【关键词】 新农合;泾西村;重大疾病
一、背景和意义
新型农村合作医疗,简称“新农合”,是指由政府组织、引导、支持,农民自愿参加,个人、集体和政府多方筹资,以大病统筹为主的农民医疗互助共济制度。采取个人缴费、集体扶持和政府资助的方式筹集资金。从2003年开始,本着多方筹资,农民自愿参加的原则,新型农村合作医疗的试点地区正在不断的增加。
建设社会主义新农村是落实科学发展观的重大策略举措,而农村“上学难”、“看病难”,公共服务水平低的问题尤为突出。统计局资料显示:2004年全国占总人口60%的农村人口仅享有25%的公共卫生资源。了解当前农村医疗状况以及农民朋友对新农合政策实施的想法尤为重要。
二、研究方法
对于行政村和卫生所的情况,我们采用深入访谈的方式,根据访谈大纲,对村委会干部以及卫生所负责人进行录音采访。该村重疾患者主要罹患的是癌症,病患家属对病人的病情是严格保密的。对于大病的患者家庭,主要通过卫生所健康档案以及和邻居的访谈侧面了解大体的情况,其余被访者采用偶遇抽样的方式进行访谈式问卷调查,以此了解现代苏南地区农村现状以及新型农村合作医疗的落实情况。具体分析家庭架构、经济状况、健康状况、医疗保险状况侧面了解村民对村服务站的评价、县乡两级医疗机构情况。
三、文献综述
孙娟娟、黄高伟在《论新型农村合作医疗制度不足及其改善措施》一文中提出了“参合率”和“参与度”两个概念,前者是参加新农合的比率,后者是受惠人群占参与新农合人数的比率。当前高“参合率”与低“参与度”之间存在矛盾。另一方面,就医需求与制度供给的不对称。晓宁在《“新农合”仍有难题待破解》中指出了新农合在推行过程中存在的共性的问题。在《关于推行新型农村合作医疗》和《完善我国新型农村合作医疗制度的思考》中同时提到了报销程序复杂的问题。
四、分析与发现
(一)行政村概述
1.基本情况
泾西村原先是由三个行政村合并而来的,新泾西村占地1.5平方公里,可耕地面积4000亩。全村外来常住人口9000多人,由于这些外来务工人员流动性较大,村委会无法统计出精确的数字。全村户籍人口数7000～7500。全村外来人员数量远远大于户籍人口数量。
全村农民人均年收入为约9500元,绝大多数村民是失地农民,其主要的经济来源是在私营企业中打工。泾西村没有任何村办的企业,但却零散分布数十家私营企业。这些民营企业也具有很强流动性,企业生命周期均不超过五年。
2.生活状况及卫生设施
泾西村共1个卫生室,在过去的一年中,卫生室共接待了2450名大病患者,其中癌症和中风是主要的重疾。全村共69名贫困户,过去一年中贫困户获得的社会救助金额总额达21704元,现金结算。
在泾西村,村民的住宅分三种――公寓房、安居房和私宅。其中公寓房和安居房和普通城市住房完全相同。私房也不再是我们想象中的破房子,更加类似于中式的别墅。绝大多数村民使用自来水作为饮用水,极少数村民在使用自来水的同时会凿井取水。厕所多为完整下水道水冲式,抽水马桶居多,少数农户家里会使用粪尿收集式,生活垃圾被集中处理。
(二)社区卫生服务站概述
锡山区锡北泾西社区卫生服务站位于泾西村入口处,是锡山区人民医院下设的社区卫生服务站,和市区的社区卫生服务站没多大区别。卫生服务站开办已有七年,占地面积275平方米,由锡山区人们医院统一管理,无独立药品采购和财务会计部门。尽管如此,医院有独立的观察、诊断、治疗和储药场所。卫生服务站共5名医务人员,均有中专以上学历和执业医师资格。每月卫生服务站均会有1～2次的培训,由锡山区人民医院主持。作为中西医结合的服务站,站内共西药200～300种,中药约100多种。服务站每天接待约30人。由于服务站并不设置独立的会计部门,药品器材又上级医院统一调拨。去年,服务站总收入70～80万,绝大部分来自药品收入。
全村6周岁以下儿童348人,1周岁以下67人。过去12个月罹患高血压、糖尿病等慢性疾病的人数有2480,占全村人口44%。服务站可为村民提供以下服务:计划免疫、妇幼保健、常见病诊断、计划生育、慢病管理和健康档案。医疗废物有上级医疗机构统一回收,看病全部登记,收费全部开立收据。
卫生服务站负责人仍指出,政府补助不足,政府规章制度繁琐,专业培训不足,上级配备药品种类少是障碍服务站发展的主要问题。该负责人还呼吁上级主管医院应该更加关心社区卫生服务站的发展,提供更多的技术指导。
(三)新型农村合作医疗保险相关政策
新农合政策覆盖整个锡山区,从2004年开始实行农村合作医疗。2007年锡山区农村合作医疗覆盖率为99.68%,参加农民为21.54万人,基金总额为5445万元,人均筹资额252.79元。区镇二级财政共资助合作医疗资金达8765万元,各类企业、个体工商户扶持1944万元,总计10709万元。报销农民456874人,全年住院结报18724人次,结报金额为4430.96万元;门诊结报437446人次,结报金额为893.16万元;专项救助704人,救助金额为123.6万元。新型农村合作医疗人均筹资标准110元/年。
在区内社区卫生服务中心、站门诊每次结报30%～40%。对参加新型农村合作医疗的最低生活保障对象、低收入户、五保户、重点优抚对象和持证残疾人进一步加大医疗救助力度,在患病住院后发生的医疗费用除按规定标准报销外,再给予可报销部分50%的救助。
对全村60岁以上老人分批开展免费体检,建立健康档案,实施健康促进。锡山人民医院、各街道社区卫生服务站对全区60岁以上老年人门诊免诊疗费、挂号费。对低保、低收入、五保户、重点优抚对象继续实施“五免五减半”的惠民医疗工程。新农合采用预付制,下无起付线,封顶线为32元(门诊)。
(四)村民对新农合的看法与意见
1.家庭结构
由于计划生育政策严格实施,多数家庭的家庭成员数很少,70后、80后、90后均为独生子女,妇女平均生育年龄为24.3岁。多数成年被访者学历多在中专以下,均为失地农民。没有土地,通常在农村私营企业打工,属于从事非农劳动的农民,被访者中无少数民族。
2.家庭经济和卫生状况
苏南农村村民既无外出打工的情况,也不再有承包的土地。随着工业化和城市化进程的加速,无锡作为轻工业基地,许多农民开始从事轻工业生产。农村家庭生活用房简直面积较城市居民要大得多,在150平方米以上,无自造房或城镇购房。农村居民住房通常有三种――农村私宅、安居房和商品房,后两者与城市公寓房相仿,只是安居房楼房间距大于商品房。
在这10户被访者中,无论是在私房还是安居房或商品房中居住,均使用自来水和抽水马桶。厨房中使用脱排油烟机通天然气,不再是以前的大灶台,其他生活方面和城市居民没有差异。卫生服务站在泾西村入口处,多数居民离服务站距离都较近,约1～2公里,步行不超过15分钟。
3.健康与新农合
首先,10名被访者个人目前健康状况均良好能正常工作和生活,尽管会罹患一些如感冒、胃病等轻微疾病,但都不会给个人情绪和家庭氛围造成影响。但其实很多被访者的亲属或本人曾经罹患重疾,只是本人并不知情或者患病亲属已经去世。
其次,10名被访者均为新农合自愿参合者,在社区卫生服务站医疗消费都都到相应补偿。由于新农合采取预付制,每次诊疗只需50%的医疗费用并且可以报销不超过32元/次的门诊补偿,被访者均能方便获得报销。所有被访者对新农合报销比例选择了很满意或比较满意,定点医疗机构能够完全满足或比较满足一般医疗需求。被访者表示新农合减轻了医疗负担并愿意继续参加新农合。
由此我们可以看到两点:
第一,泾西村新农合参合比率比较高,新农合政策实行五年来,几乎所有的常住户籍人员参加了新农合,农民对新农合参与热情很高。
第二,尽管被访者对报销比例比较满意,但与社区卫生服务站负责人那个反映的情况有些出入。服务站负责人出示了一张2009年贫困户补助计划名单,名单中69人全部是因为罹患重大疾病而成为贫困户,因病返贫十分突出。据了解,许多患者在患病前已经达到小康水平,但由于医药费用急剧上升使得许多病患家庭入不敷出,成为贫困户。
4.对医疗机构的评价
由于都是乡里乡亲,被访者对社区卫生服务站评价都比较高。他们觉得服务站医务人员态度较好,药品种类比较满意,药品安全性很好。一般小毛小病,村名都回去社区卫生服务站。类似胆囊炎等中等疾病,村民更多选择区级医院(锡山区人民医院),重大疾病时,村民选择市区三甲医院甚至去上海救治。
5.农户资金供求调查
教育、医疗和养老是农村居民三项重大的开支。无论子女处于幼儿园、小学还是中学以上教育阶段,一年教育生活开支均超过5000元,老人养老等支出因人而异。一般在5000～8000左右,吸烟的老人开支会更大一些。
农村居民奉行既不借钱给被人,也不会问别人借钱的原则,绝大多数居民并没有重大的资金缺口。由于现在农村居民多住的是安居房,没有自建房子的需求。即使需要借入资金,一般只会和亲戚朋友借,绝对不向信用社或进行民间借贷。其实没有重大项目或者足值的抵押担保,信用社或者银行也不可能轻易借给并无信用评级的个人的。通常向亲戚朋友借或者借给亲戚朋友不会支付利息或索取利息,有时候会写借条。
居民手中的货币具有很强的流动性,多数为现金和银行存款。信用社离住所进的,银行存款的比例就会高些。农村居民由于对股票、基金等其他投资方式了解甚少以及缺乏专业知识,没有居民有任何投资手段。这也给我们一些启示,一旦央行需要控制投资规模而降低银行存款利率,不可以降低农村信用社的利率。
五、总结
(一)作为社会主义新农村,泾西村基本能代表江南地区农村的全貌
经济水平、生活保障上都到达了一定的水平。随着城市化进程,农村人民生活和习惯上已渐渐和城市居民没有了差别。泾西村人人都通上了自来水、天然气,水电气煤均已连通城市管道网络。并且家家都是用抽水马桶,住上了公寓房。无锡市城市规模的扩大,许多农村在渐渐消失,行政村变成了街道社区,村委会变成了居委会,卫生所变成了社区卫生服务站。原先的农业也开始精细化、产业化。随着农村投资加大,在泾西村还出现了商业性的别墅。许多城市居民在郊区买了别墅,在周末或节假日前来度假。随着城市化的深入,无锡市进入了逆城市化阶段。
(二)新型农村医疗合作制度在泾西村得到了极大拥护和推广
早在五年前,绝大多数村民就加入了新农合,并通过新农合减轻了医疗负担。尤其是六十岁以上的老人可以免交110元/年的保险费着实减轻了老年人的负担。新农合政策在泾西村实施地比较成功,村民报销手续也比较简便。
(三)尽管新农合得到广泛支持,但是生病是谁都不希望的
新农合在一定程度上只能防范小病,对于重大疾病的赔付力度依然是不够的。很多重疾家庭认为,新农合赔付相对于大病医疗开支实在是杯水车薪。因病返贫,使得很多重疾家庭成为贫困户,享受贫困补助。但这些远远不能补偿治疗疾病所花费的时间和金钱以及因为疾病而丧失的劳动收入。许多村民参与新农合的原因是,有总比没有好。虽然要交110元/年的费用,但医疗费用远远超过这个数字的数十、数百倍。
参考文献
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（一）我国不断加强卫生服务体系建设，巩固发展三级医疗卫生服务体系
农村三级医疗卫生服务体系主要指的是以县级医疗服务机构为龙头，镇乡卫生院为主体，村卫生室所为基础的卫生服务体系。农村三级医疗卫生服务体系的建立能够为农民提供基本的卫生服务，同时也可以缓解农村地区看病难、看病贵的问题。为了实现农村地区“小病原则不出村、一般疾病不出乡、大病基本不出县”的目标，自2006年，卫生部等部委制定并正式实施《农村卫生服务体系建设与发展规划》，该规划中国家预计投入农村卫生建设资金216．9亿元，这是我国投资力度最大的一项农村卫生服务建设规划。国家强力构建以政府投入为主体的经费保证制度机制，努力实现基本卫生保健服务覆盖全体公民的目标，特别是重点扶持中西部地区。自2009年至2011年三年期间，中央和各级地方政府在我国45个县共安排农村医疗卫生服务体系建设项目4 843个，其中包括71个县级医院、427个乡镇卫生院和4 412个村的卫生室。国家在45个县增加医疗卫生机构总数较2008年多410个，其中村卫生室增加总数为291个。15 052个村已经建立卫生室，达到应建数的90．5％。在我国县级医院中，已经有半数医院达到二级甲等水平。随着三级医疗卫生服务体系的健全与完善，农村地区也加强了对疫情的监测网络建设。农村地区已有100％的疾病预防控制中心、93．5％的医疗卫生机构和70％以上的乡镇卫生院实现了疫情和突发公共卫生事件信息网络直报。国家也非常关注困难地区重大传染病、地方病①和职业病的预防和控制，给予了专项补助。对艾滋病、乙型肝炎、结核病、血吸虫病等严重传染病患者实行免费或低收费治疗。
（二）国家加大政策支持力度，逐步加强农村卫生人才培养
近年来，我国政府非常注重乡村医护人员队伍的建设。农村地区医生素质及医生人数是否充足直接关系到农村医疗卫生服务体系的建设。根据国发办［2011］31号精神《国务院办公厅关于进一步加强乡村医生队伍建设的指导意见》，我国要进一步完善乡村医护人员队伍建设②。我国农村地区医疗卫生人员技术偏低且长期处于人员不足的状态。针对这种情况，国家不断增加医务人员的数量。截至2011年6月底，县、乡两级医疗卫生从业技术人员较2008年增加7 889人。村卫生室的卫生人员增加了1 076人。同时，我国也加强了对农村地区医疗卫生人员的培训力度，并安排部分培训专项补助经费，对农村地区的卫生技术人员和管理人员开展大规模的岗位培训。从2009年至2011年，我国乡镇卫生院和村卫生室人员接受各类培训的人数达13．47万。提高农村地区医疗卫生人员的整体素质有效地推动了我国农村医疗卫生服务体系的完善。
（三）新农合制度的实施使农民医疗保障得到整体提升
随着我国改革开放及现代化建设的不断深入，“三农”问题成为关系国家大局和民生的根本问题。解决农民的医疗保障问题已经成为为农民谋福利的重要工作之一。2002年10月，国家提出建立新型农村合作医疗制度。该制度是由政府组织，农民自愿参加的合作医疗制度。筹资方式主要来源于个人、集体和政府多方。新型合作医疗制度是以大病统筹为主的农民医疗互助共济制度。新型农村合作医疗制度关系到我国几亿农民的利益，是深化我国农村医疗卫生体制改革的重要举措。从新型农村医疗合作制度实施以来，政府加大了财政投入，这也是我国历史上第一次为解决农民的基本医疗卫生问题进行的大规模资金投入。到2008年底我国已经建立了全面覆盖有农业人口的县（市、区）的新型农村合作医疗制度③。新型农村医疗合作人均筹资水平由2003年的30元提高到2012年的300元左右。2012年，新农合政策范围内住院费用报销比例进一步提高到75％左右，最高支付限额提高到全国农民人均纯收入的8倍以上，且不低于6万。我国农村合作医疗制度的实施保障了农民获得基本卫生服务，在减轻农民的疾病经济负担的同时，缓解了农民因为疾病致贫和因病返贫的问题。
二、农村医疗卫生服务体系建设存在的问题
建立权责明细的分工协作机制、加大农村医疗卫生服务体系的资金投入、改革和创新我国农村医疗卫生服务体系的管理体制已经成为全面提高农村医疗卫生服务能力，提高农村地区人民健康保障水平的重要途径。但是我国农村卫生服务体系建设虽然取得了明显的成效，但是还存在一些薄弱环节。
（一）城乡投入结构严重失衡，农村医疗卫生资金投入不足
随着我国医疗改革的不断深入，医疗卫生事业取得了较大的成就。政府在公共卫生中的财政支出费用比例也有所提高。但我国农村医疗卫生服务体系仍然存在资金投入不足，同城市相比投入结构严重失衡的问题。根据我国第六次人口普查结果显示，我国50．32％的人口居住在农村，但是我国的财政投入多半集中在城市，80％的医疗资源主要集中在城市。农村医疗卫生事业的财政投入严重不足，政府用于农村卫生事业的投资费用比例偏低，在预防保健等公共卫生和基本医疗服务经费的投入方面也存在不足现象。资金投入不足直接导致农村基础医疗卫生条件差且建设能力有限。虽然农村地区的卫生室数量有所增加，但仍然存在卫生室布局不合理、资源总体不足的现象。在药品配备方面，现有农村卫生所、社区医疗卫生站所能够开的药品种类仅有118种，可以采用的注射针剂也只有18种。由于资金投入不足，农村所拥有的医疗器械更是十分有限，设备更新周期缓慢，医疗器械老化，与城市医疗情况相比悬殊很大。农村的就医环境也不容乐观，由于资金有限，无法对就医环境进行修缮和改建，很多街镇卫生院用房多为七八十年代建设，房屋大多数陈旧破损，面积不足。很多村镇的就医环境已不适应医疗卫生现代化和群众的健康需求。
（二）医疗卫生队伍建设滞后，技术人才缺乏
我国农村地区医疗人员队伍建设相对滞后，技术人才缺乏。农村地区的医院吸引留住人才能力也十分有限，人才主要都集中在交通方便的县直医院或效益比较好的乡镇卫生院，很少有人喜欢到偏远山区工作，特别是本科应届毕业生更不愿意到乡镇卫生院工作。我国农村地区的医疗卫生人员，普遍学历偏低，大专以上学历人员仅占14．5％，75％的医疗卫生人员没有正规学历。且农村地区医疗卫生队伍老化、现有技术落后、技术教育和培训不足，这些已经严重影响了我国农村地区的医疗卫生服务水平。农村地区的医疗卫生人员素质也直接关系着农村地区人口的生命和健康。据统计，我国乡镇卫生院中20％不具备计生能力，50％不能进行下腹部手术。县、乡两级医疗机构卫生技术人员比例偏低，村卫生室具有乡村医生执业资质的人员数量不足，还不能完全满足需要。一些主治医师虽然有相关医疗资格证书，但仍存在年龄偏大、基本素质低等问题。一些年轻的医生更是存在水平不足、缺乏实际操作经验的问题。部分庸医因为不懂医术，开大方，滥用抗生素和激素等问题，对人体健康造成了严重的损害。此外，农村还存在游医难以管理的现象。很多没有专业技术的假冒医生通过欺骗，不仅治不好病还骗取钱财，对农村人口的健康造成了很大的危害。很多不法药贩将假冒伪劣和城市过期药品倒卖到农村，这给农村地区的医药环境带来了很大的危害。农村地区医疗卫生人员的素质已经成为制约完善农村医疗卫生服务体系的瓶颈。
（三）农村基层医疗卫生机构监管不到位，新型农村合作医疗的保障程度还比较有限
从监管保障机制来看，我国农村公共服务缺乏必要的监督机制。我国应该进一步明确农村公共服务的法律法规，以法律法规形式规范和保障各级政府对农业和农村的建设和投入。对各级政府的农村公共服务项目、内容、进程、资金等方面予以明确的规定，并对各级政府所提供的农村公共服务质量和数量进行有效的监督。从法律的层面来看，通过法律来监督政府公共服务行为，也是维护公民权利和义务的保障。从监督的深度和广度来看，农民参与监督也是提高政府公共水平的重要途径之一，因为农民来自基层，更加明晰基层公共服务的具体要求。他们可以通过公共问询、行政问询等方式充分表达自己的意见和建议。从农村公共服务供给现状来看，我国农村地区普遍存在医疗机构网点分散、规模小、设施简陋、专业人员数量不足的现象。农村大多数的群众依法保护自身权益和自我防范意识不强，加之我国农村基层医疗卫生机构监管不到位，农村基层药品市场的监管一直比较薄弱，部分农村基层单位药品质量不过关。受我国基层医疗现有的体制机制影响，农村地区的诸多卫生所都已转为私人性质，乡镇卫生机构已没有领导卫生所的权利。即使是上级卫生部门也只是在特定时期，就特定的问题进行排查，很难做到对农村基层医疗机构的实时监督。我国新型农村合作医疗制度的建立虽然在一定程度上解决了农民看病难、看病贵的问题，但由于还未建立统一的全国新型农村合作医疗网络信息共享平台，市外诊疗监管往往只能采取外出实地核实或者是电话核实等原始办法。高昂的监管成本往往制约监管机构监管的频率和力度。另外，我国新型农村医疗的保障程度还比较有限。如表2003—2012年新农合开展情况所示，虽然我国新农合参合人数及参合率逐年提高，但是其社会满意度仍然很低，社会满意度低主要源于农民对新型农村合作医疗保障水平低的担忧。
虽然2013年，各级财政对新型农村合作医疗和城镇居民基本医疗保险的补助标准由每人每年240元提高到280元，中央财政对西部和中部地区的分担比例也分别从2012年的65％、55％提高到80％和60％，对东部地区的补助比例也相应提高。但是总体来讲，因缺乏集体经济和其他社会慈善资金支持，受制于各地区经济发展水平的不同及地方政府财政投入总量的限制，我国新型农村医疗的保障程度还比较低。此外，新农合的保障范围有限。新农合主要是以大病统筹和兼并小病理赔的农民医疗互助制度，例如门诊、跌打损伤等并不在新农合的保障范围之内，这使得农民实际受益的范围并没有预想的大。很多农民也因缺乏风险意识不愿意参加新农合，他们只从自己短期的利益得失考虑，认为自己目前身体状况良好，小病又不能报，加上门诊报销费用偏低没有必要花冤枉钱参加新农合。少数中老年农民虽然想参加新型农村合作医疗，但还存在因经济困难无力按期缴纳新农合参保资金的情况。还有部分外出务工农民，因其流动性大不愿在本地缴纳新农合的情况。部分参合农民因对新型农村合作医疗服务态度、诊疗质量不满意，或者认为报账程序过于繁琐而停止缴纳。
三、推进农村医疗卫生服务体系建设的建议
农村医疗卫生服务体系是纯公共产品和半公共产品。在推进我国农村医疗卫生服务体系完善建设的过程中，必须彰显以政府投入为主导，强化医疗卫生服务体系的体制机制，强化农村地区医疗基础设施建设和人才队伍培养，统筹城乡医疗卫生事业发展。完善农村医疗卫生服务体系是构建和谐社会的必然要求，是加快打造“农民健康工程”的重要途径。
（一）以政府为主体，积极增加资金投入，加快基层医疗基础设施建设
农村医疗卫生事业是纯公共产品，需要更多的政府支持。针对我国目前农村医疗卫生服务体系所存在的问题，政府要积极增加资金的投入量，用来加快基层医疗建设。国务院《关于进一步加强农村卫生工作的决定》及财政部、发改委、卫生部《关于印发关于卫生事业补助政策的意见的通知》都指出农村公共卫生经费的重要性，并强调一定要保障农村公共卫生服务所需经费，并进行统筹安排。政府的经费投入一方面要加快农村医疗卫生设施建设，着力改善农村医疗卫生服务环境的滞后状况。要加大对我国村镇卫生机构基础设施建设的资金投入，整合农村地区医疗卫生资源、改善医疗基础设施、引进先进医疗设备，并有计划有步骤地分批解决我国基层医疗房屋、医疗设备不足的现状。为农村地区提供基本的医疗服务和公共卫生工作所需要的基础设施和条件。另一方面，政府应动员全社会参与到农村医疗卫生服务体系的建设中。鼓励和支持各类社会资本和投资主体参与到农村医疗卫生服务体系的建设中。
（二）加强人才培养，健全农村医疗卫生服务体系人才队伍
政府要更加重视并制定农村卫生人才培养和培训计划，加快培养面向农村地区的医学人才。我国可以通过制定更优惠的政策引导并鼓励本科及以上的大学毕业生和城市医疗卫生技术人员到农村服务，或轮流下派医疗卫生技术人员到边远山区卫生院工作。目前，该政策已经在我国部分省市实施，部分省市规定凡是晋升中级以上职称的医疗卫生技术人员必须到乡镇卫生院工作两年以上。在医疗卫生技术人员培训方面，应建立健全继续教育制度。一方面要加强乡镇卫生院和村卫生室卫生技术人员学历教育和业务培训，不断更新医学知识，提高业务水平。另一方面要求乡镇卫生院的临床医疗人员必须达到执业助理医师以上资格，其他卫生技术人员必须具备初级以上执业资格。同时，对乡镇卫生院应制定一些优惠政策，例如在招聘大专以上毕业生时，要使其待遇与大城市医院人员一样。在人事制度改革方面，要进一步推行全员聘用制，并采用竞争上岗、按岗择人、按事定岗、择优聘用的原则，形成具有激励机制的人事管理制度。在人事分配制度改革方面，要进一步推行绩效工资，按个人业绩定报酬，重实绩、重贡献的分配原则。同时也可以进一步发挥志愿者队伍的作用。大力提倡医疗卫生机构或医学院校学生和老师加入志愿者队伍，为农民提供医疗卫生服务。例如农村三级医疗卫生服务网络①就可以通过发挥城乡志愿者，推动和鼓励具有医疗卫生专业知识背景的志愿者到农村提供义务医疗卫生服务项目。
（三）统筹城乡医疗卫生发展，着力创新体制机制
加快农村医疗卫生服务体系建设是统筹城乡发展的重要环节。农村医疗卫生工作是统筹城乡一体化的重要途径之一，要通过统筹城乡医疗卫生事业的发展和优化城乡医疗卫生资源的配置，不断地加强农村地区三级卫生服务网络的建设。不断加强城乡医院之间的对口支援，促进医疗资源纵向共享，推动城市大医院与基层医疗卫生机构的合作。统筹城乡医疗卫生发展也可以以社区为单位建立健全卫生服务体系，形成城乡医疗卫生机构的互动。医改也应把村级医疗卫生机构和乡镇卫生院作作为改革的主体。通过加强农村医疗卫生工作改革，形成促进城乡统筹发展的局面。同时，通过抓住影响农村医疗卫生工作的突出矛盾和问题，积极推进农村医疗卫生服务体系的体制机制创新。要建立高效的农村卫生管理体制，形成以县直医疗卫生服务单位为中心，镇乡卫生院为枢纽，村卫生室所为基础的三级医疗预防卫生保健网络。强力发挥该网络的整体功能，注重相互之间的衔接、畅通和互动，使公共卫生和基本医疗服务有机结合。
（四）提升新型农村合作医疗制度，增进基本医疗保障水平
我国是一个农村人口占绝大多数的发展中国家，如何深化农村卫生体制改革，促进农村卫生事业发展，增进农村居民健康，直接关系到国民经济和社会发展战略目标的实现，关系到农村的社会稳定。我国从1994年就开始进行医疗改革试点，1998年医疗改革进入组织实施阶段。年7月，全国城镇职工基本医疗保险制度和医药卫生体制改革工作会议召开，农村医疗卫生体制改革得以全面展开。但从总体上看，改革成效甚微，农村卫生工作仍比较薄弱，存在诸多问题，面临着很多新的挑战。
一、困扰我国农村医疗卫生体制改革的几个问题
建国以来，农村卫生事业有了很大发展，农村县、乡、村三级卫生服务网、合作医疗制度和乡村卫生队伍建设都取得显著成绩，对保障农村居民健康，促进农村经济发展和社会进步发挥了重要作用。然而，随着我国经济体制改革的不断深化和社会主义市场经济体制的逐步建立，原有的以集体经济为依托的农村医疗卫生体系失去了活力，农民的医疗保健相对于我国的经济发展严重滞后。
1、农村公共卫生投入严重不足。
农村公共卫生支出的增长主要由于人员经费增长拉动,公务费和业务费几乎没有增长甚至下降。具体到我区来说，每年区财政用于农村卫生的投入只有30万元，与国家规定的解决防疫保健人员工资及离退休人员的工资的要求相差甚远。致使公共卫生机构通过“有偿服务”进行“创收”,来解决业务活动经费不足的问题。农村基层预防保健服务经费严重不足，预防保健工作有所削弱，某些已经消灭或已被控制的传染病、寄生虫病、地方病在一些地方时有回升，而且新发生的病种也有不同程度的流行。
2、卫生资源分布不合理，农民健康状况明显低于城镇居民。
我国卫生资源配置严重的不合理,据统计,年全国卫生总费用为4776.5亿元,其中政府投入为1587.2亿元,而用于农村的卫生费用为192.5亿元,仅占政府投入的12%。当年,城镇人口约为3.79亿人,平均每人享受相当于130元的政府医疗卫生服务;乡村人口为8.66亿,平均每人享受相当于10.7元的政府医疗卫生服务,前者是后者的13倍。农民缺医少药的问题相当严重。
3、农村卫生人员素质低，人才匮乏。
卫生技术人员是卫生资源的重要组成部分，也是反映一个国家和地区卫生服务水平的重要标志。根据卫生部《2004年中国卫生统计提要》表明，我国乡镇卫生院拥有博士、硕士学历的高级卫生技术人员为零，大学本科学历人员1.6%，大专学历人员17.1%，中专学历人员59.5%，高中以下学历人员21.8%人。以上数据反映出中国农村卫生技术人员的现状是：高学历人才奇缺，卫生人员素质低。
4、新型农村合作医疗制度实施举步维艰。
建立新型农村合作医疗制度，是新形势下党中央、国务院为切实解决农业、农村、农民问题，统筹城乡、区域、经济社会协调发展的重大举措。但经过试点工作发现很多问题，首先是农民对新型农村合作医疗制度认识不足，疑虑重重。这里有宣传教育不到位的因素，更重要的原因是农民对国家的农村卫生政策的稳定性和系统性信心不足，可预期性的利益渺茫。
二、农村卫生改革的定位和方向
为推动农村医疗卫生事业的改革，国家也采取了一系列政策，如医药分家、药品的招标采购、医疗机构的分类管理、乡村卫生服务管理一体化、建立新型农村合作医疗制度等等，但都没有从根本上解决农民医疗保健问题。改革的成效与人们的期望值相差深远，其中农村卫生改革的定位和方向不明确是重要原因。
首先要坚持一种思想，就是农村医疗卫生事业是社会公共产品，是福利性的公益事业。“农业、农村和农民问题,始终是一个关系我们党和国家全局的根本性问题”。农村卫生事业的发展政府有不可推卸的责任，主要靠政府财政支持，而决不能简单市场化。为农民提供基本而有保障的公共产品，有利于打破城乡分治的基本格局，有利于推进城乡协调发展，也有利于党的农村基本政策与改革发展的进程相适应。农村医疗卫生事业应作为基本的公共产品，需要国家财政的大力支持。只有政府有效提供农村公共卫生服务，化解农村社会矛盾、减少社会风险，才能保持国家长治久安和社会经济的可持续发展。
其次要树立一种理念，就是以人为本，以农民为本，缩小城乡差距。为了我国社会经济的可持续发展和长远利益，在广大农村实行“休养生息”政策，增加农民收入，提高农民抵御天灾人祸的能力。如2004年中央一号文件决定对农民实施“两减免、三补贴”（取消除烟叶以外的农业特产税，减免农业税，对种粮农民实行直接补贴、良种补贴和购置大型农机具补贴），使我国农民直接得到实惠1036亿元。在农村医疗卫生方面，年一号文件规定：“坚持以农村为重点的卫生工作方针，积极稳妥推进新型农村合作医疗试点和农村医疗救助工作，实施农村医疗卫生基础设施建设规划，加快农村医疗卫生人才培养，提高农村医疗服务水平和应对突发公共卫生事件的能力。”也需要实质性的惠农措施来保证。
第三要增强一种意识，就是坚持依法办事，强化卫生立法。
农村医疗卫生事业的改革必须有明确的方向和稳定的政策，切忌朝令夕改。否则，农民就会疑虑重重，以至于对国家的方针、政策、措施采取等待、观望甚至抵触。我国政府已经颁布了多个改革配套文件,并制定了有关区域卫生规划、社区卫生服务、乡村卫生服务管理一体化、卫生监督体制、卫生人事制度的改革文件,由此形成了全面推动中国城镇医疗卫生体制改革与发展的政策体系。年10月，党中央、国务院出台了《关于进一步加强农村卫生工作的决定》，召开了全国农村卫生工作会议，决定建立新型农村合作医疗制度。但是,由于医疗卫生改革领域的复杂性以及需要深层次性的协同努力,并且又因为其涉及到农民的切身利益,因此,必须通过立法来确保多层次医疗保障体系和农村医疗卫生事业的改革与建设。而且国家对公共医疗卫生体系的财政投入以及对农村地区医疗卫生上的转移支付也应该从法律上予以保障,杜绝国家决策意图上的随意性和反复性。在农村合作医疗卫生体系的运作和基金管理方面,也应通过制定公平、公正、公开的各项规章制度和设立非营利性的农村医疗保障管理部门,以及由农民、政府与经办机构、专家共同参加的监督审查机构,确保合作医疗制度的正常运行。
三、加强农村卫生事业改革的对策思考
要实现“到年，在全国农村基本建立起适应社会主义市场经济体制要求和农村经济社会发展水平的农村卫生服务体系和农村合作医疗制度”的农村卫生工作的目标，必须统筹兼顾，合理决策。
1、理顺农村卫生管理体制，实施乡村卫生组织一体化管理。
各级政府按照分级管理，以县（市）为主的农村卫生管理体制，对农村公共卫生工作承担全面责任，加强对农村卫生工作的领导。实施乡村卫生组织一体化管理，确立乡镇卫生院在农村卫生服务工作中的管理地位，提高乡村卫生机构综合服务能力，全面提升农村卫生机构的服务质量和管理水平。
2、加大农村卫生投入力度，扶持农村医疗卫生基础设施建设。
在市场经济条件下,各级政府对农村医疗卫生事业投入的领域和导向作用,是其它卫生费用来源所不能替代的,因此财政对卫生事业的投入应适当向农村倾斜，加大对农村卫生事业的支持力度。国家财政对贫困地区农村卫生机构基础设施建设和设备购置应给予补助。把财政支持的重点调整到支持公共卫生、预防保健、人员培训和建立医疗保障体系等方面上来。
3、改革农村卫生人员培养模式，强化继续教育制度。
一、我县农村卫生改革取得的成绩令人瞩目
近年来，我县认真贯彻《中共中央、国务院关于进一步加强农村卫生工作的决定》和《国务院办公厅关于农村卫生改革和发展的指导意见》精神，突出抓了农村卫生改革和发展，取得了较好成绩，全县卫生工作在困难中发展，在发展中壮大。
一是全面推进了农村卫生院体制改革。理顺了乡镇卫生院的管理体制，人、财、物由县卫生行政主管部门主管;从xx年7月开始，乡镇卫生院院长、防疫专干、妇幼专干的工资纳入了县财政全额拨款，确保了队伍稳定;妥善解决了农村卫生院干部职工的养老保险问题，解除了他们的后顾之忧;积极稳妥地推进了人事制度改革，对乡镇卫生院院长、防保专干实行竞聘上岗，激活了乡镇卫生院的人事机制。
二是疾病预防控制和妇幼保健工作成效显著。取得了抗击非典的全面胜利，没有出现一例非典病例和疑似病例。在抓好以非典、霍乱为重点的重大传染病防治的同时，我县进一步抓了麻风病、地方病、结核病、性病、病毒性肝炎、麻疹、流感等疾病的防治，特别是农村计划免疫工作得到了进一步加强。继续推进降消工作，提高了全县妇幼保健水平。住院分娩率提高到85.07%，比上年提高5%，孕产妇死亡率为61.36/10万，婴儿死亡率为17.96。
四是农村卫生网络建设步伐加快。我县对农村卫生机构实行分类管理，将医疗机构分为盈利性医疗机构和非盈利性医疗机构，每村设一个非盈利性医疗机构，负责本辖区的预防保健工作，将其责、权、利有机地结合起来，加强了专干的责任心，调动了他们的工作积极性，全县农村医疗卫生网络建设不断完善。
二、我县农村医疗卫生工作存在的问题不容忽视
4、医疗市场混乱，医疗环境较差。无证行医、非法行医现象突出，部分卫生院门诊过多过滥，特别是农村诊所使用假冒伪劣药品、过期失效药品等现象较普遍。由于农村地域广，农民居住分散，卫生监督监测工作存在一定难度和漏洞。医疗市场的混乱，既对农村卫生机构造成严重冲击，又直接威胁人民生命财产安全。同时，一些部门对农村医疗卫生机构的四乱现象比较突出，扰乱了他们的正常经营秩序，加重了基层和群众的负担。
三、加强我县农村医疗卫生工作的对策建议
1、切实把农村医疗卫生事业摆上更加重要的位置。农村医疗卫生事关广大人民群众的身体健康和生命安全。各级各部门要站在实践三个代表重要思想的高度，充分认识加强农村医疗卫生工作的重大意义，把加快发展农村卫生事业作为落实科学发展观的具体行动，作为全县经济社会发展的重点，摆上各级领导的重要议事日程。要把发展农村医疗卫生事业纳入领导干部任期政绩考核的重要内容，作为全面建设小康社会的重要指标，切实搞好规划，落实工作措施，确保农村卫生事业长足发展。
（一）提高筹资水平，增加财政补助
2011年起，各级财政对新农合的补助标准从每人每年120元提高到每人每年200元。确有困难的个别地区，地方财政负担的补助增加部分可分两年到位。原则上农民个人缴费提高到每人每年50元，困难地区可以分两年到位。将农村重度残疾人的个人参合费用纳入农村医疗救助资助范围。做好宣传引导工作，确保财政补助和农民个人缴费提高后，参合率继续保持在90%以上。有条件的地区应当结合当地实际，加大筹资力度，让群众更多受益。
（二）优化统筹补偿方案，提高保障水平
进一步提高保障水平，将新农合政策范围内的住院费用报销比例提高到70%左右，统筹基金最高支付限额提高到全国农村居民年人均纯收入的6倍以上，且不低于5万元。扩大门诊统筹实施范围，普遍开展新农合门诊统筹。人均门诊统筹基金不低于35元，力争达到40元以上。将重性精神疾病患者经常服药费用纳入门诊统筹或门诊特殊病种费用支付范围。
（三）加快推进支付制度改革，控制医药费用不合理增长
在门诊费用控制方面，各地要在开展门诊统筹的同时推行门诊总额付费制度。原则上门诊统筹基金支付范围仅限于乡、村两级医疗卫生机构。在住院费用控制方面，要积极推进按病种付费方式，扩大开展按病种付费试点县的范围，同时努力扩大按病种付费的病种数量并增加其对住院患者的覆盖面。对于未纳入按病种付费范围的病种，探索按项目付费与按床日付费相结合的混合支付方式。有条件的地区，在混合支付方式的基础上，探索建立住院费用总额控制的机制，在基金预算上对定点医疗机构实施支付总量的控制。医疗机构要配合支付方式改革，完善各项内部管理制度，建立自我约束机制。特别是对乡镇卫生院和民营医疗机构的管理，要建立起有效的制约机制，使新农合的管理与乡镇卫生院的医疗服务相分离。要从卫生行政管理、第三方付费管控和医疗机构内部业务管理等方面，加大监管工作力度。
二、政策建议
（一）加大政府资金投入力度
1.增强县级财政支持度，加快县域发展，努力增强县级财政内生能力。指导各县做好收入征管，督促和帮助县级有效解决征管中存在的问题，不断完善收入增长考核办法，及时落实收入任务，强化收入责任，努力提高各县消化县级基本财力缺口水平，增强提供基本公共服务的能力。
2.加大政府对基层医疗机构补助资金，贯彻落实国家规定核定的基本建设、设备购置、人员培训和离退休人员经费。逐步提高基本公共卫生服务经费，在政府年度预算中应足额安排各基层医疗卫生机构按规定核定的经常性收支差额补助。进一步提高基层医疗卫生机构通过医疗服务获得补偿的能力，以加大对医保基金的投入。完善激励约束机制。要科学设计评价指标体系，将绩效考核结果与公共卫生补助资金挂钩，与经常性收支差额补助结果挂钩，促使基层医疗卫生机构提高服务质量和效率。同时，完善拨付办法，加快预算执行进度。
（二）完善新型农村合作医疗制度
1.加强宣传新农合制度。通过广播、报纸、网络等方式对新型农村合作医疗进行广泛宣传。主要针对新农合制度的参保流程，保障范围，如何结算，如何报销等，特别是要利用大病救助的案例，深入开展新农合优越性的宣传，调动农民参保的积极性，争取达到全部的农民参加新型农村合作医疗。
2.规范农村医药市场的管理。规范农村医药品市场的运行，理顺农村医药品价格，既能有效减轻农民医疗救治费用，又能保证农村各项社会经济事业顺利发展。按照医务人员提供医疗卫生服务的成本，综合农民的承受能力合理确定农村医疗卫生技术劳务的价格。对于乡村医疗机构提供的基本医疗服务价格，应低于县级医疗机构，以引导农民就近治疗。
3.把新农合的公用经费纳入财政预算。从根本解决新农合工作人员的办公环境、人员经费。另外，要有计划的制定具体措施，针对医疗人员的专业培训，以提高新农合人员素质。
（三）加快推进农村医疗卫生服务体系建设
1.依托乡镇卫生院对村卫生室实行行政、业务、财务、药械、档案管理；推进“建设标准化”，力争80%的村卫生室业务用房达标；推进“资质合法化”，使每个村卫生室至少有1名具备执业资质的医生；推进“考核制度化”，对乡村医生进行定期考核，依据考核结果聘用并发放补助；推进“服务规范化”，使村卫生室医疗服务做到“看病有登记、配药有处方、转诊有记录”，逐步实行统一收费票据。进一步加大督查力度，确保乡村医生补助政策落实到位。
2.继续加强县乡医疗卫生机构建设，使每个县有1所符合标准的县级医疗机构，半数村卫生院得到进一步改造；合理确定乡镇卫生院的功能定位，各村卫生院重点提高常见病、多发病的诊治能力，乡镇卫生院重点提高公共卫生服务能力、急诊处置能力和对村卫生室的管理能力。调整乡镇卫生院科室设置，配备和培训人员。完善城市医院对口支援县、乡医疗卫生机构工作机制，加强城乡医疗卫生机构纵向合作。
3.巩固和发展新农合制度。2012年，我省各级财政对新农合的补助标准从每人每年200元提高到240元后，中央财政将给每人每年补助132元，地方财政给每人每年补助108元，对地方财政负担部分，省级和市县各负担50%，市县负担比例由各市确定。除了提高筹资标准，还将提高新农合保障水平。并对住院支付方式进行改革，实行了按病种付费的地区，限额内费用新农合按定额支付，参合农民可按实际住院费用的自付比例支付，超出限额部分由定点医疗机构承担。未纳入按病种付费的病种，将探索按项目付费与按床日付费相结合的混合支付方式。有条件的地区，在混合支付方式的基础上，探索建立住院费用总额控制机制，在基金预算上对定点医疗机构实施支付总量的控制。扩大特殊病种大额门诊的病种范围，目前，我省各地列入大额门诊补偿的病种将不少于20种，病种范围将在省定的30个病种中选择，补偿比例应不低于50%，封顶线不高于10000元。
（四）鼓励商业保险经办医疗保障
农村医疗卫生体系的构建直接关系到我国全民医疗卫生状况质量的整体提高。当前，我国正处于加快发展现代农业、推进农村社会主义新农村建设的关键时期。在社会主义新农村建设的当下，农村的医疗卫生事业应该纳入到财政整体规划当中去。早在十六大中，我国政府就将形成一个相对完善的医疗卫生体系作为了全面建设小康社会的奋斗目标。而农村医疗卫生体系作为全面医疗卫生体系的重要环节，政府应该予以足够的重视，财政方面应该给予足够的支持。
二、医疗卫生市场的特点
1.信息的不对称
在当前时代，信息是一种极为有利用价值的资源。尤其是针对医疗卫生市场的患者而言，他们对信息极度缺乏，这主要包括：何时需求医疗服务、需求的多少以及治疗的效果等相关信息。这些信息的缺乏导致医疗服务开展过程中患者需要承受额外的风险与不确定性。通常而言，患者想要了解这些信息时只能够向医生咨询，而医生却刚好是该服务的出售者，这就导致了医患之间由于信息不对等而导致的问题；就算患者获得了一定的信息，也不能对之做出正确的分析和理解，其错误的判断可能导致错误的选择，而这种错误成本是很高的。和其他类型的商品对比，医疗服务具有不可更改性、不可逆转性的特点。根据信息经济学的原理，当存在新的不对称时，必将导致道德风险的存在，进而形成道德危机。当医疗卫生市场出现这种特殊形式的信息不对等时，极容易形成医疗服务双方出现道德风险，进而对医疗服务市场的价格和供求关系产生影响，导致服务费用的变化。
2.竞争的不完全性
由于信息的不对称，导致服务过程中很多程度上是医生决定了患者的消费，这包括：住院时间的长短、住院费用的多少以及药物的用量等，这些都是由医生来决定的。由于这种决定具有很强的专业性，在整个医疗服务市场自然形成了卖方垄断的情况，出现了一种不完全竞争的问题。而消费者自身也难以对医疗服务质量的好坏做出判断，他会寻求他人或者是机构对服务提供者的资格做出指导。这时，相关部门就会对整个医疗卫生服务市场设置各种准入制度，诸如职业考试以及职业规范等，这种政府力量的干预导致该行业缺乏必要的竞争。
3.外部性
外部性是由于第三方受到生产某种物品或者是另一方消费等的影响而产生的，诸如清洁的空气、洁净的水源以安全的食品等医疗产品就具有这种特质。几乎所有的社会成员都可以从这其中获得益处。以疫苗接种为例，虽然是个人获得了终身益处，但是其也有效的减少了疾病的传播概率，有效的避免了更多的人被感染的机会。而外部性的影响主要是在价格机制的控制范围之外来进行传递的，市场价格不能够反映外部成本。这时，边际成本和边际社会受益与边际个人成本和边际个人受益之间出现了偏离的问题，导致出现私人供给不足的问题，或者是出现消费不足的现象。这些问题的出现都将导致人群的整体健康状况受损。这也在一定程度上表明了需要政府介入医疗市场的原因。
三、完善农村医疗财政制度的相关策略
1.加大财政农村医疗卫生投入力度
以公共财政投入的基本原则为依据，国家的基本公共卫生支出应该由本级财政以及上级财政共同承担。但是，如果中央财政决策支出将使得社会的整体福利水平上涨。这主要是因为政府在制定和实施政策的过程中的针对对象是全国范围，而不是某个单一的地区。这就将所有的外部性内部化了，加之地方财政税收以及财政收入等方面的制约，难以进行公共卫生体系的构建与建设。这时，政府应该及时的提供最优化的公共卫生财政支出。同时，地方政府也应该将农村卫生投入纳入到政府的整体预算当中去，这样可以有效的防止由于随意变动农村医疗卫生投入而导致医疗卫生建设工作受阻的问题，确保经费的正常支出。从目前的情况来看，我国的农村医疗卫生财政投入总量应该进一步的加强。我国在社会主义建设的过程中长期强调发展就是硬道理，但是对于“发展”的理解仅仅限于对经济增长的片面追求，没有重视其中包含有社会进步的一面。在追求经济高速发展的过程中，忽略了许多包括公共卫生建设在内的东西。这种畸形的盲目追求导致了政府职能在农村卫生事业中的缺位，尤其是在农村卫生事业的资金投入方面，出现了资金投入逐年下降的问题。
2.对财政医疗卫生资源的配置结构进行优化
在对医疗卫生资源的配置结构进行优化的过程中，主要从这样两个方面着手。
我县新型农村合作医疗经过近一年的试运行，在缓解农民群众“看病难、看病贵”问题、促进农村卫生事业发展以及和谐社会建设等方面已经发挥出了明显的作用。县委、县政府决定召开这次会议，一方面是总结*年全县新农合运行情况，另一方面是对明年的工作进行安排部署。次会议非常重要，请同志们会后及时传达、认真落实。下面，我先讲四点意见。
一、总结经验，把握规律，坚定做好新农合工作的信心
（一）试点工作的主要成效
经过近一年的运行，我县农村合作医疗取得了以下成效：
1、新农合制度框架基本形成。基本建立了党委统一领导、政府组织引导，部门协调配合，农民自愿参加，个人、集体和政府多方筹资，以大病统筹为主，门诊补助为辅，适当兼顾群众受益面，补偿合理，监管严密，服务便捷的新农合制度框架。前面，健强局长已总结到全县的参合情况和参合农民受益情况，这说明通过全县上下的努力，新农合这一惠民政策在广大农民群众中已经有了很大的影响力，在一定程度上解决了农村人群医疗卫生保障问题，得到了农民群众的支持和拥护。
2、新农合管理机制逐步完善。建立了政府组织领导、卫生部门主管、相关部门配合、经办机构运作、医疗机构服务、农民群众参与的管理运行机制；建立了农民以家庭为单位自愿参加，以县为单位统筹，个人缴费、集体扶持和政府资助相结合的筹资机制；建立了财政代收、银行、专户储存、专账管理、钱帐分离、经办机构审核、直接划拨、封闭运行的基金管理机制；建立了以大病统筹为主，现结现报的医疗费用补偿机制；建立了行政监督、审计监督、民主监督和技术监督相结合，公开、透明的监督管理机制；建立了定点医疗机构准入，规范医疗服务行为，控制医疗费用不合理增长的医疗机构管理机制；建立了民政救助与新农合制度相互衔接、互为补充的医疗救助制度。管理机制的完善，有力促进了我县新农合工作的健康、有序发展。从目前情况看，我县无一例违法违纪现象发生，希望同志们继续保持这一良好发展态势。
3、新农合服务能力不断增强。一是经办机构得到健全。在卫生局设立了新农合管委会办公室、农村合作医疗服务中心，并按照管理与服务相分离的原则，各定点医疗机构设立了新农合服务站，各乡镇人民政府设立了乡镇合管办；二是经办队伍素质不断提高。选用一批政治素质高、业务能力强、身体条件好的优秀人员担任审核结报业务，并经常开展技术培训，加强经办队伍建设，不断提高服务能力。三是畅通了信息渠道，利用网络及时收、发合作医疗各种信息、资料，提高了经办效率。
4、农村卫生事业得到发展。实施新农合，使我县农村卫生事业又站在了新的起跑线上。一是卫生基础设施、环境条件得到改善。各定点医疗机构主动增加投入，对医院脏、乱、差、旧等情况进行整治，建起了比较规范的新农合服务站，添设了便民设施，服务环境有了明显好转；二是医疗卫生服务水平明显提高。通过实施新农合，狠抓医院管理、行业作风建设和医德医风建设，各医疗卫生单位合理用药、合理检查、合理治疗和合理收费的执行情况较实施新农合前明显好转，医疗服务技术水平明显提高，县内农民就医服务量比过去明显增加，一些过去在市级医院才能治疗的疾病现在在县内就能解决。三是探索建立了卫生投入新途径。通过拉开各级定点医疗机构就医报销比例，使卫生资源得到合理分流，县、乡镇两级医疗机构服务量比实施新农合前平均增长了20%，业务收入平均增长了15%，经济条件有所改善。
（二）试点工作主要经验
一是坚持以人为本，尊重农民意愿，保障农民需求，是建立新型农村合作医疗制度的核心；二是坚持党委领导，政府主导，部门协调配合，社会参与支持，是促进新型农村合作医疗发展的保障；三是坚持制度创新，完善管理模式，健全管理机制，是新型农村合作医疗持续发展的关键；四是坚持严格监管，公开公正，是新型农村合作医疗健康发展的前提。
二、认清形势，正视困难，进一步增强做好新农合工作的责任感和紧迫感
（一）全面、健康推进新农合任务艰巨。在今年的全国新农合会议上，国务院提出了全面推进新农合的要求，确保*年覆盖全部农村人口。目前，我县尚有近6万农民未参合，一是农业人口需进一步核实；二是新农合制度和城镇居民医疗保障制度的保障水平有一定差距，在一定程度上影响了部分农民参合积极性。这些问题客观上增加了扩大新农合覆盖面的艰巨性。
（二）完善新农合制度面临新的挑战。一是补偿水平有待提高。由于筹资水平的限制，补偿水平较低，对减轻农民群众医疗费用负担，特别是减轻患重特大疾病农民的医疗费用负担的能力有限；二是农民健康需求日益提高，对新农合制度提出了更高的要求；三是农村医疗卫生机构的服务能力仍然较薄弱。目前，我县农村卫生工作发展还不平衡，基础条件较差，服务能力不足，所以一部分农民在患病后流向市级或县外医疗机构，这也影响了农民自身的利益。
（三）完善促进新农合制度健康发展的长效机制任重道远。随着社会经济发展，居民户籍制度改革所带来的农民身份确定问题、外出务工农民医疗费用补偿模式问题、与其它医疗保障制度整合与衔接问题等，都需要进一步探索，以建立起与经济社会发展相适应、与广大农民的健康需求相适应，设计科学、管理规范、监管严格、促进新农合制度健康发展的长效机制。
三、乘势而上，强化措施，全面推进新农合制度建设
*年是我县实施新型农村合作医疗制度的第二年。我们要围绕“二提高一稳定”（农民参合率要提高，农民实际补偿比要提高、医疗费用要稳定）这一目标，扎实做好以下几项工作。
（一）继续抓好三项基础工作，巩固新农合工作成果
一是抓好宣传动员，引导农民积极参合。在去年新农合宣传工作中，各镇、处、村创造积累了一些好的经验和一些行之有效的好办法，如：主要领导亲自抓，乡村干部分片包干，上门入户；抓好宣传骨干培训；做好外出务工人员的联系宣传、动员；发挥老党员、老干部、老村民的带头作用；开好“三个会”（村委会干部会、村民小组大会、村民积极分子会）等等。此外，还开展了给农户发一封公开信、一部宣传车深入乡村巡回宣传、新闻媒体开办一个合作医疗专栏、每个村组有一个宣传栏和至少一条（块）长久性宣传标语等“六个一”活动。这些宣传措施，是我们去年积累的经验，这些做法干部容易理解，群众容易接受，基层容易操作，能较好地发挥宣传政府政策，动员群众参与的作用。今年各地还可以用参合农民大额补助的典型事例开展宣传，让受益的农民群众现身说法，动员更多的农民参加合作医疗。虽然国家再三强调农民参合要坚持自愿原则，但“自愿参加”不是被动地等待农民群众参加，而是要积极地做好工作，正确处理好自愿参加与提高参合率的关系。要在自愿参加的基础上提高参合率，要实事求是地向农民讲清楚有关政策。在实际工作中，如何掌握“自愿参加”与“提高参合率”辨证关系，是对我们执行政策、工作能力和群众基础的考验。去年，花荄、茶坪、高川等乡镇在宣传发动上领导重视、措施得力，资金收缴快，农民参合率高，今年要巩固成果。去年宣传工作比较薄弱、参合率较低的少数乡镇，今年要切实加强领导、强化措施、提高参合率。总之，各地要认真开展深入、细致的宣传工作，充分尊重农民的意愿，引导农民积极参合，确保*年参合率达到90%，力争达到95%。
二是完善补偿方案，提高参合农民的受益程度。结合我县今年新农合资金运行情况和医疗消费水平，按照省上的指导意见，县上对*年度新农合补偿办法进行了部分修改和完善，提高了住院报销比例。下一步，还要考虑对县外就医农民的报帐点、大病特补、门诊慢病等进行调整和完善。更加体现农村合作医疗“为民、便民、惠民”的宗旨，让参合农民得到更多实惠。
三是抓好基金管理，确保基金安全运行。新农合基金是农民群众的保命钱，必须专款专用。一方面，请县财政部门认真做好本级财政补助资金预算，及时足额拨付到位。中央和省级财政补助资金划拨到县后，县财政部门必须在？个工作日内转入新农合基金专户。要坚持基金专户储存、单独核算、专款专用的原则，实行基金“收支分离、管用分开、封闭运行”。另一方面，县卫生部门要确保基金安全运行。全县各定点医疗机构均设立了服务站，配备了专职审核人员，全县现有？？个直补窗口。新农合补偿审核员是接触农民报销的第一人，也是第一时间发现问题的人，因此，各定点医疗机构审核人员要以高度的责任感，把好核算关，认真审核参合农民在办理补偿时所提供的相关材料真实性，各乡镇合管办要充分的发挥职能，认真抓好巡查，县服务中心要加强对审核结报、公示情况的管理，落实三级审核制度，并深入各定点医疗机构开展调查研究，及时发现问题，防止基金无效流失。
（二）全力攻克“二难一弱”，促进新农合工作再上新台阶
一是从创新工作方法入手，攻克“基金收缴难”。推行镇包村、村包组、组包户的基金收缴机制，使老参合户继续参合，发动未参合户参合。由于观念、意识、经济基础的差异，或因未生病住院而没有受益，或因住院补偿的数额未如愿以偿等原因，总会有部分农民不愿意参加，对这部分农民更要耐心、细致地做好宣传教育和引导工作，在尊重他们的意愿的同时，注重工作方法和态度。在*年的缴费工作中，我们发现农民群众对参加合作医疗有众多的心理顾虑，造成基金收缴难。因而，在工作中要注重循序渐进、对症下药，做好这部分农民的思想工作，尤其是要消除“有病想到参合，无病参合白搭”的心理。合作医疗工作开展以来，有的农民没有参加合作医疗，在患病后得不到补偿要求合管办补办参合手续，有的甚至找领导反映，这些要求合作医疗政策是不允许的，这样的教训也要让农民了解。同时还要提高农民的互助共济意识，让农民明白“有病人帮我，无病我帮人”的道理，一旦生病住院，合作医疗会给予补偿。总之，各乡镇在宣传、动员农民参合方面要总结积累一些好的经验，推出一些激励举措，继续加大工作力度，创新工作方法，确保在今年？？月？？日前完成*年度农民参合基金收缴工作。
二是从加强定点医疗机构监管入手，攻克“费用控制难”。遏制医疗费用的不合理增长，为参合农民提供优质价廉的医疗卫生服务，是保证新农合制度可持续发展的基础。我县各定点医疗机构在新农合工作中，投入了较多的人力物力，做了大量的工作，尤其是在提供优质医疗服务、控制医疗费用、住院现场补偿等方面推出了一些举措，县卫生局在控制医疗费用不合理增长方面也出台了一系列规定，采取了一些具体措施：第一，推行单病种住院手术限额收费，第二，严格执行物价部门、卫生行政主管部门联合制定的医疗收费项目及标准，不得另立项目、分解项目、提高标准收费。第三，合理控制病人流向，使患者合理就医。第四，严格执行新农合药品目录，控制目录外用药。控制医疗费用不合理增长，是一项长期艰巨的任务，也是新农合需要解决的难题，要破解这道难题，需要多方面的共同努力。首先卫生行政部门有义不容辞的责任。*年，要把控制医疗费用作为合作医疗管理工作的重点，人均住院费用与*年相比要稳中有降，年终考核要将费用控制作为一项考核指标。今天各医院、卫生院院长都来了，控费第一责任人就是院长。如果新农合工作因为医疗费用的不合理增长，伤了农民的心，挫伤了农民的参合积极性，影响了新农合工作的持续发展，这对医院的发展将是有百害而无一利。在控制医疗费用方面，一定要严格执行已出台的各项控费措施，严格控制自费药品、检查项目的使用，坚持《基本用药目录》外的药品费用占药品总费用的比例控制在15%以内的原则，超过部分和在定点医疗机构发生的不应支付的费用（包括自立项目收费、分解收费等等），县服务中心在审核后必须从下拨医疗机构的经费中扣减出来，由定点医疗机构或相关医务人员承担。要规范定点医疗机构诊疗行为，真正做到合理检查、合理治疗、合理用药、合理收费，杜绝乱检查、大处方行为；要利用传统的中医药简便廉验的特点和优势，充分发挥中医药在新农合中的作用。切实减轻农民看病负担，控制医疗费用不合理增长，归根结底还是一个医德的问题，希望各定点医疗机构，要加强对医务人员的职业道德教育,把医疗费用降下来，让参合的农民群众获得应得的利益，绝不允许伤农、坑农的行为存在。
三是从加快农村卫生服务体系建设入手，攻克“服务能力弱”。建立与新农合相适应的农村医疗卫生服务体系，是保证新农合工作可持续发展的要素之一。在全面推进新农合制度的同时，要大力推进农村卫生服务体系建设，尤其要提高乡镇医疗机构的卫生服务能力建设。参合农民在乡镇卫生院诊治所花的医疗费一般较低，获得的补偿比例相对较高，农民才能获得更大的实惠。但目前乡镇卫生院由于技术设备和服务水平的原因，参合农民住院有一部分流向市级定点医疗机构或县外医院，影响了受益水平。因此只有进一步提高乡镇卫生服务能力建设，加强专业技术人员的培养工作，不断提高医疗技术水平，才能向参合农民提供良好的医疗卫生服务，较好地满足农民群众的医疗需求。第一，要逐步优化医疗机构布局，加快农村医疗卫生服务基础设施建设，提高医务人员素质和医疗服务水平。不断规范农村药品监督网和供应网建设，确保药品质量安全。第二，严格定点医疗机构管理。不断完善定点医疗机构准入条件和申报、确认程序，完善定点医疗机构退出制度。第三，规范医疗机构服务行为。要定期进行医疗服务行为评估，切实加强日常监督和专项稽查。
四、强化责任，集中攻坚，确保*年度工作任务全面完成
新型农村合作医疗工作政策性强、涉及面广，必须一鼓作气。各地各部门要根据*年的目标任务，周密安排，做到会议之后迅速行动，集中领导、集中精力、集中干部力量、集中时间，切实把各项工作落到实处。
（一）强化领导责任。各乡镇、各有关部门党政一把手要亲自抓，按照县委、县政府确定的工作计划和实施方案，制定详细的实施计划和措施，建立和完善相应的组织管理机构，确保这项工作有序开展。在筹资过程中要实行分片包干，分队到户到人，做到定目标、定进度、定人员、定责任。
（二）强化部门协调。各相关部门要根据各自职责，加强协调，齐心协力，共同推进合作医疗工作。卫生部门要进一步探索建立有效的管理体制、筹资机制和运行机制，不断加强对医疗机构的监督管理。财政部门要做好年度资金预算，督促落实新农合补助资金和农户参合资金的收缴工作，切实加强对新农合基金使用情况的管理和监督。民政部门要加强农村贫困家庭医疗救助制度与新农合制度的衔接，全面解决好农村五保户、贫困家庭参合和医疗救助问题。发展与改革部门要加强县、乡镇两级医疗机构基础设施建设协调管理，切实提高医疗卫生机构的服务能力。审计部门要加强对新农合基金的审计，定期向县委、县政府提交审计报告。广播电视部门要进一步加强对新型农村合作医疗工作动态的宣传报道。
（三）强化舆论声势。首先要做大声势。利用多种渠道，运用各种群众喜闻乐见的方式做好宣传，特别要通过正反两方面的典型事例，使农民认识到参加新型农村合作医疗的好处，提高农民的自我保健意识、互助共济意识、健康风险意识。其次要层层发动。县上动员会结束后，镇、村两级要广泛发动，开好两个动员会、办好一个培训班：一是以乡镇为单位的镇、村干部动员会，二是以村为单位的村民代表大会。各乡镇还要举办一期全镇所有的党员干部参加的新型农村合作医疗政策宣传培训班，在宣传时候做到统一口径。培训结束后，所有的乡镇、村、干部、卫生院职工要进村、入户、到人做好思想动员，将宣传资料等发放到每一位村民手中，要真正让每位农民听明白，搞清楚，引导他们积极主动地参加新型农村合作医疗。
关键词 农村医疗卫生服务；公共物品；政府责任
随着我国经济体制改革不断深入，一些深层次的问题也不断暴露出来，农村医疗卫生服务所出现的问题就是其中之一，百姓看病难、看病贵，尤其是农村人口因病致贫，因病返贫问题是学者、百姓及政府十分关注的问题。新中国成立初期，城镇实行公费医疗，农村实行合作医疗，医疗服务取得了很大成效，为中国人民健康素质做出了重要贡献。然而，随着改革的进行，农村医疗卫生服务过度市场化，农民医疗负担严重。引起这一问题的主要原因是在农村医疗改革过程中，政府责任缺失，因此，深入研究农村医疗卫生服务的产品属性，理清政府应当承担的责任，对于改善农村医疗服务，提高广大农民健康状况十分重要。
根据公共经济学理论，社会经济中用于消费的物品分为两类，即公共物品和私人物品。从经济学意义上说，生产主体在生产、销售其产品过程中，追求的是利益最大化原则。由于私人物品的价格是由边际成本决定的，这类物品通过市场的引导，通过价格决定机制，可以达到资源的最优配置。相对于私人物品的公共物品而言，它所提供的效用是满足消费者群体共同需要的，这种物品具有正外部性特征。
正的外部效应是指某个人或企业的行为对他人或企业产生了有益的影响，而受影响者并没有为所得到的利益付费。由于买者与卖者在决定需求或供给多少时，并没有考虑他们行为的外部效应，所以在存在外部效应时，市场均衡并不是有效率的。在物品存在正外部性时，物品的社会价值大于私人价值，社会价值曲线在私人价值曲线之上，在社会价值曲线和供给曲线相交处得到最适用量，社会最适用量大于私人市场决定的数量。具有正外部性的物品很多，如教育，在使受教育者本身获得利益之外，它也产生了正外部性，他使受教育者自身素质不断提高，可以降低犯罪率、可以提高劳动力素质，可以促进技术进步的扩散，可以加快社会进步。
与私人产品相对而言。公共物品有两个最基本的特征，即供给上的非排他性和消费上的非竞争性。非排他性是指在产品消费中，很难在消费中将其他消费者排斥在该产品的消费之外。非竞争性是指消费者消费该产品并不影响其他消费者从该产品消费中获得利益。例如，公共环境保护，优美的环境在满足某个消费者时，其他消费者同样也可以享受优美的环境，并没有因为有一个消费者而使优美环境不存在了。
由于公共产品是满足公共需要的，加之这两个特征，使得私人、企业在提供公共服务时，就会产生“免费搭便车”的问题，因而无法像私人产品那样完全通过市场调节达到最优配置，而应当由政府提供。“搭便车者”是指得到一种物品利益但避开为此付费的人。搭便车问题的存在使私人市场无法提供公共物品。因此，满足日益增长的公共需求是各级政府的责任。各级政府可以凭借其政治权力，通过强制性征税来解决非排他性和消费上的非竞争性问题，税收也可以看作是公共产品及服务的价格。
在现实生活中，除国防等外，同时具有非排他性和非竞争性的物品并不是很多，因此把完全具备非排他性和非竞争性的产品和服务称为纯公共产品，而把不完全具备这两个特征的称为准公共产品或混合物品。一般认为，在市场经济条件下，农村医疗卫生服务是政府应当干预的领域之一。但对农村医疗卫生服务政府并不是百分之百的干预，应当确定农村医疗卫生服务的产品属性及其程度，以便准确地把握政府的角色和职责。
对农村医疗卫生服务的产品属性，仁者见仁、智者见智，没有统一的定论。世界银行认为，医疗卫生服务一般可分为三部分：第一类主要包括对重大疾病尤其是地方病、传染病的防治、卫生宣传、健康教育、免疫接种、对公共环境卫生的监督管制等，这一类属于纯粹的公共物品，应由政府来提供。第二类包括孕产妇卫生服务、儿童预防保健、计划生育服务、小伤小病的治疗等一些基本的临床卫生服务。这一类医疗卫生服务不适宜完全由市场提供，政府有责任保证所有人口获得基本医药卫生服务。第三类包括大的疾病治疗、康复等临床医疗服务，这一类属于私人产品，应该由个人承担。有的学者认为农村医疗卫生服务包括两个方面即农村医疗服务和农村公共卫生服务。农村医疗服务具有显著的排他性、明显的竞争性和较强的外部性。而农村公共卫生服务具有明显的非排他性、非竞争性和典型的外部性。农村医疗服务具有一定准公共产品属性，可由政府提供，也可由私人提供。不管由谁来提供服务，这项服务都是可以进入市场交换的。而农村公共卫生服务则具有较强的公共产品属性，它的利益是社会公众无差别地享受到的，私人不愿意提供这方面的服务，只能由政府来提供。有的学者将农村医疗卫生服务分为纯公共产品、准公共产品、私人产品。纯公共产品主要包括传染病的控制监测和预防、公共卫生理论研究和健康教育以及突发公共卫生事件的处理等；准公共产品主要包括预防保健、妇幼保健、计划生育等；私人产品包括具有较高要求的保健服务、康复医疗和医疗服务等。
结合中国农村的实际情况，笔者认为，可以将农村医疗卫生服务分为公共卫生和医疗服务。公共卫生主要包括重大传染病和地方病的防治、妇幼保健和计划生育、健康教育与研究、国民身体素质提高研究、环境卫生、医疗保障等，目的是降低农村人口的群体健康风险，保障最基本的健康需求。公共卫生具有很强的外部性，而且这种外部性既有正面的也有负面的。比如对结核病的治疗，不但可以使患者本身收益，及时治疗，也可以减少患者对周围人群的传染几率，避免整个人群的感染，这是对治疗的正外部性。但如果不及时治疗，就会传染周围人群，产生负的外部性。农村医疗服务主要包括疾病的诊治、康复治疗等，目的是为患者提供治疗和康复服务。可以由私人提供。尽管希望获得什么层次的医疗服务由个人的消费能力决定，但对这部分也不能完全放任由市场解决。保障大多数居民的基本健康水平是政府不可推卸的责任，也是提高国家综合国力的需要。如果一个国家的居民得不到基本的健康保障，国民身体素质较差，不但提高不了劳动生产率，而且对社会发展进程也会产生一定的影响。从这个意义上讲，农村医疗服务也具有一定的公共产品属性。在市场经济条件下，如果个人医疗诊治完全由市场调节进行，就会出现大量的低收入群体看不起病的问题，导致整个低收入群体健康状况恶化，会造成社会的不稳定。
调研发现的基本问题
县级医疗卫生机构作为农村医疗卫生体系建设的龙头，在合理配置农村医疗卫生资源，构建农村医疗卫生体系的进程中起着至关重要的作用。通过调研发现，县级医疗机构的建设和发展有着“一县一情况、一院一特点”的特征。根据综合调研情况，县级医疗卫生机构存在着一些基本问题。
新形势下农村社会经济发生了巨大变化，原有的县级医疗机构建筑老化、设备老化、规模较小，不能适应新形势的要求，普遍存在医疗结构不能满足运行需要的问题；
在市场竞争的压力下，部分县(市)级医疗机构存在争上项目、贪大求功、一哄而上的心理，没有对实际和潜在的医疗资源进行客观地了解、分析和解读；
部分县(市)领导对县级医疗机构建设的重视程度不够，没有理解民生问题在今后中国经济社会发展中的重要性；
县域经济的发展，使新区建设成为县级城区建设的一个热点。同时产生了县级医疗机构的迁建与新区建设和规划的密切联系，县级医疗机构发展存在潜在盲目性；
县级医疗机构管理能力的差别也造成了现有运行、经营状况以及发展基础参差不齐，相对制约了发展的前瞻性和整体规划，不利于县级医疗机构的整体发展；
个别县级医疗机构(如鲁山县中医院)生存空间极小，发展非常困难，急需加以整体规划和大力扶持；
市场竞争和观念变化等因素导致医院在经营困难的情况下人才严重流失。
针对以上问题的思考和建议
河南省，是我国人口大省、农业大省、资源大省和社会服务需求大省。河南省9800万人口中，农业人口占85%，随着新型农村合作医疗的全面开展和国家全面免除农业税(费)等大政方针的实施，广大农民群众看病就医的观念有了极大的转变，对农村医疗卫生体系建设尤其是县级医疗机构的建设和发展提出了新的课题。
1.加快发展与合理发展的矛盾亟待解决
随着国家经济社会的快速发展，人民群众尤其是农民群众的生存状况有了极大的改善，他们对自身健康状况的关注程度达到了空前，要求医疗卫生系统加速推进发展步伐；但由于县级医疗机构的管理水平、发展思路、经营理念不尽相同，存在与现实状况相脱节的现象，使加快发展与合理发展形成了一种观念性矛盾。如何利用好有限的资源，解决好加快发展与合理发展的矛盾已成为极其重要的一环。
2.整体布局与资源利用的协同有待改善
调研中发现，很多县(市)在布局“三院”建设时，过多考虑新城区建设、地方财政现状和与发达地区同规格医院间的差距等因素，存在“一哄而上搞扩建”的潜在思维，缺乏对地方经济与人口发展趋势、就医人群实际情况、医院建设现有基础、“三院”之间资源互补与医院管理等因素对现有医疗资源挖掘整合的参考价值的理性思考。容易出现规划布局不合理、医院负债率过高、负担太重等后续问题，不利于医疗卫生事业的整体发展。
3.市场竞争与医院发展需有机结合
市场竞争已深入社会的各个领域，医疗事业也不例外。市场竞争对县级医疗机构的影响主要体现为两种形式：一是公立医院间没有形成良性竞争环境，发展严重不均衡；二是私立医院的强势发展和灵活的市场化运作对公立医院造成较大冲击，迫使部分公立医院在硬件建设上被动跟风，“咬牙”扩建，不利于医疗事业的长远发展和医疗资源的合理配置。
4. 医院管理水平急需提升
新型农村合作医疗的实施确实为县级医疗机构的发展提供了新的机遇和平台，但与之相对应的是大部分县级医疗机构的管理水平远远跟不上形势发展的需要。
究其原因，发展困难的医院在管理上主要存在以下问题：一是部分医院院长缺乏医院管理经验；二是部分医院院长存在“等靠要”思想，在面对困难时没有思路和办法；三是大多数医院对深挖自身潜力、加强管理的重要性认识不够；四是这些医院普遍没有发展特色、强化专科，缺乏增加收入的整体思路和有效办法；五是对医疗市场的急剧变化缺乏前瞻性思考和应对能力；六是医院管理者事业心、责任心不强，信心不足。
5.地方政府对医疗事业发展的重视程度尚需加强
部分县(市)领导在地方财力有限的情况下，对民生问题重视程度不够，建设力度不足，发展思路不明确。
经过近几年的不断建设，河南省农村医疗卫生体系已初步形成，绝大部分乡镇卫生院得到了改造，2008年，村级卫生所(站)建设也已全面启动。县级医疗卫生机构的建设和发展对农村医疗卫生体系建设的实质性构建起着提纲挈领的作用，是当前面临的首要问题。
1. 合理规划
按照各地医疗卫生资源的实际情况，认真做好建设规划统一配置医疗资源，确保最大限度地满足群众的就医要求。在这一过程中，要消除盲目建设的思想，刹住负债建设的苗头，避免医院背上资金包袱，影响医院长足发展。
2. 加大投入
农民群众看病就医需求的增长需要不断加大对医疗系统的投资力度，尤其是各级政府要高度重视民生问题，关注医疗卫生事业，把政府投资的重点逐步向这一领域倾斜。
3. 政策倾斜
在人事、福利、资金、管理等各个方面给以政策上的倾斜，如开通“绿色通道”简化办事程序；认真贯彻落实农村卫生工资福利政策，建立村镇医生养老保险制度、医疗保障制度，提高待遇、稳定队伍、引进技术、留住人才，不断提升专业服务水平；在资金、管理上对县级医疗卫生事业的发展给予相应的侧重和倾斜。
4. 强化管理
对县级以下医疗机构负责人进行定期培训和不定期轮训，多方面提高其管理水平；要逐步推进医院的规范管理，推广好的管理模式，建立健全各项规章制度并严格执行，提升医院管理水平；要抓好医疗技术人员的专业知识培训和技能培训；挖掘潜力，提高效率，良性运转，增加收入；要建立和实施城市医疗卫生人员定期到农村服务的制度，加强城乡医疗卫生体系间的交流，提高县级医疗卫生机构技术和服务水平。
5. 选准定位
各地方医院应整合医疗资源，看准发展趋势，了解群众需要，选准自身定位，加大宣传力度，发挥综合优势或突出专科特色，既要考虑立足本县群众、又要考虑覆盖相邻区域，在竞争中求发展、求生存。
6. 加强监管
加大农村医疗机构的管理力度，强化医技人员职业道德培养；推进“医院瘦身”，严把进人关，减少非医技人员人数，降低运营成本；要加大对农村药品质量的监管，规范农村药品经销单位的价格监督，严厉查处违法违纪行为；要加强新型农村合作医疗基金管理，确保基金的合理使用。
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