关键词：土地整治；全过程；绩效评价；层次分析；模糊综合评价；湖北省浠水县
中图分类号：F323 文献标识码：A 文章编号：0439-8114（2015）09-2073-07
随着中国工业化和城市化的持续快速推进，保发展与保耕地的“双保”压力已迫使土地整治成为当前保障国家经济持续发展以及粮食安全的重要手段。从2001年以来，经过各地各部门对土地整治工作的积极推进和不断发展，中国通过实施土地整治新增耕地276.13万hm2，2006年以来复垦还耕面积9.87万hm2，“十一五”时期建成高质量基本农田1 066.67万hm2[1]。随着土地整治事业的不断推进，今后中国土地整治项目数量和投资仍然会持续大量增长。《全国土地整治规划（2011-2015年）》也于2012年经国务院批准后实施，对土地整治的未来发展方向进行了规划布局。
近年来，中国公共支出项目绩效评价逐渐成为国家财政预算改革的重要内容。2002年建立了“中央本级项目预算绩效考评制度”。2004年颁布了《中央部门预算支出绩效考评管理办法（试行）》，对公共项目绩效水平的考核开始成为中央政府制定公共财政预算的重要依据。随着公共部门绩效评价发展的成熟和中国公共财政改革的推进，作为重要公共投资项目之一的土地整治项目的绩效评价理所应当地成为公共财政改革和公共项目管理的重要内容[2]。
现有的土地整理绩效评价研究主要是侧重整治后结果的绩效，虽然项目完成后结果的绩效评价决定了其成功度，但无法反映项目实施各环节绩效高低，而项目最终的绩效水平实际是各阶段绩效水平的累计体现，各环节优劣将直接影响项目最终的总体绩效水平。因此，土地整治项目全过程的绩效考核与评价，对项目绩效的改善与提高更具现实指导意义。基于此，本研究对土地整治项目可研与规划设计、项目实施、项目管理、项目成效、后期管护等予以全面分析，形成完整的绩效评价体系，找寻土地整治项目各阶段绩效存在的问题，从而为土地整治项目绩效的改善和政府部门绩效管理与相关政策制定提供参考依据。
1 研究区概况及研究方法
1.1 研究区概况
项目区为浠水县巴河镇，位于东经114°59′-115°38′，北纬30°12′-30°49′、。属于亚热带季风性湿润气候，冬季低温少雨，秋季凉爽干燥，春夏季湿润多雨，一年四季分明。巴河镇农村土地整治示范项目区涉及25个行政村，地域面积71.44 km2，设项目区总面积5 920.576 hm2，其中建设面积3 327.69 hm2。
项目建设总投资规模为9 805万元。项目施工内容包括五大工程分别是：土地平整完成830.31 hm2；农田水利工程新建斗渠145条、排灌沟180 586.31m、农沟53 408.62 m、人行桥30座、机耕桥9座、泵站9座、清淤570 052.48 m3、坑塘整治168口；田间道路工程中新建田间道73 201.89 m、修复田间道25 938.86 m、生产路203 676.38 m、人行桥29座、水泥路25 184 m；村庄整治完成修复村庄道路4 471 m、打桩6 696.5 m；防护林建设种植扁柏13 964棵。
1.2 研究方法
运用层次分析法将土地整治项目分成可研与规划设计、项目管理、项目实施成效、项目后期管护等层次，运用递阶层次结构理论，使各因素相关关系系统化，从而将问题分析归结为最低层的方案措施相对于最高层目标的优劣次序问题，运用1-9标度值法确定各层次因素的权重。构建的土地整治全过程绩效评价指标体系如表1。
模糊综合评价法具有结果清晰、系统性强的特点，将其应用于土地整治项目绩效评价，可以有效评价土地整治项目实施所带来的各方面影响，使评价更具科学性与针对性。在确定了评价因素、评价等级和各评价指标的权重等的基础上，构建隶属度矩阵描述各因素及因子的模糊界限，确定算子，构造多层次模糊综合评判矩阵，通过数学表达式B=A×R计算评价结果，最终确定评价对象所属等级[3-9]。
1.2.1 土地整治全过程绩效评价隶属度矩阵的构建 对于浠水县土地整治项目全过程的绩效评价的评价标准等级共分为5个级别，即V={V，V1，V2，V3，V4}={A，B+，B，C+，C}。各评价指标因子的隶属度见表2。
根据表2，可以构建土地整治全过程各评价指标的隶属度矩阵：
设可研与规划设计、项目实施、项目管理、项目实施成效、项目后期管护所对应的指标
隶属度矩阵分别为：R1、R2、R3、R4、R5，则有：
R1=0.8 0.2 0 0 00.7 0.3 0 0 00 0.9 0.1 0 00 0 0.1 0.9 00.8 0.1 0.1 0 00.8 0.2 0 0 00 0 0.7 0.3 00 0.6 0.4 0 0R2=0.2 0.8 0 0 00.3 0.7 0 0 00.3 0.4 0.3 0 00.1 0.5 0.4 0 00.4 0.6 0 0 00.5 0.4 0.1 0 00.9 0.1 0 0 00.6 0.3 0.1 0 00.7 0.3 0 0 0
R3=0.5 0.3 0.2 0 00.7 0.2 0.1 0 00.55 0.4 0.05 0 00.6 0.35 0.15 0 00.6 0.3 0.1 0 00.65 0.35 0 0 00.6 0.3 0.1 0 0R4=0.4 0.4 0.2 0 00.5 0.35 0.15 0 00.6 0.3 0.1 0 00.5 0.3 0.2 0 00.5 0.4 0.1 0 00.6 0.35 0.05 0 00.7 0.15 0.15 0 00.6 0.4 0 0 0
R5=0 0 0.4 0.6 00 0.2 0.35 0.45 00 0.3 0.5 0.2 0
3 结果与分析
3.2 土地整治全过程绩效总体评价
B=A×R
=[0.137 7，0.151 3，0.477 2，0.139 8，0.094 0]
×0.43 0.39 0.13 0.05 00.43 0.49 0.08 0 00.61 0.31 0.08 0 00.55 0.34 0.11 0 00 0.09 0.42 0.49 0=[0.50，0.33，0.12，0.05，0]
根据隶属度最大原则，该地区土地整治项目实施全过程绩效评价结果为“A”。
3.3 评价结果分值转换
为了使评价结果更为直观，引入评价结果分值转换表，将模糊综合评价的等级转换为具体分值（表3）。
将分值记作T=[100，80，60，45，30]
则各指标的分值计算公式应为：S=T×B
设“可研与规划设计”分值为S1，“项目实施”分值为S2，“项目管理”分值为S3，“项目实施成效”分值为S4，“项目后期管护”分值为S5，项目总体绩效分值为S。
1）“可研与规划设计”的分值测算：
S1=B1×T=[0.43，0.39，0.13，0.05，0]×10080604530=84.25
2）“项目实施”的分值测算：
S2=B2×T=[0.43，0.49，0.08，0，0]×10080604530=87.00
3）“项目管理”的分值测算：
S3=B3×T=[0.61，0.31，0.08，0，0]×10080604530=89.60
4）“项目实施成效”的分值测算：
S4=B4×T=[0.55，0.34，0.11，0，0]×10080604530=88.80
5）“项目后期管护”的分值测算：
S5=B5×T=[0，0.09，0.42，0.49，0]×10080604530=54.45
土地整治全过程总体绩效分值为：
S=B×T=[0.5，0.33，0.12，0.05，0]×10080604530=85.85
3.4 评价结果分析
3.4.1 可研与规划设计结果分析 通过模糊综合评价，“可研与规划设计”评价结果为“A”等，对应分值为84.25分，略低于项目总体绩效分值1.6分。说明在项目的可研与规划设计里，目标科学性、决策依据、组织领导、公众参与情况、规划设计规范性、设计方案可选性、重复设计情况、目标可考核性等方面是达到了“优”等要求的。
在项目设计过程中，由于多次征求了农业、水利、环保等部门意见，以及镇、村意见，与镇村发展规划和部门规划相衔接，所以项目的工程布局和设计方案都比较合理。预算编制执行《土地开发整理预算定额标准》（2005年），材料价格信息采用造价信息与当地实际材料价相结合，符合当地实际。但是，由于该项目在规划设计和预算编制阶段，时间紧，项目面积大，审批实施战线长，随着农户要求的提高，导致一些工程不符合实际，项目区群众有不同意见，当地政府、村组干部和村民多次要求调整变更部分工程项目。所以在不影响项目发挥整体效益的情况下，调整了工程量。因此，项目在前期的项目设计方面还有不足，还有一定提升空间，前期的准备工作应该进一步加强，工作效率有待进一步提高，规划设计的公众参与度还应加强，以减少不必要的变更工作。
3.4.2 项目实施评价结果分析 通过模糊综合评价，“项目实施”评价结果为“B+”，说明在项目招标、工程监理和管理机构情况、制度健全性、工程管护、项目档案管理、资金拨付进度、项目资金使用率、资金使用手续完备性、资金支出合规性和会计管理规范性9个方面达到“优”等。
浠水县巴河镇农村土地整治示范建设项目符合国家和省政府高产农田建设战略，符合土地利用总体规划和土地整治专项规划，项目申报遵循选址、征求镇村及村民意见，可行性研究、部门同意、专家评审、立项批复等程序，项目选址及规划方案切合客观实际，建设规模、新增耕地等目标明确细化，以“绿色生态”为规划设计理念，以服务项目区农户为主要准则，项目目标设计是合理的，但由于项目区地形地貌属于丘陵，只有基本农田地势较为平坦，所以土地整治的难度相对较大，需要建设的工程较多，需要的资金投入也就相应较高，然而国家对于资金的投入是有限度的，这就要求地方政府设法拓宽资金来源和渠道，从而加强项目的资金投入，进一步降低投入产出比，增加耕地净收益。
3.4.3 项目管理评价结果分析 通过模糊综合评价，“项目管理”评价结果为“A”等，说明在工程实施进度、土地平整程度及耕作层厚度、灌排保证率、新增耕地率、田间道路通达度、灌渠硬化程度、项目完成质量等方面均达到了“优”等要求。
项目的承担单位为县国土资源局，项目实施单位为县土地整理中心即项目法人，组建项目建设现场管理办公室，由县国土资源局和巴河镇人民政府抽调人员组成，具体负责项目现场的全面管理。严格执行项目法人制、公告制、合同制、工程监理制和招投标制等五项基本制度，同时还制订了工程现场管理制度、廉政廉洁制度、工程质量管理制度、财务管理制度、工程建设监理制度、档案管理制度、工程建设报告制度、项目竣工验收制度等八项项目管理制度，严格实行土地例会制、变更审批程序、计量验收程序、资金拨付程序等相关程序。项目在批准的年限内实施完毕，工程质量合格，工程达到设计要求，档案资料齐全，资金使用管理规范符合相关规定。虽然施工期间由于规划设计变更以及气候等不确定因素干扰，使得项目预算有所调整，施工工期有所加长，但是从整体上来看，项目目标实现程度较高，项目完成质量较好。
3.4.4 项目实施成效评价结果分析 通过模糊综合评价，“项目实施成效”评价结果为“A”等。说明在群众满意率、防护林保护耕地面积、新增防护林面积、年新增纯收入、土地利用率增量、土地整治面积提高率、粮食产量水平、人均耕地面积增幅等方面是达到了“优”等要求的。
在经济效益方面，项目新增耕地可以产生较大的经济效益收入。社会效益方面，由于项目的实施在一定程度上解决了项目区人多地少的矛盾，增加了项目区机械化生产的便捷度，同时贫困人口的脱贫致富和土地权属纠纷的减少更有利于维护农村社会的安定和谐以及缩小城乡差距。生态效益方面，通过实施生态工程，可防止洪涝灾害的影响，减少水土流失，保证农作物稳产、高产；配套完善的沟、渠、路、林不仅可以排洪还可以有效固结土壤。
3.4.5 项目后期管护评价结果分析 通过模糊综合评价，"项目后期管护"评价结果为“C+”等。说明在项目完成后，各方面对项目的工程保护率、后期人员调配使用方面和整体资金情况的维护效果一般。
项目在工程后期管护方面制定了方案、签署了协议，措施落实情况好。项目竣工后，项目领导班子继续强化了项目后续经营管理，项目业主及时就土地权属、新增耕地面积、农业基础设施等与土地使用者办理移交使用手续。
不过，评价结果也表明该项目在后期管护方面还有一定的提升空间。首先，在土地整治工程后期巴河镇人民政府虽然建立了耕地保护动态巡查制度，按照“谁使用、谁管护”的原则，加强日常管理，但是与前期项目达到成效相比，加强日常管理的效果不明显；负责后期管护的农业部门监督指导了改善土壤质量、推广高优农业、以及现代农业生产几方面，对于工程保护方面的措施做得不到位。
3.4.6 项目总体绩效评价结果分析 通过模糊综合评价，“项目总体绩效”评价结果为“优”等，对应分值处于高得分水平。说明项目工程投入使用后，能够充分发挥土地整治潜力，增加有效新增耕地面积，“田、水、路、林、村”得到了合理规划和有效整治，提高了项目区土壤肥力、土地利用率以及粮食产量水平，方便了项目区的生产与生活。
综合以上六个方面的分析，该项目实施后产生的社会效益是巨大的，生态效益是明显的，经济效益按农业项目标准是显著的。达到了社会效益、经济效益与生态效益的统一，符合土地整治示范建设项目的目标[10-16]。
4 结论
以浠水县土地整治项目为例进行实证研究，从可研与规划设计、项目实施、项目管理、项目实施成效和项目后期管护五个方面，选取了共35个评价指标因子构建了评价指标体系，利用层次分析法和模糊综合评价法对项目实施的全过程进行绩效评价研究。
为针对全过程进行绩效评价，研究从项目初期开始进行绩效评价，一直到项目结束后的后期管理逐一进行绩效评价。从整体上看，全过程的绩效评价有诸多益处，因从项目设计阶段开始对工程进行绩效评价，使得管理单位与施工单位对项目有了很全面的把握，加强了对项目的全程跟踪管理，可以更快地发现问题并及时督促整改，很好地确保了项目工程的进度和质量。
经过实例研究，可以看出在进行土地整治项目的时候，一定要突出过程，避免评价结果产生偏差，做到过程与结果并重，把提高土地整治效益，落实到土地治理的各个环节上，更好地发挥绩效评价在土地整治中的重要作用。
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关键词：水电站工程；监测；分析评价
中图分类号：X83 文献标识码：A DOI：10.11974/nyyjs.20160230046
开发建设项目水土保持监测是运用多种技术手段，对工程建设过程中由于占用或扰动地表，使得影响水土流失的因子发生变化，加剧水土流失的成因、数量、强度、影响范围、危害及水土流失防治效果进行动态监测和评估[1]。通过监测及时掌握建设及生产过程中的水土流失，对于协助建设单位落实水土保持方案、优化水土流失防治措施，及时准确掌握生产建设项目水土流失状况和防治效果，促进项目区生态环境的有效保护和及时恢复等具有重要意义[2]。
1 项目及项目区概况
甘肃省碌曲县洮河多松多水电站工程位于甘肃省甘南藏族自治州碌曲县双岔乡多松多村附近的洮河干流上，电站为低坝无调节引水式电站，电站厂房距碌曲县城约60km。本工程建设规模为：电站枢纽正常挡水位2915m，装机容量21MW，多年平均发电量9106万KW.H ，利用小时数4336h，工程属Ⅳ等小（Ⅰ）型工程。
多松多水电站工程位于青藏高原东北边缘的西秦岭山地，工程区呈侵蚀、剥蚀褶皱山地区河谷地貌景观。该项目区地处内陆高原，属典型的大陆性气候，具有冬春季长、夏秋季短、气温日差较大的特点。工程区年平均降水量558.1mm，多年平均气温2.0℃。
项目区属于省级水土保持重点预防保护区。项目区水土流失类型以水力侵蚀为主。
2 工程建设期水土流失的特点
2.1 施工准备期
在施工准备期，主要是三通一平工作，以及进行部分挖方及填方工作，在原地貌土地的扰动和土方的流转过程中，造成原有的地面覆盖物或地表结皮被清除，大面积的土地将完全暴露在外，土体疏松，可能导致地面的水土流失。
2.2 土建施工期
在土建施工阶段，主要是进行基坑开挖、桩基工程及建（构）筑物的建设，施工材料运输、土石方外运和回填量均很大，堆置的松散土体较多，在土石方流转过程中，极易产生弃土弃渣流失。
3 监测范围
本项目建设区面积29.19hm2，具体包括：枢纽区、引水系统、厂房区、库区淹没区、料场、弃渣场、施工道路、枢纽及厂房施工区等工程的永久用地和临时用地。
4 水土保持监测结果
4.1 水土流失量的监测
水土流失量的监测主要通过不同侵蚀单元的原地貌与扰动地表在监测期内土壤侵蚀厚度的测量、调查，分别推算其土壤侵蚀模数，由此计算工程建设产生的新增土壤流失量。
4.1.1 原地貌侵蚀模数
项目区水土流失类型以水蚀为主。根据《甘肃省水土保持区划》及碌曲水文站的观测资料，项目区土壤侵蚀强度为轻度，土壤侵蚀模数背景值为1100t/km2・a。
4.1.2 地表扰动侵蚀模数
水土保持监测人员在各施工扰动区布设了简易水土流失观测场，对各监测点的数据进行了采集、整理与分析，监测结果表明：面蚀比较明显，侵蚀厚度最大达到0.8mm，最小0.1mm，但无明显沟蚀，根据扰动地表监测点数据，得出扰动地表平均土壤侵蚀模数4500t/km2・a。
4.1.3 不同防治措施侵蚀模数
根据同类项目《甘肃省碌曲县洮河阿拉山水电站工程监测总结报告》监测成果类比确定，扰动地表在防治措施逐步实施完毕后初步发挥效益时的土壤侵蚀模数为610t/km2・a。
4.2 水土流失防治效果监测结果
分析保持实施后的3个侵蚀单元上扰动土地整治率。该工程防治责任范围内扰动土地面积29.19hm2，水土流失治理面积为5.80hm2，硬化面积为3.34hm2，扰动土地整治达99.46%（目标值95%）。
水土流失总治理度：经监测，该工程防治责任范围内水土流失面积5.85hm2，目前完成水土流失治理措施达标面积5.80hm2，水土流失总治理度为99.15%（目标值90%）。
拦渣率。本工程建设期内土方回填后多余部分运至道路区铺筑道路，其他建设过程中开挖的土石方经合理调配利用后挖填基本平衡，再无永久弃土弃渣。根据现场调查，本工程施工过程中土方调运过程中不可避免的会造成一定的流失，因此，确定本项目拦渣率可达到98%（目标值95%）。
土壤流失控制比。根据前面采取防治措施后土壤侵蚀模数分析计算结果，采取各类水土保持防护措施后项目区平均土壤侵蚀模数为610t/km2.a，则土壤流失控制比为0.82 （小于1）。
林草植被恢复率与林草覆盖率。植物措施总面积5.80hm2，扰动土地面积29.19hm2，项目区可恢复植被面积为5.85hm2，因此植被恢复率为99.15%（目标值97%），植被覆盖率63.11%（目标值25%）。
从以上可知，该工程扰动土地整治率、水土流失总治理度、拦渣率、土壤流失控制比、林草覆盖率、林草植被恢复率6项指标均达到了防治目标要求。
4.3 水土流失防治措施监测结果
已完成的水土保持防护措施有：土地整治面积5.8m2，排水沟长770m，干砌石护坡长1764m；植物措施面积为5.80hm2，其中厂房区绿化面积1.20hm2，厂房施工区绿化面积0.60hm2；枢纽区土坝后渣场绿化面积1.77hm2；道路回填弃渣场绿化2.18hm2；枢纽综合护坡及护坡旁绿化面积0.05hm2，均为种草，草籽名称为垂穗披碱草。根据监测和施工监理报告，水土保持设施质量全部合格。
4.4 取、弃土场监测结果
本工程共设计料场4处，其中砂石料场2处，块石料场1处，土料场1处，总占地面积10.66hm2。
本工程实际弃渣场共有2处，包括枢纽坝后渣场和道路回填弃渣场，占地面积为4.00hm2。多松多电站总开挖量约为27.45万m3，除14.07万m3用于工程本身回填外，其它弃渣经方案优化后大部用于110变电所、厂区和阿贡公路加高回填利用，剩余约2500m3弃渣弃在枢纽下游右岸阿贡公路边回填。
5 评价及建议
5.1 水土保持措施评价
本项目水土保持工程措施主要有厂房区及枢纽区排水沟、土地整治、弃渣场干砌石护坡，在施工期内水土保持效果好，见效快，是关键措施。各施工区完工后撒播草籽恢复植被，种草等植物措施可持续拦沙保土。从整个监测结果看，目前各措施运行良好，达到了防治水土流失，保护工程本身安全的防治效果，防治效果显著。
5.2 体会及建议
本工程在建设过程中，没有及时进行水土保持方案及监测工作委托，导致监测项目组错失了施工准备期和施工前期的工作时段，使项目建设的全程监测不完整，有些数据无法进行补测。
监测单位对施工建设过程中的水土流失进行适时监测分析，为水土流失防治提供依据。根据监测情况及时建议建设单位按照水土保持方案设计要求采取相应的防控措施，最大限度地减少水土流失。
对已完成的水土保持工程措施，要加强管护、维修，定期检查其完好程度，发现破损应及时修补。
参考文献
关键词土地利用总体规划;环境影响评价;对策;安徽宣城
目前,各地新一轮土地利用总体规划都在紧张编制之中。土地利用总体规划的实施需要借助一系列的行为和措施对水、田、路、林、村进行综合整治,在此过程中不可避免地会对规划区及其周边区域的自然环境和社会环境要素产生诸多直接或间接、有利或不利的影响,因此在编制规划的同时,决不能忽略规划环境影响评价的研究。宣城市新一轮土地利用总体规划期限为2006—2020年,规划基期年为2005年,近期年为2010年,目标年为2020年。
1土地利用总体规划环境影响评价
土地利用总体规划环境影响评价是一项综合性分析评价,要在遵循科学性、可操作性、综合性、定量与定性相结合原则的基础上进行,包括对规划区域各类用地规模、土地利用结构、土地利用布局、基础设施建设、土地整理和生态建设等项目的评价[1-2]。
1.1土地利用结构和布局的环境影响评价
土地资源合理配置和优化,有助于减缓土地利用时带来的生态环境问题。宣城市新一轮土地利用总体规划对改善土地生态环境有积极意义,但土地利用结构和布局的调整和优化,也会产生一系列的负面环境影响。WwW.133229.Com对土地利用结构和布局环境影响评价,有助于认清当前的环境状况,在实施新一轮的土地利用总体规划时,采取有效措施,控制和减少其负面影响,提升宣城市的土地资源承载能力。
1.1.1农用地和建设用地结构调整和布局变化分析。规划期内,农用地总面积逐渐增加。2005年宣城市农用地面积为105.556 7万hm2,规划至2020年调整为105.893 9万hm2,增加0.337 2万hm2。其中,林地不断增加,由2005年的64.628 4万hm2增加至2020年的67.436 7万hm2,增加2.808 3万hm2;耕地不断减少,由2005年的26.3万hm2减少至2020年的26.05万hm2,减少0.25万hm2。规划期内,建设用地不断增加,由2005年的7.088 5万hm2增加至2020年的8.090 2万hm2,增加1.001 7万hm2。
1.1.2农用地和建设用地结构和布局的环境影响分析。总的来说,农用地结构与规模调整对环境的有利影响主要表现在林地增加产生的生态效益上,森林覆盖率的提高,增强了生物多样性,减轻了水土流失,使生态环境得到改良。耕地、园地和牧草地面积的减少幅度不大,从总体上看对生态安全直接影响不大,不会对环境产生重大负面影响。而建设用地的增加对环境却有一定的影响,主要表现在:一是城市规模不断扩大,设施逐渐完善,城市环境问题日益突出。新一轮规划中,在城市经济迅速发展的同时,城市用地和建制镇用地逐年加大,土地类型由农用地向城市建设用地转变,城市环境也在发生着较大变化。一方面,城市工业“三废”的排放以及城市生活垃圾、废水的排放,城市各介质环境均受到不同程度的污染;另一方面,城市人口规模的日趋增大,所带来的环境问题对城市生态环境也会造成很大压力。二是随着城镇建设、交通以及独立工矿等用地规模的增加,区域大气环境受到一定程度的影响。新一轮规划的实施,势必会导致区域内环境空气质量综合指数发生变化。so2、tsp、nox呈明显的变化。据统计,近年来,全市tsp污染有相对突出现象,这主要是因为大规模的城市建设;另外,nox浓度会有上升的趋势,这与交通用地的增加,车流量的增加也有必然联系。三是在城镇化水平的不断加快、工业化水平的不断提高,工业废水排放量大幅度增多的大背景下,新一轮规划的实施,充分反应了经济社会发展增加了对建设用地的需求,工业用地比重明显增加,工业废水排放量也会大幅度提高。同时,随着全市城镇人口规模的逐渐扩大,大量的城市生活污水直接排放到地表水体中,这也会成为城市地表水污染的重要因素之一。四是城镇建设用地增加和农村居民点面积减少相挂钩,有利于促进城乡统筹用地,形成良好的生活环境。选择基础较好的农村居民点或布置新村庄,使零散农居点逐步向中心村集中、靠拢、合并,这对于改善农村脏、乱、差等不良生活环境有很大的促进作用;同时,也可以优化城镇新增建设用地布局。这些都充分体现了节约、集约用地的原则,有利于提高土地利用效率和挖潜土地潜力,营造良好的生活环境。
1.2土地利用分区的环境影响评价
新一轮宣城市土地利用总体规划在充分考虑经济、社会和生态效益的同时,综合相关规划分区的情况,对市域内的土地进行了分区,这个分区角度体现了保护生态环境的理念。通过划定基本农田集中区,通过加大整理力度,可以提高区内土地的质量和产量,改善土地生态环境,形成良好的农田利用景观格局。自然与历史文化遗产保护区和生态环境安全控制区中禁止对具有重要资源、生态、环境和历史文化价值的区域进行开发建设,这有利于对自然保护区、森林公园等的保护。针对不同分区内的土地采取适合本区域的土地利用方式,体现不同区域的生态建设和发展的特点,因地制宜地实现地区经济、社会和生态的同步发展。
1.3重大建设工程的环境影响预测分析
1.3.1基本农田建设工程对生态环境的影响。通过基本农田建设工程的建设,大力开展基本农田整理,改善基本农田生产条件,提高基本农田质量,对改良土地生态环境有重要的作用。通过将大面积、集中成片、高质量等级耕地优先划入基本农田,有利于实现保护性耕作,不仅能显著提高旱作农业产量,还能减少扬尘、减少秸秆焚烧、能抵抗风蚀水蚀、保护土壤和生态环境。这些大面积连片基本农田作为绿带的重要组成部分,能构建景观优美、人与自然和谐的宜居环境。
1.3.2土地整理对生态环境的影响。土地整理是指为改变地块零散、插花状况,改良土地,提高土地利用率、生产率、劳动生产率和改善环境,而采取的一整套合理组织土地利用、调整土地权属的综合措施。它包括土地整理、土地复垦和土地开发。因此,只要政策措施得当,资金投入到位,土地整理不仅可以改变中低产田的面貌,还可以节约土地资源,是实现耕地总量动态平衡的重要途径和实现农业现代化的有效措施。但同时也要防止不合理或过度开垦带来的植被破坏、水土流失和土地退化、野生动物生活环境破坏等问题。因此,无论是现有利用土地的整理,还是对未利用地的适度开发以及对灾毁塌陷地的复垦,都要注意水土保持工程和生态环境保护。
1.3.3基础设施建设对生态环境的影响。宣城市在新一轮规划期内基础设施将主要包括防洪工程、水电站、水库、圩口除险加固和农田水利工程的水利设施建设;铁路、公路的交通设施以及能源建设项目设施。规划期内,根据土地利用总体规划安排,基础设施项目的建设,对改善全市的经济面貌和生态景观具有重要的意义。基础设施的建设可能会对生态环境产生一定程度的不良影响,但是基础设施拟建项目必须按照有关环保标准执行。而且随着项目的投入营运,会消除或减轻对环境的不良影响。如水利工程设施建设,能加强防洪排涝能力,减少生态环境隐患;同时对河道进行疏浚、整治,除了能使水路运输畅顺外,还促进河流水质的好转,为全市生产、生活提供良好的水环境。
1.3.4重大生态建设工程对生态环境的影响。新一轮规划中全市进一步加大了生态环境保护与建设的力度,结合《宣城市环境保护“十一五规划》的要求,确立了新安江源绩溪段主要生态功能保护区建设、绩溪县龙川河流域水土保持生态建设、泾县徽水河综合治理项目、水土保持生态修复等生态建设工程项目。这些生态工程建设对改善土壤的物理性质,协调水分,调整土壤中空气的含量和比例,起到涵养水源、保持水土、提高土壤肥力、防风固沙、净化空气、调节气候、保护野生动植物等作用,从而形成良好的生态系统,将会为全市农、林、牧、水各项事业的持续发展创造有利条件。
2对策
尽管采用的土地利用总体规划方案是优化方案,但是土地利用总体规划的实施,仍会给区域带来一些潜在的不良生态环境影响。因此,需要人们坚持科学发展观念,树立可持续发展思想,使区域经济与生态环境协调发展。开发利用土地资源时,必须考虑其生态环境效应,注重生态环境保护。同时,对土地利用可能存在的生态环境问题,应采取有效措施进行治理,以促进区域经济和生态环境的良性发展。
2.1完善生态环境动态监测体系,健全环境保护机制
提高对土地利用结构调整和布局的生态分析监测,加强对农用地的保护和建设,严禁滥占滥建设。在进行土地结构调整和经济开发建设时,要充分考虑到建设项目对周围环境的影响,并提出相应的评估报告,不允许以任何借口随意改变土地用途。加强对林业的管理,积极开辟投资渠道促进水土保持、植树种草等生态环境建设。建立环境准入机制和淘汰机制,控制高污染、高耗能行业的发展,禁止不利于生态环境保护的土地开发和结构调整的行为[3-4]。
2.2推广科学施肥,降低农业生产土壤污染
从实地调查研究着手,加快农业用地土地治理和低产土壤改良,强化保护措施,促进土地生态良性循环。根据土壤的特性、气候状况和农作物生长发育特点,配方施肥,提高土壤有机质含量,不断提高土壤环境质量,适当施用化肥,多施农家肥或绿肥;尽可能地降低土壤中化学物质的含量,增加土地肥力,提高农作物产量。对已污染的土壤,需清除土壤中的污染物,在受重金属轻度污染的土壤中施用抑制剂和化学改良剂,采取生物改良措施,可将重金属转化成为难溶的化合物,减少农作物的吸收。
2.3加强耕地保护,提高土地利用综合效益
现有耕地的利用过程中,有重数量轻质量、重开发轻管理、重外延轻挖潜的趋向,这种模式只能取得“广种薄收”的效果。新一轮规划期内,一方面,要加强农业用地特别是基本农田的保护,对居民点、开发区及工业小区的建设要严格规划;另一方面,农业用地经济效益低下,应适当调整农业产业结构,提高土地利用综合生产效益。要发挥耕地最大效益,因地制宜确定其利用结构,在统筹兼顾的前提下坚持优质优用,适当增施有机肥,合理施用化肥,扩大绿肥面积;提倡秸秆还田,用地养地;以林牧护农综合发展,以达到经济效益、社会效益和生态效益的三者有机统一[5-6]。
2.4提高森林覆盖率,加大水土流失监控力度
新一轮规划中修建的铁路、公路、水利等工程项目的实施,会产生水土流失以及对地貌和植被的破坏等生态环境问题,同时土地整理复垦开发过程中也可能出现的水土流失隐患。针对这些生态环境问题,必须做到以保护和培育好现有植被和水土保持设施为重点,严格控制森林采伐、开矿采石、毁林开荒或从事其他生产建设等破坏地貌、植被的活动。严禁在25°以上的坡地种植农作物,对于现有的25°以上坡耕地,要制定切实可行的计划,逐步实施退耕还林。对于5~15°坡耕地,要有计划地实施坡改梯工程。严禁无保护措施的全垦造林。加强对风景名胜区、自然保护区、水源地保护区等区域的保护,在重要的保护区要设立明显的标记,制定和完善管理制度。坚持山、水、田、林、路综合治理,建立水土流失综合防护体系。切实加强水土流失的动态监测,强化水土保持监督管理和行政执法工作,依法防治水土流失,不断改善全市的生态环境,为实施可持续发展战略奠定坚实的基础。
2.5控制“三废”排放,减少对环境污染的影响
随着全市经济的发展,“三废”的排放量均有所上升,在规划实施过程中应严格控制。一方面要严格遵守国家规定的有关排放标准和要求;另一方面要针对不同区域、不同情况分类对待。具体措施,一是建设与完善城市污水处理设施,建设集中式污水处理厂,提高工业污水和城市生活污水处理能力。农村结合“三改”,推行无害化厕所。在污水处理厂建设中,同步建设污水回用设施。二是建设城市垃圾无害化处理设施,推行生活垃圾源头分类、分装化,结合宣城实际,采用卫生填埋、垃圾发电、生化有机堆肥等方式,推进垃圾减量化、资源化、无害化和危险废物处理。三是发展天然气,改善能源结构。利用“西气东输”有利时机发展天然气,替代大气污染较重的煤炭燃料,彻底解决千家万户小炉灶低空排放的面源污染。
3参考文献
[1] 王万茂.规划的本质与土地利用规划多维思考[j].中国土地科学,2002,16(1):4-6.
[2] 董祚继.中国现代土地利用规划理论、方法与实践[m].北京:中国大地出版社,2008.
[3] 袁枫朝.土地利用总体规划空间尺度差异及统筹协调研究[d].北京:中国人民大学,2009.
[4] 杨志勇,张馨.公共经济学[m].北京:清华大学出版社,2004.
关键词：园林绿化；土方工程；地形施工；土方填挖
中图分类号：K928.73 文献标识码：A 文章编号：
一、引言
土方地形施工是保证园林绿化施工达到预期设计效果的关键施工环节之一，其施工重点和难度在于如何有效地确保地形测设的准确性，在确保地形位置不偏移的前提下而采取相应的挖填土，而且做到就近挖填、减少外运土方；同时加强地形细部整理，保证线条优美流畅，凸显园林绿化艺术效果。
二、绿化土方施工
土地是园林植物生长的基础，其质量情况将直接影响植物的成活率、生长质量，同时它是构筑园林工程地形地貌的骨架。它对建成后的园林景观面貌、环境有重要的影响。 因此土方工程是园林建设工程中的一个重要组成部分，在工程施工前，对于拟定的种植土壤，必须进行取样专业实验室做理化性质的化验分析，对于不合格的土壤，必须采取相应的措施，改善土壤的理化性质，提高土壤肥力，土壤中含有的有害物质及杂物必须清除干净。
三、土方地形施工
3.1 施工前的准备
按照地形、构建筑物要求，制定土方挖填方案，确定合理的挖填方式、施工顺序和边坡防护措施，选择适当的施工机械，提前安排好土方倒运方式以及外运场地。对于施工区域内的障碍物应先清除。要把绿化建筑物、构筑物的标准轴线桩、标准水平桩做好，用白灰洒出开挖线，把预检手续办理好。而对于赶紧的土方工程而采取夜间施工时，要准备碘钨灯等一系列照明的相关设施。
3.1 施工工艺
3.1.1施工流程
场地平整种植土壤的置换回填碾压，地形堆筑造型花坛广场开挖种植土覆盖。
3.1.2 场地清理
进场后按计划进度做好清场工作，对现场进行测量放线，确定道路、广场等的具置，翻除石块垃圾及各种废弃物料，然后进行平整压实处理即可，如果是绿化种植地，则要把这些建筑物的基础全部清除，即进行换土处理。通过土方工程应合理地改良土壤的质地和性质，以利于植物的生长。工作区内如有坑洼积水，应查明原因，预先予以排除。 将清除废物集中堆置，分期运至指定弃料场地。
3.1.3 测量控制
依据绿地竖向设计图可选用城市坐标点及水准点用全站仪对整个施工场区进行控制测量。方格网控制点定为10m×10m间距，各施工区域再采用局部设临时加密控制桩，加密桩间距为5m×5m，土丘、广场的放样定位用经纬仪、小平板。场内高程的控制，用建设方提供的水准点引测，水准点设在方格网控制桩顶部，作为微地形改造、水池、道路、花坛各等高线的引测点。
3.1.4 土方平衡
根据土方调配图，在施工点附近落实取土点，在指挥部指定地点弃土。土方施工在装点和卸点均安排挖机，由15T自卸土方车装运。地形施工先以1.2m3挖机按施工高程进行土方平衡和地形粗造型，不能反复碾压已堆砌土方以免破坏土壤团粒结构。随后用小型挖机作标高精细调整和进一步造型，要求做到坡面曲线自然流畅，符合设计要求，地形饱满排水顺畅。 施工过程中，应适当抬高10m～20cm预留沉降量。 为保证施工安全和场地整洁，雨天禁止土方施工，雨后及时排水后再施工，以免出现 “弹簧土” 情况。 土方造型完成后，对土壤表层均匀适量灌水，促使沉降和土质软化，待土表7～8成干后，用带旋耕犁的拖拉机进行表图翻耕，以切碎土壤颗粒，平整地形。大型乔灌木种植后，小灌木、地被植物种植前，人工进一步切碎土块和细平整。
3.1.5 种植土置换
为了保证绿化工程对土质的要求，因此要对原地表土进行置换，方法为:将原来的表层下建筑设施基础进行破碎，砼基础碎石清运出场外，含石砾的渣土深挖至下部黄土层，集中堆积成若干堆然后将下层黄土(符合绿化种植要求)，翻挖至上部，接着把归堆的劣质土埋于地下，上部覆盖黄土，置换后的表层种植土要确保一定厚度，特殊大树1.5m～2.0m厚、大乔木种植区大于0.7m～1.5m厚，灌木区大于0.5m～0.7m厚。置换土方按原地就近原则避免增加场内重复驳运。为了保证开挖置换坑内不积水，将边开挖边回填原场内堆积杂土，开挖按条状沟分块进行，不足部分用外购一般土填充，回填土要求分层碾压，压实度达到90%以上，回填土的含水量应控制在23%左右，从而保证碾压效果，碾压层为50cm一层。土壤置换前须明确场地无地下管线、无不明障碍物。
3.1.6 种植土的运输堆置
微地形的改造是在原始地坪以上堆筑土方，因此大部分土方需外购，外购土进入地块内按竖向设计图的地形分布，安排科学合理的运输路线分块堆置，正确掌握临时堆放各分块的土方用量，减少二次搬运距离。 堆置的土方应考虑连续下雨而造成土质劣化，应配置辅助推土机对其平整、压平并设排水坡度。
3.1.7 微地形与土丘的堆筑
绿地内微地形最高为2m高的土丘，对用于整个场内的地形堆筑土方质量必须符合绿化种植规范的要求，确保苗木的成活率。其地形堆筑时的整体部分压实度达到80%以上(除表层外)，且不允许含有块径超过10cm的石块。 绿地的土方地形边侧起伏大，中部平坦。边侧土山造形要严格按竖向设计图等高线分层进行，每层摊铺厚度控制在0.5m。坡面和边线的修整用机械与人工相结合。在土丘变化处要注意坡度的自然、流畅，按设计等高线标高进行堆筑。中部开阔地，地形较平缓，注意排水畅通，整个施工区域必须合理安排好地表水和地下水的排放系统。水能直接影响土丘堆筑质量和材料质量，结合总体排水系统，应在各种便道的两侧，土丘的坡脚等处，布置明沟和集水井，并用潜水泵和泥浆泵，将水排放至总体排水系统内，现场不能有明显积水现象。
造形工作由于时间紧，工程量大，而土丘表面种植层对土壤的需要较高，采用原地种植土置换方式，用挖土机挖取原地下种植土堆置在土丘四周，然后回填购进黄土分层进行碾压至原地标高，再用黄土堆筑土丘，在堆筑土丘最后种植层时，要确保其表层土的疏松用置换出的优质土及外购种植土覆盖，采用机械与人工相结合，为保证上层土壤的疏松，我们专门配备了一台0.4造型机，在完成粗造型后进行。 使土壤呈疏松状覆盖，顺序从山顶向山坡逐步进行，细造型完成后机械不允许再进入以免表层土压实以达到园林绿化种植规范要求。
四、结语
总之，园林绿化施工必定会涉及到土方施工，同时土方施工的质量是确保园林绿化效果的前提基础，在确保地形测设准确性的前提下，必须采取合理的土方开挖回填施工方式，合理地做到就近挖填、减少外运土方，同时结合土方开挖回填施工后采取地形细部整理，是有效保证园林地形线条优美流畅，凸显园林绿化艺术效果的可行措施之一。
参考文献
1项目概况
1.1工程概况
本项目包括融水二桥及连接线工程，位于融水县城水东大桥融江下游约3.8km，融水二桥标准横断面宽22.5m，桥梁全长611m。融水二桥引道红线宽度40m，道路总长966.86m（不含桥梁长度）。融水二桥连接线道路总长6447.947m。项目工程主要建设内容为桥梁工程、道路工程、排水工程、交通工程、路灯工程、绿化景观工程等。项目用地36.82hm2，其中永久性占地28.16hm2，临时性占地8.66hm2。
1.2项目区概况
融水二桥桥位处河流较顺直，河谷宽约340m，河槽呈宽阔的U形断面，融江北岸岸坡相对陡峭，南岸岸坡相对开阔。自然岸坡稳定，桥址区没有发现滑坡、崩塌、泥石流等不良地质作用。北岸坡顶地面高程在118～120m之间，南岸坡顶地面高程在106～110m之间，北岸地势约比南岸地势高10～12m。本项目所在区域为广西四大降雨区之一，多年平均降雨量1508.4mm，降雨量在年内分配不均匀，主要集中在4～9月。项目区植被属亚热带常绿阔叶林，工程沿线植被较发育，树种主要为杉、松树，部分低矮山丘种植甘蔗等农作物，项目区林草覆盖率35%。项目所在区域属于全国土壤侵蚀类型Ⅱ级区划的西南土石山区，土壤容许流失量为500t/（km2•a），水土流失以轻度水力侵蚀为主。
2项目水土流失预测
2.1预测分区和时段划分
按照《开发建设项目水土保持技术规范》（GB50433－2008），根据本项目的施工特点，本项目水土流失预测范围为各水土流失防治分区的扰动范围，主要预测单元为AK0+070～AK1+647.86段、BK0+000～BK2+508.469段、BK2+508.469～BK4+870.085段、桥梁区、取土场区、弃渣场区、临时堆土场区、施工生产生活区及施工便道区。项目总工期24个月，本项目施工期各预测分区的预测时段因施工进度不同而不同，各分区的预测时段为0.5～2年，自然恢复期按1年计。
（1）原地貌土壤侵蚀模数的确定
根据主体工程设计资料，在收集本项目所在地区的土地利用现状、水土流失状况、气象水文资料及邻近地区类似工程的水土流失调查监测等资料的基础上，开展了外业调查工作。根据各扰动地类面积及相应的土壤侵蚀模数背景值，加权平均计算得项目区内原地貌平均土壤侵蚀模数背景值为843t/（km2•a）。
（2）扰动后土壤侵蚀模数的确定
该土壤侵蚀模数是在项目区水土流失现状调查的基础上，结合工程建设中的施工工序对土地的扰动和破坏程度，分析各施工单元的水土流失特点，在参考类比工程水土流失预测的基础上分项进行确定的。①类比工程的选择本项目类比工程选用已建的柳州市国道过境公路雒容至洛满段工程，柳州市国道过境公路雒容至洛满段工程于2004年4月开工，2006年10月通车运营。②扰动地貌土壤侵蚀模数的采用值扰动地貌土壤侵蚀模数是在本项目水土流失现状调查的基础上，结合所选类比工程各样方区水土流失量调查观测结果，分项类比确定本工程各施工区的土壤侵蚀模数值。通过对所选观测点土壤侵蚀情况的调查，整理并推算出样方区挖填方边坡、施工便道区、施工生产生活区等的土壤侵蚀模数，本工程扰动后土壤侵蚀模数参照类比工程的调查值，并作适当调整。
（3）自然恢复期土壤侵蚀模数的确定
根据项目区的自然概况以及土地利用方向，自然恢复期土壤侵蚀模数取1000t/（km2•a）。
2.2预测结果
本项目建设扰动原地貌面积36.82hm2，可能造成水土流失面积36.82hm2，损坏水土保持设施面积26.62hm2；本项目建设土石方挖方总量为23.37万m3，填方总量为52.29万m3，借方总量为38.16万m3，废弃方总量为9.24万m3（永久弃方4.07万m3，临时弃方5.17万m3）；建设期可能造成水土流失总量为5593.57t，其中新增水土流失量为5182.27t。由上述可知，在项目建设过程中，由于扰动和破坏了原地貌，加剧了建设区水土流失，若不采取水土保持措施，将对工程自身及项目区周边生态环境带来不利影响，甚至危及项目的安全运行。
3水土流失防治目标、防治责任范围
3.1水土流失防治目标
本项目所处的融水县属自治区人民政府划分的水土流失重点预防保护区，根据《开发建设项目水土流失防治标准》（GB50434-2008）的相关规定，本项目水土流失防治标准采用一级防治标准，并根据降雨量、土壤侵蚀强度及地形进行修正。修正后本项目水土流失防治目标为：工程扰动土地整治率95%，水土流失总治理度97%，土壤流失控制比1.0，拦渣率达到95%，林草植被恢复率99%，林草覆盖率27%。
3.2防治责任范围
通过现场踏勘，结合本项目建设可能造成直接影响的范围，确定该项目水土流失防治责任范围总面积为39.4hm2，其中项目建设区面积为36.82hm2，直接影响区为2.58hm2。
4水土流失防治措施
4.1水土保持措施总体布局
在对主体工程中具有水土保持功能的防护措施进行分析评价的基础上，结合水土流失防治分区、工程建设的特点和已有的防治措施，以主体工程区、取土场、弃渣场、临时堆土场为重点治理单元，合理、全面、系统的规划，提出新增的一些水土保持措施，使之形成一个完整的以工程措施、植物措施与临时措施相结合的水土流失防治体系。这样既能有效的控制项目建设区内的水土流失，保护项目区的生态环境，又能保证项目的建设和营运的安全。
4.2主体工程防治措施
本项目主体工程主要包括路基工程区（AK0+070～AK1+647.86段、BK0+000～BK2+508.469段、BK2+508.469～BK4+870.085段）、桥梁区。通过主体工程具有水土保持功能措施的分析评价，主体工程采取的水土保持措施主要有路肩挡墙、边坡防护、截排水沟、公路绿化等，工程措施、植物措施设计比较完善，工程竣工后可满足工程安全运行的需要，同时也可满足水土流失防治要求。但是工程在施工建设过程中还必须采取一些临时防治措施以达到水土流失防治目标要求。
4.2.1临时排水措施
为防止路基地表水的漫流及下泄，应在路基边坡沿线路横向每隔50m在路基边坡上设置临时性边坡排水沟，用以排泄路面上的集中汇流，边坡排水沟在坡脚处设缓冲带。必要时边坡排水沟下方应修建沉沙池，以沉淀汇流中的泥沙。。排水沉淀设施开挖土方应作夯实处理，严禁随意丢弃在红线范围外。
4.2.2临时覆盖措施
根据本工程施工进度，结合各道工序施工特点，路基的开挖、回填形成的地表不可能及时采取工程措施、植物措施进行覆盖，在主体工程具有水土保持功能的措施实施并完工前，若不采取适当措施对地表进行覆盖，将可能造成大量的表土流失，拟彩条布对表土进行临时防护。
4.3取土场防治措施
本方案设2个取土场，均为为残丘地貌，采取自上而下铲平式取土，不形成取土边坡，所以不设置临时排水设施，对取土场区防护措施主要为施工中临时覆盖及后期绿化恢复等。在取土场表土剥离后，拟采用彩条布对形成的地表进行临时防护。工程施工结束后，及时对场地进行清理整治，并对地表覆土、撒播草籽进行绿化。
4.4弃渣场防治措施
项目建设共产生弃渣4.07万m3，在沿线路基附近设置3处弃渣场。其中1#弃渣场缓坡地，方案新增拦挡、排水措施和绿化措施；2#弃渣场洼地，堆渣后摊平处理，摊平后表面与周边地面平齐，及时对渣体表面进行平整、覆土、绿化，并在场地上游设置截排水措施；3#弃渣场为平地，背靠山体，前靠路面，堆渣后摊平处理，摊平后表面与周边地面平齐，在堆渣两侧修建挡墙及排水沟，及时对渣体表面进行平整、覆土、绿化。在堆渣过程中，逐层堆放、夯实。
4.5临时堆土场防治措施
本项目共设临时堆土场3处，本方案拟对临时堆土场在施工期采取临时拦挡、覆盖措施，后期进行地表恢复。为防止松散表土四处洒落及流失，拟在临时堆土场四周或下游低洼处用草袋装表土堆砌成临时挡墙进行拦挡，临时挡墙断面为梯形断面，尺寸为：下底2m，上底0.8m，高2m，分层错缝填筑，必要时打抗滑桩加固。施工结束后，将拆除挡墙所得表土就近利用。临时堆土场周边地面有一定坡度，为尽快将临时堆土场区及周边汇水排出，避免降雨及其径流冲刷或浸泡土体引发水土流失，拟在临时堆土场上游及周边修筑临时截排水沟，并在出口处设置沉沙池。采取人工开挖夯实的施工方法，开挖的土方临时堆放在排水沟旁并压实，施工后用于回填。根据本工程施工进度，临时表土的存放时间在半年以上，在此期间，若不采取适当措施对表土进行覆盖，将可能造成大量的表土流失。本方案拟彩条布对表土进行临时防护。
4.6施工生产生活区防治措施
施工生产生活区主要包括项目建设中的施工营地、堆料场、预制场等。本方案对施工生产生活区防护措施主要为施工中临时排水、覆盖及施工后期绿化恢复等。在施工生产场地使用前，沿周边（如拌和堆料场、预制场）开挖排水沟，将雨水及其生产用水全部顺畅地引入周边已有的排水通道。同时为防止建筑材料如砂浆、碎石随径流进入沟道、农渠，增加沟渠的泥沙淤积，设置相应沉沙池；施工生产区拌和堆料场主要堆积砂石料等，汛期遇暴雨时，拌和堆料场中松散的砂石遇暴雨极易被水流冲刷，导致水土流失，本方案拟采用彩条布对砂石料表面进行临时覆盖；工程施工结束后，及时对场地进行清理整（清除施工废料并对硬化地面进行挖除），清理的废料运至弃渣场堆放，然后进行覆土、播草绿化。
4.7施工便道区防治措施
本方案在施工便道区汇水侧边坡坡脚设置临时排水沟和沉沙池，结合地形将径流排入天然沟道。排水沟与施工道路施工同时进行，施工道路开挖后，边坡铺种草进行防护。工程结束后的及时进行土地整治和植被恢复，对占用耕地进行复耕。
土地开发整理包括土地整理、土地复垦和土地开发三项内容。土地整理指采用工程、生物等措施，对“田、水、路、林、村”进行综合整治，增加有效耕地面积，提高土地质量和利用效率，改善生产、生活条件和生态环境的活动；土地复垦指采用工程、生物等措施，对在生产建设过程中因挖损、塌陷、压占造成破坏、废弃的土地进行整治，恢复利用的活动；土地开发指在保护和改善生态环境、防止水土流失和土地荒漠化的前提下，采用工程、生物等措施，将未利用土地资源开发利用的活动。土地开发整理是补充耕地、实现耕地占补平衡，改善生产条件和生态环境，提高土地生产能力的重要途径。为积极稳妥地推进土地开发整理工作，国家加强了对土地开发整理的宏观调控，制定并实施了土地整理新增耕地指标折抵等配套政策。我市也逐步建立了土地开发整理项目管理制度，有效组织实施了国家、省、市投资土地开发整理项目；初步形成了土地开/，！/发整理的投入机制，探索推进了土地开发整理产业化；开展了资源调查评价和技术标准体系建设工作，建立了专门机构。通过积极探索和实践，全市土地开发整理工作取得了明显成效：
——补充了耕地数量，基本实现了全市耕地数量稳中有增的目标。1997年～20__年，通过土地开发整理，全市累计补充耕地1866公顷。20__年全市实现了建设占用与补充耕地平衡，并约有节余。
——提高了耕地质量，增强了耕地综合生产能力。我市农业综合开发实行低产田改造，土地开发整理实施以“田、水、路、林、村”综合整治为主要内容的土地整理，完善农田基础设施，改善生产条件，稳步提高了土地质量，增强了粮食综合生产能力。据不完全统计，全市低改面积和土地整理面积累计受益面积超过100万亩。
——优化了利用结构，促进了土地集约利用。通过大力推广以“农田向规模经营集中、工业向园区集中”为重点的土地整理，不断优化土地利用结构，土地的集约化程度和利用效益明显提高。
——改善了生态环境，取得了经济社会效益。通过土地开发整理和复垦，促进了农村生态环境建设和重点矿区生态环境恢复治理，生态环境得到逐步改善；降低了农业生产成本，增加了农民收入；扩大了就业空间，改善了农村居住环境，推动了农村精神文明建设，有力地维护了社会稳定。
目前，我市有组织的土地开发整理工作从总体看还处于初级阶段，一些地方还存在着“重开发、轻整理和复垦”、“重数量，轻质量和生态”的问题；土地利用总体规划对土地开发整理活动的宏观调控和引导作用尚未得到充分发挥；规范化管理还不够到位；资金投入不足，促进土地开发整理的利益分配机制还不健全，土地开发整理的社会化产业化有待进一步推进。
二、土地开发整理潜力
据调查测算，全市土地开发整理补充新增耕地面积的总潜力为45500公顷。其中：
1、土地整理潜力。全市土地整理补充新增耕地潜力约20267公顷，占补充耕地总潜力的44.5。
我市现有农田中普遍存在着田块分割细碎、田坎过多、道路沟渠不整、农田基础设施不完善、零星未利用地和废弃地多的现象；农村居民点用地利用率低，“空心村”多，布局零散。据调查，道县寿雁镇涂家村共240户，有90多户占有两处宅基地，仅这个村通过整体搬迁综合治理可新增耕地40多公顷。这种土地利用状况难以适应全面建设社会主义新农村的需要。据初步测算，全市通过合理规划，整治道路沟渠，平整归并零散地块，充分利用零星土地，可以增加有效耕地面积约15222公顷。通过对现有农村居民点逐步实施迁村并点、治理“空心村”、退宅还田等整理措施，可以增加有效耕地约5045公顷。
2、宜农土地后备资源开发潜力。全市有宜农土地后备资源530万公顷，其中宜耕土地后备资源约24337公顷，占补充耕地总潜力的53.5。
3、土地复垦潜力。全市因工矿生产建设挖损、塌陷和压占废弃的土地约1609公顷，复垦可补充耕地的潜力约896公顷，占补充耕地总潜力的2。
三、土地开发整理的有利条件和不利因素
我市的土地开发整理具备许多有利条件，但也存在一些不利因素。
1、有利条件。从中央到地方，各级党委、政府都高度重视土地开发整理工作。特别是党的十六届五中全会对耕地保护和土地开发整理提出了新的更高的要求，明确了土地开发整理的方向和基本方针。实施可持续发展战略，保护和建设生态环境，对转变土地开发整理的观念和方式，走内涵挖潜、集约利用的道路将产生巨大的推动作用。建设社会主义新农村，对农业基础设施建设和农业结构调整具有更迫切的要求，为土地开发整理提供了广阔的发展空间。依法征收的新增建设用地土地有偿使用费、耕地开垦费等专项资金，为全面实施土地开发整理提供了有力的支撑。国家、省、市投资土地开发整理项目的实施，各县、区在实践中创造和积累的丰富经验，对整体推动全市土地开发整理工作具有重要的示范指导作用。各级国土资源部门和农业综合开发部门不断健全专门机构和专业队伍，为全面开展土地开发整理工作提供了组织和技术保障。从近3年的情况看，省国土资源厅返回新增费49部分近1000万元，国家和省投资的土地开发整理项目累计23个，资金总额达1.32亿元。
2、不利因素。我市人口持续增长，经济快速发展对耕地的需求增加，补充耕地的压力进一步加大；土地粗放利用的观念在短期内还难以完全扭转，引导土地开发整理向内涵挖潜、集约利用转变还需要做出艰苦的努力；易开发整理的土地后备资源逐步减少，补充耕地的成本提高，难度逐步加大；优质耕地集中地区占用耕地量大，后备资源集中地区水、热条件较差，补充优质耕地、保持和提高粮食综合生产能力的任务更加繁重。
四、土地开发整理目标与方向
（一）土地开发整理目标
1、20__年，全市土地开发整理规划新增耕地面积170公顷。 其中，承担省易地补充耕地面积70公顷。在新增耕地总面积中，耕地整理规划新增耕地面积80公顷，土地开发规划新增耕地90公顷。耕地整理以地势平坦，集中连片的地域为重点，土地开发以开发未利用的荒草地、滩涂及部分废弃园地为主。
2、20__年，土地开发整理规划24990.07公顷。新增耕地面积10011.74公顷，其中耕地整理新增耕地面积2456.62公顷，村庄整理新增耕地面积104公顷，土地复垦新增耕地面积384.29公顷，土地开发新增耕地面积7066.83公顷；改造低产田14432.31公顷；土地利用率由20__年末的88.5提高到20__年的89.8；土地产出率由20__年每公顷国内生产总值12419元提高到20__年的31453元；复种指数由20__年的186.6提高到20__年的197；提高田、水、路、林、村的协调能力，使之在土地开发整理后抵御自然灾害能力达到30年一遇；改善农田排灌设施，平整土地，发展节水农业，集约农业，提高耕地质量，提高农业机械化水平；改善农村生活条件和生态环境，提高农民的生活质量，促进社会、经济可持续发展。
3、2020年，土地开发整理可新增耕地3715.91公顷。耕地整理以地形较为复杂，耕地较零散的地域为重点，土地开发以投资相对较大、效益相对可观的地域为主。
（二）土地开发整理方向
1、耕地整理方向。通过土地平整、地块规整、废弃地复垦、河流整治、灌溉设施等各方面的整理与改造，完善整理区域内的沟、渠、路、林等配套设施，提高土地利用率，增加有效耕地总面积，改善耕作条件，提高耕地质量和等级，建设标准农田；进行田块归并和产权重划，切实保护好农民的各项土地权益；兼顾生态环境效益，避免盲目毁林毁草，在方便生产的同时，把耕地整理与美化环境结合起来。
2、土地开发方向。通过综合开发与整理，完善开发区域内的沟、渠、路等配套体系，提高土地利用率，增加耕地面积，建设高标准的耕地；重点开发荒草地、滩涂地及裸土地，避免开发林地。
3、土地复垦方向。通过对因挖损、塌陷、压占及各种污染、自然灾害等造成破环、废弃的土地，采取工程、生物整治措施，恢复其经营状态，增加有效耕地面积和质量，改善生产条件。
4、土地综合开发方向。通过对综合区域的耕地、农村居民点及未利用地进行综合开发整治，增加有效耕地面积，改善生产、生产生活条件，提高土地利用率。
五、土地开发整理投资规划和效益分析
（一）投资规划
1、投资概算。到20__年，全市规划总投资82181.92万元。其中耕地整理规模14432.31公顷，规划投资43296.93万元；村庄整理规模148.25公顷，规划投资2223.75万元；土地开发规模9953.62公顷，规划投资34837.68万元；土地复垦规模455.89公顷，规划投资1823.56万元。
2、筹资渠道。新增建设用地有偿使用费，国家、省、市、县土地开发资金，当地财政专项安排的资金，耕地开垦费，耕地占用税，农业综合开发基金等；可以集中使用的农业、林业、水利等专项基金，农民投工和其他社会投资。
（二）效益分析
1、社会效益。（1）全面实施土地开发整理，将为农村剩余劳动力和城镇下岗职工提供新的就业途径，从而促进农村经济可持续发展和社会主义新农村建设。（2）促进农村脱贫致富和区域经济的发展。增加有效耕地面积，将使我市粮食总产量有显著增加，同时也为农业结构优化和农村经济结构调整创造有利的条件，推动农业集约化、智能化、产业化进程，增加农民经济收入，促进市域经济发展。（3）缓解土地供需矛盾，为实现市域耕地总量动态平衡发挥重要作用。
2、经济效益。土地开发整理的经济效益分析：从耕地数量增加和耕地质量提高两方面来计算：（1）通过土地开发新增加耕地面积7066.83公顷，新增收益3710.08万元/年。（2）通过耕地整理，原有耕地面积14432.31公顷质量得到明显的提高，可新增收益2164.85万元/年；通过耕地整理的新增加耕地面积2456.62公顷，可新增收益1289.73万元/年。两项合计为耕地整理后的新增收益3454.58万元/件。（3）村庄整理新增中耕地面积104公顷，新增收益59.28万元/年。（4）土地复垦新增加耕地面积384.29公顷，新增收益172.93万元/年。
3、生态效益。（1）土地开发整理项目建设和实施后将大力推进本市的退耕还林进程。（2）将为本市生态环境整治和防洪减灾做出重要贡献，增加绿化面积，提高森林覆盖率，减少水土流失。（3）开发的荒坡隙地，闲置地和废弃地全部为15度以下的缓坡地和平地，有利于改善土地蓄水保水能力，增强抗灾能力。
六、加强土地开发整理的建议
做好土地开发整理工作，对于实践科学发展观，促进社会主义新农村建设，具有十分重要的意义。我们认为，需要从以下5个方面加大工作力度。
1、加强宣传，提高全社会对土地开发整理重要性的认识。深入开展土地基本国情和国策教育，加强土地开发整理法规和政策宣传，提高全社会对土地开发整理在全面建设小康社会和新农村，实施要持续发展战略，保护和建设生态环境中重要作用的认识。树立依法、按规划进行土地开发整理的观念，增强公众参与和监督意识。
2、健全规划体系，强化土地开发整理的规划管理。各县、区应在本级土地利用总体规划和市级土地开发整理规划的指导下，编制、完善土地开发整理规划。严格依据土地利用总体规划和土地开发整理规划进行项目规划设计，形成总体规划、专项规划、规划设计相衔接的规划体系，切实发挥规划对土地开发整理活动的宏观控制和引导作用。
加强规划管理，严格执行规划评审和备案、规划公告、规划审查、规划实施监督和评价制度。
土地开发整理活动必须符合规划。土地开发整理项目的立项、规划设计、项目实施和检查验收，必须以土地利用总体规划和土地开发整理规划为依 据。要严格依据规划审批土地后备资源开发，审查农用地转用中的补充耕地方案。新的土地开发重大工程应进行环境影响评价，切实保护好生态环境。
3、稳定和拓宽投入渠道，探索完善土地开发整理经济运行机制。按照“谁占用、谁补充，谁破坏、谁复垦”的原则，严格新增建设用地土地有偿使用费和耕地开垦费的收缴使用管理，做到收缴到位，专款专用；加大对矿山生态环境恢复治理和土地复垦投入的力度。努力提高资金使用效率，降低成本，优先保障土地开发整理重点项目的投入。
建立多种投资渠道。按照“谁投入、谁受益”的原则，完善适应市场经济要求的利益分配机制，吸引社会更多资金投入土地开发整理，推进土地开发整理的产业化。
4、完善制度，规范土地开发整理项目管理。加强和完善土地开发整理年度计划管理，落实建设占用耕地计划、土地开发整理补充耕地计划和土地开发整理项目计划挂钩制度。严格按照规划编报项目计划，合理引导国家、省、市、县投资土地开发整理项目的实施。开发整理新增耕地要依法实行承包经营并纳入耕地保护范围。
针对地貌进行科学规划
临沂市土地总面积1．72万平方公里，地形地貌类型多样，既有层峦迭障的山区，又有纵横交错的河流，山区、丘陵、平原各占1/3。根据全市土地变更调查资料显示，目前，全市未利用土地面积346．8万亩。市、县两级国土资源部门根据土地后备资源现状和《临沂市土地开发整理规划》（2001－2010），建立起了2001年～2010年土地开发整理项目储备库。全市列入项目库的土地开发整理复垦项目5257个，总面积400余万亩，拟增加耕地117万亩。2005年，临沂市又编制了全市2006年～2008年度基本农田整理重大工程实施方案。全市基本农田整理重大工程实施方案划定项目备选片71片，总规模122万亩，其中基本农田整理面积95．21万亩，可新增耕地9．56万亩。
为做到土地后备资源的开发有计划、有步骤、有目标，确保开发一片，成功一片，市、县（区）、乡镇均在土地详查和土地变更调查的基础上，制定出具有系统性、科学性、全面性和有效性的土地开发整理规划。根据省国土资源厅批复的《临沂市土地开发整理规划》，全市共划分了土地开发整理七大重点区域，分别是环蒙山土地开发整理区、临沂北部低山区土地开发整理区、苍山西北部土地开发整理区、平邑和费县南部低山区土地开发整理区、沭东丘陵土地开发整理区、沂南及沂水东部缓坡地土地开发整理区、蒙山低山区土地开发整理区。近三年全市拟开发整理复垦土地70．8万亩，增加耕地25．5万亩，其中土地整理49．5万亩，增加耕地9．8万亩；土地开发16．95万亩，增加耕地10．13万亩；废弃地复垦增加耕地4．35万亩。
多方筹资，加强资金的运用管理
临沂市严格把握住土地开发整理资金收、管、用三个环节。一是收好。对非农建设占用耕地的企业和个人，严格按照土地管理法规定的标准收取耕地开垦费，同时，足额收取新增建设用地有偿使用费。自2000年以来，临沂市共上缴新增建设用地有偿使用费44341．8万元；收取耕地开垦保证金3亿余元。二是管好。对耕地开垦保证金和由省返还的新增建设用地使用费由市财政局设立专户，严格管理，专项用于土地开发整理，努力做到资金跟着项目走。三是用好。确定项目时，在各县区申报的基础上，由国土财政两家组织水利、农业等单位专家进行现场勘察，从不同角度进行审查，广泛征求意见，论证项目实施的可行性，明确开发项目的总体要求，确保立项一个，实施一个，成功一个。2003年以来，立项市级土地开发整理项目131个，项目总规模近40万亩，总投资近3亿元；加之各县的投资，近几年临沂市用于土地开发整理的投资仅市、县两级达4亿余元。
在实效上下功夫
土地开发整理与建设社会主义新农村相结合。临沂市从土地整理项目立项开始，做到规模开发，集中开发，连片开发，田、水、林、路、渠、村综合整治。通过土地开发整理，不仅使项目区增加耕地，提高农业综合生产能力，还通过修路架桥，做到路通、水通、机械通，极大地改善了项目区农民的生产生活条件，真正做到了开发一片，致富一方。如莒南县通过实施国家投资龙王河流域土地整理项目，项目区的崔家顶子村、藏家庄子村重新规划了村庄，拓宽了街道，修建了村民文化大院。
土地开发整理与发展高效农业建立高科技示范园相结合。几年来，临沂市在土地开发整理项目区内先后建立了“茶园基地”、“中药材基地”、“农业高科技示范园基地”，推动了全市高科技农业基地建设。2004年，通过开展市级土地整理项目，市农业局在费县建立了“茶园基地”。去年，市级投资土地整理项目在平邑县柏林镇杨谢村建设了 2000亩中药材基地，建设了金银花示范园、葛根园，栽培了黄芩、黄芪、桔梗等蒙山地道药材。今年，在蒙阴、费县、平邑、沂水等县计划推广200万株金银花新品种“九丰一号”。
土地开发整理与农民脱贫致富相结合。临沂市充分利用土地开发整理的政策，在项目立项和资金投入上对经济欠发达县和库区村给予倾斜。在沂南县“沂蒙母亲王焕于”的家乡所在地马牧池乡2003年立项市级项目一个，投资近200万元，2005年又立项部级项目一个，总规模15000亩，预算投资2000余万元；为解决蒙阴县库区村农民脱贫致富，先后立项部级项目1个，省级项目2个，县级项目12个，涉及库区村38个，占全部库区村的50％。通过土地开发整理，为库区村农民脱贫致富创造了条件。
建立健全制度，规范项目实施管理
2004年以来，临沂市出台了《临沂市土地开发整理复垦项目管理暂行办法》，《临沂市土地开发整理复垦项目实施暂行办法》和《临沂市土地开发整理复垦项目工程质量管理暂行办法》等，项目管理办法对项目从立项的程序、条件到验收提供的材料等均一一细化，作出明确要求；项目实施办法的核心内容就是落实项目管理规范化、项目实施透明化、土地整理市场廉洁化。所有国家、省、市投资项目都建立了项目法人制、工程招标投标制、工程监理制、合同管理制、项目公告制、竣工验收制、资金审计制和廉政责任制。在落实“八项制度”过程中，牢牢抓住四个关键环节：
一是从严落实工程招标投标制。凡经国土资源部、省国土资源厅和市国土资源局批准立项的土地整理项目，全部面向社会进行公告。凡适宜于招投标的土地平整和水利工程设施等都实行公开招投标。项目正式招投标之前，项目所在县区政府成立政府领导挂帅、有关部门为成员的领导小组或总指挥部，国土部门制定项目实施招投标方案，经领导小组成员会议讨论通过并上报上级国土部门批准后，在新闻媒体广泛招标公告。费县梁邱部级土地整理项目、沂水长虹岭部级项目、临沭朱仓黄山子岭省级重点土地整理项目招标时，每个项目的投标公司均达到60家～70家。2005年又有蒙阴、沂水等6个县在土地整理项目招标过程中引入招标公司具体组织招标工作，其中沂南县1个省级投资项目和4个市级投资项目招标过程中，报名参与的公司达到150多家，声势大、效果好。
二是为确保工程质量，从严落实项目监理制。2004年以来，临沂市对所有在该市实施的国家和省、市级土地开发整理项目，在全省范围内通过公开招标确定有资质的工程监理单位，依照法律、法规及有关技术标准、规划设计和承包合同，代表业主对工程质量实施监督，确保工程质量。每次招标工程监理公司，除公证部门进行全程公证外，还邀请人大、政协、纪检监察和检察院等部门作为监督单位。几年来，先后有山东省水利工程监理总公司、聊城正大水利工程监理总公司、临沂市水利工程监理总公司等中标，承担了在该市实施的一百余个国家和省、市级土地开发整理项目的工程质量监理。
三是为确保土地开发整理专项资金管好用好，从严落实资金审计制。临沂市除对土地开发整理项目资金按国家要求专户储存、单独建账、确保专款专用外，还加强资金使用情况的审计，防止专项资金被挪用挤占滞留现象的发生。市国土和财政部门联合出台了土地开发整理专项资金管理办法、委派财政特派监督员办法等，加强专项资金的使用和管理。对2003年市级项目由市财政局委托山东鸿诚会计师事务所有限公司进行了全面审计，对2004年市级项目，国土部门规划设计、资金预算编制完成后，由市财政局委托天恒信会计师事务所进行了全面资金预算审查；项目竣工后，市财政局通过招标聘请了4家会计师事务所对所有项目决算进行了审计。对2005年度市级项目，在审查预算的基础上，实施全程资金管理。
一、提高认识，加强领导，切实做好规划实施管理工作
土地利用总体规划是国家集中统一管理土地的重要体现，是加强土地宏观管理的关键措施，是实施土地用途管制的基本依据。土地利用规划（以下简称规划）工作的基本任务，是根据经济社会发展的要求和土地条件，统筹安排各业用地，规定土地用途，依据法律和规划维护和监督城乡建设、土地开发等各项土地利用活动的合理有序进行，实现土地的科学开发和合理利用，以促进经济社会可持续发展。规划工作包括规划编制、审批和实施管理等方面，是一项长期、连续的任务，规划实施管理是规划工作的重点和核心，是实现规划各项目标和任务、发挥规划宏观调控作用的基本措施。各级土地行政主管部门要充分认识规划在土地管理工作中的基础地位和“龙头”作用，充分认识做好规划实施管理工作的重要意义，切实加强规划实施管理，保障土地利用和管理目标的实现。
各级土地利用总体规划批准后，要及时组织规划实施，绝不能放松规划工作。要把规划实施管理放在土地管理工作的重要位置，纳入领导目标责任体系，主要领导要亲自抓、负总责。各有关部门要大力支持规划工作，加强配合，自觉遵守和积极维护经依法批准的规划。
二、建立健全规划审查和计划管理制度，全面加强对建设用地、农用地和土地开发复垦整理的规划管理。
严格执行建设项目用地预审制度。建设项目可行性研究论证阶段，必须按规定程序和权限报土地行政主管部门预审。不符合土地利用总体规划和法律规定的建设项目不得通过用地预审。属于国务院或省级人民政府批准权限的能源、交通、水利、矿山、军事设施等建设项目确需占用土地利用总体规划确定的建设用地范围以外的土地，可通过用地预审，同时提出规划调整建议。未通过预审的建设项目，土地行政主管部门不予受理建设用地申请。
切实做好农用地转用的规划审查工作。在建设用地项目报批过程中，各级土地管理部门要依据土地利用总体规划严格审查，并由负责规划的职能部门出具审核意见，对建设项目是否符合规划、计划负责。对单独选址建设项目，已列入土地利用总体规划的，要及时做好规划和用地审查的各项工作，按照规定及时批准用地；未列入土地利用总体规划，但符合《土地管理法》第26条规定的，要按照法律和《土地管理法实施条例》的规定，根据国务院和省级人民政府对项目的批准文件，及时调整规划，并将规划调整方案与建设用地的有关报批资料一并报批；对未列入土地利用总体规划，也不符合《土地管理法》第26条规定的，不得批准用地，确需建设的项目，需先修改规划，按规定程序报原批准机关批准后才能审批用地。申报的分批次农用地转用，不得超出土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地范围。因特殊原因，小部分用地确需超出规划确定的城市和村庄、集镇建设用地范围的，在编制农用地转用和土地征用方案的同时，可以对规划作局部调整，落实到规划图上，并将规划调整方案与建设用地的有关报批资料一并上报，在审查项目的同时由负责规划的职能部门对规划局部调整进行审查确认；全部或大部分超出规划确定的城市和村庄、集镇建设用地范围的，须按法律规定修改规划并报原批准机关批准后，才能审批用地。
加强对城市规划、村庄和集镇规划的用地规划审查、审核。对报国务院审批的城市总体规划和城镇体系规划，在规划编制和上报过程中，省级土地行政主管部门要依据土地利用总休规划严格审核把关，确保规划期内城市建设用地规模和范围与土地利用总体规划相衔接。规划期限不一致的，要审查城市人口预测和人均用地指标是否合理，结合土地集约利用水平和利用效益，确定合理的用地规模。由地方人民政府审批的城市总体规划和城镇体系规划，也要参照上述要求，建立相应的审查、审核制度。
加强对农用地结构调整的规划引导。依法做好乡（镇）土地利用总体规划的公告工作，通过公告土地利用规划用途，引导农民合理调整农用地结构和布局，发展适应市场、优质高效的农产品，保障农业的可持续发展。
建立土地开发、复垦、整理规划审查制度。各地可以根据实际情况，在土地利用总体规划的指导下，编制土地开发、复垦、整理专项规划，作为总体规划的深化和补充。土地开发、复垦、整理项目的立项，必须依据土地利用总体规划或土地开发、复垦、整理专项规划。
土地利用计划是实施土地利用总体规划的重要手段。要建立严格的计划管理制度，充分发挥计划对用地总量和用地方向的调控作用。农用地转用必须纳入计划，对耕地转为建设用地严格实行指令性计划管理，未取得计划指标，不得批准建设项目用地，坚决杜绝计划外用地。加强对计划执行情况的监管，建立计划指标台帐制度，实行土地利用计划的动态管理。
三、制定和完善规划实施管理法规、规章，加强执法检查，推进规划法治化
加强法制建设是有效实施规划的保障。要尽快制定《土地利用规划实施管理办法》，完善规划法规体系。各级也要根据本地实施规划的需要，制定和完善地方配套法规、规章，把规划实施工作纳入法治化轨道。
要严格执法。土地利用总体规划是土地利用和管理的基本依据，具有法律效力，城乡建设、土地开发等各项土地利用活动都必须符合规划的要求，不允许任何地方、任何领导随意改变规划。擅自修改规划、违反规划批地和用地的，要依法严肃查处。各级土地行政主管部门要加强地规划实施的经常化监督检查，建立健全规划实施的监督检查制度，认真查处和纠正各种违反规划的行为。地方各级土地行政主管部门每年要就规划实施检查情况，同上一级土地行政主管部门报告。
四、深入调查研究，搞好试点示范，积极探索实施规划的有效机制和方法
各级土地行政主管部门要根据经济社会发展需要和客观情况变化，有针对性地开展调查，研究解决规划实施中的问题。近期要重点围绕实施西部大开发、加快城市化发展、加强生态环境建设等规划实施中出现的新情况、新问题进行专题调研，提出对策和措施。
搞好规划实施试点。部将在各省、自治区、直辖市推荐的基础上，确定部分市或县作为规划实施试点，加强跟踪调查，及时总结规划实施的经验，研究探索实施规划的新机制、新方法，发挥试点示范作用。各省、自治区、直辖市可以相应开展规划实施试点工作。
五、加强规划基础业务建设，积极运用现代科技手段，提高规划实施管理水平
切实做好规划档案管理和规划成果备案管理。各级土地行政主管部门要按照《关于做好土地利用规划档案和成果备案管理工作的通知》（国土资厅发[*]11号）的要求，建立健全规划档案管理制度，切实加强档案管理，并按要求做好规划成果上报备案工作。规划实施中形成的有关文件和资料，也要及时收入规划档案。
运用信息技术、遥感技术等现代科技手段，加强和改进规划实施管理工作。加快规划管理信息系统规范和标准的研制，尽快建设全国规划管理信息系统，积极开展市、县级规定管理信息系统试点建设，以指导和推动各地的工作。实行常规监测民遥感监测相结合，切实加强规划实施情况的动态管理，重点加强对重要城市和经济发达地区规划实施遥感动态监测。
六、搞好规划队伍建设，保障规划实施管理工作的开展
2010年国土资源管理面临的新形势和主要问题
面临的新形势。不久前召开的中央经济工作会议提出了今年工作的总体要求和重点任务,其中一些重大命题在宏观政策层面上对国土资源管理工作提出了新的更高要求。中央提出,要在加强宏观调控能力、保持经济平稳较快发展中加强财政、货币、产业、环保、土地、自主创新等政策的协调配合,各自把握好实施的节奏和力度,增强政策合力,对我们科学制定2010年土地供应总量和实施差别化的供地政策,提高用地效率提出了新要求;中央提出,要积极稳妥推进城镇化,提升城镇发展质量和水平,这对我们科学做好中小城市、小城镇的土地利用规划的规模、布局以及确定年度用地计划,实施农村土地流转的政策提出了新的要求。同时,中央经济工作会议还在整顿规范房地产秩序、搞好征地制度改革、推进农村土地制度改革,实行最严格的耕地保护制度和节约用地制度等方面提出了明确要求。2010年,我国经济发展面临的形势依然非常复杂。经初步研判,我们认为,今年很可能是新世纪以来我国也是我省国土资源管理最困难和最复杂的一年。理由如下:一是当前我国经济总体向好,保增长促发展的主旋律,对国土资源的需求必然进一步增加。在经济总量持续增大,经济发展方式转变和经济结构调整难度加大的情况下,资源供求矛盾必将进一步凸显。同时,要求更严格保护耕地和节约资源的压力必然进一步增大。二是今年经济工作的一些新要求,如把握好调控的节奏和力度,严格控制新上项目;增加普通商品住房供给,加强保障性住房建设;推进农业转移人口逐步在城镇就业和落户,放宽中小城市和城镇户籍限制;引导产业有序转移,促进区域协调发展;深化行政审批制度改革,扎实推进综合配套改革试验,等等,都与国土资源管理密切相关,也给国土资源管理工作提出了新的更高的要求,需要在我们在复杂的形势面前,更加注重统筹谋划,积极应对,稳妥处事。
面临的主要问题。总体上看,2010年国土资源管理工作呈现出新老问题交替出现的局面。原有的老问题继续存在:一是我省国土资源禀赋并不优越,特别是人均拥有量少,合理开发利用任务艰巨。二是控制建设用地总规模难度非常大。根据第二次土地调查数据,我省现有城乡建设用地规模已经突破了规划下达的到2020年城乡建设用地规模控制指标。今后两年是“十二五”规划启动实施的关键之年,也是推进我省发展大平台建设、大项目落地的关键之年,用地需求必然急剧上升,需要更多的资源保障。控制建设用地总规模难度非常大。三是土地闲置和低效利用问题突出。一方面,我省耕地资源十分紧缺,土地供需矛盾较为突出;另一方面,我省土地利用方式粗放的现象相当普遍,土地闲置浪费严重。四是改革探索难度很大。五是对国土资源违法行为的查处缺乏有效手段,监管难度很大。与此同时,国土资源管理的新情况、新问题不断出现:一是如何把握好土地参与宏观调节的节奏力度,增强针对性和灵活性,在发展的同时调整结构;二是如何进一步健全节约集约利用资源的机制,以国土资源的节约集约为动力,推动经济发展方式转变;三是如何在深化土地管理制度改革的同时,推进农村土地整治,应对城镇化可能带来的机遇和挑战;四是如何搞好战略研究,谋划好国土资源发展的工作。
2010年国土资源管理工作要点
2010年的国土资源管理工作,要适应经济社会发展的新形势新情况,按照保持政策连续性和稳定性、提高政策针对性和灵活性的总体要求,巩固和扩大构建保障和促进科学发展新机制的成果,坚持积极主动服务、严格规范管理,坚持以保护促发展、以发展促保护,更加注重以资源利用方式转变推动经济发展方式转变、以资源利用结构调整推进经济结构调整,更加注重推进国土资源管理改革创新、统筹保障发展和保护资源,更加注重围绕改善民生和促进社会和谐稳定切实维护资源权益、增加居民财产性收入,努力提高国土资源保障能力,促进经济社会平稳较快发展。
推进发展大平台建设和大项目落地,保障经济平稳较快发展。通过持续深入开展双保行动,总结经验,进一步突出重点,把保增长与促转变结合起来,不断扩展双保行动内涵、加强国土资源要素保障,服务发展大平台建设和大项目落地,重点做好重大基础设施、先进制造业、现代服务业、高新技术产业等方面的服务保障工作。加快推进新一轮土地利用总体规划修编,加强各地土地利用总体规划的统筹,落实发展大平台建设、保障大项目落地。加强计划指标保障和审批管理,保障重点项目顺利开工建设。创新规划计划调控手段,探索建立既有刚性又有弹性的管控机制。
推进土地利用结构调整和方式转变,促进经济发展方式转变。要充分利用批而未用和闲置土地等存量土地解决保增长问题,用增量指标解决调结构问题,通过双管齐下,实现保增长和经济发展方式转变。坚持市场配置资源,规范供地政策。探索城市地下空间土地使用权的基准地价,加快建立划拨土地使用权权益基准价体系,建立城市地价调查与监测网络体系。加强建设用地批后监管。严格把好责任落实关、土地出让关、跟踪管理关、违约处理关和节地措施关。研究制订工业用地盘活政策,探索工业用地出让期限方面的改革,按照工业企业生命周期规律,对工业用地实行按需求确定出让年限进行供地。研究制订工业转型升级项目供地目录,探索区域差别化供地政策。经济适用住房、廉租房等保障住房用地供给要作为今年工作重中之重。大幅度调整土地供应结构,确保保障性住房用地的增长幅度不低于其他用地的增长幅度。
推进存量建设用地深挖潜和资源精利用,促进资源效率提高。推广“亩产论英雄”理念,建立健全节约集约用地的约束和评价机制,健全土地使用标准体系,完善各类建设项目用地准入标准,以最小的资源代价获得最大的经济效益和社会效益,推进土地利用结构调整和方式转变。继续推进“365”节约集约用地行动计划,着力抓好城镇建设节地工程、工业建设节地工程、住宅建设节地工程、基础设施建设节地工程、农村建设节地工作、土地开发整理工程等六大工程建设。研究促进盘活存量建设用地流转政策,研究“三旧”(旧城区、旧村庄、旧厂房)改造和城中村改造相关政策措施。研究低效土地退出机制,促使产业层次低、资源消耗大、环境污染重、劳动力密集、产出效益低的产业项目实现产业梯度转移,提高土地资源利用效率。开展基础设施和社会事业用地有偿使用,明确有偿使用范围,规范有偿使用程序,促进节约集约用地。积极开展资源节约集约利用模范县(市、区)创建工作。
推进地质找矿新突破和矿产资源整合提升,全面提高矿政管理水平。按照“政府主导、市场引导、企业主体、有序开发”的思路,切实推进地质找矿工作,争取我省在能源和重要矿产资源(铀、地热、铜、钼、银、铅、锌等)找矿方面取得重大突破。组织实施“751”地质找矿工程。部署整装勘查7个重点区块,安排5个老矿山“探边摸底”工作,支持企业走向省外、国外。推进矿产资源整合提升。充分发挥规划在矿产资源开发利用中的调控作用,通过规划调控,实现矿山企业的规模化、集约化经营。严格矿产资源的开发准入制度。鼓励通过兼并、收购、联合等方式整合矿山,加快萤石矿、钼矿、铅锌矿等资源向优势矿山企业集中,培育在全国乃至全球具有竞争力的矿业集团。继续大力推进废弃矿山治理和“绿色矿山”创建工作,努力实现矿产资源开发与生态环境保护相协调。
推进资源保护新机制建设和监管新格局打造,严守耕地保护红线。严格落实国务院批准的土地利用总体规划纲要,科学配置和控制城市建设和包括房地产在内的城市各业发展用地的规模和比例,防止城市建设用地和房地产业盲目扩张发展。组织实施“百万”造地保障工程、基本农田保护示范区建设工程、千万亩标准农田质量提升工程、土地开发整理复垦项目示范工程和土地执法监管天网工程等五大工程,确保耕地资源得到有效保护。进一步完善耕地保护责任制。组织开展构建耕地保护共同责任机制示范县(市、区)活动。积极应对2009年度卫星遥感土地执法检查、历史遗留问题集中释放和实施15号令第一年可能出现的新情况、新问题,在保持威慑手段、打击违规违法用地的同时妥善处理好相关问题,避免出现大面积的问责现象。加强土地执法监察动态巡查,及时发现并有效制止各类土地违法违规行为。全面构建土地执法监管共同责任机制,打造监管新格局。继续开展卫星遥感土地执法检查,实行全覆盖。加强房地产用地的批后监管,严格查处闲置土地,依法打击违法转地;加强房地产供给合同的规范和落实,加快建立健全房地产宗地信息上传、监管、查处等一系列社会公示制度。
推进重点领域改革和探索,为国土资源管理工作增添动力和活力。抓住有利机遇,运用土地政策推进经济发展方式转变,形成有利于科学发展、有利于经济发展方式转变的土地政策、机制,是今年工作的重点。提升完善土地调控的水平和能力,调节内容要从单纯的供给调节逐步转向供给额需求双向调节;从单纯的总量调节转向总量和结构调节并重;调控方式从直接调控为主转向间接调控为主;积极推进管理方式转变;加快建立快速的公共危机的应急处理机制,防止土地问题与社会稳定、金融安全相互牵涉引发很大社会反响,把控住改革的大方向。
按照“全面探索、局部试验,封闭运行,结果可控”的原则,积极稳妥推进部省《合作协议》的实施。深化农村集体土地管理制度改革。加强对集体建设用地使用制度改革的研究和探索。加强对各地农村宅基地退出、盘活、流转试点工作的指导和管理。推进审批制度改革。继续完善报省政府批准的城市分批次和单独选址建设项目用地审批,加强供地审批制度的研究。
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