学生的课余生活，但其娱乐性很容易使学生沉湎其中。网络游戏是流行文化的一个体现形式，大学生沉溺于网络游戏的例子屡见不鲜，网络游戏使学生的学习成绩下降，使其人际关系恶化，同时，网络游戏的暴力、色情的内容也使学生的心灵受到侵蚀。另外，网络购物的普及使大学生养成不良的消费习惯，并可能诱发一些经济犯罪。此外，学生3G手机的普及，使得很多学生因为大量使用微信、QQ聊天不能集中精神上课而荒废学业。
（二）流行文化对大学生的消费观产生了影响
流行文化的一个显著特性就是其商业性，流行文化通过商业性的传播进入到大学生视野。品种繁多的流行文化产品让更多的大学生对它趋之若鹜。苹果、三星手机，香奈儿、GUG-GI、LV频繁地走人大学生的日常生活和谈论话题中，大品牌、高品位已成为学生追求新潮、彰显个性的时尚阵地，豪华、浪漫、炫耀等虚幻、虚荣的行为却成为大学生津津乐道的“潮流”，大学生对名牌的追求，对物质的极大渴望，对及时享乐的渴求，正一点点蚕食着学生的心灵，使他们离中国传统美德装渐行渐远，这些蔓延着拜金主义和享乐主义倾向的庸俗消费观不仅会给学生的家庭带来沉重的经济负担，还扭曲了他们原有的正确消费观，使他们偏离正常的学习状态。
（三）流行文化对大学生的道德观产生了影响
流行文化注重娱乐性，强调感官享受。为了实现其娱乐性功效，流行文化往往会迎合人性的某些弱点和阴暗面，这在一定程度上造成了人社会道德感的缺失。大量的文学作品、影视作品中“拜金女”的角色，婚恋中的“婚外恋”、“多角恋”、“虐心恋”的婚恋模式，都对大学生思想道德观念和行为方式产生负面影响，使他们的善恶观逐渐淡化，使大学生走上道德歧途。
传统的高等教育中所推行的管理体制是分级管理，即分为两级，但以省级统筹管理为主。这就导致了地方和中央相结合现象的出现以及发展。在传统的教育体制模式下，各级教育部门也开展了许多的法制建设工作，但即便如此，高等教育体制管理中始终还缺少统一协调的管理机制，这样会导致管理体制的混乱。另外，高校在管理过程中，还会出现认识法律不足等现象，很多违纪违规现象应然而生，极易导致依法管理无法在高校管理中实现。行政管理在高等学校中涉及事务管理的诸多方面，这对整个学校在建设以及运营中都发挥着积极的作用。比如，校方在办学条件和办学设施方面的建设，校方在经费方面的投入，以及校方领导的提拔与选任，或者老师的相关资格认证等，都涉及到行政管理方面的内容。由此看来，它在高校建设中发挥着非常重要的、不可或缺的作用。所以加强和提高依法行政方面的建设显得尤其重要。然而要落实依法行政机制，各级教育部门应遵循教育方面的相关法律，逐渐改善原有的管理方法或方式，对高校实施管理，全面有效的做好高校在建设和管理中的各项工作。高校应依照相关机制来开展各项管理工作，在管理中还要切实做好监督办学的工作。而作为行政部门，还应规范及健全相关的申诉渠道，保障高校活动具备良好的法制环境。
二、加强依法行政管理措施
依法行政在高等教育建设中是一项非常繁琐的工作，在高校整个管理过程中占有非常重要的地位。所以，在教学组织中，依照相关流程和规定，科学合理、积极有效的开展工作特别重要。而在管理组织过程中，务必重视法治这个大问题。
（一）逐步建立、健全高校领导和管理体制
要实现行政管理的法制化，做到管理有法可依，必须要在教学管理机制、办学方向以及学校相关发展规划过程中实施统一协调的法治领导。遵循和依照相关法治标准和规范开展高校的各项工作。
（二）依法制定学校的各项规章制度高校在制定规章制度时，必须要严格依照教育方面或者其他相关的法律规范，针对教学管理中一些重大的或者最基本的问题，作出全面有效的规定。因此，高校要严格依法制定相关规章制度，用以规范学校的各项行为。与此同时，应逐步对学校和行政部门之间的法律关系进行界定，进一步明确学校同举办者二者之间的相关权利义务关系，以及高校所处的地位与发挥的作用。由此以来，才能依法对高校行政建设正常的开展工作。除此之外，学校也应遵循国家的相关法律法规，切实保障学校各项规章制度能有法可依、有章可循。
（三）依法进行民主建设，完善和加强民主监督
依法行政必须透明化和公开化，这是确保其能真正落实的前提和基础。在高校管理过程中，依法行政要求学校务必把各方面事务公开，以努力实现公正及透明。只有这样，在高校的日常行政管理工作中，才能确保大家能真正的参与进来，实现共同管理及监督。
（四）加强和提高法治意识
在当前市场环境和经济的影响下，人们法律意识在逐步加强，依法行政就变得格外的重要。要实现依法行政，首要的一点就是加大法律宣传教育的力度，与此同时还应注重执法队伍的全面建设工作。对相关行政人员来说，在当前法治社会的大环境中，人民群众可以对行政人员在工作中的违法违纪等行为进行批评和抵制，同时还可以利用法律来维护自身的相关合法权益，以此来纠正相关违法违纪等行政行为。领导干部只有不断的增强自身的法律意识，提升法治理念，才能带领人民群众切实地实现依法治国和依法行政的方略。在当前新形势下，必须建立一支法律素质高的领导队伍，才能实现依法行政。
三、结语
关键词：思想政治教育；文化研究；理论综述
思想政治教育文化是思想政治教育理论和实践研究中无法回避的重要研究内容,对近年来有关思想政治教育文化研究进行及时整理,避免思想政治教育与文化的简单叠加,克服该问题研究过程及内容的感性化倾向,是相当有必要的。其实自0世纪80年代思想政治教育研究起步以来，思想政治教育文化问题研究已经被越来越多的学者所关注和探讨。通过中国期刊全文数据库的粗略统计,从989年始,思想政治教育学科领域中直接指涉文化问题研究的论文有300多篇,专著、博士论文4部,有0多部专著进行了专节研究,这凸显出这一研究问题的现实价值。但是,面对思想政治教育文化问题的研究热潮,我们更需要热问题冷思考,一方面,要构建思想政治教育文化问题研究的内涵和逻辑结构,另一方面,要对其研究的重点和盲点进行反思,这对于推动这一研究的系统化、科学化具有重要意义。
一、思想政治教育文化研究的总体审视
关于思想政治教育文化问题的研究由来已久，有的学者从文化底蕴探讨思想政治教育，认为思想政治教育的发展，根植于中华民族优秀文化沃壤之中，并从传统文化与现代文化的相互激荡中获得发展的文化动力。有的学者从文化环境的角度去探讨思想政治教育，认为思想政治教育文化环境就是指围绕并影响思想政治教育和人的思想的文化要素的总和。进而对其进行了系统分析，研究思想政治教育文化环境的结构、特征、功能和运行等。有的学者将思想政治教育放入整个文化系统进行思考，努力从文化建设与发展的大背景观察思想政治教育。有的学者是从文化整合功能视野去研究思想政治教育，认为发挥文化整合功能是思想政治教育的历史使命，也是促使社会文化体系关系和谐、增强和提升社会自身有序性的重要手段和途径。并进而讨论了我国思想政治教育文化整合功能的路径选择。有的学者认为思想政治教育的文化功能体系是一个由众多衍生功能组成的复杂结构,精神文化功能是核心功能,物质文化是作用对象、外显、载体和基础,是思想政治教育引领精神文化,发挥文化建设功能的外显和结果,是思想政治教育作用的物质平台。有的学者认为思想政治教育文化引领功能就是指思想政治教育主体及其活动对一定时期、一定社会的文化的建构、塑造和导引的作用、影响、能力及其结果[7]。有的学者甚至提炼出思想政治教育文化力的概念，认为所谓的思想政治教育文化力,是指思想政治教育作为一种文化品类所具有及发挥的作用力,是思想政治教育立足于人的本质与整体,在教育者与受教育者之间双向互动过程中所表现出来的主观能动之力;它是教育者借助人性通悟而启发受教育者对生活意义追问与反思所形成的精神生产之力;它是思想政治教育整合文化场力对人们的影响而激发出来的意志创造之力[8]。还有的学者从社会主义和谐文化[9]、高校网络文化视野[0]等角度去探讨思想政治教育。
从以上论述中，我们可以看出上述观点有一个共同的特点：即把思想政治教育与文化看做是两个相对独立但内容有所交叉的系统，进而讨论思想政治教育与文化二者之间的关系，表现为或从思想政治教育学科的特定场景中去看文化，或从大文化的特定场景中去讨论思想政治教育的具体理论内容。这就忽视和遮蔽了思想政治教育文化自身的内涵和逻辑结构。而本文则试图构建思想政治教育文化本身的逻辑内容。
二、思想政治教育文化研究的领域
思想政治教育文化问题研究的领域旨在回答研究对象及其研究范围是什么。它是以思想政治教育文化概念为核心构成的一组概念体系,具有思想政治教育学的学科性和专属性。要想了解思想政治教育文化，首先必须先了解文化的内涵。我国学者占主导地位的观念是将文化视为人类活动的结果和产物。我国学界的“文化”概念大致可以分为三类：广义的文化观将文化定义为人类创造的物质财富和精神财富的总和；中义的文化观是将文化定义为精神财富；狭义的文化观将文化定义为意识形态。在这里，我只认为最可取的是广义的文化观。广义的文化相对于“自然”而言，“文化”即“人化”，是人活动的成果及其活动的模式。在研究思想政治教育文化的具体内容时，许多学者往往从某一种具体的文化形态进入这一领域,并研究其功能、特征及其与思想政治教育的关系,如思想政治教育与校园文化、网络文化、文化安全的关系等。但如果仅仅局限于这种宏观和表层的研究,将使思想政治教育文化的研究形式化和感性化,因此,需要从微观上对思想政治教育文化问题研究进行理论建构。
所谓的思想政治教育文化是指：人类思想政治教育实践中创造的文化，包括思想政治教育的规范、原则、思想政治教育意识、思想政治教育的组织和实施、思想政治教育运作的过程和方式、思想政治教育的教学和研究。思想政治教育文化有其自身的逻辑结构，主要包括三个层次：（）思想政治教育具体内容的有形客观存在，其表现为看得见的思想政治教育的规则、原则以及技术层次等。这是思想政治教育文化中最表象的、为人感知的层次。这个层次即通常所讲的“思想政治教育”。这第一个层次包括了思想政治教育的总体精神或价值以及这种精神内涵得以表达的方式——思想政治教育的形式以及过程。（）思想政治意识或者观念形态的思想政治教育文化。这第二个层次是第一个层次的萌芽及其观念化。它承担着双重的任务：一是将社会总体文化精神转换成思想政治教育文化的一个部分——思想政治教育意识，同时思想政治教育意识又表现客观形态的思想政治教育文化，使客观文化发挥社会功能，即它承担着思想政治教育文化体系中输入和输出的双重功能。（3）运转中的思想政治教育，或者叫做思想政治教育的手、脚、牙齿及其活动方式，包括思想政治教育的组织、实施、运转方式。这个层次包括思想政治教育在社会中生存的方式以及思想政治教育对社会调整的方式。
三、思想政治教育文化的特点与功能
对思想政治教育文化的特点与功能的理解和把握，可以更好地理解思想政治教育文化的具体内容，推动本学科领域理论体系的完善。
思想政治教育文化具有差异性和流变性。不同个体和社会群体对思想政治教育的认识和评价存在很大的差异，但是这种差异并非完全对立，而是异中有同。同样，思想政治教育文化的流变性也不是毫无连续性的变动着的，而是动中有静，变中有不变，表现为文化发展的连续性。思想政治教育文化与其他文化是相互渗透和影响的。道德观念与思想政治教育文化也是不可分割的，道德观极大地影响了思想政治教育观念。
思想政治教育文化具有三大功能：认识功能、创造功能和践行功能。
思想政治教育的认识功能指思想政治教育意识认识、了解、评价思想政治教育的功能。人们认识思想政治教育不是简单的表象的过程，而是能动地反映思想政治教育的过程。这个过程是以原有的思想政治教育知识为前提的，人们只能在一定的思想政治教育知识结构中才能了解思想政治教育“是什么”。
思想政治教育的创造功能是指思想政治教育意识创制、完善、改变思想政治教育规范体系等的功能。创造功能主要表现为两个方面：一是将社会需要转化成思想政治教育本身的需要，并设计、选择合理的思想政治教育调整方式，而后在社会实践中创制新的规范或者改变旧有的规范，从而达到更新思想政治教育体系的目的；二是思想政治教育的研究学者们在思想政治教育理论的研究过程中，可以提出新的调整方法和方案，或者是吸收外域先进的思想政治教育理论的精华并内化到现有的理论中去，从而达到本学科理论体系的再创新。
思想政治教育的践行功能是指思想政治教育意识指导人们实践思想政治教育内容并推动其实现的功能。当人们选择某项与思想政治教育有关的行为的具体行为方式时，有关思想政治教育知识及其评价便会参与决策的过程；当人们选择某项目标时，思想政治教育意识便会做出相应的评价，从而决定取舍。
思想政治教育文化问题研究作为思想政治教育发展的现代视角之一,是理论命题和实践命题的统一。学界之所以对思想政治教育文化进行了深入的探讨，是希望思想政治教育文化能够更好地指导思想政治教育理论研究和实践，更好地利用科学的方法来达到思想政治教育的目的。而这需要对思想政治教育文化内容及其逻辑结构的微观把握，它需要在借鉴其他相关学科的基础上,用思想政治教育的研究范式进行理论建构和实践探索。唯有如此,才能凸显思想政治教育文化问题研究的学科属性和独特性。
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关键词 思想政治教育转型 哈贝马斯 交往理论 转型
中图分类号：G641 文献标识码：A
随着改革开放的深入推进，现代信息技术的飞速进步，人与人之间的交往作为一个时代性的课题开始被大家重视。交往是人存在的基本方式，人生活在社会中，就不可避免地要与其他人发生各种联系。传统的思想政治教育模式是以单向灌输、说教形式为主，往往不太注重受教育者的主体意识，存在教育主体序差，教育者有着话语的主动权，长期占领信息优势。但是，信息不对称的时代已经过去，信息克服了地域、时间的限制，人们之间的信息交流呈几何倍地增长，受教育者的主体意识凸显。顺应时势，“交往理论”就成为思想政治教育转型研究的一个值得注意的新视角。
1 哈贝马斯“交往理论”及其含义
在现代西方哲学中，交往问题也是大家热衷讨论的话题。在近代哲学中，人们侧重于主客体关系研究，发展了主体性理论。在现代哲学中，人们注重研究主体与主体之间的关系，构建了主体间理论，也可以说是主体之间交往的理论。所以交往理论可以说是哲学由近代转向现代的重要标志之一。
哈贝马斯对交往理论有着深入的探讨，他的交往理论是以人的社会性为基础，以语言为媒介来进一步探讨交往的行为与方式。哈贝马斯对交往理论是这样下定义的，他认为“把以符号为媒介的相互作用理解为交往活动，相互作用是按照必须遵守的规范进行的，而必须遵守的规范规定着相互的行为期待，并且必须得到至少是两个行为主体人的理解和承认。”①换言之，交往就是以语言符号为媒介，达到理解的目的，最后变为双方在交往过程中共享这些成果，促进共同发展。他把达到理解为目的的交往活动看作最基本、最重要的活动，而理解的最终目的是达到共识。“沟通（理解）是具有言语和行为能力的主体相互之间取得一致的过程。”②
在哈贝马斯有关“交往”的概念里，“交往”的主体是两个或两个以上的行为者，“交往”的媒介是语言，交流彼此的想法和理解，达到相互理解和协调一致，最后以社会认可的行为规范作为自己的行为准则。哈贝马斯从社会学角度把社会行为划分为四种模式，目的论的行为模式，规范调节的行为模式，戏剧行为模式，交往行为模式。前三种模式要么是主体对客体只用语言的单向灌输行为，要么是社会成员之间只用语言媒介向他人自我演示，他人只能当被动的受众。这三种行为模式用片面的语言不可能建立起真正平等互动的关系，最后达到相互理解和合作。只有交往行为模式，它关注主体之间的互动理解，关注客体的主动性、创新性、选择性。③
2 哈贝马斯“交往理论”对新型思想政治教育模式构建的启示
思想政治教育是一种实践活动。实践活动是在人与人之间的交往、互动中完成的，是一种人际交往关系。随着人的主体意识的发展和当代信息技术迅猛发展，传统的思想政治教育模式中教育者和受教育者之间的序差关系受到了强大的冲击，强烈被要求改变。以单向灌输为主要特征的传统思想政治教育模式受到严重的挑战。而哈贝马斯“交往理论”给新型思想政治教育模式的构建提供了以下优异的启示。
2.1 “交往理论”提示我们：思想政治教育方法应从“单向”转向“互动”
如上文所述，哈贝马斯“交往理论”强调行为者都是平等的关系，在一个实践活动中，有两个或两个以上的主体，通过语言平等互动地交流思想，进而形成社会统一的规范，而不是强制性的灌输，完全忽视对象的感受。
长期以来由于受计划经济的影响，传统的思想政治教育也带上了计划指令的色彩，加之信息社会化水平不高，社会地位不平等，教育者拥有预先获得教育信息的特权，具有信息的话语权和解释权，因而受教育者处于服从和被动的地位。教育者往往采用单向灌输的方法向受教育者灌输社会所要求的思想道德观念和价值观，完全忽视受教育者的个人主观能动性。也就是说在思想政治教育实践中，过分强调了教育者的主体地位，而忽略了受教育者的主体意识和选择权利。这就在教育者和受教育者之间形成了一种不平等的、单向的、被动的关系。随着时代的变化，这种传统的思想政治教育模式越来越显示出其不足之处。换言之，我们在认可教育者主体地位的同时，也应该考虑受教育者的主体地位了。
马克思历来主张把人当作社会主体来看待，他强调“人始终是主体”，④反对只把人当作是某种工具。教育是使人的主体性得到生成和发展的关键手段。教育者所传导的思想道德规范能否被受教育者接受、理解、吸收，转化为自己的东西，思想政治教育是否具有实效性，很大程度上取决于教育者的教育方法，教育者双方努力的程度和内心开放程度。交往是教育的内在规定，反映了教育主体间的独立性、平等性和双向主体性。这就决定了参与思想政治教育活动的人，无论是教育者还是受教育者，都具有主体的地位。哈贝马斯“交往理论”提示人们，思想政治教育方法应注意从“单向”转向“互动”，从主体性思想政治教育转向主体间性思想政治教育。主体间性思想政治教育就是教育者和受教育者——两个主体在平等的位置上进行对话，进行互动交流，最后达到润物细无声，潜移默化的效果。而且主体间性思想政治教育是顺应时代和社会发展的要求，是解决主体性思想政治教育困境的现实要求。从思想政治教育的价值来看，只有当受教育者的主体性得到体现，才真正有利于提高思想政治教育的有效性。
2.2 “交往理论”提示我们：思想政治教育内容应从“文本”走向“人本”
哈贝马斯“交往理论”认为，要实现交往行为的合理化，需要通过大家都承认和理解的道德规范作为共同规范标准。这些共同规范标准是通过交往实现的，代表着大多数人的意见。
随着社会转型期和国际国内形势的变化，思想政治教育需要发生转型才能跟上时代的发展。传统的思想政治教育注重文本教育，“文本”一般是指那些可以被看到的用文字形成的记录、文章、课本等。也就是说思想政治教育内容重视对纲领性文件，教科书的解读。文本思想政治教育将课本上的理论、政治说教当成思想政治教育的主要内容，并在这些教育内容的基础上整合其他的教育内容，从而忽视了受教育者的心理需要和道德情感需要。传统的思想政治教育认为，只要有了坚定正确的思想信念，什么问题都能迎刃而解，以至于制定的思想政治教育内容空泛、抽象、片面，影响了思想政治教育的效果。
文本教育模式虽然在一定的历史时期能够起到统一人们思想的作用，但随着时代的进步和人们思想的多元化，文本教育模式的缺陷和弊端日渐显露。在十三届六中全会上，中共中央提出科学发展观，要以“以人为本”为核心，所以思想政治教育内容从“文本”回归到“人本”的需求是非常迫切的。
人本就是以人为本，从人的需要出发，结合受教育者自身的特点、接受能力，制定思想政治教育教内容。“任何理性的教育，形象的感染，都是外部的客体，都只有通过主体的心理过程才能达到这样或那样的利用，如果没有主体内心的心理过程的发生，任何教育都等于零。”⑤所以说思想政治教育的效果如何，决定于受教育者是否认同教育的内容，在多大程度上接受教育的内容。简言之，受教育者能否认同教育内容，就需要教育者重视受教育者的个人需求，从人出发，促进人的全面发展。
2.3 “交往理论”提示我们：思想政治教育环境应从“理论世界”走向“生活世界”
关于哈贝马斯“交往理论”合理性的论证中，核心问题就是让行为主体之间在没有任何强制和压力下进行平等、诚实的交往与对话，在相互承认的基础上达到理解和合作。要做到这一点，首先是要创造一个良好的对话和沟通的环境。与此相适应，要实现交往行为合理化，关键是要实现“社会环境”合理化。
哈贝马斯认为“交往行为”根植于“生活世界”，在他看来，“生活世界”不同于主观世界、客观世界和社会世界，是一种比较特殊的世界。“它不是行为者与三个世界中的任何一个世界的关系，而只是行为者之间通过对三个世界的解释而达致相互理解、取得一致意见的关系”，因此，“可以把生活世界的概念首先作为理解过程的关系而引入进来”。⑥
传统的思想政治教育的环境是由社会规章制度、道德规范等要求人们需要遵守的政治思想观点所形成的文字所垒筑起来的“理论世界”，是抽象的、空泛的。在这个世界里，教育者以管理者自居，摆出一副权威的架子，对受教育者毫无感情地传导道德规范。人的感情、直觉、体验完全让位于理性和逻辑，思想政治教育实践活动变得僵硬而没有生趣，只是从理论的角度阐述思想政治教育内容，导致误解思想政治教育是与生活无关的教育。因为纯粹的灌输理论，让思想政治教育失去了生动性，大大降低了思想政治教育的有效性。
实际上，“生活是思想政治教育的真实根基，对思想政治教育的任何审视都不能偏离这一基本的界域。思想政治教育，不论在何种社会历史条件下进行，也不论它被赋予怎样的意义，生活都是它自身无法离开的、最终的真实根基。”⑦这就要求思想政治教育回到“生活世界”中去，注重个体在人际关系背景下的互动交往。如果思想政治教育注重实践，让受教育者不仅只是学习理论修养，而且在社会生活中体验、领悟，这样才不至于出现理论和行为错位的现象。
3 思想政治教育转型的必然性
思想政治教育的内在矛盾和外部环境的诉求都要求思想政治教育这一学科必须跟上时代的进步，要求转型已经是我们不可回避的问题。内在矛盾是促使思想政治教育不断发展的内在动力，贯穿在思想政治教育过程的始终。“现代思想政治教育过程的基本矛盾是施教系统和受教系统之间的对立统一”，“施教系统必须适应受教系统，随受教系统的变化而发展变化，但同时又对受教系统具有超越和提升作用；受教系统在施教系统的影响下，主体性地建构自身的思想品德结构，同时对施教系统形成反作用力。”⑧随着我国政治经济一体化，经济全球化，文化多元化，网络媒介变成主流充斥着人们的生活，传统封闭性的、唯书本性的、主体单一性的思想政治教育已经无法满足人们全面发展的需求。 （下转第51页）（上接第23页）
现代社会，人们的个体主体性凸显，价值多元化的趋势明显，思想政治教育的主体不仅只有教育者，受教育者的主体性要求被重视的需求也越来越强烈。“人的主体性是现代人最重要的观念之一。”⑨思想政治教育是在教育者和受教育者双方平等的关系下进行的实践活动，是两个行为主体进行互动交往的教育活动。哈贝马斯的“交往理论”强调主体平等，关注沟通互动，最终形成共识，显然对当前我们探索增强思想政治教育的有效性是一个有益的启示。
参考文献
①②③哈贝马斯.交往行为理论（第一卷）[M].上海：人民出版社，2004：84；365；86-400.
④ 马克思恩格斯全集（第42卷）[M].北京：人民出版社，1979：130.
⑤ 王礼湛.思想政治教育学[M].杭州：浙江大学出版社，1995：264.
⑥ 哈贝马斯.交往行为理论（第一卷）[M].重庆：重庆出版社，1994：101.
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