论文摘要：重庆作为全国文化体制改革综合性试点地区之一，在文化市场管理工作方面进行了大胆探索、积极创新。这集中体现在及时组建文化市场综合执法机构，积极探索适合重庆本地实际的文化市场监管长效机制，努力实现多管其下、标本兼治的目标。这一改革成效显著，对于贯彻落实党中央关于深化文化体制改革的精神，对其他地方进行文化体制综合改革都有重要的启示和借鉴意义。
近年来，健全文化市场体系，完善文化市场管理机制，促进社会主义先进文化的繁荣和发展，一直是党和政府高度重视的重要问题。党的十六大、十六届三中全会和四中全会，都提出了深化文化体制改革的要求，强调要加强文化法制建设，依法规范文化市场秩序，进一步革除制约文化发展的体制，解放和发展文化生产力。这项工作做得好不好，事关社会主义市场经济体制的完善，事关党的执政能力的提高。为了积极稳妥地推进文化体制改革工作，中央于2004年在全国选择了9个省市作为综合试点地区，重庆市即是其中之一。最近，我们对重庆市文化市场综合执法改革情况进行了调研，深感这一改革成效显著，对于贯彻落实党的十六大、十六届三中全会和四中全会关于深化文化体制改革的精神，对其他地方进行文化体制综合改革都有重要的启示和借鉴意义。
一、原有文化市场行政执法体制的主要弊端
重庆位于我国中西部结合带，全市面积8．24万平方公里，辖14个区、26个县(市)和2个开发区，人口3072万，是全国面积最大、行政管辖最宽、人口最多的直辖市，具有大城市、大农村并存的特点，与东部和沿海地区相比，属于经济欠发达地区。因此，文化市场的发展就呈现出自身的特点：一是主要经营场所(单位)总量大、整体水平较差。据不完全统计，全市现有各类文化市场经营场所(单位)16714家，其中网吧3037家，音像制品经营单位5007家，歌舞娱乐场所2234家，电子游戏经营场所1099家，书报刊经营单位1510家，复打印单位2189家，印刷单位1638家。总量虽然不少，但经营水平不高。二是规模和分布地区差异大。如渝北区现有网吧!80家，而城口县仅有网吧9家，是渝北区的1／20。全市规模最大的网吧拥有电脑终端700余台，最小的只有10台左右。这说明文化市场的发展极不平衡。三是许多文化经营项目还处在自发经营阶段，文化市场竞争容易出现局部无序和混乱现象。如一些区县无证经营场所数量已超过有证经营场所，综合性的“球”项目也开始出现，文化市场的正常经营秩序受到严重干扰。这些特点，带来了文化市场执法工作的艰巨性、复杂性、反复性和特殊性。
随着文化市场的快速发展和文化领域出现的新变化新要求，原有的文化市场行政执法体制已经暴露出一系列弊端，越来越不适应促进社会主义先进文化繁荣和发展的要求。这些弊端主要表现在以下方面：
1．行政审批与行政执法不分离。原有的文化市场行政执法工作分别由文化、广电、新闻出版等三个行政管理部门履行，而相应的文化市场的行政审批权也设立在三个行政管理部门。这等于是自己审批自己执法，既当运动员又当裁判员，使文化市场行政执法失去监督和制约机制，不符合依法行政和转变政府职能的要求，不利于公正执法和预防执法中的腐败。
2．执法机构与执法责任不统一。文化、广电、新闻出版三个局原有的执法机构都是局机关内设机构，多为事业性质，有的甚至没有正式编制，很多执法人员是从基层单位抽调，身份不一。执法机构不是执法责任主体，只能以文化、广电、新闻出版局的名义进行行政处罚，执法权力是被委托的，不承担执法责任。这样，大大降低了文化市场执法的力度，影响了行政执法的权威性和有效性。
3．多头执法与管理缺位并存。文化、广电、新闻出版三个局原有的执法机构自成体系，相对独立，各有一套管理队伍和执法装备。由于政出多门、队伍素质参差不齐，相关部门在文化行政执法方面职权不明、职责不清，造成有利的事争着上，无利、难管的事互相推委扯皮。这样，不仅导致重复管理，职能交叉，既浪费财力物力，增加执法成本，也存在管理上的脱节和空白，管理效率明显低下。如新华网2004年4月10日曾发表“重庆10部门管不住一个网吧，执法部门各有苦衷”的报道，就典型地说明了这个问题。报道中说：“两名初中生通宵上网劳累过度睡着在铁轨上被火车轧死、一名17岁少年因网上聊天对骂生恨竟杀死网友……最近重庆市接连发生青少年因在网吧上网而引发的恶性事件。近日记者对网吧暗访时发现，虽然网吧管理整治涉及文化、工商、公安、通信管理、教育、财政、法制办、精神文明办、团委、广电等多达10个部门，但‘多人管理，无人负责’的现象，导致‘黑网吧’泛滥，严重危害青少年的身心健康。”其原因是什么呢?记者发现，没有一个专门的、长期存在的综合执法部门对网吧进行管理，使“黑网吧”有了生存空间。
4．执法力量薄弱，市场监管被动。如过去重庆市文化市场管理处编制为8名，但除去财务、内勤、参与行政审批人员和驾驶员，真正从事日常执法工作的仅3—4人，执法力量严重不足。广电、新闻出版局的执法队伍也普遍存在执法人员不足、执法装备落后、执法水平不高等问题。由于执法力量薄弱，长期处于被动、滞后的状况，难以对点多面广的文化市场实行主动、积极、有效的监管。
因此，进一步革除制约文化发展的体制，适应文化市场发展变化的需要，适应政府依法行政的要求，适应加强党对意识形态工作的领导、提高建设社会主义先进文化能力的需要，在文化市场推进相对集中行政处罚权工作，组建相对独立、集中统一的行政执法机构，对整个文化市场实行综合行政执法，是文化体制改革的内在要求和必然趋势。
二、文化市场综合执法改革的积极
探索重庆作为全国文化体制改革综合性试点地区之一，遵照中央的要求，在文化市场管理工作方面进行了大胆探索、积极创新。这主要集中体现在及时组建文化市场综合执法机构，积极探索适合重庆本地实际的文化市场监管长效机制，努力实现多管其下、标本兼治的目标。
1．实行政府授权，组建文化市场综合执法机构。
为在全市推进文化市场综合行政执法工作，按照中央的精神和市委、市政府的要求，重庆市及时成立了由市委分管副书记任组长，市委常委、宣传部长和市政府分管副市长任副组长的全市文化市场管理工作领导小组，领导小组办公室挂在市委宣传部，由市委宣传部一副部长兼任办公室主任。同时，组建了直属市政府的综合执法机构——重庆市文化市场行政执法总队，该总队于2004年12月29日正式挂牌成立。总队定编行政编制35人，其中3名为总队领导，内设综合处、法规处、执法一处、执法二处4个处室。总队由市政府授权成为独立的行政执法主体，市文化、广电、新闻出版等行政管理部门的文化市场行政处罚以及相关的行政强制、监督检查职能，依照行政处罚法和国务院关于相对集中行政处罚权工作的相关规定和程序，由执法总队统一行使，独立承担法律责任，向市文化市场管理工作领导小组负责。同时撤销市文化、广电、新闻出版等行政管理部门原有的文化市场执法机构，在执法总队加挂市“扫黄”“打非”工作小组办公室的牌子。紧接着，积极推进全市40个区县成立文化市场管理工作领导小组及办公室，设立了文化市场行政执法大队，作为文化、广电、新闻出版局的直属机构统一履行本地区文化市场综合行政执法的职能。目前市县两级文化市场综合执法机构共有执法人员300余人，执法力量大大加强，执法条件明显改善，全市文化市场综合执法体制改革进展顺利。
2．加强教育管理，建设高素质的执法队伍。重庆市文化市场行政执法总队从组建开始，就把队伍建设放在首位，围绕市委领导提出的“政治强、业务精、作风正、纪律严、形象好”的要求，着力提高执法队伍的能力和水平。一是严把进人关。通过考试和考察等方式，从原文化、广电、新闻出版执法队伍中选拔一批，从重庆武警总队和一些执法部门选调一批，面向社会公开招录一批，确保执法人员的基本素质。二是强化制度约束。通过思想教育、岗位培训、制度约束来提高执法人员的政治素质、职业道德水准，增强队伍依法行政的本领。总队坚持每周一召开工作例会进行集中学习，组织开展了全市执法人员首期岗位培训。制定了文化市场执法人员行为规范“八不准”，即“不准参与文化市场经营活动；不接受有碍执法公正的宴请和礼品、礼金(包括有价证券)；不对经营业主提出与行政执法无关的任何私人要求；不私拿查禁、收缴、暂扣物品；不在市场检查中通风报信，泄漏风声；不替违法违规经营者说情，不准办理人情案、关系案；不准参与任何形式的活动；不准在工作时间饮酒”，并通过媒体向社会公布。实行了执法案件层层把关办案制度，加强预防、监督，促进廉洁、公正、文明执法。三是要求观念更新。总队要求执法人员勇于创新，建立文化市场管理的新观念。提出要研究在市场准入门槛越来越低的情况下，如何有效实施市场监管；研究在加大对违法行为的打击力度的同时，如何扶持文化产业的发展，做到管而不死，活而不乱；研究在大城市带大农村的特殊市情下，如何把各项工作落实到基层，抓到实处。四是加强基层建设。总队及时制定《基层建设纲要》，将区县执法队伍建设统一纳入全市队伍建设的整体来安排，使区县队伍建设逐步规范化。
3．强化依法行政，严格规范执法行为。重庆市文化市场行政执法总队从筹备工作开始，就着手进行相关法律法规汇总工作，统一编印了《文化市场行政执法法规汇编》，下发各区县执法大队，供全市文化市场执法人员学习掌握。制定了统一的执法文本，规范执法操作行为。按照依法行政程序要求，推出了举报、检查、立案、调查、听证、处罚、结案、案卷归档各环节的工作程序。聘请了法律顾问，及时咨询了解执法过程中的法律法规问题，提高全市文化市场执法和办案水平。总队成立后，还发挥全市文化市场综合执法体制的优势，全面、深入开展文化市场调研工作，总结管理经验，及时掌握文化市场中存在的问题。同时，为出台全市文化市场管理地方法规，进一步完善全市文化市场法律体系，开展了相关立法调研准备工作。
4．狠抓市场监管，做到深入市场管市场。文化市场情况复杂多变，各种新情况、新问题不断涌现，只有深入市场管市场才能牢牢掌握工作的主动权。重庆市文化市场行政执法总队成立以来，在执法队伍中倡导务实创新的工作作风，在综合执法实践中始终坚持将市场监管作为工作的中心环节。一是领导带头深入市场第一线。市委领导多次亲自带队参加总队组织的市场检查行动，及时对总队的工作作出批示，提出要求。总队领导经常深入市场检查了解情况，共同研究市场中的问题，及时部署应对措施。这就为全体执法人员树立了求真务实的榜样。二是以市场状况衡量工作成效。总队提出“将办公室设在市场，把文化经营点作为工作窗口”、“检查工作不看材料、不听汇报，市场是最好的材料，窗口是最好的汇报”的要求，规定总队执法队员70％的时间在第一线，大队执法队员80％的时间在第一线。并通过明查暗访，及时了解和掌握市场第一手资料，作为考核执法工作的重要依据，从而促使执法队员深入市场、严格监管。三是及时通报市场中的问题。为保证工作措施的落实和指导监督的及时有力，重庆市文化市场行政执法总队对市场违法违规经营问题突出、在总队查处后市场状况没有明显改观的区县，采取工作通报的方式，将有关情况通报当地文化市场管理工作领导小组办公室，并切实督查督办，逐件追踪落实情况，收到较好的效果。
5．探索长效机制，努力形成齐抓共管、标本兼治的局面。围绕形成“党委领导、政府管理、行业自律、社会监督、企业依法经营”的立体型文化市场监管体系目标，重庆市文化市场行政执法总队积极探索，努力建立和完善文化市场长效管理机制。一是建立执法网络机制。印发了《关于规范市、区县(自治县、市)文化行政执法工作机制的意见》、《重庆市文化市场行政执法总队与市级相关部门联系工作制度》。建立了总队与文化、广电、新闻出版部门之间的工作通报和告知制度，逐步完善事前管理与事后监督间的信息沟通和工作协调；建立了总队与公安、工商、通信管理等部门的联动机制，为研究市场状况，移交相关案件和采取联合执法提供机制保障。二是建立执法责任机制。完善举报和办案环环相扣、层层把关制度，建立执法责任制和执法过错追究制，实行目标考核奖惩制度。按照“重心下移，属地管理”的工作原则，根据市委、市政府赋予总队的职权、职责，总队通过与大队签订目标管理责任书等方式，对文化市场管理工作进行量化考核。三是健全内部管理机制。制定了22种内部管理制度和工作制度，拟定出职位说明书，全面实行规范化管理，努力形成岗位职责明确、制度保障有力的管理机制。四是强化社会监督机制。与《重庆晨报》合作，逢周一定期“文化市场经营状况巡查报告”；与《重庆晚报》配合，联合开通举报热线，总队领导现场受理举报，现场指挥查处；在新闻媒体上公布执法总队24小时公开举报电话；聘请了18位新闻媒体记者作为首批文化市场特约监督员；在人大、政协、宣传、文化、社科等部门聘请了l2名首批文化市场特约调研员，开展文化市场管理工作调研；同时继续在社会上聘请网吧监督员，履行劝导未成年人远离网吧、监督举报违规经营网吧等职责。五是建立行业自律机制。在部分区县已经建立网吧行业协会的基础上，总队大力推进全市网吧协会的建立工作，促进全市网吧整体形象的提升。同时还在音像、娱乐、图书等行业加大扶持力度，积极推进行业协会建设的步伐。总队不定期召开文化市场经营业主座谈会，主动倾听经营者意见，增进经营者与执法人员的理解和配合；教育经营者守法经营，倡导网吧、音像、电子、出版等文化市场各个行业的经营业主自觉做好行业自律；特别是充分发挥经营大户的作用，共同维护文化市场秩序。同时，了解他们在经营中的具体困难，帮助合法经营户做大做强。
通过组建综合执法机构，对全市文化市场实行集中统一的管理，文化市场执法工作不论在机构、人员、条件、责任，还是在市场管理的力度、成效等方面，都发生了很大的变化。总队组建以来，在文化市场管理工作领导小组的领导下，除了加大日常市场巡查监管的力度外，还按照全国“扫黄办”和文化部的一部署开展了出版物市场和音像市场专项整治行动，按照市政府的统一部署开展了城市环境综合整治行动，对辖区内的图书、印刷品、网吧、音像制品、电子游戏、卫星电视接收设施等多种文化市场经营场所和单位进行清理。2005年上半年，总队共收缴各类非法出版物60余万册(盘)，查缴非法卫星电视接收设施60余个，检查网吧1500余户次，查获地下销售窝点5个，查办和正在查办的案件10余个。一些文化市场经营业主说，现在检查的部门少了，检查的次数却多了，查处的力度却大了，使违规经营者提心吊胆了，合法经营者更加放心了。文化市场经营秩序得到全面、有效地规范，彰显出了文化市场综合执法的威力和优势。
三、文化市场综合执法改革的几点启示
文化市场管理是一项系统性长期性工作，进行文化市场综合执法改革只是重要的第一步。但走出这一步，对于管好文化市场、繁荣文化市场来讲，其意义是十分巨大的。从重庆文化市场综合执法改革的实践中，我们至少可以得出以下几点启示：
1．加强组织领导是实行文化市场综合执法的前提条件。实行文化市场综合执法，组建文化市场综合执法机构，是当前文化领域的一项重大改革，只有强有力的组织领导，才能保证文化市场综合执法工作的顺利推进。重庆市文化市场综合执法改革之所以能顺利进行，主要是得益于市委市府领导的高度重视和大力支持，围绕执法机构的组建工作一路开放绿灯，率先在全国第一个成立了文化市场行政执法总队。并明确规定重庆市文化市场行政执法总队为市政府直属行政执法机构，对文化市场管理工作领导小组负责，规格为副局级，使用行政执法专项编制。执法人员全部为公务员身份，按照公务员管理办法管理。执法人员的工资和总队的办公经费都由财政全额拨款。这样，就明确了执法总队的法律地位，解决了多年来强烈呼吁而未能解决的行政执法机构不健全、编制不足、经费短缺等问题。从而使文化市场执法力量明显增强，执法条件明显改善。执法人员在执法工作中顾虑少了，工作劲头更足了。实践表明，组织领导的加强为重庆市文化市场综合执法改革提供了坚强的组织保证。
2．创新管理体制是实行文化市场综合执法的关键所在。实行文化市场综合行政执法，根本的目的就在于要适应文化市场发展的需要，建立一套在社会主义市场经济条件下能够有效管理文化市场的新体制。因此，创新文化市场管理体制是改革的关键。重庆市采取政府直接授权的方式对文化市场实行综合执法，创新了文化市场管理体制，使文化市场管理工作有了独立统一的执法主体。文化市场综合执法体制建立后，实现了文化市场审批和监管职责的分离，解决了以往文化市场管理中缺位、越位和错位的问题，有利于文化市场健康有序发展。文化市场综合执法的实施，客观上带来了执法手段、执法标准和执法范围的统一，从体制上解决了多头执法的问题，减少了部门之间相互推委扯皮的现象，降低了执法成本，提高了执法效能。通过合并文化、广电、新闻出版局原有的三支执法队伍，既稳定了原有的文化市场执法队伍，又通过整合实现了执法力量的加强。同时，全市文化市场执法人员全部使用行政执法专项编制，彻底转变了执法人员的身份，从体制上保证了提高执法队伍整体素质的要求。
黄浦区是上海市的中心城区，面积仅4.16Km2.截止1999年6月底，有上海市户口的常住人口达239，000人，人口密度在所有城区中最高，达近60，000人/Km2.黄浦区内有融购物、旅游、商务展示等功能于一体的蜚声中外的南京路，有融行政、金融、商业、旅游等功能为一体的人民广场，有可供人们抚今追昔、展望未来的上海外滩，因而区内流动人口数量甚巨，高峰时每天达270～300万人，平时每天亦有150万人左右。巨额的流动人口与常住人口对黄浦区的公共设施形成了巨大的压力，也对行政执法提出了挑战。
一、黄埔区综合执法体制试点的网状
1995年以前，黄浦区设立市政管理委员会作为区政府的协调机构，以解决环卫、环保、园林、建设等执法部门之间管理上的冲突。1995年3月，中央决定在黄浦区进行城区综合执法试点。指导思想是精简机构，撤局建委。于是撤环卫、环保、建设局，建立具有一定市政管理权限的区市政管理委员会。为加强对几个特殊地区的管理，1994年设外滩风景区管理办公室和人民广场管理办公室，作为区政府的派出机构，1997年两机构划归市政委管理；1998年8 月设南京路步行街管理办公室。1997年，区政府又依法设立了四个街道监察队。目前黄浦区综合执法的架构见表1.
由表1可知，目前黄浦区的综合执法体制仍处于建构过程中，基本上是划分了若干执法区，形成点（外滩、人民广场）、线（南京路步行街及区内15条主要道路）、面（街道）分离执法的局面。就执法方式而言，在区市政委内综合执法与专业执法并存，在外滩、南京路步街街、人民广场（以下简称“三大块”中），外滩只不过实行的是更小范围内的专业执法；就管理区域而言，区内各管理部门执法区域泾渭分明，分离明显，但区域划分明显不合理；从编制上看，区市政委管理范围大，而其执法人员在专业执法这一块数量不足，如园林部门只有三人，一天跑15条主要道路，执法效果可想而知；就主管部门而言，街道执法实际上自成体系，不受区市政委管，街道监察队预算由区政府支出，与区市政委无关。可见，要实现由区市政委统筹协调，充分发挥其综合执法功能，还有一段路要走。
就执法依据而言，由于目前全国仍然是部门立法为主，这与市政综合执法体制改革发生了冲突。目前区市政委并无法定的执法权，主要是通过各部门的委托来执法。此外，在同一个区内，虽然各执法队伍在执法性质与内容上相同，但在执法依据上却存在很大差别。街道监察队主要依据《上海市街道监察处罚暂行规定》执法；市政委市容环卫监察队主要依据《城市市容环境卫生管理条例》执法：“三大块”的监察队则主要依据市容、市政、环保、公安、规划等领域的专业性法律法规执法。
二、当前黄埔区综合执法过程中存在的问题
黄浦区在综合执法方面仍处于摸索阶段，存在着不少隐患。主要体现在以下几个方面：
1.执法体制混乱。
1目前，市一级领导对如何改革执法体制并没有明确的认识。据了解，区一级提综合执法模式，而市里则定两地管理模式，强调从小块而不是从整体着手。目前人民广场、外滩、南京路步行街，以及区外的陆家嘴、虹桥等地，均实行块块管理。块内管理好了，但块外更加混乱，宏观管理效率并不高。在机构设置方面，市政委不是政府组成部门，市政委主任也不是人大任命，实际上很难使市政委的功能得以充分发挥。
2目前的执法体制实际上是条块（块块）分治的体制，形成了大量的管理盲区，同时也缺乏应变能力。如人民广场地区实行综合执法后，该地区秩序明显好转，但大量无证摊贩转往人民广场，秩序混乱，延安路一带也出现类似现象。再如根据《上海市南京路步行街综合管理暂行规定》第2条，步行街监察队的执法区域有明确界定。12 月初，一市民在南京东路外墙转角刚超出监察队管辖范围的地方违章悬挂横幅，由于该地属区市政委直接管理范围，而区市政委只有四人管户外广告，人手不足，结果步行街监察队管了，对违章公民予以处罚。受处罚者不服，以处罚主体不足为由提请行政复议，结果复议时只得撤消原处罚决定。
3部门之间责权利不分，缺乏综合考虑统筹协调，导致管理内耗，效率低下。“三大块”地区的监察队的执法权是基于其它专业行政管理部门的委托。如果仅有规章规定专业行政机关必须授予某些权限，若某些专业行政机关并不办理委托手续，监察队就不能行使相关的执法权。通过大量专业行政管理部门委托来使监察队行使执法权，由于部门出于自身利益考虑，责权利很难划清，各部门也并不见得愿意委托，这将使市、区政府付出很高的监督成本和执行成本。如根据《上海市人民广场地区综合管理暂行规定》第12条，对于在广场内卖艺、兜售物品的行为，由 工商行政管理部门委托广场监察队按有关规定予以处罚。但据了解，工商部门至今仍未委托，原因在于工商部门担心被提起行政诉讼。因为根据《行政诉讼法》第25条规定，由行政机关委托的组织所作的具体行政行为，委托的行政机关是被告。而监察队的用人权在区市政委，区工商局无权干预。市工商局曾发文，要求各区工商对于下岗摆摊一律不管，而人民广场地区无证摊贩方面的管理由广场管理办承担责任。这种专业行政部门有权无责，综合执法部门有责无权的状况极大地影响了综合执法的效率，使广场监察队管理无证摊贩无法律依据，因而也就不具有合法性。其结果是广场地区无证摊贩泛滥，每年仅小摊贩兜售风筝一项，就导致300多只广场鸽被缠死、缠伤，并引发过一起停电事故。
实践证明，市政管理中所出现的问题与社会问题息息相关，当前最突出的问题就是无证摆摊现象。调查结果见表2.
另据调查，在人民广场最突出的问题也是无证设摊。加强管理后，现在无证摊点聚集在广场外的路一带，同时虹口、闸北等区也因黄浦区加强综合执法力度而成了无证摆摊的重灾区。从公共管理的角度来讲，市政管理所营造的良好的市容市貌是一种公共产品，但当黄浦区加强块块执法后，大量摊贩转到其他地区，破坏了其它地区的市容与秩序，给上述地方的居民带来诸多不便，这实际上产生的是一种消极的外溢效应，对其他地区是不公平的。这需要由市政部门来统管全局，消除这种负效应。建议在理顺体制后，由市政委带头，统筹规划，将本区一些无交通功能的通路，如永安路、新永安路等封闭，建成集市，这样即可缓解无证摆摊带来的管理上的压力。再如人民广场共有43条公交线路在此交汇，有18个公交起点站，游客极多，每天约有100辆外地旅游大巴在此停泊。人民广场地下车库有600个泊位，但由于车库限高2.5米，中巴、大客车进不去，每天只有70～80辆轿车进库，这使该地乱停现象根本无法解决。这是市政缺乏统一规划与管理所产生的恶果。
2.由于我国专业立法体制的影响，再加之黄浦区目前实行的是条块分割的执法体制，这加剧了立法上的混乱，使当前的行政立法存在诸多不规范之处。
1在同一性质的违法行为上处罚标准混乱。以罚款为例，见表3.
这种立法上设定处罚标准的混乱状况，易导致公民产生执法不公平的感觉，甚至产生逆反心理，其结果是加大了综合执法的难度，加剧了执法人员与行政相对人之间的冲突与对立。
2市政府规章中存在大量疏漏，增加了综合执法的难度。如《人民广场地区综合管理暂行规定》第11条规定，对随地躺卧、露宿、在喷水池中洗澡等违章行为，广场监察队应当进行劝阻或者予以制止，但并未制定罚则。国外在这方面处罚是相当重的。如在罗马，在市内喷水池冲凉者被判五天到三个月监禁和40万里拉（约合300美元）以下罚款 [1].此外，有些规定未考虑到执法上的可操作性。仍以上述规章为例，该规章第7条规定，任意停放非机动车辆的，由公安机关委托广场监察队予以处罚，但对机动车辆违章停放未作规定。由于公安部门不进广场处理，而监察队无权管，法律规定不适应管理需要，结果机动车违章停放屡禁不止。而《街道监察处罚暂行规定》第18条将一般程序和简易程序混淆，只规定了按一般程序来处罚。此外，在市容管理方面也无细则可供参考。
3.监察队员的人身安全得不到保障。
目前监察队员在执法过程中被打的现象相当普遍，有的甚至被打残。由于监察队是事业编制，当监察队员与行政相对人之间发生纠纷或监察队员被打时，公安机关依据《治安管理处罚条例》，将其当作民事纠纷来管；而当监察队员被打伤时，法院则依照《刑法》规定和《刑事诉讼法》第170条将之作为自诉案件处理，由被打监察队员自己举证。这些做法严重挫伤了监察队员执法的积极性，也助长了违法者的嚣张气焰。据了解，南京路步行街由于违章现象多，而监察队员不愿管，步行街管委会只得规定罚款指标，逼着监察队员管。
4.由于执法人员对某些法条理解不透，使得执法过程中的某些行政行为本身就是违法的，这意味着即使相对人真的违法，执法部门也有败诉的可能，并可能由于重新作出处罚决定而直接导致管理成本攀升。
典型的例子是行政复议主体的资格认定问题。区市政委与各管理办，实际上未将委托、授权、派出机构等名词的涵义弄清楚，认为受委托执法的“三大块”的监察队具有独立的法人地位，对外独立承担行政责任。当笔者问及为什么区市政委有权复议“三大块”的监察队的部分处罚决定时，得到的答复是：“三大块”的监察队是区市政委的派出机构，根据《行政复议法》第15条的规定，对派出机构的行政处罚决定，设置该派出机构的行政部门有复议权。为将这个问题弄清楚，笔者查看了一份人民广场监察队的处罚决定书（号码为B NO：0025051）。处罚决定书上清楚地写着广场监察队部分受区市政委的委托，这与区市政委的解释矛盾。实际上，广场监察队不是法人，也无权以自己的名义处罚，而只能就受委托部分以区市政委的名义作出处罚决定（处罚决定书上的落款为监察队也是违法的）。由于当前未设上海市市政委，复议机关应当只能是区政府法制办。而如果假定设了市市政委，对监察队的处罚决定不服可一状告到市市政委，从管理角度来讲显然是不科学的。
三、关于建立上海市全市综合执法体制的建议-一个法律学与管理学角度的构想
1.以实现法律规定协调、行政流程畅通为目标来整合整个综合执法体制。可将整个综合执法架构设置如下格局。
在示意图中可以看到，由区市政委统一领导和监督各下属管理委员会，各下属管理委员会作为区市政委的派出机构，对外享有综合执法权；对于区内重大复杂的案件，则可规定只能由区市政委来作出处罚决定；对区市政委的处罚决定不服可由市市政委或区政府法制办来复议。同时，取消街道办对街道监察队的领导，取消市政府对“三大块”管委会的领导。各管委会的管辖范围从全区管理便利角度出发，由区市政委划分，区市政委保持根据需要进行调整的权力。区市政委一般不再直接执法或派执法队执法。所有人、财、物的调配权均在区市政委，所有市政综合执法的责任也由区市政委全部承担。管委会与监察队之间是委托关系，监察队仍为事业编制。当然，这个执法体制在整个上海市得以运行的前提是设立上 海市市政委，且根据法律规定其拥有市政综合管理与执法权。
1为什么不应由街道办领导和管理监察队？发达国家街道承担的是社区服务功能而不是行政功能。随着社会的发展，社区发育与成长是一条必经之路。没有社区的凝聚力与服务功能，城市社会将来稳定与否难以预料，整个城市秩序也将难以控制，这意味着街道行政功能的弱化与服务功能的强化是必须的。上海加强社区建设和管理的奋斗目标是：“到2000年，初步形成安定安全的社会治安秩序、便民利民的社区服务网络、团结和谐的社区人际关系、健康向上的社区文化氛围，并为建成配套设施齐全、环境舒适优雅、管理规范有序、保障功能完善的现代化社区奠定基础”[2].中国的实际情况以及在公众中形成的共识，以及中国城市的历史因素等综合条件，决定了街道必须在社区建设中起领导促进作用。从实际需要看，各管委会的管辖区域划分应以街道为基础，兼顾全区。办公地点可设在街道，这样有利于二者之间的配合。同时，对管委会负责人的任免、调动、考核、奖惩，应规定街道有会签权，以建立街道对管委会的制约机制，强化二者之间的配合。
2就黄浦区而言，建议保留外滩、人民广场、南京路步行街三个管委会。这主要是因为这三个区域流动人口多，直接代表了上海形象，在整个上海市容市貌的对外展示中具有举止轻重的地位。
3法律上的可行性及中央与地方关系的协调。要使所设想的执法体制具有合法性，必须解决两大问题：（1）使市政委机构职能配置合理合法；（2）使行政执法（尤其是行政处罚）权限配置合理合法。
对于第一个问题，根据《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第64条规定，“省、自治区、直辖市的人民政府的厅、局、委员会等工作部门的设立、增加、减少或者合并，由本级人民政府报请国务院批准，并报本级人民代表大会常务委员会备案。”依此，可由上海市政府制定一个具体方案，将上海市环保、环卫、园林、建设等部门合并或进行职能分解，同时将其它部门的可以综合的执法职能并入，精简人员，合理设置内设机构，组建成上海市市政委，报国务院审查批准。上海如能领全国风气之先，亦可为全国城市综合执法体制改革做出重大贡献。
对于第二个问题，根据《行政处罚法》第16条规定，“国务院或者国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的处罚权只能由公安机关行使。”建议由市政府牵头，联合市人大、市高级人民法院，对现有专业性行政法律加以梳理，从中理出可以由上海市市政委行使的处罚权，并列出详细清单，由市政府上报国务院请求批准。如果能获得国务院授权，则在行政处罚权配置方面具有更大的自，也更具可操作性。
从法律上理顺关系，也利于保护行政相对人的合法权益，利于监督综合执法队伍。目前体制下，行政复议部门有各专业行政主管部门、区市政委（前面已讲过其按法律规定无复议主体资格）、区法制办，让行政相对人无所适从，也不利于对监察队伍的监督。而整合之后，综合执法的复议机关只剩下区市政委和区法制办，有利于行政相对人明了提起行政复议和行政诉讼的途径，也利于实施行政监督。此外，整合后可考虑针对全市范围统一立法，立法任务大大减轻，并可避免立法上的混乱与矛盾。
4管理上的科学性及市政府必须采取的对策。从管理学的角度来看，这种行政架构的优点在于其保持了整个行政流程的通畅，它使决策、执行、反馈、监督成为一个闭合回环，使管理具有系统性，使决策与执行分离，有利于提高行政效率。实际上香港也是采取类似做法。香港的市政管理由市政总署和区域市政总署来执行，它们分别是市政局和区域市政局的执行机构。
此外，考虑区市政委设派出机构，主要是因为这样便于市市政委集中精力进行全市性宏观决策，也便于区市政委进行区级中观决策。两级架构三级管理也便于将来市政委管理领域进一步扩大后仍能照常有效管理。
政府经济学理论认为，一个私人企业追求的是经济利益的最大化，而一个政府机构追求的是预算的最大化。“ 对官员的激励：薪水、职位、享有的东西、公众中的名望、权力等，其所有这些目标与预算的规模有着正向的和单调的关系。”[3]维持预算最大化的冲动意味着每个政府部门和行政人员都不愿轻易放弃权力、缩减编制。通过立法实现机构合并与职能分解，可一次性剥夺部分专业行政部门的可以加以综合的执法职能，最大限度地削弱专业行政部门的谈判能力，降低行政成本，这与委托执法有很大的区别。
2.通过请求最高人民法院作司法解释，或请求全国人大作立法解释，以保证事业编制执法队员的人身权益。这样才不致于导致综合执法部门行政编制恶性膨胀，也利于调动广大执法人员的积极性，打击不法分子的嚣张气焰。
1979年刑法第157条规定，“以暴力、威胁方法阻碍国家工作人员依法执行职务的，处3年以下有期徒刑、拘役或者剥夺政治权利。”修订后的刑法对犯罪对象作了修改，即将国家工作人员修改为国家机关工作人员、人大代表、红十字工作人员。有些学者对此的解释是：“本罪主要是保护公务活动不受侵犯，将国家工作人员修改为国家机关工作人员、人大代表、红十字会工作人员，表述更准确，也更符合本罪的特征。”[4]笔者认为这种修改在犯罪对象的界定方面仍有疏漏。实际上法律法规授权的事业编制的执法队伍和受国家机关委托的事业编制的执法队伍在工作性质上均为执行国家公务。建议由上海市高级人民法院请求最高人民法院就妨碍公务罪的适用范围作出司法解释，或由市政府、市人大或全国人大召开期间的上海市人大代表团向全国人大主席团建议，由全国人大或其常委会作出立法解释。对于治安管理处罚条例的适用范围，也可采用相同的办法，对其中第19条“国家工作人员”的定义或适用范围作出司法或立法解释，从法理上和实际需求来说，这些要求都是合理的，相信不会遇到大的障碍。
（作者单位：南京大学政治与行政管理系）
注释：
[1]夏书章著：《市政学引论》，中共中央党校出版社1994年版，第237～238页。
[2]黄菊：“加强社区建设和管理，不断提高城市现代化管理水平”，载《解放日报》1996年3月16日。
[3]缪勒著：《公共选择》，三联书店1993年版，第158页。
一、以学习宣传贯彻落实党的十精神为契机，加强商务执法队伍建设，不断提高自身素质。
（一）县商务综合行政执法大队组建刚刚两年多，大部分队员由原商管办内贸业务人员转为单纯的商务执法队员，大部分执法队员对商务流通领域的法律法规不熟悉。因此，必须加大执法队员的学习培训工作。组织广大队员认真学习《省商务行政综合执法政策法规汇编》中的《生猪屠宰管理条例》、《成品油市场管理办法》、《酒类流通管理办法》、《再生资源回收管理办法》等商务法规。
（二）认真学习宣传贯彻党的十精神和赣南苏区振兴《若干意见》。广泛学习公务员职业道德读本有关内容及《行政处罚法》和《行政执行法》等内容。不断提高执法队员的综合素质。积极开展公平、公开、公正、廉洁执法教育，坚持依法行政，公正、公开、公平、文明执法，树立良好的商务执法新形象。
（三）规范大队的法律文书，建立合格文书档案，总结好工作典型，宣传我大队工作成绩。
二、加大商务领域的法律法规的宣传培训教育工作，使商务法律法规深入广大人民群众中去。
2013年，我大队将采取宣传车、咨询台、散发宣传单、展示牌、横幅、标语以及举办培训班等形式扩大宣传面。宣传的内容涵盖生猪定点屠宰，成品油市场监管、酒类流通管理、再生资源回收等商务流通领域政策法规。不断提高广大群众和经营业主对商务法律法规的认知度。
三、加强对商务流通领域的监管力度，完善流通领域市场监管体系。
（一）加强全县生猪定点屠宰监管力度，确保广大人民群众吃上放心肉。
1、在2013年元月—2月份开展生猪定点屠宰法规宣传月活动，打击全县生猪屠宰市场违法违规行为。集中商务、工商、公安、农业、环保等部门力量。实行联合执法，使其进入常态化联合执法工作，净化肉品市场。
2、加强全县生猪定点屠宰场的管理，严禁病死猪肉流入市场。完善定点屠宰场设备设施建设，严格按照《生猪屠宰操作规范》执行。
3、加强城区及周边地区肉品市场监管，严厉打击私屠滥宰行为。采取每周1—2次市场巡查和协管员日常信息监管制度，净化肉品市场。
4、做好肉品上市准入工作。根据相关法律规定，做好外埠肉品和本县肉品流通的准入和监管工作。
（二）加强对全县成品油市场的监管力度，确保成品油市场健康有序经营。1、严厉查处无证经营网点；2、强化安全操作规程；3、严把成品油质量关；4、加强我县加油站（点）的检查力度，严厉打击假冒伪劣、缺斤少两、哄抬物价、低价倾销等违法行为；5、加大油罐车的监控力度，建立监控平台，严厉打击小型油罐车非法经营行为。
（三）加强对酒类流通管理，净化酒类经营市场。1、加大酒类流通经营的宣传力度，严格酒类流通随附单制度；2、强化监管措施，重点对白酒类、红酒类、高档酒类的监管。旨在加大对城区经营网点的监管，而后逐步向乡镇市场延伸。同时对违法违规经营行为进行严厉查处。
（四）积极做好商贸流通领域打击侵犯知识产权和制售假冒伪劣商品行为。全面提高商贸流通领域保护知识产权水平。建立健全知识保护沟通协调机制，加强商贸流通企业的管理和规范。引导企业依法诚信经营，提高企业知识产权保护意识和能力，形成全社会自觉抵制假冒伪劣产品，重视知识产权的良好氛围。
（五）开展《再生资源回收》点的监督管理工作。对从事再生资源回收经营活动的人员、店铺进行监管。加大宣传《再生资源回收管理办法》法律法规，使经营户严格按照商务法规从事再生资源回收工作。
四、积极开展党风廉政宣传教育活动，增强廉洁自律意识。
坚持勤政廉洁、勤政为民，坚持落实党风廉政责任制，严格执行廉洁自律有关规定，坚持党员领导干部廉洁从政有关规定，规范广大执法队员的廉洁行为，坚持以法行政、廉洁执法。
五、加强机关后勤管理，提高工作效率。
着重解决机关干部作风存在“庸、滥、散、假、浮、蛮、私、奢、贪”等突出问题，根据县委、县政府关于加强机关干部作风整顿的指示精神。严禁上班期间上网、聊天、购物、玩游戏、炒股等与工作无关的行为。坚持按时上下班，不迟到、不早退、不旷工，严禁有令不行、有禁不止、乱表态、乱作为。坚持按时参加会议，坚持顾全大局努力完成本职工作。
定位监管职能
加强和完善道路运输市场监管职能，其根本目标是创造公平和可预见的市场法制环境，形成以行政执法、行业自律、舆论监督、群众参与相结合的市场监管体系，建立信用监督和失信惩戒相结合的道路运输市场信用体系。这两大体系的建设又是道路运输市场主体再培育再发展的根本。简单地把市场监管（运政稽查）活动看作是查违纠章罚款，变相增加收入，这在认识上是非常错误的，在实践上也是十分有害的。
构建考核体系
道路运输市场监管能力评价体系至少需要包含工作风纪规范、学习教育、执法设备管理、内务管理、执法质量、市场满意度、行政执行力等工作绩效指标。客观公正、公开公平、科学真实相结合，责、权、利相结合，定性与定量相结合是设定标准基本准则。通过事前确定控制目标，以合适的考核分值和考核系数作为考核控制手段，引导监管执法活动向社会期望和管理目标集中，规避执法人员趋利执法、选择性执法等不规范执法现象。
进行风险评估
市场监管执法风险从运管机构自身建设来讲，主要包括四方面，即运管执法人员是否具备执法能力；是否有健全内部监督制约机制；运政执法目的是否端正，是否存在罚款创收或将罚款变成协会收费；运政执法装备是否能满足需要，是否存在调取保存证据困难等问题。
从社会公众对运管机构的监督及反应看，运政执法风险主要是政府职能部门和行政相对人对行政执法的监督，如政风评议、行风监督等；其次是非正常的外部执法风险，如行政相对人暴力抗拒执法及来自各方面各种形式的说情干扰行政执法等。每一级运管机构应该定期召开执法风险防范分析评估会，及时了解和掌握执法过程中遇到的各类问题，分析问题成因，研究解决办法，提出完善措施，防范运政执法风险的发生。
加强防范控制
一是加强运政执法人员在市场监管中自我保护意识和能力教育。邀请政府法制部门、公安机关及政府危机公关领域的专业人员对运管人员开展运政执法风险防控知识培训，提高市场监管人员在执法中自我保护能力，特别是要提高在遇有暴力执法行为时的处置能力，做到既能够严格依法行政，又不至于引发各种事端。
二是重视和加强执法人员的执法安全保障。建议借鉴城管、土地等相关行政执法部门的做法，为运政执法人员购买人身伤害保险，解除运政执法人员的后顾之忧；对因公受到伤害的运政执法人员，及时组织救治和慰问。
三是扩大执法监督范围，确保运政执法人员在市场监管活动中全面履职不缺位，严守程序不错位，依职履责不越位。
打造专业执法队伍
应尽快建立和执行监管队伍轮训保障机制，从制度上解决队伍建设存在的突出问题和不足，确保市场监管人员能在三至五年内甚至更短时间内能够轮训一次。通过理想信念的学习解决“为谁监管”的问题；通过基本法律知识、基本专业知识、基本执法技能的学习解决“怎样监管”的问题；通过秉公用权、廉洁从政的政治思想教育解决“公正监管”、“廉洁监管”的问题。
加大装备设施投入
为保持运政执法队伍统一形象，应按照“统一品牌、统一颜色、统一标志”要求，配备执法专用房间、专用车辆、专用设备、专用信息技术监管平台，做到至少每一执法队（组）能拥有一台巡查用车、台式计算机、数码摄像（照相）机。同时，应加快移动执法手持式终端、便携式计算机、便携式打印机、网络执法设备（电子物证检验设备）以及远程视频监控系统推广使用，提高运管机构规范化、信息化、数字化市场监管能力。
但是从市场经济秩序管制的现状和经济社会健康发展形势的需求，以及工商行政管理市场监管和行政执法的任务、目标等方面来看，无论是行政执法体制的构建，还是内部业务机构的设置，还是行政执法权的配置、管理机制和制度供给均存在一些亟待解决的问题，有待深入研究、科学调整和大胆实践。笔者从__市工商局行政执法权相对集中的实践入手，通过剖析现状，分析问题，提出建议，以期对深化工商行政执法权相对集中这一课题有所助益。
一、工商行政执法权相对集中的实践探索
相对集中行政执法权旨在解决工商行政管理领域中低效、混乱和不统一的行政管理、专项执法、监管维权和行政处罚行为，以顺应行政机构精简效能化、行政事务管理集约化和行政执法法治化的发展趋势。
工商行政管理机关的相对集中行政执法权，是指将系统内部行政许可、行政执法、消费维权、市场监管、执法监督和相关内务管理等行政权力集中起来，实行“一揽子”管理，整合行政资源和执法力量，统筹各项业务管理和监管执法职能，最大限度地实现市场监管和行政执法办案的知识化、规范化和社会化。新华词典对“相对”一词的解释“是属于哲学范畴，与绝对相对，是有条件的、暂时的、有限的”。相对集中行政执法权与相对集中行政处罚权相比，内涵更丰富，外延更宽大，领域更广泛。推行“相对集中”的行政执法权管理，能够有效解决当前工商行政管理中多头执法、职责交叉、重复行政、执法扰民等诸多问题。
__市工商局在近年来相对集中行政执法权方面，主要做出了以下探索：
（一）围绕事权，推动行政职权集约归并。按照机关内设机构以综合性领导、组织协调、指导服务和内部监督为主，直属机构以业务职能指挥组织、协调指导、服务督办和检查考核为主、基层所(分局)发挥市场监管和行政执法主力军的职能定位，__市工商局将原来由机关科室承担的个体、企业、商标、广告等所有的登记管理职能全部归并到登记注册分局，12315申(投)诉中心等市场管理的相关职能归并在市场规范管理分局，将企业年检、个体登记、案件核审和中介市场、建筑市场监管等适应下放的管理权限由机关科室、直属单位下放到基层所(分局)，市局科室不履行行政执法具体业务，从而规范了市局科室、直属单位和基层所(分局)之间的职责权限、范围，形成了工商系统机关科室政务工作综合性指导、直属单位行政执法统一性组织和基层所(分局)具体性落实的三级行政职权运作体系，构建了以三个直属单位为骨架的行政许可、市场监管、经检执法和消费维权相对集中的行政执法工作格局。
(二)围绕办案，推动经检执法统一协调。针对执法办案工作中存在的体制不优、多头执法，合力不强等弊端，__市工商局把原来属于公平交易分局管辖的12315申诉举报和系统案件管理职能适度剥离，进一步推动公平交易分局摆脱事务性工作束缚、专司执法办案和经检指导职能，同时将全系统经检业务统一纳入公平交易分局直接领导，执法办案实行“统双结合”的管理模式，在公平交易分局设立经检大队，下设7个直属经济检查中队和14个基层所(分局)经检中队，经检大队、经检中队业务上直接接受公平交易分局领导，经检大队人员实行分片管理责任制，工资待遇直接与包片基层中队工作目标完成情况挂钩；基层经检人员实行属地和公平交易分局双重管理，双向考核，构建了相对集中的经检执法工作体系和统一集中的管理运作机制，促进了工商内部行政执法资源的优化配置和整体合力的有效集聚，形成了职责明晰、责任明确、分工负责、整体联动的内部运转模式，执法阻力得以化解，执法效能有效激活。
(三)围绕管理，推动执法案件集中控管。为有效解决行政执法案件分散管理带来的案件无故消失、随意减免、处罚不到位、徇私枉法等弊端，__市工商局在法规科、执行室、公平交易分局案审股各自职责不变的情况下，通过设立案件管理中心，推行责任管理人员合署办公、一条龙服务，将立案、初审、核审、通报、执行、归档实行集中管理，实现了全系统所有行政处罚案件统一标准、全过程监控，从而提高了案件核审效能和管理水平，强化了案件流转限时办理、案件流失跟踪督办、案件执行落实到位，解决了以往衔接不够和督办不力的难题，减少了工作摩擦和运转时间，降低了办案成本，提高了办案效能，创出了富有特色的案件管理运作机制。
(四)围绕监管，推动行业管理有效集权。针对市场监管的重点和难点，__市工商局以整合职能、集约管理、行业监管为要求，通过推行“统一登记发照、统一收费标准、统一收费票据、统一案件执行、统一考核奖惩”的高度统一的运输市场管理模式，解决了运输市场管理证照办理乱、规费征收乱、执法程序乱、内部矛盾多、规费流失严重和车辆流动性大，分散管理力度弱、行政成本高等诸多难题，使原来近百人管理的行业，仅需17人就可管理到位，年节省经费20万元。针对农资市场管理涉及面广、专业性强，在公平交易分局设立了农资监管执法队，负责全局农资商品质量抽检和大案查处，各基层所（分局）成立了农资监管专班，专业化的监管队伍强化了执法力度、深度，顺应了农资商品更新快、经营变化快和监管执法强化的需要；针对广告市场管理混乱和饮食市场照难办、收费乱、以吃抵费现象严重的实际，在城区成立了广告市场管理和餐饮市场管理
办公室，推动广告管理建立了“统一指挥、分散监管、定点监测、集中执法”的模式，餐饮市场形成了“严准入、建户口、重规范、轻处罚、明公示、强监管”的工作路子，市场秩序、监管效益均得到了有效提升。
二、当前工商行政执法权相对集中存在的问题和不足
综观我局在行政执法权相对集中方面的实践和探索，虽然取得了一些成效，但是在职责明确、职能运转、执法组织和处罚统一等方面还存在较多不足，这一现状降低了行政管理效能，造成了执法行动缺乏统筹、行政资源无效浪费和执法办案缺乏权威，同时也影响了工商部门基础性工作的开展和其他职能的发挥。主要表现在：
（一）工作职责界定不明，削弱了行政资源整合效应。在界定市局机关科室、直属单位和基层所(分局)职能关系后，由于处于工作的磨合期，加之相配套的职责分工不到位和直属单位内设机构尚处于探索阶段，以致行政执法相对集中的优势没有得到激活和释放，削弱了整合后的行政资源作用的有效发挥。主要问题是：一是机关科室归并后，定岗定责没有科学划分，存在着人少、事多、能者多劳的现象，造成了组织效能发挥不够和相关机制运转不畅；二是对于新的角色和定位，直属单位转变较慢，设置合理的、科学的、有效的内设股室，推动行政执法集约、规范开展成为一大新的课题。指挥不灵，组织不力，指导无方，使得业务运转尚难达到高效有序和无缝衔接；三是基层所(分局)市场巡查队、经检执法队由于规费任务的压力、工作职责划分和实践中的矛盾，导致衔接不畅，也影响了行政执法资源集中效应的最大化。
(二)市场整治政出多门，影响了专项执法工作成效。目前，我国处于社会转型期，市场经济体制正逐步建立和日趋完善。这一时期，经济领域中的制假售假、不正当竞争等违法行为层出不穷、异常活跃，并呈现出地域性、行业性特征。对此，专项执法行动仍是一项颇具威力的整顿和规范市场经济秩序的有效措施，政策性、突发性、针对性、力度性是它的显著特征和本能属性。但是在工作实践中，不同的科室、单位有不同的专项执法任务，就__市局来说，今年以来根据国家总局、省局、襄樊市局和地方政府要求制定的专项执法行动就有38项，整治行动过频，执法文件过密，各单位专业分工过细，安排行动之间缺乏积极的协调配合，使得基层应接不暇，表面上事事都有人抓，实际上却往往疲于应付，难以真正落实到位，使得部分专项执法流于形式，集中检查的良机得不到利用，浪费了执法办案资源。
(三)处罚结果裁量失当，弱化了行政执法公正权威。工商行政处罚产生的后果是对行政相对人某些利益的剥夺、某些行为的限制和惩戒，处罚是否得当，直接关系到工商行政执法的效果和目的。虽然我们已建立了一整套的办案机制和行政处罚自由裁量权行使的规定，来约束行政执法的程序和处罚结果。但是，在基层办案实践中，突出的表现就是在案件处理上就案论案、过于强调经济效益，忽视社会效果，处罚结果不统一、畸轻畸重等，在推行了行政核审权下放和加大经检执法力度的条件下，尤成为急需解决的问题。如一类无照经营案件，不同的办案单位拟定的处罚结果均不一样，有的甚至相去甚远，造成这种现象有自由裁量权宽泛的原因，也有办案水平高低、权力干预、人情介入等因素，需要进一步加大工作力度，进行有效规范。
（四）工作基础相对薄弱，掣肘了集中优势作用发挥。目前，由于财力有限、投入不足，在信息化、智能化日益发展的情况下，基层工商存在着办公设施、执法车辆落后、办案装备单调、检测工具缺乏的问题，极大地影响了重大市场整治行动、大范围市场监管调度、指挥和组织实施。在查处影响面大、社会后果严重特大案件上，由于专业机构设置时间短、专业化的办案设施缺乏和专业化队伍建设滞后，与公安、检察院等部门相比较，还显得较为落后。在机构整合、职能归并后，业务管理人员由于日常工作的统筹能力、基础数据的分析能力、组织实施的调度能力、推进创新的指导能力和服务全局的协调能力不够，在开展新兴行业、重点行业监管和大要案件查处的“专家型”人才匮乏，使得行政执法权相对集中的潜能没有有效挖掘，集约优势没有最大发挥。
三、工商行政执法权相对集中的有效路径
推行行政执法权相对集中是深化县域工商系统建设的有效思路和重要途径，对于理顺工商行政管理体制、优化内部运转机制、调整调优行政管理事权，推动市场监管和行政执法专业化、规范化和科学化建设具有十分重要的意义。针对工商行政执法权相对集中的实践和存在的问题，建议在以下几个方面予以改进：
（一）优化业务职能，推进监管执法专业化。继续巩固三大直属机构形成的市场监管、行政许可、公平交易、消费维权四大专业化业务格局，通过进一步梳理、整合机构内的行政资源，有效构建监管、许可、执法和维权工作体系。将专项市场整治、消费维权的业务安排统一归并到市场管理分局，行政许可事务统一归并到登记注册分局，公平交易、经检执法业务统一归并到公平交易分局，对上汇报在按照原来的渠道进行，做好上下衔接和信息互通工作，以此推动行政执法权相对集中真正落实。同时，以专业人才培养为要>:请记住我站域名/宣传员、财务报帐员、企业联络员等“三官四员”岗位资格和专业培养制度，通过菜单式培训和教育培训学分制管理、明确内设机构及专业人员职务级别等措施，建立与发达地区友谊共建工作机制，通过定期人员交流和业务跟踪培养，加快人才高地建设，着力培养业务领军型人才、机关专业型人才、基层综合型人才，逐步培养一支具有综合协调能力、公共管理服务能力和全面业务能力的专业化、复合型工商行政管理人才队伍。
（二）硬化岗位责任，推进业务管理精细化。业务运转的高效有序和无缝隙，关键在于上下级机构的职责明确、有机衔接和责任对等。在明确基层综合室对口县市局各科室和登记注册分局，市场巡查队对口市场管理分局，经济检查队对口公平交易分局的基础上，按照精细化管理和科学化运作的要求，在县市局机关科室明确职能和人员职责，直属单位明确内设股室和业务范围，各工商所(分局)在完善“一室两队”职能的前提下，制定所(分局)长、副所(分局)长、法制员、综合内勤、报账员、片区监管员、经检队员7个岗位职责，要按照执法责任制的要求，通过明确岗位工作职责、工作标准、行使权限、完成期限、效果评价和绩效考核的具体细则，推动岗位责任的落实和业务管理的精细化。
（三）优化工作流程，推进程序管理规范化。按照“路径最短、环节最少、程序最简”的目标，围绕主要业务工作，对工作流程全面梳理整合，制定出片区监管、申诉处理、定调规费、登记发照、年检验照、案件查办、信息采集等7大具体工作流程，制定出首问负责、限期办理、分工协作和信息沟通工作机制，使所有业务工作按程序化、规范化运作。对于行政处罚自由裁量权，要结合省局《暂行规定》，出台操作细则
我国旅游质监工作和队伍，是伴随着改革开放不断深入和旅游业快速发展，逐步建立和壮大起来的。十几年来，我国已经建立起国家、省、市、县四级旅游质量监督管理体系，形成了一套旅游质量监督管理工作制度和有一定规模的队伍，在受理旅游者投诉、维护旅游者和旅游经营者合法权益方面发挥了主力军作用，在开展检查、整顿规范旅游市场秩序方面发挥了先锋作用，为促进旅游业发展做出了贡献。
为进一步加强旅游质监执法工作和旅游质监执法队伍建设，落实国家赋予旅游部门提高旅游服务质量和加强市场秩序监督管理的工作职责，促进旅游业又好又快发展，现就加强旅游质监执法工作和质监执法队伍建设提出如下意见：
一、充分认识加强旅游质监执法工作和队伍建设的重要性
（一）实现旅游发展方式转变、建设世界旅游强国的需要。按照国家的统一部署，为贯彻落实科学发展观，我国旅游业的发展方式正在由数量规模扩张型向质量效益提高型转变，确立了建设世界旅游强国的宏伟目标。旅游业发展方式的转变和建设世界旅游强国，需要全行业高度重视旅游业的素质、质量。加强旅游质监执法工作和队伍建设，对加强旅游服务质量和市场秩序监督管理，促进旅游服务质量的提高，能够发挥重要作用。
（二）贯彻落实大力发展国内旅游方针的需要。国家把扩大内需特别是消费需求作为拉动经济增长的战略举措，旅游特别是国民旅游在扩大内需方面有独特的作用。中国将成为世界上第一大旅游接待市场、第四大出境旅游客源市场和最大的国内旅游市场，特别是国内旅游的持续快速发展，需要进一步加强旅游市场秩序监督检查工作和旅游质监执法队伍建设。
（三）旅游行政管理部门加强依法行政的需要。国家行政体制改革和行政执法发展，要求政府职能从注重管理到注重服务转变，行政管理从权力导向型向规则导向型转换，行政执法从多头执法、权责不对应向相对集中行政处罚、权责一致转换。国务院制定的旅游行政法规、国家旅游局制定的行政规章，各省区市出台的地方法规和政府规章，都需要有一支正规有力的专门旅游执法队伍。
（四）解决旅游服务质量和市场秩序方面存在的突出问题的需要。我国在旅游企业诚信经营、规范管理、市场秩序和员工服务等方面，存在一些诸如低价运作、无证照、变相出让证照和超范围经营、旅游购物价格虚高、私收佣金等突出问题。在旅游质监执法工作中，也存在职能定位不准、法律地位不明、工作力量不够、法规依据不足、工作手段不力、工作条件不好等突出问题。履行旅游服务质量和市场秩序监督管理工作职责，稳定壮大工作队伍，不断提高工作水平，需要加强旅游质监执法工作和队伍建设。
二、明确旅游质监执法机构的性质和任务
（五）合理确定旅游质监执法机构的性质。各地应根据旅游业发展和旅游监督管理工作的需要，明确旅游质监执法机构的性质、地位和职能，承担全面受理旅游投诉、开展旅游服务质量现场检查和旅游行政执法工作任务，并行使相应监督检查权。
（六）明确旅游质监执法机构的主要任务。当前，旅游质监执法机构要承担起三项主要任务，即受理旅游投诉、开展旅游服务质量现场检查、开展旅游行政执法。
（七）明确国家、省、市、县等各级旅游质监执法机构的职责分工。国家旅游质监机构，主要负责旅游质监政策、方针、制度的制定，负责协调、指导和督促其贯彻落实；省级旅游质监执法机构承担组织、协调、指导省内旅游质监执法工作职责，同时依法开展旅游质监执法工作；地市州和县市区两级质监执法机构，具体承担旅游质监执法的主要任务。
（八）逐步统一各级旅游质监执法机构的组织形式。目前，旅游质量监督管理所在全国基本是一致的。各地相继设立的旅游执法机构，省级可以设立旅游行政执法总队，市（地、州）可以设立旅游行政执法大队，县（市、区）可以设立旅游行政执法队。各地组建旅游行政执法队伍以及按何种方式组建，由本级政府根据旅游业发展和旅游行政执法工作的实际需要决定，省级旅游部门应该予以指导、督促和支持。旅游质量监督管理所与旅游执法机构，可采取两块牌子、一套人马的方式。
三、进一步加强旅游投诉受理工作
（九）全面受理旅游投诉。各级旅游质监执法机构，要根据旅游业发展的需要，从专门负责受理旅行社投诉，尽快转到受理旅游者对各类旅游服务企业的投诉，包括对旅行社、旅游景区（点）、旅游饭店、旅游车船公司、旅游购物店和旅游文化娱乐单位的投诉，要坚持有诉必理、理后必答、及时处理和化解投诉纠纷。
（十）明确投诉处理方式。各级旅游质监执法机构对所接受的旅游投诉，一般采用居间调解、转送其他部门、建议旅游行政管理部门处理和处罚、建议采取其他途径解决等方式处理。依法取得行政执法权的，依据授权进行行政裁决或做出处罚。
（十一）严格投诉受理工作规范。从接待、接受旅游投诉，到立案、调查、审理、调解、结案等各个环节，要有严格的工作程序和规范的受理文书，受理投诉的工作人员要严格按规定程序和工作规则办事，并注意文明用语、仪容礼貌和专业素养，注意化解矛盾、协调关系、提高效率和质量。
（十二）设置并公布旅游投诉电话、投诉受理程序和工作规则。各级旅游质监执法机构要积极支持、参与建设和开通“12301”旅游咨询投诉电话，有条件的地方可以探索网上进行和受理旅游投诉。要在旅游经营服务场所、游客集散地和黄金周等重点时段，向游客和社会公众公布旅游投诉电话，制定并公布投诉程序、投诉规定和工作规则。
（十三）开展旅游消费教育和指导工作。积极探索旅游消费教育和指导工作的形式，通过旅游公益广告、举办旅游消费课堂、发表旅游质监执法机构观点等多种形式，引导旅游者理性消费、合理维权。针对旅游服务中存在的热点问题、易发问题，建立面向旅游消费者的旅游消费警示与提示机制，揭露旅游消费陷阱。
四、认真开展旅游服务质量现场检查
（十四）要依法开展旅游服务质量现场检查。要在开展旅游团队、导游服务现场检查的基础上，依据授权或职责规定，逐步独立或与相关执法检查机构共同组织和开展对旅行社、旅游景区、旅游饭店、旅游餐馆、旅游车船公司、旅游购物店和旅游文化娱乐场所等各类旅游经营服务行为的现场检查。
（十五）创新现场检查方式。各级旅游质监执法机构在独立和共同开展旅游服务质量现场检查的同时，可以聘请人大代表、政协委员、业内专家、游客等为本地常年旅游服务质量督查员，通过明查暗访向旅游质监执法机构和旅游行政管理部门提供情况和意见。
（十六）加强工作制度和规则建设。要把加强各项工作制度和规则建设作为各级旅游质监执法机构建设的重要工作内容，要制定实行旅游服务质量现场检查工作程序、检查标准、检查方式、检查人员守则等工作规范，以规范工作、规范执法。
（十七）建立督查和报告制度。实行上级旅游质监执法机构对下级旅游质监执法机构开展服务质量检查工作的督查工作制度，进一步加强全国旅游服务检查工作统计报告和信息通报制度，及时反映各级旅游质监执法机构开展旅游服务质量检查工作的状况。
五、积极开展旅游行政执法
（十八）积极创造条件开展旅游行政执法检查。各级旅游质监执法机构，要根据旅游业发展的需要，运用制定、修订法规和调整工作职能等途径，积极争取旅游行政执法检查和现场处罚权。
（十九）认真履行旅游行政执法检查工作职责。经法规或旅游行政管理部门委托授权，开展旅游执法检查和现场处罚的旅游质监执法机构，要按照法规和授权，积极开展旅游执法检查。
（二十）积极参与联合旅游行政执法。政府授权参与旅游综合执法或联合执法的旅游质监执法机构，要克服困难，积极主动地参与旅游行政执法工作。
六、加强旅游质监执法工作协调配合和内外交流
（二十一）加强地区间的协调配合。要加强区域合作，互相支持，密切配合，积极探索跨区域联合执法、协调办理旅游投诉案件的机制，鼓励、支持旅游质监执法机构开展横向协作交流。
（二十二）加强内地与港澳台地区以及国际间的交流，建立跨境、跨国旅游质监执法协作交流机制，共同加强旅游服务质量监督检查。
七、进一步提高旅游质监执法队伍素质
（二十三）明确对旅游质监执法队伍人员的基本要求。旅游质监队伍要有奉献精神，要熟悉业务和法律法规，善于开拓创新，敢于坚持原则，勇于承担责任，具有强烈的责任感、使命感。
（二十四）要选择配备高素质的旅游质监执法人员。各级旅游行政管理部门要为旅游质监执法工作选择配备综合素质高、业务能力强、有责任感的干部，要关心在旅游质监执法岗位上工作干部的成长。
（二十五）加强旅游质监执法人员的教育培训。各地要建立制度、制定计划，有组织、有计划地开展旅游质监执法人员的教育培训。各级旅游质监机构和人员自身，也要认真抓好学习、培训、工作交流，不断提高业务素质和综合素质。
（二十六）建立专门的考核奖励制度。各级旅游行政管理部门要建立质监执法机构和人员的考核、评优、表彰制度，促进旅游质监执法工作水平和队伍素质不断提高。
八、努力改善旅游质监执法工作条件
（二十七）进一步提高旅游质监执法工作地位。各级旅游行政管理部门，要积极争取当地党委、政府重视和有关方支持旅游质监执法工作，将其作为转变旅游业发展方式和建设旅游强国、强省、强市的战略性工作，与旅游资源开发、项目设施建设、市场推广和客源开发一起抓紧抓实。
（二十八）加强旅游质监执法工作的法规基础。各级旅游行政管理部门以及旅游质监执法机构，要利用法规、规章制定、修订和机构改革、职能转变等契机，积极为旅游质监执法工作提供可靠的法规基础。
根据《云南省环境监察总队关于赴*市考察学习的通知》精神，按照局领导的安排，我很荣幸地代表昭通市环境监察支队随队到*市考察学习了*市的环境监察工作，现将考察学习期间的有关情况报告如下。
一、考察学习的基本情况
为学习借鉴*市环境执法先进经验，提高我省环境监察人员业务素质，根据《*云南2009年环保合作工作备忘录》及省环保厅《关于印发2009年全省环境监察业务培训计划的通知》要求，2009年6月7日*11日，省环境监察总队组织各州（市）环境监察支队负责人前往*考察学习不同行业现场执法特点、技能与技巧以及学习突发环境事件应急处理的措施及方法。在为期一周的考察学习活动中，主要参观考察了白云港污水处理厂、御桥垃圾焚烧发电厂、*化工区（赛科）、太古升危废处置单位和*市环保局在线监控中心，与*市环境监察总队进行了执法交流座谈，在座谈会上，*市环境监察总队负责人就*市的环境监察工作情况及环境执法理念向我们作了详细介绍，云南方就有关排污收费、应对突发环境事件、现场环境执法、污染纠纷调解、减排项目环境监察、现场环境稽查、环境监察能力建设以及如何增强服务意识等方面的问题与*市环境监察总队进行了广泛交流。通过这次考察学习，使我更进一步了解到*市的经济社会发展状况，感受到昭通与*市之间的差距，认识到我市环境监察工作所面临的形势和存在的问题，同时，通过学习和借鉴他们的宝贵经验，也进一步增强了我认真履职的决心和信心，有效提升了我的思想意识、宗旨观念、工作思路以及业务素质，开阔了眼界，增长了见识。
二、考察学习所取得的收获
通过与*市环境监察总队相关人员的广泛学习和交流，他们的工作经验和执法理念有几点值得我在今后工作中去认真学习和借鉴。
（一）建立健全了一个领导班子和组织机构。*市环境监察总队现有编制61人，有总队长1人，副总队长2人，内设机构有办公室、监察一科、监察二科、综合执法科、热线科、稽查科和法制科共一室六科，各科室根据自己的职能职责，设置了相应的工作岗位。总队长负责全总队的工作，两位副总队长协助开展工作并负责督促落实各自分管的工作，各科室按照各自的职能职责把各项工作进行了细化并责任到人，责任科室领导负责科室工作的具体督办，科室人员按照自己的职能职责抓好各项工作落实，较好地促进了各项工作的正常运转。
（二）确立了一个科学合理的工作思路。*市环境监察总队结合年度环境监察工作的实际，坚持贯彻落实科学发展观，紧扣“提高环境质量，促进科学发展，争创全国一流”的主题，围绕市局中心工作，从年初开始，就制定了相关的管理制度和确立了科学合理的工作思路，召开了以“规范执法行为，实施精细化监察”为主题的专题研讨会，重点突出了部门职能调整组合，组织开展了干部竞聘上岗活动，加大了环保法律法规的宣传教育和加强了全体监察人员的业务培训，在全市辖区内推行了精细化监察和实行了执法建议书制度，进一步规范了现场取证、制作笔录等公文文书，就如何解决环境监察和工作中的难点等问题进行了有效探讨，在全市尝试公众参与环境执法等一系列活动，通过典型环境违法案件的曝光，成功地打造出了*市环境监察的声势，较好地保障了城市环境安全。
（三）注重打造一个环境执法品牌。一是以加大执法力度为立足点，通过媒体曝光和加强后督察等执法手段，实行执法建议书制度，逐步解决了监管不到位以及以罚代管的问题；二是以创新监管机制为着力点，试行精细化监察和开展在线监控数据的管理，针对企业违法排污问题，采取不定时的检查手段，加大对违法排污企业的监管力度，督促企业增强环保意识，完善污染治理设施，保障城市环境安全；三是以关注民生改善为突破口，进一步完善应急响应机制，保障饮用水源地环境安全，注重环境执法规范化和解决单为环境而的问题；四是以增强服务意识为结合点，注重执法与服务并重，尝试公众参与执法，提高全民的环保意识；五是以注重素质培养为支撑点，开展执法交流和撰写调研报告，全面提高环境监察人员的整体素质；六是以狠抓队伍建设为切入点，开展干部竞聘上岗和加强业务技能培训，注重落实环境稽查制度和体现政风行风，逐步解决了个别人员不认真履职的问题。
三、通过考察学习，对下步工作的思考
通过这次考察学习，对照我市的环境监察工作，使我清醒地认识到我市环境监察工作中还存在许多问题，自身在履职过程中也还存在创新精神不强，管理不到位，制度不健全，凝聚力、战斗力不强等问题，我将以此次考察学习为契机，重点从以下几个方面去加以改进。
（一）要注重加强支队班子建设。在工作中要进一步理顺工作关系，搞好班子内部团结，增强班子的民主决策意识和内部管理能力，在两位副支队长的协助下，充分调动全队人员的工作积极性，彻底解决凝聚力、战斗力不强等问题。
（二）要进一步加强队伍建设。结合全市环境监察工作的实际，逐步探索开展环境稽查工作的思路，通过开展现场环境监察和环境执法等实战演练，逐步提高支队全体人员的环境监管能力和执法水平；通过送出去和请进来等相关培训手段，全面提高全队人员的业务技能，逐步扭转个别人员履职不主动的问题。
（三）要创新管理机制。一是建议局党组为支队增设监察一大队、监察二大队、综合室三个内设队室，以便将各项工作层层分解，责任到人（20*年9月6日，经局党组会议研究，同意支队增设监察一大队、监察二大队、综合室三个内设队室，并以昭环通[20*]32号《关于昭通市环境监察支队设立内设机构及职能分工的通知》行文各县区环保局）。二是借鉴*市环境监察总队实行的执法建议书制度和推行的精细化环境监察模式，转变工作作风和改进工作方法，逐步解决环境监管不到位以及以罚代管等问题，确保全市的环境安全。
论文摘要：当前，文化市场执法中存在着行政权力过于集中、部分领域交叉执法等突出问题。如何通过成立并运行文化市场综合执法机构，构建行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的文化市场综合执法体制，本文以南京市为例作了探讨。
文化市场执法机构建设问题长期以来一直是热点问题和难点问题。本文试从南京市的实际情况出发，在研究总结法律源泉、政策导向和实践经验的基础上，对文化市场执法机构建设的路径选择作探讨。
一、南京市文化行政管理部门及文化市场执法机构设置情况
文化行政管理部门和文化市场执法机构是宣传思想战线重要组成部分，在引导社会舆论、传播先进文化、打击失范行为、规范市场秩序方面发挥着重要作用。构建和谐南京、文化南京的重要实践，离不开文化行政管理部门和文化市场执法机构的保驾护航。
1.市、区(县)两级文化行政管理部门设置情况
(1)市一级。设有南京市文化局(叉物局)、南京市广播电视局、南京市新闻出版局(版权局)三个职能部门，分别承担大文化领域中不同方面的行政管理职能。
(2)区(县)一级。13个区(县)绝大多数设有文化广播电视局，个别区(县)文化局和广播电视局分立。到目前为止，上述部门均未加挂新闻出版局(版权局)牌子。但在各区(县)“三定方案”中，新闻出版行政管理职能和版权行政管理职能明确赋予文化行政管理部门。
2.市、区(县)两级文化市场执法机构设里情况
(1)市一级。2001年机构改革前，南京市文化局、南京市广播电视局和南京市新闻出版局均有文化市场执法职能，其中，南京市文化局和南京市广播电视局设有专门的文化市场执法队伍。在2001年的机构改革中，市广播电视局辖下的文化市场执法队伍撤销，职能划给另外两个局的执法机构。目前，承担南京市文化市场行政执法职能的执法机构有两个，即设在南京市文化局的“南京市文化市场稽查支队”和设在南京市新闻出版局的“南京市出版物市场综合执法支队”(南京市“扫黄办”)。前者主要负责全市文艺演出市场、文化娱乐市场、艺术品市场、电子游戏市场、音像制品零售和出租市场、互联网上网服务营业场所的执法工作，后者主要负责全市书报刊、音像制品、电子出版物等出版物的市场执法工作，以及印刷行业、版权活动、网络出版的执法工作。
(2)区(县)一级。13个区(县)没有专门的文化市场执法队伍。在大部分区(县)，文化市场护法职能基本上由文化广播电视局的文化市场科(有的同时挂“扫黄办”或“社文办”牌子)承担。
二、文化市场执法中存在的突出问题及原因分析
南京市作为文化大市，文化人才密集，文化单位众多，文化活动频繁。与之相伴，也存在着文化领域违法违规活动数量多、手段新、影响大等问题。近年来，“南京市文化市场稽查支队”和“南京市出版物市场综合执法支队”(南京市“扫黄办”)综合运用多种手段有效打击文化领域各种违法违规活动，规范文化市场行为，净化文化市场环境，维护文化市场秩序，为南京市的文化安全和政治稳定作出了积极贡献。但不容忽视的是，尽管取得了较为显著的成绩，当前文化市场执法中仍然存在着一些觅待解决的突出问题，这些突出问题从根本上影响了文化市场执法更深人、更持久、更有效地向前推进。
1。存在的突出问题
(1)行政权力过于集中。主要体现在市、区(县)两级。在市、区(县)两级，专门或非专门的文化市场执法队伍均设在行政管理部门内，前者是后者的内设机构或下设机构。行政管理部门集决策审批职能和监督处罚职能于一身，不利于行政管理工作和行政执法工作公平、公正地开展。
(z)部分领域交叉执法。主要体现在市一级。〔’〕南京市新闻出版局辖下的“南京市出版物市场综合执法支队”与南京市文化局辖下的“南京市文化市场稽查支队”在文化市场执法上存在着职能交叉、管理重叠问题，矛盾的焦点集中在音像和网络两块。根据南京市政府部门职能分工，南京市新闻出版局负责音像制品市场管理、网络出版管理，南京市文化局负责音像制品零售和出租管理、互联网上网服务营业场所管理。实践中，市文化局负责管理的音像制品经营和互联网经营中存在着大量版权问题，如盗版、外挂、私服，等等。按照现行管理体制，这些违法违规行为应当依据版权管理法律、法规由新闻出版行政管理部门(版权行政管理部门)查处。因此，在音像市场和互联网上网那务市场上，职能重叠、执法交叉现象难以避免。
2.原因分析
(1)制度安排有所欠缺。长期以来，我们习佃于制定一部法律、法规后就设置一个行政管理部门，并在其辖下设置一支行政执法队伍的制度安排。这种做法所基于的思维方式几乎已经成为一种带有普遍意义的“集体无意识”。上述思维方式和行为方式所导致的后果是，执法机构不断增加，执法人员日益众多，而执法的公平性和公正性却因体制原因难以提高。以南京市为例，就有南京市建设委员会辖下的南京市城市建设监察支队、南京市劳动和社会保障局辖下的南京市劳动监察支队、南京市环境保护局辖下的南京市环境监理支队、南京市工商行政管理局辖下的经济监督检查支队(南京市工商行政管理局检查站)等为数不少的执法机构。
(2)职能分配不尽合理。音像、网络作为新型出版物或出版载体，本应归口新闻出版行政管理部门管理。可是，归口管理原则实际上并没有得到严格执行。
音像原来由广播电视行政管理部门、文化行政管理部门、新闻出版行政管理部门等多个部门共同管理。1998年进行的国务院机构改革中，国务院“参照”(而非“依照”)“一件事由一个部门管理”的归口管理原则，重新确立了音像管理的职能分工，即新闻出版行政管理部门和文化行政管理部门共同管理。2002年2月1日施行的新《音像制品管理条例》又从法律上对这种职能分工进行了确认。体制不顺，“一事双管”，造成诸多矛盾和隐患，是交叉执法的根源之一。
网络是新兴的出版载体。2001年底进行的新一轮国务院机构改革中，新闻出版总署新增了“审核互联网从事出版信息服务的申请，对互联网出版信息内容实施监督管理”职能，文化部新增了“负责利用互联网从事文化产品传播和文化服务经营活动的日常监督及其内容监控管理”职能。网络文化活动(含出版活动)两家共管格局至此确立，交叉执法的根源亦由此形成。
权力集中和交叉执法是当前南京市文化市场执法中存在的两个突出问题。由“病因”人手，探索并实践从根本上克服上述突出问题的方式和途径，是文化市场执法机构建设的方向和目标。从法律源泉出发，研究总结近些年的政策导向和实践经验可知，体现相对集中行政处罚权原则的综合执法体制是文化市场执法体制改革的必然选择。
三、关于南京市文化市场综合执法机构建设的对策建议
2005年12月《中共中央、国务院关于深化文化体制改革的若干意见》印发后，特别是2006年3月全国文化体制改革工作会议召开后，在全国各地，文化市场综合执法工作正以试点为基础逐步推开。结合前面所述情况，现对南京市文化市场综合执法机构建设提出如下对策建议。
1.提高认识，适时启动南京市文化市场综合执法机构建设工作。建立文化市场综合执法机构，是贯彻落实“三个代表”重要思想和党的十六大精神、深化文化体制改革的重要举措，它关系到党对意识形态领导方式、方法的改进和创新，关系到依法行政的贯彻落实，关系到文化管理机构和体制的调整，关系到文化事业、文化产业的繁荣和发展，意义重大，影响深远。在《中共中央、国务院关于深化文化体制改革的若干意见》的引领下，结合试点地区改革经验，南京市有必要在业已启动的全市文化体制改革工作中适时展开文化市场综合执法机构建设的调研、方案制定和方案实施等工作，以确保这项工作不落在全国后面。
2.协调关系，努力营造良好的改革氛围。机构改革涉及方方面面利益的调整。改革方案的制定者以及机构改革的当事人都要牢固树立政治意识、大局意识和责任意识，自觉处理好相关关系，为文化市场综合执法机构建设营造良好的外部环境。
一是局部利益与全局利益的关系。伴随文化市场综合执法机构建设的启动，南京市文化行政管理部门和南京市新闻出版行政管理部门的行政处罚、行政强制、监督检查等职能将相应划转和重新配置，其人员编制、机构规模将会受到一定程度影响。两个部门要从讲政治、顾大局的高度出发，着眼于贯彻落实“三个代表”重要思想、深化文化体制改革的大局，正确认识并积极推进文化市场综合执法体制建设，为南京市行政管理体制改革的深化和行政执法体制改革的创新作出努力。
二是坚持原则与遵守法规的关系。中办发(2004)24号文是推进文化市场综合执法体制改革的纲领性文件，提出了有关文化市场综合执法机构建设的一系列原则要求。其中，绝大多数原则要求与现行法律、规定并行不悖。但是，也有极少数例外。例如，在“文化市场综合执法机构的组建方式”上，它的原则要求(“县级市和县现有的文化局、广播影视局、新闻出版局合并，设立文化广电新闻出版局，统一履行文化、广播影视、新闻出版等部门的行政管理职能。组建文化市场行政执法队，作为其直属机构，以文化广电新闻出版局名义对属地文化市场实施综合执法。”)就与一系列法律、规定(见“表1..)存在矛盾。南京市在推进文化市场综合执法机构建设时，要正确处理上述矛盾，在区(县)文化市场综合执法机构设置上采取独立建制模式。
三是职能分工与宗旨统一的关系。根据决策审批职能与监督处罚职能相对分开的要求，行政执法队伍将从行政管理部门剥离出来，调整整合为单独建制的文化市场综合执法机构。调整后新确立的文化行政管理部门和文化市场综合执法机构因职能分工而彼此独立，但工作宗旨是统一的，即不断加强和完善对整个文化领域的监督管理。实践中，要从宗旨的统一性出发，加强沟通、密切配合，共同提高管理执法水平和管理执法成效。
3.破解难点，确保新的文化管理体制高效运转。从试点地区的实践情况来看，文化市场综合执法机构建设中存在着一些带有普遍性的难题。机构改革方案制定过程中，要通过深人细致的调研论证切实破解以下难点，为新的文化管理体制的高效运转提供坚强保障。
一是属地管理的基点定位问题。文化市场综合执法的主体是城市政府，实行属地管理。南京市文化市场综合执法的属地基点是放在市一级，还是放在区一级?只有解决好这个问题，才能有序开展分级管理。
一、加强商务执法队伍建设，不断提高自身素质
新组建的商务综合行政执法大队是由原商管办主管内贸业务转为单纯商务执法人员，大部分执法队员对商务流通领域的法律法规不很熟悉，为此，必须加大业务培训，认真组织广大执法队员学习《行政处罚法》、《侵权责任法》、以及商务领域的相关法律法规，坚持每月集中2—3次学习的形式，并采取以案说法的形式，不断提高执法队员的业务素质，同时加强依法行政、公平公正廉洁执法教育，按照党风廉政建设的有关规定文明执法，树立良好的商务执法形象。
二、加大商务领域的法律法规的宣传培训教育工作，使商务法律法规深入广大人民群众中去，2013年，我大队将采取宣传车、咨询台、散发宣传单、展示牌、横幅、标语以及举办培训班等形式扩大宣传面，宣传的内容涵盖生猪定点屠宰、成品油市场监管、酒类流通管理、再生资源回收等商务流通领域政策法规，不断提高广大群众和经营业主对商务法律法规的认知度。
三、加强对商务流通领域的监管力度，完善流通领域市场监管体系。
1、加强全县生猪定点屠宰监管力度，确保广大人民群众吃上放心肉。一是加强对全县生猪定点屠宰场的管理，严禁病死猪肉流入市场，完善定点屠宰场设备设施建设，严格按照《生猪屠宰操作规范》执行；二是加强城区及周边地区肉品市场监管，严厉打击私屠滥宰行为，采取每周1—2次市场巡查和协管员日常信息监管制度，净化肉品市场；三是做好肉品上市准入工作，根据相关法律规定，做好外埠肉品和本县肉品流通的准入和监管工作。
2、加强对全县成品油市场的监管力度，确保成品油市场健康有序经营，一是严厉查处无证经营网点；二是强化安全操作规程；三是严把成品油质量关；四是严厉打击小型油罐车非法经营行为。
3、加强对酒类流通管理，净化酒类经营市场，一是加大酒类流通经营的宣传力度，严格酒类流通随附单制度，二是强化监管措施，重点对白酒类、红酒类、高档酒类的监管，旨在加大对城区经营网点的监管，而后逐步向乡镇市场延伸。同时对违法违规经营行为进行严厉查处。
4、积极做好商贸流通领域，打击侵犯知识产权和制售假冒伪劣商品行为，全面提高商贸流通领域保护知识产权水平，建立健全知识保护沟通协调机制，加强商贸流通企业的管理和规范，引导企业依法诚信经营，提高企业知识产权保护意识和能力，形成全社会自觉抵制假冒伪劣产品，重视知识产权的良好氛围。
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